13, rue Cambon
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75100 PARIS CEDEX 01
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www.ccomptes.fr
2
ème
CHAMBRE
S2021-0154
2
ème
SECTION
OBSERVATIONS DÉFINITIVES
(Article R. 143-11 du code des juridictions financières)
LE FONDS EUROPEEN POUR LES
AFFAIRES MARITIMES ET LA
PECHE (FEAMP)
Exercices 2014 à 2020
Le présent document
, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés,
a été délibéré par la Cour des comptes, le 27 janvier 2021.
En application de l’article L. 143
-1 du code des juridictions financières, la communication de
ces observations est une prérogative de la Cour des comptes, qui a seule compétence pour
arrêter la liste des destinataires.
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
2
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
3
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
....................................................................................................................
7
LISTE DE RECOMMANDATIONS
..........................................................................
9
INTRODUCTION
.......................................................................................................
11
1
LE FEAMP : UN CADRE INSTITUTIONNEL COMPLEXE MIS EN PLACE
AVEC RETARD
...................................................................................
12
1.1
Du FEP au FEAMP : un cadre règlementaire plus complexe
........................
12
1.1.1
Le cadre juridique d’un fonds européen structurel et d’investissement
..........
12
1.1.2 Les priorités et les mesures du FEAMP
..........................................................
14
1.1.3 La gouvernance et le jeu des acteurs
...............................................................
16
1.1.4
Un fonds hybride
au service d’ambitions multiples
.......................................
18
1.2
La régionalisation partielle du FEAMP et les difficultés de démarrage
........
19
1.2.1 Une régionalisation partielle accroissant la complexité institutionnelle
.........
19
1.2.2 Des défaillances au démarrage et un contexte peu favorable
..........................
20
2
UNE MISE EN
ŒUVRE
PEU PERFORMANTE RÉVÉLANT LES
FAIBLESSES DU DISPOSITIF
..........................................................................
23
2.1
La lenteur de l’engagement des crédits et des paiements
...............................
23
2.1.1 La France parmi les derniers États membres en décembre 2019
....................
23
2.1.2
Le rythme d’engagement des crédits compromet la consommation de
l’intégralité de la dotation
...............................................................................
24
2.1.3 Le risque de dégagement de crédits
................................................................
26
2.1.4 Le dispositif lié au COVID-19 pourrait accroître la consommation des fonds
27
2.2
L’inégale exécution budgétaire selon les mesures
.........................................
28
2.2.1 Un succès inégal des mesures
.........................................................................
28
2.2.2 Le remaniement de la maquette à mi-parcours
...............................................
29
2.3
Les bénéficiaires du FEAMP
.........................................................................
31
2.3.1 Analyse des 100 principaux bénéficiaires
.......................................................
31
2.3.2
Pour l’ensemble des opérations, le tiers des bénéficiaires relève de
l’aquaculture et un quart des mesures est à destination de l’Outre
-mer
..........
32
2.3.3 Disparité des montants engagés et concentration sur quelques bénéficiaires . 33
2.4
Le traitement par les services instructeurs
.....................................................
35
2.4.1 De grandes divergences de maturité des dossiers selon les mesures
...............
35
2.4.3 La lenteur des procédures
................................................................................
37
2.5
Des faiblesses structurelles révélées par les retards et la distribution des aides
38
3
UNE GESTION PEU EFFICIENTE DU FAIT DE DÉFAUTS SYSTÉMIQUES
40
3.1
Des défauts de conception ou de paramétrage des mesures ayant limité
l’emploi du fonds
...........................................................................................
40
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
4
3.1.1 Un cadrage budgétaire initial par la DPMA contraignant pour les organismes
intermédiaires
..................................................................................................
40
3.1.2
Des mesures inadaptées aux bénéficiaires ou de mise en œuvre trop complexe
40
3.1.3 Des critères environnementaux impossibles à satisfaire
.................................
41
3.1.4 Une conception technique rendant certaines mesures inapplicables
...............
41
3.2
Un système d’information livré tardivement et peu adapté (OSIRIS)
...........
42
3.3
Un dispositif de g
estion d’une complexité disproportionnée
.........................
42
3.3.1 Une charge administrative et une bureaucratie excessives
..............................
43
3.3.2 Une répartition des compétences entre de nombreux acteurs, source de
complexité
.......................................................................................................
44
3.3.3 Des exigences administratives peu familières aux bénéficiaires du secteur
pêche
...............................................................................................................
45
3.3.4 Une absence de numérisation et des procédures lourdes pour les usagers
......
46
3.3.5 Un mode de traitement des dossiers à améliorer
.............................................
46
3.3.6
Des faiblesses dans la mise en œuvre spécifique aux PCS (mesure 70)
.........
47
3.4
Les limites du dispositif de contrôle
..............................................................
47
3.4.1 Une charge de contrôle importante
.................................................................
47
3.4.2 Des moyens insuffisants à la CICC
.................................................................
48
3.4.3 La suspension des paiements en 2020 du fait des insuff
isances de l’autorité
d’audit
.............................................................................................................
49
3.4.4
Un taux d’anomalies en augmentation et préoccupant
....................................
50
3.5
Une gestion coûteuse et peu performante
......................................................
52
3.5.1 Un dispositif coûteux
......................................................................................
52
3.5.2 Une mesure de la performance complexe et imprécise
...................................
54
3.5.3
Une doctrine d’emploi du FEAMP à mieux définir
........................................
55
4
MALGRÉ DES AMBITIONS, UNE PERFORMANCE
ENVIRONNEMENTALE ENCORE LIMITÉE
.................................................
57
4.1
Le FEAMP : outil de la PCP au service de la pêche durable
.........................
57
4.1.1
La durabilité de la pêche est au cœur de la PCP
.............................................
57
4.1.2 Le FEAMP intègre dès sa conception le respect de la soutenabilité de la pêche
58
4.2
Un affichage de promotion de la pêche soutenable dans le Programme
opérationnel et ses objectifs
...........................................................................
59
4.2.1 En termes stratégiques, le développement durable est le second enjeu du
FEAMP
...........................................................................................................
59
4.2.2 Les priorités 1 et 2 incluent un objectif de durabilité et des indicateurs de
résultat plus ou moins ambitieux
.....................................................................
61
4.2.3 Des mesures « durabilité » dont les montants prévisionnels sont modestes ... 62
4.2.4
Un avis mitigé de l’autorité environnementale sur le programme opérationnel
en 2015
............................................................................................................
63
4.3
Une mise en œuvre en deçà des objectifs (hors collecte des données)
..........
63
4.3.1
La collecte des données halieutiques et l’expertise scientifique pour la pêche
durable
.............................................................................................................
63
4.3.2 Des mesures environnementales peu souscrites par les professionnels
..........
65
4.3.3 Les mesures « développement durable » ont fait l
es frais de l’examen de la
performance à mi-parcours
..............................................................................
65
4.3.4 La dimension « durable » du FEAMP peut encore progresser
........................
66
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
5
4.4
Le renforcement des enjeux liés au développement durable dans la prochaine
programmation
...............................................................................................
69
ANNEXES
....................................................................................................................
72
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
6
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
7
SYNTHÈSE
La programmation 2014-2020 du Fonds Européen pour les Affaires Maritimes et la
Pêche (FEAMP) diffère du précédent Fonds européen pour la pêche (FEP) par un domaine
d’intervention considérablement élargi, ainsi que
par la forte augmentation de son budget, passé
de 216 à 588
M€
hors contreparties nationales. Le FEAMP intervient désormais en faveur de
la pêche, de l’aquaculture, de la préservation de l’environnement marin, de la recherche et de
l’innovation, du soutien des filières, de la mise en œuvre de la politique maritime intégrée et de
la collecte des données halieutiques.
Un
retard d’
exécution
La mise en œuvre du FEAMP a souffert de retards au démarrage
. Au rythme actuel
d’engagement et
de dépense,
l’intégralité de l’enveloppe prévue
pourrait ne pas être
consommée à la fin de la période (2023). Les obstacles à une bonne exécution budgétaire sont
multiples : des contraintes administratives fortes, des mesures mal calibrées au regard des
besoins et une conjoncture rendant certaines aides peu attractives. La gestion du FEAMP met
en lumière une complexité administrative inadaptée au public des professionnels de la pêche et
de l’aquaculture. Si la faiblesse des engagements est révélatrice de mesures peu attractives, le
retard des paiements révèle
d’abord un démarrage tardif du fait de la lourdeur de la
procédure
de désignation de
l’
autorité de gestion, liée au statut de FESI, et aussi des difficultés dans les
procédures de gestion
, notamment du fait d’exigences excessives et d’un système d’information
(OSIRIS) peu ergonomique. Enfin, la volonté de conso
mmer à tout prix l’enveloppe nuit à la
sélectivité des procédures
et n’exclut pas le risque d’effets d’aubaine.
Une complexité excessive
Le FEAMP est un outil d’une complexité et d’une lourdeur disproportionnée
s par
rapport à son montant relativement modeste. La France a multiplié le nombre de mesures
ouvertes (une trentaine) et celui des organismes instructeurs (plus de vingt). Au-delà des
exigences renforcées
d’audit et de contrôle mises en œuvre par la Commission
européenne et
propres à tous les fonds
européens structurels et d’investissement
(FESI), le FEAMP souffre de
défauts qui lui sont spécifiques. Ses mesures nombreuses, parfois
mal calibrées, d’une
grande
complexité de gestion,
n’ont pas rencontré leur public.
Le dispositif de contrôle et de ges
tion s’est aussi révélé imparfait. La Commission a
suspendu les paiements pour insuffisance de contrôle de la Commission interministérielle de
coordination des contrôles (CICC), a
utorité d’audit d
u FEAMP
. Le taux d’erreur forfaitaire
dès
lors retenu pour 2019
s’
est avéré supérieur à 10
% et s’est traduit par une correction à l
a charge
de l’
autorité de gestion de plus de 15
M€.
Une évaluation insuffisante
Malgré la lourdeur des procédures de suivi et d’évaluation
,
l’impact
réel du FEAMP
n’est pas mesuré
de
manière satisfaisante. L’exercice d’évaluation à mi
-parcours de la
performance a révélé un défaut d’atteinte des objectifs intermédiaire
s et a contraint la France à
réviser son programme opérationnel,
pour se fixer de nouveaux objectifs susceptibles d’être
atteints en fin de programmation. Pour autant, au-delà de ces objectifs d
’exécution budgétaire
,
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
8
ce sont bien les effets réels de certaines mesures du FEAMP qui ne sont pas à ce jour évalués
correctement, notamment ceux des subventions aux organismes professionnels ou des dépenses
liées aux plans de compensation des surcoûts (PCS) dans les régions ultra-périphériques (RUP),
qui représentent 14,7 % de la programmation du FEAMP.
Une logique d’intervention éloignée de celle d’un fonds d
e soutien aux
investissements
Le FEAMP bénéficie principalement à des administrations publiques, des collectivités,
et des organisations professionnelles, la part des entreprises de pêche et d’aquaculture
étant
minoritaire. Les mesures en faveur de la pêche sont moindres que celles destinées à
l’aquaculture
, à la collecte des données et au contrôle, en progression. Le FEAMP ne finance
plus majoritairement des investissements mais de plus en plus des dépenses de fonctionnement
sous la forme de quasi-subventions annuelles. Le financement de la collecte de données
halieutiques représente une part importante du FEAMP :
on peut s’étonner du financement de
dépenses annuelles récurrentes relevant d’un service public par un
fonds européen structurel et
d’investissement
. Pour autant, ces opérations liées aux données sont celles dont les bénéfices
collectifs apparaissent les plus certains et qui font l’objet d’une appréciation unanime.
Une ambition de soutien au développement durable à concrétiser
Le FEAMP
est l’
un des outils
de mise en œu
vre de la politique commune de la pêche
et, à ce titre, la durabilité de la pêche est une priorité affirmée. Les objectifs du FEAMP
traduisent en effet de fortes ambitions de soutenabilité et de préservation de l’environnement.
Pour autant, les mesures qui
les mettent en œuvre sont secondaires du point de vue de leur
montant et de leur consommation, comparées à celles concernant l’activité productive des
secteurs de la pêche et de l’aquaculture. Par ailleurs
,
l’évaluation de l’atteinte des objectifs
environ
nementaux n’est pas fiable. L’orientation du FEAMP pour la prochaine programmation
(2021-2027) renforce pourtant la dimension environnementale et voit la part réservée à
l’activité productive pêche diminuer.
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
9
LISTE DE RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1.
(DPMA) Mettre en place des guichets d’accompagnement
et d’aide à la formalisation des dossiers, au besoin financés par l’assistance technique
.
Recommandation n° 2.
(MAA) Numériser les demandes d’aides,
attribuer un
identifiant unique par porteur de projet,
mettre en œuvre le principe «
Dites-le nous une
fois » et réduire les délais de traitement des dossiers.
Recommandation n° 3
(DB, CICC, CGAAER) Renforcer les moyens dévolus au
FEAMP au sein de la CICC.
Recommandation n° 4.
(DPMA) Dans le cadre des travaux de préparation du
FEAMP 2021-2027, réduire le nombre de mesures, mettre en place un portail de
questions/réponses à destination des organismes intermédiaires et procéder à une
évaluation des résultats des opérations financées par le FEAMP.
Recommandation n° 5.
(DPMA)
Renforcer l’évaluati
on environnementale des
mesures relevant des plans de compensation des surcoûts, ainsi que les mesures de collecte
de données en Outre-mer.
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
10
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
11
INTRODUCTION
La France est le quatrième producteur pour la
pêche de l’Union européenne (UE) après
le Danemark, l’Espagne et le Ro
yaume-Uni. En 2017, près de 556 000 tonnes de produits de la
mer ont été débarquées, pour une valeur
d’envi
ron 1,3 Md
€.
Les navires français pêchent
majoritairement en Atlantique Nord-Est (74 %) et débarquent en France (62 %) et dans le reste
de l’UE (20
%). En 2018
, la flotte de pêche française est l’une des plus importantes des pays
de l’UE
avec 6 300 navires actifs dont 5 430 de moins de 12 mètres et 277 de plus de 24 mètres.
En 2000, on comptait 2 000 navires supplémentaires. En 2017, la pêche française emploie
13 540 marins (
–
8 % par rapport à 2011), pour 70 % en métropole. La France métropolitaine
est, en 2016, le troisième producteur en aquaculture
de l’UE avec un peu plus de 177
000 tonnes
et une valeur de 700
M€.
Le Fonds Européen pour les Affaires Maritimes et la Pêche (FEAMP)
constitue l’un des
fonds européens structurel
s et d’investissement (FESI).
La France est le deuxième bénéficiaire
de ce fonds destiné à la mise en œuvre de la politique commune de la pêche, l’une des politiques
les plus intégrées de l’Union européenne. Le FEAMP a succédé
au Fonds européen pour la
pêche (FEP), avec des moyens financiers renforcés
, l’élargissement des domaines
d’intervention et la délégation de l’instruction d’une partie des aides aux régions, en tant
qu’organismes intermédiaires. Le FEAMP intervient désormais en faveur de la pêche, de
l’aquaculture,
et
poursuit des objectifs de protection de l’environnement, de soutien de
l’innovation et de l
a recherche appliquée, de la politique maritime intégrée et de la politique
commune de la pêche (contrôle et suivi des pêches) ainsi que de la collecte de données. Le
FEAMP est doté, pour la France en 2014-2020,
d’une enveloppe de 58
8
M€ de
crédits
européens, représentant, y compris les contreparties nationales, 774
M€ de fonds publics
mobilisables pour la France.
Le FEAMP est confié à la
Direction des pêches maritimes et de l’aquaculture (DPMA)
du Ministère chargé
de l’agriculture, qui en délègue la
gestion aux directions interrégionales de
la mer et à des organismes intermédiaires : FranceAgriMer et onze régions littorales. Les fonds
sont payés et les comptes certifiés par l’A
gence de services et de paiement (ASP)
. L’ensemble
est contrôlé par la Commission interministérielle de coordination des contrôles (CICC), autorité
d’audit
.
Dans son rapport sur le FEP 2007-2013, la Cour faisait
le constat d’une absence de
priorités et d’un manque de ciblage des mesures
, qui
s’accompagna
ie
nt d’un émiettement des
aides, dont certaines d’un coût de gestion comparable à leur montant. Le rapport relevait
également le nombre élevé des services instructeurs, des retards au démarrage, notamment du
fait de la disponibilité tardive du
système d’information
et des documents structurants, de la
lourdeur et la lenteur des procédures, ainsi que d
’un taux d’erreurs élevé.
La Cour a aussi
examin
é le FEAMP à l’occasion de ses travaux sur la
gestion de FESI outre-mer, et sur le bilan
du transfert aux régions de la gestion des FESI.
1
1
Chapitre du Rapport public annuel 2019 : «
La gestion des FESI en outre-mer : des résultats inégaux,
une démarche de performance à consolider
»
; et Communication de la Cour à l’Assemblée nationale
: «
Le bilan
du transfert de la gestion des FESI aux régions
», avril 2019.
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
12
La programmation du FEAMP pour 2014-
2020 est en cours de mise en œuvre, les
paiements se poursuivront jusqu’en 2023.
La programmation du FEAMP pour 2021-2027 verra
son domaine
d’intervention encore
élargi, pour une enveloppe financière comparable. Les
régions seront encore organismes intermédiaires, pour un périmètre de mesures accru, et elles
assureront désormais le paiement des aides.
Après une présentation institutionnelle du dispositif et de ses conditions de mise en
œuvre initiales
(I), le rythme de la dépense, la dynamique des mesures et la nature des
bénéficiaires sont examinés (II). Une analyse des faiblesses structurelles et
de l’efficience de sa
gestion est menée ensuite (III). Enfin, la contribution du FEAMP à une pêche durable est
appréciée (V).
1
LE FEAMP : UN CADRE INSTITUTIONNEL COMPLEXE MIS
EN PLACE AVEC RETARD
Pour la programmation 2014-2020, le fonds européen pour la pêche est devenu un fonds
structurel et d’investissement
, ce qui a accru la complexité des procédures de mise en place et
des règles de gestion. De surcroît,
la délégation aux régions de la gestion d’une partie des
mesures ainsi que des difficultés conjoncturelles, ont entrainé de sérieux retards au démarrage.
1.1
Du FEP au FEAMP : un cadre règlementaire plus complexe
1.1.1
Le cadre juridique
d’un
f
onds européen structurel et d’investissement
Le FEAMP est doublement encadré, concernant ses objectifs comme instrument de mise
en
œuvre de la politique commune des pêches
(PCP) et de la politique maritime intégrée (PMI)
2
,
et sur la forme, par son appartenance à la catégorie des fonds européens structurels et
d’investissement
(FESI), qui emporte de nombreuses contraintes.
Le FEAMP est régi par les textes suivants :
Le règlement (UE) n° 1380/2013 du Parlement et du Conseil du 11 décembre 2013 relatif à la
politique commune des pêches (PCP);
Le règlement (UE) n° 1303/2013 du Parlement et du Conseil du 17 décembre 2013 portant
dispositions communes aux fonds européens structurels et d’investissement (FE
SI) dit
« règlement de base »;
2
Le règlement (UE) n° 1255/2011 établissant
un programme de soutien pour le développement d’une
politique maritime intégrée,
n’est plus en vigueur; il a été abrogé lors de la réforme de la
PCP
avec l’adoption du
règlement (UE) n° 508/2014 relatif au FEAMP. La PMI est présentée en annexe n°7.
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
13
Le règlement (UE) n° 508/2014 du parlement et du Conseil du 15 mai 2014 relatif au FEAMP ;
La décision C (2015/8863) de la Commission en date du 3 décembre 2015 portant approbation
du Programme opérationnel (PO) pour les interventions structurelles communautaires
dans le secteur de la pêche en France pour la période 2014-2020 ;
Le décret n°2016-
126 du 8 février 2016 relatif à la mise en œuvre des programme
s cofinancés
par les FESI pour la période 2014-2020 ;
Le décret n°2016-279 du 8 mars 2016 fixant les règles nationales
d’éligibilité des dépenses
dans le cadre des programmes soutenus par les FESI pour la période 2014-2020.
Le règlement PCP détermine la
politique de l’Union à propos des activités de pêche et
d’aquaculture
.
L’
article 3
du traité sur le fonctionnement de l’union européenne attribue une
compétence exclusive à l’UE en matière de conservation des ressources biologiques de la mer
.
Le règlement affiche des objectifs de durabilité de la pêche (stocks halieutiques, méthodes de
pêches, nouvelles possibili
tés de croissance et d’emplois).
Le règlement FESI détermine le mode d
’élaboration des docu
ments stratégiques, les
règles financières et le mode de gestion des aides, les contrôles et l’évaluation de manière
transver
sale. Il prescrit notamment la signature d’
un accord de partenariat avec la Commission
déterminant le mode de préparation du programme opérationnel (PO) et le rôle des parties
prenantes.
3
Le règlement FESI prescrit également
l’élaboration
par l’autorité de
gestion (AG)
d’
un descriptif des systèmes de gestion et de contrôle (DSGC), qui a été audité par la CICC
dans le cadre de la procédure de désignation de l’AG et validé en décembre
2016.
4
Le Programme opérationnel (PO)
, sous la maitrise d’ouvrage
de la direction des pêches
maritimes et de l’aquaculture (
DPMA), réalisé en partenariat avec les parties prenantes, est un
document lourd de plusieurs milliers de pages
5
, devant notamment comporter
l’a
vis de
l’Autorité environnementale
6
, la présentation d’une stratégie, la cohérence avec les objectifs et
priorités de l’Union, la présentation détaillée des mesures retenues et de leur
mode de gestion.
L
e PO a fait l’objet de nombreux
échanges avec la Commission européenne, qui a refusé une
première version avant son adoption en décembre 2015. Il a depuis été révisé à plusieurs
reprises, avec une validation à chaque fois de la Commission.
3
L’acc
ord de partenariat est rendu obligatoire par les articles 14 et 15 du règlement FESI.
Il a été transmis
en janvier 2014 à la commission qui en avril 2014 a émis des observations
puis l’
a approuvé en août 2014.
L'Accord de partenariat définit un socle stratégique commun aux quatre FESI, les grandes orientations de la
programmation 2014-2020, et la nature de l'intervention des fonds européens sur les territoires. Cet accord est une
obligation règlementaire et n'existait pas lors de la précédente programmation 2007-2013. Il est défini en
concertation avec les collectivités locales, administrations centrales et déconcentrées, les acteurs socio-
économiques, la société civile. Il définit les modalités garantissant la cohérence
avec la stratégie de l’Union
, les
garanties de mise en oeuvre efficace et de contrôle
des fonds et décrit l’approche intégrée de développement
territorial soutenu par les FESI. Il mentionne notamment les objectifs européens (OT) retenus pour les fonds. Sa
quatrième version, datant d’octobre
2019, est un document de 321 pages.
4
La Description des systèmes de gestion et de contrôle - Autorité de gestion et Autorité de certification,
au titre de l’art. 72 du règlement (UE) N°1303/2013 du 17 décembre 2013, est un document de 91 pages.
5
La version imprimable du PO FEAMP est constituée de 5 tomes (voir le détail en annexe 9).
6
Autorité environnementale, CGEDD,
Avis délibéré de l’Autorité environnementale sur le programme
opérationnel de la France relatif au fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche
, n° Ae 2015-34 du 8
juillet 2015. L’Autorité déplore sa saisine sur un PO toujours pas stabilisé, auquel manque la maquette financière
détaillée et les cadres méthodologiques nationaux pour chaque mesure.
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
14
D’autres documents ont été produits pour la gestion des mesures
:
Les cadres méthodologiques nationaux
sont des guides d’instruction qui précisent les
objectifs des mesures,
les conditions d’éligibilité (bénéficiaires, type de projet) et les critères
de sélection. Ces documents ont été élaborés
par l’autorité de gestion,
les collectivités
régionales et les parties prenantes concernées entre septembre 2016 et août 2017.
Une « boîte à outils règlementaire » a aussi été réalisée par le Commissariat général à
l’égalité des territoires (C
GET) à destination des organismes intermédiaires (OI) et des
bénéficiaires.
Le CGET s’est livré à une « interprétation » de la base règlementaire des FESI.
Il définit ce qu’est une dépense éligible en distinguant le porteur, le projet, la temporalité, la
localisation, le type de dépense et leur présentation, l’option de coûts sim
plifiés. Le document
a été modifié à la suite du règlement dit « Omnibus » (Règlement PE/Conseil 2018/1046 relatif
aux règles financières applicables au budget de l’UE)
, venu assouplir certaines règles comme
celles concernant les coûts.
Le décret et l’arrêté d’éligibilité des dépenses
, communs à tous les
FESI, ont été publiés en mars 2016.
