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Le 12 mai 2022
Le Premier président
à
Monsieur Bruno Le Maire
Ministre de l'économie, des finances et de la relance
Monsieur Sébastien Lecornu
Ministre des outre-mer
Réf : S2022-0908
Objet
: Le renouvellement de la flotte
d’
Air Tahiti Nui en Polynésie française : l
’exemple d’une
dérive de la
mise en œuvre du dispositif d’incitation fiscale
« Girardin industriel »
En application des dispositions de l’article L
. 111-3 du code des juridictions financières,
la Cour a examiné l’aide fiscale à l’investissement apportée
en 2019 à la compagnie aérienne
Air Tahiti Nui (ATN), dont le siège est en Polynésie française.
À
l’issue de son contrôle, la Cour m’a demandé, en application des dispositions de
l’article R.
143-11 du même code, d'appeler votre attention sur les observations et
recommandations suivantes.
Depuis 1952, les investissements productifs réalisés en outre-mer ouvrent droit à des
avantages fiscaux dont le cadre a été modifié à plusieurs reprises
1
.
L’un de ces dispositifs, dit
« Girardin industriel »
2
, autorise depuis 2003 les entreprises ayant leur siège social en
métropole à déduire de leur résultat imposable le montant de leurs investissements productifs
outre-mer. Un agrément préalable est requis, notamment, pour les investissements supérieurs
à 1 M
et pour ceux réalisés dans certains secteurs dits « sensibles », dont le transport.
L’exemple de l’opération impliquant ATN illustre la complexité d’une opération sans effet
réellement incitatif sur l’investissement, sans risque et très rémunératrice pour les
investisseurs et coûteuse pour les finances publiques. Il appelle une évolution du
« Girardin industriel
» dans le sens d’une plus grande sélectivité des projets au regard des
intérêts économiques et sociaux de l’ensemble du territoire français et européen
.
1
En particulier : loi de finances rectificative du 11 juillet 1986, (Loi Pons), loi de finances pour 2001 (Loi Paul), loi
de programme pour l’outre
-mer du 21 juillet 2003 (Loi Girardin), loi pour le développement économique des outre-
mer du 27 mai 2009 (Lodeom).
2
Codifié à l’article 217
undecies
2
du code général des impôts (CGI).
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1. LA COMPAGNIE AIR TAHITI NUI A ENGAGÉ EN 2015 UN PROJET DE
RENOUVELLEMENT DE SA FLOTTE POUR LEQUEL ELLE A DEMANDÉ EN 2017
À
L’ÉTAT UNE AIDE FISCALE QUI LUI A ÉTÉ ACCORDÉE EN 2019
1.1. Un
e aide fiscale sans effet incitatif sur la décision d’
investissement
Pour la Polynésie française, le transport aérien constitue un moyen essentiel de
désenclavement et de continuité territoriale ainsi que le vecteur
d’un
e politique de
développement fondée sur le tourisme. À ce titre, la société anonyme
d’économie mixte locale
ATN, créée en 1996 et contrôlée par la collectivité polynésienne (le Pays), y contribue
activement. Afin de demeurer compétitive, elle a souhaité à partir de 2010 renouveler sa flotte
jusqu’
alors composée de cinq appareils Airbus âgés d
’une dizaine
d’
années.
Au terme d’un
e négociation
qu’elle qualifie de «
longue et intense » avec Airbus et
Boeing, ATN a signé en 2015 avec ce dernier constructeur
un contrat d’achat de deux avions
B.787-9 Dreamliner devant être livrés en 2019. Elle a, en outre, pris à bail auprès d
’une
société
spécialisée deux autres avions du même type, disponibles dans les mêmes délais. La
compagnie a présenté en novembre 2017
une demande d’agrément pour l’obtention d’une
aide fiscale à l’achat des deux avions,
auprès de la direction générale des finances publiques
(DGFiP),
via
deux cabinets spécialisés jouant le rôle d’arrangeurs fiscaux
3
.
L’agrément
ministériel a été délivré le 25 avril 2019, les avions commandés en 2015 étant livrés en juin et
en août de la même année.
Bien que le CGI
4
prévoie
que l’agrément
soit sollicité « le plus en amont possible », au
moment du dépôt de sa demande,
la société ATN s’était déjà engagée auprès de Boeing et
avait obtenu une offre de financement garantie
: l’aide fiscale était ainsi
,
de facto,
intégrée
dans le plan de financement de
l’investis
sement bien
avant l’agrément.
