Les interventions en faveur de l’égalité
entre les femmes et les hommes :
le service des droits des femmes et de
l’égalité (SDFE)
_____________________
PRESENTATION
____________________
Les avancées en vue d’une plus grande égalité entre les femmes et
les hommes, d’abord portées par un militantisme actif, puis par une
volonté politique forte à partir de 1972 (date de la création du premier
centre d’information féminin, précurseur des centres d’information et de
documentation des femmes), ont été accompagnées par un service
administratif aujourd’hui appelé le service des droits des femmes et de
l’égalité (SDFE) qui compte 50 agents au niveau central, 180 déléguées
régionales, chargées de mission départementales et collaborateurs, et qui
bénéficiera en 2007 de 17,9 M€ de crédits d’intervention, de 9,47 M€ de
crédits de personnel et de 0,97 M€ de crédits de fonctionnement pour son
réseau déconcentré.
Ce service est actuellement placé sous l’autorité du ministre du
travail, des relations sociales et de la solidarité.
La Cour, à partir d’une analyse de l’action du service des droits
des femmes et de l’égalité menée de 2003 à 2005 et des modalités de mise
en place de la LOLF s’est attachée à mesurer la capacité du service à
faire face aux défis qui restent à relever, notamment pour un meilleur
accès aux droits et à l’information.
484
COUR DES COMPTES
I
-
Des avancées notables et des lacunes
persistantes
A - Des avancées significatives
Sous la pression d’un militantisme très actif, les avancées en
faveur de l'égalité des femmes ont été importantes dans les années
d'après-guerre. Pour ne citer que quelques dates, c'est en 1944 que les
femmes ont obtenu le droit de vote, en 1965 qu’elles ont pu exercer une
activité professionnelle sans le consentement de leur mari et qu'il a été
définitivement mis fin à la nécessité d’obtenir une autorisation de celui-ci
pour ouvrir un compte bancaire, en 1967 que la contraception a été
autorisée, en 1970 que la loi relative à l'autorité parentale a supprimé la
notion de chef de famille.
Pour favoriser l’application de ces textes importants, l’Etat a
suscité la création des centres d'information sur les droits des femmes, en
1972, et a doté de services administratifs le secrétariat d'État à la
condition féminine créé en 1974.
Ceux-ci et leurs successeurs, dont le service des droits des femmes
et de l'égalité (SDFE), ont accompagné des évolutions normatives
décisives, portées par une ambition politique et par l’élan donné au
niveau européen.
C'est en 1980 que le législateur adopte une définition du viol, en
1982 qu’il permet le remboursement de l'IVG par la sécurité sociale, en
1983 qu’il établit l'égalité professionnelle entre les femmes et les
hommes, dispositions qui seront renforcées par des lois de 2001 et 2006.
Les années 1990 voient également l'affirmation du principe de l'exercice
de l'autorité parentale à l'égard de tous les enfants, quelle que soit la
situation des parents (1993), et celle de “l'égal accès des femmes et des
hommes aux mandats électoraux et fonctions électives” par la loi
constitutionnelle du 8 juillet 1999 que met en oeuvre une loi de juin 2000.
Des
campagnes
de
presse
informent
les
femmes
sur
la
contraception, les incitent à ne pas s’auto-censurer dans le choix de leur
métier ou de leur orientation scolaire, tentent de prévenir les violences
conjugales.
LE SERVICE DES DROITS DES FEMMES ET DE L’ÉGALITÉ
485
Les droits formels ont indéniablement progressé mais, comme la
Cour le relevait déjà en 1992 dans un référé resté sans réponse, le service
du secrétariat aux droits des femmes est « une structure fragile »,
« instable », « à l’image de marque incertaine qui va à l’encontre des
objectifs poursuivis par ses créateurs, soucieux de promotion féminine ».
B - Des lacunes dans l’action du SDFE
1 -
L’absence de leviers interministériels efficaces
Les deux bureaux opérationnels (celui des droits personnels et
sociaux, celui de l’égalité professionnelle) sont notamment chargés de
veiller à ce que les décisions ou les textes pris par le gouvernement
respectent ou améliorent l’égalité des droits entre les femmes et les
hommes. Or rien n’impose aux autres ministères d’associer le SDFE à
cette mise en oeuvre ; son influence reste tributaire de l’adhésion
volontaire des différentes administrations aux objectifs qu’il poursuit.
Le réseau de correspondants ministériels, tardivement mis en place
par le SDFE pour élaborer et suivre l’évaluation de la charte de l’égalité
(2004), n’est pas en mesure de relever le défi de l’interministérialité des
politiques en faveur des droits des femmes : les postes ne sont pas définis,
la désignation des correspondants n’est pas obligatoire dans les autres
ministères, le SDFE n’organise pas des formations à leur intention.
Illustre ces carences le surprenant absentéisme aux réunions d’évaluation
de la charte de l’égalité, texte pourtant emblématique.