Les règlements FESI ainsi que l’évolution de la doctrine d’interprétation et la logique des
contrôles par la Cour des comptes européenne, ont conduit à durcir les exigences de rigueur et
de conformité de la part de la Commission européenne, notamment pour les marchés publics et
les pièces justificatives de dépenses. Cette évolution a
accru la difficulté d’appropriation,
par
les services instructeurs des OI, des nouveautés applicables aux FESI.
7
1.1.2
Les priorités et les mesures du FEAMP
Le FEAMP poursuit quatre objectifs : promouvoir une pêche et une aquaculture
compétitives et durable, favoriser la mise en œuvre de la PCP, promouvoir un développement
territorial équilibré et
solidaire des zones tributaires de la pêche et de l’aquaculture, encourager
l’élaboration et la mise en œuvre de la PMI. Le champ d’intervention du FEAMP a été élargi
par rapport à celui du FEP, de même que son enveloppe financière (de 216 à 588 M€). Ains
i le
FEAMP reprend des instruments financiers de la politique commune des pêches et de la
politique maritime intégrée, des modes d’intervention relevant de l’Organisation commune des
marchés ainsi que le financement de la collecte des données, auparavant en dehors du FEP.
8
Le Programme opérationnel (PO) français fixe ainsi la stratégie globale : «
le FEAMP,
un outil de soutien au "vivre ensemble" : convergence du développement économique et de la
prise en compte des enjeux environnementaux
».
7
Cette perception par les servic
es instructeurs de complexités nouvelles et d’une exigence accrue des
services de la Commission est amplement discutée dans le Rapport public annuel de la Cour des comptes de 2019
sur le Bilan de la régionalisation des FESI, voir
infra
.
8
La collecte des données halieutiques est encadrée par un règlement européen dit DCF (
data collection
framework
) Règlement (UE) n°2017/1004 du Parlement et du Conseil du 17 mai 2017
relatif à l’établissement
d’un cadre de l’Union pour la collecte, la gestion et l’utilisatio
n de données dans le secteur de la pêche et le soutien
aux avis scientifiques sur la politique commune de la pêche, et abrogeant le règlement (CE) n°199/2008 du Conseil.
Avant 2014, son financement était assuré par des crédits communautaires en gestion dir
ecte sous l’empire du
règlement (CE) N° 861/2006 du Conseil 22 mai 2006 portant mesures financières communautaires relatives à la
mise en
œuvre de la politique commune
de la pêche et au droit de la mer.
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
15
Il identifie ensuite deux enjeux stratégiques :
« 1/ Le FEAMP doit promouvoir des
filières pêche et aquaculture plus compétitives, fondées sur la connaissance et l’innovation et
à fort taux d’emploi.
2/ Le FEAMP doit également promouvoir un développement économique
pl
us économe dans l’utilisation des ressources et à faibles émissions de carbone, via une
orientation explicite des filières de la pêche et de l’aquaculture vers le développement durable
des activités. Ceci permettra de faciliter l’insertion des entreprises
dans leur environnement
écologique et territorial.
»
Le PO articule aussi les priorités et les objectifs thématiques (OT) de l’UE pour les
FESI. La programmation financière de ces mesures selon les six
priorités de l’UE est la suivante
(PO version 2015) :
-
P1 « encourager une pêche durable » 26 %
-
P2 « encourager une aquaculture durable » 15 %
-
P3 «
mettre en œuvre la Politique commune de la pêche (PCP)
» 21 %
-
P4 «
améliorer l’emploi et la cohésion territoriale » 4 %
-
P5 « favoriser la commercialisation » 27 %
-
P6 «
favoriser la mise en œuvre de la Politique maritime intégrée de l’UE (PMI)
» 1 %
-
Assistance technique 6 %
Dix-huit objectifs spécifiques (OS) ont été déclinés pour ces priorités.
9
Pour chaque
objectif spécifique, des indicateurs de résultat (en nombre variable de un à cinq) ont été définis.
L’articulation des objectifs
thématiques et des objectifs spécifiques est présentée
infra
(Chapitre 4) en détail pour le volet développement durable.
Les mesures du FEAMP sont de trois types :
-régaliennes, du ressort des pouvoirs publics : contrôle, collecte des données ;
-incitatives : partenariats scientifiques
–
pêcheurs, innovation, régulation de la capacité
de la flotte (plans de sorties de flotte, arrêts temporaires), mesures assurantielles,
protection et restauration de la biodiversité des écosystèmes, structuration de la filière
(plans de production et de commercialisation, aide au stockage, mesures de
commercialisation) ;
-individuelles : investissements productifs, qui concernent majoritairement de petits
dossiers.
La liste de la trentaine de mesures programmées en France figure en annexes 4 à 6 ainsi
que leurs enveloppes financières prévisionnelles. Certaines mesures sont subdivisées en sous-
mesures et
peuvent n’être ouvertes que temporairement ou rése
rvées à une zone géographique
particulière.
9
Un tableau récapitulant les 18 OS issus du PO figure en annexe 3.
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
16
1.1.3
La gouvernance et le jeu des acteurs
1.1.3.1
Les quatre autorités du règlement FESI
Le commissariat général à l’égalité des territoires (GCET)
10
est l’autorité de coordination
des FESI.
La Commission interministérielle de coordination et de contrôle (CICC) est autorité
d’audit
. Elle assure la certification préalable à la désignation des autorités en début de
programmation et réalise
des contrôles au titre des audits systèmes et audits d’o
pérations.
Chaque année, elle envoie à la Commission européenne
un paquet d’assurance (rapport annuel
de contrôle et avis sur les comptes). La CICC ne procède pas aux contrôles et audits
directement, elle mandate le CGAAER à cette fin.
La direction de pêches et des affaires maritimes (DPMA) a été désignée autorité de
gestion après avis de la CICC
11
. La DPMA
n’
est pas service instructeur mais une partie des
mesures est instruite par ses services extérieurs, les DIRM et DM pour environ 15 % des crédits
du FEAMP. L
a DPMA a délégué la gestion d’u
ne grande partie des mesures à des organismes
intermédiaires : 11 régions et FranceAgrimer. La DPMA est chargée du pilotage, des relations
avec la Commission. Elle est responsable financièrement (pour les corrections financières). Elle
est aussi chargée de la rédaction des rapports annuels d
e mise en œuvre (RAMO)
et de leur
envoi à la Commission. Ces RAMO ont été publiés tous les ans depuis 2017 au cours du premier
semestre de l’année N+1
mais
le RAMO pour l’année 2019 n’était pas paru en août 2020
(cf.
schéma de gestion annexe n°2).
L
’Agence de service et de paiement (ASP)
est autorité de certification et chargée des
paiements (qualifiée «
d’organisme de paiement
»,
elle n’est pas «
organisme payeur »,
fonction
qui n’existe que pour le FEADER et le FEAGA
).
L’existence d’un organisme de
paiement unique était l’une des recommandations de la Cour des comptes dans son rapport sur
le FEP 2007-2013.
Des conventions entre la DPMA et chaque
OI d’une pa
rt, entre
l’ASP
et la DPMA
d’autre
part, et enfin
entre l’ASP et
chacune des OI ont été conclues
tout au long de l’année 2016.
10
Devenu le 1er janvier 2020 l’Agence nationale de la cohésion territoriale.
11
Ce qui ne fut pas le cas pour le FEP.
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
17
Graphique n° 1 :
Répartition des enveloppes par service instructeur
(OI) en M€
Source : Cour des comptes
–
les PCS : plan de compensation des surcoûts, en outre-mer, sont instruits par les
Régions Guyane, Martinique et Guadeloupe, par la direction de la mer sud océan indien pour Mayotte, et la
Réunion et par la direction de la mer Guadeloupe pour Saint Martin.
1.1.3.2
La gouvernance partenariale
Une abondante comitologie caractérise la gouvernance du FEAMP. Le CGET a publié
un «
Vademecum de gouvernance État /Région
» pour l
’ensemble des FESI. Un
comité
national de suivi inter fonds
(CNS) a été mis en place sous l’autorité du C
GET, chargé de la
coordination des FESI. Le CNS examine les programmes
sous l’angle de leur exécution
. Il
approuve les critères de sélection des opérations, les propositions de modification des
programmes et les plan d’évaluation.
Un
comité de suivi FEAMP
, composé de 44 membres, regroupe les acteurs de la mise
en œuvre du fonds (autorités et organismes intermédiaires) ainsi que les partenaires
économiques et les organismes représentant la société civile. Présidé par la DPMA et co-animé
par l’a
ssociation Régions de France, il a notamment défini les critères
d’éligibilité de certaines
mesures.
La loi MAPTAM a institué par ailleurs un comité national État -régions, instance
nationale de concertation. La première réunion du comité État régions a eu lieu le 22 juillet
2014. La DPMA en assure le pilotage, la représentation des régions étant assurée par la
Normandie, « région pilote »
. Outre l’examen de la répartition des mesures entre l’
autorité de
gestion (AG) et les organismes intermédiaires (OI), il a eu à connaître le descriptif du système
de gestion et de contrôle transmis ensuite à la CICC. Il a été saisi des cadres méthodologiques
ainsi que du
système d’information (
SI) OSIRIS.
Le comité national de suivi est relayé des comités régionaux inter-fonds, co-présidés par
le préfet et le président du conseil régional qui, une fois par an, examinent le déroulement des
programmes, dont le FEAMP. Les services de la commission européenne y participent. Au titre
des mesures relevant du « développement local par les acteurs locaux » ou DLAL, des groupes
d’action local
e pêche et aquaculture (GALPA) sont aussi présents au niveau régional, ils
réunissent des collectivités locales, les régions et des professionnels.
Les « parties prenantes » au sens de la Commission participent à cette gouvernance. Le
Comité national des pêches maritimes et des élevages marins (CNPMEM) est membre du
86
198
260
44
PCS
Régions
FAM
DIRM
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
18
comité de suivi national. Les comités régionaux des pêches maritimes sont membres des
comités de suivi installés en région.
D’autr
es professionnels sont membres du comité national
de suivi comme le Comité interprofessionnel de l’aquaculture (CIPA), France filière pêche
(FFP)
12
, et les représentants des différentes professions et des organisations de défense de
l’environnementale
.
1.1.3.3
Le circuit de gestion des aides
Le règlement FEAMP établit une liste exhaustive de
mesures
, l
’
État membre
sélectionne celles qu’il entend mettre en œuvre et les présente avec leur enveloppe fina
ncière
prévisionnelle dans le programme opérationnel. Des cahiers des charges définissent le cadre
d’intervention
, l
es critères d’éligibilité et de sélection des mesures. Toutes ces
caractéristiques
sont intégrées au SI OSIRIS, servant à l’instruction et au suivi des mesures.
Les organismes intermédiaires, soit par vague
s d’appel d’offre
s
, soit au fil de l’eau,
reçoivent les demandes d’aide des bénéficiaires. Après instruction des dossiers, s’ils sont
recevables et complets, ils sont présentés en comité de programmation ou de sélection (régional
ou national selon les mesures). Dans le cadre des régions, ils doivent aussi être votés par la
commission permanente.
Une convention attributive d’aide est alors signée
par le bénéficiaire
et l
’OI ou l’AG
, selon les mesures, ainsi que par les financeurs.
Le bénéficiaire formule ensuite des demandes de paiement : avec un dossier spécifique
à mesure de l’avancement du projet et des dépenses. Cette demande de paiement est à nouveau
instruite par le service instructeur, avec un contrôle du service fait (CSF), puis une liquidation
et le
paiement par l’ASP
, qui procède au contrôle de conformité des CSF.
1.1.4
Un fonds hybride
au service d’ambitions multiples
1.1.4.1
Des ambitions plurielles à articuler
Les ambitions de la politique commune de la pêche (PCP) sont multiples : soutenir
l’activité économique de la pêche et préserver l’environnement, notamment en protégeant
certaines espèces, limitant les prises accessoires et préservant les stocks en réduisant les
captures. Pour la majorité des acteurs de la filière,
la croissance passe par l’augmentation d
es
prises ou la baisse des coûts de fonctionnement, le levier sur les prix étant que peu maitrisé. Or
toute augmentation de l’effort de pêche est interdite de financement par le FEAMP. Les aides
du FEAMP à la pêche ne peuvent donc aller qu’à des opérations
périphériques à la production.
Les aides au secteur de la pêche outre-mer (PCS) relèvent de subventions
d’activité,
assorties de peu d’exigences en termes environnementaux, et semblent parfois peu articulées
avec les objectifs environnementaux. Les aides à la collecte de données
, à la mise en œuvre de
12
Cf. note 13.
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
19
la politique maritime intégrée (PMI)
et à l’aquaculture apparaissent plus conformes,
et sans
contradiction, avec les ambitions environnementales (cf. partie 4).
1.1.4.2
Le FEAMP ne se limite pas à un fonds structure
l et d’investissement
Le FEAMP, à travers ses multiples mesures et compte tenu de leur poids respectif,
n’apparaît pas majoritairement un fond
s
de soutien des investissements, ni un outil d’orientation
structurel. En effet, une part importante des crédits est attribuée à des dépenses qui relèvent de
subventions annuelles : ainsi, les mesures collecte de données
(mesure 77) pour l’IFREMER,
reconduites chaque année au titre d’un programme cadre défini par la Commission. De même
les plans de production et de commercialisation (PPC) de la mesure 66 à destination des
organisations de producteurs
(qui relèvent de l’ancienne logique des OCM),
sont des
subventions annuelles
, assises sur la validation d’un
plan en début de programmation par la
DPMA. Les dépenses financées relèvent des frais de mission, des salaires. Les plans de
compensation des surcoûts outre-mer (mesure 70) relèvent de la catégorie des subventions de
production, voire des aides au revenu, plus que d’investissement. Les soutiens à la
politique
maritime intégrée (surveillance et contrôle)
ne relèvent pas non plus d’investissement productif.
Le FEAMP apparaît ainsi hétérogène, avec une composante historique « pêche » et
investissement en diminution par rapport à des nouvelles thématiques dynamiques : protection
de l’environnement (y compris collecte de données), soutien aux politiques publiques (PMI,
contrôle) et développement du secteur de l’aquaculture
, en plein essor. La future
programmation accentuera cet aspect en renforçant encore la contribution du FEAMP à la
politique maritime et à l’économie des espaces littoraux à mesure que la composante
investissement dans la pêche diminuera.
La DPMA, dans sa réponse à la Cour, a souligné que le FEAMP, au service de la PCP,
n’était pas un fonds d’investissement mais l’outil de mise en œuvre de diverses politiques
publiques (PMI, collecte de données, soutien aux régions ultra périphériques, politique de la
pêche et de l’aquaculture), parmi lesquelles figure le soutien à l’investissement.
1.2
La régionalisation partielle du FEAMP et les difficultés de démarrage
1.2.1
Une régionalisation partielle accroissant la complexité institutionnelle
Dans son rapport sur le FEP 2007-2013,
la Cour dressait le constat d’une inst
itution
partagée entre de nombreux acteurs et recommandait de réduire
le nombre d’organismes
instructeurs, et de recentrer la DPMA sur son rôle de conception et de coordination. En effet, si
la DPMA n’instruit plus en direct de mesures, le nombre d’organismes instructeur
s a fortement
crû, avec 13 puis 11 régions en plus des précédents (FAM, DIRM, DM). Le rôle de coordination
de la DPMA a été ren
du d’autant plus nécessaire qu’une douzaine de nouveaux services
instructeurs devaient s’appro
prier cette compétence nouvelle.
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
20
La Cour a analysé les conséquences du transfert aux régions de la gestion des FESI dans
un rapport publié en 2019
13
et en a tiré les constats suivants :
Pour le FEAMP, contrairement aux trois autres FESI (FEDER, FSE et FEADER),
l’autorité de gestion n’a pu être transférée aux régions, dans le
cadre de « l’acte III de la
décentralisation » décidé à l’automne 2012, dans la mesure où l’UE prévoit un programme
opérationnel unique pour ce fonds. La délégation de gestion aux régions littorales n’a donc
porté que sur l’instruction de certaines mesure
s.
Le rapport
dresse le bilan, pour le FEAMP, comme pour certains autres FESI, d’un
transfert mal anticipé et partiel des compétences, d’une gestion complexe occasionnant des
retards importants et
d’
une perte de qualité de service. En particulier, le rapport soulignait que
«
la condition d’un bon fonctionnement des fonds européens n’est pas tant l’architecture de
gestion
–
centralisation ou régionalisation de l’autorité de gestion –
que la définition de
priorités d’utilisation des fonds partagée par tous l
es acteurs publics appelés à exercer
l’autorité de gestion sur les FESI.
» Or, on observe un saupoudrage des crédits sur un grand
nombre de mesures, sans priorités claires.
La Cour a aussi identifié un
manque d’anticipation de
l’administration
face à la lenteur
des procédures des FESI,
occasionnant d’importants
retards.
Ce manque d’anticipation s’est
traduit dans tous les aspects du dispositif de gestion : désignation des autorités, signature des
conventions, mise à disposition des cadres d’intervention, d
es formulaires CERFA,
disponibilité du SI OSIRIS. De même, le rapport identifie le caractère partiel et « en trompe-
l’œil
» de ce transfert aux régions, opéré de surcroît sans transfert d’ETP
, ni de compétences
(sauf pour la région Bretagne déjà impliquée dans la pêche). La DPMA ne semble pas non plus
avoir été en mesure de répondre aux sollicitations
des régions. Elle a souffert à la fois d’un
manque d’effectifs et du renouvellement de ses équipes à trois reprises depuis le début de la
préparation de la programmation.
La mise en
place de la régionalisation partielle et le statut d’organisme intermédiaire
pour les régions ont été un choc de nouveauté et de complexité. Par exemple, les fonctions de
l’ASP, autorité de certification
et chargée des paiements, ont pu dérouter les régions OI. Comme
la DPMA
n’avait pas la capacité à répondre à toutes leurs questions juridiques et techniques
,
les régions se sont adressées
aussi à l’ASP, voire à la Commission
européenne, court-circuitant
le relai que constitue la DPMA et brouillant les circuits de définition de la doctrine.
1.2.2
Des défaillances au démarrage et un contexte peu favorable
1.2.2.1
Trois ans de retard, sources de difficultés
Le règlement européen relatif au FEAMP 2014-2020 a été publié le 20 mai 2014 (soit
cinq mois après le début théorique de la programmation), le programme opérationnel (PO)
français a été approuvé par la Commission le 3 décembre 2015 (près de deux ans après le début
de la programmation), la DPMA a été officiellement désignée comme autorité de gestion (AG)
13
Communication au Parlement au titre de l’article 58
-2 de la Constitution,
Le Bilan du transfert aux
régions de la gestion des FESI,
avril 2019
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
21
le 21 décembre 2016, enfin, le système d’information OSIRIS a été déployé
entre octobre 2016
et avril 2018, à mesure que les descriptifs détaillés de mise e
n œuvre (DDMO) étaient établis
par l’autorité de gestion (et après l’établissement des cadres méthodologiques nationaux de
septembre 2016 à août 2017). Dès lors que l’ASP
a été
en possession d’un DDMO recevable
,
elle a pu mettre en test les outils après un ou deux mois.
Les régions ont travaillé « en temps masqué » pour ne pas perdre de temps et recueilli
les dossiers au moyen d’anciens formulaires, sans toujours connaître précisément les cadres
d’intervention et critères de sélection par mesure. Ainsi
, en Bretagne en 2016 la délégation de
gestion a été signée, des dispositifs régionaux ouverts en septembre ; en mai 2017 a eu lieu la
première commission régionale de sélection des projets pêche;
la convention avec l’ASP
(certification et paiement) a été signée le 8 novembre 2017 et la programmation a débuté en
commission permanente de la Région en octobre 2017. La région Bretagne a pu procéder aux
conventionnements et premiers paiements en mars et mai 2018.
En ce qui concerne FranceAgriMer (qui a traité environ
520 dossiers jusqu’à ce jour)
,
l’ouverture des mesures (formulaires et annexes techniques) a eu lieu
entre l'été 2016 et
novembre 2016 ; la première commission de sélection nationale le 1er septembre 2016 ; les
premiers paiements en décembre 2016 sur un outil OSIRIS en mode « dégradé » ; la mise à
disposition des outils OSIRIS pour l'ensemble des mesures permettant l'engagement et le
paiement en juillet 2017. Les difficultés rencontrées au démarrage (jusqu'à fin 2017) étaient
liées à la gestion du stock
des dossiers ainsi qu’à la stabilisation des procédures et de l'outil
informatique OSIRIS.
Les retards d’instruction et de paiement ont pu avoir des conséquences lourdes pour
certains bénéficiaires. Ainsi l’IFREMER, qui bénéficie de subventions annuelles a
u titre de la
mesure 77, dans le cadre de convention de fourniture de données avec la DPMA et la
Commission, pour des programmes permanents, a dû consentir une avance de trésorerie de
33
M€ avant le versement
, en 2016,
de l’intégralité des subventions 2014 et 2015.
Même si le FEP, en son temps, avait démarré, lui aussi, tardivement, le retard du
FEAMP est plus important alors que son volume est bien supérieur. Pour pallier les difficultés,
les régions organismes intermédiaires ont par exemple ouvert des mesures avec des procédures
et des formulaires datant du FEP, puis une fois les procédures, formulaires et cahiers de charges
disponibles,
ressaisi les dossiers et régularisé ce qui pouvait l’être.
1.2.2.2
Un contexte peu favorable au démarrage du fonds
La conjoncture économique, pour les débuts du FEAMP, était favorable à l’activité de
pêche avec quelques stocks reconstitués, un prix du poisson élevé et un prix du carburant en
baisse. La filière avait donc la capacité à financer par elle-même ses besoins.
Les débuts du FEAMP ont été marqués par une défiance généralisée de la profession et
de la filière pêche pour cet outil, héritée des déboires rencontrés avec le FEP (reprises de projets
et demandes de remboursements) : cette pub
licité négative n’
a pas incité les professionnels à
s’en saisir
.
S’est ajoutée
la « concurrence » d’autres sources de financement, soit préexistantes, soit
venues pallier les retards et déficiences du FEAMP. Ainsi l’ADEME finançait des
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
22
investissements éner
gétiques dans les secteurs productifs au titre des économies d’énergie.
Surtout, France filière pêche
14
a mis en place un fonds d’investissement au début de la période
,
qui a sans doute exercé un effet d’éviction sur les demandes qui auraient pu être adress
ées au
FEAMP.
Enfin,
le contexte administratif n’était pas non plus favorable
: en même temps que la
découverte de la réglementation et des procédures FEAMP, les régions ont dû absorber le choc
de complexité qu’a constitué la gestion des aides agricoles du
deuxième pilier (FEADER),
s’approprier l’outil informatique
(SI OSIRIS) et la nécessaire mise à niveau des équipes.
Compte tenu des difficultés induites par la gestion de l’ensemble des FESI
,
le FEAMP n’a pas
constitué la priorité. Cette nouvelle compéten
ce s’est
en outre mise en place dans le contexte
de la fusion de certaines régions.
Le démarrage du FEAMP a été tardif, à l’instar de celui des deux fonds précédents, cela
s’explique en partie par le fait que le FEAMP intègre de nouveaux outils et de nou
velles
politiques publiques, et que le processus d’installation des différentes autorités, prévu par le
règlement FESI est plus long car composé de nombreuses phases préliminaires obligatoires. La
DPMA a eu des difficultés pour assumer son rôle de pilotage et de coordination à la hauteur de
la demande et des besoins des organismes intermédiaires, du fait à la fois de réductions
d’effectifs et d’une forte rotation des équipes. Il y a eu un effet de ciseau : alors que les DIRM
,
qui n’instruisaient plus que ma
rginalement des mesures, ont vu leurs effectifs diminuer, le
nombre de services instructeurs « novices » a cru dans les régions, avec de nouveaux
interlocuteurs. L
a DPMA s’est trouvée assaillie de demandes, alors qu’elle n’avait pas les
ressources pour assumer ces fonctions de conseil. Elle
s’est aussi volontairement
abstenue de
répondre à des sollicitations sur des cas particuliers considérant que les régions devaient gagner
en expertise et assurer une part d’autonomie, mais
aussi compte tenu du
risque d’embolie de la
DPMA devant les sollicitations.