La Cour a examiné cette opération en raison de son enjeu financier, correspondant à
une dépense fiscale de 115
M€.
1.2.
Un agrément qui révèle le caractère insuffisant des critères légaux pour un
investissement de cette ampleur
En vertu du principe de compétence liée de cette
procédure d’agrément,
la DGFiP
estime ne pas avoir d’autre
latitude que de vérifier si ce dernier satisfait aux critères
économiques prévus par le CGI, à savoir un engagement de
maintien de l’emploi et une
contribution au développement économique du territoire concerné en cohérence avec la
stratégie des autorités de celui-ci.
Ces critères étant formellement satisfaits, ni les avis techniques recueillis auprès
d’autres administration
s ou collectivités (direction générale des outre-mer, direction générale
de l’aviation civile
, Pays)
, s’ils n’avaient pas été favorable
s, ni une analyse plus approfondie
de la
nécessité d’une
aide de l’
État pour la compagnie aérienne, si elle avait été réalisée, ne
pouvaient
modifier la décision d’agrément.
Bien que le choix opéré par ATN en faveur de Boeing ait respecté les prescriptions
légales, l’octroi d’une aide fiscale française
pour
l’achat d’appareils américains, préférés à des
appareils européens, a pu interpeller certains acteurs politiques
5
quant aux conséquences
économiques pour les
territoires qui bénéficient de l’activité d’Airbus
.
3
Dont la raison sociale n’est pas publiée
par respect du secret des affaires.
4
Articles 217
undecies
et
duodecies
du code général des impôts (CGI).
5
Par exemple, question parlementaire n° 13118 du 09/10/2018 posée par Mme Nadia Ramassamy, députée de La
Réunion.
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La Cour observe que les critères
d’agrément légaux
mentionnent seulement le «
respect
des intérêts fondamentaux de la Nation
», notion exigeante non concernée dans ce dossier,
mais n’évoquent pas la compatibilité entre l’intérêt économique du territoire ultramarin et celui
du territoire national dans son ensemble.
Une réflexion devrait être engagée
sur l’ajout
dans le CGI
d’une
référence aux intérêts
économiques et sociaux de l’ensemble du territoire français et européen
. Ces intérêts
pourraient, dans le respect des règles européennes et mondiales de la concurrence, être
examinés lors de l’instruction d’une demande d’aide fiscale
de grande ampleur. De même, les
critères d’éligibilité
pourraient être étendus de manière à exiger que les candidats à un
agrément justifient de façon détaillée les retombées économiques
et l’impact environnemental
du projet. Plus largement, une évaluation socio-économique des investissements proposés à
l’aide fiscale devrait
a minima
être exigée conformément à l’article 17 de la loi de
programmation des finances publiques pour les années 2012-2017
6
.
2.
L’AIDE
FISCALE
REPOSE
SUR
UN
DISPOSITIF
ATYPIQUE,
TRÈS
COMPLEXE,
SANS
RISQUE
RÉEL,
ET
AVANTAGEUX
POUR
LES
INVESTISSEURS
2.1. Les justifications d
’un
schéma fiscal très complexe
La Polynésie française, collectivité d’outre
-mer (COM) régie par
l’article 74 de la
Constitution
7
, dispose d’une autonomie fiscale qui
fait obstacle à ce que la législation nationale
modifie les règles fiscales du territoire pour aider les entreprises
: ainsi, les crédits d’impôt mis
en œuvre dans les départements d’out
re-mer
n‘y
sont pas applicables
La DGFiP invoque le respect de cette souveraineté fiscale pour justifier le recours à des
montages complexes. De fait, le montage retenu pour aider la société ATN présente, de l’avis
de l’ensemble des interlocuteurs de la Cour, un niveau de complexité rarement atteint
: il
repose, au-delà de la société exploitante, sur de multiples acteurs :
banques finançant l’achat
des avions et leurs garants ;
arrangeurs fiscaux à l’origine du montage et leur
s filiales locales ;
sociétés de portage jouant le rôle de bailleur locatif ; investisseurs fiscaux associés desdites
sociétés et maisons-mères des investisseurs.
