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Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre le 9 septembre 2021
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉRATION
DE LA PRESQU’ÎLE DE
GUÉRANDE-ATLANTIQUE
« CAP
ATLANTIQUE »
(Département de Loire-Atlantique)
Exercices 2014 et suivants
CAP ATLANTIQUE
1
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
...............................................................................................................................
3
RECOMMANDATIONS
...........................................................................................................
5
INTRODUCTION
......................................................................................................................
6
1
LA COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION CAP ATLANTIQUE ET SA
GOUVERNANCE
.................................................................................................................
7
2
L’INFORMATION BUDGETAIRE, FINANCIERE ET COMPTABLE, ET LA
FIABILITE DES COMPTES
..............................................................................................
10
2.1
L’information budgétaire est régulière
.........................................................................
10
2.2
L’information financière mise en ligne n’est pas encore complète
..............................
10
2.3
L’information comptable sur les flux croisés est insuffisante
......................................
11
2.4
La fiabilité des comptes est très perfectible même si elle n’obère pas l’analyse
financière
.......................................................................................................................
11
3
LA SITUATION FINANCIERE
.........................................................................................
14
3.1
Les recettes réelles de fonctionnement : la fiscalité
......................................................
14
3.2
Les dépenses réelles de fonctionnement
.......................................................................
17
3.2.1 La masse salariale
...........................................................................................................
17
3.2.2 Les autres dépenses
.........................................................................................................
18
3.3
La capacité d’autofinancement et l’endettement
..........................................................
18
4
LES RELATIONS FINANCIERES AVEC LES SATELLITES ET LEUR
CONTROLE
........................................................................................................................
21
4.1
Le contrôle financier des satellites est satisfaisant
.......................................................
21
4.1.1 La mise en place d’un contrôle de la gestion des satellites
.............................................
21
4.1.2 Le suivi des SPL et des syndicats mixtes
.......................................................................
22
4.2
Le contrôle financier des délégataires de service public est également satisfaisant
.....
22
5
LES RESSOURCES HUMAINES
......................................................................................
23
5.1
Les effectifs et la masse salariale augmentent principalement en raison des
transferts de compétences et des mutualisations
...........................................................
23
5.2
Le temps de travail annuel ne respecte toujours pas la durée légale
............................
26
5.3
La rémunération largement irrégulière du travail partagé entre CAP Atlantique,
La Baule-Escoublac et leurs satellites
...........................................................................
26
6
LE PACTE FINANCIER ET LES TRANSFERTS DE COMPETENCE
..........................
32
6.1
Les relations financières entre la communauté d’agglomération et les communes
membres manquent de fiabilité comptable, de péréquation et d’encadrement
stratégique
.....................................................................................................................
32
6.1.1 État des lieux et suivi comptable
....................................................................................
32
6.1.2 La mutualisation
.............................................................................................................
37
6.1.3 L’attribution de compensation
........................................................................................
39
6.1.4 La péréquation interne
....................................................................................................
52
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
2
6.2
Le transfert des compétences ayant conduit à leur imbrication, leur exercice
nécessite une meilleure coordination intercommunale, sur la base d’objectifs
partagés
.........................................................................................................................
57
6.2.1 Les conséquences durables des transferts de compétences antérieurs à 2014
................
57
6.2.2 Le transfert de la compétence « Tourisme »
...................................................................
65
7
LA STRATEGIE D’INVESTISSEMENT ET SA MISE EN ŒUVRE
..............................
75
7.1
La décision d’investir
....................................................................................................
75
7.1.1 Le cadre de la prise de décision
......................................................................................
75
7.1.2 La prise de décision
........................................................................................................
79
7.1.3 L’entretien et le renouvellement
.....................................................................................
80
7.1.4 L’externalisation
.............................................................................................................
80
7.2
La mise en œuvre de l’investissement
..........................................................................
80
7.2.1 Le pilotage des investissements
......................................................................................
80
7.2.2 L’évolution des investissements
.....................................................................................
81
7.3
La performance et l’évaluation de l’investissement
.....................................................
82
8
LA PREVENTION ET LA GESTION DES DECHETS MENAGERS ET
ASSIMILES
........................................................................................................................
82
8.1
La prévention des déchets
.............................................................................................
82
8.2
Le cadre d’exercice de la compétence de gestion des déchets ménagers et
assimilés
........................................................................................................................
86
8.2.1 La compétence de collecte et de traitement
....................................................................