Dépendante du bon vouloir des autres ministères, l’influence
concrète du SDFE reste trop aléatoire pour que la politique en faveur des
droits des femmes apparaisse comme cohérente et suffisamment
volontariste au sein des administrations. Certaines conduisent d’ailleurs,
en grande partie en dehors des initiatives du SDFE, des politiques
reconnues comme exemplaires : encouragement de la pratique du sport
par les jeunes filles au ministère des sports, politique de recrutement et de
promotion des femmes au ministère de la défense nationale.
Dès lors, il n’est pas surprenant de constater les difficultés que
rencontre le service à élaborer chaque année le “jaune” budgétaire. Cette
annexe budgétaire qui devrait retracer l’effort des différents ministères en
faveur de l’égalité entre les femmes et les hommes ne parvient à rendre
compte que de 56 M€ de crédits (2005), évalués de surcroît dans des
conditions très imparfaites, dont 19 M€ pour le seul SDFE.
486
COUR DES COMPTES
Le service, en dépit de la faiblesse des leviers interministériels
dont il dispose, n’en souhaite pas moins être chargé d’élaborer un
document de politique transversale “égalité hommes/femmes”. Or les
questions relatives à son périmètre, aux indicateurs de performance à
retenir - qui ne peuvent s’inspirer de ceux, trop imparfaits, choisis par le
SDFE pour évaluer sa propre action - sont demeurées non résolues
et les
capacités de ce dernier à piloter chaque année une telle entreprise restent
à prouver.
2 -
Un réseau déconcentré insuffisamment structuré,
animé et évalué
Plusieurs rapports de 2004 de l’inspection générale des affaires
sociales (IGAS) pointaient les insuffisances de l'animation et du pilotage
du réseau déconcentré : faiblesse, à tous les niveaux, du cadrage politique
des travaux, absence d’objectifs stratégiques et opérationnels régionaux à
caractère pluriannuel, manque d'outils de pilotage et d'évaluation sur des
critères prédéterminés. L'inspection générale recommandait l’élaboration
par chaque responsable régionale et départementale de schémas
régionaux formalisés, ossature d’un plan national, en partenariat avec tous
les acteurs du secteur, avant d’être présentés aux préfets ; elle jugeait
indispensable une évolution du réseau déconcentré des droits des femmes
pour tenir compte, en particulier, de la création de la HALDE.
Or, à ce jour, l’évolution du réseau n’a pas été engagée, le
diagnostic territorialisé et la planification des actions n’ont pas été mis en
place, des objectifs précis, hiérarchisés et évalués n’ont pas été fixés.
L’animation au niveau national du réseau déconcentré reste
également à moderniser et à organiser. Faute d’un intranet du réseau et
d’un guide des bonnes pratiques permettant de mutualiser les expériences
réussies,
les
déléguées
régionales
et
les
chargées
de
mission
départementales se révèlent peu motivées : moins de la moitié d’entre
elles ont rédigé un rapport d’activité en 2005 - contre 100 % en 2006,
preuve que les mesures de formalisation des rapports ont été prises
tardivement - et l’absentéisme aux journées de travail organisées en 2004
et 2005 par le service central a atteint 17 % et 25 %.
LE SERVICE DES DROITS DES FEMMES ET DE L’ÉGALITÉ
487
II
-
La nécessité d’une autre organisation
administrative
A - Des défis majeurs, notamment pour l’accès aux
droits et à l’information
Il reste de nombreux domaines où l’égalité de droit entre les
hommes et femmes ne s'est pas encore concrétisée. C’est ainsi que la
représentation équilibrée entre les femmes et les hommes n'est pas encore
atteinte en politique
170
. Dans la vie économique, malgré un niveau de
formation égal ou supérieur à celui des hommes, les femmes restent
éloignées des postes de décision
171
et les écarts de salaires persistent
autour de 19 % dans le secteur privé ; elles représentent 80 % des salariés
gagnant moins que le SMIC. 10 % des femmes sont encore victimes de
violences, trop souvent mortelles, au sein de leur couple. L’accès à
l’interruption volontaire de grossesse souffre de longs délais de prise en
charge et d’obstacles structurels qui pèsent sur les capacités d’accueil.
Enfin, l’articulation des temps de vie est encore loin de constituer une
priorité.
La concrétisation des droits formels en droits réels suppose, avant
tout, que l'accès des femmes à leurs droits soit mieux garanti, y compris
en recourant aux nouvelles technologies de l’information, que celles-ci
puissent s'exprimer dans un cadre favorisant cette expression, notamment
celles qui sont en situation de détresse, et dans des délais inférieurs à ceux
de la prescription de l’action publique et des peines pour les faits relevant
du code pénal.
Cette mission d’information globale sur les droits et de
documentation est assurée essentiellement par les centres d’information
sur les droits des femmes et des familles (CIDFF), qui ont largement
ouvert leurs activités à l’accueil, l’écoute, l’accompagnement des femmes
victimes de violences et au conseil en matière d’emploi et de formation
professionnelle.