CONCLUSION INTERMEDIAIRE
Le FEAMP a pris la suite du FEP avec un budget presque doublé et un champ
d’intervention
considérablement élargi. Le FEAMP intervient désormais en faveur de
l’aquaculture, de l’ensemble de
la filière halieutique (débarquement, commercialisation,
transformation), de la transformation, de la mise en œuvre de la politique maritime intégrée,
du contrôle et du suivi de la politique commune des pêches, de la collecte des données, de la
recherche et de l’innovation
et du soutien aux filières dans les RUP. Le fonds poursuit une
multiplicité d’objectifs et de priorités, déclinés en plusieurs dizaines d’ob
jectifs spécifiques, au
14
Créée en 2010,
l’
association France Filière Pêche
, réunit l’interprofession
: producteurs, les mareyeurs,
les grossistes, les transformateurs, la grande distribution et les poissonniers détaillants en France. Elle est financée
par des cotisations volontaires et des contributions exceptionnelles pour les fonds d’investissement de
modernisation et de soutien à l’innovation mis en œuvre annuellement. L’enveloppe annuelle a décru chaque année
depuis la mise en place au début des années 2010
; pour l’ensemble de la programmation jusqu’en 2017, son
montant total serait de 130 M€.
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
23
service desquels sont mobilisables une trentaine de mesures.
La pêche n’est plus qu’une des
composantes du fonds, minoritaire en budget.
Assimilé désormais aux FESI, le FEAMP a vu sa mise en place et sa gestion
caractérisées par un formalisme et une complexité accrus. La délégation aux régions en tant
qu’organismes intermédiaires de la programmation et de l’instruction d’une partie des mesures
a encore amplifié cette complexité. La DPMA comme les organismes intermédiaires ont mis du
temps à pleinement endosser leur nouveau rôle.
Les débuts de la programmation ont été marqués par d
’
importants retards, dus à la
complexité de la mise en œuvre du règlement FESI
, notamment la désignation des autorités et
à la difficile appropriation de leur nouveau rôle par les organismes intermédiaires et les
différentes autorités. La conjoncture de début de programmation a aussi nui à l’attractivité des
mesures.
2
UNE
MISE EN ŒUVRE
PEU PERFORMANTE REVELANT
LES FAIBLESSES DU DISPOSITIF
Après avoir analysé l’exécution des dépenses et ses conséquences pour la fin de gestion,
il est procédé à un examen de l
’exécution budgétaire
par mesure au regard de la maquette avant
une analyse des bénéficiaires. Enfin
l’
efficacité des services instructeurs, et les enseignements
qui peuvent être tirés de la distribution des aides sont présentés.
2.1
La
lenteur de l’engagement des
crédits et des paiements
2.1.1
La France parmi les derniers États membres en décembre 2019
Comparativement aux autres États membres, la situation de la France est mauvaise, tant
pour l’engagement que pour les paiements du FEAMP. Selon les statistiques de la Commission,
qui prennent en compte l’intégralité des montants FEAMP et contreparties nationales, la France
est parmi les derniers États pour les paiements fin 2019, avec 27 % des montants payés. En ce
qui concerne les engagements, la France est plus en retard avec 48 % contre 50 % en moyenne
pour les autres États membres.
Hors contreparties nationales, l’enveloppe FEAMP de la France
(588
M€) est la
deuxième de l’Union.
L
’enveloppe globale
(775
M€
FEAMP et contreparties) est la troisième
plus importante des États membres derrière l’Espagne (1,4
Md€) et l’Italie (979
M€). L’Italie
a engagé 39
% de son enveloppe, l’Espagne 28
%, mais tou
tes les deux n’ont payé que 16
% de
leur enveloppe, soit moins que la France. La Pologne, quatrième bénéficiaire du FEAMP, avec
une enveloppe globale de 710
M€
, a engagé 41 % et payé 19 % de son enveloppe.
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
24
La situation du FEAMP est atypique au regard de la consommation des autres FESI en
France, qui est meilleure
puisqu’
ils sont en moyenne programmés à 81
% (pour l’UE la
moyenne est à 85 %) et payés à 49 % (moyenne UE 40 %).
2.1.2
Le rythme d
’
engagement des crédits compromet la consommation de
l’intégralité de la
dotation
Graphique n° 2 :
Taux d’
engagements FEAMP et FEP
Données ASP - projection Cour des comptes (contreparties FEP et FEAMP seules). Pour les dates du FEP, retirer
7 ans.
En juin 2020, 51,21 % du FEAMP (contreparties FEAMP) sont engagés (301
M€)
. À
ce rythme,
l’en
veloppe totale pourrait ne pas être engagée à la date finale de la programmation,
même
prolongée jusqu’
en décembre 2023.
La poursuite du rythme d’engagement actuel, en
suivant la projection réalisée et en tenant compte du rythme plus soutenu constaté depuis 2018,
ne permettrait pas d’atteindre plus de
75 % au 31/12/2023. Comparé au FEP,
l’engagement du
FEAMP a débuté plus tardivement et malgré l’accélération du rythme, il reste inférieur. Le taux
final d’engagement du FEP en fin d’exécution était de 78,5
%.
L’enjeu de la date de fin de programmation
15
Par un courrier du 8 juillet 2019, la DG Mare a informé le DPMA que les engagements
pouvaient être pris jusqu’au 31 décembre 2023
«
pour autant que les dépenses aient également
été payées à cette date
». Toutefois la Commission «
encourage vivement la France à planifier
ses engagements avant le 31 décembre 2023 et à tout mettre en œuvre
pour éviter des
15
La DPMA a aussi signalé qu’une vigilance particulière devrait porter sur la période 2024
-2020 au cours
de laquelle vont cohabiter deux programmations, chacune appelant des règles et obligations particulières. Cela
implique la programmation, la certification et la réalisation de demandes de paiements intermédiaires simultanés
auprès de la Commission européenne pour les années 2021, 2022 et 2023, et la mobilisation et un accompagnement
accru des porteurs de projet.
0
0,2
0,4
0,6
0,8
1
1,2
janvier-14
mai-14
septembre-14
janvier-15
mai-15
septembre-15
janvier-16
mai-16
septembre-16
janvier-17
mai-17
septembre-17
janvier-18
mai-18
septembre-18
janvier-19
mai-19
septembre-19
janvier-20
mai-20
septembre-20
janvier-21
mai-21
septembre-21
janvier-22
mai-22
septembre-22
janvier-23
mai-23
septembre-23
FEP
FEAMP
Linéaire (FEAMP)
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
25
engagements tardif
s même si juridiquement ils seront éligibles jusqu’au 31 décembre 2023
. »
16
Il semble toutefois
illusoire de pouvoir programmer tard dans l’année 2023 et d’espérer un
paiement avant l’échéance du 31 décembre
, compte tenu des délais moyens actuels
d’instruction et de paiement.
Le DPMA a informé les services instructeurs, dans sa note relative au calendrier de fin
de gestion du 30 octobre 2019, que les derniers engagements devront être pris au plus tard le
31 décembre 2021, des projets pourront encore être sélectionnés à condition que les
engagements les concernant soient pris avant le 31 décembre 2021. Cela implique que la date
limite de fin des opérations soit fixée au 30 juin 2023 sinon les demandes de paiement parvenues
après le 30 septembre 2023 risquent de ne pas être honorées.
Graphique n° 3 :
Engagements cumulés FEP et FEAMP (contreparties européennes seules en
€)
Données ASP calculs Cour des comptes
–
années FEP = -7 ans
Si, en proportion, les engagements FEAMP sont inférieurs à ceux du FEP en son temps,
il faut noter qu
’ils sont près du triple de ceux du FEP. Ce changement d’échelle peut expliquer
la difficulté à tout engager.
17
Le taux de paiement du FEAMP doit aussi être évalué en prenant en compte
l’augmentation de l’enveloppe, bien supérieure au montant du FEP. En juin 2016, après dix ans
de paiements, le FEP a dépensé 132,5
M€. Le FEAMP avait déjà
dépassé ce montant en octobre
2019, soit cinq ans après le début théorique de la programmation, et en pratique deux ans et
demi après le début réel des paiements. En décembre 2023, le FEAMP pourrait atteindre, en
anticipant une accélération finale des paiements comparable à celle du FEP, 400
M€, soit
180
M€ de moins que l’enveloppe prévue, mais plus de trois fois le montant dépensé du FEP.
16
Courrier de la DG MARE, au DPMA, ref. MARE.C.2/CF, 8/07/2019
17
Montant total des contreparties FEP selon la maquette du PO, version 2010 : 215
M€ (527
M€ avec la
contrepartie nationale), contre 580
M€ pour le FEAMP.
0
100000000
200000000
300000000
400000000
500000000
janv.-14
mai-14
sept.-14
janv.-15
mai-15
sept.-15
janv.-16
mai-16
sept.-16
janv.-17
mai-17
sept.-17
janv.-18
mai-18
sept.-18
janv.-19
mai-19
sept.-19
janv.-20
mai-20
sept.-20
janv.-21
mai-21
sept.-21
janv.-22
FEP
FEAMP
Linéaire (FEAMP)
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
26
Selon la DPMA, de nombreux projets sont déposés mais non encore engagés : aussi, le
taux d’engagement dans le SI ne ref
lète pas la réalité des perspectives de dépenses, et les mois
à venir devraient permettre d’engager puis de payer une part importante de l’enveloppe
prévisionnelle. La DPMA estime,
qu’en fin de programmation
, un montant de 20 à 60
M€ sur
l’enveloppe ne ser
a pas consommé.
18
Toute
démarche pour accroître les engagements d’ici décembre 2021
, devra être
attentive aux risques de manque de rigueur dans les procédures ou de
l’examen de l’éligibilité
des opérations et bénéficiaires. Des défauts se paieraient ensuite par des corrections financières
et des demandes de remboursement auprès des bénéficiaires, démarche bien plus négative en
terme de perception qu’un
e sous consommation des crédits et faisant peser un risque sur le
budget de l’
État.
2.1.3
Le risque de dégagement de crédits
Le « dégagement d’office » de l’ancien règlement
, désormais appelé « dégagement »,
bénéficie d’un régime plus favorable : les crédits doivent être dépensés au plus tard trois ans
après leur engagement, au lieu de deux ans
sous l’empire de la pr
écédente réglementation. Le
montant du seuil de dégagement minimal des dépenses examinées par la Commission est
déterminé en ôtant de la tranche annuelle du fonds (un sixième du montant total des dépenses
hors contreparties nationales) le montant de la réserve de performance
19
pour l’année, le
préfinancement initial et les préfinancements annuels.
Pour les années suivantes, le seuil est calculé en cumulant les montants des années
précédentes. Pour l’exercice clos au 31 décembre 20
23, les engagements encore ouverts sont
dégagés automatiquement,
si tous les documents requis n’ont pas été soumis à la
Commission
dans le délai prévu.
18
Entretien de fin de contrôle du 3/09/2020
19
Voir note n°20.
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
27
Graphique n° 4 :
Dépenses et seuils de dégagement
–
FEAMP (M€)
Données ASP et DPMA
Pour l’exercice 2018
, un dégagement a été évité de justesse, l
e seuil de dépenses n’
ayant
été
dépassé qu’au
cours du mois de novembre grâce à une forte mobilisation (il manquait 12
M€
début novembre). Le dégagement pour 2019 a également été évité avec un seuil dépassé de
4
M€
mais début novembre 2019, il manquait encore 23
M€. L’échéance de décembre 2020,
avec un seuil à 219
M€
, apparaît comme une gageure puisque les dépenses en juin 2020
atteignaient 181
M€
. Il faudra donc rééditer la performance de 2018 où près de 70
M€ avaient
été payés entre mars et décembre grâce
à la mobilisation de toute l’administration et des
organismes intermédiaires.
Le taux de paiement du FEAMP est supérieur à celui du FEP à la même période. Comme
lors
de la phase de fin de gestion, les dépenses s’accélèrent
(on l’avait constaté
avec le FEP),
cela
permet d’espérer un taux de dépenses supérieur à la projection ci
-dessus.
Le défaut de consommation de l’intégralité de l’enveloppe prévue pour le FEAMP
représente une perte potentielle de ressources pour les filières et certaines organisations
publiques. Cependant, l
’enveloppe financiè
re du FEAMP, fortement augmentée par rapport au
FEP, peut excéder les besoins. Pour la programmation 2021-2027,
l’enveloppe prévisionnelle
est de 565
M€ pour la France, soit 23 M€ de moins que la programmation en c
ours.
2.1.4
Le dispositif lié au COVID-19 pourrait accroître la consommation des fonds
Le règlement (UE) 2020/560 du 23 avril 2020 a modifié les règlements concernant le
FEAMP pour permettre la mise en place diverses mesures (
indemnisation d’arrêt
temporaire
d’a
ctivité, plan de compensation des surcoûts, aide au stockage et santé publique) en réponse à
l’épidémie de COVID
-
19. Ce dispositif a été traduit opérationnellement par l’arrêté du 29 avril
2020 du ministre de l’agriculture, qui détaille les modalités
, la procédure et le calcul de
l’indemnisation de l’arrêt temporaire d’activité. Une indemnisation à hauteur de 30
% de la
perte de chiffre d’affaire
s est ouverte entre le 12 mars et le 31 mai 2020. Le financement initial
de cette mesure est estimé à 22
M€ pour
le FEAMP et 7,3
M€ pour l’État.
0
50000000
100000000
150000000
200000000
250000000
300000000
350000000
400000000
450000000
seuil dégagement
FEAMP
Linéaire (FEAMP)
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
28
Les critères d’éligibilité ne sont pas restrictifs et
,
pour l’heure
, les dossiers sont traités
selon la règle du premier arrivé premier servi. Cette mesure devrait connaître un certain succès,
d’autant plus que les pièces j
ustificatives demandées, lors du dépôt puis à la liquidation, ne
présentent pas de difficulté de production, permettent le recours à des déclarations sur l’honneur
ou à des calculs forfaitaires et restent en nombre limité.
2.2
L’inégale
exécution budgétaire selon les mesures
2.2.1
Un succès inégal des mesures
Tableau n° 1 :
Synthèse des engagements et paiements par grande catégorie de mesures mars 2020
Enveloppe
prévue (M€)
Engagés
(M€)
Payés
(M€)
Nombre dossiers
Pêche et ports
150,7
34,3
15,21
841
Aquaculture
88,78
63
32
1315
politiques publiques
185,3
100
59,4
541
PCS
86,45
41,4
35,39
998
Stockage, transformation,
commercialisation et OP (PPC)
76,78
34,8
24,7
431
Total
588
280,79
168,79
4144
Données DPMA
–
traitement Cour des comptes (pêche mesures <43, aquaculture mesures 47 à 57 ; politiques
publiques : mesures 62 à 64, 76 à 80 ; PCS
: mesure 70, Stockage…
: mesures 66 à 69)
Certaines mesures ont de très faibles montants engagés en 2019.
Les mesures
pêche et innovation ont connu peu de succès. A l’inverse, les mesures PCS
et données, ainsi que celles relatives aux investissements en aquaculture ont été fortement
souscrites.
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
29
Graphique n° 5 :
Enveloppes prévisionnelles (2015) et engagements (2019) par mesure
Données ASP
2.2.2
Le remaniement de la maquette à mi-parcours
En 2019, à la suite du bilan à mi-
parcours et de l’exercice d’analyse de la performance
20
ainsi qu’en prévision du Brexit,
la maquette a été modifiée pour réallouer les ressources liées à
20
La réserve de performance représente 6 % des ressources allouées aux FESI (hors assistance technique).
Elle est ensuite affectée par axe et constitue 5 à 7 % des fonds alloués à chaque axe prioritaire au sein du PO. Un
cadre de performance est établi pour chaque programme. Il comprend des valeurs intermédiaires fixées pour
chaque priorité pour l’année 2018 et des valeurs cibles fixées pour 2023. La réalisation de c
es valeurs est mesurée
au moyens d’indicateurs financiers et de réalisation. Sur la base de la revue de performance, la Commission
européenne adopte une décision déterminant les programmes et les priorités pour lesquels les valeurs
intermédiaires fixées on
t été atteintes. La réserve de performance n’est attribuée qu’aux
axes qui ont atteint leurs
valeurs intermédiaires (Articles 20, 21 et 22 du règlement UE 1303/2013).
0
10 000 000
20 000 000
30 000 000
40 000 000
50 000 000
60 000 000
70 000 000
80 000 000
90 000 000
Innovation (pêches maritimes)
Partenariats entre scientifiques et pêcheurs
promotion capital humain, création d'emplois
diversification
Aide à la création d'entreprises pour les jeunes pêcheurs
Santé et sécurité
Arrêt temporaire des activités de pêche
Arrêt définitif des activités de pêche
fonds de mutualisation hénomènes climatiques et…
Mesures de conservation / coopération régionale
Limitation de l'incidence de la pêche sur le milieu marin
Innovation liée à la conservation des ressources…
Protection et restauration de la biodiversité et des…
investissement à bord (motorisation et hors moteurs)
Valeur ajoutée, qualité des produits et utilisation des…
Ports de pêche, sites de débarquement, halles de criée et…
Innovation (aquaculture)
Investissements productifs en aquaculture
Mise en réseau (aquaculture)
Augmentation du potentiel des sites aquacoles
santé animaux quaculture
assurance élevages aquacoles
DLAL
Plan de production et de commercialisation
Aide au stockage
Mesure de commercialisation (nationale)
Mesure de commercialisation (régionale)
Transformation des produits de la pêche et de…
Régime de compensation des surcoûts dans les RUP
Contrôle et exécution
Collecte de données
Assistance technique - nationale
Assistance technique - régionale
PMI
maquette initiale octobre 2015
Somme de Mt engagé contribution FEAMP
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
30
la réserve de performance et ajuster les objectifs quantitatifs des priorités, afin de les rendre
davantage compatibles avec les dynamiques d’engagement des différentes mesures et priorités.
Ce rééquilibrage entre les priorités pêche et aquaculture recoupe de profondes
modifications des enveloppes des certaines mesures.
Graphique n° 6 :
Plus fortes évolutions d’enveloppes des mesures 2015
-
2019 (en €)
Données ASP et site
L’Europe s’engage
–
montant des contre parties FEAMP
Une douzaine de mesures avaient été très peu souscrites :
elles ont fait l’objet de
fermeture ou de forte diminution de leur enveloppe. A l’inverse
, les mesures qui ont rencontré
un certain succès ont vu leurs enveloppes augmenter, parfois sensiblement.
Enfin, certaines mesures, bien que leur taux d’engag
ement soit égal ou supérieur à la
moyenne (soit un taux de 31,1 % en mars 2019), ont vu leur enveloppe diminuer
: il s’agit de
la mesure 31
d’aide à la création d’entreprises pour les jeunes pêcheurs (
-18 % lors du re-
maquettage) et de la mesure 78
d’
assistance technique (-
30 %). A l’inverse, une mesure qui
avait été peu programmée, la mesure 43 à destination des ports de pêche, avec 18 %
d’engagement en mars 2019
, a vu son enveloppe augmenter de 37 % (+13,7
M€).
-29 000 000
-19 000 000
-9 000 000
1 000 000
11 000 000
21 000 000
31 000 000
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
31
Tableau n° 2 :
Mesures dont l’enveloppe a été augmentée
en 2019
N°
Libellé mesure
Maquette initiale
(2015)
Maquette révisée
(2019)
% engagé /
maquette 2015
28
Partenariat pêcheurs / scientifiques
4 700 000
6 700 000
72,46
47
Innovation (aquaculture)
17 000 000
27 000 000
72,73
4800
Investissements
productifs
en
aquaculture
36 154 236
66 966 295
64,98
56
Santé animaux aquaculture
4 930 120
12 100 000
76,74
6900
Transformation des produits de la
pêche et de l'aquaculture (R et N)
21 981 266
36 316 557
42,91
7700
Collecte de données
66 146 872
85 000 000
53,78
Données ASP
2.3
Les bénéficiaires du FEAMP
Les données d’instruction des 4
144 dossiers enregistrés au 8 mars 2020 ont été
analysées à partir du fichier issu
de l’Agence de service et de paiemen
t communiqué par la
DPMA.
2.3.1
Analyse des 100 principaux bénéficiaires
Sur 4 144 dossiers déposés, dont 3 517 non clos (pour erreur, inéligibilité ou sans
demande d’aide)
,
la moitié faisait l’objet d’un engagement chiffré
en mars 2020. Les 100
premiers bénéficiaires totalisent 73 % des montants engagés à cette date (212
M€). Un
dénombrement manuel a permis d’identifier quatre principales catégories de bénéficiaires.
Graphique n° 7 :
Nature des 100 principaux bénéficiaires du FEAMP au 8/3/2020
Données ASP
Les administrations publiques et leurs établissements représentent 40 % des
bénéficiaires, les acteurs économiques du secteur privé
stricto sensu
39 %. En termes de
18
22
21
39
Etab. public, agence,
institution de recherche et
Etat
Collectivité territoriale et
établissement lié, CCI, SEM
et ports
OP (syndicat, interpro., etc)
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
32
montant de subvention versé,
c’est le secteur public national qui bénéficie de la part principale
avec 53 %, les entreprises productives ne percevant que 17 % des fonds. En montant, la
répartition s’établit ainsi à 61
% pour le secteur public et à 39 % pour le secteur privé.
Graphique n° 8 :
Répartition des fonds engagés par type de bénéficiaire au 8/3/2020 (€)
Données ASP traitement Cour des comptes
Les montants unitaires moyens par opération sont inégaux et les structures les plus
importantes et les mieux acculturées à l’administration ont la capacité à déposer des dossiers à
la fois plus nombreux et de meilleure qualité, dont l’acceptation et le parcours sont sans heurts.
Tableau n° 3 :
Montants moyens par opération -100 premiers bénéficiaires (
en €)
Etab. public, agence,
institution de
recherche et Etat
Collectivité territoriale
et établissement lié,
CCI, SEM et ports
OP (syndicat, interpro.,
etc)
Entreprises et
structures privées y.c.
coopératives
6 285 079
786 891
2 180 324
934 362
Données ASP
–
08/03/2020
Les principaux bénéficiaires déposent de nombreux dossiers. Ainsi, les 20 premiers
bénéficiaires ont tous déposé plus de 10 dossiers, 57 pour le MTES, 34 pour le MAA, près de
30 po
ur l’IFREMER,
8 pour
Y…
et le comité régional de conchyliculture de Charente
M
aritime, 20 pour l’INRA.
2.3.2
Pour l’ensemble des opérations, le
tiers des bénéficiaires relève de
l’aquaculture et un quart des mesures
est à destination de
l’Outre
-mer
Sur 4 144 opérations (dont 517 non closes), on compte 645 dossiers pêche, 1 315
dossiers aquaculture, 1 000 dossiers PCS RUP
21
, 420 dossiers commercialisation et
transformation, 360 dossiers DLAL
22
et 200 dossiers administration, 97 dossiers ports de pêche.
21
Plans de compensation de surcoûts (PCS) en régions ultra-périphériques (RUP).
22
Développement local par les acteurs locaux.
113 131 418
; 53%
17 311 605; 8%
45 786 807;
22%
36 440
116;
17%
Etab. public, agence, institution de
recherche et Etat
Collectivité territoriale et
établissement lié, CCI, SEM et
ports
OP (syndicat, interpro., etc)
Entreprises et structures privées
y.c. coopératives
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
33
Graphique n° 9 :
Répartition des bénéficiaires des 4144 dossiers déposés au 8 mars 2020
Données ASP-DPMA traitement Cour des comptes
–
la catégorie PCS RUP regroupe à la fois des
pêcheurs, des organisations professionnelles, des entreprises de la filière et une minorité de
professionnels de l‘aquaculture. La catégorie DLAL regroupe collectivités locales, organisations de
producteurs et professionnels.
Les bénéficiaires des mesures regroupées dans les catégories ci-dessus ne sont pas
homogènes : ainsi, par exemple, les mesures « pêche » bénéficient à des pêcheurs mais aussi à
des organismes publics de recherche, à des administrations, à des organisations de producteur,
syndicats et associations.
2.3.3
Disparité des montants engagés et concentration sur quelques bénéficiaires
En ce qui concerne les mesures dont les pêcheurs sont les bénéficiaires directs, hors PCS
dans les RUP, soit les mesures 26, 31, 32, 33, 34, 41 et 42, on peut identifier 645 bénéficiaires ;
seules 345 opérations font l’objet d’un engagement de FEAMP
,
pour l’in
stant pour un
montant
moyen par dossier de 25 000
€.
23
Les 25 premiers bénéficiaires ont déposé en tout 50 dossiers
pour un total engagé de 15
M€. Sur ces 25 structures
, on compte six entreprises de pêche ou
armateurs individuels, le reste des bénéficiaires étant des structures publiques ou des
organisations de producteurs.
Concernant l’aquaculture
, on peut identifier 1 315 bénéficiaires ;
pour l’instant 901
dossiers affichent des montants engagés pour un total de 63
M€, et une moyenne par dossier de
près de 70 000
€.
