ENTITÉS ET POLITIQUES PUBLIQUES
QUEL DÉVELOPPEMENT
POUR MAYOTTE ?
Mieux répondre aux défis
de la démographie,
de la départementalisation
et des attentes des Mahorais
Rapport public thématique
Synthèse
Juin 2022
2
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
g
AVERTISSEMENT
Cette synthèse est destinée à faciliter la lecture et l’utilisation du
rapport de la Cour des comptes.
Seul le rapport engage la Cour des comptes.
Les réponses des administrations, des organismes et des collectivités
concernés figurent à la suite du rapport
.
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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Sommaire
1
Mieux répondre aux défis de la démographie,
de la départementalisation et des attentes des Mahorais
5
Recommandations. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9
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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
1
Mieux répondre aux défis
de la démographie,
de la départementalisation
et des attentes des Mahorais
Mayotte est devenue département
en 2011, en réponse aux aspirations
anciennes et réitérées des Mahorais et
de leurs élus . En 2016, la Cour
1
avait
relevé la préparation insuffisante de
cette réforme institutionnelle qui,
bien que sans lien avec les crises qui
traversent l’archipel, n’en a guère
facilité la résolution . L’État et le
département peinent à tracer des
perspectives de développement
durable pour Mayotte alors que les
difficultés vont s’aggravant .
Le premier défi auquel est confronté
l’archipel de Mayotte est celui de la
démographie . Le taux de croissance
de la population s’est accéléré sur
la décennie passée pour atteindre
4 % en 2017 . De nombreux indices
laissent penser que sa population,
évaluée à 289 000 habitants, serait
en fait fortement sous-estimée . Cette
incertitude est préjudiciable à la
mesure fiable des caractéristiques
socio-économiques de l’archipel ainsi
qu’au bon dimensionnement des
politiques publiques .
La population de l’archipel projetée
par l’Insee à l’horizon 2050 est
comprise entre 440 000 et 760 000
habitants, le principal déterminant
étant l’évolution des flux migratoires .
1
Cour des comptes,
La départementalisation de Mayotte,
rapport public thématique janvier 2016 .
Dans l’hypothèse la plus élevée,
la densité de population serait
portée à plus de 2 000 habitants
par km² (contre 774 aujourd’hui),
soit la plus forte densité en France,
après Paris et les départements
de première couronne . Mayotte ne
serait plus composée que de grands
ensembles d’habitations, de parcs de
stationnement et de réseaux routiers .
Dans un tel contexte, la maîtrise
de l’immigration est un préalable
à la stabilisation du cadre socio-
économique . Les moyens consacrés à la
lutte contre l’immigration clandestine
ont été renforcés et sont mieux
organisés depuis 2018 .
La délinquance a atteint à Mayotte un
niveau hors norme et la sécurité y est
devenue la première préoccupation des
habitants ; la confiance dans les forces
de l’ordre est faible .
Dans le domaine de l’éducation, le
retard est difficile à résorber . Le niveau
d’équipement scolaire du territoire et
la progression démographique rendent
nécessaires des constructions dans des
proportions massives . Le rattrapage
est en cours pour le secondaire . Mais
le rythme de construction des écoles
primaires est très insuffisant au regard
des 850 classes supplémentaires
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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Mieux répondre aux défis de la démographie,
de la départementalisation et des attentes des Mahorais
nécessaires à l’accueil des enfants
dans des conditions satisfaisantes . Le
niveau scolaire reste faible dans un
archipel où la moitié de la population
ne parle pas français .
Face à ces défis, les institutions
publiques n’ont pas l’assise nécessaire
pour conduire avec sérénité le
développement de l’archipel .
Les collectivités locales, de constitution
encore récente, département en tête,
manquent d’expertise et d’ingénierie .
L’émergence d’une élite mahoraise ne
fournit pas encore en nombre suffisant
les cadres dont Mayotte a besoin . Un
accompagnement renforcé sera néces-
saire, dans le respect des attributions
dont disposent les pouvoirs locaux .
Les capacités de maîtrise d’ouvrage
du département restent insuffisantes,
bien qu’il ait entrepris de relever les
compétences de ses cadres . Si sa situa-
tion financière est satisfaisante, c’est en
raison des retards dans l’exercice effectif
de ses attributions et dans la réalisation
de ses programmes d’investissement .
Les services de l’État sont fragilisés
par des effectifs taillés au plus juste,
en méconnaissance de difficultés
sans commune mesure avec celles
rencontrées en métropole . Les services
de la préfecture, notamment, sont trop
mobilisés par les urgences successives
pour assurer l’impulsion et la coordina-
tion nécessaires au développement de
l’archipel . En outre, la forte rotation du
personnel, les vacances d’emploi qui en
résultent et l’insuffisante formalisation
des initiatives engendrent une rapide
perte de mémoire, ce qui affecte la conti-
nuité même des actions entreprises .