La complexité
8
du dispositif est encore accrue du fait qu’il se déploie dans le temps en
phases successives : ainsi, immédiatement après son acquisition, la compagnie aérienne
revend chacun des avions achetés à une société en nom collectif dite de portage, fiscalement
transparente, qui le lui reloue pendant la période légale de défiscalisation, d’une durée de cinq
ans
9
. Cette société de portage perçoit de ce fait des loyers mais rembourse simultanément les
échéances d’un crédit fournisseur que la compagnie lui
avait octroyé
pour financer l’achat de
l’avion
: les deux flux s’annulent et aucun décaissement n’est opéré.
La société de portage
déduit de son résultat un montant
10
correspondant à environ 93
% du prix d’acquisition de
l’avion. Cette dim
inution du résultat fiscal génère un déficit dans les comptes des associés de
la société de portage, ce qui contribue à réduire le montant de leur impôt sur les sociétés.
Au terme de cette période de cinq ans, ATN retrouvera la pleine propriété de chaque
avion et s’engage
ra dans un second montage,
d’une durée de
sept ans, correspondant à la
durée résiduelle des prêts de 12 ans consentis par les banques
pour l’achat de
s avions. Au
cours des deux premières années de cette seconde période, l’obligation d’exploitation des
avions reste en vigueur, sous
peine d’une reprise de l’avantage fiscal par l’administration.
6
Loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017,
Art 17. Loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.
7
Article 74 - Constitution du 4 octobre 1958 - Légifrance (legifrance.gouv.fr)
8
Voir en annexe le schéma de défiscalisation
mis en œuvre
.
9
Étant précisé que la durée d’exploitation minimale de l’investissement est de
sept ans.
10
En retirant du prix d’achat brut des dépenses non éligibles telles que l’aménagement de la cabine, les
équipements vidéo,
etc
.
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Le CGI fait de la protection des investisseurs et des tiers un critère d’agrément de
l’investissement défiscalisé. En l’espèce, la Cour estime que cette protection a été
particulièrement poussée car elle est allée
jusqu’à supprimer tou
t aléa réel, et ce alors que la
rentabilité financière procurée aux « investisseurs fiscaux » est très avantageuse.
2.2.
Un dispositif rémunérateur et sans risque sérieux pour les investisseurs
Les
investisseurs
fiscaux
-
des
filiales
régionales
de
sociétés
bancaires
mutualistes - bénéficient, outre du dispositif
Girardin, d’un régime d’amortissement dérogatoire
qui leur permet de profiter
d’une diminution supplémentaire de leur résultat imposable.
Ce cumul de dispositifs permet aux investisseurs, pour un apport de 97
M€
immobilisé
seulement la première année, recouvré à 90 % dès la deuxième année et en totalité la
troisième année,
d’enregistrer
au terme des cinq années un bénéfice de 11
M€
, soit une
rentabilité très élevée en regard des sommes réellement immobilisées. Par ailleurs, plus des
trois-quarts
11
de l’avantage fiscal
ont été rétrocédés, comme le prévoit le CGI, à la compagnie
ATN, qui a bénéficié
in fine,
d’un
avantage financier de 97
M€
12
pour l’acquisition de ses deux
avions « défiscalisés ».
Même si la DGFiP souligne que les investisseurs sont exposés au « risque fiscal »
d’une
reprise de
l’ensemble
des économies réalisées
en matière d’impôt sur les sociétés
, dans le
cas où les critères
d’octroi de l’agrément ne seraient pas respectés
dans la période de
défiscalisation, ce risque ne justifie pas une telle rémunération. En effet, ce dernier reste
théorique car
la loi prévoit en cas de défaillance de l’entreprise bénéficiaire que les avanta
ges
fiscaux ne sont pas repris si l’investissement est cédé à un nouvel exploitant qui s’engage à le
maintenir en activité
13
. En outre, en application du CGI
14
, le ministre chargé du budget dispose
d’un pouvoir d’appréciation discrétionnaire l’autorisant, en
cas de non-respect des conditions
d’agrément
, à limiter, sans autre précision, les effets de la déchéance des avantages fiscaux.
Le risque fiscal et les risques financiers inhérents aux investissements dans le transport
aérien, tels que la baisse de la valeur de marché des avions, font par ailleurs
l’objet d’un
mécanisme protecteur. U
n ratio de couverture, à respecter durant la location, permet d’évaluer
le risque couru par les prêteurs et les
investisseurs au regard d’une perte de valeur du
support
de la garantie que sont les avions. Ce ratio
15
est calculé à des « dates test » définies
contractuellement et
on dépassement déclenche l’abondement d’un fonds destiné à protéger
les investisseurs.