86
8.2.2 Le recours à un prestataire externe
.................................................................................
86
8.3
La collecte des déchets ménagers et assimilés
..............................................................
87
8.3.1 Données générales sur la collecte
...................................................................................
87
8.3.2 La collecte des emballages en plastique
.........................................................................
91
8.3.3 La collecte des bio-déchets
.............................................................................................
92
8.3.4 La collecte en déchèteries
...............................................................................................
92
8.4
Le traitement des déchets ménagers et assimilés
..........................................................
92
8.4.1 L’organisation générale du service de traitement
...........................................................
92
8.4.2 Le recyclage
....................................................................................................................
94
8.4.3 Le stockage et l’enfouissement des déchets ultimes
.......................................................
95
8.5
Le financement du service public de collecte et de traitement des ordures
ménagères et des déchets assimilés
...............................................................................
95
8.5.1 La taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM)
.................................................
95
8.5.2 La redevance spéciale
.....................................................................................................
95
8.5.3 Les recettes non fiscales perçues par l’organisme
..........................................................
96
8.5.4 La tarification incitative
..................................................................................................
96
9
L’IMPACT DE LA CRISE SANITAIRE
...........................................................................
97
ANNEXES
...............................................................................................................................
99
CAP ATLANTIQUE
3
SYNTHÈSE
La chambre régionale des comptes Pays de la Loire a procédé au contrôle des comptes
et de la gestion de la communauté d’agglomération de la presqu’île de Guérande-Atlantique
(CAP Atlantique), sur les années 2014 à 2020. Ce contrôle a été fortement contraint par l’état
de crise sanitaire lié à la Covid-19, dont l’impact sur la gestion de la communauté a été interrogé
par la chambre.
Une fiabilisation et une lisibilité des comptes à poursuivre
CAP Atlantique est un établissement public de coopération communale (EPCI) dont la
santé financière est satisfaisante, notamment en raison du fort dynamisme de ses bases fiscales,
et d’une évolution maîtrisée de ses dépenses. Cette situation favorable ne doit pas obérer le
nécessaire effort de fiabilisation de l’information comptable : en effet, si, à la suite des
précédents rapports de la chambre, le processus de régularisation des inventaires a été amélioré,
et la structuration en domaines d’activité stratégique et transversale permis une répartition
analytique utile des coûts, les nombreuses erreurs d’imputation comptable et les incomplétudes
des états financiers publiés rendent peu lisibles les flux financiers entre le budget principal et
les budgets annexes, et avec les communes membres et leurs satellites et partenaires.
Des régularisations à apporter en matière de gestion des ressources
humaines
En matière de gestion des ressources humaines, laquelle est fortement impactée par les
modifications successives de compétences intervenues, la chambre relève que le recours aux
indemnités d’activités accessoires, notamment au bénéfice d’agents affectés à des emplois
fonctionnels, qui trouvait son origine dans le souci d’accroître la mutualisation des tâches, s’est
effectué au prix de nombreuses irrégularités. Les situations identifiées devront être régularisées.
Des compétences imbriquées
S’agissant des nombreux transferts de compétences à l’EPCI survenus depuis 2014,
l’analyse de certains d’entre eux (eaux pluviales, enseignement musical, tourisme) fait
apparaître que, s’ils ont été préparés et évalués, ils se traduisent finalement par un partage de
ces compétences entre les communes membres et CAP Atlantique. Les circonstances locales
ont accru la réalité de compétences imbriquées, sans que les modalités de gestion et d’entretien
courant des ouvrages et équipements y afférents aient été suffisamment anticipées. Dans cette
situation, le pacte financier de la communauté d’agglomération dépend essentiellement de
l’attribution de compensation. La forme très sophistiquée qu’elle y a prise a permis de s’adapter
à chaque transfert et objectif, mais manque de lisibilité. Par ailleurs, si la mutualisation a
progressé, ses réalisations manquent également de lisibilité.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
4
L’EPCI a en outre externalisé l’exercice de ses compétences vers des satellites, comme
l’ont fait les communes membres, créant un écosystème institutionnel propre à la presqu’île
guérandaise. Si le contrôle régulier de ces satellites et partenaires s’avère sérieux, une
fiabilisation des informations comptables relatives aux flux financiers croisés et aux mises à
disposition doit être également entreprise.