Au cours des dernières années,
l’État a déployé deux plans d’actions
pour Mayotte .
Le premier, dénommé «
Mayotte 2025
»,
fut annoncé en 2015 . Comptant
324 actions, ce plan sans moyens
affectés énonçait des objectifs
souvent imprécis et n’abordait
pas les questions de sécurité et
d’immigration, pourtant centrales
dans les préoccupations mahoraises .
Son suivi et son animation ne se sont
pas prolongés au-delà d’un an . Son
bilan n’a pas été établi et il n’a plus fait
l’objet de communication au-delà de
sa première année de mise en œuvre .
Son apport aux besoins du territoire
et de la population mahoraise n’a pas
été évalué .
Le second, le «
plan pour l’avenir
de Mayotte
», a été élaboré dans
l’urgence, en réponse à la crise
sociale du début de l’année 2018,
qui causa la paralysie de l’archipel
pendant deux mois . Constitué
de 53 mesures, pour un montant
annoncé de 1,3 Md€, il alliait mesures
d’urgence et propositions de long
terme . Il consacrait un chapitre entier
aux questions d’immigration et de
sécurité, qui étaient à l’origine de la
crise . Pendant la première année de sa
mise en œuvre, ce plan a apporté une
nouvelle dynamique à l’action de l’État
à Mayotte et des avancées importantes
avec la création d’une agence
régionale de santé et d’un rectorat de
plein exercice, la relance de la lutte
contre l’immigration clandestine et le
renforcement des moyens consacrés
à la sécurité .
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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Mieux répondre aux défis de la démographie,
de la départementalisation et des attentes des Mahorais
L’important volet d’investissement
que comprenait ce second plan a
été contractualisé dans le contrat de
convergence et de transformation
conclu à l’automne 2019, comme
dans d’autres territoires ultra-marins .
L’avancement de ces investissements
est variable, tributaire de la capacité
des maîtres d’ouvrage à mener à
bien les projets . Si les constructions
d’établissements secondaires se
poursuivent à un rythme satisfaisant,
les travaux en faveur des écoles
primaires, des réseaux d’eau et
d’assainissement ou des transports
en commun n’ont guère progressé .
Ce plan, comme le précédent, n’a fait
l’objet d’un suivi structuré que pendant
une brève période .
Au total, il n’existe pas à ce jour
de document stratégique de
programmation du développement
de Mayotte . L’élaboration du schéma
d’aménagement régional, engagée
en 2011, n’a toujours pas abouti .
L’opération d’intérêt national prévue
par le plan de 2018 n’a pour l’instant
donné lieu qu’à une esquisse qui n’a pas
reçu l’adhésion des élus mahorais .
Le désordre foncier, cause d’incertitude
sur les propriétés qui avait été mise en
évidence lors de la transition vers le
droit commun, handicape fortement
l’action publique . Son règlement n’a
guère progressé, en dépit de la création
en 2017 de l’établissement public
foncier et d’aménagement de Mayotte .
2
Projet de loi relatif au développement accéléré de Mayotte et portant dispositions diverses
sur la Guyane .
Enfin, l’extension de l’habitat informel
ou insalubre n’a pu être jugulée . La
part de logement précaire, d’environ
40 %, n’a pas évolué de 1997 à 2017
et l’augmentation de la production
annuelle de logements sociaux ces
dernières années est sans commune
mesure avec les besoins .
Sur chacun de ces thèmes, la conduite
des projets est insuffisamment
coordonnée . La Cour avait pourtant
souligné cette nécessité lors de la
publication de son rapport de 2016 sur
la départementalisation de Mayotte .
Au terme d’une consultation étendue
des Mahorais et de leurs élus, le
Gouvernement avait préparé un
projet de loi pour le développement
accéléré de Mayotte
2
Celui-ci a, le 13
janvier 2022, reçu un avis défavorable
du conseil départemental ; il a été
abandonné .
Une réflexion stratégique approfondie
sur le développement durable de
Mayotte reste à conduire . À défaut,
l’archipel restera tributaire des
financements publics reçus de
la métropole, ce qui ne paraît ni
souhaitable pour les Mahorais, ni
soutenable à terme compte tenu des
perspectives démographiques .