3.
LE SUIVI DE L’AIDE FISCALE PAR LA DGFiP PENDANT LA
CRISE
SANITAIRE A TENU COMPTE DES DIFFICULTÉS ÉCONOMIQUES MAIS A
RÉVÉLÉ LES LIMITES DU DISPOSITIF GIRARDIN
3.1.
Des critères de respect de l’agrément a
llégés de fait par
l’
impossibilité
d’
isoler les seuls impacts de la crise sanitaire
La DGFiP
vérifie le respect dans le temps des critères d’agrément, en particulier le
maintien de l’emploi et la continuité de l’exploitation
; elle surveille le niveau du ratio de
couverture du risque des investisseurs ; elle
dispose d’un droit de contrôle sur piè
ces et sur
place auprès de la compagnie ATN.
11
Le taux minimal de rétrocession est de 77 %
; dans le cas d’ATN
, il a été porté à 82 %.
12
Ce montant peut être rapproché du coût total de 115 M€ indiqué
supra
.
13
Comme le ministre des comptes publics a pu le rappeler au président du Gouvernement de la Nouvelle-Calédonie
dans une lettre du 30 octobre 2021.
14
Article 1649
nonies
A du CGI.
15
Égal à la somme des en-cours de prêts et du montant des avantages fiscaux, divisée par la valeur réelle de
l’avion.
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Or, en raison de la crise sanitaire survenue en 2020, elle a accepté une diminution des
effectifs de la compagnie aérienne de plus de 15 %, une exploitation réduite des avions et un
mode de calcul du ratio de couverture dispensant l’entreprise expl
oitante de consigner des
fonds de trésorerie pour compenser la baisse de valeur des avions.
La Cour ne conteste pas le bien-fondé de ces mesures exceptionnelles mais estime
néanmoins nécessaire de reconsidérer le dispositif de défiscalisation, son niveau de risque et
son utilité économique réelle.
L’aide de l’État était de nature à assurer à ATN une santé financière que son
positionnement géographique et commercial ne pouvait lui garantir. Cette aide a également
permis à la compagnie d’obtenir des conditions de financement auxquelles elle n’aurait pas eu
accès, notamment en mobilisant une garantie de ses prêts bancaires par un consortium
international spécialisé ainsi que par le Pays. Cette aide, enfin, a permis à ATN de bénéficier
de meilleures conditions pour affronter les conséquences de la crise sanitaire, même si la
compagnie a dû solliciter aussi un appui massif de l’État et de la collectivité territoriale de la
Polynésie française, récemment renouvelée au printemps 2022.
Il est néanmoins patent que
l’aide fiscale
a été secondaire dans la décision
d’investissement
d’ATN
, qui aurait été menée à bien
même sans aide de l’État
. Ce constat
s’ajoute
au caractère très avantageux et non risqué du schéma de défiscalisation pour les
investisseurs financiers. Dans ces conditions, il est
nécessaire de reconsidérer l’économie
générale de ce type d’aide fiscale
au regard du coût de 115
M€ qu’il a représenté pour l’État
16
.
Ainsi
, le maintien de l’emploi, seul critère quantifiable avec la continuité d’exploitation
mesurée en heures de vol, doit être rapproché du montant de la dépense fiscale, ce qui
représenterait, pour chaque emploi maintenu, un coût exorbitant
. Si l’engagement d’un
maintien de ses effectifs, demandé à l’exploitant
n’a
pu être respecté, il aurait été légitime de
fixer un retour à ce seuil d’emplois dès
le rétablissement des équilibres économiques de la
compagnie. Il paraîtrait tout aussi légitime de prévoir, pour de telles aides fiscales,
d’autres
engagements quantifiables, en particulier dans le domaine environnemental, évoqué au CGI
et mentionné de façon générale dans la demande d’agrément, mais ne faisant l’objet d’aucune
conditionnalité spécifique et d’aucune v
érification.
3.2.
Un dispositif à faire évoluer en le comparant à l’aide budgétaire
Bien que qualifié
d’aide à l’investissement, l’avantage fiscal «
Girardin industriel » dans
le cas de la société ATN, bénéficie de fait moins à
l’
entreprise concernée
qu’
à des banques
désirant réaliser un placement financier rémunérateur sans recourir aux arbitrages de risque
qui sont propres à un investisseur du secteur productif. Le caractère protecteur et lucratif du
dispositif pour ces « investisseurs » contribue, en réalité,
à éloigner sa mise en œuvre de ses
ambitions affichées. Il appelle
a minima
,
s’agissant du transport aérien,
à une refonte.