Le centre national (CNIDFF) qui fédère les centres locaux et
assure leur représentation au plan national auprès des institutions
publiques et para publiques a rapidement développé, dès la fin de sa
170) 53 % d’électrices pour 17 % des députés, 11 % des conseillers généraux, 33 %
des conseillers municipaux.
171) 82 % d’entre elles travaillent mais elles ne sont que 7 % des cadres dirigeants
des 5000 premières entreprises françaises.
488
COUR DES COMPTES
restructuration en 2003, des outils adaptés d’appui, de suivi, de
coordination, d’animation de son réseau et de professionnalisation de ses
personnels. L’effort du CNIDFF pour soutenir les CIDFF et disposer de
données pertinentes sur son réseau n’est pas contestable. Toutefois,
certains outils restent à parachever (l’appui à la gestion des centres, le
développement des partenariats institutionnels et financiers, l’élaboration
de guides de bonnes pratiques), d’autres sont à réaliser (le recours aux
technologies de l’information pour traiter les questions standardisées, la
mutualisation des expériences et des ressources pour optimiser les
services rendus au public). Enfin, le CNIDFF devrait être en mesure de
piloter son réseau en appuyant également les CIDFF dans leur gestion.
Mais le SDFE, qui est le premier financeur du CNIDFF avec qui il
a signé une convention d’objectif, n’a pas mis le centre national en
position d’élaborer des objectifs personnalisés de développement de
chaque
CIDFF
s’inscrivant
dans
une
stratégie
d’ensemble
de
développement de son réseau. Il ne l’a pas davantage mis en position de
donner des orientations aux CIDFF afin d’optimiser le service qu’ils
rendent, service que le SDFE n’a d’ailleurs pas cherché à évaluer auprès
des femmes qui ont recours à eux. Enfin, les indicateurs essentiellement
descriptifs dont les conventions d’objectifs sont assorties n’ont pas permis
d’en évaluer l’efficacité.
Le SDFE n’a pas empêché les tensions qui existent sur le terrain,
depuis de nombreuses années, entre certaines déléguées régionales ou
chargées de missions départementales et les CIDFF qu’elles financent sur
les crédits délégués. Depuis une tentative en 2004, de réduction de ces
financements, ceux-ci sont en grande partie gelés, ce qui déresponsabilise
les unes et les autres.
Les services déconcentrés du SDFE n’ont pas une vision globale
de la stratégie du réseau ; les financements qu’ils accordent aux centres
ne sont pas subordonnés à la mise en cohérence de leur action avec les
orientations nationales fixées par le CNIDFF.
B - Les réponses indispensables
1 -
La définition des priorités
Le service reconnaît que l’organigramme actuel ne correspond plus
aux missions qui lui incombent aujourd’hui, comme celles, pourtant
importantes, de l’accès des femmes aux responsabilités politiques,
économiques et associatives ou de l’articulation des temps de vie.
LE SERVICE DES DROITS DES FEMMES ET DE L’ÉGALITÉ
489
Pour définir ses objectifs, le SDFE ne doit pas se limiter aux
obligations qui découlent de la LOLF qui n’ont pas vocation à se
substituer aux autres outils d’analyse et de définition des priorités. Par
exemple, le service n’a pas développé de démarche stratégique, en
relation avec son réseau déconcentré comme le préconisait l’IGAS, pour
hiérarchiser ses actions en fonction des évolutions sociales et planifier
leur mise en oeuvre.
Deux de ses cinq actions, dotées de moins d’un million d’euros
(0,2 M€ et 0,88 M€ au PLF 2007), ne se sont pas vu assigner d’objectifs
et d’indicateurs. Il n’était pas anormal que la meilleure articulation des
temps de vie et l’accès des femmes aux responsabilités ne soient assortis
que de crédits budgétaires d’un montant limité ; cela n’enlevait rien à leur
intérêt, mais la LOLF n’était pas le cadre le plus adapté pour leur donner
la visibilité requise.
De plus, le programme 137 géré par le SDFE, intitulé «
égalité
entre les hommes et les femmes
», est le seul des programmes relevant des
secteurs travail et santé/solidarité à disposer d’un plafond d’emplois,
d’une masse salariale et de crédits de fonctionnement (celui du réseau
déconcentré). Mais la modicité de sa taille (28 M€), qui en fait le plus
petit programme du budget de l’Etat (moins de 0,02 % du budget), limite
toute réelle fongibilité.
2 -
La mesure des résultats
Outre l’improvisation avec laquelle certains d’entre eux ont été
définis, les indicateurs retenus ne rendent compte que de l’usage de
montants modestes, entre 100 000 € et 480 000 € (PLF 2006) selon les
cas, 800 000 € au total. Par exemple, aucun indicateur ne permet
d’évaluer la performance des 15 M€ affectés chaque année au
financement des structures associatives et notamment leur “effet de
levier”, alors que le SDFE soutient que les fonds qu’il alloue aux
associations leur permettraient, fortes de cette caution, d’obtenir d’autres
financements.