Les 15 principaux bénéficiaires ont déposé 75 dossiers pour un montant total
d’engagements de 27
M€. Parmi ces 15 bénéficiaires
, on ne compte que trois entreprises, le
reste se répartissant entre organisations de producteurs et secteur public.
La mesure 70 régime de compensation des surcoûts dans les RUP, concerne près de
1 000 dossiers
, seuls 501 dossiers font l’objet d’un engagement FEAMP pour un total de
23
Les dossiers sont saisis dans le SI (Osiris), mais le montant de l’engagement FEAMP n’apparaît qu’une
fois celui-
ci calculé et validé, pièces à l’appui, il y a donc une part plus ou moins importante en fonction de la
qualité administrative des dossiers, des demandes qui n’ont pas de montant engagé.
pêche
16%
aquaculture
33%
PCS RUP
25%
Industriels et
commerçants
10%
DLAL
9%
administrations
5%
Ports de pêche
2%
pêche
aquaculture
PCS RUP
Industriels et commerçants
DLAL
administrations
Ports de pêche
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
34
41,47
M€. Le montant moyen par dossier est de 82
700
€, mais cette moyenne dissimule des
écarts-types énormes, le plus gros montant atteignant 5,6
M€ et les 25
plus gros dossiers
totalisant 33,77
M€
, les 476 autres étant
d’un montant
moyen de 16 000
€.
Au-delà de la
variabilité du montant unitaire des dossiers, certains acteurs économiques concentrent de
multiples dossiers à fort montant. Ainsi, on constate une forte concentration des aides sur cinq
bénéficiaires qui, avec 37 dossiers,
bénéficient de 35 M€, soit 84
% du montant total engagé
pour la mesure.
L’
ass
ociation X…
est l’unique bénéficiaire des mesures PCS pour
La Réunion
et opère ensuite la répartition des fonds entre ses adhérents.
Tableau n° 4 :
Cinq principaux bénéficiaires de la mesure 70
–
PCS RUP
Bénéficiaires
Nombre de dossiers avec
engagement FEAMP
Somme des montants
FEAMP engagés (€)
Association X
…
7
21 712 795
Y
…
SA
9
5 023 022
SARL Z
…
7
5 119 247
SARL
A…
7
554 279
SOCIETE
B…
7
2 640 911
Total général
37
35 050 254
Données ASP
–
Les mesures à destination des professionnels de la commercialisation et de la
transformation (mesures 66, 67, 68 et 69) ont donné lieu à près de 420 dossiers déposés
(254
font l’objet d’un engagement) pour un montant total de 32
M€
de demandes d’aides
. Un
dossier moyen bénéficie d’un montant de 72
000
€.
Les six premiers bénéficiaires ont déposé
41 dossiers pour un montant total d’engagement de 10,4
M€ (32
% du total engagé de la
mesure.)
Le reste des bénéficiaires relèvent des mesures « développement local
à l’initiative des
acteurs
locaux »
(DLAL),
associant
collectivités,
professionnels
et
organisations
professionnelles pour 360 opérations, avec un montant moyen engagé de 24
000€ pour 235
dossiers chiffrés.
Les entités publiques (État, collectivités, établissements de recherche) comptent environ
200 dossiers ; pour les 118 dossiers chiffrés,
l’engagement moyen est de 858
000
€
. Enfin, les
ports de pêche, criées et sites de débarquement comptent 97 dossiers ; pour les 45 dossiers
chiffrés le montant de l’e
ngagement moyen est de 256 000
€.
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
35
Graphique n° 10 :
Montant moyen engagé par opération par type de bénéficiaire au 8 mars 2020 (€)
Données ASP-DPMA, calculs Cour des comptes. * : retraitement de la moyenne PCS en supprimant les
10 premiers montants. ** : moyenne PCS sans retraitement.
2.4
Le traitement par les services instructeurs
2.4.1
De grandes divergences de maturité des dossiers selon les mesures
Les dossiers déposés ne sont pas tous chiffrés ou en état de faire l’objet d’un
engagement. Le
taux d’engagement
(nombre d’engagemen
ts / nombre de dossiers créés)
permet d’évaluer la maturité des dossiers déposés et l’efficacité du traitement administratif. En
mars 2020, 58,8 % des dossiers ont un engagement chiffré. Certaines mesures ont des taux assez
bas
: de l’ordre de 33
% pour les mesures 38, 26, 28,34, révélatrices des difficultés des porteurs
de projet à boucler les dossiers (voir infra 3
ème
partie). D’autres ont des taux supérieurs à 70 %
comme les mesures 67, 31, 56, 48, révélatrices
d’une plus grande facilité d’instruction ou de
porteurs de projets plus expérimentés.
Le
taux de paiement
révèle également la qualité administrative des dossiers déposés,
la capacité à produire des pièces justificatives recevables et les difficultés éventuelles
rencontrées lors de la réalisation du projet. Le taux moyen de paiement (paiement / engagement)
est de 60,1 %. Certaines mesures ont des taux supérieurs à 80 % (34, 67, 32, 41, 31, 70),
d’autres
des taux inférieurs à 50 %, ce qui reflète des difficultés administratives ou des projets lents à se
concrétiser (80, 39, 40, 28, 47, 76, 48).
2.4.2
L
’efficacité d
es services instructeurs
Plus de vingt services instructeurs concourent à la mise en œuvre du FEAMP
(programmation et instruction des dossiers), dont une dizaine de collectivités en tant
qu’organismes intermédiaires (voir schéma en annexe 2). Ces OI ont fait des choix variés en ce
0
100000 200000 300000 400000 500000 600000 700000 800000 900000
pêche
aquaculture
PCS RUP*
PCS RUP**
Industriels et commerçants
DLAL
administrations
Ports de pêche
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
36
qui concerne le nombre de mesures ouvertes : de 18 pour la Région Nouvelle Aquitaine à 7
pour la Corse, la moyenne éta
nt d’une dizaine.
Graphique n° 11 :
Nombre de dossiers déposés (hors dossiers clos) par service instructeur (mars
2020)
Données ASP-DPMA sur 3517 dossiers déposés hors dossiers clos 8 mars 2020
FranceAgriMer a ouvert le plus grand nombre de dossiers (16 % du total), suivi de la
Nouvelle Aquitaine (14 %), Bretagne (13 %) et Normandie (10%). En outre-mer, la direction
de la mer Sud océan indien Réunion a déposé 9 % du total des dossiers, les collectivités de
Guyane et de Guadeloupe 5% et de Martinique 7%. Pour ces services instructeurs, les dossiers
relèvent essentiellement de la mesure 70 (PCS), entre 77 et 92 % des dossiers déposés.
En ce qui concerne les montants engagés, FAM concentre la moitié du total (51 %)
24
,
suivi de la DM SOI
25
Mayotte (10 %), de la collectivité de Guyane (6 %) et des régions Bretagne
(6 %), Nouvelle Aquitaine (6 %), Normandie (5 %), Occitanie (3 %).
Graphique n° 12 :
Montants engagés par type de service instructeur (€)
24
FranceAgriMer instruit des mesures nationales destinées à des opérateurs publics expérimentés (comme
l’Ifremer), récurrentes (parfois annuelles) et représentant de forts montants unitaires, d’où ce taux important.
25
Direction de la mer Sud Océan Indien.
0
100
200
300
400
500
600
-
50000 000,00
100000 000,00
150000 000,00
200000 000,00
FAM
DIRM
Régions
PCS
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
37
Données ASP-DPMA en juin 2020 sur 301
M€ engagés (les PCS sont instruits par la DM SOI
,
par le DM Guadeloupe pour Saint Martinet par les collectivités de Guadeloupe, Martinique,
Guyane))
Le degré de consommation des enveloppes prévisionnelles est inégal selon les services
instructeurs et les mesures concernées. Début juin 2020,
sur l’ensemble de l’en
veloppe, le taux
d’engagement
est de 51,2 % (de 588
M€). Le taux d’engagement de la mesure 70 (PCS)
est de
près de 51 % (de 86,45
M€). Le taux d’engagement pour les services déconcentrés de l’État
(hors mesures PCS) est de 27,1 % sur une enveloppe de 44
M€. Le taux d’engagement de FAM
est de 58,38 % pour une enveloppe prévue de 260
M€. Les
collectivités organismes
intermédiaires ont des taux d’engagement (hors PCS) variant entre 5,02
% (Guadeloupe,
enveloppe de 9,97 € hors PCS) et 68,6
% (Normandie, enveloppe de 20,57
M€). Pour
l’ensemble des collectivités territoriales
,
le taux d’engagement est de 47,17% de l’enveloppe
de 198 M€ (hors PCS).
Graphique n° 13 :
Taux d’engagement et taux de paiement par type de service instructeur
Données ASP
–
juin 2020
2.4.3
La lenteur des procédures
Du fait des difficultés rencontrées par les porteurs de projets à produire des dossiers
complets, certains dossiers ne sont enregistrés que tardivement dans OSIRIS mais peuvent être
instruits ensuite très vite. Ainsi, on peut identifier des projets déposés début 2014, créés dans le
SI en mars 2018 et dont le premier engagement juridique suit d’un mois la date de création, et
le premier paiement, moins de quatre
mois plus tard. Dans l’ensemble
, les dossiers déposés en
2014 ont été créés avec trois à quatre ans de retard. À partir de 2017, les dates de dépôt et les
dates de création dans OSIRIS se rapprochent fortement, les premiers dossiers ayant été créés
dans OSIRIS en octobre 2016.
Les délais d’instruction et de paiement
, importants en début de programmation, se sont
progressivement réduits. Selon le cabinet EDATER, à la date de son évaluation de mai 2019
fondée sur les données OSIRIS, pour les dossiers déposés en 2017 et 2018, le délai moyen -
tous dossiers confondus -
entre la date de dépôt et la demande et la date d’engagement juridique
dans Osiris était de 315 jours. Ce délai variait fortement entre mesures : d’une centaine de jours
58,38
27,11
47,17
51,12
Taux d'engagement
FAM
DIRM
Régions
PCS
31,23
5,86
28,40
48,25
Taux de paiement
FAM
DIRM
Régions
PCS
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
38
pour les mesures « arrêt définitif » à plus de 450 jours pour les mesures « contrôle et
exécution ». L
e délai moyen d’instruction (du dépôt au premier engagement juridique) variait
fortement selon le service instructeur : 200 jours pour les DIRM/DM, 292 jours pour FAM et
plus de 360 jours pour les régions et collectivités territoriales. Certaines collectivités ont des
délais supérieurs à 400 jours (Guyane, Pays de la Loire, Hauts de France).
En ce qui concerne les délais de paiement, l’objectif de 90 jours est presque atteint avec
un délai moyen de 95 jours en moyenne (70 jours entre la remontée de la dépense et
l’autorisation de paiement, 15 jours entre la date de certification et le paiement effectif).
2.5
Des faiblesses structurelles révélées par les retards et la distribution
des aides
Une enveloppe globale supérieure à la capacité d’absorpti
on de la filière
Le montant de l’enveloppe de l’actuelle programmation du FEAMP a été déterminé très
en
amont de la mise en œuvre (2012) et en
augmentation par rapport aux fonds précédents. Les
professionnels de la filière pêche
n’
ont pas démontré la capacité à concevoir des projets
d’investissement
à la hauteur de ces financements.
Cela est d’autant plus prononcé que des
financements concurrents étaient disponibles en début de programmation pour des montants
importants.
Une faible capacité de discrimination des dossiers aboutissant à la concentration des
aides sur les bénéficiaires les plus puissants sans lien avec les besoins prioritaires.
Cette situation d’abondance des fonds conduit les services instructeurs à définir comme
première priorité la consomm
ation de l’intégralité de l’enveloppe, d’autant plus que la période
utile est restreinte pour la programmation actuelle du fait des retards au démarrage. La
conséquence est une moindre sélectivité des dossiers, au risque de dossiers de faible qualité. La
faible sélectivité pour les mesures pêche et les mesures PCS, ainsi que les biais de sélection
favorisant les structures les mieux armées pour la conception administrative des demandes,
conduisent à favoriser de gros opérateurs pour lesquels les aides sont moins nécessaires. Ainsi
en Guyane, la mesure PCS profite-t-
elle pour 7,8 M€ à l’un des principaux groupes du territoire.
Les critères de sélection des dossiers ne permettent pas de favoriser certains types
d’opérateurs, selon leur taille ou le caractère s
outenable de leurs pratiques. La mesure
d’indemnisation de l’arrêt temporaire d’activité lié à la pandémie de COVID
-19 illustre ce
défaut,
puisque la régulation s’opère par file d’attente en fonction de la date de dépôt des
dossiers. Par ailleurs, pour cet
te mesure, le mode de calcul du chiffre d’affaires à indemniser
favorise les plus gros armements.
Pas de garantie contre des effets d’aubaine et des phénomènes inflationnistes
Le manque de sélectivité des dossiers, conjugué au dimensionnement de l’enveloppe
financière, peut aussi aboutir à des effets d’aubaine : des investissements d’ores et déjà décidés
sont financés par le FEAMP, sans aucun effet de levier. Ainsi, notamment en aquaculture ou
dans certaines situations en pêche, des investissements programmés ont pu bénéficier de
financements publics alors que ceux-
ci n’étaient pas nécessaires. En aquaculture également, la
disponibilité de fonds importants s’employant sur quelques types d’équipements professionnels
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
39
(trieuses, calibreuses à coquillage) a pu générer
des phénomènes d’inflation des prix sur
plusieurs années.
Un outil ayant
une faible capacité d’orientation des pratiques ou de structuration de la
filière pour la pêche
Malgré son statut de FESI, le FEAMP n’apparaît guère en mesure d’exercer un effet de
structuration de filière ou d’orientation. En ce qui concerne la pêche, les contraintes fortes
pesant sur les capacités d’intervention cantonnent le fonds à un rôle d’acco
mpagnement de
décisions déjà prises, n’ayant pas vraiment d’effet incitatif plus déterminant que celui qu’ont
les signaux de marché. En effet, l’interdiction de financer des constructions, l’augmentation de
capacités et la rareté des aides aux sorties de flotte empêchent de mener des politiques de
réorientation d’une pêcherie vers une autre. Les mesures « sélectivité » et de manière générale
les mesures « durables » n’ont pas été choisies par les professionnels de la pêche. Le FEAMP,
mis à part pour les mesures innovation et les partenariats avec les pêcheurs, joue faiblement le
rôle de déclencheur d’opérations.
CONCLUSION INTERMEDIAIRE
L’engagement des fonds ainsi que le
paiement des dépenses ont commencé avec un fort
retard et à un faible rythme. En juin 2020,
301 M€, soit 51,2
% de la maquette, sont engagés et
181,5 M€ (30,9
%) ont été payés aux bénéficiaires. Si les dégagements ont pu être évités en
2018 et 2019, la menace reste présente pour 2020. Au rythme actuel,
l’intégralité de
l’enveloppe du FEAMP n
e pourra être consommée en fin de programmation. Certaines mesures
destinées à la pêche, et en faveur de l’innovation ou du développement durable
ont été très peu
souscrites
. A l’occasion de l’exercice d’évaluation à mi
-parcours, le constat a été fait que
certains objectifs de consommation permettant de débloquer la réserve de performance
n’avaient pas été atteints. La France a
révisé sa maquette financière à cette occasion, en
affectant des moyens supplémentaires aux mesures les plus dynamiques susceptible
s d’être
intégralement consommées et de permettre le dégel de la réserve de performance in fine.
Au vu des engagements au 8 mars 2020, le FEAMP bénéficie avant tout au secteur
public, aux organisations professionnelles et à quelques gros opérateurs privés de la filière
(transformation et commercialisation). Les entreprises de pêche apparaissent comme des
bénéficiaires désormais secondaires, en nombre et en montant de dossiers, alors que le secteur
aquacole bénéficie davantage des aides.
Les montants des d
ossiers sont d’une extrême di
versité, les petits montants caractérisant
la pêche et
les montants récurrents de plusieurs millions d’euros
fréquents pour les
établissements publics collectant des données. Quelques rares opérateurs bénéficiant des PCS
ou ser
vant d’intermédiaires pour leur gestion (ARIPA)
se sont vus également attribuer des
dotations importantes.
Les taux d’engagement des différ
ents organismes intermédiaires par rapport à leur
maquette sont compris entre 7
% et 78
% en juin 2020. Les taux de paiement sont plus
dispersés : 6
% pour les DIRM, 26
% pour les régions et 48
% pour les mesures PCS. Un seul
opérateur, FranceAgriMer, instruit plus de 44
% de l’enveloppe totale du FEAMP, et assure
en juin 2020, 50
% des engagements totaux et 44,7
% des paiements réalisés.
Cette faible efficacité de mise en œuvre est révélatrice, outre d’une mise en œuvre
tardive, d’un calibrage excessif de l’enveloppe globale. La volonté de consommer à tout prix
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
40
accroît le risque d’un manque de sélectivité et d’effet d’aubaine
pour certains bénéficiaires.
L’analyse du succès des mesures et de la répartition des bénéficiaires montre que le FEAMP
est de moins en
moins un soutien à l’investissement et de plus en plus
un financeur du
fonctionnement
d’opérateurs,
en grande partie publics, via
ce qui s’assimile à
des subventions
annuelles.
3
UNE GESTION PEU EFFICIENTE DU FAIT DE DEFAUTS
SYSTEMIQUES
L’examen de la gestion du FEAMP révèle des faiblesses qui tiennent d’
une part à la
conception même des mesures mais aussi aux limites du système d’information et
, plus
généralement,
à un dispositif de gestion d’une
complexité disproportionnée. Le système de
contrôle se révèle fragile, tout en révélant
des taux d’erreurs élevés
. Enfin,
le FEAMP n’apparaît
guère efficient et l’évaluation de son impact reste encore perfectible.
3.1
Des défauts de conception ou de paramétrage des mesures ayant limité
l’emploi du fonds
3.1.1
Un cadrage budgétaire initial par la DPMA contraignant pour les organismes
intermédiaires
Le FEAMP s’est trouvé au centre d’une contradiction
. La multiplication des mesures et
des enveloppes territorialisées générait un risque de dispersion des moyens, voire de
saupoudrage, source de surcoûts et d’inefficacité. Aussi
, la DPMA a fixé le montant minimal
par mesure ouverte à 0,5 M€ par région. Mais ce montant a
empêché des régions
d’
ouvrir des
mesures pour lesquelles elles auraient eu des bénéficiaires. La plupart ont donc décidé de
recourir à des régimes d’aides dit exemptés,
hors FEAMP, afin de pouvoir servir des aides à
leurs professionnels de la pêche.
3.1.2
Des mesures inadaptées aux bénéficiaires ou de mise en œuvre trop complexe
La conception de certaines mesures les a rendues d’une mise en œuvre difficile et
a pu
dissuader de
s porteurs de projet d’en bénéficier. Ainsi les soutiens aux investissements pour la
pêche, par exemple dans le cadre d’un projet de rénovation/conversion
, fractionnés en de
multiples mesures, nécessitant de déposer plusieurs dossiers différents (l’un pour
la
remotorisation, l’autre pour la refonte de la coque, le troisième pour des engins de pêche
spécifiques). De même en aquaculture, les possibilités de synergie des interventions sont
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
41
limitées entre le développement des capacités de production aquacoles, leur transformation ou
leur commercialisation.
Quant aux équipements de sécurité (renouvellement, amélioration) et de mise aux
normes, ne peuvent pas être financées par le FEAMP : les pêcheurs se sont donc tournés vers
d’autres sources de financement, nota
mment le Fonds filière pêche.
3.1.3
Des critères environnementaux impossibles à satisfaire
Le FEAMP ne peut favoriser l’accroissement des capacités de pêche des navires et la
flotte nationale, au nom de la PCP, doit voir sa capacité (jauge x puissance) diminuer. Le respect
strict de ces critères a pu rendre impossible le soutien des refontes de navires qui augmentaient
leur jauge ou leur puissance sans lien avec leur capacité de pêche mais pour améliorer le
stoc
kage ou les espaces destinés à l’équipage.
La règle de l’équilibre des segments de pêche –
dont il n’est pas contesté le bien
-fondé
dans le cadre de la gestion durable des ressources
–
a ainsi pu écarter de toute aide les chalutiers
de Méditerranée, dont la pêche (godaille) ne discrimine pas entre les espèces, et qui sont
pourtant vieillissants et auraient pu
bénéficier d’aides à la modernisation ou à une réorientation
vers des pêcheries en équilibre.
Dans le cadre des négociations en cours sur la prochaine programmation du FEAMP, la
France porte des demandes pour lever les contraintes réglementaires dans le cas des refontes de
navire sous conditions environnementales.
3.1.4
Une conception technique rendant certaines mesures inapplicables
Certaines mesures n’ont p
as été ouvertes car les contraintes techniques les rendaient
impossibles
à mettre en œuvre : ainsi
, concernant la formation (notamment dans les lycées
maritimes et les centres de formation), il aurait fallu que chaque élève ou stagiaire dépose un
dossier FEAMP pour financer une formation.
Le contrôle de la puissance des moteurs, demandé par la réglementation, est impossible
à mettre en œuvre par les organismes intermédiaires, à la fois pour des raisons techniques et du
fait d’un manque de compétences rares.
Enfin,
les plafonds d’aide pour les mesures à destination des entreprises de
transformation (mesure 69) ne permettent d’aider que les PME et pas les groupes
; de plus, le
régime exempté
de minimis
pour la pêche est limité à 30 000
€, ce qui prive les régi
ons de tout
levier d’action.
Pour la prochaine programmation, la simplification des mesures et des modes de mise
en œuvre semble nécessaire, tout en prenant garde à ne pas bouleverser les règles désormais
maîtrisées par les équipes d’instruction au sein de
s organismes intermédiaires.
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
42
3.2
Un système d’information livré tardivement et peu adapté (OSIRIS)
La Cour des comptes est revenue à plusieurs reprises sur les limites
de l’outil OSIRIS.
OSIRIS est un outil puissant, dont le principal mérite est de sécuriser les procédures de
paiement en vue de contrôles ultérieurs pour répondre aux exigences européennes. Mais
il n’est
en rien un outil destiné à faciliter l’instruction ou la gestion des mesures par les gestionnaires
ou les demandeurs. On ne peut que constater, au-delà du retard de sa disponibilité qui est lié à
la mise à disposition tardive des cadres méthodologiques des mesures par la DPMA,
26
les
nombreux défauts de cet outil :
-
il n’existe pas d’interface de télé
-déclaration pour les porteurs de projets : les demandes
se font sur formulaire papier et doivent être intégralement ressaisies dans le SI ;
-
les informations à saisir dans les onglets d’instruction, dans le pas à pas du SI et les
pièces collectées dans les dossiers ne sont pas cohérentes selon les utilisateurs ;
l’ASP
a fait savoir que l’outil avait été paramétré selon les demandes qui lui étaient parvenues
de l’autorité de gestion
;
- le parcours est linéaire et les étapes sont bloquantes ;
selon l’ASP
,
c’est une exigence
de la gestion des fonds européens ;
-
l’outil ne permet pas l’édition aisée de rapport
s, ni des validations automatiques avec
les responsables (OP ou contrôleurs), ce qui implique des contacts parallèles
permanents ;
l’ASP précise que l’absence de validation automatique est une exig
ence
de gestion issue des fonds européens.
L
’ASP indique que le coût
total
facturé à la DPMA pour OSIRIS s’
est élevé à 2,5
M€
de 2015 à octobre 2019. Elle précise que
l’utilisation d’Osiris était à l’été 2016 la seu
le option
tenable pour les dossiers.
Pour la prochaine programmation, les OI seront libres du choix de leur SI et assureront
eux-mêmes le paiement des aides du FEAMP, le principal
enjeu sera donc l’interfaçage des SI
des OI avec ceux
de la DPMA et de l’ASP pour le suivi et la certification de
s dépenses.
Certaines régions (Bretagne, Normandie, Pays de la Loire) ont annoncé leur choix d’un SI
développé en commun se déversant dans le système d’information financier des aides
européennes (SIFA) SYNERGIE, déjà utilisé pour le FEDER et le Fonds Social Européen.
3.3
Un dispositif de gestion
d’une complexité disproportionnée
Le FEAMP, comme tous les fonds structurels, n’est pas approprié pour payer de petits
montants d’investissement, en raison d
e son coût de gestion élevé et de sa complexité
administrative. Dans sa communication à la commission des finances du Sénat sur « la chaîne
de paiement des aides agricoles 2014-2017 », la Cour notait déjà, en juin 2018, que «
les fonds
26
Comme pour le FEADER, il a fallu produire des documents (DDMO) pour paramétrer les différentes
mesures (70) dans cet outil. Cette étape lourde, très mobilisatrice techniquement et non anticipée, a participé du
retard de livraison de l’outil ainsi que d’un cadre d’intervention intégré au SI contraignant, rigide et peu adapté
aux réalités concrètes.