Le coût final de l’aide fiscale présenté au Parlement dans le cadre du projet de loi de
finances apparaît ainsi insuffisamment
étayé et, à tout le moins, partiel puisqu’il n’expose
qu’une partie du processus et omet
de mentionner,
comme la Cour l’a constaté,
des
bénéficiaires ayant reçu plus de 30
M€ de déduction fiscale.
***
16
Coût cumulé du dispositif Gir
ardin et de l’amortissement dérogatoire associé à l’opération.
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La Cour formule donc les recommandations suivantes :
Recommandation n°1
: (DGFiP DLF) a
jouter aux critères d’agrément de l’aide fiscale à
l’investissement outre
-mer définie au code général des impôts la prise en compte des intérêts
économiques et
sociaux de l’ensemble du territoire national et européen
, dans le respect des
règles de concurrence européennes et internationales ;
Recommandation n°2
: (DGFiP DLF) imposer,
dans le cadre de l’agrément d’opérations de
défiscalisation d’investissements productifs outre
-mer
d’un montant
supérieur à 100
M€,
une
analyse socio-économique préalable, telle que prévue à
l’article 17 de la loi de programmation
des finances publiques du 31 décembre 2012
17
et au décret n° 2013-1211 du 23 décembre
2013
18
;
Recommandation n°3
: (DGFiP DLF) a
fin d’éviter un partage déséquilibré du risque lié à
l’investissement, prévoir dans le cas d’une opération d’envergure, une étude comparative
permettant de s’assurer que les investisseurs fiscaux
supportent un aléa minimal conforme
aux bonnes pratiques de leur secteur ;
Recommandation n°4
: (DGFiP) a
pprofondir le suivi lié à l’octroi de l’agrément fiscal de
manière à ce que l’administration dispose d’une information complète sur l’effet économique
et finan
cier de l’aide pour l’exploitant
, ainsi que
sur l’avantage obtenu par l’investisseur fiscal
.
Je vous serais obligé de me faire connaître, dans le délai de deux mois prévu à l’article
L. 143-4 du code des juridictions financières, la réponse, sous votre signature, que vous aurez
donnée à la présente communication
19
.
Je vous rappelle qu’en application des dispositions du même code
:
deux mois après son envoi, le présent référé sera transmis aux commissions des finances
et, dans leur domaine de compétence, aux autres commissions permanentes de
l’Assemblée nationale et du Sénat. Il sera accompagné de votre réponse si elle est
parvenue à la Cour dans ce délai. À défaut, votre réponse leur sera transmise dès sa
réception par la Cour (article L. 143-4) ;
dans le respect des secrets protégés par la loi, la Cour pourra mettre en ligne sur son site
internet le présent référé, accompagné de votre réponse (article L. 143-1) ;
l’article L. 143
-9 prévoit que, en tant que destinataire du présent référé, vous fournissiez à
la Cour un compte rendu des suites données à ses observations, en vue de leur
présentation dans son rapport public annuel. Ce compte rendu doit être adressé à la Cour
selon les modalités de la procédure de suivi annuel coordonné convenue entre elle et votre
administration.
Signé le Premier président
Pierre Moscovici
17
Article 17 - LOI n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années
2012 à 2017 - Légifrance (legifrance.gouv.fr)
18
Décret n° 2013-1211 du 23 décembre 2013 relatif à la procédure d'évaluation des investissements publics en
application de l'article 17 de la loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques
pour les années 2012 à 2017 - Légifrance (legifrance.gouv.fr)
19
La Cour vous remercie de lui faire parvenir votre réponse, sous forme dématérialisée, via
Correspondance JF
(
) à l’adresse électronique suivante
greffepresidence@ccomptes.fr
(
Cf.
arrêté du 8 septembre 2015 modifié portant application du décret n° 2015-146 du 10 février 2015 relatif à la
dématérialisation des échanges avec les juridictions financières).
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Annexe : l
’acquisition des Boeing d’ATN
: une application complexe du schéma de
défiscalisation « Girardin industriel
» dans l’aérien
Source
: Cour des comptes d’après les données de la compagnie aérienne