Certains indicateurs ne sont pas imputables à un engagement
financier du service (conclusion d’accords de branche ou d’entreprise
comportant une clause relative à l’égalité hommes/femmes ; part des
femmes reprenant ou créant leur entreprise). Ces statistiques sont au
demeurant très difficiles à interpréter : 4 % des accords de branche ont
inclus en 2006 une clause visant à réduire les inégalités entre les femmes
et les hommes et 0,17 % des accords d’entreprise conclus en 2004 ont été
spécifiquement consacrés à l’égalité professionnelle hommes/femmes ; le
nombre même de femmes reprenant ou créant chaque année leur
490
COUR DES COMPTES
entreprise est tel qu’il est illusoire de penser mesurer un effet de levier du
fonds de garantie pour la création, la reprise ou le développement
d’entreprises à l’initiative des femmes (FGIF) qui a disposé de 100 000 €
en 2006 pour un montant moyen de garantie de 312,50 €. Il est à noter
que les indicateurs relatifs aux accords de branche et d’entreprise ne
seront renseignés que tous les 3 ou 4 ans.
La corrélation entre les variations annuelles des indicateurs choisis
et l’engagement du service est, de fait, très délicate, voire impossible, à
établir : la part des femmes créatrices d’entreprise passe de 29,8 % en
2003 à 32,8 % en 2007 ; la proportion d’accords de branche et
d’entreprise visant à la réduction des inégalités passe de 2,5 % à 6 %
entre 2003 et 2005 ; celle des accords d’entreprise spécifiques passe de
0,11 % (2003) à 0,17 % (2004).
Un indicateur, imposé au CNIDFF, est supposé retracer la
performance des centres d’information des femmes et des familles :
« pourcentage de centres dont le coût par personne accueillie est supérieur
ou inférieur à plus de 60 % par rapport au coût moyen ». Mais le budget
pris comme base de ce calcul ne provient du SDFE qu’à concurrence de
13 % et le coût de l’accueil d’une personne diffère sensiblement selon
qu’il s’agit de l’écoute d’une femme victime de violences ou de la
fourniture de renseignements sur les procédures de divorce. La quasi-
totalité des CIDFF se situent d’ailleurs aujourd’hui dans la fourchette
initialement définie.
3 -
L’inefficacité du soutien aux associations
La définition et l’organisation de la politique de financement par le
SDFE des associations intervenant dans ce domaine devraient constituer
une priorité dès lors que ces acteurs agissent au plus près du terrain.
Cependant, le service n'a pas accordé l'attention qu'il aurait dû aux
subventions versées aux associations (critères, modalités, contrôles,
évaluation...) et le contrôle a révélé de nombreux dysfonctionnements :
lorsqu’ils sont présents dans le dossier, les rapports d’activité sont très
souvent inexploitables ; en l’absence d’une formalisation de leur
présentation, il est généralement difficile de rapprocher la réalisation de la
convention initialement conclue ; dans la plupart des cas, aucun
justificatif des actions conduites n’est demandé, les informations ne sont
donc pas recoupées. En outre, les structures sont très souvent financées
par le SDFE pour leur fonctionnement et ne présentent pas au soutien de
leur demande une description claire des actions qu’elles souhaitent
engager.
LE SERVICE DES DROITS DES FEMMES ET DE L’ÉGALITÉ
491
__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
________
Les acquis des dernières décennies, la modification du contexte
européen que marque l’entrée de nouveaux pays dans l’Union, les
évolutions économiques et sociales, militent pour que soit repensé le
cadre administratif qui, depuis 1974, accompagne les changements en
faveur des femmes. Le SDFE a apporté aux ministres en charge des droits
des femmes une réelle expertise, notamment en matière juridique.
Aujourd’hui,
la
Cour
considère
que
l’insuffisante
interministérialité de ses actions, les carences dans l’animation de son
réseau, ses difficultés à définir et évaluer des priorités claires, y compris
dans le cadre de la LOLF, les lacunes de ses relations avec ses
partenaires associatifs, incitent pour le moins à repenser les modalités
d’organisation et d’intervention de l’Etat dans ce domaine.
492
COUR DES COMPTES
RÉPONSE DU MINISTRE DU TRAVAIL, DES RELATIONS SOCIALES
ET DE LA SOLIDARITÉ
Il est nécessaire, sous forme de préalable, de préciser que l’insertion
indique la période contrôlée, les exercices 2003 à 2005 à laquelle ont été
ajoutées,
les modalités de passage à la LOLF au 1
er
janvier 2006
préparées
pendant la période couverte par le contrôle.
Cette remarque, comme la plupart de celles qui vont suivre, ont été
formulées, en tant que de besoin de manière détaillée, aux différentes étapes
du contrôle, et en dernier lieu en réaction au projet de rapport définitif ; il
est regrettable que les éléments transmis à cette occasion n’aient souvent pas
été intégrés aux observations formulées par la Cour.