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
43
européens ne sont pas adaptés à la gestion de mesures trop nombreuses, notamment lorsque
leur champ est limité ou leur déclinaison complexe, caractéristiques auxquelles le cadre
national, voire des aides nationales ou régionales, sont mieux à même de répondre.
»
À nouveau, en janvier 2019, dans la communication à la commission des finances de
l’Assemblée nationale portant sur «
le bilan du transfert aux régions de la gestion des fonds
européens structurels et d’investissement
», la Cour notait que «
le FEAMP comporte beaucoup
de mesures de faibles montants pour lesquels il
n’est pas adapté. En effet
,
depuis l’IFOP, l’on
retrouve les mêmes mesures, mais les règles européennes se sont renforcées. Cette
complexification du fonds européen dédié à la pêche se heurte aussi à l’insuffisance de
l’accompagnement des porteurs
. »
3.3.1
Une charge administrative et une bureaucratie excessives
La complexité de la gouvernance du FEAMP peut se percevoir selon plusieurs angles :
- le volume des règlements européens et textes nationaux encadrant sa gestion ;
-
la lourdeur des procédures d’élaborat
ion des documents stratégiques (programme
opérationnel, diagnostics, avis de
l’Autorité
environnementale, désignation des
autorités) ;
-
le nombre et la complexité des critères d’éligibilité et des vérifications techniques sur
les opérations financées (déf
inis dans les règlements d’exécution, la jurisprudence de la
Cour des comptes européenne et la doctrine de la
Commission, les cadres d’intervention
nationaux et les cahiers des charges) ;
-
l’importance, le détail et la fréquence des rapports d’exécution, bilans d’étape et audits
extérieurs prévus par le règlement ;
- le dispositif de contrôle, piloté par la CICC, qui semble méconnaître la spécificité des
opérations financées et des publics bénéficiaires (par exemple, en 2020,
le taux d’erreur
initial retenu par la CICC était de 27 % ; il a été réduit à moins de 9 % après discussions
avec la DPMA) ;
-
la complexité du jeu d’acteurs et des relations inter
-institutions auxquels donne lieu la
gestion du fonds entre régions, État, ASP, CICC, Commission européenne, bénéficiaires
et corps intermédiaires ;
- le recours à
l’
outil OSIRIS, complexe
du fait de l’obligation de sécuriser le traitement
des dossiers pour la piste d’audit selon les exigences européennes
;
-
l’absence de clarté
, dans les premiers temps, sur la répartition des rôles, occasionnant
des incertitudes quant aux bons interlocuteurs pour les gestionnaires des régions.
Un exemple illustre cette rugosité administrative dans le traitement des dossiers : un
demandeur pour la mesure 47 (recherche et innovation en partenariat dans le domaine de
l’aquaculture) a reçu un courrier négatif pour les deux motifs suivants
: «
dépôt tardif
» (cachet
de la poste du 11/06 et date limite fixée au 31/05) et
«
non utilisation d’un CERFA original
».
Ce dossier était par
ailleurs très étayé et émanait d’un professionnel reconnu.
Plus généralement, les dossiers sont instruits une première fois à leur réception
(demande d’aide) et un échange a lieu avec les demandeurs quant
aux pièces envoyées ou
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
44
manquantes puis,
s’i
ls sont sélectionnés, une convention attributive est signée. Lors des
demandes de paiement (deux acomptes possibles et le solde), les demandeurs doivent adresser
d
’autres
pièces justificatives. Ils reçoivent quelques semaines plus tard un courrier ainsi libellé :
« V
otre demande de paiement […] reçue le […] est réputée complète le […]
.
Cet accusé de réception ne constitue en aucun cas une
promesse de paiement d’une aide au
titre du FEAMP. En effet il ne signifie pas que le dossier respecte toutes les dispositions des
règlements UE.
Votre demande complète fera l’objet d’une instruction par nos services. À l’issue de cette
instruction le contrôle de service fait pourra être établi et déclenchera le versement de l’aide
européenne. »
La consultation des dossiers a rév
élé que la phase d’instruction des demandes de
paiement et de contrôle du service fait (CSF) se traduit par des échanges nombreux et parfois
interminables quant aux justificatifs
(l’intégralité des pièces justificatives des frais de mission,
sans seuil minimal), leur recevabilité, les dérogations possibles à la règle des trois devis (pour
les dépenses supérieures à 1 500
€)
, les preuves de la réalité de la publicité donnée à la
participation de l’UE
, la nature des pièces à présenter (un extrait de casier judiciaire pour une
organisation publique
?). Jusqu’au moment du paiement
, le délai de 90 jours peut être
interrompu pour une demande de nouvelle pièce. Sans contester la nécessité des vérifications
de la légalité et de la régularité des paiements, il apparaît que ces procédures créent de
l’incertitude
pour les porteurs de projet et peuvent les mettre en difficulté. La fixation de seuils
minima, le relèvement des règles de fournitures de devis, et la création de dispositifs forfaitaires
semblent nécessaires et sont recommandés par tous les acteurs.
3.3.2
Une répartition des compétences entre de nombreux acteurs, source de
complexité
Au-
delà de l’existence de 23 services instructeurs différents (voir schéma en
annexe 2),
de nombreux organismes interviennent dans la gestion du FEAMP. La DPMA, en premier lieu,
reste l’unique autorité de gestion, interlocutrice de la Commission, autorité fixant les règles de
gestion, vers qui se tournent les OI pour de nombreuses questions
auxquelles la DPMA n’est
pas en mesure de répondre.
Les régions ont eu le sentiment d’une
autorité de gestion dépassée
et absente ; la DPMA évoque, quant à elle, des régions
OI qui n’avaient pas suffisamment
investi la complexité du domaine et la sollicitaient excessivement pour des enjeux individuels.
La montée en compétence des régions a tari les sollicitations et le temps, apaisé les relations.
L’ASP
réalise un contrôle de cohérence sur 100 % des dossiers qui lui arrivent pour
paiement. Cela lui permet de certifier les dépenses en tant qu’autorité de certification et de
sécuriser la mise en
paiement en tant qu’organisme de paiement. Au titre de son rôle d’autorité
de certification, l’ASP réal
ise également des contrôles approfondis sur un échantillon de
dossiers. A ces organismes,
s’ajoutent les organismes de contrôle, sous le mandat de la CICC,
principalement le CGAA
ER, ainsi que les structures privées chargées d’audits d’opération
s, ou
de l’é
valuation à mi-parcours.
Les conséquences des contrôles (d’importants paiements bloqués dans OSIRIS pour des
corrections de quelques dizaines d’euros) et la nature des anomalies identifiées (des exigences
administratives en décalage avec la réalité du terrain) ont pu alimenter aussi une forme
d’incompréhension de la part des OI.
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
45
Enfin,
d’autres entités interviennent dans la vie du fond
s, les filières professionnelles,
le comité national des pêches, l’association des
Régions
de France, au sein d’instance
s de
concertation nationales, à la fois trop rares et trop peu consacrées aux problèmes techniques
rencontrés sur le terrain.
Les différents acteurs ont eu des difficultés à s’approprier pleinement leur rôle et à
trouver un
modus operandi
apaisé et efficace. La mise en place de réunions fréquentes, par
téléphone, pour accélérer les procédures de paiement, sous la menace du dégagement d’office
,
a fluidifié les choses le processus. Avec le temps, la perception par les différents acteurs des
relations institutionnelles
s’est
améliorée mais les 3 à 4 premières années de la programmation
ont été tendues. Il faut souligner que certaines régions ont voulu entretenir dès le début, et
malgré des tensions avec la DPMA, d’excellentes relations avec les services de l’Ét
at
notamment la direction interrégionale de la mer (DIRM). Ainsi, la région Bretagne a fait co-
présider l’instance de sélection des projets par la DIRM.
La programmation actuelle a vu le rôle des DIRM de métropole dans la gestion du
FEAMP se réduire ; le nombre de mesures instruites et leur volume est résiduel. Les DIRM ne
semblent pas souhaiter conserver ces reliquats de FEAMP (sauf en ce qui concerne la Corse) et
préfèrent concentrer leurs moyens
sur l’expertise et le suivi des filières, en se positionnan
t en
interlocuteur-
expert des régions qui instruiraient l’intégralité des mesures régionalisées du futur
fonds.
L
a DPMA restera l’
autorité de gestion du prochain FEAMP
. L’instruction des
mesures
sera répartie entre FranceAgriMer et les organismes intermédi
aires (régions). L’AG sera donc
une autorité réglementaire avec des fonctions d’expertise et d’animation des OI
.
3.3.3
Des exigences administratives peu familières aux bénéficiaires du secteur
pêche
Pour
la pêche et pour une partie l’aquaculture, le
public des bénéficiaires des mesures
est constitué de TPE et PME sans culture administrative solide. Des erreurs multiples
ralentissent
l’instruction et
le paiement des dossiers. Pour les investissements plus conséquents,
notamment dans les navires, la règles de la fourniture de trois devis a été particulièrement
difficile à mettre en œuvre, surtout rétroactivement
.
À la différence du milieu agricole, où un « écosystème
» administratif s’est structuré
pour prendre en charge intégralement les nombreuses procédures liées à la PAC (syndicats,
chambres d’agriculture, conseils en gestion)
,
il n’existe rien de tel pour la pêche
, malgré le
soutien du FEAMP aux organismes professionnels, notamment via les plans de production et
de commercialisation (PPC
–
mesure 66)
. L’aquaculture, composée d’entreprises de taille plus
importante, est plus structurée et des structures intermédiaires ont pu jouer des rôles d’appui
dans la conception des dossiers.
Ce sont souvent des demandes administratives élémentaires qui bloquent les porteurs de
projets, ce qui renforce la nécessité d’un accompagnement par des structures
ad hoc
. Certaines
régions ont pu mettre à disposition quelques ressources à cette fin, en particulier pour aider les
installations de jeunes. Les organisations professionnelles ont marginalement joué ce rôle. Il
apparaît que l’assistance technique n’a pas été mobilisée pour mettre en place systématiquement
des guichets uniques offrant une assistance à la conception du dossier.
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
46
A l’occasion de la prochaine programmation
, un soutien à la conception des dossiers, à
leur portage et à leur suivi apparaît souhaitable
notamment en mobilisant l’assistance technique,
la direction du budget a fait con
naître qu’elle partageait cet objectif.
Recommandation n° 1.
(DPMA)
Mettre en place des guichets d’accompagnement et
d’aide à la formalisation des dossiers, au besoin financés par l’assistance technique
.
3.3.4
Une absence de numérisation et des procédures lourdes pour les usagers
Contrairement aux autres fonds gérés par le MAA et à de nombreuses procédures
instruites par FAM, les dossiers du FEAMP se font encore sur papier. Il n’existe pas d’interface
numérique pour le FEAMP, quand celle-ci existe pour le FEAGA au sein de la PAC depuis une
dizaine d’année
s avec succès (depuis 2016, 100 % des quelques 350 000 déclarants utilisent
TELEPAC).
Pour l’IFREMER, porteur chaque année de dossiers complexes, un dossier papier
représentait de 2014 à 2016 près de 50 kg de justificatifs ; depuis la simplification intervenue
en 2018, cette masse a diminué de moitié, mais reste conséquente.
Il n’existe pas de base de donnée
s des bénéficiaires FEAMP avec un identifiant unique
et fiable permettant de déposer les documents administratifs une fois pour toute et de bénéficier
du principe « dites-le nous une fois
» qui trouverait pourtant à s’appliquer pour les bénéficiaires
récurrents. Les bénéficiaires doivent par ailleurs fournir parfois les mêmes documents à
différentes étapes de la procédure de gestion de leur dossier.
3.3.5
Un mode de traitement des dossiers à améliorer
De nombreux dossiers sont abandonnés ou connaissent des durées de traitement
excessives. Les contrôles internes révèlent des non conformités nombreuses. L
’instruction des
demandes,
selon l’ASP, ne peut valablement être effectuée qu’une fois que le service instructeur
dispose de toutes les pièces, et donc le dossier complet. A ce titre, en cohérence avec la piste
d’audit des dossiers, OSIRIS ne permet pas l’accès aux écrans de pure instruction tant que le
dossier n’est pas complet.
Il est donc indispensable de gérer plus activement le dépôt et la réception des dossiers :
en vérifiant la soutenabilité des projets et leur recevabilité au plus tôt, en pré-instruisant les
dossiers dès le dépôt avant d’avoir toutes les pièces
et en accompagnant davantage les porteurs
de projet. Les services instructeurs doivent adopter un pilotage par les délais de leur stock de
dossier.
Recommandation n° 2.
(MAA) Numériser les demandes d’aides, conférer un
identifiant unique par porteur de projet, mettre en œuvre le principe
« Dites-le nous
une fois » et réduire le délai de traitement des dossiers.
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
47
3.3.6
Des faiblesses dans la mise en
œuvre
spécifique aux PCS (mesure 70)
La mise en œuvre des
plans de compensation de surcoûts Outre-mer a mis en lumière
les limites des capacités mobilisables pour leur instruction. Les équipes dans les RUP sont
frappées d’un fort
« turn-over »
, signe d’une forme de découragement devant la complexité et
l’ampleur de la tâche.
La mise en œuvre des PCS gagnerait à être davantage évaluée, il n’est pas exclu que
l’objectif de consommation des fonds n’entraîne un manque de sélectivité des proje
ts soutenus
et des effets d’aubaine. Par exemple, l’analyse des bénéficiaires en Guyane fait apparaître que
des montants d’aides importants bénéficient aux entreprises de pêche appartenant à l’un des
premiers groupes de la région. La Cour avait déjà identifié, dans son précédent rapport sur les
FESI outre-mer
27
, un manque de discernement et de sélectivité dans les projets soutenus. Elle
identifiait dans ce rapport trois risques
: de corrections financières, de dégagement d’office et
de perte de la réserve de performance. Si les deux derniers ont pu être évités pour les PCS grâce
à un certain volontarisme dans l’engagement des dépenses, le risque de correction ne l’a pas été
du fait, justement, de défaut dans l’instruction et la sélection des projets.
3.4
Les limites du dispositif de contrôle
3.4.1
Une charge de contrôle importante
De nombreux contrôles s’exercent sur les bénéficiaires et les services instructeurs. Les
dossiers sont instruits par les services instructeurs et contrôlés en interne dans le cadre d’une
stratégie de contrôle interne et de maîtrise des risques.
L’opération
peut faire l’objet d’une visite
sur place au titre des vérifications de gestion
par l’organisme instructeur
. Les organismes
intermédiaires font aussi l’objet d’audits pour le compte de la DPMA
, autorité de gestion,
portant sur leur dispositif de gestion et des opérations par KPMG-Sirius : « audit système et
contrôle de re-performance ».
L’organisme de certification (ASP) peut mener des contrôles
(contrôle qualité certification, contrôle ciblé sur le risque). La CICC procède à des contrôles
annuels : audits
d’opération et audits système. Enfin
, les instances européennes, Commission
ou Cour des comptes européenne, mènent également leurs propres investigations selon leur
propre programme et calendrier.
Certains OI peuvent ainsi, la même année, être contrôlés par le cabinet KPMG pour le
comp
te de l’
autorité de gestion, par le CGAAER pour celui de la CICC et par la Commission
et la Cour des comptes européenne (en 2019, la Nouvelle Aquitaine).
27
Chapitre du RPA 2019, «
la gestion des FESI en outre-mer : des résultats inégaux, une démarche de
performance à consolider
», la Cour constatait, concernant le FEP en Guyane, des « défaillance de gestion ».
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
48
3.4.2
Des moyens insuffisants à la CICC
La CICC dispose d’une équipe adminis
trative de 20 personnes pour un portefeuille
d’une soixantaine de programmes opérationnels. Le FEAM
P se voit consacrer en pratique un
ETP. La CICC est chargée, aux termes du règlement (UE) 1303/ 2013 portant dispositions
communes aux FESI, de la transmissi
on d’un paquet d’assurance transmis annuellement à la
Commission, composé de trois volets
: légalité de la dépense (audits d’opérations),
fonctionnement du système de gestion et de contrôle (audit système), avis sur la fiabilité des
comptes. La CICC est aussi chargée en début de programmation des audits de désignation des
autorités de gestion (DPMA) et de certification (ASP)
. Cette procédure est lourde et s’est
étendue sur une dizaine de mois.
La CICC ne dispose pas d’équipes de contrôle
: elle les délègue au CGAAER, avec qui
elle négociait, en 2020 encore,
les termes d’une
convention. Le CGAAER
s’appuie à son tour
sur le CGEDD
et l’IGAM pour certains audits.
Le CGAAER met à disposition de la CICC des
moyens en fonction du volume d’audits à réaliser (8 membres mobilisés en 2019, une douzaine
en 2020). Les audits d’opérations, menés selon les préconisations de la Commission, sont
particulièrement techniques et obéissent
à des règles d’un formalisme élaboré. Les mesures du
FEAMP sont techniques et nécessitent une appropriation par les auditeurs du CGAAER. Ces
derniers soulignent le décalage entre les adaptations nécessaires sur le terrain pour instruire les
dossiers, parfo
is en l’absence de consignes claires et univoques de la DPMA, et les critères de
l’audit d’opération qui peuvent amener à invalider 100
% d’une opération pour des faiblesses
d’ordre administratif. Les questions de stratégie d’échantillonnage (stratificatio
n ou pas) et les
capacités limitées de la CICC en la matière ont aussi alimenté un débat entre cette dernière et
le CGAAER.
Faute de moyens suffisants,
la CICC n’a pas pu
, pour le rapport annuel de contrôle
(RAC) 2020,
procéder à la segmentation de l’échan
tillon des contrôles (stratification), ce qui a
conduit à donner un poids trop important à certaines opérations (mesures PCS) de fort montant
individuel car les CSF (contrôle de service fait : unité servant au tirage de l’échantillon)
agrègent de nombreuse
s demandes de paiement différentes. En l’absence de stratification
, le
poids des anomalies liées aux PCS a été plus important et a augmenté le taux d’erreur extrapolé.
Par ailleurs,
la campagne d’audits 2020 a été marquée par une particularité. Pour la
campagne 2016-2017,
la CICC a fait réaliser quatre audits d’opérations,
et pour celle de 2017-
2018,
30 audits d’opérations. Pour la campagne 2018
-2019, 48 contrôles étaient prévus. Les
audits font l’objet d’une programmation sur deux périodes, avec deux tirages d’échantillons
d’opérations en février puis juin 2019. La Commission, en mars 2019, a contesté la répartition
du nombre d’opération
s entre les deux tirages et demandé un tirage complémentaire de 14
opérations au titre de la première période (et une dimi
nution du nombre d’opération
s dans la
deuxième période).
Le tirage d’échantillon complémentaire a eu lieu le 9 avril 2019 avec une date butoir
fixée
aux auditeurs le 15 juin suivant pour pouvoir rendre les documents d’assurance validés le
30 juin à la Comm
ission. Cet échantillon complémentaire de 14 opérations n’a pas donné lieu
à des audits en bonne et due forme. Sur demande de la CICC, compte tenu de l’épidémie de
COVID 19 et du faible délai laissé aux auditeurs du CGAAER, la Commission a autorisé la
disp
ense de réalisation de ces audits en contrepartie de l’adoption d’un taux d’erreur forfaitaire
supérieur « limite supérieure du taux d’erreur » pour calculer la correction forfaitaire. Ainsi
, le
taux d’erreur extrapolé retenu in fine est passé de 8,76
% à 11,82 %. La conséquence de ce taux
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
49
d’erreur est une augmentation de la correction financière forfaitaire à la charge de l’Etat
membre.
Cet épisode illustre le manque de moyens et les difficultés organisationnelles auxquelles
est confrontée la CICC, ainsi q
ue sa responsabilité dans l’augmentation du taux d’erreur et,
partant, de risque de correction financière. Or, le nombre de contrôles
d’opérations est appelé à
augmenter ainsi que la fréquence des audits système (dont la Commission voudrait qu’elle fût
annuelle, au lieu de biennale). Pour mémoire, en régime de croisière, le FEP connaissait un
nombre de contrôles
d’opération
s de 90 par an.
Un autre risque concerne la future période de transition, durant laquelle il est prévisible
que la CICC ne pourra faire
face à la charge de travail accrue en raison de l’effet conjugué de
l’augmentation du nombre de contrôles au titre de la fin de programmation du FEAMP 2014
-
2021, et du début de la suivante, ainsi que des nouvelles diligences demandées par la
Commission.
3.4.3
La suspension des paiements en 2020 du fait des insuffisances d
e l’autorité
d’audit
A la suite d’une mission d’enquête de la Commission européenne, début février 2020,
sur le dispositif d’audit, une lettre d’observation a été envoyée le 25 février 2020 à l’a
utorité
d’audit
(CICC), puis
un courrier à la DPMA le 10 mars 2020, l’informant de la suspension du
délai de paiement des opérations dans l’attente de la prise de mesures correctrices par la France
,
sur la base de l’article 83
(1-a) du Règlement commun aux FESI n°1303/2013
28
. La Commission
reprochait à l’autorité d’audit des retards systématiques dans les évaluations des opérations et
du système de gestion.
Pour lever l’interruption des délais de paiement
, la France devait prendre les mesures
suivantes, en pl
us de la délivrance des documents d’assurance dans les délais
:
•
l’actualisation de la stratégie d’audit, et la révision de l’évaluation des risques
;
•
la conclusion d’une convention entre la CICC et le CGAAER
;
•
la mise en place des procédures permettant le respect des délais de soumission des documents
d’assurance, l’établissement d’un calendrier à respecter par les différents acteurs ainsi que la
mise en place de mesures adéquates en cas de non-respect de ce calendrier ;
•
la description des mesures mises en place / à mettre en place pour assurer le respect des délais
pour les futures soumissions.
La France a mis en place ces mesures et la Commission a annoncé par courrier au DPMA
le 28/07/2020 la fin de la suspension du délai de paiement, tout en annonçant que la
28
Règlement (UE) 1303/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 portant
dispositions communes relatives au FEDER, au FSE, au FEADER et au FEAMP, et abrogeant le règlement (CE)
n° 1083/2006 du Conseil.
Art. 83 -
Interruption du délai de paiement
–
«
1. Le délai de liquidation d'un paiement
intermédiaire peut être interrompu par l'ordonnateur délégué au sens du règlement financier pour une période
maximale de six mois : a) s'il ressort des informations
fournies par un organisme d'audit national ou de l'Union
qu'il existe des preuves manifestes d'un dysfonctionnement important du système de gestion et de contrôle;
»
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
50
Commission prévoyait de «
vérifier l’efficacité [des mesures correctrices] lors de l’audit de
conformité prévu pour l’année 2020
. »
3.4.4
Un taux d’anomalie
s en augmentation et préoccupant
Au début de l’année N, à
l’issue
de la campagne annuelle de contrôles
sur l’exercice
comptable échu (juillet N-2 à juillet N-1), mené par la CICC,
a lieu un échange entre l’
autorité
de gestion (DPMA), la CICC et la Commission européenne, basé sur un « paquet certification »
comportant le rapport annuel de contrôle et la certification des comptes
. L’approbation d
u RAC,
ainsi que la certification des dépenses, permettent de déclencher les remboursements des
dépenses par l’Union européenne. Dans le cadre de cette procédure de certification, une version
provisoire du RAC est produite par la CICC, à laquelle la DPMA peut apporter des réponses,
le taux d’anomalies final retenu faisant l’objet d’un échange avec la Commission qui fixe en
dernier ressort le «
taux d’erreur extrapolé
» entre mai et septembre de l’année N.
Le taux
d’
erreur extrapolé prend en compte le caractère systémique ou non représentatif des anomalies
identifiées. Il peut,
à l’issue de
la procédure de révision avec la Commission, être différent de
celui proposé par la CICC.
Le taux d’erreur final a des conséquen
ces importantes puisqu
’
il ne doit pas être
supérieur à 2
% des paiements de l’année
.
L’
autorité de gestion, en accord avec la CICC, opère
donc une réfaction sur les demandes de paiements à la Commission, de la somme nécessaire
pour « effacer » le montant extrapolé de ces anomalies et les opérations litigieuses. Le montant
retraité ainsi ou « correction forfaitaire »
est à la charge de l’autorité de gestion, c’est
-à-dire de
l’
État.
