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Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre le 28 avril 2022.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
COMMUNAUTE DE COMMUNES
ENTRE ARROUX LOIRE ET SOMME
(Département de Saône et Loire)
Exercices 2017 et suivants
Annexe n° ROD2 DL 30 en date du 14 juin 2022
COMMUNAUTE DE COMMUNES ENTRE ARROUX LOIRE ET SOMME
1
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
...............................................................................................................................
4
RECOMMANDATIONS
...........................................................................................................
7
INTRODUCTION ET PROCÉDURE
.......................................................................................
8
LA GOUVERNANCE
..........................................................................................................
9
La création de la CCEALS, issue de la fusion de deux communautés de
communes
.......................................................................................................................
9
Les caractéristiques sociodémographiques du territoire
.................................................
10
Le contexte de la fusion des deux intercommunalités
....................................................
11
La représentativité des acteurs de la gouvernance de la CCEALS
...............................
13
La représentativité des communes au sein de l’assemblée délibérante
..........................
13
La fonction exécutive
.....................................................................................................
14
La conférence des maires et les commissions
.................................................................
15
Les modalités de la gouvernance
..................................................................................
16
La prise de décisions au sein du conseil communautaire
...............................................
16
Les circuits décisionnels au sein de la fonction exécutive
..............................................
16
Les apports des organes consultatifs dans la gouvernance
.............................................
17
L’absence de formalisation de la gouvernance dans des documents stratégiques
..........
20
L’INTÉGRATION COMMUNAUTAIRE
.........................................................................
22
Les principes fondateurs définis en matière de compétences
.......................................
22
Les choix dans la prise des compétences
........................................................................
22
La définition de l’intérêt communautaire et ses limites dans l’exercice de certaines
compétences
....................................................................................................................
24
Une harmonisation graduelle des compétences qui reste inachevée
............................
28
Une compétence action sociale d’intérêt communautaire désormais harmonisée
..........
28
La compétence mobilité en voie d’harmonisation
..........................................................
29
Une compétence collecte et traitement des déchets dont le financement peine
à
s’uniformiser
...................................................................................................................
30
Un exercice plus aisé des compétences nouvelles ou intrinsèquement
communautaires
............................................................................................................
32
Une compétence gestion des milieux aquatiques déléguée à deux syndicats
.................
32
Les compétences complémentaires « politique du logement et cadre de vie » et
« protection et mise en valeur de l’environnement »
......................................................
32
Les équilibres financiers intercommunaux
...................................................................
33
Une intégration fiscale relativement faible
.....................................................................
33
Les attributions de compensation versées n’accompagnent pas suffisamment
les
compétences transférées à l’établissement
......................................................................
34
L’effort de participation au fonds national de péréquation des ressources
intercommunales et communales (FPIC) incombe davantage aux communes
membres
..........................................................................................................................
39
Des fonds de concours attribués au coup par coup
.........................................................
40
L’impact financier de ces mécanismes redistributifs
......................................................
40
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
2
L’intégration des moyens humains et matériels
............................................................
41
Les moyens humains modestes de la CCEALS montent progressivement en
puissance
.........................................................................................................................
41
Les relations entre la CCEALS et les communes membres en ce qui concerne les
moyens
............................................................................................................................
42
LE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE ET L’ATTRACTIVITÉ
..................................
45
Une identité socio-économique du territoire marquée par la dualité industrielle et
agricole
..........................................................................................................................
45
Le périmètre de la compétence développement économique-attractivité
.....................
47
La définition des zones d’activité économique induit une pluralité d’acteurs dans
l’exercice de la compétence
............................................................................................
47
L’intérêt communautaire de la politique locale du commerce et de soutien aux
activités commerciales
....................................................................................................
48
La pluralité des acteurs de la politique touristique
.........................................................
49
Une structuration modeste de la politique de développement économique-
attractivité
.....................................................................................................................
49
La faiblesse de l’organisation interne
.............................................................................
49
Une communication limitée
............................................................................................
50
L’absence d’une stratégie traduite dans un schéma de développement économique
.....
51
La politique touristique en cours de structuration
...........................................................
51
Les réalisations en matière de développement économique et d’attractivité
................
52
Le soutien aux entreprises
..............................................................................................
52
L’installation des entreprises
..........................................................................................
55
La politique d’attractivité territoriale
..............................................................................
57
Les appels à projets transversaux en cours
.....................................................................
60
Le territoire face à la crise sanitaire
................................................................................
63
LES FINANCES DE LA COMMUNAUTÉ DE COMMUNES
........................................
67
L’information diffusée par l’établissement
...................................................................
67
Les débats d’orientations budgétaires
.............................................................................
67
La note financière synthétique
........................................................................................
68
Le rapport d’activité
.......................................................................................................
68
La qualité des prévisions budgétaires
...........................................................................
69
L’architecture budgétaire
................................................................................................
69
Un pilotage budgétaire perfectible
..................................................................................
70
La fiabilité des comptes
................................................................................................
72
Le suivi patrimonial
........................................................................................................
72
La tenue des amortissements
..........................................................................................
73
La méthode de rattachement des charges et des produits
...............................................
73
Les restes à réaliser
.........................................................................................................
73
Les restes à recouvrer
.....................................................................................................
74
Des erreurs d’imputations budgétaires
...........................................................................
74
L’analyse financière
......................................................................................................
75
Remarques liminaires
.....................................................................................................
75
La situation financière des budgets annexes SPANC et ordures ménagères pourrait
à moyen terme impacter le budget général
.....................................................................
76
Annexe n° ROD2 DL 30 en date du 14 juin 2022
COMMUNAUTE DE COMMUNES ENTRE ARROUX LOIRE ET SOMME
3
La situation financière du budget principal
....................................................................
79
L’impact de la crise sanitaire sur les finances du groupement
.......................................
82
Les perspectives financières
...........................................................................................
85
ANNEXES
...............................................................................................................................
86
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
4
SYNTHÈSE
La chambre régionale des comptes Bourgogne Franche-Comté a procédé, pour les
exercices 2017 et suivants, au contrôle des comptes et de la gestion de la communauté de
communes Entre Arroux Loire et Somme (CCEALS). Ce contrôle s’inscrit dans le cadre d’une
enquête commune aux juridictions financières relative à l’intercommunalité. L’établissement,
issu de la fusion en 2017 des communautés de communes du Pays de Gueugnon et Entre Somme
et Loire, est situé au sud-ouest du département de la Saône et Loire. Ce territoire souffre de la
désindustrialisation et d’une déprise démographique depuis les années 1970. Il manque
d’attractivité en dépit de ses des atouts économiques.
La fusion et la gouvernance
La fusion en 2017 des deux intercommunalités s’est faite par défaut : elles n’avaient
pas d’habitude de coopération et étaient polarisées sur deux villes centres industrielles,
Gueugnon et Bourbon-Lancy, aux bassins de vie bien distincts, alors que le reste de
l’intercommunalité est à dominante rurale.
Le contexte de cette fusion n’a pas facilité la gouvernance. Elle s’est voulue très
participative sur le mandat 2017-2020 avec un bureau communautaire élargi, pour que les plus
petites communes se sentent représentées, et des commissions intercommunales ouvertes aux
conseillers municipaux. Cette gouvernance s’est voulue également paritaire pour représenter
équitablement les deux anciennes communautés.
La gouvernance s’est modifiée sous la nouvelle mandature, avec la volonté d’un
exécutif plus ramassé et la participation de l’ensemble des exécutifs locaux via la conférence
des maires. Face à un rapprochement difficile et à la nécessité de prendre le temps de se
connaître et de travailler ensemble, la communauté de communes n’a pas été en mesure jusqu’à
aujourd’hui de définir clairement son identité et sa stratégie globale via notamment un projet
de territoire qu’il convient désormais de mettre en place rapidement.
L’intégration communautaire
Le choix a été fait, dans un premier temps, de conserver l’ensemble des compétences
des deux établissments publics de coopération intercommunale (EPCI) fusionnés. Les principes
fondateurs qui ont ensuite guidé la prise de nouvelles compétences et leur exercice étaient de
porter d’abord la réflexion sur les seules compétences ayant un impact sur la dotation globale
de fonctionnement (DGF) bonifiée et de définir l’intérêt communautaire de façon à limiter
l’impact budgétaire de ces transferts pour la CCEALS, ses communes et les contribuables.
Ainsi, l’EPCI s’est doté de larges compétences en faisant le choix d’un exercice souvent
limité de celles-ci. Cela n’a pas été accompagné d’un diagnostic complet des équipements de
centralité pouvant relever de l’intérêt communautaire, qu’il conviendra désormais de partager
avec les communes membres. La diversité d’exercice et de mode de gestion territoriaux
antérieurs ont nécéssité une harmonisation progressive qui demeure inachevée, notamment pour
le financement de la collecte et du traitement des ordures ménagères.
Annexe n° ROD2 DL 30 en date du 14 juin 2022
COMMUNAUTE DE COMMUNES ENTRE ARROUX LOIRE ET SOMME
5
Les
équilibres
financiers
du
territoire
traduisent
cette
faible
intégration
communautaire : l’intégration fiscale (coefficient d’intégration fiscale de 19% en 2021),
l’accompagnement financier des prises de compétences et les mécanismes redistributifs entre
l’EPCI et ses communes membres sont faibles ou insuffisants. Du fait de moyens limités, la
communauté de communes s’est appuyée sur ses communes membres via des mises à
disposition de services et de moyens. Il sera donc nécessaire de renforcer le pilotage de cette
mutualisation et de revisiter les conventions de mutualisation, ce qui permettra d’améliorer la
lisibilité de la démarche.
Le développement économique et l’attractivité
Le territoire de la CCEALS est marqué par une dualité industrielle et agricole. Les deux
grandes entreprises du secteur restent prépondérantes dans l’économie locale, mais cette
hégémonie faiblit et le territoire se diversifie.
La compétence développement économique-attractivité se caractérise par l’implication
d’une pluralité d’acteurs. Elle se structure progressivement, principalement sur le volet
attractivité. La chambre invite l’établissement à définir une stratégie de développement
économique et à la traduire dans un schéma. Elle recommande, de surcroît, l’exercice exclusif
par la communauté de communes de la compétence de gestion des ZAE, pour lesquelles elle
doit déterminer une stratégie de gestion et mettre en place des outils de suivi.
Les réalisations en matière de développement économique et d’attractivité sont inégales
et, globalement, le soutien aux entreprises pourrait être amélioré. La politique d’attractivité
territoriale a certes été mieux cernée grâce au partenariat avec le pôle d’équilibre territorial et
rural (PETR) et la chambre de commerce et d’industrie (CCI), mais n’a pas abouti en ce qui
concerne les appels à projet. Quant aux projets fédératifs en cours -Territoires d’industrie et
Petites villes de demain-, les modes de coopération adoptés sont prometteurs et ces dispositifs
devraient permettre d’amplifier les synergies sur le territoire. Lors de la crise sanitaire,
l’établissement a, en lien avec ses partenaires, fait preuve de réactivité quant aux réponses et
aux aides à apporter aux entreprises.
Les finances de la communauté de communes
A l’échelle consolidée, la situation financière de l’établissement est satisfaisante. Il
dispose de ressources modestes par rapport aux EPCI de la strate en raison de faibles taux
d’imposition et de reversements de fiscalité importants, principalement via les attributions de
compensation. Faiblement endetté, il présente une capacité d’autofinancement brute (0,93 M
€
en moyenne par an) couvrant largement l’annuité en capital de la dette (0,17 M
€
en moyenne
par an). Cette situation s’explique notamment par le faible niveau d’investissements réalisés
(2,2 M
€
cumulés). Rapportées à la population, les dépenses d’équipement par habitant sont 3,5
fois inférieures aux moyennes régionales des communautés de communes de la strate. Ainsi,
l’établissement a abondé son fonds de roulement, qui a plus que doublé sur la période (2,5 M
€
en 2020), et dispose d’une trésorerie très confortable (2,3 M
€
en 2020) représentant cinq mois
de charges courantes.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
6
Les dépenses d’équipements de la communauté de communes nécessitent qu’elle se
dote d’outils de programmation et de suivi des investissements tels un plan pluriannuel
d’investissement et le vote par opération.
Annexe n° ROD2 DL 30 en date du 14 juin 2022
COMMUNAUTE DE COMMUNES ENTRE ARROUX LOIRE ET SOMME
7
RECOMMANDATIONS
Recommandation n°
1
: Se doter d’un projet de territoire d’ici mars 2023.
Recommandation n°
2
: Partager avec les communes membres de l’EPCI un diagnostic sur les
équipements de centralité qui pourraient relever de l’intérêt communautaire du fait de leur
rayonnement.
Recommandation n°
3
: Renforcer le pilotage de la mutualisation et repenser le
conventionnement avec les communes pour le rendre plus lisible.
Recommandation n°
4
: Se conformer aux dispositions de l’article L. 5214-16 du CGCT en
conférant à la CCEALS l’exercice exclusif de la compétence relative aux zones d’activité
économique.
Recommandation n°
5
: Mettre en place une stratégie de gestion et des outils de suivi des
zones d’activité économique d’ici 2023.
Recommandation n°
6
: Dès 2023, mettre en place un budget annexe relatif aux zones
d’activité.
Recommandation n°
7
: Dès 2023, mettre en place de nouveaux outils de pilotage tels qu’un
plan pluriannuel d’investissement et le vote par opération.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
8
INTRODUCTION ET PROCÉDURE
La chambre a procédé au contrôle des comptes et de la gestion de la communauté de
communes Entre Arroux Loire et Somme CCEALS pour les exercices 2017 jusqu’à
aujourd’hui. Ce contrôle s’inscrit également dans le cadre d’une enquête commune aux
juridictions financières relative à l’intercommunalité.
Il a été ouvert le 9 mars 2021 par lettre du président à M. Dominique LOTTE,
ordonnateur en fonctions depuis le 16 juillet 2020, et Mme Edith GUEUGNEAU,
ancien ordonnateur. En application de l’article L. 243-1 du code des juridictions financières, les
entretiens de fin de contrôle se sont tenus le 21 octobre 2021 avec l’ancien ordonnateur et le
2 novembre 2021 avec l’ordonnateur en fonctions.
Lors de sa séance du 3 décembre 2021, la chambre a arrêté des observations provisoires
transmises le 7 février 2022 à M. Dominique LOTTE, ordonnateur en fonctions, et à
Mme Edith GUEUGNEAU en qualité d’ancien ordonnateur.
Des extraits les concernant ont été adressés à des tiers.
Au vu de l’ensemble des réponses reçues, la chambre, au cours de sa séance du 28 avril
2022, a arrêté les observations définitives présentées ci-après.
Annexe n° ROD2 DL 30 en date du 14 juin 2022
COMMUNAUTE DE COMMUNES ENTRE ARROUX LOIRE ET SOMME
9
LA GOUVERNANCE
La création de la CCEALS, issue de la fusion de deux communautés de
communes
Située au sud-ouest du
département de Saône et Loire, la Communauté de communes
Entre Arroux Loire et Somme (CCEALS) est issue de la fusion des communautés de communes
Entre Somme et Loire (CCESL) et du Pays de Gueugnon (CCPG). Elle a été créée par l’arrêté
préfectoral du 9 décembre 2016 prenant effet au 1
er
janvier 2017 ; elle regroupe 30 communes
et compte 22 952 habitants.
CCEALS
Source : Le Journal de Saône-et-Loire
Ce nouvel établissement de coopération intercommunale (EPCI) s’inscrit dans le
schéma départemental de coopération intercommunale validé par arrêté préfectoral
le 29 mars 2016.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
10
Intercommunalité du département de Saône et Loire
Source : Insee
Les caractéristiques sociodémographiques du territoire
Le territoire de la CCEALS est en déprise démographique
1
: alors qu’en 1975, son
périmètre accueillait 31 695 habitants ; ceux-ci ne sont plus que plus que 22 952 actuellement.
Les principaux bassins de vie que sont les communes de Bourbon-Lancy (4 893 habitants) et
Gueugnon (7 143 habitants)
2
concentrent plus de la moitié de la population. Le territoire est
donc bipolaire, placé sous l’attraction de ces villes centres. Le pôle intermédiaire de Toulon sur
Arroux (1 575 habitants) irrigue également l’est du territoire. De fait, les 27 autres communes
de la CCEALS comptent moins de 1 000 habitants et 10 d’entre celles-ci moins de
200 habitants. Les deux villes-centres ont perdu entre un plus d’un quart et un plus d’un tiers
1
En 1975, le territoire correspondant au périmètre de la CCEALS comprenait 31 695 habitants ; il n’en
comprend plus que 22 952
(Sources : Insee, RP1967 à 1999 dénombrements)
2
Banatic
Annexe n° ROD2 DL 30 en date du 14 juin 2022
COMMUNAUTE DE COMMUNES ENTRE ARROUX LOIRE ET SOMME
11
de leur population depuis 1975
3
. Depuis les années 1970, le territoire de la CCEALS est marqué
par la désindustrialisation
4
et l’exode rural
5
.
L’évolution de la population par commune
Source : Le Journal de Saône-et-Loire
La déprise démographique a accéléré le vieillissement du territoire. La part des
personnes ayant plus de soixante ans est passé de 31,9% de la population à 40,3% entre 2008
et 2018
6
. La part des ménages retraités est de 46,3% sur le nombre total de ménages en 2018.
Le contexte de la fusion des deux intercommunalités
La création de la CCEALS a été très fortement incitée, selon l’ancien ordonnateur, par
le préfet de département, alors qu’aucune de ces collectivités ne souhaitait véritablement cette
fusion.
La communauté de communes Entre Somme et Loire était de création récente (2012)
et issue de la fusion des communautés de communes de Bourbon-Lancy et d’Issyl’Evêque.
La communauté de communes de Bourbon-Lancy avait été la dernière du département à se
créer en 2010 et la première à fusionner avec une autre communauté de communes en 2012
3
En 1975, la population municipale est de 6 640 habitants pour Bourbon Lancy et 10 739 pour Gueugnon.
4
Le groupe Aperam, entreprise de métallurgie, a compté jusqu’à 3750 salariés dans les années 1950-
1960. Les salariés sont au nombre de 750 aujourd’hui. Des réductions d’effectifs à hauteur de 110 salariés sont
prévues d’ici 2023 dans le cadre du projet industriel de l’entreprise.
5
La densité moyenne (hab/km²) a chuté de 36,7% en 1975 à 26% en 2018.
6
Sources : Insee, RP2008, RP2013 et RP2018, exploitations principales, géographie au 01/01/2021.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
12
(Issy-L’Evêque). Le fait intercommunal était donc récent au sein de la communauté de
communes entre Somme et Loire qui comptait 17 communes et 10 683 habitants.
La communauté de communes du Pays de Gueugnon, quant à elle, avait été créée en 2000 et
regroupait 13 communes et 13 224 habitants.
Les deux EPCI fusionnés n’étaient concernés par aucune mesure de rationalisation
découlant des dispositions de la loi portant Nouvelle Organisation de la République (NOTRé).
La communauté de communes Entre Somme et Loire avait une densité de population inférieure
à 50% de la densité nationale (20,4 habitants au km²) et la communauté de communes du
Pays de Gueugnon avait également une densité de population inférieure à 50% de la densité
nationale (38,7 habitants au km²) et respectait le seuil pondéré de 9 386 habitants.
Concernant, le processus de fusion, les deux intercommunalités avaient envisagé des
scénarios alternatifs.
D’une part, la CCPG souhaitait se rapprocher de la communauté urbaine Creusot
Montceau (CUCM) pour diverses raisons. Tout d’abord, le pays de Gueugnon, sous le sceau
d’une double identité charolaise et industrielle, est historiquement lié au bassin minier comme
en attestent notamment les échanges domicile-travail, et, à l’instar du pays de Gueugnon, le
c
œ
ur d’activité de cette communauté urbaine est industriel. Ensuite, une telle union aurait
permis à la nouvelle communauté urbaine de passer la strate des 100 000 habitants, ce qui aurait
eu une incidence financière positive pour l’EPCI ainsi constitué.
D’autre part, la CCESL avait rencontré la communauté de communes Portes Sud
Morvan dont le siège est à Luzy, dans la Nièvre en septembre 2014. Ces deux territoires étaient
caractérisés par le thermalisme, avec la station thermale de Saint-Honoré les Bains du côté
nivernais et Bourbon-Lancy pour la CCESL. Une autre rencontre eut aussi lieu en février 2015
avec la communauté de communes du Val de Besbre située dans l’Allier, compte tenu de leurs
similitudes en matière industrielle et agricole. Ces démarches de rapprochement n’ont pas
abouti. De fait, la CCESL, étant positionnée aux frontières de la Bourgogne et du Bourbonnais,
avait plusieurs bassins de vie
7
, sa partie ouest avait une attraction naturelle pour Moulins dans
l’Allier, tandis que sa partie est était plutôt tournée vers la Nièvre et le bassin de vie de
Gueugnon.
En
2016,
lors
des
débats
en
commission
départementale
de
coopération
intercommunale de Saône et Loire, les échanges ont principalement porté sur les deux scénarios
de fusion CC Pays de Gueugnon/ CUCM et CC Pays de Gueugnon/ CCESL. Les élus de la
CUCM et du Pays de Gueugnon ont porté jusqu’au bout le projet, mais celui-ci a été rejeté par
la commission. Les élus de la CCESL soulignaient qu’en cas de rapprochement du Pays de
Gueugnon avec la CUCM, la CCESL se serait trouvé isolée et contrainte de se tourner vers
d’autres EPCI ; que, de plus, la CCPG et la CCESL ont une histoire industrielle, rurale et
agricole commune et que cette fusion restait cohérente avec le schéma de cohérence territorial
(SCOT) et le pays Charolais Brionnais ; cette fusion étant, selon eux, une première étape pour
7
L’INSEE définit le bassin de vie comme le plus petit territoire sur lequel les habitants ont accès aux
équipements et services les plus courants. Les services et équipements de la vie courante servant à définir les
bassins de vie sont classés en six grands domaines : services aux particuliers, commerce, enseignement, santé,
sports-loisirs et culture, transports ». Le département de Saône et Loire compte 39 bassins de vie.
Annexe n° ROD2 DL 30 en date du 14 juin 2022
COMMUNAUTE DE COMMUNES ENTRE ARROUX LOIRE ET SOMME
13
se rapprocher de la CUCM à l’avenir. Lors de la commission départementale de coopération
intercommunale actant la fusion, les élus de la CCESL ont demandé le report d’une année de la
fusion pour harmoniser les compétences et la fiscalité, demande qui a été rejetée.
Si la fusion s’est faite en cohérence avec les deux bassins de vie principaux issus des
deux anciens EPCI, ces deux bassins de vie n’avaient pas d’habitude de collaboration. Le
territoire des deux anciennes communautés de communes présentait néanmoins des similitudes
économiques puisque toutes deux disposaient d’une ville centre sur laquelle est implanté un
grand site industriel (mono-industrie), les autres communes étant plus rurales et tournées vers
l’agriculture. A Gueugnon, Aperam, emploie environ 750 personnes et à Bourbon-Lancy, Fiat
Power Train Technologies compte plus de 1 300 salariés, ce qui en fait l’un des employeurs
industriels les plus importants de la région Bourgogne-Franche-Comté.
Ces deux entités n’avaient donc pas coutume de travailler ensemble et l’ancien
ordonnateur souligne que
« tout était à construire avec deux territoires qui n’avaient pas
d’habitude de collaboration »
.
La représentativité des acteurs de la gouvernance de la CCEALS
La représentativité des communes au sein de l’assemblée délibérante
Le conseil communautaire de la CCEALS est composé de 56 sièges dont la répartition
est conforme aux dispositions de l’article L.5211-6-1 du Code Général des Collectivités
Territoriales (CGCT) et est restée inchangée après les élections de 2020. Les sièges se
répartissent comme suit :
-
15 sièges pour la commune de Gueugnon ;
-
11 sièges pour la commune de Bourbon-Lancy ;
-
3 sièges pour la commune de Toulon-sur-Arroux ;
-
1 siège par commune pour les vingt-sept restantes.
Ainsi, 46,4 % des sièges du conseil communautaire relèvent des deux villes centre du
territoire ; leurs délégués n’ont donc pas la majorité absolue et ne peuvent faire adopter des
délibérations sans les voix des représentants des autres communes. Cependant, la coordination
des trois villes au poids démographique le plus important suffit à obtenir la majorité des voix.
Pour les autres collectivités, la répartition garantit un élu par commune, mais celles-ci sont de
poids variable (de 80 à 758 habitants
8
) ; les toutes petites collectivités sont donc
démographiquement surreprésentées.
8
Source Insee, 2018
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
14
La fonction exécutive
La désignation du Président
Le président est élu par l’assemblée délibérante, au scrutin secret et à la majorité
absolue, conformément aux dispositions définies par les articles L.5211-2, L.2122-7 et
L.2122 - 4 du CGCT. En 2017 et 2020, les deux maires des villes centres, Bourbon-Lancy et
Gueugnon furent candidats. En 2017, Mme Gueugneau, maire de Bourbon-Lancy, a été élue
avec trente-deux voix contre vingt-trois pour M. Lotte, maire de Gueugnon. En 2020, M. Lotte
a été élu à la présidence de la Communauté de communes avec trente-et-une voix alors que
Mme Gueugneau en a obtenu vingt-quatre.
Compte tenu de la représentation de chaque commune au sein de l’assemblée
délibérante, ce sont les voix des élus des plus petites communes qui sont déterminantes. La
bipolarité géographique de la communauté de communes se retrouve lors de l’élection du
président de l’intercommunalité, chacune des deux villes centres présentant un candidat. Sur
les deux mandatures, la fonction de premier vice-président est assurée par le maire de la ville
centre non élu président.
L’élection des vice-présidents et la désignation de conseillers délégués
En application des dispositions de l’article L. 5211-10 du CGCT le nombre de vice-
présidents est librement déterminé par l’organe délibérant, sans que ce nombre puisse excéder
15 ou 30 % de son effectif.
Lors de la création de la CCEALS, en 2017, la présidente a proposé douze vice-
présidents. La répartition des vice-présidents était paritaire puisque six d’entre eux étaient des
élus rattachés à des communes de la CCESL et que les six autres relevaient de la CCPG. Cela
répondait, selon l’ancien ordonnateur à divers objectifs dont le premier était de construire un
équilibre territorial autour de la ruralité et d’accroître le poids des petites communes. Le
deuxième était de fédérer, autour de la prise de compétences communautaires, un nombre
suffisant de vice-présidents nécessaire à la participation aux travaux de la nouvelle entité et le
troisième objectif était celui d’une représentativité équilibrée.
Lors de l’installation du nouveau conseil communautaire en juillet 2020, le nombre de
vice-présidents est revu à la baisse par rapport à 2017 pour n’en désigner que neuf. L’exécutif
élargi aux vice-présidents et conseillers délégués instaure une relative parité au regard des deux
anciens territoires. Sur 14 élus, huit sont issus de l’ex-CCPG et six de l’ex-CCESL.
Le bureau
Défini à l’article L.5211-10 du CGCT, il constitue l’un des trois organes centraux de
l’EPCI avec le conseil communautaire qui est l’organe délibérant et le président qui incarne la
fonction exécutive. Selon la réglementation, le bureau est composé du président, des vice-
présidents et éventuellement de plusieurs autres membres. Il est élu selon les mêmes modalités
que le président de l’EPCI dont les conditions d’élection sont définies par les articles L. 5211-2,
L. 2122-4 et L. 2122-7 du CGCT.
Annexe n° ROD2 DL 30 en date du 14 juin 2022
COMMUNAUTE DE COMMUNES ENTRE ARROUX LOIRE ET SOMME
15
La composition du bureau étant libre, le choix a été fait en 2017 de retenir une
composition étendue puisque composée de la présidente, des douze vice-présidents, de chaque
maire des trente communes et de quatre conseillers communautaires délégués qui assuraient
des missions particulières.
En 2020, la taille du bureau a été revue à la baisse puisqu’il n’est plus composé que du
président et des seuls vice-présidents.
La conférence des maires et les commissions
La conférence des maires, dont le fonctionnement est défini par l’article L.5211-11-3
du CGCT a été désignée lors du conseil communautaire du 14 septembre 2020. Cette
installation était devenue obligatoire pour la communauté de communes puisque toutes les
communes membres n’étaient plus représentées au bureau de l’EPCI. La conférence des maires
comprend l’ensemble des maires des communes faisant partie de la communauté de communes.
Le règlement intérieur précise en son article 27 que les vice-présidents, non maires de leur
commune, sont également invités à assister aux conférences.
La commission locale d’évaluation des charges transférées (CLECT) a pour objet
d’évaluer les transferts de charges entre l’EPCI et les communes. Sa composition et son
fonctionnement sont définis par les dispositions de l’article 1609 nonies C du code général des
impôts, qui dispose notamment que chaque conseil municipal est représenté dans cette
commission. L’architecture retenue depuis 2017, a été de composer la CLECT à partir des seuls
maires des communes en sus du président et des vice-présidents de l’EPCI, mais en autorisant
tous les maires à être représentés en cas d’empêchement.
En 2017, plusieurs commissions thématiques non dotées de pouvoirs décisionnels ont
été installées conformément aux dispositions de l’article L.2121-22 du CGCT. Par principe,
toutes les commissions étaient ouvertes aux conseillers municipaux des communes membres
de l’EPCI qui souhaitaient y prendre part en vertu de l’article L. 5211-40-1 du CGCT ;
néanmoins, la commission afférente au développement économique et au soutien à l’agriculture
n’a été ouverte qu’aux maires, à la présidente et au conseiller communautaire en charge de cette
commission.