1. Les priorités du Services
Les priorités du Service ont été définies ces dernières années par les
ministres en charge des droits des femmes et de l’égalité entre les hommes et
votées dans le cadre de la LOLF par le Parlement, depuis le 1
er
janvier 2006,
en reprenant l’essentiel des axes définis par la Charte de l’égalité élaborée
en 2004. Ces grands axes de politique, toujours d’actualité et dont certains
figurent parmi les priorités présidentielles, sont :
•
L’accès des femmes aux responsabilités et à la prise de décision
,
dans la vie politique, professionnelle et sociale, car l’accès des
femmes aux responsabilités et à la prise de décision dans ces
différents champs constitue une exigence d’égalité et en enjeu
démocratique majeur ;
•
L’égalité professionnelle
, qui recouvre notamment le thème de
l’égalité salariale (organisation de la Conférence nationale sur
l’égalité salariale du 26 novembre 2007), l’emploi des femmes, leur
formation initiale et professionnelle et la création d’entreprise. La
promotion de l’égalité professionnelle relève d’une stratégie de
développement bénéfique tant pour les salariés que pour les
entreprises ;
•
L’accès aux droits
, car il convient de donner aux femmes un égal
accès à l’information sur leurs droits sur tout le territoire, quel que
soit leur origine ou leur milieu de vie. Cette action recouvre la
priorité nationale relative à la
lutte contre les violences faites aux
femmes
;
•
L’articulation des temps
qui participe de la politique d’égalité entre
les femmes et les hommes. Cette action, qui porte principalement sur
l’articulation vie professionnelle et vie familiale, a vocation à être
regroupée avec l’axe relatif à l’égalité professionnelle.
LE SERVICE DES DROITS DES FEMMES ET DE L’ÉGALITÉ
493
Ces priorités et l’action qui en résulte pour le Service ne se limitent
« pas aux obligations de la LOLF ». Si tel avait été le cas, le Service n’aurait
pas investi l’élaboration de la programmation FSE 2007/2013 pour la
compétitivité régionale et l’emploi qui intègre le principe d’égalité entre les
hommes et les femmes en rappelant qu’il constitue l’un des principes
fondamentaux du droit communautaire inscrit dans le traité. Il n’aurait pas
davantage
lancé
une
étude
de
préfiguration
sur
l’évaluation
des
répercussions économiques des violences conjugales en France prévue dans
le plan violences 2005/2007, ni conclu d’accords de collaboration avec
d’autres organisations administratives telles que l’ACSé, la DPM, la DIV, la
DGEFP et l’ANAEM sur la thématique relative aux femmes des quartiers
sensibles et des femmes immigrées ou issues de l’immigration. Les exemples
sont nombreux qui mobilisent les moyens structurels du Service au-delà de la
seule gestion des dispositifs et des crédits d’intervention du programme 137.
Ces modalités de mise en oeuvre des priorités relatives à la politique
publique d’égalité entre les hommes et les femmes relèvent de la double
approche :
-
spécifique
car les inégalités de fait qui persistent justifient encore
des mesures positives en faveur des femmes que l’on retrouve pour l’essentiel
dans le programme LOLF ;
-
intégrée
car il s’agit de prendre en compte la dimension de l’égalité
entre et les hommes et les besoins respectifs des hommes et des femmes dans
la conception et la mise en oeuvre des différentes politiques publiques
sectorielles (éducation, emploi, santé, sports…)/
L’organisation qui résultera des travaux relatifs à la RGPP doit
contribuer à renforcer la légitimité du Service à porter cette politique
publique, à l’animer et à coordonner sa mise en oeuvre et à la rendre plus
visible et plus lisible. Cette évolution portera non seulement sur le service
central, mais également sur le réseau conformément, pour ce dernier, aux
choix d’organisation territoriale de l’Etat qui seront pris au terme de la
réflexion de RGPP.
2. l’efficacité du Service
L’efficacité du Service ne peut
pas se mesurer au regard des seuls
moyens affectés au programme 137 par la Loi des finances. Comme cela a
été indiqué à la Cour, le Service à un rôle à la fois interministériel et
transversal dans la mesure où la mise en oeuvre de la politique relative aux
droits des femmes et à l’égalité entre les hommes et les femmes repose non
seulement sur les autres ministères mais également sur l’ensemble de ses
partenaires : les collectivités territoriales, les entreprises, les partenaires
sociaux, les associations, sans oublier les organismes de sécurité sociale,
notamment dans l’objectif de réduction du coût économique des violence au
sein du coupe par une action volontariste de lutte contre les violences envers
les femmes, cet objectif figurant dans le plan 2008/2010 présenté par la
Secrétaire d’Etat chargée de la solidarité le 21 novembre 2007.