Tableau n° 5 :
Résultats des campagnes
d’audit de la CICC
RAC 2018
RAC 2019
RAC 2020
Montant des dépenses dont est
tiré l’échantillon auditée
17,31
M€
26,79
M€
155,38
M€
Taux
d’erreur extrapolé CICC
1,28%
6,72%
8,76%
Taux d’erreur retenu CE
-
6,86%
11,82%
Taux d’erreur résiduel
0,77%
2%
2%
Montant dépenses irrégulières
0,08
M€
0,94
M€
1,25
M€
Montant correction forfaitaire
0
0,34
M€
14,3
M€
Données : RAC (2018 à 2020) CICC
L’exercice 2019, avec un taux d’erreur supérieur à 5
% (limite supérieure déclenchant
une réaction de la Commission) s’est traduit par un plan de reprise, à la demande de la
Commission, pour La Réunion, afin de remédier aux nombreuses irrégularités dans la gestion
du PCS.
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
51
L’exercice d’audit 2020 a été délicat puisqu’à l’issue des travaux de la CICC
,
l’avis
d’audit a été rendu avec un niveau 3 «
réserves avec impact important
» et le taux d’erreur
extrapolé final de 8,76
% n’a pas été utilisé pour calculer la correction forfaitaire mais un taux
supérieur de 11,82 % (taux dit «
limite supérieure d’erreur
»).
La correction forfaitaire en 2020 à la charge de la France pour
revenir à un taux d’erreur
extrapolé résiduel de 2 % est de 14,3
M€
,
auquel s’ajoute le montant des opérations invalidées,
soit en tout 15,55
M€.
Cette épisode illustre les conséquences des taux élevés d’anomalies dans la gestion des
dossiers. Les contrôles des années à venir seront renforcés du fait de ces résultats médiocres, le
risque existe de la réédition de fortes corrections forfait
aires à la charge de l’
État. Ce risque est
d’autant plus prononcé que l’échantillon du RAC 2021 sera au moins équivalent à celui de 2020
et que les efforts faits pour accélérer les paiements et consommer les enveloppes financières,
pour éviter le dégagement, se font parfois au détriment de la sécurité juridique et de la
conformité des dossiers.
Ces taux d’anomalies élevé
s, qui concernent principalement les PCS, révèlent le
décalage entre les exigences administratives et les capacités locales à y répondre, à la fois pour
l’instruction des dossiers et
, du point de vue des bénéficiaires, pour fournir pièces et documents
comptables requis par les règlements européens.
Ces taux d’erreur impliquent aussi des charges
financières pour le budget de l’État puisque
, bien que les régions soient organismes
intermédiaires,
c’est la DPMA qui reste autorité de gestion.
Les anomalies détectées relèvent d’erreurs administratives
: bénéficiaires non éligibles
du fait de leur statut, justificatifs de dépenses non recevables, erreurs dans les dates de dépôt
des dossiers ou encore non-conformités dues aux difficultés de démarrage lors des premières
années. Ces anomalies ne sont jamais substantielles : en effet,
les contrôles d’opération sont de
pure conformité («
compliance
» anglo-
saxonne) et ne s’intéressent ni à l’opportunité des
opérations, ni aux résultats, ni à l’atteinte des objectifs.
Compte-
tenu du caractère élémentaire d’un grand nombre des anomalies relevées, il
apparaît aisé de les éviter à l’avenir en mettant à disposit
ion dès le début de la programmation
un site offrant des « questions-réponses » alimenté en permanence par la DPMA pour
mutualiser les expériences des OI. Les OI ont témoigné, en effet, d’un manque de réactivité de
la DPMA dans les débuts de la programmation actuelle pour apporter des questions aux
multiples sollicitations élémentaires qui lui parvenaient, faute d’un canal technique adapté à des
sollicitations en masse, mais peu complexes techniquement.
À court terme, il est indispensable que la CICC soit en mesure
d’améliorer la
stratification de l’échantillon, déterminante au moment d’extrapoler le taux d’erreur,
ainsi que
de faire face à la fois à l’augmentation du nombre d’audits et aux tâches impliquées par le
processus de désignation des autorités pour la programmation 2021-2027 du FEAMP.
Les conséquences financières des anomalies dans l’instruction des dossiers, sans
proportionnalité avec l’importance des montants des opérations ou la gravité des erreurs, ainsi
que la somme du temps et de l’énergie consacrés aux contrôles, poussent à s’interroger sur la
pertinence du FEAMP pour financer de petites opérations portées par des TPE/PME.
Le pilotage de l’audit, la capacité à superviser efficacement les équipes de contrôles du
CGAAER, la possibilité de traite
r efficacement les questions d’échantillonnage et de
stratification des audits et le respect des délais demandés par la Commission sont des défis qui
justifient un renforcement des moyens de la CICC consacrés au FEAMP.
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
52
Recommandation n° 3.
(DB, CICC, CGAAER) Renforcer les moyens dévolus au
FEAMP au sein de la CICC.
La direction du budget
a indiqué qu’elle «
partage l’objectif de renforcement des
moyens dévolus au FEAMP au sein de la CICC. Dans ce cadre, le Gouvernement a répondu
favorablement à la demande d’augmentations des
moyens de la CICC en 2021, avec
l’attribution de douze emplois supplémentaires, qui se traduisent dans le cadre du PLF 2021
par dix créations nettes et deux redéploiements au sein des emplois du Ministère de l’économie,
des finances et de la relance.
»
3.5
Une gestion coûteuse et peu performante
3.5.1
Un dispositif coûteux
3.5.1.1
Beaucoup de dossiers de faible montant
Un grand nombre de dossiers sont de faible montant. Ainsi en mars 2020, sur plus de
3 517 dossiers déposés non clos, près de 1
600 n’avaient pas encore d’éval
uation du montant
FEAMP à engager (caractéristique des plus petits dossiers, relevant souvent du PCS), sur les
2426 autres dossiers, une quarantaine a un montant compris entre 1 et 7
M€, 440 sont supérieurs
à 100 000
€ et 1
760 sont supérieurs à 10 000
€
, et 660 sont inférieurs à 10 000
€.
Qui plus est,
cette présentation ne rend pas compte du fait qu’un grand nombre de
dossiers PCS sont regroupés par un grand opérateur, ARIPA pour La Réunion, qui fait masse
des très nombreux petits engagements
qu’il règle a
ux pêcheurs. Ces règlements peuvent être de
l’ordre de la centaine d’euros.
Le rapport de 2019 sur le b
ilan du transfert de l’autorité de gestion des FESI aux régions
prévoyait, dans sa recommandation n°4, de rationaliser la programmation des fonds notamment
«
en fixant des priorités d’emploi des fonds européens en petit nombre et en limitant le nombre
de mesures, après avoir mené une réflexion sur l’effet incitatif des aides, notamment pour les
fonds distribuant beaucoup d’aides de petit montant
» (ce qui visait en particulier le FEAMP)
et «
en fixant des seuils d’aide, pour minimiser les coûts de gestion, tout en orientant les
dossiers de faible montant vers des aides nationales ou régionales
».
3.5.1.2
Le coût de gestion
S’agissant de l’efficience de la nouvelle organisation, le rapport
de la Cour sur le « Bilan
du transfert aux régions de l’autorité de gestion des FESI
» avait identifié le coût de gestion
disproportionné du FEAMP en raison du nombre et de la complexité des mesures : «
pour
l’ensemble des fonds, plus les programmes opérationnels sont petits et plus ils sont composés
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
53
de mesures portant le financement de montants faibles, plus leur gestion est lourde et moins ils
sont efficients
. »
La complexité du dispositif du FEAMP et la multiplicité des services intervenants rend
difficile l’
évaluation du coût de gestion au dossier.
La DPMA n’a pas été en mesure de fournir
une réponse aux questions de la Cour concernant les coûts de gestion moyen par mesure, ni une
évaluation du montant total des dépenses liées au FEAMP pour sa gestion, la préparation de sa
mise en œuvre, ses systèmes d’information et son contrôle.
L
a gestion du FEAMP convoque un grand nombre d’intervenants à des titres divers
:
les équipes de la DPMA, des
effectifs au sein des DIRM / DM, celles de l’ASP,
celles FAM,
les services instructeurs et de contrôle des régions, les effectifs très réduits de la CICC et des
corps d’inspection
(CGAAER, CGEDD)
qu’elle missionne.
FranceAgriMer n’a pas non plus fourni le
détail des effectifs mobilisés, ni le coût moyen
de gestion par dossier et par mesure.
L’ASP a identifié les coûts qu’elle refacture à la DPMA par dossier :
pour le contrôle
de cohérence : 63,26
€ par demande de paiement
et pour la liquidation (ordonnancement) :
6,20
€ par demande de paiement. L’ensemble des
tâches
liées aux rôles d’autorité de
certification et d’organisme de paiement de
l
’ASP
mobilisent 5 ETP.
Le rapport d’évaluation à
mi-parcours (du cabinet EDATER) indique que les coûts de gestion par dossier peuvent
dépasser 2 000
€. Le coût unitaire de gestion d’un dossier dépend de
la complexité de la mesure.
En ce qui concerne la mesure 48 (investissement productif en aquaculture) l’évaluation du
cabinet EDATER aboutit à une fourchette de 3 100 à 3 600
€.
Ce calcul est basé sur une
estimation de 3 à 4 jours de travail, facturée entre 2 000 et 2 500
€ par les prestataires, et cinq
à six jours d’instruction par les services instructeurs (régions ou FAM).
D’autres mesures peuvent
avoir
un coût d’instruction et de préparation bien plus
important : plus de dix jours pour une mesure collecte de données, plus de 30 jours pour un
projet de recherche en partenariat pêcheur/ scientifique. Ces coûts ne prennent pas en compte
le pilotage du programme par la
DPMA, la gestion des paiements par l’ASP ou les audits
extérieurs et les contrôles réalisés par la CICC. Le rapport EDATER
évalue l’
ensemble des
ressources humaines à près de 130 ETP dans le descriptif des systèmes de gestion et de contrôle
(DSCG) présenté à la Commission européenne.
Au final,
l’évaluation identifie des coûts totaux
représentant de 5 à 6 % de la
contribution publique totale du programme (hors assistance technique). À titre de comparaison,
les coûts pour le FEDER s’élèvent
à 3 %, et pour les aides de la PAC à 2 % mais pour des
montants sans commune mesure. Les régions ont toutes mis en place des équipes dédiées à la
gestion du FEAMP, qui ont fait plus que compenser les effectifs présents dans les DIRM
consacrés à sa gestion. Devant la complexité administrative de la gestion et les retards de
démarrage imputable à la DPMA, les taux d’erreur dans l’instruction et la lenteur de la
consommation de l’enveloppe, mis en rapport avec les ressources nouvelles affectées au
FEAMP en rég
ion, on peut douter que le transfert partiel de l’autorité de gestion soit un succès
en termes d’efficience.
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
54
3.5.2
Une mesure de la performance complexe et imprécise
Le FEAMP, malgré plusieurs batteries d’indicateurs (de mise en œuvre, de résultats) et
un suivi de la performance par la Commission, reste dans une logique de guichet ainsi que le
reconnaît la profession.
29
Malgré la forte pression de la Cour des comptes européenne, la DPMA
reconnaît que le paiement des aides n’est pas conditionné à la réalisation
effective
d’objectifs.
Fondamentalement l’opération est financée si le dossier est conforme, le résultat final atteint
n’a pas d’effet rétroactif sur le financement dès lors que les dépenses étaient éligibles.
Toute la démarche du déblocage de la réserve de performance est une logique de moyens
qui repose sur la bonne consommation des enveloppes financières, où est sanctionné le défaut
d’atteinte d’indicateurs prévisionnels de mise en œuvre et non pas l’atteinte d’objectifs de
résultats. Qui plus est, cette logique aboutit à pénaliser des mesures et des démarches, non pas
du fait de leur inutilité mais parce qu’elles n’ont pas été suffisamment souscrites, ce qui aggrave
leur situation.
Une multiplication d’indicateurs et des procédures assez lourdes
Les indicateurs définis dans le règlement européen se composent de 25 indicateurs de
contexte, 28 indicateurs de réalisation, 28 indicateurs de résultats, des indicateurs financiers
communs à tout
le fonds ainsi que les données de mise en œuvre comportant une quinzaine
d’informations propres aux opérations. Des rapports annuels présentant ces indicateurs et
commentant la mise en œuvre du fond
s
pour l’année, sont publiés chaque année par l’autorité
de gestion au premier semestre, en plus du paquet certification.
Une évaluation imprécise et peu exploitable
Les indicateurs de réalisation relèvent du simple comp
tage d’opérations. Les indicateu
rs
de résultat sont déterminés par les intéressés eux-mêmes, en amont de la réalisation des
opérations. Le calibrage des indicateurs
de résultat n’est pas fiable. La complexité de
l’ensemble du système d’indicateurs ne permet pas sa bonne appropriation par les acteurs et la
qualité du renseignement s’en res
sent. Les saisies sont souvent lacunaires, absentes ou non
harmonisées. Les bénéficiaires sont sollicités pour renseigner de nombreuses données, source
d’erreurs.
Par ailleurs, les valeurs collectées ne permettent pas des traitements agrégés sur des
grandeurs universelles
en vue de réaliser des statistiques fiables. L’utilisation des données
issues d’Osiris ne permet pas
non plus
d’évaluer scientifiquement l’impact du FEAMP.
Au lieu
d’une logique de saisie d’indicateurs, il serait préférable de privilégier la saisie
de données
brutes, permettant des traitements agrégés ultérieurs.
Le renseignement des indicateurs dans les différents RAMO consultés est lacunaire. Par
ailleurs,
l’évaluation finale de la réalisation des objectifs de la programmation actuelle sera
réalisée et soumise à la Commission en 2024 : à cette date, le nouveau FEAMP, conçu à partir
de 2019,
aura été mis en œuvre depuis deux ans.
I
l n’est
donc que marginalement tenu compte
des résultats réels des mesures puisque la nouvelle programmation est conçue avant que le bilan
de la précédente ne soit réalisé.
Une réflexion doit être menée sur la simplification du dispositif de suivi, avec une
meilleure appropriation par tous les acteurs, une maximisation des collectes automatisées
29
CNPM, 5/9/2019, compte rendu de la réflexion relative à la mise en œuvre du FEAMP, table ronde en
présence de la DPMA.
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
55
d’information à partir des b
ases de données et sources existantes (via des API) et des indicateurs
moins nombreux, plus simples, privilégiant les données brutes permettant ensuite des
évaluations d’impact.
Enfin, concernant certaines mesures mobilisant des enveloppes importantes (77,
Collecte de données et 66, Plan de production et de commercialisation-PPC), les indicateurs de
résultats sont peu précis et peu nombreux. Au surplus,
il apparaît que l’évaluation de l’impact
et de la qualité de la mise en œuvre pour la collecte de donnée
s et les PPC ne soient pas réalisés.
C’est d’autant plus dommageable
qu’il s’agit de dépenses annuelles récurrentes
.
La DPMA rappelle que «
la performance du programme telle qu’exigée par les
instances européennes se concrétise par les réalisations et non
par les résultats. […] La mesure
des résultats nécessite la conduite d’évaluations d’impact. Cet exercice sera réalisé ex post par
le Commission Européenne, il est donc prématuré d’essayer de mesurer aujourd’hui l’impact
du programme opérationnel
. » La direction du budget, quant à elle, souligne que la gestion du
FEAMP nécessite la mobilisation de plus de 130 ETP (soit en moyenne 800 K€ de fonds gérés
par ETP par an) et appelle à rationaliser le nombre de mesures, afin
d’améliorer l’efficience de
la gestion
en concentrant les moyens sur les mesures les moins complexes et d’un montant
minimal conséquent. La mesure de la performance devra également être un axe prioritaire de
travail pour la DPMA.
Recommandation n° 4.
(DPMA) Dans le cadre des travaux de préparation du FEAMP
2021-2027 : réduire le nombre de mesures, mettre en place un portail de
questions/réponses à destination des organismes intermédiaires et procéder à une
évaluation des résultats des opérations financées par le FEAMP.
3.5.3
Une
doctrine d’emploi d
u FEAMP à mieux définir
La pratique du FEAMP, du fait d’une enveloppe globale calibrée généreusement,
montre
une gestion marquée par l’impératif de consommer les fonds se traduisant par une faible
sélectivité des opérations. Par ailleurs, la multiplication de mesures, la faible volumétrie de
certaines et la multiplication des projets de petite taille accroissent le coût de gestion. Enfin, le
mode d’intervention complexe
, amenant à segmenter les projets et à rembourser ex post des
dépenses, parfois avec retard impliquant des avances importantes de fonds de la part des
bénéficiaires, limite fortement l’effet de levier qu’il pourrait avoir et sa capacité d’orientation.
Une réflexion doit être menée sur les moyens d’articuler l’intervention du FEAMP, là
où elle est décisive et utile,
compte tenu de ses contraintes, avec d’autres moyens de financer
des investissements (instruments financiers, garanties de prêts, avances remboursables),
d’autres financeurs
(la filière, les collectivités, les banques)
, ou d’apporter des subventions
d’équ
ipement via des aides nationales ou régionales (régimes exemptés ou
de minimis
).
L’intervention du FEAMP gagnerait à être concentrée là où l’effet de levier est le plus fort, sur
les domaines structurants et les montants les plus importants.
Si le FEAMP devait poursuivre dans sa vocation « universelle » avec de très nombreuses
mesures, y compris pour de faibles montants, des adaptations seraient nécessaires : l’adoption
d’une démarche forfaitaire pour certains types d’opération, un allègement des pièces
demandées et la généralisation des coûts simplifiés.
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
56
Dans le cadre du règlement FEAMP 2021-2027, les États membres orienteront les aides
en fonction de leurs priorités stratégiques, au lieu de devoir choisir dans un « menu d’actions
éligibles ». Dans ce cadre, les simplifications drastiques pour les bénéficiaires commanderont
des arbitrages forts, notamment la concentration des fonds sur les dispositifs structurants et
réglementaires, ainsi que la réduction du nombre de mesures d’investissements mais avec des
dépenses éligibles élargies.
CONCLUSION INTERMEDIAIRE
La mise en
œuvre
du FEAMP souffre de faiblesses structurelles, liées à la complexité
de son organisation et à des défauts de conception et de calibrage des mesures, auxquels s
’est
ajouté un SI (OSIRIS)
d’un maniement peu fluide.
Les défauts de conception des mesures ainsi que des contrôles tatillons et une
surenchère de précautions de la part des services instructeurs ralentissent les dossiers et sont
autant de repoussoirs
pour les bénéficiaires les moins familiers de l’administration.
Les audits du FEAMP ont révélé des taux d’erreurs très éle
vés, souvent pour des
anomalies formelles de peu d’importance, traduisant des difficultés d’instruction et des règles
peu claires ou non maitrisées. Le dispositif d’audit lui
-même a été critiqué par la Commission
européenne, notamment pour ses retards, ce qui a amené la suspension du délai de paiement
durant quatre mois
. Les taux d’erreurs résiduels
, actuellement supérieurs à 10 %, se traduisent
par des corrections forfaitaires à la charge du budget de l’
État (15
M€ pour 2020
).
Le FEAMP
, bien que fonds d’ai
de aux investissements, finance des dépenses annuelles
de fonctionnement
d’opérateurs publics et d’organismes professionnels.
Une part importante
des fonds ne relève ainsi
ni de l’investissement ni d’un fonds structurel.
L’efficience du FEAMP n’est pas non plus satisfaisante, le cadre des FESI n’étant pas
approprié à la conjonction d’une faible enveloppe globale,
et de nombreuses mesures de faible
montant, pour un public limité. Certaines mesures ont un coût de gestion équivalent aux aides
versées. L’évaluation du FEAMP n’est pas robuste et encore trop centrée sur des indicateurs
de moyens plus que d’impact. Au regard de la sophistication et de la lourdeur du dispositif
d’évaluation
et
du nombre d’indicateurs, on ne peut qu’être déçu de ses résultats.
Les limites de l’évaluation ainsi que les faiblesses dans la mise en œuvre du FEAMP
apparaissent particulièrement pour certaines mesures, comme les plans de compensation de
surcoûts des régions ultra périphériques, dont la fiab
ilité de l’instruction, la sélectivité des
projets et l’évaluation de leur impact sont perfectibles.
Pour la prochaine programmation 2021-2027, un resserrement du nombre de mesures,
leur simplification,
la dématérialisation des procédures de demande d’aide
, un meilleur soutien
apporté aux bénéficiaires en amont du dépôt des dossiers et le renforcement des moyens
destinés à l’évaluation et à l’audits sont
nécessaires.
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
57
4
MALGRE DES AMBITIONS, UNE PERFORMANCE
ENVIRONNEMENTALE ENCORE LIMITEE
Après avoir présenté le caractère central des objectifs relatifs à la préservation de
l’environnement au sein de la politique commune des pêches, dont
le
FEAMP est l’instrument
financier, la mise en œuvre des mesures durables est examinée ainsi que la possibilité d’un
e
évaluation de leur contribution aux objectifs de durabilité des pêches.
4.1
Le FEAMP : outil de la PCP au service de la pêche durable
4.1.1
La durabilité de la p
êche est au cœur de la PCP
L’un des objectifs de
la politique commune des pêches (PCP) est la durabilité de la
pêche d’un point de vue social, économique et environnemental. Cet objectif s’inscrit dans la
stratégie européenne définie par la directive cadre pour le milieu marin (DCSMM)
30
qui établit
une approche commune pour la préservation, la protection et la conservation du milieu marin.
Elle est par ailleurs intégrée à la politique maritime intégrée (PMI) qui impose aux pays de
l’Union d’élaborer des actions pour un «
bon état écologique
» (BEE) d’ici à 2020
dans le cadre
de zones maritimes protégées.
Pour articuler
le développement économique et la préservation de l’environnemen
t, la
notion de rendement maximum durable (RMD) est mise en
œuvre
. Le RMD maximise le
prélèvement tout en visant la protection de la ressource en limitant les prélèvements à la
capacité de reproduction des stocks. En pratique, des totaux admissibles de capture (TAC)
annuels sont déterminés par le Conseil, sur proposition de la Commission, après avis de comités
scientifiques internationaux. Ces comités s’appuient pour
la détermination de leur
recommandation sur les données collectées par les institutions scientifiques européennes
(notamment l
’
Ifremer) et les professionnels eux-mêmes (criées et pêche). Les TAC peuvent
cependant être déterminés au-dessus des préconisations des scientifiques.
Les TAC sont ensuite répartis, chaque année, en quotas, nationaux et par pêcheries,
finalement alloués individuellement aux pêcheurs via les organisations professionnelles.
Dès lors qu’une espèce est s
ous quota, sa pêche est réputée pouvoir être durable.
Toutefois, toutes les espèces et leurs stocks ne sont pas connues, suivies et couvertes par des
quotas. Certaines espèces sont encore pêchées au-dessus de leur RMD. Cette dernière notion
est d’ailleurs aussi c
ritiquée car elle ne prendrait pas en compte les aspects économiques de la
pêche et pourrait amener des effets de surproduction et de gaspillage de la ressource, avec une
perte de valeur pour la filière.
Certains stocks peuvent faire l’objet de mesures de ges
tion,
régionales et pluriannuelles, allant jusqu’
à la fermeture de pêcheries.
En complément de la régulation par les TAC des quantités prélevées et de la recherche
du RMD,
la PCP s’appuie sur
des mesures techniques destinées à réglementer les moyens de
30
Directive 2008 /56 CE
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
58
production. Les mesures techniques regroupent un ensemble de règles portant sur les modes,
les lieux et les temps de pêche. Elles varient considérablement d’un bassin à l'autre, selon les
conditions régionales. Ces mesures concernent : les tailles minimales de débarquement et de
conservation ; les spécifications en matière de conception et d'utilisation des engins de pêche ;
les tailles minimales de maillage des filets ; l'utilisation d'engins sélectifs pour réduire les
captures non souhaitées ; les zones fermées et les saisons de fermeture ; la limitation des prises
accessoires (captures d'espèces non ciblées) ; les mesures visant à réduire les incidences de la
pêche sur l'écosystème et l'environnement marins.
Enfin, lors de la réforme de la PCP de 2013, a été introduite une importante mesure
nouvelle destinée à limiter les captures non désirées ou « prises accessoires »
: l’obligation de
débarquement (OD). Cette obligation implique que les navires doivent ramener à terre une part
importante des prises accessoires et interdit leur rejet en mer, pour les espèces sous quotas et
celles soumises à une taille minimale. Cette obligation, lourde de conséquence pour la durée
des marées, la capacité de pêche et l’équipement des navires
, devait entrer en vigueur entre
2015 et 2019. Dans les faits,
cette obligation n’est pas mise en œuvre en France.