Une stratégie d’investissement à formaliser
L’examen des modalités de la prise de décision et du suivi en matière d’investissements
montre que CAP Atlantique gagnerait à formaliser une stratégie en ce domaine, dotée
d’objectifs et d’indicateurs adéquats. L’information du conseil communautaire sur le suivi des
réalisations pourraient être améliorée. L’évolution de ses dépenses d’investissement ne fait
apparaître aucune sensibilité particulière aux évolutions nationales en matière de finances
publiques depuis 2014 (baisse des dotations de l’État, baisse de l’endettement, maîtrise de la
hausse des dépenses de fonctionnement). Si le niveau plus élevé que la moyenne des dépenses
d’investissement s’explique par la situation littorale et fortement touristique de la communauté
d’agglomération et de ses communes membres, les déterminants du choix d’investir
apparaissent exclusivement liés aux besoins locaux.
Une prévention des déchets perfectible
En matière de collecte et de traitement des déchets ménagers et assimilés, la gestion de
CAP Atlantique n’appelle pas d’observation critique de la part de la chambre, et la récente
extension de la consigne de tri des déchets plastiques paraît positive. Pour autant la stratégie de
prévention en la matière est perfectible. L’élaboration d’un programme local de prévention des
déchets est souhaitable.
L’intégration communautaire sur le territoire de la Presqu’île guérandaise est donc réelle
mais encore limitée, tout comme les leviers de péréquation au sein du territoire. La
formalisation d’une stratégie partagée et d’objectifs précis apparaît dans cette situation
opportune. L’élaboration d’un projet de territoire, annoncé dans la charte fondatrice de
CAP Atlantique mais jamais réalisé, pourrait y contribuer.
CAP ATLANTIQUE
5
RECOMMANDATIONS
Recommandation n°
1
: Régulariser le champ des délégations de compétences du conseil
communautaire au président conformément à l’article L. 5211-10 du code général des
collectivités territoriales et en assurer le respect.
Recommandation n°
2
: Provisionner les risques pertinents conformément aux articles
L. 2321-2 (29°) et R. 2321-2 du code général des collectivités territoriales.
Recommandation n°
3
: Réexaminer la validité des créances inscrites aux comptes 26 et 27
conformément au tome 1 de l’instruction budgétaire et comptable M14.
Recommandation n°
4
: Régulariser toutes les situations d’indemnisation d’activités
accessoires au regard du décret n° 2017-105 du 27 janvier 2017.
Recommandation n°
5
: Fiabiliser le suivi et l’information comptable des flux financiers entre
la communauté d’agglomération et les communes membres, en se référant notamment au
Guide
des flux financiers réciproques dans le secteur public local
de 2018 du comité de fiabilité des
comptes locaux.
Recommandation n°
6
: Intégrer un paramètre de péréquation dans la fixation des attributions
de compensation.
Recommandation n°
7
: Formaliser une stratégie de péréquation interne à la communauté
d’agglomération.
Recommandation n°
8
: Intégrer dans le futur schéma directeur de gestion des eaux pluviales
des objectifs et engagements des communes membres en matière d’entretien des réseaux
conservés par elles et de mutualisation de l’entretien avec le délégataire intercommunal.
Recommandation n°
9
: Définir un programme local de prévention des déchets ménagers et
assimilés indiquant les objectifs de réduction des quantités de déchets et les mesures mises en
place pour les atteindre, et en réaliser le bilan annuel, conformément à l’article L. 541-15-1 du
code de l’environnement.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
6
INTRODUCTION
Le contrôle des comptes et de la gestion de la communauté d’agglomération
CAP Atlantique, pour les exercices 2014 et suivants, a été inscrit au programme de la chambre
régionale des comptes Pays de la Loire pour l’année 2020. Ce contrôle s’inscrit dans le cadre
de deux enquêtes nationales des juridictions financières : l’une est consacrée à l’investissement
du bloc communal, thème retenu en 2020 par la formation inter-juridictions permanente dédiée
aux finances publiques locales ; l’autre enquête concerne la prévention et la gestion des déchets
ménagers et assimilés.
L’ouverture du contrôle a été notifiée le 3 mars 2020 à l’ordonnateur alors en fonction,
M. Yves Métaireau, président de la communauté d’agglomération depuis sa création en 2003,
qui en a accusé réception. La crise sanitaire et les élections ont eu toutefois un impact majeur
sur les délais d’instruction.