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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Mieux répondre aux défis de la démographie,
de la départementalisation et des attentes des Mahorais
Source : Cour des comptes, d’après les données des services de l’État, Insee et IEDOM
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Crise
sociale
48 %
de la population
est d’origine étrangère
9 000 €
364 €
703 €
Comores
Mayotte
Madagascar
PIB par habitant dans les territoires
limitrophes de Mayotte
Mayotte, un territoire très attractif
pour les populations environnantes
Mayotte, un très fort taux de natalité
4 enfants
par femme
1 habitant sur 2
a moins de 17 ans
Mayotte, une démographie exponentielle difficile à maîtriser
Lancement du
Plan Mayotte 2025
324 actions
Lancement du
Plan pour l’avenir de Mayotte
53 mesures
1,3 Md€
Deux plans d’action menés par l’État
1958
2017
23 300
Une population
multipliée par 12
en 60 ans
Nombre d’habitants recensés en 2017
Nombre d’habitants estimés
256 518
50 000
100 000
150 000
200 000
250 000
300 000
350 000
400 000
0
Entre 350 000 et 400 000
habitants estimés
256 518
habitants recensés
En moyenne
9 000
Naissances par an
dans la maternité de Mamoudzou
850
classes de primaire
supplémentaires
Pour accueillir les enfants
dans de bonne conditions
Il faudrait ouvrir
Quel développement pour Mayotte ?
84 %
de la population
vit sous le seuil
de pauvreté
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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Recommandations
Consolider l’action des pouvoirs
publics
1.
Établir et publier régulièrement,
sans attendre 2025, des données
fiabilisées sur la population présente
à Mayotte
(ministère de l’économie,
des finances et de la relance, ministère
des outre-mer)
;
3.
Subordonner
toute
aide
exceptionnelle nouvelle de l’État
au département à l’amélioration
progressive de la qualité de sa
gestion, éventuellement
via
un
contrat d’objectifs et de moyens
(ministère des outre-mer - préfecture
de Mayotte)
;
4.
Conforter le préfet de Mayotte en
regroupant les fonctions sécuritaires
et d’ordre public de la préfecture
sous l’autorité d’un seul de ses
collaborateurs et en dotant le Sgar
d’une cellule pérenne de pilotage
et de suivi-évaluation des plans
de développement de Mayotte
(ministère de l’intérieur, ministère des
outre-mer) ;
5.
Doter tout prochain plan de
développement de Mayotte d’une
gouvernance préétablie aux plans
central et local, assortie d’outils de
comptes rendus et de suivi-évaluation
précis
(ministère des outre-mer -
préfecture de Mayotte) ;
Re nfo rce r
l a
lu t te
co nt re
l’immigration clandestine
6.
Renforcer la capacité d’interception
des bateaux des passeurs en avant
des eaux territoriales de Mayotte,
notamment en étudiant la faisabilité
juridique, opérationnelle et financière
du prépositionnement d’un navire pivot
au nord-ouest de Mayotte
(ministère de
l’intérieur, ministère des outre-mer) ;
7.
Accentuer la sécurisation des actes
relatifs à la police des étrangers
en affinant l’analyse des motifs
de mainlevée ou d’annulation
des procédures et en ajustant les
pratiques en conséquence
(ministère
de l’intérieur - préfecture de Mayotte)
;
8.
Coordonner l’action contre
l’immigration clandestine par des
réunions régulières entre le préfet de
Mayotte, les ambassadeurs de France
auprès des pays de provenance des
immigrés, l’ambassadeur chargé
de la coopération régionale et le
commandant supérieur des forces
armées de la zone sud de l'océan
indien (FASZOI)
(ministère des affaires
étrangères, ministère des armées,
ministère des outre-mer - préfecture
de Mayotte) ;
9.
Associer le préfet de Mayotte au
suivi du plan de développement
des Comores (PDFC)
(ministère des
affaires étrangères) ;
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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Recommandations
Promouvoir un développement
soutenable du territoire
2.
Subordonner tout nouvel
investissement public au port de
Longoni à une décision pérenne
sur le devenir de la délégation de
service public, ainsi qu’à une étude
géoéconomique et logistique
approfondie des perspectives réelles
de développement de ce port dans
son environnement océanique
régional
(ministère des outre-mer,
département)
;
10.
Sur la base d’un diagnostic
partagé, définir une stratégie
commune de renforcement des
capacités de maîtrise d’ouvrage des
collectivités mahoraises
(ministère
des outre-mer - préfecture de Mayotte,
ministère de l’éducation nationale, de
la jeunesse et des sports )
;
11.
Accélérer le règlement du
désordre foncier, notamment en
renforçant les moyens dévolus à
la commission d’urgence foncière
(ministère des outre-mer - préfecture
de Mayotte, département)
;
12.
Mobiliser la ressource foncière
nécessaire au développement de
Mayotte en confortant le portage
foncier assuré par l’établissement
public, foncier et d'aménagement
de Mayotte (Epfam) et en actant
sans plus tarder la liquidation du
sydicat mixte d'investissement pour
l'aménagement de Mayotte (Smiam)
et la dévolution de ses biens
(ministère
des outre-mer, département)
;
13.
Concevoir le développement à
long terme de Mayotte en prenant
en compte son intégration dans son
environnement régional
(ministère
des outre-mer - préfecture de Mayotte,
département)