En 2020, le nombre de commissions a été établi à neuf afin de permettre à chaque vice-
président, membre du bureau d’en présider une. L’accès pour les conseillers municipaux aux
commissions reste possible. Par ailleurs, le règlement intérieur prévoit que la composition des
différentes commissions doit respecter le principe de la représentation proportionnelle. De fait,
les élus municipaux siègent dans les commissions intercommunales. A titre d’exemple, la
commission sociale compte 28 membres dont 16 sont des conseillers municipaux, non élus
communautaires. Ceci constitue donc une bonne pratique de gouvernance, même si le nombre
élevé de membres ne facilite pas toujours les débats.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
16
Les modalités de la gouvernance
La prise de décisions au sein du conseil communautaire
Selon les comptes rendus du conseil communautaire, ce dernier est un lieu de débat et
d’échanges. Le taux de participation est en progression et dépasse 80 % en 2021 ; la majorité
des décisions est prise à l’unanimité. Cela traduit l’importance du travail préparatoire fait en
amont de manière à ce que le vote des décisions soit le plus fluide possible.
Les circuits décisionnels au sein de la fonction exécutive
Le rôle du bureau
Le bureau est la principale instance de coordination de la communauté de communes.
C’est lors des réunions du bureau que sont prises les principales orientations qui sont ensuite
validées en conseil communautaire. A ce titre, le bureau peut être amené à se prononcer sur la
recevabilité des dossiers et donner un avis sur les affaires nécessitant une délibération. Chaque
vice-président présente tous les dossiers le concernant. Le bureau est alimenté par diverses
commissions intercommunales et par des groupes de travail présidés par un vice-président et se
réunissant à sa demande ou à celle du président. Un ordre du jour est établi préalablement à
chaque réunion.
Durant l’actuel mandat, le bureau s’est réuni trois fois en 2020 et cinq fois durant le
premier semestre 2021.
La chambre observe que les séances du bureau ne font l’objet d’aucun compte-rendu,
pourtant prévus au règlement intérieur ; compte tenu du rôle du bureau au sein de la
gouvernance, elle invite la communauté de communes à établir et à diffuser les comptes rendus
des réunions de bureau.
Le rôle du président
Organe exécutif de l’EPCI, il prépare et exécute les délibérations de l’organe délibérant,
est l’ordonnateur des dépenses et représente l’EPCI en justice. Selon les dispositions de l’article
L. 5211-10 du CGCT, le président peut recevoir délégation de l’organe délibérant d’une partie
de ses attributions, à l’exception notamment de celles qui concernent le vote du budget,
l’approbation du compte administratif, la fixation des tarifs et redevances, les modifications
statutaires, l’adhésion à un établissement public, les délégations de service public. Les
délégations consenties au président le sont pour les six années du mandat.
Conformément à la jurisprudence, à la CCEALS, les délibérations transférant des
compétences de l’organe délibérant vers l’exécutif sont suffisamment précises pour ne laisser
à ce dernier aucune marge d’appréciation quant à la portée de la délégation.
Annexe n° ROD2 DL 30 en date du 14 juin 2022
COMMUNAUTE DE COMMUNES ENTRE ARROUX LOIRE ET SOMME
17
En janvier 2017, le conseil communautaire a confié à la présidente de la CCEALS des
délégations concernant notamment les domaines des finances (emprunt, trésorerie, régies
comptables), des marchés publics, des assurances, du juridique, des aliénations de patrimoine
mobilier mineures et des dons et legs. Ces délégations ont été renforcées lors du conseil
communautaire du 11 mai 2017 du fait de la prise de compétence plan local d’urbanisme
intercommunal (PLUi) qui donne à la CCEALS un droit de préemption urbain à la place des
communes qui en bénéficiaient avant le 27 mars 2017. Compte tenu des délégations dont elle
dispose, la présidente de l’EPCI, sur la première mandature, est en capacité de gérer les affaires
courantes de la CCEALS avec une certaine autonomie.
Cette autonomie devrait être renforcée lors de la mandature suivante puisque la
délibération du 16 juillet 2020 étend les délégations que le conseil communautaire attribue à
son président. En plus de celles de la première mandature, le conseil communautaire lui attribue
des délégations qui concernent pour l’essentiel l’urbanisme, la sollicitation de subventions
auprès des partenaires institutionnels et l’organisation de la participation du public à des projets
non soumis à enquête publique.
Les vice-présidents
L’article 5211-9 du CGCT prévoit pour le président la possibilité de déléguer par arrêté
« l’exercice d’une partie de ses fonctions aux vice-présidents »
sous réserve que ceux-ci soient
tous titulaires d’une délégation. Sur l’ensemble de la période de contrôle, les vice-présidents
disposent pour l’exercice de leurs missions, d’une délégation de fonction et de signature.
Depuis 2020, chaque vice-président a en charge l’animation d’une commission
thématique. L’ordonnateur a précisé que « chaque vice-président(e) dispose d’une réelle
autonomie de fonctionnement en amont d’une prise de décision politique actée avec le Président
et proposée au Conseil Communautaire ».
Le rôle des conseillers communautaires délégués
Les conseillers délégués sont au nombre de quatre en 2017 puis de cinq en 2020. À
compter de cette date, ils ne sont plus membres du bureau et disposent d’une délégation de
fonctions.
Les apports des organes consultatifs dans la gouvernance
La conférence des maires
Le resserrement du bureau aux seuls vice-présidents a induit l’installation d’une
conférence des maires dont le fonctionnement est défini par l’article L.5211-11-3 du CGCT
.
La
conférence des maires, qui comprend l’ensemble des maires du territoire a été constituée lors
du conseil communautaire du 14 septembre 2020. Depuis lors, elle s’est réunie à plusieurs
reprises sur des sujets tels la voirie, la mobilité et les énergies renouvelables. Ce sont plutôt des
réunions de présentation de sujets intéressant le territoire ou rendant compte d’enquêtes
effectuées par la CCEALS auprès de ses membres.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
18
Ces réunions n’ont fait l’objet d’aucun compte-rendu pourtant prévus dans le règlement
intérieur. Par ailleurs, l’article 5211-40-2 du CGCT énonce que si la conférence des maires
émet des avis, ceux-ci sont adressés à l'ensemble des conseillers municipaux des communes
membres de l'établissement public de coopération intercommunale. Dans un souci de
transparence, la chambre invite la CCEALS à synthétiser les informations données lors de ces
réunions et à en retranscrire systématiquement les débats dans un compte-rendu.
Les commissions intercommunales permanentes
Le règlement intérieur de la CCEALS indique que les commissions n'ont aucun pouvoir
de décision. Celles-ci émettent de simples avis ou formulent des propositions. Elles statuent à
la majorité des membres présents. Elles élaborent un compte-rendu, communiqué à l'ensemble
des membres du conseil communautaire.
En 2017, les commissions étaient au nombre de huit. Ainsi, les vice-présidents et
conseillers délégués avaient la responsabilité du pilotage de ce qui concernait leur champ
d’intervention au sein de chaque commission intercommunale.
En 2020, le nombre de commissions a été établi à neuf et ces commissions
correspondent aux thématiques attribuées à chaque vice-président qui les préside. La
communauté de communes applique une procédure interne dénommée « organisation et suivi
des commissions » selon laquelle, tous les comptes rendus sont validés par la direction générale,
le vice-président référent et insérés aux bulletins de travail des conseils communautaires. La
chambre souligne l’intérêt de cette pratique.
Sous la première mandature, 2017-2020, les différentes commissions thématiques se
sont réunies mais selon une périodicité très variable. Ainsi, la commission des finances s’est
réunie onze fois. Celle relative à l’eau, l’assainissement, le service public de l’assainissment
non collectif (SPANC) et la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations
(GEMAPI), s’est réunie huit fois, mais seulement deux de ses réunions ont concerné la
GEMAPI, malgré la prise de cette compétence.
La chambre observe que le rôle de certaines commissions est réduit, telle la commission
aménagement du territoire et habitat réunie seulement une fois début 2017, alors que l’EPCI a
démarré une Opération Programmée d’Amélioration de l’Habitat (OPAH) ou encore la
commission action sociale, réunie deux fois en 2017 et 2018 alors qu’un centre intercommunal
d’action sociale (CIAS) a vu le jour sous ce mandat. Par ailleurs, la chambre remarque que la
commission développement économique et soutien à l’agriculture, c
œ
ur des compétences
communautaires, n’a été réunie une seule fois, début 2017, alors que la présidente en exercice
avait décidé de ne l’ouvrir qu’aux maires, à la présidente et au conseiller communautaire en
charge de cette commission pour valoriser l’action des maires en la matière dans leurs
communes, débuter un état des lieux et diffuser le message selon lequel cette compétence est
l’affaire de tous.
Sous la nouvelle mandature, entre juillet 2020 et juillet 2021, chacune des
neuf commissions thématiques s’est réunie au moins une fois selon une périodicité également
variable. Les commissions intercommunales qui se sont réunies le plus fréquemment sont la
commission culture-jeunesse avec quatre réunions et la commission relative à la gestion des
déchets et la collecte des ordures ménagères qui s’est réunie trois fois. La commission afférente
Annexe n° ROD2 DL 30 en date du 14 juin 2022
COMMUNAUTE DE COMMUNES ENTRE ARROUX LOIRE ET SOMME
19
à la politique de l’eau, de l’assainissement, du SPANC et de la GEMAPI ne s’est réunie qu’une
fois, alors que les sujets sur l’eau et l’assainissement seront cruciaux sur le mandat, la
compétence devant être intercommunale d’ici 2026. La commission aménagement du territoire
ne s’est elle aussi réunie qu’une seule fois, de même que la commission action sociale, solidarité
et santé.
La chambre constate que sur un certain nombre de thématiques, les commissions ne
semblent pas le lieu de débats privilégié des élus communautaires.
Les séminaires et les groupes de travail
Lors de sa constitution, la CCEALS s’est articulée autour de divers séminaires et
groupes de travail. La fusion des deux EPCI a entraîné des questionnements sur la fiscalité et
les compétences et plusieurs réunions et séminaires se sont tenus sur ces sujets dans un
intervalle de temps restreint. Un groupe de travail fiscalité a été réuni les 10 juillet et 21 août
2017 afin d’élaborer les bases d’une fiscalité commune, dont les travaux ont été soumis à la
commission finances le 7 septembre.
Des séminaires se sont aussi tenus afin notamment d’éclairer les élus sur l’incidence du
passage en fiscalité professionnelle unique (FPU) (séminaire du 5 juillet 2017), ou de travailler
sur l’évolution des statuts de l’EPCI (séminaire du 18 octobre 2017).
Sur le nouveau mandat, deux groupes de travail ont été organisés, l’un concernant la
stratégie de formation des élus et l’autre, le règlement intérieur de la CCEALS. Les élus ont
examiné et modifié le cas échéant les documents envoyés en amont. Aucun compte-rendu n’a
été élaboré.
La non mise en place d’un conseil de développement
Le conseil de développement, défini à l’article L.5211-10-1 du CGCT, est composé de
« représentants des milieux économiques, sociaux, culturels, éducatifs, scientifiques,
environnementaux et associatifs du périmètre de l'établissement public. », il s’organise
librement et les conseillers communautaires ne peuvent en être membres. Il est consulté « sur
l'élaboration du projet de territoire, sur les documents de prospective et de planification
résultant de ce projet, ainsi que sur la conception et l'évaluation des politiques locales de
promotion du développement durable du périmètre de l'établissement public de coopération
intercommunale » et peut donner son avis sur toute autre question relative à ce périmètre.
La loi dite « Engagement et proximité » n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 l’a rendu
facultatif en dessous du seuil de 50 000 habitants et non plus de 20 000 habitants. La CCEALS
aurait donc dû mettre en place un conseil de développement couvrant la période du 1
er
janvier
2017 au 29 décembre 2019, obligation connue de la CCEALS puisqu’explicitement mentionnée
dans les questions diverses de son premier conseil communautaire. Le Conseil communautaire
en a finalement voté la création en juin 2019 et a fixé à 40 le nombre de membres. Ce conseil
de développement n’a finalement jamais été mis en place puisqu’après son renouvellement en
2020, le conseil communautaire a décidé de ne pas en doter la CCEALS.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
20
L’absence de formalisation de la gouvernance dans des documents stratégiques
Le projet de territoire
Le conseil de développement aurait pu être une aide à l’élaboration d’un projet de
territoire. La CCEALS n’a pas adopté ce dernier, bien que le sujet soit évoqué dès les tous
premiers conseils communautaires de 2017. Certes, ce n’est pas une obligation légale, et il n’en
existe pas de définition juridique précise : les fondements de ce document reposent sur la loi
« Voynet » du 25 juin 1999 d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du
territoire, qui introduit la notion de « projet d’agglomération », ainsi que sur le code général des
collectivités territoriales (CGCT), qui souligne le rôle du conseil de développement qui doit
être « consulté sur l’élaboration du projet de territoire. »
Document et démarche répandus
9
au sein des intercommunalités, le projet de territoire
est une feuille de route stratégique, structurante et transversale de moyen-long terme. Il
peut
contribuer à se doter d’une vision commune et à se forger une identité après les recompositions
territoriales suite à la loi NOTRé. Il peut résulter de la volonté de donner du sens à l’action
publique locale. Il met en cohérence les enjeux portés par l’intercommunalité principalement
sur les cinq politiques publiques que sont le développement économique, le transport et les
mobilités, l’énergie et la transition énergétique, l’urbanisme et l’aménagement de l’espace et le
tourisme. Plus récemment, les élus y ont vu un moyen de fédérer autour de la relance et des
solidarités nées pendant la gestion de la crise sanitaire sur les territoires.
Cette démarche, permet aux élus de travailler ensemble, de communiquer autour d’un
projet commun et d’associer les parties prenantes du territoire ainsi que les citoyens eux-mêmes,
au projet ; tout ceci dans un cadre souple et non contraint pouvant s’adapter à chaque profil
d’intercommunalité. Ainsi le projet de territoire peut créer une dynamique collective.
L’établissement d’un projet de territoire est inscrit dans la convention Petites villes de
demain que la CCEALS a signée fin septembre 2021. Celui-ci doit être finalisé d’ici mars 2023.
Le pacte de gouvernance
Instauré par la loi Engagement et proximité du 27 décembre 2019 et défini à l’article
L.5211-11-2 du CGCT, le pacte de gouvernance peut prévoir différents éléments essentiels à la
gouvernance et à la vie de l’EPCI comme, par exemple :
-
les conditions dans lesquelles le bureau de l’EPCI à fiscalité propre peut proposer de réunir
la conférence des maires pour avis sur des sujets d'intérêt communautaire ;
-
les conditions dans lesquelles l'établissement public peut, par convention, confier la
création ou la gestion de certains équipements ou services relevant de ses attributions à une
ou plusieurs de ses communes membres ;
9
D’après une enquête de l’ADCF de 2020, la majorité des intercommunalités interrogées ont adopté un
projet de territoire ou celui-ci est en cours d’élaboration.
Annexe n° ROD2 DL 30 en date du 14 juin 2022
COMMUNAUTE DE COMMUNES ENTRE ARROUX LOIRE ET SOMME
21
-
la création de commissions spécialisées associant les maires. Le pacte détermine alors leur
organisation, leur fonctionnement et leurs missions. Le pacte fixe, le cas échéant, les
modalités de fonctionnement des commissions prévues à l'article L. 5211-40-1 du CGCT.
Le conseil communautaire a décidé de ne pas se doter d’un pacte de gouvernance.
L’ordonnateur considère que les communautés de communes sont souvent perçues par les élus
communaux et par les partenaires économiques, sociaux et associatifs comme lourdes et
insuffisamment efficaces. Il a donc fait le choix de s’appuyer sur une conférence des maires et
sur des rencontres thématiques avec les partenaires, notamment économiques, plutôt que sur
des dispositifs tels le conseil de développement ou le pacte de gouvernance.
Selon l’ordonnateur, « la fusion des deux intercommunalités en 2017 n’a été, en dehors
du passage en fiscalité professionnelle unique (FPU), aucunement l’occasion de la définition
d’un projet de territoire, d’un pacte financier ou encore de gouvernance. Les compétences
fusionnées étant particulièrement différentes en lien avec l’histoire des deux EPCI d’origine, la
réflexion des élus et des services a été mobilisée par
les enjeux de conservation ou d’abandon
desdites compétences dans un calendrier contraint par la loi NOTRé. De plus, les modes de
gestion des politiques publiques se sont avérés également disparates, complexifiant un
rapprochement pourtant essentiel à une appropriation collective du nouvel ensemble. De plus,
la loi NOTRé ayant redéfini le cadre des compétences obligatoires, optionnelles et
supplémentaires, la complexité du sujet a laissé perplexes de nombreux élus communautaires
(..) qui ont perdu le fil du projet qui pouvait être donné à l’EPCI. »
L’ancien ordonnateur souligne que les sujets relatifs au projet de territoire, au pacte
fiscal et financier et au pacte de gouvernance ont été évoqués en séminaire en juillet 2017, mais
que ces pactes n’ont pas été mis en place car la priorité était de travailler sur l’accroissement et
l’harmonisation des compétences. Elle indique qu’en raison de la fusion et du passage en FPU,
une politique fiscale communautaire a nécessairement été prise en compte dans les réflexions
et les décisions, dans un souci d’équité sur tout le territoire, et que les nombreux thèmes abordés
ont permis un premier état des lieux. Elle conclut que « tout était à construire avec deux
territoires qui n’avaient pas d’habitude de collaboration ».
L’EPCI a dorénavant davantage de maturité institutionnelle ; dans ce cadre, compte
tenu d’une part de la nécessité d’affermir le positionnement et l’identité de la CCEALS au sein
de son environnement, et d’autre part de l’inscription
d’un projet de territoire dans la
convention Petites villes de demain, la chambre recommande à la CCEALS d’élaborer un tel
document. Dans sa réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur partage cette analyse et
précise que les sujets débattus au cours des conférences des maires permettront d’arrêter une
position commune en vue d’un projet de territoire en s’appuyant sur deux outils, le plan climat
air énergie territorial et le dispositif Petites villes de demain.
Se doter d’un projet de territoire d’ici mars 2023.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
22
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La fusion en 2017 des deux intercommunalités Pays de Gueugnon et Entre Somme et
Loire n’allait pas de soi. Aussi, le choix a été fait en début de mandature d’élargir la
gouvernance à un maximum d’acteurs locaux, notamment pour le bureau communautaire et les
commissions intercommunales. Des réunions d’information et de groupes de travail ont été
organisées. Mais ce foisonnement des lieux de discussions et de décisions n’a pas permis à
toutes les instances d’émerger, ni de participer pleinement à la construction communautaire.
La gouvernance s’est modifiée à l’aube de la nouvelle mandature avec un exécutif plus ramassé
et la participation de l’ensemble des exécutifs locaux via la conférence des maires. Face à la
nécessité de prendre le temps de se connaître et de travailler ensemble, la communauté de
communes n’a pas été en mesure jusqu’à aujourd’hui de définir clairement son identité et sa
stratégie globale de territoire notamment à travers un projet de territoire, que la chambre lui
recommande de mettre en place.
L’INTÉGRATION COMMUNAUTAIRE
Les principes fondateurs définis en matière de compétences
Les choix dans la prise des compétences
Compte tenu de la difficulté qu’il y avait à évaluer l’incidence budgétaire et fiscale de
l’harmonisation des compétences et de la prise de compétences nouvelles, les élus ont choisi
d’avancer avec prudence dans la construction du nouvel EPCI, tout en préservant les
compétences exercées par les communes.
Le choix initial a été fait lors de la création de la communauté de communes de
conserver l’ensemble des compétences de chacun des EPCI préexistants
.
Ceci s’est traduit par
un foisonnement de compétences au sein de la nouvelle entité.
La détermination des compétences obligatoires
10
et optionnelles
La stratégie retenue par la CCEALS pour la définition des compétences obligatoires et
optionnelles a été de suivre les préconisations de la loi NOTRé en respectant les délais impartis.
Le premier objectif était d’harmoniser les compétences optionnelles puisque la nouvelle
communauté de communes disposait d’un délai d’un an pour le faire à compter de sa date de
création Le second était de choisir suffisamment de compétences permettant l’attribution la
10
La compétence développement économique fera l’objet d’une analyse spécifique en partie 3.
Annexe n° ROD2 DL 30 en date du 14 juin 2022
COMMUNAUTE DE COMMUNES ENTRE ARROUX LOIRE ET SOMME
23
DGF bonifiée
11
. Ainsi, les statuts de la communauté de commune ont été délibérés le 14
septembre 2017, puis le 28 septembre 2017, pour tenir compte des observations du contrôle de
légalité intervenues dans l’intervalle.
L’arrêté préfectoral du 21 décembre 2017 liste les compétences retenues par la
CCEALS
12
. Pour les compétences obligatoires, en sus des familles de compétences acquises
dès le 1
er
janvier 2017 -aménagement, développement économique, aires d’accueil des gens du
voyage et collecte et traitement des déchets-, la CCEALS prend la compétence gestion des
milieux aquatiques et de protection des inondations (GEMAPI) au 1
er
janvier 2018. Des
modifications ont trait au PLUi et aux aires d’accueil des gens du voyage.
La compétence eau et assainissement, suite à la promulgation de la loi n° 2018-702 du
3 août 2018, n’a pas été transférée des communes à la CCEALS. Ce transfert interviendra en
2026. Lors du conseil communautaire du 30 janvier 2018, la présidente de la CCEALS a
proposé d’engager une étude de préfiguration pour permettre notamment la réalisation d’un état
des lieux des modalités de gestion des compétences eau et assainissement sur l’ensemble du
territoire communautaire. Le maire de Gueugnon a expliqué que
« sa commune s’est fortement
engagée il y a quelques années et assure en régie municipale la gestion de l’eau et de
l’assainissement. Aussi, la ville de Gueugnon est opposée au transfert de cette compétence.
Cette opposition ne concerne pas directement la CC, mais elle est liée aux différents modes de
gestion, aux différents bassins versants et également à la loi NOTRé. Un tel changement
nécessiterait de trouver un équilibre territorial, d’adapter l’organisation des services
. » Il a
ainsi demandé à reporter cette délibération dans l’attente des nouvelles propositions du
législateur. Par conséquent, la CCEALS n’a pas délibéré sur ce point. Lors du conseil
communautaire du 19 décembre 2018, il est annoncé que 19 communes ont déjà transmis leurs
délibérations à la CCEALS pour s’opposer au transfert automatique des compétences eau et
assainissement et solliciter le report à 2026. La minorité de blocage est atteinte.
Au titre des compétences optionnelles, la CCEALS s’est déclarée compétente dès le 1
er
janvier 2017 pour la quasi-totalité des blocs énumérés à l’article L. 5214-16 du CGCT : pour la
protection et la mise en valeur de l’environnement ; pour la politique du logement et du cadre
de vie ; pour la politique de la ville, le développement urbain et la prévention de la délinquance ;
pour la construction, l’entretien et le fonctionnement d'équipements culturels et sportifs d'intérêt
communautaire et d'équipements de l'enseignement préélémentaire et élémentaire d'intérêt
communautaire ; pour l’action sociale d’intérêt communautaire et pour la création et la gestion
de maison de services publics. En sus, la CCEALS a fait le choix d’exercer la compétence de
création, d’aménagement et d’entretien de la voirie au titre des compétences optionnelles à
compter du 1
er
janvier 2018.
Les compétences facultatives et les habilitations statutaires
Les compétences facultatives forment un ensemble disparate au 1
er
janvier 2017. Parmi
les 22
13
thèmes relevant des compétences optionnelles ou des compétences supplémentaires
décrites dans l’arrêté de création de la CCEALS, seules six d’entre eux étaient communs aux
11
Cf. infra partie sur l’intégration fiscale.
12
Cf. annexe 1.
13
Cf. annexe 1.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
24
deux EPCI. Les compétences facultatives ont trait à des domaines très variés et notamment : la
protection et la mise en valeur de l’environnement, l’assainissement non collectif, l’action
sociale, le mandat de maîtrise d’ouvrage, le camping de Chazey, les circuits de randonnées, la
promotion des produits du terroir, les activités nature, les réseaux et les services locaux de
communication électronique, les transports scolaires et à la demande, le contingent service
d’incendie et de secours (SDIS).
Les compétences facultatives ont été révisées, d’une part, suite aux échanges avec les
services préfectoraux notamment pour distinguer les compétences facultatives des habilitations
statutaires, et, d’autre part, pour que des compétences soient restituées aux communes.
En ce qui concerne, la contribution au SDIS, le transfert des 17 communes de
l’ex-CCESL avait pour but d’augmenter le coefficient d’intégration fiscale (CIF) de la
CCEALS. Deux questions se sont ensuite posées : l’impact financier réel du transfert de cette
compétence sur le CIF et la DGF de l’EPCI, ainsi que l’impact en terme de représentation et de
responsabilité de ce transfert. La compétence a finalement été restituée aux communes.
Pour le camping de Chazey, la restitution a été justifiée par le fait que cet équipement
répond plus à des attentes de la population locale ou d'ouvriers en déplacement sur le territoire
qu’à une vocation d'accueil des touristes.
Enfin, pour les interventions musicales et sportives en milieu scolaire,
celles-ci se
traduisaient par deux dispositifs d’accompagnement différents selon l’appartenance à l’une ou
l’autre des anciennes communautés de communes. En vertu de l’application du principe de
spécialité, si cette compétence avait été reprise dans les statuts communautaires, cela aurait
interdit aux communes d’intervenir dans ce domaine alors que l’offre d’interventions des
communes en milieu scolaire était supérieure à celle proposée par l’EPCI. En outre, cela aurait
induit des transferts de personnel des villes-centres vers l’intercommunalité.
Aussi, cette
compétence n’est pas conservée au niveau communautaire. Au demeurant, cela se traduit
parfois par des interventions des villes centres directement auprès de certaines communes
14
.
La définition de l’intérêt communautaire et ses limites dans l’exercice de
certaines compétences
La notion d’intérêt communautaire « s’analyse comme la ligne de partage au sein d’une
compétence entre les domaines d’action transférés à la communauté et ceux qui demeurent au
niveau communal »
15
. L’intérêt communautaire est donc une clef de répartition dans l’exercice
des compétences.
Définir l’intérêt communautaire revient à distinguer dans une compétence donnée les
actions et les équipements qui continueront à relever du niveau communal, de ceux qui par leur
étendue, leur contenu, leur objet stratégique, leur dimension financière ou leur rayonnement sur
le territoire intercommunal doivent être gérés par la communauté, et donc lui être transférés ;
14
Cf. infra.
15
Circulaire du ministère de l’intérieur du 5 juillet 2001.
Annexe n° ROD2 DL 30 en date du 14 juin 2022
COMMUNAUTE DE COMMUNES ENTRE ARROUX LOIRE ET SOMME
25
les principes de spécialité et d’exclusivité continuent donc à s’appliquer pleinement aux
communautés.
L’ordonnateur précise que la définition de l’intérêt communautaire de l’ensemble des
compétences est validée par le conseil communautaire de la CCEALS. Préalablement, cette
définition est débattue en conférence des Maires et en bureau communautaire.
Lors de la définition des intérêts communautaires fin 2017, le groupe de travail « Statuts
Compétences » a adopté deux positions de principe à l’automne 2017 :
-
limiter la réflexion dans un premier temps aux seules compétences ayant un impact sur la
dotation gGlobale de fonctionnement (DGF) bonifiée après le 1
er
janvier 2018 ;
-
définir l’intérêt communautaire de façon à limiter l’impact budgétaire de ces transferts
pour la CCEALS et ses communes, mais également pour les contribuables
communautaires.
La définition de l’intérêt communautaire est requise pour l’ensemble des compétences
optionnelles
16
. En ce qui concerne les compétences obligatoires, elle l’est pour l’aménagement
de l’espace pour la conduite d’actions d’intérêt communautaire, ainsi que pour la politique
locale du commerce et du soutien aux activités commerciales d’intérêt communautaire. Il n’y a
pas de définition d’intérêt communautaire pour les compétences facultatives.
La chambre constate que l’établissement a procédé à l’ensemble des définitions
d’intérêt communautaire dans les temps et formes requises.
Toutefois, l’intitulé des compétences obligatoires et optionnelles, conforme aux
dispositions du CGCT, contraste avec la réalité de l’intérêt communautaire sous-jacent. La
CCEALS a fait le choix d’adosser au large périmètre d’action prévu par les compétences
conformément aux principes ci-dessus énoncés, des définitions d’intérêt communautaire qui
souvent sont relativement étroites.
Ainsi, l’intérêt communautaire de la compétence obligatoire « Aménagement de
l’espace pour la conduite d’actions d’intérêt communautaire » a été défini par « zones
d’aménagement concerté d’une surface supérieure à 12 hectares et ayant un lien direct avec les
compétences communautaires liées au développement économique, à l’habitat ou à
l’environnement. » La CCEALS, afin de s’assurer de la prise en compte de cette compétence
dans le calcul des compétences retenues pour la DGF bonifiée, a défini pour quelles zones
d’aménagement concerté (ZAC) elle serait compétente et les élus ont souhaité limiter l’intérêt
communautaire à des zones de grande envergure géographique et à des opérations en lien avec
les compétences communautaires, sachant que, sur le territoire, cet outil opérationnel n’a été
utilisé qu’une seule fois pour aménager le quartier des Bruyères à Gueugnon.