Le second tour des élections communautaires du 28 juin 2020 a conduit à l’élection, le
10 juillet 2020, au cours du contrôle, d’un nouvel ordonnateur M. Nicolas Criaud, maire de
Guérande, auquel une nouvelle lettre d’ouverture de contrôle a été adressée le 6 août 2020.
L’essentiel des échanges avec CAP Atlantique a pu se dérouler à compter de septembre 2020
seulement.
Le rapport d’observations provisoires a été délibéré par la chambre en sa séance du
9 février 2021 et a été notifié le 8 avril 2021, l’ordonnateur et l’ancien ordonnateur en accusant
réception dès cette date. Des extraits ont été notifiés aux tiers mis en cause à la même date.
M. Métaireau a transmis sa réponse dès le 23 avril 2021. M. Criaud a répondu le 7 juin 2021.
Le présent rapport d’observations définitives a été délibéré par la chambre le 9 septembre 2021.
CAP ATLANTIQUE
7
1
LA COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION
CAP ATLANTIQUE ET SA GOUVERNANCE
CAP Atlantique a été créée en 2003
1
, et regroupe, depuis l’origine, 15 communes, dont
trois, au nord du territoire, sont morbihannaises. Sa frontière ouest s’identifie au littoral et
correspond au « pays blanc de la presqu’île de Guérande ». Sa frontière est, qui borde les marais
de Brière, est le « pays noir ». Son siège est situé à la commune de La Baule-Escoublac.
Elle comptait 73 600 habitants en 2016, et 74 058 en 2017
2
. Toutefois, la population
résidentielle connaît une évolution assez faible depuis 2010. Dans certaines communes, elle se
stabilise même (La Baule-Escoublac, Piriac, La Turballe, Le Croisic, Assérac), ou diminue
(entre 2004 et 2017 : Le Pouliguen : - 1 200 hab. ; Batz-sur-Mer : - 300 hab.). Elle progresse
surtout au centre du territoire (Herbignac, Mesquer, Saint-Molf, Saint-Lyphard) et, dans une
moindre mesure, à Guérande.
Les statuts de CAP Atlantique, qui fixent ses compétences, ont été modifiés à huit
reprises depuis l’origine : six fois pour des transferts de compétences et deux fois pour la
composition du conseil communautaire (2007 et 2013). Les récentes évolutions législatives
3
ont conduit à trois modifications successives en septembre 2016, septembre 2017 et
septembre 2018
4
(cf. annexe 1 pour le détail des compétences exercées).
Ses statuts ne font aucune référence à la charte fondatrice de la communauté
d’agglomération, adoptée par les conseils municipaux des 15 communes membres, puis signée
par leurs maires le 23 décembre 2002. Sa nature juridique se borne ainsi à n’être qu’une
convention entre les communes signataires. La majorité de ses stipulations, relatives à
l’organisation, au fonctionnement et aux compétences exercées, ont été reprises ou amendées
dans le statut de la communauté et le règlement intérieur du conseil communautaire. La charte
exprime cependant les motifs et objectifs de la création d’une unique communauté
d’agglomération, en lieu et place des trois structures intercommunales qui préexistaient (une
CC et deux SIVOM) avant 2002.
La charte annonçait l’adoption d’un «
projet de territoire plus détaillé et de programmes
pluriannuels d’actions
» qui seraient «
adoptés formellement par le conseil de la
communauté
». Ce projet de territoire n’est pas advenu, même si la charte est restée une
référence d’action partagée et si plusieurs documents généraux ont été adoptés, dans le cadre
des obligations qui s’imposaient à la communauté d’agglomération, comme un plan local de
l’habitat (PLH), un plan climat air énergie (PCAET), un schéma de cohérence territoriale
(SCOT) et, dans ce cadre, un projet d’aménagement et de développement durable (PADD),
ainsi que des schémas de secteurs.
1
Arrêté interpréfectoral du 30 décembre 2002 autorisant la transformation de la communauté de
communes de la côte du pays blanc en communauté d’agglomération de la Presqu’île de Guérande – CAP
ATLANTIQUE.
2
Population légale INSEE
3
Loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République dite NOTRé ;
loi n° 2018-957 du 7 novembre 2018 relative à l'accueil des gens du voyage et à la lutte contre les installations
illicites ; article 149 de la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté. La modification
statutaire de décembre 2017 fait suite à la création du SMIX EPTB Vilaine.