4.1.2
Le FEAMP intègre dès sa conception le respect de la soutenabilité de la pêche
Par construction, les mesures du FEAMP garantissent toutes par leur cahier des charges
le
respect de la durabilité de la pêche. Plusieurs conditions s’imposent aux dossiers proposés
pour un financement du FEAMP, la principale règle étant que le FEAMP ne peut financer un
accroissement des capacités de pêche, entendu de manière large. Le FEAMP ne peut financer
la construction de navire neuf, et aucune opération ne peut être financée si le secteur ou la
pêcherie est considéré comme un « segment en déséquilibre »,
c’est
-à-dire avec des captures
excessives ou un nombre de navires excessif.
La non augmentation de la ca
pacité de pêche s’entend extensivement
. Ni la puissance,
ni la jauge des navires ne peuvent augmenter, la capacité de la flotte de pêche française est ainsi
limitée en puissance (plafond de 769 423 Kw en 2017) et en tonnage (178 124 tonneaux de
jauge brute). Ces données sont présentées chaque année à la Commission dans le Rapport
capacités. La productivité des équipements de pêche ne peut pas non plus être améliorée car
jugée source d’augmentation
du potentiel de pêche. Cette dernière mes
ure s’applique
notamment aux aides à la navigation et à l’électronique embarquée.
Cette norme exerce une
forte contrainte
car des mesures d’aménagement du navire peuvent augmenter l’accroissement
de sa jauge sans que l’objectif soit une augmentation de la
capacité de pêche (stockage). De
même les remotorisations doivent se faire à puissance égale ou inférieure.
Pour les pêcheries ou les segments qui ne sont pas en équilibre, aucune opération ne
peut être financée par le FEAMP. Cette mesure peut être d’appli
cation rigoureuse et parfois
difficile : ainsi,
les quotas étant attribués annuellement et les pêcheries susceptibles d’être
ouvertes ou fermées au même rythme, une opération dont l’instruction et la réalisation se
déroule sur plusieurs années, peut courir le risque de voir le paiement finalement refusé si la
pêcherie est momentanément fermée (cas fréquent pour la civelle dans le golfe de Gascogne).
Ce principe, dans son application en Méditerranée, exclut des aides la grande majorité
des embarcations, hors petite pêche côtière, qui utilisent le filet et pêchent de manière
indiscriminée toutes les espèces y compris celles en déséquilibre ou menacées.
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
59
4.2
Un affichage de promotion de la pêche soutenable dans le Programme
opérationnel et ses objectifs
Comme indiqué en1
ère
partie, la stratégie du FEAMP est présentée dans le programme
opérationnel (PO) selon une approche matricielle, avec des
objectifs thématiques
et des
priorités
, déclinées en
objectifs spécifiques
, à l’
atteinte desquels les mesures contribuent. Les
priorités et les objectifs thématiques ne se recoupent pas exactement et certaines
mesures
peuvent poursuivre plusieurs objectifs spécifiques et objectifs thématiques. Des
indicateurs de
résultat
sont ensuite affectés aux objectifs spécifiques et des
indicateurs de réalisation
affectés
aux mesures. L’examen de la
performance
, à mi-parcours et destiné au dégel éventuel de la
réserve de performance
, se base sur les objectifs de réalisation (ou de moyens).
Cette complexe ingénierie d’objectifs
et de priorités, ainsi que le nombre de mesures,
ne concourt pas à la lisibilité et à la simplicité d’appropriation du FEAMP
, notamment en regard
de cette ambition liée à la pêche durable.
La maquette financière du PO de 2015 (version V1ter - 28/10/2015) affiche, pour une
enveloppe totale de 587
M€
, un sous-total « développement durable » de 334
M€, soit 56
%.
Ce sous-total est difficile à retracer puisque certaines mesures sont affectées à plusieurs
objectifs thématiques. Par ailleurs, il inclut
l’intégra
lité des mesures relevant de la PMI, des
mesures « contrôles et exécution
», collecte des données et d’une partie des mesures
développement local par les acteurs locaux
(DLAL). Ce mode d’agrégation
,
que l’on peut
qualifier de très accueillant, permet de valoriser le total « développement durable ».
4.2.1
En termes stratégiques, le développement durable est le second enjeu du
FEAMP
Dans la présentation de la stratégie globale par
objectif thématique
l’environnement
vient au second rang
31
. Tous les fonds structurels
et d’investissement (FESI) doivent participer
à l’atteinte de certains des objectifs thématiques transversaux de l’Union européenne.
Le FEAMP cible les objectifs et montants indicatifs suivants :
•
Objectif thématique 3 (Renforcer la compétitivité des PME), 294
M€
(50 %) ;
•
Objectif thématique 8 (Promouvoir un emploi durable et de qualité et soutenir la
mobilité de la main-
d’œuvre), 29,7
M€
(5%) ;
•
Objectif thématique 4 (Soutenir la transition vers une économie à bas carbone),
14,8
M€
(3 % du FEAMP) ;
•
Objectif thématique
6 (Préserver et protéger l’environnement et encourager
l’utilisation efficace des ressources), 213,9
M€
(36 % du FEAMP)
32
.
Ces objectifs communs à tous les fonds et à toutes les politiques de l’Union se traduisent
en montants chiffrés par un jeu de cotation de chaque mesure, qui concourt en pourcentage à
l’un, l’autre ou plusieurs de ces objectifs, et voit
cette contribution traduite en pourcentage du
montant de son enveloppe. Les objectifs thématiques sont une façon d’apprécier les objectif
s
31
PO FEAMP 2015, chapitre 3.1.1 Enjeux stratégiques, A/ stratégie globale (p. 81-sqq)
32
PO FEAMP version 1.1 approuvée par la CE le 3/12/2015, page 81
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
60
des mesures qui composent le FEAMP, mais ils viennent chronologiquement après la définition
des mesures elles-
mêmes, et cette présentation relève à certains égards d’une grille d’analyse
destinée à apporter de la lisibilité et de la cohérence aux nombreux instruments mettant en
œuvre les politiques de l’Union.
Si l’on s’appuie sur le chiffrage des moyens du FEAMP, on constate que la première
des priorités est le soutien à la compétitivité des PME et la seconde, la protection de
l’environnement et l’utilis
ation efficace des ressources.
Le PO précise la stratégie concernant ces deux objectifs thématiques (OT) :
«
Le FEAMP doit également promouvoir un développement économique plus économe
dans l’utilisation des ressources et à faibles émissions de carbone,
via une orientation explicite
des filières de la pêche et de l’aquaculture vers le développement durable des activités. Ceci
permettra de faciliter l’insertion des entreprises dans leur environnement écologique et
territorial.
»
La pérennité d’une grande partie des pêcheries françaises réside dans l’amélioration de
leur durabilité environnementale. La stratégie exposée se calque sur les objectifs de durabilité
de la PCP :
- atteinte du RMD pour toutes les pêcheries ;
-
diminution de l’incidence de la pêche
sur le milieu marin ;
- diminution des captures non désirées ;
- débarquement et valorisation de ces captures ;
-
amélioration de l’efficacité énergétique ;
-
transition vers des sources d’énergie renouvelables.
Au service de ces objectifs les moyens suivants sont identifiés :
- des
moyens visant à l’acquisition, la gestion et la valorisation des connaissances du
milieu marin et, en particulier, la collecte de données et les études sur les écosystèmes,
jouant un rôle fonctionnel important dans la pérennité des ressources halieutiques ;
- des
moyens visant à surveiller et à limiter l’incidence des activités d’origine
anthropique, notamment dans les aires marines protégées ;
- des
moyens assurant le respect des règles en matière d’activités de pêche,
par une
amélioration de la cohérence du système de contrôle, une augmentation de l’intensité
des contrôles, et un renforcement des sanctions ;
-
en matière d’aquaculture, il s’agira de promouvoir des techniques de production de
haute qualité environnementale et de renforcer la maîtrise des risques sanitaires.
Le FEAMP intervient aussi pour réaliser :
- les investissements portuaires nécessaires à la mise en
œuvre de l’obligation de
débarquement des captures non désirées ;
-
l’amélioration de l’efficience énergétique, la réduction des intrants (eau) et les
installations de traitement des effluents des installations portuaires et des outils de
transformation.
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
61
4.2.2
Les priorités 1 et 2 incluent un objectif de durabilité et des indicateurs de
résultat plus ou moins ambitieux
Les mesures du FEAMP sont subsumées, dans le programme opérationnel (PO), et pour
l’analyse en termes de performance, sous
six
priorités
. Les deux premières priorités, relevant
de la pêche et de l’aquaculture, i
ntègrent dans leur dénomination la notion de « durabilité »
(voir la liste des priorités et des objectifs spécifiques en annexe n°4).
Dans le PO initial (2015), 26 % du FEAMP étaient attribués à la priorité 1 et 15 % à la
priorité 2. Ces deux priorités comptent de nombreuses mesures, dont certaines visent
explicitement des actions en faveur d’une pêche ou d’une aquaculture durable
, mais, comme
leur intitulé l’indique
,
elles visent aussi à la rentabilité, à la compétitivité et à l’innovation de
ces activités. Il peut être délicat de bien articuler tous ces objectifs.
Les trois premiers objectifs spécifiques de la priorité 1 relèvent de la soutenabilité (Cf
annexe n°4).
A titre d’exemple
,
on trouve les indicateurs de résultats suivants à l’échéance de
2023 : «
1.4.a - Variation concernant les captures non désirées : -17 000 tonnes et -30 %
»,
pour l’objectif spécifique (OS) 1.1, et pour l’OS 1.3 «
1.6
–
variation du pourcentage des flottes
non équilibrées : -75 %
».
Les objectifs relevant de l’objectif spécifique 1.2 sont d’une stabilité
à l’échelle 2023.
On peut constater
moins d’
objectifs relevant du développement durable et de la
soutenabilité de la pêche (certains ne semblent pas être chiffrés ou sont chiffrés à zéro) que
d’
objectifs relevant de la santé économique de la filière, plus nombreux et détaillés.
En ce qui concerne l’aquaculture (priorité 2), la définition d’objectifs spécifiques de
soutenabilité est plus sommaire. Il s’agit
de l
’
OS 2.3 :
« La protection et la restauration de la
biodiversité aquatique, le renforcement des écosystèmes liés à l’aquaculture et la promotion
d’une aquaculture efficace dans l’utilisation des ressources
». En revanche, les indicateurs de
résultat sont nombreux et chiffrés (toujours à échéance 2023) :
2.4 -
Variation du volume de la production de l’aquaculture biologique (300 tonnes)
;
2.5 - Variation du volume de la production avec système de recirculation (1500 tonnes) ;
2.6 - Variation du volume de la production aquacole certifiée (500 tonnes) ;
2.7 - Exploitations aquacoles fournissant des services environnementaux (non chiffré).
L’objectif spécifique 2.4 «
Promotion d’une aquaculture offrant un niveau élevé de
protection environnementale, de la santé et du bien-être des animaux, ainsi que de la santé
publique et de la sécurité
» comporte six indicateurs de résultat dont les valeurs ne sont pas
estimées.
La collecte des données, aspect essentiel de la PCP et instrument indispensable à une
gestion durable des stocks, se trouve dans la priorité 3 «
Encourager la mise en œuvre de l
a
PCP
» et relève de l’objectif spécifique 3.1 «
amélioration des connaissances scientifiques et
leur diffusion ainsi que l’amélioration de la collecte et de la gestion des do
nnées
». Cet objectif
pluriel et détaillé ne fait l’objet que d’un seul indicateur de résultat, qui ne couvre pas
l’intégralité du champ étendu de l’objectif spécifique
: «
3.B.1 Augmentation du pourcentage
de réalisation des appels de données de 10 %
». La mesure 77 « collecte des données » est la
première mesure du FEAMP (ex aequo avec le PCS, 14 % de la maquette).
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
62
4.2.3
Des mesures « durabilité » dont les montants prévisionnels sont modestes
Les mesures elles-
mêmes qui doivent permettre d’atteindre ces objecti
fs sont affectées
d’enveloppes prévisionnelles.
Pour les objectifs spécifiques 1.1 et 1.2, on identifie les mesures
suivantes :
Article 38 Limitation de l’incidence de la pêche sur le milieu marin et adaptation de la pêche
à la protection des espèces ;
Article 37 Aide à la conception et à la mise en œuvre des mesures de conservation
;
Article 39 Innovation liée à la conservation des ressources biologiques de la mer ;
Article 40, paragraphe 1, points b) à g) et point i), « Protection et restauration de la biodiversité
marine
–
contribution à une meilleure gestion ou conservation des ressources, construction,
mise en place ou modernisation d'installations fixes ou mobiles, préparation de plans de
protection et de gestion ayant trait aux sites Natura 2000 et aux zones de protection spatiales,
gestion, restauration et surveillance des zones marines protégées, y compris des sites Natura
2000, écosensibilisation, participation à d'autres actions visant à la préservation et au
renforcement de la biodiversité et des services écosystémiques ;
Article 43, paragraphe 2, Ports de pêche, sites de débarquement, halles de criée et abris
–
investissements visant à faciliter le respect de l’obligation de débarquer toutes les captures
;
On peut ajouter la mesure
de l’article
34 « arrêt définitif des activités de pêche », qui limite
les prélèvements.
On peut aussi ajouter à ces mesures celles concernant l’efficacité énergétique
des navires de pêche (13,7M€ pour les deux branches de la mesure 41).
Ces mesures sont
dotées d’une enveloppe d’environ
74,6
M€
dans la maquette initiale
en 2015. Cela représente 36 % des fonds de la priorité 1 (202
M€) selon la
maquette initiale et
12,6 % du total des contreparties FEAMP.
En ce qui concerne l’aquaculture
, on peut identifier les principales mesures suivantes
ayant un objectif affiché et explicite de durabilité / soutenabilité : 48, paragraphe 1, point k),
«
Investissements productifs dans l’aquaculture
-
augmentation de l’efficacité énergétique,
sources d’énergie renouvelables
» ; 48, paragraphe 1, points e), i) et j), « investissements
productifs dans l’aquaculture –
utilisation efficace des ressources, réduction de l’utilisation
d’eau et de produits chimiques, systèmes de recirculation limitant la quantité d’eau utilisée
».
51, « Augmentation du potentiel des sites aquacoles » et 56 « Mesures relatives à la santé et au
bien-être des animaux ». Ces mesures (pour leurs volets régionaux et national) ont une
enveloppe
d’environ 24,7
M€
€
33
pour la contrepartie FEAMP.
Les mesures 76, « contrôle et exécution » et 77 « collecte des données », ainsi que la
mesure 80 «
mise en œuvre de la politique maritime intégrée (PMI)
», subsumée sous l’objectif
thématique 3,
sont dotées d’une maquette de 127,5
M€.
Ces montants initiaux (
74,6 M€ pour l
es mesures « durables » en pêche, 24,
7 M€ pour
l’aquaculture «
durable
» et 127 M€ pour les mesures «
institutionnelles ») constituent donc la
réalité des dépenses prévues du FEAMP pour le volet développement durable. Ces enveloppes
ont été diminuées en co
urs de programmation dans le cadre de l’examen de performance à
mi-
parcours.
33
Ce chiffre est une approximation maximale : la mesure 48 est affectée à 3 objectifs thématiques
différents.
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
63
La maquette actuelle (2019)
prévoit une enveloppe de 21,2 M€
pour la pêche durable ;
16,77
M€ pour l’aquaculture durable
; 4,9
M€ pour la PMI et 123
M
€ pour le volet Contrôle et
collecte des données.
Les enveloppes des mesures orientées spécifiquement vers le développement durable et
la soutenabilité des activités pêche et aquacoles ont ainsi fortement diminué de 99,3
M€ à
37,9
M€, et cette diminution ne présage pas de la
totale consommation finale réelle des
enveloppes.
4.2.4
Un avis mitigé de l’autorité environnementale sur le
programme opérationnel
en 2015
Dans son avis de 2015, l’Autorité environnementale souligne une
appropriation
in
satisfaisante des enjeux environnementaux par l’
autorité de gestion, telle que le programme
opérationnel la révèle : d
’une part
,
un PO non stabilisé, d’autre part «
alors que l’évaluation
stratégique environnementale est de bonne qualité, le PO ne comporte qu’un tableau très
imprécis décrivant les suites q
ue l’autorité de gestion et les OI prévoient de leur réserver et les
conséquences à en tirer pour les différentes mesures.
(…)
L’impression qui se dégage est celle
d’un accompagnement a minima des nouvelles orientations de politiques européennes dans les
domaines de la pêche et de la mer et la continuité dans la gestion des fonds européens
précédents.
(…)
Il n’est pas à ce stade
démontré que le PO atteindra ses objectifs ambitieux.
(…)
De surcroît, faute de prévoir des montants à la hauteur des enjeux de la PMI, des politiques
de la biodiversité et de la lutte contre le réchauffement climatique et à défaut, à ce stade, de
critères
d’éligibilité et de conditionnalité environnementale pour les différentes mesures, le PO
FEAMP n’apporte pas la démonstration qu’il se traduira par des progrès environnementaux
propres. Il en permet pas non plus d’exclure des éventuels effets négatifs. Il
reste encore un
fonds très sectoriel, dans la continuité du FEP
. »
34
4.3
Une mise en œuvre
en deçà des objectifs (hors collecte des données)
4.3.1
La collecte des données halieutiques
et l’expertise scientifique
pour la pêche
durable
La mesure 77 « collecte des données » est destinée au financement des campagnes de
collecte de données mises
en œuvre par les organismes publics de recherche, principalement
l’IFREMER
35
, dans le cadre du règlement (UE) n° 1004/20017 fixant le cadre de collecte et de
34
Avis de l’autorité environnementale (op.cit.) synthèse p. 3
35
IFREMER, MNHN, OEC, IRD, MAA, Université de Nantes, INRA, Agence des aires marines
protégées
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
64
gestion des données, et selon un programme pluriannuel relevant de décisions de la
Commission.
36
Les données halieutiques
font l’objet d’appels à données annuels, répartis entre les
Etats
membres et alimentent pour la
France le SI de la DPMA et de l’IFREMER, et servent aux
organismes internati
onaux chargés de l’évaluation des stocks
(Conseil international pour
l
’exploration de la mer (
CIEM). Le CIEM élabore des diagnostics et des avis sur les ressources
et les écosystèmes marins en atlantique Nord.
37
La Commission dispose par ail
leurs d’un comité
scientifique technique et économique des pêches (CSTEP). Ces données servent à alimenter les
références pour fixer le RMD et les TAC, ouvrir ou fermer des pêcheries.
La mesure 77 permet à IFREMER de fournir ces données halieutiques,
d’améliorer
la
connaissance des écosystèmes marins, de mesurer
l’impact de la p
êche sur ceux-ci ou bien
encore d’appréhender l’innovation sur les engins ou techniques de pêche et d’élevage.
Cette
mesure fait l’objet d’un consensus
partagé, des organisations professionnelles de la pêche aux
associations de défense de l’environnement
, quant à son intérêt.
Pour l’ensemble de
la p
rogrammation, l’IFEMER, en propre ou en partenariat, indique
prévoir la participation à environ 70 projets, pour un montant estimé à
70 M€, dont 58 M€ pour
la seule mesure 77. Les autres projets relèvent des mesures 28 : partenariats entre scientifiques
et pêcheurs, 39 : innovation liée à la conservation des ressources biologiques de la mer, 40 :
protection et restauration de la biodiversité e des écosystèmes marins et 47 : innovation en
aquaculture). Avant le FEAMP,
l’IFREMER bénéficiait d’une subvention d’environ 4 M€
de
la DPMA, issu d’un financement européen direct
38
de 7M€ pour la France,
dont la DPMA
assurait la coordination, pour l
a production d’un rapport technique et
financier annuel prenant
en compte
l’ensemble des établissements publics impliqués dans la collecte des données.
Le
taux de couverture des coûts a augmenté sous l’empire du FEAMP, l’IFREMER bénéfici
ant
désormais de pa
iements compris entre 7,9 et 9,2 M€ (montant total FEAMP et contrepartie
nationale). Compte tenu du coût moyen d’une campagne annuelle de collecte de donnée
s (de
l’ordre de 11 M€)
,
le reste à charge pour l’IFREMER a décru sensiblement, mais selon
l’IFREMER
, «
au prix d’une complexification des règles et de la justification des dépenses
éligibles
».
39
L’évaluation
d
e l’efficience de la
politique de collecte des données reste à produire, en
particulier concernant l’ouverture des données, limitée du fait de l’application du secret des
affaires pour toutes les données issues des professionnels. Le financement des campagnes
annuelles de collecte des données, par un fond structurel et d’investissement ne semble pas la
solution la plus simple ni la plus efficiente.
Si la collecte des données est l’un des succès,
36
Décision d’exécution (UE)
2016/1251 de la Commission du 12 juillet 2016 adoptant un programme
pluriannuel de l'Union pour la
collecte, la gestion et
l'utilisation de données dans les secteurs de la pêche et de
l'aquaculture pour la période 2017-2019, suivi de la Décision 2019/909 du 18 février 2019 établissant la liste des
campagnes de recherche obligatoires et les seuils aux fins du programme pluriannuel de l'Union pour la collecte
et la gestion de données dans les secteurs de la pêche et de l'aquaculture (2020-2021)
37
Pour la méditerranée, il s’agit de la commission générale des pêches en Méditerranée (CGPM).
38
Règlement (CE) n° 1078/2008 de la Commission du 3 novembre 2008 fix
ant les modalités d’app
lication
du règlement (CE) n° 861/2006 du Conseil en ce qui concerne les dépenses supportées par les États membres pour
la collecte et la gestion des données de base dans le secteur de la pêche
39
Note IFREMER adressée à la Cour des comptes de juillet 2020
–
L’IFREMER milite pour un
financement sous forme de subvention pour charge de service public, ou au moins d’un allègement significatif des
règles pour les bénéficiaires publics des aides du FEAMP.
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
65
paradoxal, du FEAMP, salué par tous les acteurs, il reste encore des progrès à accomplir, pour
des zones et des stocks à la fois méconnus et en danger : en Méditerranée et dans les outre-mer.
4.3.2
Des mesures environnementales peu souscrites par les professionnels
En mars 2020,
au vu des engagements et des paiements réalisés, si l’on excepte deux
mesures très dynamiques (la collecte des données et les investissements productifs en
aquaculture), les mesures « développement durable » du FEAMP sont peu dynamiques. Le total
des mesures en retranchant les montants relevant des mesures 48 et 43 qui ne relèvent que très
partiellement du développement durable sont faibles : 102
M€ engagés et 56,8
M€ pa
yés (la
maquette définie à iso-
périmètre s’élevait à 165
M€
)
. Le constat est d’autant plus négatif que
plus de la moitié des engagements relèvent de mesures institutionnelles, récurrentes depuis le
FEP et effectuées par la puissance publique ou ses démembrements (mesures 77, 76 et 80).
Les mesures relevant du développement durable ont été peu souscrites, le tableau
présenté en annexe n°12 regroupe les engagements et paiements correspondants.
Au-delà de montants engagés faibles, il existe aussi une préoccupation concernant le
montant des paiements, aussi faibles, pour certaines mesures, ce qui peut indiquer des difficultés
de gestion des dossiers d’ordre administratif.
4.3.3
Les mesures « développement durable
» ont fait les frais de l’examen de la
performance à mi-parcours
A l’occasion de l’examen
de performance matérialisé dans le rapport annuel de mise en
œuvre pour l’année 2018 (RAMO 2019)
,
la mesure de l’atteinte des objectifs de performance a
été réalisée. L’atteinte des objectifs fixés pour l’échéance à mi
-parcours permet de débloquer
la réserve de performance (6 % du FEAMP) faute de quoi la maquette financière du fonds doit
être modifiée. Les réserves sont réattribuées à des priorités et objectifs thématiques
dynamiques. Cette logique peut paraître paradoxale
puisqu’elle consiste à dégrader la situation
des segments les moins dynamiques, au lieu d’enjoindre l’État membre à compense
r ces retards.
Dans la note des autorités françaises à la DG Mare du 8/08/2019, les modifications de
la maquette ainsi que des objectifs et indicateurs pour 2023 sont présentés.
L’allocation des
fonds par objectif thématique évolue en défaveur des objectifs climat (OT 4) et développement
durable (OT6).
Tableau n° 6 :
Évolution de la maquette financière par objectif thématique
OT
PO Initial
PO révisé
Variation
Variation
3
294 684,44
363 878 794
69 194 353
+23,48%
4
14 870,22
6 188 913
-8 681 309
-58,38%
6
213 906,40
165 988 774
-47 917 621
-22,40%
8
29 700,86
27 739 289
-1 961 573
-6,60%
553 161,92
563 795 770
10 633 850
1,92%
NAF à la Commission européenne du 8 août 2019
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
66
Les priorités voient aussi leur poids respectif évoluer dans la nouvelle maquette
financière.