De même, l’intérêt communautaire de la compétence « politique de la ville »
est
simplement défini par l’institution et l’animation d’un conseil intercommunal de sécurité et de
16
En l’absence de définition de l’intérêt communautaire des compétences optionnelles au 1er janvier
2019, l’intégralité du contenu des compétences concernées relève de la seule compétence de l’EPCI, excluant ainsi
toute possibilité d’intervention des communes dans ces domaines.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
26
prévention de la délinquance (CISPD). Ce conseil a bien été institué par délibération du
15 mars 2018, mais ne s’est pas réuni.
En outre, l’intérêt communautaire de la compétence optionnelle « création,
aménagement et entretien de la voirie » est défini par « création, aménagement et entretien de
l’intégralité des voiries et de leurs équipements accessoires desservant les aires d’accueil des
gens du voyage de Gueugnon, de Bourbon-Lancy ». La décision de retenir cette compétence a
été largement débattu à l’été 2017 et a été accompagnée d’une condition particulière : la
compétence voirie devait être limitée géographiquement et se cantonner à quelques voies reliant
des équipements communautaires structurants. Deux options ont été émises : limiter la
définition de l’intérêt communautaire aux seules voiries desservant les aires d’accueil des gens
du voyage ou limiter la définition de l’intérêt communautaire à celles-ci ainsi qu’aux voiries
desservant les quatre déchèteries ; c’est l’option la plus réductrice qui a été finalement retenue.
La chambre observe que dès l’établissement de cette définition de l’intérêt communautaire, est
apparue la nécessité de conclure des conventions d’entretien courant avec les communes
concernées.
En ce qui concerne, par ailleurs, la compétence « construction, entretien et
fonctionnement d’équipements culturels et sportifs d’intérêt communautaire et d’équipements
de l’enseignement préélémentaire et élémentaire d’intérêt communautaire », l’EPCI a défini
l’intérêt communautaire par la
gestion des piscines de Bourbon-Lancy et de Gueugnon, la
gestion des équipements sportifs de proximité et autres skate parcs d’accès libre (de type
agorespace ou city stade) existants sur le territoire communautaire. Une liste des structures
concernées a été jointe à la délibération portant définition de l’intérêt communautaire.
L’EPCI n’a pas souhaité englober d’autres équipements de centralité que les piscines,
équipements antérieurement transférés aux communautés de communes préexistantes, alors que
certains équipements municipaux culturels ou sportifs ont une dimension supra-communale
manifeste.
Par exemple, l’école de musique de Gueugnon accueille 59 % d’élèves non
gueugnonnais en 2019 et les tarifs sont les mêmes pour tous. Sur la période 2009-fin 2017,
l’intercommunalité a souhaité mettre en place des interventions musicales dans toutes les écoles
du canton de Gueugnon. En l'absence de personnel qualifié, la communauté de communes a
sollicité la commune de Gueugnon pour bénéficier des services de l'Ecole municipale de
musique. Suite à la décision de ne plus inclure dans les statuts de la CCEALS la compétence «
Intervenants en milieu scolaire » à partir de janvier 2018, celle-ci a été transférée aux
communes. De fait, la commune de Gueugnon a directement conventionné avec certaines
communes pour maintenir cette prestation.
De même, la lecture publique est très imbriquée entre la communauté de communes et
les communes, notamment sur le territoire de l’ancienne Communauté de communes du Pays
de Gueugnon Ainsi, la lecture publique est assurée par les bibliothèques municipales et le
bibliobus intercommunal, ce dernier ne desservant que des communes faisant partie de
l’ancienne intercommunalité. Des discussions ont eu lieu en conseil communautaire en avril
2019 pour étendre le service du bibliobus à l’ensemble du territoire communautaire, sans
concrétisation pour l’instant. Le bibliobus, ainsi que la bibliothèque municipale de Neuvy-
Grandchamp, bénéficient de la part de la ville de Gueugnon du suivi scientifique de la lecture
publique et celle-ci met à leur disposition les livres et autres supports, ainsi que son logiciel
Annexe n° ROD2 DL 30 en date du 14 juin 2022
COMMUNAUTE DE COMMUNES ENTRE ARROUX LOIRE ET SOMME
27
informatique. La communauté de communes, compte tenu de l’imbrication des compétences
sur la lecture publique, a décidé, lors du conseil communautaire du 26 juin 2019, d’attribuer un
fonds de concours de 200 000
€
à la ville de Gueugnon -intégration du bibliobus dans le projet
médiathèque-. Il convient de préciser que, précédemment, il avait été envisagé un portage de ce
projet par l’intercommunalité pour des questions de subventionnement. Ce ne sera pas l’option
retenue au final. Pour ce qui concerne les équipements de Bourbon Lancy, ceux-ci connaissent
une fréquentation plus locale ou accueillent des publics hors périmètre communautaire
(curistes, résidents de l’Allier…) : la question de la centralité se pose plutôt sur le bassin de vie.
Sur cette même compétence, concernant les équipements sportifs de proximité, a été
signée une convention de prestation de services entre la CCEALS et les communes sur
lesquelles les équipements sont situés. L’objectif de cette convention étant de solliciter les
communes concernées pour qu’elles assurent à titre gratuit l’entretien courant dans un souci de
proximité et compte tenu de l’insuffisance du nombre des agents techniques de la CCEALS, la
communauté de communes assurant quant à elle la maintenance, la réalisation des vérifications
périodiques et le suivi des problèmes de sécurité.
Des échanges ont eu lieu avec la sous-préfecture de Charolles en 2021 sur le contour
de la compétence et plus globalement sur la mise à jour des statuts de l’EPCI pour se mettre en
conformité avec la législation. La sous-préfecture a indiqué que l’intérêt communautaire de la
compétence devait inclure à la fois les équipements culturels et sportifs d’intérêt
communautaire et les équipements de l’enseignement préélémentaire et élémentaire d’intérêt
communautaire, sauf à ce que cette compétence ne devienne une compétence facultative non
soumise à intérêt communautaire, en dressant la liste exhaustive des équipements concernés.
La chambre s’interroge donc sur le calibrage retenu pour cette compétence. Outre la
question de la régularité du contour de la compétence, elle constate que l’école de musique
comme la bibliothèque de Gueugnon ont un incontestable rayonnement sur le territoire
communautaire et considère qu’une réflexion sur la reconnaissance de l’intérêt communautaire
de ces deux équipements pourrait être engagée. Elle invite l’EPCI à concrétiser la révision de
ses statuts en fonctions de l’exercice effectif de ses compétences et des préconisations faites par
la sous-préfecture. Elle recommande, par ailleurs, à la communauté de communes de partager
avec les communes membres de l’EPCI le diagnostic sur les équipements de centralité, qui
pourraient relever de toutes les composantes de cette compétence du fait de leur rayonnement.
Partager avec les communes membres de l’EPCI un diagnostic
sur les équipements de centralité qui pourraient relever de l’intérêt communautaire du
fait de leur rayonnement.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
28
Une harmonisation graduelle des compétences qui reste inachevée
Compte tenu des orientations définies par la CCEALS pour la prise de compétences et
pour le séquençage de la définition des intérêts communautaires, compte tenu également de
l’hétérogénéité des modes d’exercice des compétences tant en matière de gestion que d’un point
de vue territorial, leur harmonisation est en cours mais reste inachevée. L’exercice des
compétences n’a pas le même degré de maturité selon la complexité des enjeux, notamment en
termes financiers ou de ressources humaines, et/ou selon l’attachement des communes à
l’exercice réel de certaines d’entre elles
Une compétence action sociale d’intérêt communautaire désormais harmonisée
Conformément aux principes susvisés de prises de compétences et de définition de
l’intérêt communautaire
17
, celui de l’action sociale communautaire n’a été défini qu’au conseil
communautaire du 19 décembre 2018. Il a également été acté l’extension du CIAS de
l’ex-Pays de Gueugnon à l’ensemble du territoire communautaire. Bien que la délibération ait
été adoptée à l’unanimité, des débats ont eu lieu sur la définition de l’intérêt communautaire et
sur l’extension du CIAS, certains élus jugeant le projet trop léger en termes d’interventions,
d’autres soulignant sa mise en
œ
uvre trop longue ou encore mettant en exergue la solidarité
territoriale, tout en émettant des craintes sur les moyens humains dédiés à l’action sociale.
Il convenait de déterminer la partition de la gestion de cette compétence entre la
CCEALS et le CIAS. L’action sociale obligatoire et facultative -limitée aux seuls dispositifs
d’aide à la restauration scolaire et au secours d’urgence à destination d’usagers en précarité
sociale (logement et handicap) - est assurée par le CIAS. Le service de portage de repas,
l’épicerie sociale-boutique alimentaire, les accueils de loisirs extra-scolaires et le versement de
la cotisation au fonds de solidarité pour le logement (FSL) sont en gestion directe par la
CCEALS.
Au sein de cette compétence, il a été nécessaire d’harmoniser la gestion des centres de
loisirs extra-scolaires. Cette mission était assurée par la communauté de communes du Pays de
Gueugnon depuis le 1er janvier 2014, et ce, via deux modes de gestion : l’un associatif pour les
structures de Gueugnon, l’autre en régie directe pour le centre de loisirs de Toulon-sur-Arroux.
L’intérêt communautaire de la compétence a été défini au 1
er
janvier 2019 pour les communes
précitées et au 1
er
janvier 2020 pour la ville de Bourbon-Lancy.
En parallèle, la CCEALS a décidé d’assurer en régie, sous forme de service public
administratif, la gestion des accueils de loisirs extra-scolaires proposés sur Gueugnon à compter
du 1er janvier 2019. Elle a, pour ce faire, intégré certains personnels de l’association et licencié
ceux qui ont refusé la proposition d’embauche de l’EPCI. Les conditions de fonctionnement du
centre de loisirs de Gueugnon ont, quant à elles, été définies lors du conseil communautaire du
5 février 2019, en harmonisant notamment les tarifs entre les sites de Gueugnon et de Toulon-
sur-Arroux. Dans le cadre de l’harmonisation des compétences sur l’ensemble du territoire, les
17
Cf. annexe 1.
Annexe n° ROD2 DL 30 en date du 14 juin 2022
COMMUNAUTE DE COMMUNES ENTRE ARROUX LOIRE ET SOMME
29
activités extrascolaires de la commune de Bourbon-Lancy auraient dû être assurées depuis le
1
er
janvier 2020 par la CCEALS. Or, en raison des contraintes liées à l’organisation du
personnel et de la charge découlant de la reprise de l’accueil de loisirs de Gueugnon, le conseil
communautaire, en juin 2019, a validé le report de ce transfert au 1er janvier 2021.
Pour finaliser ce transfert, une convention adoptée en février 2021 permet, d’une part,
la mise à disposition des moyens techniques de la ville de Bourbon-Lancy, et d’autre part, la
mise à disposition des agents municipaux du pôle Education Jeunesse à la communauté de
communes pour les missions relevant de l’extrascolaire. En effet, un certain nombre de
personnels de Bourbon-Lancy assurent à la fois des activités périscolaires communales et des
activités extrascolaires communautaires. Le service n’a donc pas une gestion harmonisée au
niveau de l’EPCI, même si la communauté de communes a mené une réflexion relative à
l’harmonisation de la rémunération des animateurs qui s’est traduite par une délibération en
mars 2021.
La compétence mobilité en voie d’harmonisation
La mobilité est une compétence stratégique pour la communauté de communes, à
plusieurs titres :
la population de l’EPCI est vieillissante ; le territoire est majoritairement rural
et souffre d’un défaut d’attractivité. Aussi, cette compétence est portée au niveau local par
l’EPCI et certaines communes directement.
Le transport scolaire est un service exclusivement proposé par la CCEALS sur le
secteur de Bourbon-Lancy et d’Issy-l’Evêque pour lequel huit circuits sont assurés en régie et
quatre par des prestataires. Le transport à la demande, lui, ne concerne que les sept communes
du secteur d’Issy-l’Evêque. La CCEALS avait, lors de sa création, fait figurer les transports
scolaires et les transports à la demande parmi ses compétences supplémentaires, mais en
conservant un exercice différencié de la compétence sur le territoire intercommunal. Certaines
communes ont continué à assurer directement le transport à la demande (comme les navettes de
Bourbon-Lancy et Gueugnon) ou le transport scolaire (six communes sur 13 l’assurent sur
l’ancien territoire de la CC du Pays de Gueugnon).
Lors de l’actualisation des statuts de la communauté de communes en septembre 2017,
la réflexion a notamment porté sur la compétence transport avec l’idée de l’intégrer aux
compétences obligatoires au titre de l’aménagement afin de se donner un temps de réflexion
sur le devenir de cette compétence, dans
« l’attente des décisions de la Région sur
l’organisation de ce service »
.
La sous-préfecture de Charolles a informé l’établissement que
l’intégration des transports dans les compétences obligatoires n’était pas possible, dans la
mesure où ceux-ci relèvent d’une habilitation statutaire puisqu’ils sont la compétence propre
d’une autre collectivité et doivent figurer dans un article spécifique des statuts. La convention
afférente au transport à la demande a été renouvelée en mars 2017 par la CCEALS et le Conseil
régional alors que celle concernant le transport scolaire a continué de courir selon les mêmes
termes que lors de sa signature initiale.
Lors de la commission mobilité transports scolaires du 6 avril 2018, a eu lieu une
réflexion sur le devenir du transport scolaire, en fonction de deux options : la restitution de cette
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
30
compétence aux communes ou l’extension de ce service à l’ensemble du territoire
communautaire. Ce débat n’ayant pas trouvé de traduction concrète, le
statu quo
a perduré : les
décisions de renouvellement des conventions transport à la demande et transport scolaire ont
été prises lors des conseils communautaires du 27 février 2020 et du 25 juin 2020.
Cependant, la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités
impliquait que la CCEALS se positionne sur la prise de compétence mobilités avant le
31 mars 2021, faute de quoi, cette compétence aurait été automatiquement transférée au Conseil
régional. Celle-ci recouvre les différentes thématiques que sont les transports publics réguliers,
le transport à la demande, le transport scolaire, les
mobilités actives et partagées, la mobilité
solidaire et le conseil en mobilité. Aussi, la commission « développement durable et mobilités »
de l’EPCI a travaillé sur des propositions fin 2020. Concernant le transport à la demande, elle
a proposé de mettre en place un règlement intérieur à titre expérimental au 1
er
janvier 2021 pour
une durée de six mois afin de simplifier le service et de se projeter sur l’extension de ce service
à l’ensemble du territoire communautaire. Elle a également suggéré l’établissement d’un
questionnaire aux communes pour connaître leurs besoins en matière de mobilité.
En janvier 2021, les réponses au questionnaire ont été restituées. Il en ressort un fort
intérêt des communes (à 97 %) pour le transport à la demande, notamment pour les populations
les plus âgées et les jeunes de moins de 25 ans, principalement pour se rendre dans les villes
centres. Des communes sont ciblées en dehors du périmètre communautaire, notamment pour
les soins médicaux. Les communes voient dans le transport à la demande une manière de
faciliter la mobilité des habitants, et notamment l’accès aux deux villes-centres et aux autres
modes de transports (gares), d’améliorer la vie sociale des personnes âgées et de favoriser leur
maintien à domicile et enfin de renforcer l’attractivité du territoire.
Aussi, pour préserver son autonomie en matière de mobilité et ne pas figer les services
existants, tout en répondant aux prescriptions de la loi d’orientation des mobilités (LOM), la
CCEALS a pris la compétence « organisation de la mobilité » lors du conseil communautaire
du 18 mars 2021 avec un objectif de mise en place au 1
er
septembre 2022, temps
d’harmonisation nécessaire, selon les élus, pour le transport scolaire.
Une compétence collecte et traitement des déchets dont le financement peine
à s’uniformiser
La gestion de la compétence afférente aux déchets est scindée entre la collecte, les
déchèteries et le traitement. La CCEALS assure en gestion directe (régie ou prestation) la
collecte ainsi que les déchèteries et elle délègue au Syndicat mixte de l’élimination et de la
valorisation des ordures ménagères (SMEVOM), qui regroupe cinq communautés de
communes, le traitement des déchets ménagers et assimilés.
La collecte est différenciée selon les secteurs géographiques de la CCEALS. Si les
secteurs ruraux connaissent des modalités similaires de collecte en porte à porte et en points
d’apport volontaire, la collecte en centre urbain est assez différente entre Bourbon-Lancy et
Gueugnon, dont la qualité de service est supérieure. Par ailleurs, la collecte en porte-à-porte est
Annexe n° ROD2 DL 30 en date du 14 juin 2022
COMMUNAUTE DE COMMUNES ENTRE ARROUX LOIRE ET SOMME
31
assurée en régie directe sur l’ancien territoire du Pays de Gueugnon, alors que ce même service
est en prestation de service sur l’ancien territoire de la CCESL
18
.
À l’échelle de la CCEALS, le traitement des déchets s’articule autour de quatre
déchèteries situées à Gueugnon, Bourbon-Lancy, Toulon-sur-Arroux et Issy-l’Evêque, de deux
quais de transfert,
à Gueugnon et
Bourbon-Lancy et d’une ressourcerie. Les deux déchèteries
majeures sont celles de Gueugnon et Bourbon-Lancy qui ont évacué respectivement 1779 et
1518 tonnes de déchets en 2019.
Le site de la Sauze à Gueugnon comprend plusieurs installations liées à la gestion des
déchets : la déchèterie, un quai de transfert des déchets collectés en porte à porte, un centre
d'enfouissement technique de classe III et une plateforme de stockage des végétaux. Une
inspection de la Direction de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL) a
été réalisée en mars 2013. Celle-ci faisait état d'un grand nombre de non-conformités et la
CCEALS envisage des travaux sur ce site
19
.
À propos du mode de financement de la compétence déchets, le rapport préalable à la
fusion pointait la nécessité d’une harmonisation. En effet, la CCPG facturait une redevance
d’enlèvement des ordures ménagères (REOM), alors que la CCESL avait recours à une taxe
d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM). La règlementation prévoyait une harmonisation
sous cinq ans, ce qui explique la présence de deux budgets annexes distincts pour cette même
activité
20
. La communauté de communes, consciente de cette obligation la rappelle à chaque
débat d’orientation budgétaire. Une étude a bien été programmée en 2017 et confiée à un cabinet
d’études, mais elle n’a jamais été réalisée et le contrat a été résilié.
Aussi, et bien que la loi de finances pour 2021 ait reporté le délai d’harmonisation à
sept ans post-fusion (soit le 1
er
janvier 2024), l’EPCI a mandaté un nouveau cabinet qui a rendu
une première étude sur le sujet qui tient plutôt d’un état des lieux et des possibilités qui s’offrent
à la communauté de communes. Actuellement, la REOM est tarifée pour les particuliers selon
trois zones et en fonction du service rendu. Un tarif pour les professionnels varie selon les
mêmes critères, mais seulement sur deux zones. Enfin, un tarif spécifique est appliqué pour les
bâtiments communaux. Pour la TEOM, celle-ci a deux taux en fonction de la zone car le service
rendu est différent -zone 1 : 12,18 % et zone 2 : 9,74 %-. Pour certains professionnels, une
redevance spéciale est appliquée notamment en fonction de leur production de déchets. Compte
tenu de cette situation contrastée et de la complexité du sujet, la communauté de communes
envisage de lancer une nouvelle étude plus précise quant à l’impact d’une harmonisation sur le
budget de l’établissement, ainsi que sur les contribuables.
La chambre regrette que la CCEALS n’ait pas pu mettre en
œ
uvre cette harmonisation
plus précocement. Elle invite l’établissement à poursuivre la démarche d’études engagée dans
un objectif d’équité et d’harmonisation du service rendu sur l’ensemble de son territoire, en
respectant le délai de deux années supplémentaires accordé par le législateur.
18
Cf. annexe 2.
19
Cf. infra partie sur les finances.
20
Cf. infra partie sur les finances.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
32
Un exercice plus aisé des compétences nouvelles ou intrinsèquement
communautaires
Les élus ont plus aisément arrêté les objectifs et les modalités de mise en
œ
uvre d’autres
compétences avec l’aide de cabinets d’étude.
Une compétence gestion des milieux aquatiques déléguée à deux syndicats
Pour la compétence GEMAPI, exercée par la CCEALS depuis le 1er janvier 2018
,
un recensement a révélé des interventions communales disparates. La CCEALS a donc adhéré
au groupement de commandes mis en place par la CC du Grand Autunois Morvan afin de
réaliser une étude de préfiguration de la compétence GEMAPI sur le bassin versant de l’Arroux
et de la Somme ; celle-ci conclut à la nécessité d’engager une démarche d’harmonisation des
compétences des EPCI à fiscalité propre et de les orienter vers l’adhésion à un syndicat exerçant
notamment la compétence GEMAPI. Lors de son conseil communautaire du 26 juin 2019, la
CCEALS a décidé la création au 1
er
janvier 2020 du Syndicat mixte des bassins versants de
l’Arroux, et de la Somme (SMBVAS) qui inclut les affluents de la Loire hors Bourbince et lui
transfère la compétence Gestion des eaux et des milieux aquatiques (GEMA). Lors de la même
séance, la CCEALS a délégué la compétence GEMA au syndicat mixte du bassin versant de la
Bourbince pour la partie de son territoire relevant de ce bassin versant. Cette compétence
s’exerce donc plus sur une logique de bassin versant que de territoire intercommunal.
Les compétences complémentaires « politique du logement et cadre de vie » et
« protection et mise en valeur de l’environnement »
En décembre 2018, le conseil communautaire a défini l’intérêt communautaire de la
compétence optionnelle « protection et mise en valeur de l'environnement, le cas échéant dans
le cadre de schémas départementaux et soutien aux actions de maîtrise de la demande d'énergie
» par l’« accompagnement des usagers pour lutter contre la précarité énergétique ». En parallèle,
l’une des composantes de l’intérêt communautaire de la compétence optionnelle « politique du
logement et du cadre de vie » -définie également en décembre 2018- est la « mise en place et
suivi d’une opération programmée de l’amélioration de l’habitat (OPAH) sur le territoire
communautaire ».
Aussi, la CCEALS a mis en synergie deux compétences au travers de deux dispositifs :
-
« Habiter Mieux Sérénité » en partenariat avec l’Agence nationale de l’Habitat (ANAH)
pour la rénovation énergétique des bâtiments ;
-
l’OPAH cadrée par la délibération du 12 décembre 2019. Quatre thématiques sont
prévues :
la lutte contre la précarité énergétique, l’adaptation des logements à la perte de
mobilité, la lutte contre l’habitat indigne et dégradé et l’aide au ravalement de façades.
L’enveloppe financière annuelle consacrée à l’OPAH est d’un montant maximum de
300 000
€
. « Habiter Mieux Sérénité » décline l’axe précarité énergétique de l’OPAH. La
CCEALS, en plus d’une subvention complémentaire à l’aide de l’ANAH -500
€
par
Annexe n° ROD2 DL 30 en date du 14 juin 2022
COMMUNAUTE DE COMMUNES ENTRE ARROUX LOIRE ET SOMME
33
propriétaire occupant dans la limite de 10 aides par an -, apporte aux propriétaires une
assistance gratuite en mobilisant une équipe de suivi-animation en capacité d’informer sur
les aides financières possibles et leurs conditions, en les accompagnant et les conseillant
pour la réalisation de travaux prioritaires leur permettant d’améliorer la performance
énergétique de leur logement en bénéficiant de subventions.
Les équilibres financiers intercommunaux
La CCEALS n’a pas adopté de pacte financier et fiscal. Ce dispositif
n’est certes
obligatoire que pour les EPCI signataires d’un contrat de ville
21
, mais il permet d’atteindre
plusieurs objectifs. Tout d’abord, mettre en
œ
uvre le projet du territoire en prévoyant son
financement et en favorisant l’intégration fiscale et financière. Puis optimiser les ressources en
réduisant les écarts de richesse et stabilisant la pression fiscale. Enfin prioriser les dépenses en
prenant en compte les charges de centralité.
Le pacte financier et fiscal doit permettre de conforter la gouvernance et les liens avec
les communes membres.
La chambre constate que, bien que les relations financières de la CCEALS avec les
communes membres soient importantes, au niveau tant des prises de compétences que des
modalités de péréquation et de solidarité, aucun document ne vient étayer la doctrine du
territoire en la matière. De la même manière, aucun fil conducteur n’est formalisé en matière
de fiscalité.
Une intégration fiscale relativement faible
Le choix d’une prise de compétences élargie afin de bénéficier d’une DGF
bonifiée
Conformément aux dispositions de l’article L. 5214-23-1 du CGCT, l’EPCI devait
exercer au moins six des onze groupes de compétences en 2017 et huit des douze groupes de
compétences en 2018 pour bénéficier de la DGF bonifiée. La CCEALS exerce l’ensemble des
compétences mentionnées à cet article, à l’exception de celles relatives à l’eau et à
l’assainissement collectif. Cette bonification a représenté une recette complémentaire de
190 000
€
en 2017 et 170 000
€
en 2018.
Si le choix de l’établissement dans la prise de compétences, lors de la fusion, était guidé
par l’impact sur la DGF bonifiée, cette dernière a représenté 9 % des ressources institutionnelles
de l’EPCI et 5 % seulement de l’ensemble des produits de gestion sur les exercices 2017 et
2018. Dès lors, la chambre s’interroge sur la pertinence de cette prise de compétences élargie
au regard des moyens donnés à la CCEALS afin d’exercer pleinement celles-ci (cf. parties 2.1
et 2.4.2).
21
Cf. article 12 de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion
urbaine.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
34
Un coefficient d’intégration fiscale (CIF) en baisse sur la période
Le CIF permet de mesurer l'intégration d'un EPCI au travers du rapport entre la fiscalité
qu'il lève et la totalité de la fiscalité levée sur son territoire par les communes et leurs
groupements. Il constitue un indicateur de la part des compétences exercées au niveau du
groupement.
L’article L. 5211-32-1 du CGCT prévoyait un régime avantageux en cas de fusion
d’EPCI : la communauté de communes se voyait attribuer le CIF le plus élevé des EPCI qui
fusionnaient dans la limite de 105 % de la moyenne des CIF de ces EPCI, pondérés par leur
population. Au cas d’espèce, l’ex-CCPG avait adopté le régime de la fiscalité professionnelle
unique (FPU) à compter du 1
er
janvier 2016. Dès lors, elle s’était vue appliquer, pour cette
année, le CIF moyen national des EPCI à FPU, soit 35,56 %, deux fois plus élevé que son CIF
de 2015.
Ainsi, la CCEALS a bénéficié pour les années 2017 et 2018
22
d’un CIF avantageux
(respectivement 28,70 % et 27,42 %) au regard de son niveau réel d’intégration. Puis, il diminue
à compter de 2019 pour s’établir à 19,13 % en 2021, traduisant un exercice relativement ténu
des compétences intercommunales, ainsi que la faiblesse relative des flux financiers liés à ces
compétences alors que, comparativement, le CIF moyen des communautés de communes du
département progresse sur la période. D’ailleurs, à compter de 2018, la CCEALS présente un
des CIF les plus faibles du département
23
.
Evolution du CIF de l’établissement
comparée à la moyenne départementale des groupements de même nature (en %)
2016
2017
2018
2019
2020
2021
CCESL
CCPG
CCEALS
CCEALS
CCEALS
CCEALS
CCEALS
CIF du groupement
17,62 %
35,56 %
28,70 %
27,42 %
20,33 %
19,56 %
19,13 %
CIF moyen des
communautés de
communes du
département
32,94 %
34,41 %
36,59 %
36,29 %
36,41 %
37,70 %
Source : données DGCL concernant les critères de répartition des dotations
Les attributions de compensation versées n’accompagnent pas suffisamment
les compétences transférées à l’établissement
Lors de fusions d’EPCI existants, la loi prévoit l’application du régime fiscal le plus
intégré
24
. En conséquence, la CCEALS est régie par le régime de la fiscalité professionnelle
22
Le CIF de 2018 n’intègre pas les attributions de compensation des communes de l’ex-CCESL, d’où
son maintien à un niveau relativement équivalent à 2017.
23
La CCEALS se positionne en avant dernière position sur la période 2018-2021, à l’exception de 2019,
où elle est dernière.
24
Cf. article 1638-0 bis du code général des impôts.
Annexe n° ROD2 DL 30 en date du 14 juin 2022
COMMUNAUTE DE COMMUNES ENTRE ARROUX LOIRE ET SOMME
35
unique (FPU) dans la mesure où l’ex-CCPG avait fait ce choix dès 2016 alors que l’ex-CCESL
relevait du régime de la fiscalité additionnelle. Ainsi, le nouvel établissement se substitue aux
communes pour la perception des impôts locaux dans les conditions prévues à l’article
1379-0 bis du code général des impôts (CGI).