4
L’arrêté inter-préfectoral du 13 décembre 2018 fixe le dernier état des statuts.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
8
Le nouveau président élu en 2020 a exprimé lors de la réunion du conseil
communautaire du 22 juillet de la même année le besoin d’un projet de territoire dans différents
domaines : politique d’accès aux soins, économie sociale et solidaire, emplois de proximité,
prévention de la délinquance, culture, sport, plan alimentaire et restauration collective. Il a
indiqué, lors de l’entretien de fin de contrôle, que l’élaboration de quatre documents avait été
lancée : un pacte financier et un projet de territoire, en bureau communautaire ; une charte de
gouvernance et un pacte de solidarité, en conseil communautaire. Ils doivent conduire non
seulement à expliciter les objectifs, mais aussi permettre le suivi et l’évaluation précise de leur
réalisation.
CAP Atlantique a mis en place un suivi financier, en comptabilité analytique, de ses
politiques publiques, au moyen d’une structuration en domaines d’activité stratégique (DAS)
et domaines d’activités transversaux (DAT). Ils sont concrétisés par des projets, des indicateurs
et des objectifs permettant un suivi des coûts complets des services
5
et de créer un lien entre les
missions et services de CAP Atlantique et les délégations des vice-présidents.
Suite à l’élection de mars 2014, le conseil communautaire comptait 51 membres, selon
une composition conforme à l’article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales,
à l’article 4 des statuts et à l’article 1
er
du règlement intérieur du conseil communautaire.
Chaque
commune-membre
disposait
d’au
moins
2
délégués
6
,
les
communes
de
La Baule-Escoublac et de Guérande en ayant respectivement 10 et 9. Cette composition résultait
d’un accord local dérogatoire, permis par le code général des collectivités territoriales selon des
dispositions alors en vigueur mais qui ont été déclarées contraires à la Constitution par la
décision du Conseil constitutionnel n° 2014-405 QPC du 20 juin 2014.
Les communes membres se sont donc prononcées sur un nouvel accord dérogatoire en
2019, autorisé par arrêté du 18 octobre 2019 des préfets de Loire-Atlantique et du Morbihan. Il
prévoit que le conseil communautaire comprend toujours 51 membres, avec une répartition
quasi-identique. Toutefois, la commune de Guérande dispose désormais de 10 sièges, à égalité
avec la commune de La Baule-Escoublac, tandis que la commune de Camoël ne dispose plus
que d’un seul délégué titulaire, avec un délégué suppléant.
5
Les amortissements économiques sont intégrés aux coûts complets ; le temps agent est compté grâce à
un système d’affectation des coûts de structure (des inducteurs de coûts).
6
Le Croisic, Le Pouliguen, Saint-Lyphard et La Turballe disposaient de 3 délégués, Herbignac de 4.
CAP ATLANTIQUE
9
Le bureau communautaire comprenait 10 membres depuis 2014 : le président et neuf
vice-présidents. Le conseil a décidé en juillet 2020 qu’il comprendrait un délégué de chaque
commune-membre, soit le président et 14 vice-présidents, se répartissant 15 domaines
d’activité. Ce nombre est conforme aux dispositions de l’article L. 5211-10 du code général des
collectivités territoriales. Il a en outre été décidé que l’ordre protocolaire des vice-présidents
serait l’ordre alphabétique des communes membres. Le bureau communautaire comprenant
tous les maires des communes membres de la communauté d’agglomération, il tient lieu de
conférence des maires
7
selon l’article L. 5211-11-3 du code général des collectivités
territoriales.
L’élection de 2020, qui, d’une part, a vu pour la première fois, à la suite d’un processus
relativement long, le maire de la commune de Guérande devenir président de la communauté
d’agglomération, le maire de La Baule-Escoublac n’étant plus que 7
ème
vice-président, d’autre
part l’élection de 10 nouveaux maires sur les 15 communes membres, a donc modifié les
équilibres politiques territoriaux.
La commission de contrôle des comptes des entreprises liées par convention financière,
prévue à l’article R. 2222-3 du code général des collectivités territoriales, n’a été mise en place
à CAP Atlantique que tardivement, par délibération du 16 mai 2018, malgré le nombre de
délégataires entrant dans le champ de cette disposition. Elle n’a cependant jamais vraiment
fonctionné et n’a produit aucun rapport. La répartition de ses attributions avec les autres
commissions permanentes du conseil mériterait d’être précisée. D’autre part, la rédaction des
délégations de compétences du conseil communautaire au président, ainsi que leur respect,
grevés de plusieurs irrégularités, nécessitent une régularisation et un meilleur suivi. En effet le
conseil communautaire a délégué en 2014 des compétences identiques au président et au bureau
communautaire (création d’organes consultatifs, attribution de subventions, fixation des tarifs
des droits non fiscaux). Certaines délégations ne sont pas respectées, le conseil continuant à
intervenir dans un domaine délégué (attribution de subventions, signature de conventions).