494
COUR DES COMPTES
Ce rôle transversal, qui répond à une préconisation de la Commission
de la femme de l’ONU, se traduit par la mise en oeuvre de l’approche
intégrée de l’égalité, donc par la prise en compte de la dimension du genre
par l’ensemble des partenaires du Service dans leurs missions, dans leur
action et dans leurs organisations. Cette mesure, initiée à l’occasion de la
mise en oeuvre de la Charte commence à produire ses effets, leur impact sur
la situation des femmes ne pouvant évidemment être mesuré que dans la
durée.
La pertinence de cette démarche peut être rappelée puisqu’elle a été
retenue dans le programme opérationnel national du fonds social européen
(compétitivité et emploi) pour la période 2007/2013. Les dotations
spécifiques ont été réduites au profit d’une prise en compte de la situation
des femmes, qualifiée de priorité transversale dans l’ensemble des actions
qui doivent être menées par les porteurs de projets. Dans ce cadre, le Service
assume un rôle d’animation, de coordination et de veille qu’il est envisagé de
reproduire dans la mise en oeuvre de la politique publique d’égalité entre les
hommes et les femmes suppose une mise en oeuvre par l’ensemble des
partenaires précités.
Ces orientations ont conduit le Service à demander que la politique
publique dont il a la charge fasse l’objet d’un document de politique
transversale (DPT) qui déterminera des objectifs communs et partagés entre
l’ensemble des ministères concernés, et les indicateurs associés à ces
objectifs. Il ne se limitera pas aux seules organisations ministérielles puisque
le caractère transversal de la politique d’égalité entre les hommes et les
femmes suppose une mise en oeuvre par l’ensemble es partenaires précités.
Cette perspective a été soutenue par une préconisation de la
Commission des finances de l’Assemblée nationale lors de l’examen du PLF
2008 et tout particulièrement
du programme 137. Ce DPT, qui permettra à
la représentation nationale « d’évaluer correctement l’effort financier global
en faveur des femmes » mesurera l’efficience de la politique publique
d’égalité à travers l’évolution de la situation des femmes dans les principaux
domaines où des progrès doivent être accomplis. L’efficacité du Service sera
mesurée non seulement à partir des dispositifs qu’il gère dans le programme
137, mais surtout à travers la progression de la prise en compte de
l’approche intégrée par ses partenaires.
Ce schéma suppose une organisation du Service reconsidérée en
fonction des priorités qui seront inscrites dans le DPT et d’un rôle
d’animation et de coordination qui s’appuiera sur le développement de
l’approche intégrée. Les modalités de mise en oeuvre de ce schéma et les
résultats obtenus suscitent d’ores et déjà, l’intérêt des partenaires européens.
LE SERVICE DES DROITS DES FEMMES ET DE L’ÉGALITÉ
495
Le service disposera alors de leviers interministériels efficaces
nécessaires au pilotage de la politique relative aux droits des femmes et à
l’égalité entre les hommes et les femmes, et d’une capacité renforcée à
évaluer cette politique publique, les dispositifs et les partenariats qui la
caractérisent.
L’élaboration du DPT s’appuiera sur le jaune budgétaire élaboré
dans le cadre du vote du PLF 2008 sui constitue une refonte complète de la
présentation initiale. Il donne une information plus précise de l’intervention
des autres ministères dans une présentation conforme à la LOLF.
3. Les lacunes des relations du Service avec les partenaires associatifs
Les critiques formulées par la Cour sur les relations avec les
associations, et tout particulièrement les relations financières avec ces
structures ont déjà fait l’objet de réponses précises. Elles ont notamment
conduit le Service à modifier cette relation financière par une intervention
plus exigeante du Comité des engagements. Celui-ci procède désormais à
l’examen des dossiers en s’appuyant sur l’analyse du bilan des précédentes
conventions et de la situation financière, sous réserve que les actions ou les
activités de l’association convergent avec les priorités précitées du Service,
donc avec les orientations de la politique publique. Dans ce cadre, le Service
est régulièrement conduit à refuser des demandes de subventions.
La Cour reprochait au service l’absence de contact
au Service
l’absence de contacts avec les dirigeants des associations, notamment pour
discuter des bilans d’activité et des bilans financiers. Ces contacts sont
renforcés depuis le début de l’exercice 2007 et ont vocation à être
généralisés.
La réduction du nombre de subventions accordées pour de faibles
montants constituait par ailleurs un objectif pour le Service qui anticipait les
remarques de la Cour. Cet objectif a été poursuivi en 2007 et sera encore
renforcé en 2008. L’action volontariste du Service qui, « dans un cadre
budgétaire contraint » a procédé à de redéploiements permettant « de mettre
l’accent sur les priorités fixées par les pouvoirs publics en matière d’égalité
professionnelle et de lutte contre les violences faites aux femmes » ; a été
soulignée par le rapporteur spécial de la Commission des finances de
l’Assemblée nationale. Ces redéploiements ont été opérés à partir des
moyens affectés aux subventions aux associations.
Ces mesures sont accompagnées d’une utilisation régulière de
conventions pluriannuelles d’objectifs qui, tout en donnant des garanties
financières aux associations sous réserve qu’elles réalisent les actions
prévues, prévoient une évaluation de leur intervention.