Cela induit donc la mise en place de mécanismes d’attributions de compensation (AC)
afin d'assurer la neutralité budgétaire des transferts de charges entre l'EPCI et ses communes
membres. L’établissement a ainsi vocation à reverser aux communes les produits de fiscalité
qu’il perçoit en tenant compte du montant des transferts de charges opérés entre l’EPCI et les
communes, calculé par la commission locale d’évaluation des charges transférées (CLECT)
conformément aux dispositions de l’article 1609 nonies C du CGI. L’AC comprend donc une
« part fiscale », correspondant aux produits de fiscalité transférés par les communes et une
« part compétences », se rapportant au coût des charges transférées ou restituées.
La philosophie retenue par la CCEALS quant à la fixation des attributions de
compensation
La CLECT s’est réunie chaque année depuis la création de la CCEALS afin d’évaluer :
-
d’une part, le passage au régime de la FPU pour les 17 communes de l’ex-CCESL, c’est-
à-dire la part des recettes transférées des communes à l’établissement lors de la fusion en
2017 ;
-
d’autre part, l’impact du transfert des compétences des communes membres vers l’EPCI,
mais aussi en cas de restitution de ces compétences aux communes ou de modification de
l’intérêt communautaire.
Les méthodes d’évaluation de ces deux composantes n’ont pas systématiquement
reposé sur la solution de droit commun, correspondant aux méthodes de calcul fixées par la
réglementation, mais sur des solutions dérogatoires lorsque celles-ci s’avéraient plus favorables
aux communes membres.
Le projet de rapport quinquennal sur les AC 2017-2021, prévu par l’article
1609 nonies C du CGI et élaboré par l’établissement, synthétise pour la période écoulée
l’évolution du montant des AC. Bien que son contenu soit libre, la chambre regrette qu’aucune
mise en perspective avec les charges effectivement supportées par l’intercommunalité ne soit
intégrée à ce document.
S’agissant de la « part fiscale »
La « part fiscale » des AC correspond aux contributions économiques
25
perçues par les
17 communes de l’ex-CCESL et transférées au nouveau groupement suite au passage en FPU
au 1
er
janvier 2017, ainsi qu’à la dotation de compensation versée en contrepartie de la
25
Contribution foncière des entreprises, cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, imposition
forfaitaire des entreprises de réseaux, taxe sur les surfaces commerciales et taxe additionnelle à la taxe foncière
sur les propriétés non bâties
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
36
suppression de la part salaires de la taxe professionnelle et intégrée jusqu’alors à la DGF des
communes.
L’évaluation des contributions économiques a été réalisée de manière libre pour
certaines communes. Si la solution de droit commun préconisait de retenir les recettes
encaissées en 2016, une solution dérogatoire a été retenue pour sept communes
26
consistant à
prendre en compte les recettes prévisionnelles 2017, plus avantageuses pour elles. Ce choix a
représenté un versement complémentaire d’AC de 321 000
€
. Par ailleurs, deux communes de
l’ex-CCPG (Curdin et Uxeau) ont demandé à procéder à une révision des AC, en calculant ces
montants sur la base, plus favorable pour elles, du produit fiscal encaissé en 2015 et non sur les
produits prévisionnels 2016. Cette révision a été actée par délibération du 14 septembre 2017
et représente un versement d’AC complémentaire de 1 372
€
.
En raison du poids économique important des deux sociétés Aperam et Fiat Powertrain
Technologies (FPT) implantées respectivement à Gueugnon et Bourbon-Lancy, ces deux
communes bénéficient à elles seules de près de 90 % de la « part fiscale » des AC, soit 4,6 M
€
sur un total de 5,2 M
€
.
En outre, les impôts locaux prélevés par la CCEALS sont redistribués dans
d’importantes proportions aux communes membres : l’EPCI ne conserve, en moyenne sur la
période 2017-2020, que 38 % de la ressource fiscale locale. A titre prévisionnel, près de 72 %
des produits fiscaux seront redistribués en 2021.
Restitution des produits des impôts locaux aux communes membres (en
€
)
en
€
2017
2018
2019
2020
2021
(prévisionnel)
Impôts locaux perçus par l"EPCI
5 909 063
6 192 140
6 509 568
6 320 534
5 416 744
27
- contributions économiques de la "part
fiscale" des AC
3 883 583
3 883 583
3 883 583
3 883 583
3 883 583
= impôts locaux nets de restitution des
contributions économiques
2 025 480
2 308 557
2 625 985
2 436 951
1 533 161
taux de restitution
66%
63%
60%
61%
72%
Source : CRC, d’après les comptes de gestion (2017-2020), décision modificative n°1 du budget primitif du budget principal
2021 (impôts locaux prévisionnels) et rapport de la CLECT du 14 septembre 2017 (contributions économiques)
S’agissant de la « part compétences »
La « part compétences » des AC correspond à l’évaluation du coût net des charges
transférées ou restituées entre les communes et l’EPCI, c’est-à-dire le solde entre les dépenses
26
Communes de Bourbon-Lancy, Cronat, Gilly-sur-Loire, Grury, Marly-sous-Issy, Montmort et Vitry-
sur-Loire
27
À compter de 2021, la base d’imposition de la taxe foncière sur les propriétés bâties et de cotisation
foncière des entreprises des établissements industriels est réduite de moitié ; une compensation est assurée par
l’Etat
Annexe n° ROD2 DL 30 en date du 14 juin 2022
COMMUNAUTE DE COMMUNES ENTRE ARROUX LOIRE ET SOMME
37
et les recettes constatées pour chaque compétence transférée ou restituée. Si la méthode de
calcul de droit commun a été retenue pour la grande majorité des compétences et des
équipements transférés, des solutions dérogatoires ont été adoptées dans certains cas.
À titre d’exemple, l’exercice 2018 est celui du transfert de la compétence GEMAPI à
la CCEALS. Pour autant, cette compétence n’a pas été intégrée dans le calcul des AC 2018
faute de précisions sur le contour exact de celle-ci. Une étude réalisée fin 2018 ayant mis en
avant que peu d’actions liées à cette compétence communautaire étaient engagées sur le
territoire, dans son rapport relatif à l’exercice 2019, la CLECT a proposé de ne retenir que les
charges liées à cette compétence dues à compter de 2019 d’un montant de 22 558
€
, sans effet
rétroactif pour l’année 2018.
La loi de finances pour 2019 a fixé une nouvelle répartition des impositions forfaitaires
des entreprises de réseaux (IFER) en cas d’installations d’éoliennes. Les IFER sont alors
partagées entre le Département (30 %), l’EPCI (50 %) et la commune d’implantation (20 %).
Dans son rapport 2019, la CLECT a proposé une solution dérogatoire portant la part de la
commune à 35 % au lieu des 20 % prévus de droit commun et ramenant, de ce fait, la part
communautaire à 35 %, au lieu de 50 %. La seule commune concernée sur le territoire, La
Chapelle-au-Mans, bénéficie à ce titre d’un complément d’AC à hauteur de 13 770
€
à compter
de 2021.
En outre, la « part compétences » des AC impacte, en montant, essentiellement les deux
communes centres de l’EPCI, Gueugnon et Bourbon-Lancy, dans la mesure où celles-ci portent
de nombreux services et équipements de centralité.
A contrario
, les communes rurales du
territoire ne bénéficient, en général, que de la seule « part fiscale » des AC.
La sous-estimation chronique des charges transférées
Le mécanisme d’AC est destiné à assurer la neutralité budgétaire des transferts de
ressources et de charges réalisés entre un EPCI qui opte pour la FPU et ses communes membres.
La sous-évaluation des charges transférées entraîne automatiquement une surévaluation des AC
versées aux communes et dès lors, l’établissement risque de ne pas disposer des moyens
nécessaires et suffisants pour exercer pleinement la compétence transférée.
La piscine de Bourbon-Lancy a été transférée à l’ex-CCESL en octobre 2016, sans
versement d’AC du fait de l’appartenance de l’ex-CC au régime de la fiscalité additionnelle.
Cet équipement représentant une charge nette pour la CCEALS, la CLECT a décidé, à titre
dérogatoire en 2017, de retenir un coût net de fonctionnement pour la piscine de près de
95 000
€
en déduction des AC versées par l’EPCI à la commune de Bourbon-Lancy. Ce coût
net de fonctionnement a été évalué selon les éléments transmis par la commune pour la période
du 1
er
janvier 2016 au 30 septembre 2016. La chambre s’étonne que ces coûts n’aient pas été
annualisés et qu’aucune mention ne soit faite du coût des investissements dédiés à l’équipement.
S’agissant de la compétence GEMAPI, la CLECT ne disposait pas de l’ensemble des
informations nécessaires à la correcte évaluation des charges transférables à l’EPCI lors de
l’élaboration de son rapport 2018. Néanmoins, il apparaît étonnant que, suite à l’étude réalisée
sur ce point, les charges transférées à compter de 2019, certes d’un montant modeste, n’aient
pas été retenues pour 2018 au titre de la neutralité budgétaire, puisque la CCEALS prenait à sa
charge en 2019, et de manière rétroactive pour 2018, l’ensemble des charges relatives à la
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
38
compétence GEMAPI : la cotisation au SINETA des années 2018 et 2019 a été ainsi prise en
charge par la CCEALS sur son budget 2019.
Le montant des attributions de compensation reversées révèle un exercice
restreint de ses compétences par le groupement
Au cours de la période sous revue, le montant net des AC reversées aux communes
membres évolue peu alors que des compétences ont été transférées à l’EPCI et d’autres
restituées aux communes. La variation la plus importante concerne l’année 2018 (+ 419 000
€
)
et correspond essentiellement à la restitution aux communes de l’ex-CCESL de la contribution
SDIS, soit une majoration des AC de 383 083
€
.
L’année 2021 est également marquée par le transfert de la gestion des accueils de loisirs
sans hébergement de Bourbon-Lancy à l’EPCI, soit une minoration des AC de 104 707
€
.
Au-delà, cette quasi-absence de variation s’explique par le fait que les compétences
transférées ou restituées sont exercées par l’EPCI de manière étroite en raison de la définition
d’un intérêt communautaire restreint. En outre, aucune révision des AC n’est intervenue sur la
période à l’exception de celle concernant la « part fiscale » de deux communes de l’ex-CCPG,
Curdin et Uxeau.
Composition des attributions de compensation (en
€
)
2017
2018
2019
2020
2021 (prévisionnel)
AC "part fiscale"
5 253 288
5 253 288
5 253 288
5 253 288
5 253 288
+ AC "part compétences"
-450 627
-31 690
-70 120
-70 120
-161 057
= AC totales
4 802 661
5 221 598
5 183 168
5 183 168
5 092 231
Source : CRC, d’après les rapports de la CLECT 2017-2021
À titre d’exemple, la compétence relative aux interventions musicales et sportives en
milieu scolaire, restituée aux communes en 2018, n’impacte que peu le volume des AC, soit
une majoration de 27 435
€
. L’EPCI, n’ayant pas la compétence relative à l’enseignement
musical et sportif, disposait d’un rôle relativement restreint en la matière. D’autre part, la prise
de compétence voirie en 2018 impacte les AC à hauteur de 1 560
€
car la voirie déclarée
d’intérêt communautaire se limite aux seules voies d’accès aux aires d’accueil des gens du
voyage.
Enfin, les AC représentent, en moyenne sur la période 2017-2020, près de 60 % des
dépenses réelles de fonctionnement. Comparativement, cette part est de 26 % pour l’ensemble
des communautés de communes au niveau national
28
. Ce pourcentage élevé fait ressortir la
faiblesse des flux financiers induits par les transferts de compétences. Cela révèle en outre la
très faible marge de man
œ
uvre budgétaire dont bénéficie l’EPCI dans la mesure où plus de la
moitié de ses dépenses de fonctionnement sont des dépenses de reversement aux communes.
28
Cf. guide pratique des attributions de compensation 2019 de la DGCL (p. 16)
Annexe n° ROD2 DL 30 en date du 14 juin 2022
COMMUNAUTE DE COMMUNES ENTRE ARROUX LOIRE ET SOMME
39
À ce titre, la chambre considère que la mise en place d’un pacte fiscal et financier
permettrait à l’EPCI et aux communes membres d’analyser les capacités budgétaires de chacun
et d’identifier des modalités de mise en commun des moyens financiers et fiscaux du bloc
communal dans un esprit d’optimisation et de croissance de leurs ressources.
L’effort de participation au fonds national de péréquation des ressources
intercommunales et communales (FPIC) incombe davantage aux communes
membres
Le FPIC est un dispositif de péréquation horizontale qui instaure une solidarité
nationale entre collectivités en fonction de leur richesse appréciée de façon agrégée. Au cours
de la période sous revue, la CCEALS est à la fois contributeur et bénéficiaire du FPIC.
Par délibération du 6 juillet 2017, l’établissement a choisi de retenir la solution de droit
commun afin de répartir le FPIC entre la communauté de communes et les communes membres,
l’effort de participation incombant davantage aux communes.
Répartition du FPIC entre l’EPCI et ses communes membres (en
€
)
2016
2017
2018
2019
2020
CCESL
CCPG
CCESL
+ CCPG
CCEALS
CCEALS
CCEALS
CCEALS
prélèvement FPIC total
-478 329
-727 607
-1 205 936
-872 287
-857 250
-875 471
-899 165
dont part EPCI
-84 262
-258 768
-343 030
-250 324
-235 096
-177 953
-175 911
dont part communes membres
-394 067
-468 839
-862 906
-621 963
-622 154
-697 518
-723 254
reversement FPIC total
301 405
0
301 405
617 295
613 592
429 514
617 474
dont part EPCI
53 095
0
53 095
177 152
168 273
87 305
120 800
dont part communes membres
248 310
0
248 310
440 143
445 319
342 209
496 674
solde FPIC total
-176 924
-727 607
-904 531
-254 992
-243 658
-445 957
-281 691
dont part EPCI
-31 167
-258 768
-289 935
-73 172
-66 823
-90 648
-55 111
dont part communes membres
-145 757
-468 839
-614 596
-181 820
-176 835
-355 309
-226 580
Source : compte-rendu du conseil communautaire du 6 juillet 2017 (2016), fiches d’information FPIC 2017-2020
En outre, la fusion a eu un impact financier positif non négligeable sur le bloc
communal, sa contribution nette au FPIC ayant été divisée par 3,5 entre 2016 et 2017, passant
ainsi de 900 000
€
à 250 000
€
, en raison de la modification des bases des éléments
29
servant
au calcul du fonds.
29
Potentiel financier par habitant et revenu par habitant
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
40
Enfin, la contribution nette du groupement augmente fortement en 2019 (445 000
€
)
suite à la perte de l’éligibilité du territoire au reversement, ce dernier bénéficiant alors d’une
dotation de garantie correspondant à 70 % du montant perçu en 2018
30
.
Des fonds de concours attribués au coup par coup
Conformément aux dispositions de l’article L. 5216-5-VI du CGCT, et par dérogation
aux principes de spécialité et d’exclusivité, un EPCI peut verser à une ou plusieurs de ses
communes membres des fonds de concours, afin de financer la réalisation ou le fonctionnement
d’un équipement, à condition que le montant total des fonds de concours n’excède pas la part
du financement assurée, hors subventions, par leur bénéficiaire.
Au cours de la période sous revue, la CCEALS a déployé quatre fonds de concours à
destination de ses communes membres, pour lesquels sa participation demeure modeste.
-
Un dispositif d’accompagnement des communes rurales
31
, instauré en 2018 et renouvelé
en 2020 et 2021, vise à promouvoir l’attractivité globale du territoire par la réalisation
d’investissements concernant l’amélioration du cadre de vie ou le développement
économique et touristique local. Les données transmises par l’établissement en septembre
2021 font état de 19 communes ayant bénéficié de ce dispositif pour un total de 84 000
€
;
-
Un dispositif de soutien aux communes du territoire au titre de l’adressage dans le cadre
du très haut débit
32
mis en place en 2019 et renouvelé en 2021. Les données transmises par
l’établissement en septembre 2021 font état de 19 communes ayant bénéficié de ce
dispositif pour un total de 49 000
€
.
-
Le soutien au déploiement d’un système de vidéo protection de la ville de Gueugnon pour
un montant de 6 134
€
au titre de l’exercice 2018 ;
-
Le soutien au projet de construction d’une médiathèque à Gueugnon pour une somme
200 000
€
sur l’exercice 2020, visant le financement des travaux nécessaires à
l’hébergement du service communautaire bibliobus dans ce futur bâtiment.
Les règlements d’intervention de ces fonds de concours n’appellent pas d’observation
particulière. Les deux dispositifs de soutien aux communes sont limités à 3 000
€
par opération,
montant porté à 5000
€
à compter de 2021 pour le dispositif d’accompagnement des communes
rurales.
L’impact financier de ces mécanismes redistributifs
Les deux communes centres, Gueugnon et Bourbon-Lancy, sont destinataires à titre
principal de ces mécanismes redistributifs, du fait de leurs offres de services à rayonnement
supra-communal ainsi que de leur poids économique et démographique. À ce titre, sur la
30
Au cours de la période sous revue, la CCEALS est classée parmi les derniers territoires éligibles au
reversement de FPIC : 732
ème
rang sur 753 en 2017, 711
ème
rang sur 750 en 2018 et 727
ème
rang sur 745 en 2020
31
Dispositif réservé aux communes de moins de 2 000 habitants
32
Dispositif réservé aux communes de moins de 2 000 habitants
Annexe n° ROD2 DL 30 en date du 14 juin 2022
COMMUNAUTE DE COMMUNES ENTRE ARROUX LOIRE ET SOMME
41
période 2017-2020, les AC perçues par Gueugnon représentent en moyenne 65 % du montant
total contre 23 % concernant Bourbon-Lancy. L’impact sur leur budget communal respectif se
démarque également : les AC représentent en moyenne 35 % de la fiscalité nette perçue par
Gueugnon contre 21 % pour Bourbon-Lancy.
Les 28 autres communes du territoire se partagent les 12 % restants mais bénéficient
également des fonds de concours. A titre d’exemples, des communes rurales comme
Dampierre-sous-Sanvignes ou Marly-sous-Issy, qui ne bénéficient que de la part fiscale des AC
(respectivement, 393
€
et 583
€
), ont perçu au titre de 2020 dans le cadre du dispositif
d’accompagnement des communes rurales et au titre de l’adressage respectivement 2 442
€
et
4 230
€
. Ces montants, bien que faibles en valeur absolue, représentent près de 4 % des produits
de gestion pour les deux communes.
Ainsi, la CCEALS dispose d’un CIF particulièrement faible malgré des compétences
statutaires relativement étendues. Le poids élevé de l’AC dans le budget de la CCEALS (60 %
des dépenses de fonctionnement) nuit à la solidarité financière au sein du bloc communal
attestée par une répartition du FPIC de droit commun, des fonds de concours modestes,
l’absence de dotation de solidarité communautaire et l’inexistence d’un pacte fiscal et financier.
L’intégration des moyens humains et matériels
Les moyens humains modestes de la CCEALS montent progressivement en
puissance
Les postes ouverts à la CCEALS ont progressé entre le 1
er
janvier 2017 et le
1
er
juillet 2021 : ils sont passés de 56 à 61 postes (titulaires et non titulaires confondus). Les
postes pourvus ont progressé de sept (50 à 57) sur la même période, exclusivement à temps
complet. Comparativement aux EPCI de même strate, les effectifs en équivalent temps plein
sont moindres :
ils s’établissent pour la CCEALS à 35,70 au 31 décembre 2019, contre 62 pour
les EPCI de 50 à 99 agents.
31 agents relèvent de la catégorie C technique. Ils sont principalement positionnés sur
le pôle environnement de la CCEALS et plus particulièrement les déchets, la collecte étant
assurée pour partie en régie directe.
Le taux d’encadrement est faible pour ce type de structure et plus généralement la
proportion de cadres
33
: seuls six postes sont pourvus par des agents de catégorie A au 1
er
juillet
2021. Il n’y en avait que trois au 1er janvier 2017. L’ancien ordonnateur a souligné ce déficit
d’ingénierie peu propice à la construction communautaire. Plus précisément, depuis 2017, au
niveau de la direction, la communauté de communes a connu trois DGS et une vacance de poste
33
En comparaison nationale, le taux d’encadrement catégories A et B s’établit au 31 décembre 2019 pour
les EPCI de 50 à 99 agents à 3 0%. six à huit agents pour la CCEALS (A et B) sur 56 postes pourvus soit 10,71 %
ou 14,3 %.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
42
sur ces fonctions d’avril à octobre 2019. Le poste de directeur adjoint vacant depuis la fusion
en 2017 n’a été pourvu qu’en octobre 2019, faute de candidature idoine Des recrutements ont
permis de renforcer l’encadrement et l’ingénierie, surtout depuis 2019 : ils ont concerné un
responsable des équipements sportifs, un chargé de développement territorial, un chargé de
communication, un chargé d’aménagement du territoire et un directeur de la planification et de
l’expertise technique de la voirie et des bâtiments. Mais les difficultés de recrutement perdurent.
Il est à noter qu’à l’occasion de la fusion, le régime de congés du personnel a été
harmonisé par le haut, de 30 jours pour les agents de l’ex-CCESL à 36 jours, régime des agents
de l’ex-CCPG, d’où un volant de jours travaillés par agent amoindri.
Cette faiblesse des moyens a induit la mise en
œ
uvre des conventions de moyens
principalement avec les communes membres pour assurer les compétences dévolues à la
CCEALS. Mais l’EPCI assure également la coordination de certaines actions au profit des
communes membres.
Les relations entre la CCEALS et les communes membres en ce qui concerne
les moyens
Une stratégie globale et un pilotage de la mutualisation en cours de construction
Depuis 2017, la communauté de communes n’a pas défini de stratégie affirmée en ce
qui concerne la mutualisation. Plusieurs fois évoquée en conseil communautaire, la
mutualisation ne s’est jamais concrétisée via le schéma de mutualisation prévu à l’article
L. 5211-39-1 du CGCT, dont l’établissement était obligatoire jusqu’au 29 décembre 2019, alors
que la communauté de communes aurait pu s’appuyer sur les schémas de mutualisation de la
communauté de communes du Pays de Gueugnon et de la communauté de communes Entre
Somme et Loire. Selon l’ordonnateur, les difficultés rencontrées sont liées au nombre important
de conventions de mutualisation entre la CCEALS et ses communes membres, mais aussi les
autres communes et organismes qu’il faut suivre.
Par ailleurs, depuis 2017, les conventions conclues avec les villes de Gueugnon et
Bourbon-Lancy pour des mises à disposition de personnel prévoient la création d’un comité de
pilotage regroupant des représentants élus des communes et de la communauté de communes
pour assurer le suivi de la mutualisation, et plus précisément pour réaliser un rapport annuel de
la mise en
œ
uvre de ces conventions, en examiner les conditions financières et, le cas échéant,
être force de proposition pour améliorer la mutualisation des services entre l'EPCI et les
communes. La chambre observe que ce comité de pilotage ne s’est jamais réuni et que le rapport
annuel sur la mise en
œ
uvre desdites conventions n’a jamais été établi.
En 2020, une « commission des finances et de la mutualisation » a été mise en place
avec un vice-président référent. Sous la mandature précédente, un vice-président avait déjà en
charge la mutualisation sans que l’on puisse noter une progression réelle de la stratégie et du
pilotage. L’ordonnateur indique qu’une réflexion est en cours pour élaborer un schéma de
mutualisation, suite à l’analyse des réponses à un questionnaire dédié adressé aux communes
membres. Un comité de suivi devait être réuni au dernier trimestre 2021 après analyse des
Annexe n° ROD2 DL 30 en date du 14 juin 2022
COMMUNAUTE DE COMMUNES ENTRE ARROUX LOIRE ET SOMME
43
données émises par les villes centres, principales parties prenantes à la mise à disposition de
services.
La chambre invite l’établissement à poursuivre cette démarche.
La diversité des conventions de coopération rend la mutualisation peu lisible
La déclinaison des modes de coopération entre l’EPCI et ses communes membres
traduit les choix faits dans l’exercice de ses compétences. L’EPCI dispose de peu de moyens
en propre et s’appuie sur les communes membres pour leur exercice bien que son autonomie
progresse du fait des recrutements récents. Il assure néanmoins un rôle de coordinateur du
territoire sur certains sujets, comme les groupements de commande. Par ailleurs, la complexité
des dispositifs conventionnels révèle une sédimentation des conventionnements et les
dysharmonies territoriales dans l’exercice de certaines compétences.
Les modes de coopération entre la CCEALS et les communes membres se déclinent
principalement par des mises à disposition de services des deux villes centres : Gueugnon et
Bourbon-Lancy, et de simples mises à disposition de personnels de la part d’autres communes
au profit de l’EPCI, ainsi que la mise à disposition de locaux (comme les locaux de la plaine de
la Fresne à Gueugnon) ou logiciels (de la ville de Gueugnon pour le bibliobus communautaire).
La CCEALS assure elle aussi des mises à dispositions de personnel (au profit du garage
de Gueugnon) et matériel (bus scolaires) pour le compte des communes. Elle coordonne des
groupements de commandes pour les communes membres et assure à titre marginal des
prestations de service (vérification de poteaux incendie). La communauté de communes
procède par questionnaire pour être au plus près des besoins des communes ; ainsi, pour 2021
son groupement de commandes voirie a été un succès. L’EPCI ambitionne pour 2022 de lancer
un groupement de commandes d’un schéma directeur d’assainissement, projet évoqué lors du
conseil communautaire du 20 septembre 2021. La chambre souligne ces bonnes pratiques.
Les conventions entre la CCEALS et les villes centres concernent, d’une part des mises
à disposition partielles de services
œ
uvrant pour des compétences transférées (telles par
exemple, les mises à disposition d’agents pour assurer le fonctionnement des piscines,
équipements transférés) en vertu de l’article L. 5211-4-1 du CGCT et d’autre part, des services
communs qui sont portés par l’intercommunalité ou par dérogation par une commune membre
et qui
œ
uvrent à l’exercice de missions fonctionnelles ou opérationnelles, (telles par exemple
les conventions avec la ville de Gueugnon concernant le garage ou la vidéo protection) en vertu
de l’article L. 5211-4-2 du CGCT.
La convention spécifique pour le garage est la mutualisation d’un service commun la
plus aboutie car les agents assurent indifféremment l’entretien des véhicules de l’une ou l’autre
entité et sont sous l’autorité fonctionnelle de l’agent municipal de la ville de Gueugnon. Cette
démarche ne va toutefois pas jusqu’au bout de la logique d’un service commun, car chaque
collectivité conserve ses agents. Par ailleurs, la CCEALS avait envisagé la création de services
communs avec le CIAS, mais ce dossier n’a pas abouti.
Il est à noter que plusieurs conventions régissent les relations CCEALS/villes-centres
en matière de mise à disposition de services ou de locaux/équipements. Certaines ont été
spécifiquement adossées à une compétence particulière, telle la gestion de la piscine de
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
44
Bourbon-Lancy, la voirie pour l’entretien des aires d’accueil des gens du voyage ou la
compétence sociale pour les accueils de loisirs sans hébergement (ALSH) -qui concerne
également Toulon-Sur-Arroux-.
Du fait des modalités différenciées de gestion de certaines compétences, les
conventionnements peuvent être variables d’une collectivité à l’autre. Par exemple, pour
l’exercice de la compétence ALSH en extrascolaire, l’EPCI contracte avec Bourbon-Lancy
pour une mise à disposition totale de service, avec Toulon-sur-Arroux, pour une simple mise à
disposition de locaux avec une aide
a minima
des personnels techniques de la ville, le personnel
étant communautaire et avec Gueugnon et l’Association de gestion des centres de loisirs
(AGCL) pour les accueils de loisirs gueugnonnais. Pour ce dernier cas, les locaux sont à
partager avec l’association à laquelle Gueugnon délègue son accueil périscolaire. En ce qui
concerne la tarification, les conventions relatives à la piscine de Bourbon-Lancy ne mentionnent
pas, par exemple, le coût unitaire journalier qui est inséré dans la convention générale avec la
ville de Bourbon-Lancy. Les modes de tarification sont également différents : forfaitaire pour
la convention générale avec Gueugnon, détaillé par type de service avec Bourbon-Lancy, basé
sur les frais réels pour les aires d’accueil des gens du voyage, par exemple. La durée des
conventions est également variable, bien que la durée d’une année renouvelable deux fois soit
majoritaire. Cette multiplicité de dispositions conventionnelles ne facilite pas le suivi de la
mutualisation par l’EPCI. Ce dernier, conscient de ces difficultés, ambitionne de contracter avec
chacune des villes centres une convention cadre, simplifiant le dispositif actuel. Pour plus de
clarté, la chambre l’invite à finaliser cette démarche permettant d’harmoniser les dispositifs et
d’en faciliter le suivi. La chambre invite également la communauté de communes à formaliser
précisément ses relations avec les communes selon les modalités définies par les articles
L. 5211- 4-1 et L. 5211-4-2 du CGCT.
La chambre souligne l’intérêt de ces mises à disposition et prestations de service. Elle
observe néanmoins que ces bonnes pratiques gagneraient à être intensifiées au moyen d’autres
modes de coopérations telle la mise en place de véritables services communs. Elle note la bonne
pratique des groupements de commandes, la communauté de communes s’attachant à recenser
les besoins des communes (comme pour la voirie) afin d’obtenir des prix plus compétitifs ; la
chambre encourage l’établissement à poursuivre ce type de coopération.
En réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur indique que l’objectif est de
formaliser des conventions cadres avec les deux villes centres d’ici fin 2022. Il ajoute
qu’il
ressort d’un questionnaire adressé aux communes membres afin de recenser leurs besoins en
termes de mutualisation une demande forte de mise en place d’un service commun d’ingénierie.