Tableau n° 7 :
Évolution de la répartition des fonds par priorité
OT
PO Initial
PO révisé
Variation
Variation
Priorité 1
150 941 071
125 613 908
-25 327 163
-16,78%
Priorité 2
88 789 702
122 647 013
+33 857 311
+38,13%
Priorité 3
122 279 457
123 003 956
+724 499
+0,59%
Priorité 4
22 580 741
21 128 289
-1 452 452
-6,43%
Priorité 5
163 236 277
166 411 072
+3 174 795
+1,94%
Priorité 6
5 334 672
4 991 532
-343 140
-6,43%
Assistance
technique
34 818 253
24 184 403
-10 633 850
-30,54%
NAF à la Commission européenne du 8 août 2019
Les évolutions des enveloppes financières vont au-delà de la prise en
compte de l’échec
à atteindre le
s cibles pour le déblocage de la réserve de performance pour l’OT développement
durable et la priorité 1, cet exercice est aussi l’occasion de provisionner des mesures en vue du
Brexit et de prendre acte des dynamiques des différentes mesures, en maximisant les enveloppes
des mesures les plus programmées, afin de réduire les risques de non consommation de
l’enveloppe ou de dégagement d’office.
Ainsi certaines mesures, comme l’assistance
technique, subissent cette révision. Les
mesures les plus dynamiques, telles que celles à destination des investissements en aquaculture,
bénéficient d’une forte augmentation. La mesure 77, collecte des données, qui a été bien
mobilisée bénéficie d’une au
gmentation de son enveloppe, cas isolé pour les mesures
« durables ».
Dans l’ensemble
, ce sont à la fois les mesures destinées à la pêche et celles relevant du
développement durable et de la lutte contre le réchauffement climatique qui pâtissent de cette
révision.
4.3.4
La dimension « durable » du FEAMP peut encore progresser
4.3.4.1
Une acculturation aux enjeux du développement durable en cours
Dans la pratique, si les critères de sélection des projets intègrent bien la qualité
environnementale,
l’analyse des
mesures fa
ites à l’occasion du
bilan à mi-parcours ne laisse
pa
s apparaître d’effet d’orient
ation particulier, en matière de développement durable,
notamment en matière d’aquaculture. La priorité restant de programm
er à tout prix et de
consommer la maquette.
Le rapport d’évaluation à mi
-
parcours relève aussi que l’examen des membres du
Comité de suivi et de leur participation effective ne traduit pas une forte sollicitation des
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
67
associations de protection de la nature et autres acteurs concernés par les politiques de
développement durable (conservatoire du littoral, agence des aires marines protégées…)
.
40
Cette contradiction, et les limites de la dimension durable du FEAMP peuvent apparaître
à l’occasion de l’
examen de la mise en
œuvre
de certaines mesures. Ainsi les mesures de
remotorisation des navires, aux fins de diminution de leur consommation de carburant, et donc
de rejet de gaz à effet de serre peut être l’occasion de financer des adaptations des navires pour
pratiquer la
senne danoise
(ou écossaise). Cet art traînant est réputé permettre des captures de
meilleure qualité et nécessiter moins d’énergie, donc de carburant. Mais il augmente aussi la
quantité de captures et modifie les espèces pêchées (notamment des espèces côtières hors
quotas). Réservée aux grandes embarcations, cette technique est critiquée à la fois par les petites
embarcations relevant de la petite pêche côtière,
qui craignent pour l’équilibre des stocks
locaux, et par les associations environnementalistes qui dénoncent une technique trop efficace.
Sans condamner
a priori
ces opérations, ni en général cette technique qui reste autorisée en
France, ces cas illustrent la faible sélectivité des procédures
et d’un impact sur l’environnement
insuffisamment évalué.
4.3.4.2
L
a mise en œuvre
dilatoire de
l’
obligation de débarquement des captures non
désirées
La mesure 43, « investissement dans les ports de pêche », peu souscrite, et qui a vu son
enveloppe diminuer illustre les faiblesses du FEAMP en matière de développement durable.
Une branche de cette mesure est destinée à financer les investissements nécessaires pour
accueillir les débarquements des captures non désirée, suite à
l’obligation de débarquement de
toutes les captures, ou « zéro rejet
» porté par la PCP. Cette mesure bénéficiait d’un financemen
t
important, car cette obligation représente un défi à la fois pour les armements et les criées. Il
apparaît qu’un attentisme certain
, partagé par les professionnels et toléré par
l’administration
,
fait
que cette mesure qui devrait s’appliquer aujourd’hui ne l’est pas, et que
, en conséquence,
peu de dossiers ont été déposés pour se mettre en mesure de respecter cette obligation.
Dans la note des autorités françaises à la commission ce sujet est abordé ainsi : «
Dans
le domaine portuaire a émergé la
nécessité d’adapter les infrastructures aux nouvelles
techniques de pêche, dont des pratiques plus respectueuses de l’environnement. En revanche,
la stratégie française reposant sur la sélectivité en amont, et du fait de la mise en œuvre
progressive de l’o
bligation de débarquement et des incertitudes liées aux volumes débarqués,
la nécessité d’investir dans les infrastructures portuaires pour le traitement des rejets n’est
encore envisagée qu’à titre expérimental (section 3.3. OS 1.1). La mise en œuvre prog
ressive
de l’obligation de débarquement s’est également traduite par la prise en compte des besoins
de conseil et d’accompagnement des organisations de producteur auprès des pêcheurs sur
l’objectif zéro rejet (application de la règlementation, solutions te
chniques existantes, etc.)
dans le cadre de la priorité 5 et des Plans de Production et de Commercialisation.
»
41
40
« Évaluation à mi-parcours » : Rapport final, EDATER- And International, mai 2019 « évaluation du
PO du FEAMP 2014-2020 » pp. 30-31
41
NAF du 8/8/2019 déjà citée
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
68
Le rapport
d’évaluation
à mi-parcours a identifié ce décalage entre les attentes de la
profession et les
objectifs portés par l’institution en
termes de développement durable, et y voit
une des explications de la sous-programmation.
42
La DPMA considère que la stratégie française de limitation des captures accessoires est
plus intéressante que l’aménagement des ports pour accueillir le débarquemen
t des captures
accessoires. Aussi les mesures liées à la sélectivité ont-elles davantage vocation à être soutenues
que celles destinées à investir à terre pour traiter les captures non désirées.
4.3.4.3
Un impact difficilement évaluable et des évolutions décevantes
Dans le cadre de l’évaluation à
mi-
parcours, le rapport de mai 2019, a tenté d’évaluer la
contribution du FEAMP à la diminution de l’impact de la pêche sur le milieu marin, y compris
la diminution des captures non désirées. La conclusion des auteurs est que, si les projets aidés
relèvent bien des thématiques prévues, il n’est pas possible de conclure que ce sont les meilleurs
projets possibles. De plus, les indicateurs de résultat renseignés dans Osiris apparaissent avoir
«
une fiabilité très discutable
» et ne permettent pas de rendre compte des résultats obtenus, les
effets attendus ne pouvant qu’être appréciés de manière qualitative.
La deuxième question évaluative de bilan portait sur la contribution du FEAMP à la
protection et à la restauration de la
biodiversité. L’évaluation relève à nouveau les insuffisances
des indicateurs renseignés dans OSIRIS. Elle identifie aussi que certains enjeux prioritaires
figurant dans le programme opérationnel ne sont pas abordés par les opérations sélectionnées.
Un autre point aveugle du FEAMP concerne les mesures à destination des RUP. La
mesure 70 « plan de compensation des surcoûts », très dynamique dans sa programmation, est
destinée à soutenir la pêche locale ainsi que les activités commerciales et industrielles de
transformation. Elle vise aussi à améliorer les conditions de débarquement et la rentabilité de
l’activité de pêche par des subventions qui s’apparentent à des aides au revenu des acteurs
économiques. Cependant,
l’état des stocks dans les RUP est
mal conn
u pour l’heure et l’impact
des activités de pêches sur l’environnement, les prises accessoires, font l’objet de peu
d’évaluation
s. La mesure 70 (PCS) considérée du point de vue socio-économique gagnerait à
incorporer davantage des préoccupations relevant de la soutenabilité environnementale. La
collecte des données sur les stocks des océans et eaux littorales des RUP est encore très
insuffisante.
Projet de recommandation n° 5.
(DPMA)
Renforcer
l’évaluation
environnementale des mesures relevant des plans de compensation des surcoûts
ainsi que les mesures « collecte de données » en outre-mer.
De manière plus générale, le manque de précision et de fiabilité, ainsi que les modalités
de traitement des indicateurs de résultat, ne permettent pas d’évaluer de manière robuste la
contribution du FEAMP aux objectifs environnementaux de la PCP.
42
«
Un objectif premier de gestion durable des ressources en ce qui concerne la pêche, sans lien établi
avec les problématiques
économiques des pêcheries, et de ce fait peu susceptible d’être porté par les acteurs socio
-
économiques de la filière.
», Rapport mai 2019, op.cit., p. 43.
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
69
Le FEAMP n’est qu’un outil parmi d’autres
(essentiellement réglementaires), au service
des objectifs de durabilité de la pêche et de préservation de l’environnement. Il n’est pas
possible aujourd’hui d’is
oler précisément sa contribution.
La DPMA souligne que les mesures en faveur de l’environnement, au sein du FEAMP,
ne sont pas uniquement celles qui visent la pêche ou l’aquaculture durables. Les mesures de
contrôle des pêches, de collecte des données, de
soutien à l’innovation, notamment pour la
sélectivité des engins de pêche, sont tout aussi importantes pour assurer la durabilité de la pêche.
La difficulté réside dans la transition d’une politique de court terme (l’emploi et les revenus
dans l’immédiat)
à une politique de moyen et long terme (préservation des ressources et des
revenus et donc les emplois de demain).
Il faut par ailleurs considérer la répartition des outils choisis pour atteindre des objectifs
environnementaux dans le cadre de la PCP : ce
rtains sont réglementaires, d’autres financiers
-
le FEAMP qui, seul,
n’a pas vocation à épuiser l’intégralité des démarches favorables à
l’environnement mises en œuvre dans le cadre de la PCP.
4.4
Le renforcement des enjeux liés au développement durable dans la
prochaine programmation
Le futur FEAMP devrait bénéficier d’une enveloppe comparable à l’actuelle et la France
d’un montant de contrepartie de l’ordre de 576 M€. Les objectifs du FEAMP évoluent dans le
sens d’une diminution du soutien à l’activité « pêche » et d’un renforcement du développement
durable et de la politique maritime sous tous ses aspects (économie bleue, gouvernance
internationale des océans, protection de l’environnement).
43
Les quatre priorités seront :
(1) Favoriser une pêche durable et la conservation des ressources biologiques de la mer;
(2) Contribuer à la sécurité alimentaire dans l’Union au moyen d’une aquaculture et de marchés
compétitifs et durables;
(3) Permettre la croissance d’une économie bleue durable et favoriser la prospér
ité des
communautés côtières;
(4) Renforcer la gouvernance internationale des océans et faire en sorte que les mers et les
océans soient sûrs, sécurisés, propres et gérés de manière durable
.
La dimension développement durable (priorité 1) est la seule qui soit assortie
d’obligations explicites, portant notamment sur le RMD, la mise en œuvre
de l’obligation de
débarquement (voir infra), le traitement préférentiel de la petite pêche côtière, la protection et
la restauration de la biodiversité, la collecte des déchets, la sanctuarisation de 15 % de
l’enveloppe totale pour le contrôle et à la collecte de données. La dimension productive de
l’activité
de pêche a donc vocation à diminuer dans les soutiens du futur FEAMP.
Le suivi de la performance sera renforcé avec notamment un examen annuel par la
Commission des performances sur la base de rapports annuels, avec la définition d’un nouveau
43
Toutes citations issues de : Communauté européenne, Proposition de Règlement du PE et du Conseil
relatif au FEAMP et abrogeant le règlement (UE) n°508/2014 du PE et du Conseil, du 12/06/2018 (COM(2018)
390 final).
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
70
cadre de suivi et d’évaluation. Les programmes nationaux seront libres des moyens mais
comptables des objectifs stratégiques q
u’ils se fixent « dans le cadre d’un dialogue permanent
» entre la Commission et les États, marqué par « la flexibilité, l’orientation vers les résultats et
la confiance mutuelle ».
Si la DPMA restera unique autorité de gestion, du fait des textes européens, les régions
OI verront leurs compétences accrues en prenant en charge le paiement des aides. Les régions
devront définir des stratégies régionales d’intervention, notamment pour la petite pêche côtière,
l’aquaculture, et dans les DOM, en accord avec les
stratégies par bassin maritime élaborées par
la Commission et la stratégie du programme opérationnel national. Les régions disposeront
d’une plus grande latitude dans la définition du cadre d’intervention des mesures qu’elles
gèrent ; elles pourraient aus
si, en l’état actuel des discussions, être chargées des mesures
innovation et développement durable.
La programmation actuelle a vu les mesures environnementales peu souscrites, le
soutien que les régions apporteront à leur promotion et le calibrage suffisant de leurs
enveloppes, seront des sujets
d’attention pour la prochaine programmation.
CONCLUSION INTERMEDIAIRE
Fortement déterminé par les objectifs et les contraintes de la politique commune de la
pêche, le FEAMP est un instrument au service du développement durable et de la protection de
l’environnement. Les règles
de la PCP, qui interdisent tout
soutien à l’augmentation des
capacités de pêche,
encadrent les possibilités d’intervention. Les objectifs du FEAMP
concernant la pêche et l’aquaculture durable sont clairement identifiés et déclinés en mesures
dans le programme opérationnel. Dans son avis sur le programme opérationnel (PO),
l
’autorité e
nvironnementale avait douté de la capacité à atteindre des résultats à la hauteur
des ambitions.
A l’occasion de la révision à mi
-parcours, il est apparu que les mesures labellisées
« durabilité » ont été peu souscrites en nombre et en volume. Aussi, lors
de l’exercice d’examen
de la performance pour débloquer les réserves, une nouvelle maquette a été définie qui a
diminué les enveloppes consacrées au développement durable. Cette évolution regrettable ainsi
que le manque d’évaluation environnementale des me
sures dans les RUP (PCS), et plus
généralement le manque de robustesse de l’évaluation des résultats, montrent que des progrès
restent à faire pour que le FEAMP soit efficacement au service du développement durable.
Pour autant, certaines mesures, comme la collecte de données, qui a vu son enveloppe
réévaluée en cours de route, sont objectivement utiles et saluées par toutes les parties prenantes
comme des succès ; elles méritent un renforcement dans la prochaine programmation.
L’action du FEAMP en faveur de la durabilité des pêches et de l’aquaculture ne se
limite pas aux seules mesures labellisées « durables
», mais l’ensemble des mesures relevant
du contrôle des pêches, de la collecte des données, de la connaissance du milieu marin et du
soutien à la rec
herche et à l’innovation pour renforcer la sélectivité et limiter les prises
accessoires concourent à ces objectifs environnementaux.
Pour la prochaine programmation, une amélioration de l’impact environnemental du
FEAMP pourrait passer par un renforcement des mesures liées à la collecte des données et au
soutien à la recherche, ainsi que l’évaluation poussée de certaines mesures (plan de
compensation des surcoûts Outre-mer, soutien aux filières via les plans de production et de
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
71
commercialisation) dont les impacts environnementaux devraient être surveillés. La DPMA
aura à s’assurer que la
poursuite du transfert aux régions de la programmation et de la
sélection des projets pour un nombre accru de mesures ne se traduise pas par une diminution
de l’attention apportée aux enjeux relevant de la durabilité des pêches et de l’aquaculture.
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
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ANNEXES
Annexe n° 1. Glossaire
..........................................................................................................
73
Annexe n° 2. Organigramme fonctionnel FEAMP (DPMA)
................................................
74
Annexe n° 3. Organisation des services instructeurs et enveloppes (DPMA)
......................
75
Annexe n° 4. Les priorités et objectifs spécifiques du PO
....................................................
76
Annexe n° 5. Maquette FEAMP 2015 (PO V1ter 28/10/2015)
............................................
77
Annexe n° 6. Maquette révisée 2019
....................................................................................
79
Annexe n° 7. Maquette enveloppes régionales 2015
............................................................
80
Annexe n° 8. Présentation de la politique maritime intégrée PMI
........................................
81
Annexe n° 9. Principaux bénéficiaires des mesures au 8 mars 2020 - Pêche
.......................
83
Annexe n° 10. Principaux bénéficiaires des mesures aquaculture au 8 mars 2020
...............
84
Annexe n° 11. Composition du Programme opérationnel
.....................................................
85
Annexe n° 12. Engagements et paiements pour les mesures « développement durable »
(contrepartie FEAMP
–
mars 2020)
................................................................
86
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Annexe n° 1.
Glossaire
AG : autorité de gestion
ASP : agence de services et de paiement
CICC : commission interministérielle de coordination des contrôles
CIEM
: conseil international pour l’exploration de
la mer
CSF : contrôle du service fait
CSTEP : conseil scientifique technique et économique des pêches
DIRM : direction interrégionale de la mer
DLAL : développement local par les acteurs locaux
DM : direction de la mer
DPMA : direction des pêches maritimes
et de l’aquaculture
FEAMP : fonds européen pour la pêche et les affaires maritimes
FEP : fonds européen pour la pêche
FESI
: fonds européen structurel et d’investissement
MAA
: ministère de l’agriculture et de l’alimentation
OI : organisme intermédiaire
OP : organisation de producteurs
OS : objectif spécifique
OT : objectif thématique
PCP : politique commune de la pêche
PCS : plan de compensation des surcoûts
PMI : politique maritime intégrée
PO : programme opérationnel
PPC : plan de production et de commercialisation
RAMO
: rapport annuel de mise en œuvre
RMD : rendement maximum durable
RUP : région ultra-périphérique
SIFA : système financier des aides européennes
TAC : totaux admissibles de capture
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74
Annexe n° 2.
Organigramme fonctionnel FEAMP (DPMA)
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
75
Annexe n° 3.
Organisation des services instructeurs et enveloppes (DPMA)
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
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Annexe n° 4.
Les priorités et objectifs spécifiques du PO
P1 : encourager une pêche durable
sur le plan environnemental, efficace dans l’utilisation des ressources,
innovante, compétitive et fondée sur les connaissances
OS 1.1 Limitation de l’incidence de la pêche sur le milieu marin, y compris la prévention et la limitation,
dans toute la mesure du possible, des captures non désirées.
OS 1.2 La protection et la restauration de la biodiversité et des écosystèmes aquatiques.
OS 1.3 La garantie d’un équilibre entre la capacité de p
êche et les possibilités de pêche existantes.
OS 1.4 Le renforcement de la compétitivité et de la viabilité des entreprises de pêche, y compris des
navires pratiquant la petite pêche côtière et l’amélioration des conditions de sécurité et de travail.
OS 1.5 Fourniture d’un soutien au renforcement du développement technologique, de l’innovation, y
compris l’augmentation de l’efficacité énergétique, et du transfert des connaissances.
OS 1.6 Le développement de la formation professionnelle, de nouvelles compétences professionnelles
et de l’apprentissage tout au long de la vie.
P2
: encourager une aquaculture durable sur le plan environnemental, efficace dans l’utilisation des
ressources, innovante, compétitive et fondée sur les connaissances.
OS 2.1 Fourniture d’un soutien au renforcement du développement technologique, de l’in
novation et du
transfert de connaissances.
OS 2.2 Le renforcement de la compétitivité et de la viabilité des entreprises aquacoles, y compris
l’amélioration des conditions de sécurité et de travail, en particulier des PME.
OS 2.3 La protection et la restauration de la biodiversité aquatique, le renforcement des écosystèmes
liés à l’aquaculture et la promotion d’une aquaculture efficace dans l’utilisation des ressources
.
OS 2.4 Promotion d’une aquaculture offrant un niveau élevé de protection environnemental
e, de la santé
et du bien-être des animaux, ainsi que de la santé publique et de la sécurité.
OS 2.5
Le développement de la formation professionnelle, de nouvelles compétences professionnelles
et de l’apprentissage tout au long de la vie.
P3 Encourager la
mise en œuvre de la PCP
OS 3.1 Amélioration des connaissances scientifiques et leur diffusion ainsi que l’amélioration de la
collecte et de la gestion des données.
OS 3.2 Fourniture
d’un soutien à la surveillance, au contrôle et à l’exécution, renforçant l
es capacités
institutionnelles et l’efficacité de l’administration publique, sans augmenter la contrainte administrative.
P4 Améliorer l’emploi et la cohésion territoriale
OS 4.1 Promotion de la croissance économique, de l’inclusion sociale et de la création d’emplois, et
fourniture d’un soutien à l’aptitude à l’emploi et à la mobilité des travailleurs des communautés côtières
et de l’intérieur des terres qui sont tributaires de la pêche et de l’aquaculture, y compris la diversification
des activités à l’intérieur du secteur de la pêche et au profit d’autres secteurs de l’économie maritime.
P5 Encourager la commercialisation et la transformation
OS 5.1 Amélioration de l’organisation du marché des produits de la pêche et de l’aquaculture
OS 5.2 L’encouragemen
t à effectuer des investissements dans les secteurs de la transformation et de al
commercialisation
P6 Encourager la mise en œuvre de la PMI
OS 6.1 Le développement et la mise en œuvre de la politique maritime intégrée.
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Annexe n° 5.
Maquette FEAMP 2015 (PO V1ter 28/10/2015)
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Annexe n° 6.
Maquette révisée 2019
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Annexe n° 7.
Maquette enveloppes régionales 2015
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Annexe n° 8.
Présentation de la politique maritime intégrée PMI
La politique maritime intégrée (PMI) de l’Union européenne constitue une approche
globale de toutes les politiques de l'Union européenne relatives à la mer. La PMI est un cadre
d’action qui vise à promouvoir le développement durable de toutes les activités
liées à la mer
et des régions côtières en améliorant la coordination des politiques qui concernent les océans,
les mers, les îles, les régions côtières et ultrapériphériques et les secteurs maritimes, et en
élaborant des outils transversaux. La PMI vise d
onc à renforcer l’
« économie bleue », en
englobant toutes les activités économiques qui reposent sur la mer.
Les principaux objectifs de la PMI sont les suivants:
- maximiser une exploitation durable des mers et des océans, afin de permettre la
croissance des régions maritimes et côtières en ce qui concerne la navigation, les ports
maritimes, les chantiers navals, les emplois maritimes, l’environnement et la gestion de la
pêche;
-
la mise en place d’un socle de connaissances et d'innovation pour la politiq
ue maritime
au moyen d’une stratégie européenne globale pour la recherche marine et maritime;
-
l’amélioration de la qualité de vie dans les régions côtières en favorisant le tourisme
côtier et maritime, en créant une stratégie européenne de prévention des catastrophes et en
développant le potentiel maritime des régions ultrapériphériques et des îles de l'Union;
- la promotion de la position de chef de file de l'Union dans les affaires maritimes
internationales
La PMI couvre les domaines d’action suivan
ts:
1. Croissance bleue
La croissance bleue est une stratégie à long terme adoptée par la Commission en 2012
pour libérer le potentiel de l’économie bleue et soutenir le développement d’activités
économiques marines et maritimes durables. Elle se concentr
e sur l’aquaculture, le tourisme
côtier, la biotechnologie marine, l’énergie océanique et l’exploitation minière des fonds marins.
2. Données et connaissances sur le milieu marin
3. Planification de l'espace maritime
Elle s’efforce de promouvoir la croiss
ance durable des économies maritimes et
l’utilisation des ressources marines par une meilleure gestion des conflits et une synergie plus
grande entre différentes activités maritimes.
4. Surveillance maritime intégrée
La surveillance maritime intégrée vise à fournir des modalités communes de partage des
données et des informations entre les autorités participant à différents aspects de la surveillance,
comme le contrôle des frontières, la pollution maritime et l’environnement marin, le contrôle
des pêches, l
’application générale de la législation et la défense.
5. Stratégies relatives aux bassins maritimes
LE FONDS EUROPEEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PECHE (FEAMP)
82
Une stratégie relative à un bassin maritime est une approche régionale, fondée sur la
coopération entre pays partageant le même bassin maritime pour relever les défis communs, et
saisir les opportunités communes, en vue du développement de l’économie marin
e et de la
protection de l’environnement marin.
Le règlement (UE) n° 1255/2011, établissant un programme de soutien pour le
développement d’une politique maritime intégrée, a été abrogé pa
r le règlement (UE) n°
508/2014 (FEAMP).
Cf
Rapport sur l’état d’avancement de la politique maritime intégrée de l’UE
, Rapport
de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité Économique et Social
européen et au Comité des RégionsCOM(2012) 491 final. 2012