Cette rationalisation doit se poursuivre, la stratégie du Service étant
de privilégier la relation avec des associations « têtes de réseaux » ou avec
les grandes associations nationales.
496
COUR DES COMPTES
La Cour a notamment contrôlé le CNIDFF. C’est un partenaire
important du service sur lequel il s’appuie pour l’animation et la
coordination du réseau des CIDFF. Le contrat d’objectif du CNIDFF ainsi
que la convention pluriannuelle d’objectifs doivent être renouvelés à compter
du 1
er
janvier 2008.
A une interrogation de la Commission des finances de l’Assemblée
nationale sur les principaux éléments d’orientation concernant les futures
contrats d’objectifs et de moyens 2008/2010 du CNDIFF et sur les pistes
envisagées pour améliorer le fonctionnement et la performance de ces
réseaux associatifs, le service a apporté la réponse suivante qui fixe le cadre
dans lequel s’inscrit dorénavant le Service :
« Plusieurs pistes d’amélioration sont envisagées, la priorité devant
porter sur le rôle de tête de réseau du CNIDFF, notamment dans la mise en
oeuvre par les CIDFF des missions d’intérêt général qui leur sont confiées
dans :
o
L’accompagnement des femmes vers l’emploi (action 2) qui
s’appuie sur des services des CIDFF que sont notamment les
BAIE labellisés ;
o
L’information des femmes sur leurs droits (action 3) qui fait
l’objet d’un agrément des CIDFF par le comité national
d’agrément.
Le contrat d’objectif s’articulera avec des conventions pluriannuelles
d’objectifs qui seront passées localement entre les déléguées régionales et les
chargées de mission départementales aux droits des femmes et à l’égalité et
les CIDFF. La tête de réseau devra fournir une information physico-
financière et statistique consolidée sur ces deux domaines et suivre les autres
domaines d’intervention des CIDFF dans le cadre de la diversification de
leurs activités.
Le CNIDFF devra également assurer, en lien avec le Service, ses
délégations régionales et missions départementales, une veille permettant
d’anticiper les difficultés financières des CIDFF avec pour objectif le
maintien des missions d’intérêt général qui leur sont confiées par l’Etat.
Enfin, le contrat d’objectif doit permettre de mieux identifier les
activités du CNIDFF et de son réseau, notamment lorsque ce dernier, grâce
à l’agrément relatif à l’information des femme sur leurs droits et la
labellisation des activités d’accompagnement vers l’emploi, peut le conduire
à obtenir des cofinancements publics, sur ces activités ou sur d’autres ne
rentrant pas strictement sur ces missions d’intérêt général, afin d’assurer la
coordination de l’ensemble des actions qui concourent à la politique
d’égalité entre les femmes et les hommes. Cette mesure s’inscrit dans la mise
en oeuvre du DPT qui concernera l’ensemble des partenaires du Service, y
compris les associations. »
LE SERVICE DES DROITS DES FEMMES ET DE L’ÉGALITÉ
497
De telles évolutions sont de nature à renforcer le rôle de tête de réseau
du CNIDFF qui intéressera par ailleurs les autres responsables de
programmes qui contribuent au financement de ce réseau, notamment la
direction générale de l’action sociale.
Elles montrent en outre que les critiques relatives à un travail plus
rigoureux et plus efficace avec les relais associatifs sur le terrain ont été
anticipées puisque les améliorations décrites supra, qui reprennent les
principales réponses déjà fournies à la Cour, ont été mises en oeuvre dès 2006
et régulièrement renforcées depuis dans les rapports avec les associations et
la gestion des subventions à ces structures.
4. Les critiques relatives à des carences de l’animation du réseau
Comme cela a été rappelé, le rapporteur s’est attaché essentiellement à
examiner les actions et travaux du SDFE sur une période allant de 2003 à
2005.
Pour ce qui concerne l’animation du réseau déconcentré du service des
droits des femmes et de l’égalité, il est regrettable que son évolution sensible à
compter de 2006, présentée et développée lors des échanges avec le
rapporteur et dans les documents et réponses fournis à ce dernier, ne soit pas
davantage prise en considération dans les observations faites par la
Cour.
Il semble ainsi utile de rappeler :
−
l’évolution
organisationnelle
du
service
central
à
travers
le
renforcement des moyens humains de la Mission de coordination du
Réseau Déconcentré (MCRD) ;
−
la meilleure prise en compte de l’hétérogénéité des positionnements des
équipes locales ;
−
la définition et la communication par le service central de
planifications nationales en 2006 et 2007 ;
−
la mise en place d’outils d’évaluation ;
−
le renforcement, l’accroissement et l’amélioration quantitative et
qualitative des informations descendantes et ascendantes ;
−
le déblocage technique de l’accès du réseau à l’intranet ministériel ;
−
la mise en place d’outils techniques et méthodologiques (mutualisation
et professionnalisation) ;
−
le renforcement des échanges « service central/réseau » et « inter-
réseau » ;
−
l’accroissement et la diversification de l’offre de formation (ouverte
tant aux agents du SDFE qu’aux correspondants ministériels).