Renforcer le pilotage de la mutualisation et repenser le
conventionnement avec les communes pour le rendre plus lisible.
Annexe n° ROD2 DL 30 en date du 14 juin 2022
COMMUNAUTE DE COMMUNES ENTRE ARROUX LOIRE ET SOMME
45
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La CCEALS a fait le choix d’un spectre élargi de compétences, dont l’exercice apparaît
souvent limité. Un diagnostic au niveau communautaire semble nécessaire pour les
équipements de centralité. Les différences d’exercice et de mode de gestion territoriales
antérieures ont nécessité une harmonisation progressive qui reste toutefois inachevée,
notamment en ce qui concerne le financement de la collecte et du traitement des ordures
ménagères.
Les équilibres financiers du territoire traduisent cette faible intégration des
compétences : l’intégration fiscale, l’accompagnement financier des prises de compétences et
la solidarité financière entre l’EPCI et ses communes membres sont faibles ou insuffisants.
Du fait de moyens limités, la communauté de communes s’est appuyée sur ses communes
membres via des mises à disposition de services et de moyens. La chambre remarque que cette
mutualisation souffre d’un manque de pilotage et de lisibilité. Elle recommande donc à
l’établissement de renforcer ce pilotage et de revoir les conventions de mutualisation.
LE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE ET L’ATTRACTIVITÉ
Une identité socio-économique du territoire marquée par la dualité
industrielle et agricole
La CCEALS est un territoire marqué par deux grands pôles d’emploi industriel situés
dans les deux communes centres, mais aussi des zones rurales et agricoles. Par ailleurs,
l’activité économique de Bourbon-Lancy repose aussi sur le thermalisme et l’activité
touristique. Les deux communes centres concentrent 75 % de l’emploi du territoire.
Le bassin d’emploi de la CCEALS résulte de la présence de deux grands centres de
production industrielle : Aperam, entreprise de métallurgie, située à Gueugnon qui emploie près
de 750 personnes et Fiat Powertrain Technologies (FPT) située à Bourbon-Lancy qui compte
1 300 salariés. Ces deux sociétés représentent, à elles seules, 25 % des emplois de
l’intercommunalité. Si, à l’échelle des communes, Aperam porte 25 % des emplois de la ville
de Gueugnon, FPT représente près de 45 % des emplois sur Bourbon-Lancy. La répartition des
emplois par catégories socioprofessionnelles est ainsi largement dominée par les employés et
les ouvriers qui en représentent près de 60 %.
D’un point de vue fiscal, les deux sociétés industrielles constituent une part essentielle
des contributions économiques de l’établissement, puisqu’elles représentent, en 2021, 72 % des
bases taxables de la cotisation foncière des entreprises et 56 % du produit de la cotisation sur la
valeur ajoutée des entreprises.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
46
L’établissement est ainsi fortement dépendant de ces deux pôles industriels. Bien que
le taux de chômage -au sens du recensement de la population- soit inférieur au niveau national
(11,7 % contre 13 %), le territoire communautaire est marqué par la désindustrialisation, la
société Aperam ayant perdu 80 % de ses effectifs depuis les années 1960
34
et la société FPT
près de 20 % depuis les années 1980
35
. En dix ans (2008-2018), la part des emplois du secteur
industriel a reculé de 5 % tandis que celle relative au secteur tertiaire a progressé dans les mêmes
proportions. Même si la part du tertiaire parmi les établissements du territoire communautaire
(68,8 %) est inférieure au niveau national (78,4 %), les créations d’entreprises sont en
progression depuis 2017
36
, et pour 74 % d’entre elles dans le secteur tertiaire ; la présence de
ces entreprises n’est pas à négliger dans un contexte de déclin industriel.
Le vieillissement de la population est marqué sur le territoire, les retraités représentent
43 % de la population en 2018, en augmentation de 8 % depuis 2008, qui s’explique pour partie
par la déprise démographique. Ainsi, le territoire fait face à une pénurie de main d’
œ
uvre, en
particulier qualifiée. En 2018, seuls 6 % des emplois sont occupés par des cadres et professions
intellectuelles supérieures, en légère augmentation depuis 2008 (+1,3 %). Parallèlement, moins
de 14 % de la population du territoire dispose d’un diplôme de l’enseignement supérieur, bien
en-deçà du niveau national (30,9 %).
Les autres communes de la CCEALS se décomposent en trois catégories : les
communes résidentielles situées à proximité immédiate des deux communes-centres, les
communes plus éloignées ayant un rôle structurant en tant que pôles relais
37
et les communes
isolées, éloignées des pôles d’influence. 27 communes du territoire comptent moins de
1 000 habitants.
Le territoire présente une forte activité agricole tournée essentiellement vers l’élevage
bovin allaitant et ovin, qui représente 11,1 % des établissements actifs du secteur contre 4,5 %
au niveau national. 70 % des exploitations agricoles étant détenues par des agriculteurs de plus
de 50 ans, la question de la transmission de ces établissements est un problème majeur pour le
territoire d’autant que l’élevage bovin, majoritaire, connaît de grandes difficultés. La filière
agricole, en pleine mutation, doit être repensée à l’aune des nouveaux enjeux du territoire :
gestion de l’eau, développement durable, changement climatique, développement du tourisme
vert, diversification et distribution des produits locaux.
34
Aperam comptait 3 750 salariés dans les années 1960.
35
FPT comptait près de 1 600 salariés au début des années 1980.
36
Données Insee : 100 établissements se sont créés en 2017 contre 185 en 2019.
37
En particulier Toulon-sur-Arroux et Issy-l’Evêque.
Annexe n° ROD2 DL 30 en date du 14 juin 2022
COMMUNAUTE DE COMMUNES ENTRE ARROUX LOIRE ET SOMME
47
Le périmètre de la compétence développement économique-attractivité
La définition des zones d’activité économique induit une pluralité d’acteurs
dans l’exercice de la compétence
Les dispositions de l’article L. 5214-16 du CGCT prévoient l’exercice exclusif de la
compétence relative aux zones d’activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale ou
touristique par l’EPCI en ce qui concerne la création, l’aménagement, mais également la gestion
et l’entretien. Les communes ne peuvent plus intervenir sur ce champ de compétence.
Dans la mesure où il n’existe pas de définition réglementaire des zones d’activités
économiques (ZAE), lors du conseil communautaire du 14 septembre 2017, a été approuvée
une définition des ZAE intercommunales reposant sur un faisceau d’indices : «
une zone
d’activités économiques correspond à une concentration identifiable et homogène d’activités
économiques (a contrario d’un agrégat d’entreprises isolées), résultat d’une volonté de la
puissance publique et d’une opération publique d’aménagement
. »
De fait, seules ont été qualifiées de ZAE relevant de la CCEALS la zone de Chazey à
Gueugnon et les zones des Forges, des Alouettes, des Chaumets et du Vigneau à
Bourbon-Lancy. Il convient par ailleurs de préciser que les communes n’ont pas transféré à la
CCEALS leurs biens immeubles en pleine propriété. Elles ont mis en
œ
uvre les dispositions de
l’article L.5211-5 du CGT -III pour l’exercice de la compétence en matière de ZAE.
Sont restées de la compétence communale les zones de l’Etang Neuf à Issy-l’Evêque,
les Bruyères à Toulon-sur-Arroux, les Bruyères à Neuvy-Grandchamp, les Varennes et la
Vesvre à Rigny-sur-Arroux, les Places Fourreaux à Uxeau. Il est à noter que l’Agence
Economique Régionale (AER) Bourgogne Franche Comté a recensé via un atlas régional à
destination des EPCI les zones d’activité. Parmi celles-ci, la zone artisanale des Bruyères à
Toulon-sur-Arroux comprenant encore 65 264 m² disponibles/en vente et celle de la Vesvre à
Rigny-sur-Arroux 5 238 m² sont identifiées comme des ZAE relevant de la compétence de
l’intercommunalité.
La chambre observe que la définition des ZAE actée par la communauté de communes
laisse perdurer une dualité d’exercice de la compétence et un nombre significatif de zones
d’activité en gestion communale, alors que cette distinction entre ZAE communales et
intercommunales est irrégulière au regard des dispositions de l’article L. 5214-16 du CGCT. La
chambre recommande à la CCEALS de se conformer aux dispositions de cet article en exerçant
à titre exclusif la compétence relative aux ZAE. De plus, au regard des enjeux liés au
développement économique, la chambre considère que l’établissement pourrait ainsi piloter
plus facilement la compétence développement économique en faisant de l’ensemble des ZAE
un outil au service de cette politique publique.
Enfin, la possibilité offerte de transfert des biens en pleine propriété pour les ZAE est
nécessaire notamment lorsque les biens ont vocation à être cédés, que ces biens soient du
domaine privé ou public puisque, selon le 7ème alinéa de l’article L. 5211-17 du CGCT,
« l’établissement public de coopération intercommunale est substitué de plein droit, à la date
du transfert de compétences, aux communes qui le composent dans toutes leurs délibérations et
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
48
tous leurs actes ». En conséquence, la chambre invite la CCEALS à réinterroger la mise à
disposition des biens immeubles, à titre gratuit, pour les ZAE disposant de terrains à céder, ce
qui
permettrait
d’éviter
leur
fractionnement
entre
propriétaires
et
autoriserait
la
commercialisation des parcelles disponibles.
Se conformer aux dispositions de l’article L. 5214-16 du
CGCT en conférant à la CCEALS l’exercice exclusif de la compétence relative aux
zones d’activité économique.
L’intérêt communautaire de la politique locale du commerce et de soutien aux
activités commerciales
L’intérêt communautaire de la compétence obligatoire
« politique locale du commerce
et du soutien aux activités commerciales d’intérêt communautaire »
a été défini en 2017 par la
seule mise en place d’une plateforme de vente en ligne.
Cette définition étroite respectait le souhait de nombreux élus municipaux de conserver
cette compétence au niveau municipal pour toutes les questions liées à la gestion des locaux
professionnels appartenant aux communes, mais également pour toutes celles liées à
l’animation et à la promotion des commerces de centre-ville (relations avec les unions
commerciales et artisanales), ainsi que pour la mise en place de boutiques éphémères ou
boutiques à l’essai. Les besoins semblant très variables sur le territoire communautaire et les
communes souhaitant conserver des moyens d’intervention dans ce domaine particulier, une
position communautaire uniforme semblait difficile à définir à court terme, hormis pour le
déploiement d’une plateforme locale du commerce sur le modèle d’« Achetez à Bourbon-
Lancy » à l’ensemble du territoire communautaire.
La chambre observe que la définition de l’intérêt communautaire retenue en 2017 pour
la compétence obligatoire
« politique locale du commerce et du soutien aux activités
commerciales d’intérêt communautaire
ne comprenait pas d’intérêt communautaire relatif à la
politique du commerce, mais définissait seulement le soutien aux activités commerciales.
Or, la définition de l’intérêt communautaire est nécessaire pour les deux composantes de la
compétence.
En décembre 2018, l’intérêt communautaire a été étendu à l’« élaboration d'une stratégie
communautaire pour le maintien du tissu artisanal et du petit commerce local ». Ceci permet à
l’EPCI de porter d’autres actions à destination des artisans et commerçants locaux pour assurer
la transmission des entreprises existantes.
Il convient de préciser que l’item de la compétence « mise en place d’une plateforme
de vente en ligne » n’est plus opérationnel depuis la fin de la plateforme « Achetez-à » début
2021.
Annexe n° ROD2 DL 30 en date du 14 juin 2022
COMMUNAUTE DE COMMUNES ENTRE ARROUX LOIRE ET SOMME
49
La pluralité des acteurs de la politique touristique
Au titre de ses compétences obligatoires, la CCEALS exerce la promotion du tourisme,
dont la création d’offices du tourisme. La CCEALS assure la gestion de l’office de tourisme de
Gueugnon et participe au fonctionnement des relais touristiques d’Issy-l’Evêque et de Toulon-
sur-Arroux. L’office de tourisme et du thermalisme (OTT) classé de Bourbon-Lancy reste
indépendant de l’intercommunalité en vertu des dispositions de l’article 69 de la
loi montagne du 29 décembre 2016. Le Maire de Bourbon-Lancy note qu’
« une partie de
l’activité de l’OTT est axée sur le thermalisme (3000 personnes par an) et que la commune
travaille en synergie avec l’office pour construire une saison culturelle cohérente. Le lien étroit
entre l’OTT, les élus communaux, les services de la Ville, les thermes, le casino et certaines
associations locales permet d’impulser une dynamique commune et reste un atout indéniable
pour l’image que la ville souhaite donner. Pour rappel, la biennale de l’Eté des Portraits draine
un public de près de 40 000 personnes. »
À titre de comparaison, pour les mois de juillet et août 2020, en nombre total de
demandes, tous modes de contacts, l’OTT a reçu 3808 demandes et les trois bureaux
d’informations
touristiques
réunis
(Gueugnon,
Issy-l’Evêque
et
Toulon-sur-Arroux)
252 seulement. De fait, au moment de l’adoption des statuts de la CCEALS en 2017, était
soulignée la nécessité de définir une organisation de la gestion communautaire et des relations
avec l’office de tourisme et du thermalisme de Bourbon-Lancy.
Par ailleurs, les communes restent des acteurs de la politique touristique. Elles gèrent
trois campings et cinq musées.
Une structuration modeste de la politique de développement
économique-attractivité
Au sein du conseil communautaire, des débats ont notamment eu lieu sur les ZAE,
l’immobilier d’entreprises, les vecteurs d’une politique d’attractivité territoriale ou encore
l’adhésion à des appels à projets. Mais peu d’échanges ont porté sur les orientations stratégiques
de l’établissement en termes de développement économique. Par ailleurs, les commissions
intercommunales relatives au développement économique se réunissent peu. De fait, la chambre
observe que peu de réunions et de débats d’instances collégiales permettent aux élus de
s’approprier collectivement le sujet.
La faiblesse de l’organisation interne
Le développement économique et l’attractivité ne sont pas explicitement référencés
dans l’organigramme de la CCEALS. La chargée de développement économique est incluse au
sein du service aménagement du territoire-habitat-très haut débit (THD)-urbanisme.
En 2018, pour le recrutement d’un chargé de développement économique, une seule
candidature a été reçue. La candidate, employée par la CCI , a été recrutée le 1
er
février 2019,
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
50
via une convention de mise à disposition. Cette convention a pris fin au départ à la retraite de
l’agent le 30 juin 2021. Elle
était chargée de suivre sur une quotité de son temps de travail
l’appel à projet « Attractivité Massif Central », poste financé pour partie par des fonds
européens de développement régional (FEDER
)
. En janvier 2020, un nouvel appel à
candidatures a été lancé pour le recrutement d’un développeur économique, mais
l’établissement, confronté à des difficultés de recrutement, n’a pourvu le poste par voie
contractuelle qu’en septembre 2021. Le profil de ce poste a une dimension plus stratégique car
ses deux missions principales sont de déterminer les orientations stratégiques de la collectivité
en matière de développement économique et de construire et piloter la mise en
œ
uvre de la
politique économique du territoire.
Pour le développement touristique, l’agent titulaire en disponibilité de mi-2019 à
mi-2021 a été remplacé par un contractuel. Un nouveau poste d’agent de développement
touristique a été créé en début d’année 2021 et est occupé par un agent contractuel depuis mars
2021.
La chambre observe que cette mission, pas explicitement référencée dans
l’organigramme, est marquée par l’instabilité ou l’absence d’effectifs dédiés, ce qui ne facilite
pas son pilotage.
Une communication limitée
L’établissement ne dispose pas d’une véritable politique de communication en matière
de développement économique.
Si le site internet de la CCEALS comporte un onglet relatif au développement
économique, celui-ci est plutôt succinct quant aux informations communiquées. Outre la page
relative à la Covid-19, seule existe une présentation de la mesure « industrie du futur » et des
offres de reprise d’entreprises sur le territoire intercommunal non mises à jour. La page
consacrée au tourisme relaie essentiellement les informations disponibles relatives aux activités
et animations existant sur le territoire.
L’établissement est également présent sur les réseaux sociaux (Facebook, Twitter,
LinkedIn, PanneauPocket).
Afin de promouvoir les atouts économiques du territoire, à l’échelle du Pôle d’équilibre
territorial et rural (PETR) Charolais-Brionnais, la CCEALS a participé au salon « carrefour de
l’immobilier d’entreprise de Lyon » (CIEL) en octobre 2021 qui réunissait plus de
1 500 participants. A cette occasion, a eu lieu une présentation du territoire, du foncier
disponible dans les zones d’activité économique et des bureaux et commerces à céder.
L’ordonnateur a indiqué vouloir relancer les petits déjeuners à destination des
entreprises du territoire qui avaient été supprimés avec la crise sanitaire.
Enfin, la confection d’un livret recensant l’ensemble des aides économiques à
destination des entreprises est envisagée.
Annexe n° ROD2 DL 30 en date du 14 juin 2022
COMMUNAUTE DE COMMUNES ENTRE ARROUX LOIRE ET SOMME
51
La chambre invite l’établissement à étoffer sa communication en termes de
développement économique, afin d’accroître sa visibilité.
L’absence d’une stratégie traduite dans un schéma de développement
économique
La communauté de communes n’a pas de stratégie économique formalisée mais décline
des axes en fonction des caractéristiques du territoire. Elle identifie trois thématiques :
-
conserver, renforcer voire développer les piliers existants : le secteur agricole, le secteur
industriel et le tourisme ;
-
développer les filières économiques nouvelles : l’économie sociale et circulaire et du
numérique ;
-
conforter les PME/TPE non industrielles, particulièrement les commerces et les entreprises
de second
œ
uvre.
Ces axes se traduisent par un certain nombre de projets et d’actions mises en
œ
uvre par
l’établissement : « Audit 360° » pour l’agriculture, « Territoires d’industrie » pour le secteur
industriel, contrat de station et office communautaire pour le tourisme, « Petites villes de
demain » pour la revitalisation, soutien à l’artisanat local via l’OPAH et au tissu économique
pendant la crise sanitaire.
L’établissement est conscient de la nécessité de formaliser davantage la stratégie de
développement économique. La chambre l’invite à poursuivre les démarches qu’il a lui-même
initiées pour définir une stratégie de développement économique, en posant un diagnostic
partagé, en définissant une vision commune et prospective et en déclinant cette stratégie en un
schéma de développement détaillé.
La politique touristique en cours de structuration
Début 2018, des contacts sont pris par la CCEALS avec les services de la Région
Bourgogne Franche Comté en vue de la finalisation d’un contrat de station pour l’ensemble du
territoire communautaire. Une subvention est sollicitée pour l’élaboration de celui-ci. Puis, la
CCEALS a confié à un cabinet d’études le soin de faire un état des lieux du tourisme au sein
du territoire et de l’accompagner dans la mise en place du contrat de station. Trois axes
stratégiques ont été dégagés : créer les conditions d’une dynamique territoriale ; agir sur l’offre,
travailler les fondamentaux ; et faire du tourisme un accélérateur d’image. L’étude a été
présentée aux différents partenaires (Région, CCI …) en mars 2020. La démarche a été depuis
lors ralentie par la crise sanitaire et l’élection d’un nouveau conseil communautaire.
En juin 2020, a été approuvée une convention d’accompagnement avec l’OTT de
Bourbon-Lancy afin d’optimiser et d’améliorer l’accueil et l’information des touristes. L’OTT
de Bourbon-Lancy a mis deux agents à disposition de la CCEALS. La nécessité, en cette
période particulière, de soutenir l’activité touristique s’est traduite par des rencontres avec les
communes pour identifier leurs besoins, de nouveaux contacts avec les organismes touristiques
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
52
et le déploiement d’un logiciel dédié à la fréquentation touristique. Une communication
commune s’instaure. Enfin, la CCEALS adhère à la mission d’accompagnement de soutien et
de conseil aux offices de tourisme (MASCOT) qui fédère les offices de tourisme de la région
et leur permet de bénéficier de nombreux services.
En 2021, la structuration de la politique touristique de la CCEALS se poursuit par :
-
le renforcement du personnel dédié à cette thématique ;
-
la création, au conseil communautaire du 21 juin 2021, d’un office de tourisme
intercommunal, géré en service public administratif, avec la création d’un budget dédié à
compter du 1er janvier 2022 ;
-
la refonte des guides touristiques de la CCEALS.
L’ordonnateur précise, en outre, que la réfection du bâtiment qui accueille l’office de
tourisme sera réalisée avant le début de la saison touristique 2022.
Une réflexion est engagée sur la mise en place d’une taxe de séjour communautaire, la
CCEALS ne l’ayant pas encore instaurée. Aujourd’hui, quatre communes l’ont mises en place
et la tarification est disparate, ce qui entraînera une nécessaire harmonisation.
Enfin, l’ordonnateur indique réactiver le projet de contrat de station et des contacts ont
été pris avec la région et des porteurs de projets privés.
La chambre constate cette progression de la structuration de la politique touristique.
Elle invite néanmoins l’établissement à finaliser rapidement son contrat de station et à
poursuivre la mutualisation de ses actions avec l’OTT de Bourbon-Lancy.
Les
réalisations
en
matière
de
développement
économique
et
d’attractivité
Le soutien aux entreprises
L’encadrement par la Région Bourgogne-Franche-Comté des actions menées
en matière d’aides aux entreprises
La loi NOTRé a réaffirmé la place des régions comme chef de file, en faisant du
développement économique leur compétence prioritaire. À ce titre, la Région Bourgogne-
Franche-Comté a élaboré un schéma régional de développement économique, d’innovation et
d’internationalisation (SRDEII) 2017-2021 qui définit les principales orientations de la
politique publique de développement économique. Il est organisé autour de quatre axes
majeurs :
-
proposer un accompagnement complet et réactif au service des dynamiques d’entreprises ;
-
agir
avec
force
sur
les
leviers
de
compétitivité
:
innovation,
compétences,
internationalisation, mutualisations écologiques et numériques, performance industrielle ;
Annexe n° ROD2 DL 30 en date du 14 juin 2022
COMMUNAUTE DE COMMUNES ENTRE ARROUX LOIRE ET SOMME
53
-
déployer une action économique au plus près des territoires ;
-
instaurer une gouvernance coopérative des acteurs du développement économique.
Partenaires privilégiés de la région, les EPCI sont pleinement associés à la mise en
œ
uvre des objectifs du SRDEII afin d’assurer une convergence entre la stratégie économique
régionale et les stratégies locales. Prescriptif, ce schéma encadre les interventions menées par
les acteurs locaux auprès des entreprises.
Le dispositif des aides à l’immobilier d’entreprise
La loi NOTRé a renforcé les compétences des EPCI à fiscalité propre dans le domaine
du développement économique. Ils disposent ainsi de la compétence exclusive en matière
d’aides à l’immobilier d’entreprise en vertu des dispositions de l’article L. 1511-3 du CGCT.
La région peut participer au financement de ces aides. Une convention a ainsi été conclue entre
la région et la CCEALS en 2018 courant jusque fin 2021.
Depuis 2018, seules quatre aides, prenant la forme d’avances remboursables, ont été
versées au titre de l’immobilier d’entreprises. D’une part, deux avances concernent la création
d’une chambre d’hôtes (2018) et la réhabilitation d’un bâtiment à vocation touristique (2021)
afin de développer l’attractivité touristique du territoire ; d’autre part, deux avances ont été
versées à deux sociétés pour la construction de bâtiments industriels (2018, 2019). Trois
entreprises devant s’installer dans la zone d’activité de Chazey à Gueugnon ont été identifiées
en 2021 afin de bénéficier de ce dispositif mais, leur installation ayant pris du retard suite à la
mise en conformité de la zone avec la loi sur l’eau, ces aides n’ont pas encore été votées.
Le règlement d’intervention, établi par la CCEALS et adopté par délibération du
30 janvier 2018, prévoit que l’avance est réalisée à taux zéro, plafonnée à 3 000
€
et est
remboursable mensuellement sur un an maximum avec un différé possible de trois mois.
Si les avances versées au titre des meublés de tourisme remplissent ces conditions,
celles reçues par les deux sociétés pour la construction de bâtiments industriels sont plus élevées
(10 000
€
chacune), ne respectant pas ainsi le règlement d’intervention.
La chambre invite donc l’établissement à respecter les modalités fixées dans son
règlement d’intervention en matière d’aides à l’immobilier d’entreprise ou, le cas échéant, à le
modifier pour le mettre en conformité avec sa politique.
Le bilan des actions de transmission d’entreprises
Afin d’accompagner au mieux les entreprises en cas de transmission ou de reprise
d’activités sur son territoire, la CCEALS a conclu une convention fin 2018 avec la CCI et la
Chambre des métiers et de l’artisanat (CMA) de Saône-et-Loire qui a pris fin au 30 juin 2021.
L’objectif de ce partenariat était de cibler des entreprises de plus de cinq ans d’activité,
d’accompagner les cédants avec l’outil transentreprise
38
, de rechercher des repreneurs et de
38
Plateforme de mise en relation pour faciliter le rapprochement entre cédants et repreneurs, développée
par les CCI et les CMA.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
54
mettre en relation cédants et repreneurs potentiels.
La convention prévoyait un
accompagnement de 40 projets de transmission (20 par la CCI et 20 par la CMA) en deux ans.
Le bilan de l’opération transmis par la CCI en juillet 2021 fait état de 30 rendez-vous
téléphoniques de sensibilisation sur 142 entreprises contactées. Après recensement des besoins,
la CCI a accompagné 20 projets de transmission : deux cessions ont abouti sur la période, cinq
dossiers sont en cours de négociations, deux projets ont été abandonnés ; pour onze dossiers,
des recherches de repreneurs sont toujours en cours. Par ailleurs, la CCI a accompagné deux
autres projets sur la période ne rentrant pas dans le cadre de la convention mais ayant abouti :
une transmission et une création d’entreprise. En outre, le contexte de crise sanitaire a
notamment fortement impacté les 10 projets de transmission d’entreprises dans les activités de
l’hôtellerie et de la restauration.
La CMA, quant à elle, a présenté le bilan de son opération en septembre 2021. Après
avoir identifié 138 entreprises remplissant les conditions de l’étude, 10 d’entre elles ont
bénéficié du dispositif d’accompagnement des cédants. Trois cessions ont abouti, trois dossiers
sont en cours de négociation dont un pour lequel un compromis de vente est signé, pour trois
dossiers une recherche active de repreneurs est en cours, un projet de cession a été abandonné.
Si, à ce jour, aucune convention n’est en cours avec la CCI et la CMA, l’ordonnateur
estime qu’une collaboration avec les chambres consulaires demeure indispensable pour
accompagner les entreprises du territoire.
Le bilan décevant des activités commerciales : la plateforme de commerce local
"Achetez à"
Afin de développer le commerce local, l’ex-CCESL s’était dotée d’une plateforme
numérique de commerce local. Cette initiative « Achetez à Bourbon-Lancy » a été présentée au
conseil communautaire de la CCEALS dès le 11 mai 2017 au cours duquel la présidente de la
CCEALS indiquait que l’expérience locale permettait d’envisager rapidement son extension à
tout le territoire. Les conventions de fonctionnement ont été approuvées les 11 mai et
6 juillet 2017. L’extension de la plateforme de e-commerce à l’ensemble du territoire
communautaire a été actée le 26 septembre 2019. Le coût d’adhésion pour les entreprises
locales est de 100
€
par an. Des chèques peuvent être achetés par les usagers et dépensés dans
les commerces adhérents ; les clients peuvent également faire leurs achats directement en ligne.
Cette initiative n’a pas été concluante, puisque seulement une trentaine de commerces,
dont une très grande majorité à Bourbon-Lancy, étaient adhérents. En 2020, le chiffre d’affaires
généré était d’environ 3 200
€
, exclusivement en chèques cadeaux, alors que les coûts
engendrés par cette plateforme pour l’EPCI dépassaient 32 000
€
. Il a donc été décidé début
2021 de mettre fin à ce dispositif.
Annexe n° ROD2 DL 30 en date du 14 juin 2022
COMMUNAUTE DE COMMUNES ENTRE ARROUX LOIRE ET SOMME
55
L’installation des entreprises
Une connaissance lacunaire des ZAE
La définition des ZAE communautaires a conduit à ne reconnaître que cinq zones
relevant de la compétence de l’établissement : la zone de Chazey à Gueugnon, les zones des
Forges, des Alouettes, des Chaumets et du Vigneau à Bourbon-Lancy.
Ces zones ont toutes fait l’objet d’un procès-verbal de transfert. Pour autant, les
informations retranscrites dans ces documents ne sont pas toujours exactes, et la chambre
observe à cet égard que le groupement ne dispose pas d’une connaissance pleine et entière de
ses zones d’activité.
Ainsi le procès-verbal établi le 11 octobre 2018 se rapportant aux zones de
Bourbon-Lancy mentionne que les ZAE des Alouettes et des Forges ne comportent plus de
parcelles libres susceptibles d’être aménagées alors que l’atlas élaboré par l’AER Bourgogne-
Franche-Comté en 2021, recensant les zones d’activité du territoire intercommunal, dénombre
encore près de 9 500 m² disponibles au sein de chacune des deux zones.
S’agissant de la zone de Chazey à Gueugnon, le procès-verbal établi à cet effet n’acte
pas du transfert de l’ensemble des parcelles constituant la zone d’activité puisque trois terrains
d’une surface totale de 5 ha n’y sont pas mentionnés.
L’ordonnateur reconnaît que l’établissement ne s’est interrogé sur la consistance de son
patrimoine économique et sur les questions juridiques liées qu’à partir du moment où des
demandes d’implantation ont été faites par les entreprises sur les ZAE communautaires. Dès
lors, la chambre invite l’établissement à parfaire ses connaissances en la matière, en identifiant
précisément les emplacements disponibles pour de futures installations d’entreprises,
préliminaire indispensable à la mise en
œ
uvre d’une véritable politique de développement
économique des ZAE.
La problématique de la viabilisation des ZAE
Afin de répondre aux demandes d’installation des entreprises au sein des ZAE
communautaires, l’établissement s’est rapproché des différents intervenants (raccordement aux
réseaux d’électricité, de gaz, d’eau et d’assainissement), afin d’étudier la potentielle
viabilisation des parcelles sollicitées.
Cependant, aux termes des dispositions des articles L. 214-1 et suivants du code de
l’environnement, l’aménagement de la zone de Chazey est soumis à l’application de la
« loi sur l’eau ». En l’espèce, l’aménagement de cette zone a fait l’objet d’une autorisation
préfectorale au titre de la loi sur l’eau en date du 31 juillet 2009 portant sur deux extensions de
la zone, huit hectares à l’est et seize hectares au sud. Cette autorisation prévoyait la réalisation
de quatre bassins à deux compartiments ainsi que des compensations des remblais en zone
inondable liées à la destruction de zones humides. Ces travaux n’ont jamais été réalisés.
Suite à la sollicitation d’entreprises pour s’installer dans la zone, l’établissement a fait
appel en 2021 à un bureau d’études pour l’accompagner dans sa démarche de mise en
conformité de la ZAE avec les exigences de la loi sur l’eau. Deux scenarii sont envisagés par
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
56
le cabinet de conseils : la création de deux bassins avec l’objectif de limiter
l’imperméabilisation des sols (coût de l’opération estimé à 2,4 M
€
TTC) ou la réalisation d’un
barrage en travers du cours d’eau (coût total de l’opération estimé à 0,35 M
€
TTC). À la clôture
de l’instruction, l’établissement ne s’est pas encore prononcé sur le choix d’un des scenarii
préconisés, dans l’attente de l’avis de la Direction départementale des territoires (DDT).
En tout état de cause, ces démarches relatives à la loi sur l’eau, engagées tardivement,
retardent d’autant les projets d’installation de futures entreprises. Par ailleurs, et au regard des
coûts des travaux nécessaires à la mise en conformité de la zone d’activité avec la loi sur l’eau
(entre 1,45
€
/m² et 10
€
/m²
39
) comparativement au prix de vente des terrains (1,52
€
/m²), la
chambre s’interroge sur la viabilité de ce projet.
L’absence de politique de commercialisation et de planification
Depuis 2017, l’établissement n’a cédé qu’une seule parcelle de près de 5 200 m² située
sur la ZAE de Chazey à Gueugnon. La vente d’un terrain de 4 000 m² sur la ZAE du Vigneau
à Bourbon-Lancy est envisagée d’ici fin 2021.
Outre les problématiques liées à la loi sur l’eau qui ont retardé l’aménagement des zones
d’activité, la chambre relève qu’il n’y a ni stratégie de développement économique des ZAE,
ni planification de l’offre foncière. L’établissement ne dispose pas d’un schéma territorial des
infrastructures économiques permettant d’organiser le développement de l’offre foncière et les
objectifs par zone.
Par ailleurs, jusqu’en septembre 2021, aucun personnel au sein de l’EPCI n’était chargé
spécifiquement de la gestion de ces zones d’activités
40
. La nouvelle chargée de développement
économique, qui a pour mission de définir les orientations stratégiques en matière de
développement économique et de construire et piloter la politique économique du territoire,
devrait assurer le suivi de ces zones.
Dès lors, la chambre recommande à l’établissement de mettre en place une stratégie de
gestion et des outils de suivi des zones d’activité.
Mettre en place une stratégie de gestion et des outils de suivi
des zones d’activité économique d’ici 2023.
39
Coût des deux scenarii (0,35 M
€
et 2,4 M
€
) ramené au prix au m² de la zone d’activité concernée par
la mise en conformité (24 ha).
40
La chargée de développement économique, partie à la retraite fin juin 2021, assurait pour une partie de
son temps, conformément à sa fiche de poste, la mise en
œ
uvre des actions développées dans le cadre du dispositif
« Massif Central »
Annexe n° ROD2 DL 30 en date du 14 juin 2022
COMMUNAUTE DE COMMUNES ENTRE ARROUX LOIRE ET SOMME
57
La politique d’attractivité territoriale
Le bilan contrasté du Partenariat Massif Central
Le Partenariat Massif central qui associe le Groupe d’intérêt public (GIP) Massif
central, l’Agence nationale de cohésion des territoires (ANCT), les régions Auvergne-Rhône-
Alpes, Bourgogne-Franche-Comté, Nouvelle Aquitaine et Occitanie ainsi que 22 départements,
s’est engagé dans une démarche de lancement d’appels à projets visant à soutenir les
dynamiques de reconquête démographique afin d’inverser la tendance à la désertification de ce
territoire constatée depuis les années 1970.
L’ex-CCESL s’était inscrite dans cette démarche en 2011. Lors de la création de la
nouvelle intercommunalité, celle-ci s’y est substituée. L’ex-CCESL avait déposé un dossier
dans le cadre des programmes européens 2014-2020 qui a été retenu et les conventions de
financement ont été renouvelées jusqu’à mars 2018.
La CCEALS a déposé sa candidature en 2018 dans le cadre du nouvel appel à projets
lancé en 2017. Celui-ci portait sur quatre axes : le développement de la culture de l’accueil ;
l’élaboration d’offres d’accueil globales – la mise en réseau des acteurs professionnels de
l’accueil ; la diffusion, la promotion territoriale et la prospection ; ainsi que l’accompagnement
des porteurs de projets. L’appel à projets indiquait attendre un travail conséquent et précis en
matière de suivi et d’évaluation de la politique et du plan d’actions mis en place.
Le financement par le FEDER a été obtenu en 2019 au titre du programme opérationnel
s’étendant du 1
er
avril 2018 au 31 mars 2021. Afin de pouvoir animer et suivre cette politique
d’accueil, un agent de la CCI a été mis à disposition de la CCEALS pour une durée de trois ans
à partir du 1
er
février 2019 et un autre poste a été dédié en interne (partagé entre le projet
attractivité Massif central et l’opération Achetez-à).
Fin 2019, le Partenariat Massif central a émis des questionnements sur l'actualisation
de la feuille de route de la politique d'accueil de la CCEALS, la compréhension de
l’organisation interne du suivi du projet, mais aussi la mise en place d'un réseau local de
partenaires pour mener à bien la politique sur le territoire. La CCEALS a tenté de justifier l’état
d’avancement du projet au printemps 2020 sans obtenir de satisfecit de ses partenaires. Un
nouveau point a donc été organisé en juin 2020.
Le GIP, au 5 novembre 2020, a constaté qu’« à l'issue de cette visioconférence du
12 juin, le Partenariat Massif central a demandé à vos services une version finalisée de la feuille
de route pour le séminaire de septembre 2020. De plus, la région a renouvelé sa proposition
d'accompagnement qui est restée vaine. En raison de votre désistement la veille du dernier
séminaire de mutualisation des 22 et 23 septembre 2020, le GIP Massif central a décalé
l'échéance au 14 octobre 2020. Aujourd'hui, nous n'avons rien reçu et nous ne pouvons plus
attendre indéfiniment cette actualisation et nous vous proposons de clôturer en l'état votre
opération ». Ce que la CCEALS a accepté. Dans ce même courrier, le GIP soulignait que
« depuis le conventionnement, nous nous questionnons sur la mise en
œ
uvre de votre politique
d'attractivité. En effet, le manque de transparence sur le turn-over du poste financé par le
FEDER Massif central, l'absence de comité de pilotage et de participation de(s) chargés de
mission Accueil dont les postes sont financés aux séminaires de mutualisation, nous a
interpellés. Pour rappel, la participation au séminaire de mutualisation des chargés de mission
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
58
Accueil ainsi que l'organisation des comités de pilotage sont des obligations inscrites dans votre
convention FEDER (article 8). »
La chambre regrette que, malgré le subventionnement obtenu, l’établissement n’ait pas
été en mesure de développer sa politique d’attractivité via ce dispositif qui lui permettait de
travailler en réseau sur cette question importante pour le territoire.
Le partenariat tripartite encourageant avec le PETR et la CCI de Saône et Loire
Une convention de partenariat a été conclue entre le PETR, les communautés de
communes du Charolais Brionnais et la CCI de Saône et Loire. Cette convention a été
approuvée au conseil communautaire de la CCEALS du 27 novembre 2017 et était en vigueur
jusqu’au 31 décembre 2020.
Le préambule de la convention rappelait que le territoire du Pays Charolais Brionnais,
malgré de nombreux atouts, cumulait plusieurs handicaps en matière économique :
-
un territoire vulnérable d’un point de vue économique classé en totalité en zone de
revitalisation rurale depuis le 1
er
juillet 2017 ;
-
un territoire très sensible aux mutations industrielles et agricoles ;
-
un
territoire
qui
connaît
un
déficit
d’ingénierie
économique
dans
certaines
intercommunalités et au niveau du PETR et qui ne possède plus d’agence de
développement économique (en 2017).
Par ailleurs, compte tenu des spécificités de ce territoire et des partenariats noués entre
le PETR et la CCI, celle-ci souhaitait continuer à mettre à disposition des moyens spécifiques
pour le Charolais Brionnais en s’appuyant sur le bureau de Charolles.
La convention rappelait les orientations économiques du SCoT :
-
organiser un tourisme durable ;
-
organiser le développement des énergies renouvelables et des filières vertes ;
-
accompagner les mutations en cours (économiques, industrielles, agricoles et sociales) et
promouvoir un territoire innovant, durable ouvert et connecté ;
-
affirmer une politique d’accueil volontariste pour un regain d’attractivité.
La convention rappelait également les ambitions de la démarche d’intelligence
collective conduite en 2016 en matière d’emplois, d’augmentation de population, notamment
de cadres, d’industries du futur ainsi que d’infrastructures et de services. Aussi, dans ce cadre,
ont été définis quatre objectifs de la convention :
-
améliorer la lisibilité et l’attractivité du territoire ;
-
fédérer les acteurs économiques et institutionnels dans une approche d’ambassadeur du
territoire ;
-
susciter les initiatives et améliorer l’accueil économique sur le territoire ;
-
financer les initiatives de développement économique.
Annexe n° ROD2 DL 30 en date du 14 juin 2022
COMMUNAUTE DE COMMUNES ENTRE ARROUX LOIRE ET SOMME
59
Dans ce partenariat, le rôle de la CCI était de faire progresser la connaissance du tissu
économique local, de communiquer, prospecter et accompagner les entreprises, les porteurs de
projets et les collectivités, d’animer et de former, d’assurer des diagnostics des entreprises
industrielles et de mettre à disposition de ses partenaires des outils.
Le PETR, quant à lui, assurait principalement la promotion du territoire, organisait des
événements, contribuait à renforcer les liens avec les autres collectivités, notamment la région,
fédérait autour du projet de candidature UNESCO, aiguillait les porteurs de projets vers ses
partenaires, pilotait et mettait en
œ
uvre une démarche de gestion prévisionnelle des emplois et
des compétences territoriales (GPECT).
Les engagements des communautés de communes concernaient notamment la
définition d’orientations communes pour améliorer le marketing territorial, le prospect,
l’identification et l’accompagnement des porteurs de projets, une connaissance fine de l’offre
immobilière professionnelle et du commerce, le renforcement des liens avec les partenaires
régionaux et l’aménagement des infrastructures économiques.
Ce partenariat s’est concrétisé au travers de diverses actions, telle la participation au
Carrefour de l’immobilier d’entreprise de Lyon (CIEL) ou la GPECT qui s’est traduite par un
plan d’actions 2018-2020 puis 2021-2022. Le nouveau plan d’actions 2021-2022 comporte 10
fiches actions concrètes.
Les actions phares de la GPECT en Charolais-Brionnais sont les suivantes :
-
faciliter l’accès à l’information emploi/formation sur le territoire avec le déploiement en
2020 de la plateforme « Travailler en Charolais-Brionnais », plateforme numérique pour
trouver un emploi et/ou une formation ; des podcasts métiers dont la première série a été
diffusée fin 2020, des matinales d’informations à destination des chefs d’entreprises ;
-
faire connaître et rendre attractif le territoire avec des actions à destination de différents
publics : rencontre des métiers en Charolais-Brionnais, participation à la semaine pour
l’emploi des personnes handicapées, participation au forum de l'emploi, de l'orientation,
des métiers et de l'apprentissage pour le public jeune.
La CCEALS a pris part à ces actions qui favorisent une synergie territoriale :
-
présence au Carrefour de l’immobilier d’entreprise à Lyon (CIEL) en 2021. Les contacts
pris par les cinq communautés de communes sont mis en commun ;
-
organisation de tables rondes thématiques sur les métiers depuis 2018 : collaboration des
entreprises du secteur CCEALS (Auchan à Gueugnon en novembre 2019 et l’association
Syntaxe Erreur 2.0 en février 2021) ;
-
enregistrement de podcasts sur les métiers : témoignages de chefs d’entreprise ou de
salariés de sept structures de la CCEALS : Fiat Powertrain Technologies, SAMSAH-
UGECAM, Bouchot Mécanique, Espace Arc-En-Ciel, Bouiller Père et Fils (plâtrier-
peintre), DC Motor et la mission locale ;
-
organisation des matinales d’information à destination des chefs d’entreprise depuis 2018
sur des thématiques différentes (conduite du changement, qualité de vie au travail…) : plus
d’une dizaine de contributions des entreprises du territoire CCEALS entre 2018 et 2020 ;
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
60
-
insertion sur la plateforme emploi et formation « Travailler en Charolais-Brionnais » des
offres du territoire de la CCEALS ;
-
participation aux réunions des « acteurs éco », pilotées depuis 2019 par le Pays Charolais-
Brionnais puis repris par la CCI 71 (bureau de Charolles) depuis 2020. Ces réunions ont
pour objectif principalement de partager les réflexions sur des projets communs et de
renforcer la synergie et le partage d’expérience entre les acteurs économiques du territoire.
Le PETR et la CCI ont tiré un bilan de la convention sur la période 2018-2020 :
-
l’objectif 1 (améliorer la lisibilité et l’attractivité du territoire, optimiser la promotion et le
marketing territorial du Charolais Brionnais) a eu des traductions en termes de promotion
économique et de lisibilité du potentiel d’investissement du territoire. Les résultats sur la
connaissance du tissu local et l’actualisation des données sont plus mitigés, notamment du
fait de prestations devenues payantes de la CCI ou du déploiement d’outils de l’AER.
-
l’objectif 2 (fédérer les acteurs économiques et institutionnels dans une approche
d’ambassadeur du territoire) est réalisé, mis à part l’accompagnement des opérations de
revitalisation des commerces du fait du temps nécessaire aux nouvelles intercommunalités
pour organiser leurs compétences. Des pistes sont à l’étude pour la nouvelle convention.
-
l’objectif 3 (susciter les initiatives et améliorer l’accueil économique sur le territoire) est
moins abouti. Principalement, les actions relatives au développement du commerce
connecté, au diagnostic des entreprises industrielles, à la transmission d’entreprises, aux
missions d’accompagnement à la création et au développement des entreprises sont peu ou
pas développées, notamment en raison de la nécessaire structuration des compétences des
EPCI. Est soulignée la démarche de la CCEALS en termes de transmission d’entreprises.
-
l’objectif 4 (financer les initiatives de développement économique) est réalisée via la
plateforme Coccigo et l’accompagnement des conseillers CCI aux entreprises dans le
montage des dossiers de financement.
Une nouvelle convention est en cours d’élaboration. La chambre constate les résultats
concrets de ce partenariat amené à se poursuivre.
Les appels à projets transversaux en cours
Territoires d’industrie
En novembre 2018, la CCEALS avait été identifiée comme candidat potentiel au titre
du dispositif national « Territoires d’industrie » avec trois EPCI voisins, la Communauté
urbaine Creusot Montceau, la Communauté de communes Le Grand Charolais et la
Communauté de communes du Grand Autunois Morvan.
Lancé par le Premier ministre à l’occasion du Conseil national de l’industrie, le
22 novembre 2018, le programme national « Territoires d’industrie » est défini comme une
stratégie de reconquête industrielle par les territoires. Il se décline en quatre priorités
stratégiques : innover, recruter, attirer et simplifier. Ce dispositif s’articule autour de quatre
axes
que
sont
l’investissement
dans
l’aménagement
immobilier
et
industriel,
l’accompagnement dans la transition énergétique et environnementale de l’industrie,
Annexe n° ROD2 DL 30 en date du 14 juin 2022
COMMUNAUTE DE COMMUNES ENTRE ARROUX LOIRE ET SOMME
61
l’accompagnement de la mutation de la formation des métiers industriels et l’accompagnement
des stratégies industrielles territoriales.
Suite au comité de projet régional organisé le 25 janvier 2019 et au comité national
organisé le 30 janvier 2019, parmi les 30 territoires préfigurateurs, la candidature commune de
la CCEALS et de ses trois EPCI voisins a été retenue. La CCEALS a formellement acté sa
candidature en mars 2019
.
Pour apporter une réponse coordonnée à cet appel à projets, les
quatre EPCI ont conclu une convention de coopération définissant la construction du futur
contrat, les modalités de coopération (production d’un diagnostic, d’une stratégie et d’un plan
d’actions priorisé). En décembre 2019, est présenté au conseil communautaire le contrat à
conclure au titre de Territoires d’industrie, qui devait être signé en janvier 2020. Pour des
raisons principalement liées à la crise sanitaire, cette signature a été décalée à février 2021. Le
contrat a une durée de quatre ans.
Les trois axes de coopération affirmés sont :
-
développer des espaces d’accompagnement de l’innovation industrielle et construire la
proximité entre entreprises et universités ;
-
organiser l’économie de la ressource au travers d’une démarche de valorisation des
potentiels du territoire et des produits de l’industrie locale ;
-
conduire des politiques d’animation de filières et de développement de synergie sur les
principales industries de la transformation et de la distribution.
Le premier comité technique du projet a eu lieu le 3 juin 2021. L’animation du contrat
de territoire est assurée par la CCI. Des questions, telles que la gouvernance, ont été abordées
avec la nécessité de renforcer le collectif des EPCI, en dégageant quelques actions susceptibles
de concerner au moins deux territoires. Seize fiches actions sont identifiées, mais aucune ne
correspond à l’axe simplifier. Par ailleurs, certaines actions, comme la GPECT peuvent
dépasser le territoire englobé par le contrat Territoires d’industrie. Le comité conclut que
certaines fiches, conçues il y a plus de deux ans sont à retravailler pour tenir compte du contexte
économique actuel, fortement impacté par la crise sanitaire. Certaines fiches pourraient être
abandonnées au profit d’autres projets plus fédérateurs. Est également soulignée la nécessité
d’une communication envers les entreprises industrielles du territoire et d’associer très
régulièrement les industriels référents au projet.
Les projets portés par la CCEALS, après concertation avec les acteurs économiques
locaux, sont :
-
la mise en place d’une plateforme numérique collaborative d’intelligence collective
;
-
la création d’un centre de ressources technologiques local dédié à l’industrie et à ses
acteurs.
Le projet de plateforme collaborative d’intelligence collective est issu du constat que
les entreprises du territoire, en dépit des différences de taille et d’activité, connaissent des
difficultés pour partie similaires (difficultés de recrutement, absence de connaissance et d’accès
aux dispositifs de formation existants, problèmes d’attractivité, absence de lisibilité des
dispositifs d’accompagnement des entreprises…). Ces difficultés ne sont pas toujours en lien
direct avec la stratégie propre à chaque entreprise, mais peuvent constituer des freins à leur
développement. En conséquence, la mise en place d’une telle plateforme permet d’échanger et
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
62
de mutualiser les compétences au sein de l’écosystème local. Elle permet également d’accélérer
la transformation numérique des entreprises et de valoriser les talents présents dans chaque
unité de production. Enfin, la mise en place de cette plateforme a comme objectif de faciliter le
partage d’expériences et de rompre l’isolement des collaborateurs et dirigeants au sein des
territoires ruraux.
Plus largement, le projet de création d’un centre de ressources technologiques local
dédié à l’industrie et à ses acteurs participe de cette même dynamique. L’objectif est d’en faire
un outil local d’accompagnement des chefs d’entreprise du territoire compte-tenu des difficultés
précitées. Ce projet devrait s’inscrire dans la logique de maillage territorial recherché par le
projet de création d’un site technopolitain par la CUCM. L’objectif est de profiter des outils
technologiques et des structures de formation supérieure proposés sur ce site.
Le projet de plateforme numérique collaborative d’intelligence collective a débuté en
octobre 2021 pour un lancement de la plateforme prévue fin janvier 2022. La démarche projet
est installée avec un comité opérationnel et un comité de pilotage. Le projet associe la CCI et
l’entreprise FPT. L’établissement a sollicité une subvention auprès de la région. Quant au centre
de ressources technologiques, depuis la finalisation des fiches action en 2018, ce projet n’a pas
été abordé par les élus. Cette fiche action demande à être retravaillée, tant sur les objectifs que
sur le plan de financement.
La chambre constate l’avancement satisfaisant du projet en 2021 et note que la
CCEALS a débuté une action concrète. Elle invite l’établissement à poursuivre la démarche
engagée et à finaliser ou amender le projet de centre de ressources technologiques.
Petites villes de demain : un nouveau mode de coopération territoriale en termes
de revitalisation
La CCEALS, les villes de Gueugnon et de Bourbon-Lancy se sont engagées dans le
programme Petites villes de demain en septembre 2021. La convention est conclue pour dix-huit
mois maximum, à compter de la date de sa signature, à savoir jusqu’en mars 2023. Ce
programme vise à améliorer les conditions de vie des habitants des petites communes et des
territoires alentour, en accompagnant les collectivités dans des trajectoires dynamiques et
respectueuses de l’environnement. Le programme a pour objectif de renforcer les moyens des
villes et leurs intercommunalités exerçant des fonctions de centralité et présentant des signes
de fragilité.
A cet effet et au préalable, a été créé en juin 2021 un poste de chef de projet par l’EPCI.
Cette démarche est nouvelle, car elle part du principe que la revitalisation doit être portée à la
fois par l’EPCI et les villes centres et que la coordination des actions est nécessaire sur le
territoire. En termes d’organisation, la convention cible notamment des relations partenariales
renforcées entre les collectivités bénéficiaires et leurs services, l’installation d’un comité de
projet, la définition précise des missions et du positionnement du chef de projet, les livrables
par les collectivités bénéficiaires, l’intégration des enjeux et des objectifs de transition
écologique au projet et l’association de la population et des acteurs du territoire dans sa
définition et sa mise en
œ
uvre.
À l’appui de ce programme, doit être mis en
œ
uvre dans les dix-huit mois à venir un
projet de territoire explicitant une stratégie urbaine et économique de revitalisation (diagnostic,
Annexe n° ROD2 DL 30 en date du 14 juin 2022
COMMUNAUTE DE COMMUNES ENTRE ARROUX LOIRE ET SOMME
63
objectifs, actions, phasage et financement). Le projet de territoire devra être formalisé
notamment par une convention d’opération de revitalisation de territoire (ORT), convention qui
mettra fin automatiquement à la convention Petites villes de demain. Son articulation avec le
contrat de relance et de transition écologique (CRTE), porté à l’échelle du Pays Charolais
Brionnais, doit permettre, selon l’établissement, d’élaborer un corpus suffisant pour répartir les
compétences, interventions et articulations des uns et des autres dans le domaine économique.
En ce qui concerne les actions à engager, celles-ci pourraient s’articuler autour d’un
modèle de territoire solidaire et connecté s’inscrivant dans la transition énergétique et
écologique permettant de fidéliser et d’attirer les habitants et entreprises. Elles se structureraient
selon les axes suivants :
-
Economie : pour un territoire innovant, durable, ouvert et connecté ;
-
Agriculture : pour une agriculture dynamique avec des pratiques innovantes en lien avec
les énergies renouvelables ;
-
Habitat : bien vivre et bien habiter ;
-
Mobilité : pour une mobilité active et une mutualisation des moyens de déplacement ;
-
Tourisme : un patrimoine riche dans son écrin naturel de qualité.
La chambre note l’intérêt de cette nouvelle démarche, de nature à fédérer le territoire et
à bâtir un projet de territoire partagé.
Le territoire face à la crise sanitaire
Dès le premier confinement en mars 2020, la CCEALS s’est mobilisée afin de mettre
en
œ
uvre plusieurs dispositifs pour soutenir les acteurs économiques du territoire fragilisés par
la crise sanitaire, en particulier les très petites entreprises (TPE).
La mise en place d’outils de communication et d’information à destination des
entreprises dès le premier confinement
Depuis mars 2020, la CCEALS a créé une page spéciale « Covid entreprises » sur son
site internet, recensant les principales mesures gouvernementales et régionales à destination des
entreprises du territoire de l’intercommunalité.
Le groupement assure essentiellement le relais avec la CCI de Saône-et-Loire. De
nombreuses fiches pratiques, rédigées par la CCI et actualisées au fil de l’eau, sont mises à
disposition sur le site internet de l’établissement. On y trouve également une présentation du
site « mon commerce ouvert », développé par la CCI Bourgogne-Franche-Comté, qui recense
les commerces proposant le « click and collect » pendant les confinements ainsi qu’une
présentation du dispositif « achat ville en Saône-et-Loire »
41
, plateforme d’achat en ligne sur le
département.
41
Dispositif d'accompagnement du commerce de proximité développé par l’association achatville.com et
la CCI de Saône-et-Loire
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
64
Un recensement des mesures d’aides en faveur du tourisme, de l’événementiel et du
sport est présenté sur une page spécifique « entreprises du tourisme ».
En octobre 2020, l’EPCI a diffusé des prospectus à destination des élus et des
entreprises afin de présenter les mesures d’aides en faveur des entreprises en particulier le pacte
régional pour l’économie de proximité, le fonds de solidarité, l’exonération et le report de
cotisations sociales ou fiscales, le prêt garanti par l’Etat et la prise en charge de loyers.
L’adhésion, dès l’été 2020, de la CCEALS à différents dispositifs de soutien
mis en
œ
uvre par l’Etat et la Région Bourgogne-Franche-Comté
L’exonération partielle de loyers
L’article 11 de la loi du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de Covid-
19 a permis notamment de reporter intégralement ou d’étaler le paiement des loyers afférents
aux locaux professionnels et commerciaux. Bien que ne relevant pas de la catégorie des
bailleurs visés par les dispositions de l’article 3 de la 2
ème
loi de finances rectificative du
25 avril 2020, la CCEALS a fait le choix, par délibération du 25 juin 2020, de dispenser d’un
trimestre de loyers les trois professionnels locataires du bien immobilier sis Place de l’Église à
Gueugnon dont elle est propriétaire.
Suite au deuxième confinement, l’article 14 de la loi du 14 novembre 2020 autorisant
la prorogation de l’état d’urgence sanitaire a permis à nouveau la prise de mesures
exceptionnelles concernant le paiement des loyers. Le groupement a décidé une nouvelle fois,
par délibérations du 18 janvier 2021, d’exonérer partiellement ces trois locataires d’un mois de
loyer.
Le dégrèvement exceptionnel de cotisation foncière des entreprises (CFE)
L’article 11 de la 3
ème
loi de finances rectificative du 30 juillet 2020 a autorisé les EPCI
à instituer, pour 2020, un dégrèvement des deux tiers de la CFE en faveur des entreprises
relevant de secteurs particulièrement touchés par la crise sanitaire (tourisme, hôtellerie,
restauration, sport, culture, transport aérien et évènementiel).
La CCEALS a décidé du dégrèvement exceptionnel de CFE par délibération du
16 juillet 2020. 76 entreprises sont concernées par cette mesure, représentant 14 % des
entreprises du territoire de l’intercommunalité.
Le pacte régional pour l’économie de proximité
Dès juin 2020, le Conseil régional Bourgogne-Franche-Comté a mis en place un pacte
régional pour l’économie de proximité avec l’ensemble des intercommunalités de la région afin
de soutenir les TPE fragilisées par la crise sanitaire.
Ce pacte comporte trois fonds :
le fonds régional d’avances remboursables pour la
consolidation financière des très petites entreprises (FARCT), le fonds régional des territoires
(FRT) et le fonds d’aide aux loyers. La CCEALS a conventionné avec la région pour les deux
premiers fonds uniquement.
Annexe n° ROD2 DL 30 en date du 14 juin 2022
COMMUNAUTE DE COMMUNES ENTRE ARROUX LOIRE ET SOMME
65
-
Le fonds régional d’avances remboursables pour la consolidation financière des TPE
Ce fonds régional mutualisé est doté de 10,2 M
€
.
L’aide proposée par le FARCT est une avance comprise entre 3 000
€
et 15 000
€
prenant la forme d’un prêt à taux 0, remboursable sur sept années maximum avec un différé de
remboursement jusqu’à deux ans. Ce dispositif, géré par la régie ARDEA
42
, est en vigueur
jusqu’au 31 décembre 2021.