La mesure de l’impact de ces diverses mesures, sensible dès le début de
2006, se traduit notamment par un taux de retour de 100 % des rapports
d’activités 2006, ainsi que par le succès de l’expérimentation en 2007 de
journées inter régionales sur la thématique de l’égalité professionnelle
498
COUR DES COMPTES
(le taux de participation est passé de 57 % à 92,3 %). Ces éléments concrets
témoignent de la réelle remobilisation des équipes.
Le service central, conscient de ses faiblesses en ce domaine, a donc su
adapter et moderniser sa relation avec le réseau déconcentré en matière de
pilotage, d’information, d’animation, de coordination et de mutualisation,
ainsi que par la mise en place de modalités d’évaluation de son action. Il a
renforcé entre 2006 et 2007 l’équipe de la mission par redéploiement interne
de 2 cadres A.
Par ailleurs, des travaux sont actuellement en cours en matière
d’organisation régionale et départementale, afin d’accroître la lisibilité et la
visibilité des travaux et des actions menés sur le terrain par les équipes du
SDFE.
Ces diverses adaptation créent, d’ores et déjà, une dynamique
renforcée des actions en faveur de l’égalité entre les hommes et les femmes.
Ces évolutions sont tangibles et conséquentes ; elles doivent nécessairement
être prises en comptes.
5. La taille du programme, la mesure des résultats et les indicateurs de
la LOLF
La Cour observe que la taille budgétaire du programme (28 M€) ne
permet pas une réelle fongibilité. Il faut pourtant préciser que cette fongibilité
a été effective en 2006, comme cela été relevé dans la note d’exécution
budgétaire. Il s’agissait d’une pratique qui, utilisée lors du premier exercice
en mode LOLF, est appelée à se perpétuer sur les exercices suivants.
Cette règle de gestion a fait l’objet d’instructions précises aux Préfets
et aux déléguées régionales du SDFE. Cette « utilisation efficace de la
fongibilité », relevée par le rapporteur spécial de la Commission des finances
de l’Assemblée nationale, a notamment permis d’adapter l’affectation de
moyens aux réalités locales dans le cadre d’orientations prioritaires.
En ce qui concerne la mesure des résultats, la Cour critique
l’improvisation avec laquelle certains indicateurs ont été définis. Il faut
rappeler, en complément des éléments qui ont déjà été transmis à la Cour, que
ces indicateurs, élaborés comme pour l’ensemble des programmes dans le
cadre de concertations entre les responsables de programmes, les directions
des affaires financières des ministères auxquels ils sont rattachés, la Direction
générale de la modernisation de l’Etat et la direction du budget, devraient
être reconsidérés dans le cadre de l’élaboration du DPT.
Avec ces indicateurs et comme l’observe le rapporteur spécial de la
Commission des finances de l’Assemblée nationale, la démarche de
performance doit être « rapidement et durablement stabilisée » afin de
pouvoir mesurer dans la durée l’efficience de la politique publique d’égalité
entre les hommes et les femmes, l’efficacité des dispositifs et de l’approche
intégrée destinés à mettre en oeuvre l’amélioration de la situation des femmes
en France.
LE SERVICE DES DROITS DES FEMMES ET DE L’ÉGALITÉ
499
RÉPONSE DE LA DIRECTRICE DU CENTRE NATIONAL
D’INFORMATION SUR LES DROITS DES FEMMES ET DES
FAMILLES (CNIDFF)
Le centre national d’information sur les droits des femmes et des
familles (CNIDFF) prend acte de l’insertion relative au CNIDFF dans le
rapport annuel de la Cour des comptes sur « Les interventions en faveur de
l’égalité entre les femmes et les hommes : le service des droits des femmes et
de l’égalité (SDFE) ».
Le CNIDFF rejoint la Cour sur ses observations. Il tient à préciser
que le recours aux technologies de l’information pour traiter les questions
standardisées est envisagé dans la refonte du site Internet du CNIDFF. Le
nouveau site, opérationnel en janvier 2008, comportera une rubrique
« questions-réponses » que
le
CNIDFF
et
les
CIDFF
alimenteront
régulièrement.
Par ailleurs, pour faire face à la nécessaire mutualisation des
expériences conduites par les associations de son réseau, le CNIDFF a,
d’ores et déjà, dans le cadre d’une adaptation de son organigramme,
recentré l’un de ses postes vers une mission de conception, coordination des
méthodes et des moyens nécessaires au repérage, à la capitalisation, à
l’évaluation et au transfert à l’ensemble du réseau d’actions et/ou de
méthodes d’intervention pertinentes portées par des CIDFF. Ce poste a
vocation à intervenir de manière transversale auprès des différents services
du CNIDFF pour impliquer ces derniers dans une logique de mutualisation
des ressources développées par les CIDFF.