Les éléments transmis par l’établissement en août 2021 font état de neuf dossiers
déclarés éligibles au titre de ce dispositif pour un montant total d’avances remboursables de
93 000
€
. Il est observé un montant moyen d’avances remboursables de 10 333
€
, comportant
un différé moyen de 24 mois et un délai de remboursement moyen de 36 mois. Le FARCT a
permis de maintenir en moyenne 15 emplois dans les entreprises concernées.
-
Le fonds régional des territoires
Ce fonds régional, doté de 33,6 M
€
, a été financé par plusieurs contributions
successives de la région et des EPCI. Sa gestion est déléguée aux EPCI et il est en vigueur
jusqu’au 31 décembre 2021. La CCEALS dispose de deux enveloppes à redistribuer d’un
montant de 90 964
€
en fonctionnement et de 181 928
€
en investissement.
Ce dispositif comporte un volet « entreprise » et un volet « collectivité » dont les
règlements d’application locale ont été adoptés par délibérations du 30 novembre 2020.
S’agissant du volet « collectivité », sont éligibles au dispositif, les dépenses de
fonctionnement et d’investissement concernant des projets favorisant l’économie locale de
façon durable. Le montant de la subvention allouée est de 30 000
€
maximum s’agissant des
dépenses de fonctionnement et 10 000
€
maximum pour les dépenses d’investissement.
Le volet « entreprise » indique les dépenses éligibles dont les contours ont été précisés
lors du conseil communautaire du 18 mars 2021. À ce titre, sont éligibles les dépenses
d’investissement concernant des projets favorisant l’économie locale de façon durable. Le
montant de la subvention allouée est de 10 000
€
maximum. Les entreprises peuvent également
bénéficier de l’aide au remboursement d’emprunt pour la partie en capital dans la limite de
1 000
€
. Enfin, les entreprises peuvent solliciter une aide à la trésorerie (dépenses de
fonctionnement) d’un montant de 500
€
par mois pendant la période de fermeture administrative
liée au 2
ème
confinement (de novembre 2020 à janvier 2021) dans la limite de la perte de chiffre
d’affaires n’ayant pas été compensée par le fonds de solidarité national.
Selon les informations transmises par l’établissement en septembre 2021, les
entreprises et collectivités du territoire intercommunal ont bénéficié en 2021 du soutien
suivant :
-
48 entreprises ont bénéficié d’une aide à la trésorerie d’un montant total de 32 500
€
;
-
32 entreprises ont reçu un soutien à l’investissement pour un total de 138 000
€
;
42
Avances remboursables pour le développement des entreprises et de l’artisanat.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
66
-
sept entreprises ont sollicité une aide au remboursement d’emprunt pour près de 7 000
€
;
-
quatre communes ont bénéficié d’un soutien à leurs projets d’un montant total de 27 000
€
.
Aussi, la CCEALS dispose encore d’une enveloppe disponible de 10 000
€
en
investissement et de près de 58 000
€
en fonctionnement.
La poursuite du soutien à l’économie locale en 2021
À la suite du deuxième confinement, la Fédération des unions commerciales de Saône-
et-Loire, soutenue par la CCI de Saône-et-Loire, a mis en place le dispositif « chèque cadeau »
en janvier 2021. La CCEALS a adhéré à cette opération. Pour cela, une convention a été signée
entre les deux parties visant à mettre en
œ
uvre une action de relance économique et de
promotion touristique du territoire afin de sensibiliser les habitants à la nécessité de consommer
dans les commerces locaux pour relancer l’économie.
L’opération s’étend sur toute l’année 2021 avec un objectif de 10 000 chèques cadeaux
mis en circulation. Les chèques cadeaux, d’une valeur faciale de 20
€
, sont pris en charge à
hauteur de 25 % par la CCEALS (5
€
). Une première opération s’est achevée au 31 juillet 2021,
période pendant laquelle les habitants pouvaient acheter au maximum cinq chèques par
personne, disponibles dans 11 points de vente et utilisables chez 73 commerçants adhérents sur
le territoire intercommunal. 6 500 chèques cadeaux ont été mis en circulation dont 5 669
vendus, générant ainsi un chiffre d’affaires de 133 380
€
sur le territoire de l’intercommunalité.
Une seconde opération a été lancée du 15 octobre 2021 au 31 décembre 2021 : 4 000 chèques
cadeaux ont été mis en circulation représentant un chiffre d’affaires potentiel de 80 000
€
dans
sept points de vente et utilisables chez 70 commerçants.
Une faible synergie avec les bourgs centres durant la crise sanitaire
L’établissement a travaillé de concert avec Gueugnon et Bourbon-Lancy lors de la mise
en place des centres de vaccination dans ces deux villes. La CCEALS a, en outre, pris à sa
charge les coûts relatifs à la collecte des déchets médicaux.
Aucune autre collaboration n’est à noter entre ces trois entités, en particulier en matière
de communication auprès des entreprises et de mise en
œ
uvre des dispositifs de soutien.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Le territoire de la CCEALS est marqué par une dualité industrielle et agricole. Deux
grandes entreprises restent prépondérantes dans l’économie locale mais cette hégémonie
faiblit et le territoire se diversifie. La compétence développement économique-attractivité se
caractérise par une pluralité d’acteurs dans son exercice. Elle se structure progressivement,
principalement sur le volet attractivité. Dans ce contexte, la chambre invite l’établissement à
définir une stratégie de développement économique et à la traduire dans un schéma. Elle
recommande, de surcroît, que la communauté de communes exerce à titre exclusif la
compétence de gestion des ZAE qui lui est dévolue, en arrête les principes et élabore des outils
de suivi pour ces zones.
Annexe n° ROD2 DL 30 en date du 14 juin 2022
COMMUNAUTE DE COMMUNES ENTRE ARROUX LOIRE ET SOMME
67
Les réalisations en termes de développement économique et attractivité sont inégales.
Globalement, le soutien aux entreprises pourrait être amélioré. La politique d’attractivité
territoriale s’est traduite positivement grâce au partenariat avec le PETR et la CCI, mais n’a
pas abouti pour les appels à projet. Les dispositifs fédératifs que sont Territoires d’industrie et
Petites villes de demain débutent, mais les modes de coopération mis en place semblent
prometteurs et de nature à améliorer les synergies sur le territoire. Enfin, lors de la crise
sanitaire, l’établissement a fait preuve de réactivité en matière
d’aides apportées aux
entreprises, en lien avec ses partenaires.
LES FINANCES DE LA COMMUNAUTÉ DE COMMUNES
L’information diffusée par l’établissement
Les débats d’orientations budgétaires
Depuis 2017, la CCEALS procède à un débat d’orientations budgétaires (DOB) sur la
base d’un rapport d’orientations budgétaires (ROB), conformément aux dispositions de l’article
L. 2312-1 du CGCT. Ce débat a toujours eu lieu deux mois avant l’adoption des budgets. En
2017, l’établissement nouvellement créé n’était pas dans l’obligation de procéder au débat
d’orientations budgétaires, mais a choisi de le faire.
L’architecture des rapports d’orientations budgétaires a évolué sur la période.
Le rapport d’orientations budgétaires, plus sommaire en 2017, s’est étoffé en 2018 et
2019 pour correspondre davantage aux attendus de l’article L. 2312-1 du CGCT.
À partir du rapport d’orientations budgétaires 2020, la présentation évolue, plus
ramassée et plus politique. Outre les éléments de contexte financier des finances locales et les
données financières de l’établissement, les orientations budgétaires sont déclinées par politique
publique, les dépenses de personnel sont analysées au regard des missions dévolues à la
communauté de communes. Les éléments relatifs aux engagements pluriannuels, à la dette, aux
dépenses réelles et à l’évolution du tableau des effectifs sont retracés en annexes. La
présentation est enrichie de graphiques.
La chambre constate que l’information des élus est claire. Chaque débat est acté par
délibération du conseil communautaire. Pour autant, la présentation des investissements
engagés ou devant être engagés par l’établissement est à parfaire afin d’assurer une visibilité
sur les montants et le suivi de ces dépenses d’équipements.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
68
La note financière synthétique
L’article L 2313-1 du CGCT découlant de la loi NOTRé a institué l’obligation de
produire une note de présentation brève et synthétique retraçant les informations financières
essentielles à l’appui du budget primitif et du compte administratif afin d’en faciliter la
compréhension par le citoyen. Cet article s’applique aux EPCI qui comprennent au moins une
commune de 3 500 habitants et plus en vertu de l’article L. 5211-36 du CGCT. Cette note
explicative de synthèse est mise en ligne sur le site internet de l’établissement lorsqu'il existe,
après l'adoption par le conseil communautaire des délibérations auxquelles elle se rapporte.
La note de présentation annexée aux budgets primitifs et aux comptes administratifs de
l’établissement répond aux objectifs attendus par le législateur en la matière. La chambre
souligne la clarté et l’accessibilité de ces informations, mises en ligne sur le site internet de
l’EPCI, ainsi que l’ensemble des comptes rendus et délibérations du conseil communautaire
depuis sa création.
Le rapport d’activité
L’article L.5211-39 du CGCT prévoit que « l'établissement public de coopération
intercommunale adresse chaque année, avant le 30 septembre, au maire de chaque commune
membre un rapport retraçant l'activité de l'établissement accompagné du compte administratif
arrêté par l'organe délibérant de l'établissement. Ce rapport fait l'objet d'une communication par
le maire au conseil municipal en séance publique au cours de laquelle les représentants de la
commune à l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale sont
entendus. Le président de l'établissement public de coopération intercommunale peut être
entendu, à sa demande, par le conseil municipal de chaque commune membre ou à la demande
de ce dernier. »
La collectivité précise qu’aucun rapport d’activité n’a été réalisé pour les exercices
2017 et 2018, et que si ce document a été rédigé pour l’exercice 2019, suite au changement de
présidence et à la crise sanitaire, il n’a pu être validé et envoyé aux communes. La communauté
de communes ajoute que cette situation sera régularisée.
La chambre invite l’établissement à se conformer aux dispositions de l’article
L. 5211-39 du CGCT, la communication du rapport d’activité étant un élément d’appropriation
du fait intercommunal par les communes membres.
Annexe n° ROD2 DL 30 en date du 14 juin 2022
COMMUNAUTE DE COMMUNES ENTRE ARROUX LOIRE ET SOMME
69
La qualité des prévisions budgétaires
L’architecture budgétaire
L’architecture adoptée par la communauté de communes
Le principe d’unité budgétaire selon lequel les collectivités territoriales doivent
présenter l’ensemble de leurs recettes et de leurs dépenses dans un document unique connaît
des exceptions. Tel est le cas, par exemple, pour les services à caractère commercial et
industriel, pour les services à caractère social gérés par l’établissement lui-même, et pour les
opérations d’aménagement qui doivent être individualisés.
En 2017, lors de la fusion des deux communautés de communes au sein de la CCEALS,
cinq budgets communautaires sont créés :
-
le budget principal regroupe les deux anciens budgets principaux de la CCPG et de la
CCESL. Ce budget intègre l’ensemble des écritures comptables retraçant le
fonctionnement des services communautaires dits administratifs ;
-
deux budgets retracent les opérations liées à la collecte et au traitement des déchets : un
budget annexe TEOM Bourbon-Lancy et un budget annexe ROM ex CCPG ;
-
un budget annexe SPANC regroupe les deux budgets annexes SPANC de la CCPG et de
la CCESL ;
-
enfin, un budget annexe transport scolaire (régie à autonomie financière) concerne un
service dédié en 2017 au territoire de la CCESL.
Cette architecture budgétaire perdure en 2021.
Une architecture budgétaire à régulariser
Conformément aux dispositions de la loi NOTRé, les EPCI à fiscalité propre sont
compétents depuis le 1er janvier 2017 pour la « création, l’aménagement, l’entretien et la
gestion de zones d’activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire
et aéroportuaire ». Par délibération du 14 septembre 2017, la communauté de communes a
identifié les zones d’activités économiques d’intérêt communautaire :
-
la zone de Chazey à Gueugnon ;
-
les zones des Forges, des Alouettes, des Chaumets et du Vigneau à Bourbon-Lancy.
La zone d'activité de Chazey a été transférée à la CCEALS par délibérations conjointes
du 19 décembre 2018 de la CCEALS et du 18 décembre 2018 de la commune de Gueugnon.
Les zones d’activité de Bourbon-Lancy n’ont pas fait l’objet de délibération, seul un procès-
verbal de transfert en date du 11 octobre 2018 a été signé entre l’EPCI et la commune de
Bourbon-Lancy, constatant qu’aucun bien n’était à transférer pour ces zones
Le grand livre comptable du budget général contient des écritures relatives à la zone de
Chazey sur la période sous contrôle. La chambre relève que cette activité n’est pas retracée au
sein d’un budget annexe dont la constitution est pourtant obligatoire pour les opérations
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
70
d’aménagement. Il s’ensuit qu’aucune comptabilité de stocks n’a été tenue depuis son transfert
et que les opérations de dépenses et de recettes n’ont pas été assujetties à la TVA comme le
prévoit le tome II de la nomenclature M14.
Dès lors, la chambre recommande à l’établissement de constituer un budget annexe
relatif aux zones d’activité afin de respecter les principes budgétaires en vigueur.
Dès 2023, mettre en place un budget annexe relatif aux zones
d’activité.
Un pilotage budgétaire perfectible
La qualité des prévisions budgétaires en section d’investissement du budget
principal à améliorer
L’article L.1612-4 du CGCT énonce que les dépenses et les recettes sont évaluées de
manière sincère, à savoir sans minoration ou majoration. L’analyse des taux d’exécution du
budget principal appelle plusieurs commentaires.
Taux d’exécution budgétaire en fonctionnement
Source : Comptes administratifs du budget principal
En fonctionnement, le taux d’exécution des dépenses s’effrite entre 2017 et 2020
de 97 à 91 %. L’ouverture des crédits progresse d’1 M
€
sur la période, alors que les réalisations
n’augmentent que de 363 000
€
. Le différentiel d’exécution s’explique principalement par des
études décalées dans le temps, des recrutements qui ne se sont pas réalisés comme prévu, des
dépenses moindres en péréquation ou en faveur des communes, ainsi que par une enveloppe de
dépenses imprévues de 333 000
€
non consommée en 2020.
Annexe n° ROD2 DL 30 en date du 14 juin 2022
COMMUNAUTE DE COMMUNES ENTRE ARROUX LOIRE ET SOMME
71
S’agissant des recettes, la prévision est plus juste : elle s’établit légèrement au-delà de
100 % hormis en 2019 en raison notamment de l’absence de remboursement des frais de
personnel par les budgets annexes, imputés directement sur ces derniers.
Taux d’exécution budgétaire en investissement
Source : Comptes administratifs du budget principal
En section d’investissement, les taux d’exécution sont très faibles, en particulier sur
l’exercice 2018, ils s’établissent à 16 % pour les dépenses réelles et à 8 % s’agissant des recettes
réelles. Pour les exercices 2017 à 2019, ces faibles taux sont justifiés essentiellement par
l’annulation des crédits ouverts au titre du déploiement du très haut débit ; aussi, la chambre
s’étonne que l’EPCI n’ait pas procédé, par décision modificative en 2018 et 2019, à l’annulation
de ces crédits dans la mesure où il disposait des informations nécessaires pour le faire avant la
fin de l’exécution budgétaire annuelle.
Par ailleurs, plusieurs opérations d’investissement prévues en 2019 ont été annulées
(487 000
€
sur 1,36 M
€
de crédits ouverts) impactant d’autant l’exécution budgétaire relative à
cette année.
Enfin, l’exercice 2020 est marqué par le report de certains projets pour un total de
680 000
€
(sur 1,85 M
€
prévus), conduisant à l’annulation des recettes prévues à ce titre
(annulation d’un emprunt de 480 000
€
et de subventions d’investissement).
Dès lors, la chambre invite l’EPCI à veiller à une meilleure adéquation entre les
prévisions budgétaires en matière d’investissement et sa capacité à les réaliser, en se dotant de
documents programmatiques de type plan pluriannuel d’investissement (
cf. infra
) et en adoptant
un suivi budgétaire par opération.
La nécessaire mise en place de dispositifs de programmation pluriannuelle
À ce jour, la CCEALS ne dispose pas de plan pluriannuel des investissements (PPI).
Or, elle
engage en 2021 plusieurs études, qui vont donner lieu à des investissements importants
sur le mandat :
-
Bassin de rétention à Bourbon-Lancy (montant estimé à 0,9 M
€
) ;
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
72
-
Construction d’une nouvelle déchèterie ;
-
Construction d’un centre de ressources technologiques ;
-
Viabilisation des zones d’activités économiques.
Ces études permettront d’avoir une visibilité sur le montant des investissements à
prévoir et sur le planning de leur mise en
œ
uvre, afin de construire ce PPI.
L’établissement indique qu’une réflexion globale est en cours afin de produire en
interne ce PPI. En effet, la communauté de communes concède que ce document de suivi est
indispensable pour planifier et suivre les investissements de l’établissement sur une période
future.
Par ailleurs, l’établissement ne possède pas de plan de maintenance pluriannuel, alors
qu’il gère des équipements territoriaux structurants, telles les piscines. Son patrimoine est
d’ailleurs de près de 7 000 mètres carrés.
La chambre recommande en conséquence à l’établissement de se doter rapidement
d’une programmation pluriannuelle des investissements et de procéder à un vote par opération
des principaux projets d’équipement. Elle l’invite également à mettre en place un plan de
maintenance pluriannuel pour améliorer son pilotage budgétaire.
Dès 2023, mettre en place de nouveaux outils de pilotage tels
qu’un plan pluriannuel d’investissement et le vote par opération.
La fiabilité des comptes
Le suivi patrimonial
En application de l’instruction comptable M14, les groupements doivent procéder à un
double inventaire, physique et comptable, de leur patrimoine afin d’en donner une image fidèle.
Ainsi, l’ordonnateur est chargé du recensement des biens et de leur valorisation dans
l’inventaire physique et comptable, lequel permet au comptable public de tenir l’état de l’actif.
La chambre observe que le groupement ne dispose pas d’inventaire physique de ses
immobilisations. Par ailleurs, la comparaison de l’inventaire de l’établissement avec l’état de
l’actif du comptable et les comptes de gestion fait apparaître des différences, en particulier sur
le budget principal à hauteur de 1,6 M
€
, écart qui s’explique essentiellement par la non
comptabilisation dans l’inventaire des immobilisations mises à disposition de la communauté
de communes.
Dès lors, la chambre invite l’établissement, d’une part, à mettre en place un inventaire
physique et, d’autre part, à se rapprocher du comptable public afin de mettre en cohérence son
inventaire comptable avec l’état de l’actif.
Annexe n° ROD2 DL 30 en date du 14 juin 2022
COMMUNAUTE DE COMMUNES ENTRE ARROUX LOIRE ET SOMME
73
La tenue des amortissements
En application de l’article L. 2321-2 du CGCT, les amortissements constituent une
dépense obligatoire pour les EPCI dont la population est égale ou supérieure à 3 500 habitants.
L’article R. 2321-1 de ce même code précise que leur durée est fixée librement par l’assemblée
délibérante, à l’exception de certaines immobilisations pour lesquelles sont déterminées des
durées maximales.
Par délibération du 10 mars 2017, la CCEALS a fixé les durées d’amortissement pour
les biens acquis par la nouvelle communauté de communes fusionnée. Aussi, les informations
mentionnées à l’annexe IV A3 au compte administratif retraçant les méthodes utilisées pour les
amortissements mériteraient d’être actualisées.
Le tableau de suivi des amortissements tenu par le groupement, repris dans l’inventaire,
laisse apparaître des discordances avec l’état de l’actif et le compte de gestion tenus par le
comptable. Ces différences, liées essentiellement à la non fiabilisation des immobilisations par
le groupement, devront être corrigées lors du travail de mise en cohérence de l’inventaire de la
communauté de communes avec l’état de l’actif.
La méthode de rattachement des charges et des produits
Obligatoire pour les intercommunalités dont la population est égale ou supérieure à
3 500 habitants en application de l’instruction budgétaire et comptable M14, le rattachement
des charges et des produits à l’exercice qu’ils concernent résulte de l’application du principe
d’indépendance des exercices. La procédure de rattachement, applicable à la seule section de
fonctionnement, consiste à intégrer dans le résultat annuel toutes les charges correspondant à
un service fait au 31 décembre de l’exercice, ainsi que tous les produits relatifs à des droits
acquis au cours de l’exercice considéré et qui n’ont pu être comptabilisés en raison de la non-
réception de la pièce justificative par l’ordonnateur.
La CCEALS pratique le rattachement des charges et des produits. La chambre s’est
attachée à contrôler la procédure appliquée par le groupement concernant le budget principal,
en particulier sur l’exercice 2020 et a pu constater que les charges rattachées à cet exercice
concernent toutes des prestations qui ont été exécutées en 2021. Les services de la CCEALS
ont indiqué rattacher toutes les charges et tous les produits qui avaient fait l’objet d’un
engagement au cours de l’exercice, peu importe que le service soit fait ou non en fin d’année
ou que les droits relatifs aux produits soient acquis au cours de l’exercice. Dès lors, la chambre
invite l’établissement à revoir sa pratique des rattachements des charges et des produits en
conformité avec la nomenclature comptable et budgétaire.
Les restes à réaliser
La chambre a contrôlé la comptabilisation des restes à réaliser par la CCEALS, en
particulier sur l’exercice 2020. Aucune anomalie ne ressort de cette vérification.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
74
Les restes à recouvrer
Les restes à recouvrer s’élèvent à 1 M
€
au 31 août 2021 selon l’état établi par la
comptable publique. Si la grande majorité de ces créances se rapportent à l’exercice 2021
(760 000
€
), 240 000
€
concernent des créances d’origine antérieure dont 86 % sont imputables
au budget REOM du Pays de Gueugnon (200 000
€
). La chambre observe que les créances
devenues irrécouvrables ou prescrites ont fait l’objet d’une régularisation financière tardive.
Près de 39 000
€
ont été admis en non-valeur lors du conseil communautaire du 21 juin 2021,
aucune autre régularisation n’étant intervenue depuis 2017. La chambre invite l’établissement
à faire des points réguliers avec le comptable public sur le recouvrement.
En outre, la chambre rappelle que, conformément aux dispositions des articles
L. 2321-2 29° et R. 2321-2 du CGCT, « lorsque le recouvrement des restes à recouvrer sur
compte de tiers est compromis malgré les diligences faites par le comptable public, une
provision est constituée à hauteur du risque d'irrécouvrabilité estimé par la commune à partir
des éléments d'information communiqués par le comptable public ». Cette provision doit être
constituée par délibération de l’assemblée délibérante. À cet égard, la chambre observe qu’au
cours de la période contrôlée, les comptes de provisions pour dépréciation de comptes de
redevables et de tiers (respectivement c/491 et c/496) n’ont jamais été mouvementés. La
chambre invite dès lors l’établissement à provisionner, pour l’avenir, les créances présentant un
risque d’irrécouvrabilité.
Des erreurs d’imputations budgétaires
L’inscription comptable des fonds de concours
Au cours de la période sous revue, la CCEALS a mis en
œ
uvre deux dispositifs de
versement de fonds de concours à ses communes membres : le dispositif d’accompagnement
des communes rurales en 2018 et renouvelé en 2020 et 2021, ainsi que le dispositif de soutien
aux communes du territoire au titre de l’adressage en 2019 et renouvelé en 2021. Ces fonds de
concours ont été comptabilisés par le groupement, au budget principal, en dépenses de
fonctionnement pour un montant total cumulé de près de 175 000
€
sur les exercices 2018 à
2020.
Si un fonds de concours peut servir à financer la réalisation ou le fonctionnement d’un
équipement en application de l’article L. 5214-16 du CGCT, les dispositifs instaurés par la
CCEALS ont été limités aux seuls projets d’investissements. Dès lors, et dans la mesure où ces
fonds de concours contribuent à la réalisation d’un équipement, ces derniers auraient dû être
imputés directement en section d’investissement sur l’article 2041 « subventions d’équipement
aux organismes publics » et faire l’objet d’un amortissement.
La chambre invite en conséquence l’établissement à procéder à la correcte imputation
des fonds de concours versés à ses communes membres et à les amortir dès le prochain exercice.
L’inscription budgétaire des loyers perçus par l’établissement
La CCEALS est propriétaire d’un bâtiment sis Place de l’Église à Gueugnon qu’elle
loue pour partie à la société l’Orange Bleue (exploitation d’une salle de sport), à l’association
Annexe n° ROD2 DL 30 en date du 14 juin 2022
COMMUNAUTE DE COMMUNES ENTRE ARROUX LOIRE ET SOMME
75
l’Agence du Patrimoine (gestion de la ressourcerie) et à l’association Syntaxe Erreur 2.0
(développement des usages du numérique et de l’économie sociale et solidaire). L’ensemble
des loyers perçus est comptabilisé sur le budget annexe REOM du Pays de Gueugnon.
Si l’inscription au budget annexe des recettes provenant de la location des locaux à
l’Agence du Patrimoine ne pose pas de difficulté dans la mesure où celle-ci gère la ressourcerie
dont l’activité est issue de la récupération des déchets, les loyers versés par l’association
Syntaxe Erreur 2.0 et la société l’Orange Bleue devraient être comptabilisés au budget principal.
En effet, ces deux entités n’ont pas de lien avec l’activité du budget annexe REOM du Pays de
Gueugnon qui ne doit retracer que les dépenses et les recettes relatives à son objet. En outre,
l’association Syntaxe Erreur 2.0 a perçu, en 2019, une subvention de fonctionnement provenant
du budget principal.
À cet égard, la chambre rappelle que le service public des déchets ménagers, lorsqu’il
repose sur la redevance pour son financement, constitue un service public à caractère industriel
et commercial (SPIC). En vertu des dispositions de l’article L. 2224-1 et suivants du CGCT,
les dépenses d’un tel service doivent en principe être équilibrées par ses recettes, sur la base
des seuls tarifs facturés aux usagers. En conséquence, la CCEALS doit se conformer à ce strict
principe de l’équilibre des SPIC
La chambre invite l’établissement à corriger l’imputation budgétaire de ces recettes dès
le prochain exercice.
L’analyse financière
Remarques liminaires
Au cours de la période sous revue, la CCEALS dispose d’un budget principal et de
quatre budgets annexes : redevance d’enlèvement des ordures ménagères (REOM) du Pays de
Gueugnon, taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) de Bourbon-Lancy, SPANC et
transport scolaire.
Recettes de fonctionnement et encours de dettes du budget principal
et des budgets annexes en 2020
recettes de fonctionnement
encours de dettes
en
€
en %
en
€
en %
BP
9 433 171
77,18
1 261 857
71,43
BA SPANC
15 224
0,12
0
0,00
BA REOM DU PAYS DE GUEUGNON
1 390 206
11,37
233 195
13,20
BA TEOM BOURBON-LANCY
1 166 340
9,54
250 185
14,16
BA TRANSPORT SCOLAIRE
217 293
1,78
21 409
1,21
TOTAL
12 222 233
100,00
1 766 646
100,00
Source : logiciel ANAFI, d’après les comptes de gestion
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
76
En 2020, le budget principal concentre 77 % des recettes de fonctionnement agrégées.
Les budgets annexes SPANC et Transport Scolaire représentent une part marginale des recettes,
respectivement 0,12 % et 1,78 %. Quant aux deux budgets annexes ordures ménagères, ces
derniers constituent à eux seuls près de 21 % des recettes agrégées et plus de 27 % de l’encours
de dettes consolidées.
À l’échelle consolidée, la situation financière du groupement est plutôt satisfaisante.
Peu endettée
43
, la communauté de communes présente une capacité d’autofinancement (CAF)
brute (930 000
€
en moyenne sur la période 2017-2020) couvrant largement l’annuité en capital
de la dette (170 000
€
en moyenne sur la période 2017-2020). Par ailleurs, elle dispose d’un
fonds de roulement (2,5 M
€
en 2020) et d’une trésorerie (2,3 M
€
en 2020) très
confortables représentant cinq mois de charges courantes en 2020. Cette situation s’explique
notamment par le faible niveau d’investissements réalisés par le groupement. Rapportées à la
population, les dépenses d’équipement par habitant sont, en moyenne sur la période de 22
€
,
contre 77
€
pour la moyenne régionale et 96
€
s’agissant de la moyenne nationale des
communautés de communes de la strate.
Les budgets annexes SPANC et ordures ménagères font l’objet de développements
particuliers en raison de problématiques risquant d’impacter à moyen terme les finances du
groupement.
La situation financière des budgets annexes SPANC et ordures ménagères
pourrait à moyen terme impacter le budget général
Le budget annexe SPANC
Le budget annexe SPANC est issu de la fusion des deux budgets SPANC de
l’ex-CCESL et de l’ex-CCPG, dont la gestion du service est assurée en régie directe (un ETP
sur la période). Le territoire dispose de 3 552 installations d’assainissement non collectif dont
1 992 pour le secteur de l’ex-CCESL et 1 560 pour celui de l’ex-CCPG.
Ce service a pour mission de réaliser des contrôles de conception et de bonne exécution
d’installations nouvelles ou réhabilitées, des contrôles périodiques de bon fonctionnement
d’installations existantes, ainsi que des diagnostics de vente. En moyenne, 150 contrôles sont
réalisés chaque année, en majorité des diagnostics de vente (61 %).
Le chiffre d’affaires décroît fortement à compter de 2019 (- 75 %), passant de 45 000
€
à 12 000
€
par an, suite à la fin du dispositif de règlement mis en place sur le territoire de
l’ex-CCESL. En effet, les abonnés de ce secteur avaient la possibilité d’avancer le paiement
des contrôles périodiques de bon fonctionnement en fractionnant le paiement sur cinq ans, soit
20
€
par an de 2014 à 2018, alors que les contrôles n’étaient pas encore réalisés. Ainsi, un peu
plus de 158 000
€
ont été perçus par le groupement au titre de la compétence SPANC
représentant près de 1 600 contrôles périodiques à effectuer. Si, sur la période 2014-2016,
43
La capacité de désendettement de la CCEALS s’établit à deux ans en 2020 ; aucun nouvel emprunt n’a
été contracté sur la période vérifiée.
Annexe n° ROD2 DL 30 en date du 14 juin 2022
COMMUNAUTE DE COMMUNES ENTRE ARROUX LOIRE ET SOMME
77
l’agent du service a tenté de procéder aux contrôles correspondants, avec 438 contrôles
périodiques, ce n’est plus le cas à compter de 2017 puisque 12 contrôles ont été réalisés au titre
de cette année, puis aucun sur le reste de la période. Aussi, près de 1 100 contrôles sont toujours
en attente de réalisation.
La tâche sera d’autant plus difficile à accomplir que le budget SPANC ne dispose que
d’un seul ETP
44
pour assurer, outre ces contrôles en attente, l’ensemble des missions dévolues
à la compétence SPANC. À ce titre, le groupement ne dispose pas d’une connaissance complète
de son territoire, en particulier sur le secteur de l’ex-CCPG, où un travail de recensement des
contrôles à opérer doit être réalisé. Ce secteur souffre, en effet, d’un retard très important
concernant la périodicité des contrôles effectués.
Dès lors, la chambre observe que le mécanisme des avances relatif aux contrôles
périodiques sur le secteur de l’ex-CCESL nuit à la sincérité des comptes et engendre
d’importantes difficultés dans le suivi des factures émises depuis 2014. En outre, ce mécanisme
d’avances ne respecte pas les principes comptables relatifs à la prise en charge des titres de
recettes : un titre de recette du montant total de la prestation (100
€
) aurait dû être émis et son
recouvrement échelonné. De surcroît, il fragilise d’autant les finances de ce budget puisque si
le résultat d’exploitation est positif sur la période (13 000
€
en moyenne), il n’est cependant pas
suffisant pour absorber la reprise des contrôles périodiques qui ne pourront être effectués
(1 100 contrôles, soit 110 000
€
). Celle-ci nécessitera de fait une mobilisation complète du
fonds de roulement qui s’élève à 110 000
€
fin 2020.
La chambre invite dans tous les cas l’établissement à procéder au remboursement des
avances relatives aux contrôles qui ne pourront être effectués.
Par ailleurs, le financement du service n’est pas harmonisé sur l’ensemble du territoire,
les tarifs arrêtés en 2014 et 2015 continuant de s’appliquer sur le territoire des deux anciennes
CC. Si une réflexion a été engagée dès 2018 sur cette question, aucune délibération en ce sens
n’a été prise à ce jour. Dès lors, la chambre invite l’EPCI à procéder à l’harmonisation du
financement du service SPANC d’autant qu’un marché d’externalisation de la compétence
SPANC a été lancé au cours du 1
er
semestre 2021.
Les budgets annexes ordures ménagères
Le territoire communautaire comporte deux budgets annexes ordures ménagères (OM) :
l’un sur le secteur de l’ex-CCESL et l’autre sur celui de l’ex-CCPG.
Le budget OM de l’ex-CCESL est financé par la TEOM pour les particuliers (deux
taux appliqués : zone Bourbon-Lancy et zone communes rurales), et par la redevance spéciale
pour les professionnels. Quant au secteur de l’ex-CCPG, celui-ci est financé par la REOM pour
les particuliers et les professionnels (trois zones de tarification : Gueugnon, Toulon-sur-Arroux
et communes rurales).
44
Suite à l’absence de l’agent du service SPANC au cours de l’année 2019, les contrôles ont été confiés
à un prestataire extérieur, Véolia
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
78
Le budget annexe TEOM
Après une augmentation des taux de la TEOM en 2017 de 2 %
45
, ces derniers sont restés
constants sur la période contrôlée. La redevance spéciale pour les professionnels a, quant à elle,
augmenté de manière régulière sur la période, avec une progression marquée sur l’année 2018,
afin de mettre en adéquation le montant payé par les entreprises avec le coût du service rendu.
Le budget TEOM présente une situation financière très satisfaisante. Il est peu
endetté
46
, a faiblement investi sur la période
47
, et aucun investissement conséquent n’est prévu
à moyen terme. Ce budget annexe dispose d’un fonds de roulement et d’une trésorerie
permettant de couvrir, fin 2020, neuf mois de charges courantes.
Le budget annexe REOM
La situation financière du budget annexe REOM est plus délicate. Malgré une hausse
des tarifs en 2016, ce budget présente un déficit d’exploitation de 65 000
€
au titre de cette
même année. Dès lors, de nouvelles augmentations ont été décidées en 2017, avec un taux
différencié en fonction du zonage : + 5 % pour Gueugnon, + 35 % pour Toulon-sur-Arroux et
+ 40 % pour les communes rurales. Cette augmentation se justifiait par le fait que les usagers
gueugnonnais contribuaient davantage au service communautaire comparativement au coût réel
de celui-ci. La proposition de ces nouveaux tarifs, source de vifs échanges parmi les élus, n’a
été adoptée par à peine plus de 60 % des voix. De nouvelles augmentations ont été votées en
2018, + 5 %, et en 2019, + 2 %, sur l’ensemble du secteur de l’ex-CCPG.
La situation financière apparente de ce budget s’améliore sur la période puisque ce
dernier présente un fonds de roulement couvrant près de cinq mois de charges courantes et un
faible endettement
48
. Cependant, ce résultat est à relativiser dans la mesure où peu de dépenses
d’équipement ont été réalisées sur la période (200 000
€
cumulés sur 2017-2020), alors que de
lourds investissements ont été identifiés, en particulier la réalisation d’une nouvelle déchetterie
suite aux non-conformités relevées par la DREAL dans son rapport en 2013, l’acquisition d’une
benne à ordures ménagères, ainsi que l’acquisition de points d’apport volontaire sur Gueugnon,
pour lesquels l’établissement n’a pas encore réalisés de plans de financement mais qui
grèveront, nécessairement, de manière importante, ce budget annexe.
En tout état de cause, le financement du service public des déchets ménagers n’est pas
harmonisé sur le territoire communautaire. À titre de comparaison, les groupements du
département de Saône-et-Loire ayant déjà harmonisé leur service déchets ont majoritairement
retenu la TEOM
49
. Comme évoqué supra, la chambre encourage l’établissement à poursuivre
les démarches engagées auprès de cabinets d’études contribuant utilement à la réflexion
indispensable sur l’évolution du mode de financement de ce service public.
45
Taux de 12,18 % pour la zone 1 (Bourbon-Lancy) et taux de 9,74 % pour la zone 2 (communes rurales).
46
Capacité de désendettement de un an en 2020.
47
60 000
€
cumulés sur la période 2017-2020.
48
Fonds de roulement de 487 000
€
et capacité de désendettement de 2,6 ans fin 2020.
49
Cf. étude Agora réalisée pour le groupement en mars 2020 : 14 communautés de communes ont adopté
la TEOM, une la REOM, une la redevance incitative et quatre sont en cours de réflexion dont la CCEALS.
Annexe n° ROD2 DL 30 en date du 14 juin 2022
COMMUNAUTE DE COMMUNES ENTRE ARROUX LOIRE ET SOMME
79
La situation financière du budget principal
Les dynamiques de la section de fonctionnement
Les produits de gestion
Les produits de gestion s’établissent à près de 4 M
€
en 2020, équivalant à 171
€
par
habitant, soit 46 % de moins que la moyenne de la strate régionale (318
€
), révélateurs du faible
niveau d’intégration fiscale de l’EPCI (cf. supra). Au cours de la période sous revue, les produits
de gestion ont faiblement progressé (+1 % par an en moyenne), avec un décrochage marqué en
2018 (-227 000
€
) et 2019 (+293 000
€
). Concernant 2018, la restitution de la contribution au
contingent SDIS aux communes de l’ex-CCESL vient augmenter d’autant le montant des AC
reversé aux communes membres (+413 000
€
) et diminue, en conséquence, les produits de
fiscalité nette
50
perçue par l’établissement. Pour 2019, l’augmentation du produit des impôts
locaux, et en particulier celui de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, explique cette
progression.
Les ressources institutionnelles (2,1 M
€
), première composante des produits de gestion
(55 % en moyenne sur la période), sont constituées principalement de la dotation globale de
fonctionnement (80 % de ceux-ci, soit 1,6 M
€
) Cette dernière est en diminution constante sur
la période (- 2,67% par an en moyenne) en raison notamment d’une faible intégration fiscale
(cf. supra). Si les ressources institutionnelles sont relativement stables entre 2017 et 2019, elles
progressent plus fortement sur 2020 (+216 000
€
, soit +11 %) du fait, d’une part, de la
perception de subventions pour des projets en cours d’études, notamment la dotation générale
de décentralisation de 132 000
€
pour l’élaboration du PLUi et le versement par l’ANAH de
35 000
€
pour l’étude OPAH, et, d’autre part, dans le cadre de la crise sanitaire qui a
donné
lieu à une contribution de l’Etat de 48 000
€
.
Si les ressources fiscales propres de l’établissement (6,2 M
€
) représentent en valeur
absolue la première composante des produits de gestion, leur poids est contrebalancé par une
fiscalité reversée très importante (5 M
€
), constituée pour l’essentiel par les AC. Les produits
de la fiscalité nette (1,2 M
€
) représentent en conséquence 31 % des produits de gestion en
moyenne sur la période. Les impôts locaux progressent sur la période (+2,3 % par an en
moyenne) du fait de l’augmentation des taux d’imposition votée en 2018
51
mais surtout de la
revalorisation des bases. Le groupement bénéfice de bases imposables plus dynamiques que les
moyennes départementale et nationale, à l’exsception de la taxe d’habitation, mais
a contrario
,
les taux d’imposition des taxes foncières et d’habitation sont très nettement inférieurs aux
moyennes départementale et régionale (cf. annexe 5).
Les ressources d’exploitation représentent, quant à elles, 550 000
€
en moyenne sur la
période, soit 14 % des produits de gestion, composées pour l’essentiel de redevances perçues
par l’établissement (278 000
€
) dans le cadre de l’exercice de ses compétences (en particulier
le portage de repas, les piscines communautaires et les accueils de loisirs sans hébergement),
50
Les produits de fiscalité nette sont composés des impôts locaux déduction faite de la fiscalité reversée
(AC, FPIC, fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR)).
51
Augmentation d’un point de la taxe foncière sur les propriétés bâties (de 2,5 % à 3,5 %) et de 0,4 point
de la cotisation, foncière des entreprises (de 25,34 % à 25,74 %).
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
80
mais aussi de subventions versées par la caisse d’allocations familiales
(58 000
€
sur la période
2017-2018, 113 000
€
en moyenne à compter de 2019 suite à une prise de compétence plus
étoffée en matière sociale) et de revenus locatifs (notamment les locaux de la gendarmerie
d’Issy-l’Evêque pour un loyer annuel de 58 000
€
).
Les charges de gestion
Les charges de gestion s’établissent à près de 3,4 M
€
en 2020, équivalant à 145
€
par
habitant, soit 44 % de moins que la moyenne de la strate régionale (259
€
), toujours en rapport
avec le faible niveau d’intégration fiscale de l’EPCI (cf. supra). Les charges de gestion ont
progressé de manière plus élevée que les produits de gestion (+1,3 % par an en moyenne contre
1 %), et fluctuent essentiellement au gré des transferts et des restitutions de compétences.
Comme indiqué ci-avant, l’année 2018 est marquée par la restitution aux 17 communes
de l’ex-CCESL de la contribution au contingent SDIS, impactant favorablement les charges de
l’EPCI à hauteur de -383 000
€
. Ce gain est contrebalancé par une augmentation des charges à
caractère général (+111 000
€
) qui s’explique principalement par le lancement d’études liées à
la prise de compétences par l’établissement (OPAH et contrat de station).
À compter de 2019, les charges de gestion progressent de manière régulière (+141 000
€
en 2019, +180 000
€
en 2020). Ceci s’explique par le fait que les charges de personnel sont
en augmentation constante à compter de 2019 (+159 000
€
par an) : elles s’établissent à 1,6 M
€
en 2020 et représentent le premier poste des charges de gestion (44 % en moyenne sur la
période). Deux facteurs sont à l’origine de cette progression : d’une part, l’extension de la
compétence action sociale se matérialisant par le transfert et le recrutement d’agents au sein des
ALSH et l’embauche d’une directrice de l’action sociale ; d’autre part, le renforcement de
l’équipe de direction et des fonctions transverses par voie de recrutements contractuels sur les
années 2019 et 2020. Pour autant, ramenées à la population, les charges de personnel du
groupement (60
€
) sont deux fois inférieures à la moyenne régionale de la strate (125
€
).
Évolution de la rémunération du personnel hors charges sociales - période 2017-2020
en
€
2017
2018
2019
2020
Var. annuelle
moyenne
Rémunérations du personnel titulaire (a)
606 233
598 875
617 233
630 268
1,3 %
Rémunérations du personnel non titulaire (b)
179 150
182 544
275 815
351 390
25,2 %
Autres rémunérations (c)
10 041
8 616
2 239
2 172
-40,0 %
= Rémunérations du personnel
hors atténuations de charges
et hors charges sociales (a+b+c)
795 424
790 035
895 287
983 830
7,3 %
Source : Logiciel ANAFI, d’après les comptes de gestion
L’évolution de la masse salariale concerne quasi-exclusivement le personnel non
titulaire, qui double quasiment entre 2017 et 2020, pour un coût passant de 179 000
€
à
351 000
€
sur la période, hors charges sociales.
Annexe n° ROD2 DL 30 en date du 14 juin 2022
COMMUNAUTE DE COMMUNES ENTRE ARROUX LOIRE ET SOMME
81
Évolution des charges de personnel externe sur la période 2017-2020
en
€
2017
2018
2019
2020
Var. annuelle
moyenne
charges de personnel mis à disposition
par les communes membres
139 084
117 710
93 002
92 580
-9,7 %
charge de personnel mis à disposition
par la CCI Saône-et-Loire
54 986
83 950
= charges de personnel externe
139 084
117 710
147 988
176 530
6,1 %
Source : Logiciel ANAFI, d’après les comptes de gestion
En outre, les charges de personnel liées à mise à disposition d’agents des communes
membres diminuent de plus de 30 % sur la période, passant de 139 000
€
en 2017 à 92 000
€
en 2020, du fait des compétences prises ou restituées par l’établissement (restitution de la
compétence interventions musicales et sportives en milieu scolaire en 2018 ; restitution de la
gestion du camping de Chazey à Gueugnon en 2018 ; gestion des ALSH de Gueugnon et
Toulon-sur-Arroux par la CCEALS à compter de 2019), mais aussi en raison des recrutements
effectués par le groupement.
Par ailleurs, malgré les modifications apportées au périmètre des compétences de
l’établissement, les autres postes composant les charges de gestion (charges à caractère général,
autres charges de gestion et subventions de fonctionnement) évoluent peu en raison d’un
exercice restreint de ses compétences.
Les soldes intermédiaires de gestion
L’excédent brut de fonctionnement (EBF) et la CAF brute s’établissent respectivement
à 608 000
€
et 578 000
€
en 2020. Ils représentent ainsi 15,3 % et 14,5 % des produits de
gestion, en deçà de la moyenne régionale de la strate qui s’établit à 20 % et 17,8 %.
Ces soldes intermédiaires de gestion suivent la même tendance que les produits et
charges de gestion. Ils sont en baisse sur l’exercice 2018 (-30 000
€
environ) impacté par la
restitution aux communes de la contribution au contingent SDIS. Puis, ils connaissent une forte
progression sur l’année 2019 marquée essentiellement par la dynamique des ressources fiscales
propres (+150 000
€
environ) pour revenir, en 2020, quasiment au niveau des soldes de 2017
du fait de l’augmentation des charges de personnel.
Le financement des investissements
La CCEALS a faiblement investi au cours de la période sous revue puisque ses dépenses
d’équipement cumulées s’établissent à 1,93 M
€
dont 57 % réalisés en 2020, soit 3,5 fois
inférieures à la moyenne régionale des communautés de communes de la strate. Les principaux
investissements ont concerné les travaux relatifs aux piscines communautaires et en particulier
celle de Gueugnon (0,6 M
€
), la création d’un bassin de rétention sur la commune de Bourbon-
Lancy (0,27 M
€
), la réhabilitation des équipements sportifs communautaires (0,25 M
€
) ainsi
que les travaux relatifs aux ZAE (0,24 M
€
).
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
82
Le financement propre disponible, d’un montant total cumulé sur la période de
3,25 M
€
, est composé à hauteur de 61 % par la CAF nette, 30 % par les subventions
d’investissement et 8 % par le fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA).
Déduction faite d’une annuité moyenne en capital de la dette de 96 000
€
, la CAF nette cumulée
(1,9 M
€
) a permis de couvrir sur la période la totalité des investissements réalisés.
La situation bilancielle
La CCEALS est très faiblement endettée et la structure de sa dette ne présente pas de
risque au regard de la classification Gissler. Au 31 décembre 2020, elle présente un ratio de
désendettement équivalant à deux années. L’encours de dette, de 1,26 M
€
, est composé de huit
emprunts dont trois prendront fin d’ici 2026. Aucun nouvel emprunt n’a été contracté par
l’établissement depuis 2017. Ramenée à la population sur la période contrôlée, la dette du
budget principal (59
€
) est bien inférieure aux moyennes régionale et nationale de la strate
(respectivement 194
€
et 191
€
par habitant).
Le fonds de roulement net global a été multiplié par deux entre 2017 et 2020, passant
de 0,54 M
€
à 1,12 M
€
, en raison principalement de la faiblesse des investissements réalisés sur
la période, couverts en totalité par l’autofinancement, mais aussi des autres recettes
d’investissement hors emprunt, ayant permis de le reconstituer. Fin 2020, le fonds de roulement
représente près de quatre mois de charges courantes, ce qui est très important.
La trésorerie du groupement est pléthorique. Elle suit la même évolution que le fonds
de roulement et a doublé sur la période, passant de 0,97 M
€
en 2017 à 2,1 M
€
. Elle représente,
fin 2020, plus de sept mois de charges courantes, ce qui est excessif.
La chambre observe également que l’établissement dispose d’une ligne de trésorerie
non mobilisée qui ne se justifie pas.
L’impact de la crise sanitaire sur les finances du groupement
Les dépenses liées à la gestion de la crise sanitaire sur le budget 2020
À l’échelle consolidée, les dépenses de fonctionnement effectuées en 2020 en lien avec
la Covid-19 s’établissent à 93 000
€
, comprenant notamment l’achat de masques et
d’équipements de protection individuelle (53 000
€
), le renforcement des effectifs afin d’assurer
l’ouverture des piscines communautaires ainsi que des centres de loisirs (18 000
€
) et le
versement d’une prime exceptionnelle aux agents ayant poursuivi leur mission durant la période
de confinement (18 000
€
). Parallèlement, la CCEALS a perçu des recettes complémentaires à
hauteur de 32 000
€
couvrant pour partie l’achat de masques (22 000
€
) et l’accompagnement
des ALSH pendant la crise sanitaire (10 000
€
). En conséquence, l’impact net des dépenses de
fonctionnement complémentaires du groupement s’établit à 61 000
€
, tous budgets confondus.
Le budget principal a été le plus impacté, supportant une dépense nette de
fonctionnement de 53 000
€
, soit 87 % des dépenses générées par la crise sanitaire. Le budget
ordures ménagères du Pays de Gueugnon concentre 40 % de la prime exceptionnelle versée aux
Annexe n° ROD2 DL 30 en date du 14 juin 2022
COMMUNAUTE DE COMMUNES ENTRE ARROUX LOIRE ET SOMME
83
agents (7 200
€
). Quant aux trois autres budgets annexes, ces derniers n’ont pas été ou très
faiblement marqués par la crise sanitaire. Le budget principal a également fait face à des
dépenses d’investissement complémentaires à hauteur de 7 000
€
dont 3 800
€
se rapportant à
la prise en charge de frais supplémentaires d’un prestataire dans le cadre de l’aménagement de
la rigole de l’Arroux et 3 200
€
concernant l’achat d’ordinateurs.
La CCEALS n’a pas souhaité mettre en
œ
uvre le processus d’étalement des charges en
application de la circulaire ministérielle en date du 24 août 2020, la trésorerie du groupement
ayant permis de pallier l’ensemble des dépenses liées à la Covid-19. Par ailleurs, l’établissement
n’a pas bénéficié de la dotation exceptionnelle en compensation des pertes de recettes fiscales
et domaniales prévue au III de l’article 21 de la 3
ème
loi de finances rectificative du
30 juillet 2020.
L’impact financier des mesures de soutien mises en
œ
uvre par la CCEALS
sur les budgets 2020 et 2021
Les dispositifs de soutien impactent essentiellement le budget principal mais également,
dans une moindre mesure, le budget annexe REOM du Pays de Gueugnon.
L’exonération partielle de loyers (budget annexe REOM de l’ex-Pays de Gueugnon)
La perte de recettes, au titre du budget REOM de l’ex-Pays de Gueugnon, s’établit à
3 924
€
pour 2020 et 1 308
€
en 2021.
Le dégrèvement exceptionnel de cotisation foncière des entreprises (CFE)
La CCEALS ayant décidé du dégrèvement exceptionnel des deux tiers de la CFE en
faveur des entreprises relevant de secteurs particulièrement touchés par la crise sanitaire, la
perte fiscale s’établit à 47 486
€
, compensée pour moitié par l’Etat, soit une perte nette de
23 743
€
, dont l’impact financier se retrouve sur le budget 2021.
Le pacte régional pour l’économie de proximité
-
Le fonds régional d’avances remboursables
La CCEALS a contribué en 2020 à ce fonds à hauteur d’une participation financière sur
la base d’1
€
/habitant, soit 22 741
€
imputés en section d’investissement. Il est à noter que le
montant total d’avances remboursables perçu par les entreprises du territoire s’élève à 93 000
€
en août 2021 (cf. partie 3.4.5.2), soit quatre fois plus que la contribution versée par l’EPCI à ce
fonds.
-
Le fonds régional des territoires
Ce fonds régional a été financé par la Région et les EPCI par plusieurs contributions
successives. La gestion de ce fonds est déléguée aux EPCI.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
84
Récapitulatif des contributions de la Région et de la CCEALS au FRT délégué (en
€
)
signature
de la convention
(
délibération
du 16/07/2020
)
avenant n°1
(délibération
du 30/11/2020)
avenant n°2
(délibération
du 21/06/2021)
TOTAL
en section de
fonctionnement
Région
1
€
/habitant
22 741
2
€
/habitant
45 482
90 964
CCEALS
2
€
/habitant
45 482
- 1
€
/habitant
- 22 741
en section
d'investissement
Région
4
€
/habitant
90 964
2
€
/habitant
45 482
181 928
CCEALS
1
€
/habitant
22 741
1
€
/habitant
22 741
Source : conventions de délégation d’octroi des aides par la Région pour le FRT
La participation financière de la CCEALS à ce fonds s’établit donc à 22 741
€
en
fonctionnement et à 45 482
€
en investissement, soit la contribution minimale prévue par la
convention, et représente 25 % des fonds totaux.
Selon les informations transmises par l’établissement en septembre 2021, les
enveloppes disponibles de FRT en fonctionnement et en investissement ont été redistribuées
comme suit :
Récapitulatif des enveloppes de FRT redistribuées au 30 septembre 2021 (en
€
)
en
€
nb
entreprises
collectivités
en
€
nb
entreprises
collectivités
enveloppe totale FRT
fonctionnement
90 964
enveloppe totale FRT investissement
181 928
volet entreprise - aide à la trésorerie
32 500
48
volet entreprise - aide à l'investissement
138 126
32
volet collectivité - soutien projets
581
1
volet entreprise - aide au remboursement
d'emprunt
6 975
7
volet collectivité - aide à l'investissement
26 713
3
enveloppe redistribuée au 30/06/21
33 081
enveloppe redistribuée au 30/06/21
171 814
enveloppe disponible au 30/06/21
57 883
enveloppe disponible au 30/06/21
10 114
Source : conseils communautaires de la CCEALS
Aussi, la CCEALS dispose encore d’une enveloppe disponible de 10 000
€
en
investissement et de près de 58 000
€
en fonctionnement.
L’opération chèque cadeau
La participation de l’établissement à ce dispositif, au titre de l’exercice 2021, s’élève à
56 000
€
, versés à la Fédération des unions commerciales de Saône-et-Loire : 50 000
€
s’agissant de sa contribution aux chèques cadeaux et 6 000
€
pour la mise en place du site
internet « les vitrines entre Arroux Loire et Somme » ainsi que l’impression des chèques.
Annexe n° ROD2 DL 30 en date du 14 juin 2022
COMMUNAUTE DE COMMUNES ENTRE ARROUX LOIRE ET SOMME
85
Les perspectives financières
À moyen terme et dans la perspective d’un enrichissement des compétences exercées
par le groupement, les finances de l’établissement devraient être impactées par une
augmentation des charges, en particulier de personnel ; d’ores et déjà, des recrutements ont eu
lieu en 2021 afin de renforcer l’équipe de direction de l’EPCI, en particulier un directeur de la
planification et de l’expertise technique de la voirie et des bâtiments et un directeur de centre
de loisirs. Par ailleurs, et dans la mesure où l’évolution des AC ne suit pas suffisamment celle
des compétences transférées à l’établissement, les produits de gestion ne devraient pas connaître
d’évolution majeure, à l’exception des produits de la fiscalité directe locale pouvant être
impactés par de nouvelles mesures fiscales.
De surcroît, si la situation financière du groupement est satisfaisante en fin de période
contrôlée, elle s’explique essentiellement par de faibles dépenses d’équipement réalisées alors
que de lourds investissements à venir ont été identifiés par l’établissement, notamment la
réhabilitation de la piscine de Gueugnon et la création d’un second bassin de rétention à
Bourbon-Lancy, qui impacteront ses finances et nécessitent la mise en place d’outils de gestion
afin d’assurer le suivi indispensable à ces opérations pluriannuelles et complexes.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
L’information budgétaire et financière est globalement satisfaisante. L’architecture
budgétaire du groupement est toutefois à parfaire en constituant un budget annexe relatif aux
zones d’activités économiques afin de respecter les principes budgétaires en vigueur. Il est
nécessaire de fiabiliser le suivi du patrimoine et des amortissements. Le rattachement des
charges et des produits doit être pratiqué en conformité avec la nomenclature comptable et
budgétaire. Dans une logique de bonne gestion, la chambre invite l’établissement à opérer des
points réguliers avec le comptable public sur le recouvrement et à rectifier les erreurs
d’imputations budgétaires identifiées.
À l’échelle consolidée, la situation financière de l’établissement est satisfaisante. Celui-
ci dispose de ressources modestes par rapport aux EPCI de la strate en raison de faibles taux
d’imposition et de reversements de fiscalité importants, principalement via les attributions de
compensation. Faiblement endetté, il présente une capacité d’autofinancement brute (0,93 M
€
en moyenne par an) couvrant largement l’annuité en capital de la dette (0,17 M
€
en moyenne
par an). Cette situation s’explique notamment par le faible niveau d’investissements réalisés
(2,2 M
€
cumulés). Ainsi, l’établissement a abondé son fonds de roulement, qui a plus que
doublé sur la période (2,5 M
€
en 2020) et dispose d’une trésorerie très confortable (2,3 M
€
en
2020).
Les dépenses d’équipements identifiées par l’établissement nécessitent qu’il se dote
d’outils de programmation et de suivi des investissements tels un plan pluriannuel
d’investissement et le vote par opération.
Par ailleurs, la situation du budget annexe SPANC doit être régularisée au regard des
avances importantes perçues (0,15 M
€
) pour lesquelles les contrôles périodiques
correspondants ne pourront être réalisés (1 100 contrôles en attente).
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
86
ANNEXES
Annexe n° 1. Exercice des compétences obligatoires et optionnelles et définition de l’intérêt
communautaire
................................................................................................................
87
Annexe n° 2. La collecte des déchets ménagers et assimilés
................................................................
89
Annexe n° 3. Situation financière des budgets annexes SPANC
et ordures ménagères
......................
90
Annexe n° 4. Situation financière du budget principal
.........................................................................
95
Annexe n° 5. Évolution de la fiscalité directe locale en comparaison
avec les communautés de
communes de 2017 à 2020
..............................................................................................
98
Annexe n° 6. Les dépenses liées à la gestion de la crise sanitaire en 2020 (en
€
)
................................
99
Annexe n° 7. Les mesures de soutien mises en
œ
uvre par le groupement (en
€
)
...............................
100
Annexe n° 8. Glossaire
.......................................................................................................................
101