Enfin, la compétence de conclusion des conventions engageant l’établissement n’est pas
clairement partagée. Il en est résulté des conventions parfois signées sans autorisation préalable
du conseil communautaire, comme la convention de partenariat entre CAP Atlantique et
La Baule-Escoublac. L’ordonnateur s’est engagé dans sa réponse à régulariser les délégations
de compétences avant la fin de l’année 2021.
Recommandation n°
1 : Régulariser le champ des délégations de compétences du
conseil communautaire au président conformément à l’article L. 5211-10 du code
général des collectivités territoriales et en assurer le respect.
7
Instituée par l’article 1
er
, I, de la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la
vie locale et à la proximité de l'action publique.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
10
2
L’INFORMATION
BUDGETAIRE,
FINANCIERE
ET
COMPTABLE, ET LA FIABILITE DES COMPTES
L’organisation budgétaire de la communauté d’agglomération comprend un budget
principal (BP) et quatre budgets annexes de service public à caractère industriel et commercial
(SPIC) : eau potable, assainissement collectif, assainissement non collectif (SPANC) et zones
d’activité économique (ZAE), régis par l’instruction M4.
2.1
L’information budgétaire est régulière
Le débat d’orientation budgétaire (DOB) en conseil communautaire est tenu chaque
année, un mois avant le vote du budget, conformément au code général des collectivités
territoriales (CGCT). Le rapport a intégré les modifications règlementaires intervenues et s’est
enrichi des données relatives aux ressources humaines. La chambre observe toutefois que les
informations sur le personnel sont fluctuantes : il en est ainsi des tableaux sur le coût rétrospectif
de la masse salariale (absence au DOB 2018), sur l’évolution rétrospective des effectifs
(absence au DOB 2018, uniquement l’année en cours pour les DOB 2019 et 2020), et sur
l’évolution des charges nettes de personnel. Ponctuellement de nouvelles données sont
introduites (mutualisation, GVT), qui devraient être pérennisées. Les informations relatives au
régime indemnitaire ou aux primes, ne sont pas chiffrées et ne deviennent pertinentes qu’à
compter du DOB 2020, plus complet. Aucune présentation de la démarche de gestion
prévisionnelle des ressources humaines n’est effectuée. En revanche, le ROB 2020 ne
comprend plus le tableau relatif à la capacité de désendettement qui figurait utilement aux ROB
2018 et 2019. Une meilleure exhaustivité et une permanence des données présentées sont donc
à rechercher.
2.2
L’information financière mise en ligne n’est pas encore complète
La communauté d’agglomération et ses communes membres se sont engagées dans une
démarche « d’open data
8
» de tous leurs actes. Une « plateforme mutualisée des données
ouvertes de CAP Atlantique et de ses communes » a été mise en ligne dans ce but, sur la base
de l’outil utilisé par la Région, le Département et la Métropole de Nantes.
Cependant, les comptes rendus de séances du conseil communautaire, qui doivent être
mis en ligne dans un délai d’une semaine après la séance selon l’article L. 2121-25 du code
général des collectivités territoriales, ne sont disponibles ni sur « l’open-data » ni sur le site
internet propre de CAP Atlantique.
8
Les données ouvertes ou open data sont des données numériques dont l'accès et l'usage sont laissés libres
aux usagers. Elles peuvent être d'origine publique ou privée, produites notamment par une collectivité, un service
public, un collectif citoyen ou une entreprise
CAP ATLANTIQUE
11
Les documents budgétaires et comptables qui doivent être mis en ligne, en vertu de
l’article L. 2313-1 du code général des collectivités territoriales, le sont soit sur le site internet
propre de CAP Atlantique, soit sur « l’open data ». En revanche, si la liste de toutes les
subventions attribuées, même d’un montant inférieur à 23 000 €, est disponible sur
« l’open data », les données essentielles des conventions de subventionnement, au sens de
l'article 10 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs
relations avec les administrations, dite loi DCRA, n’y figurent pas. L’ordonnateur s’est engagé
dans sa réponse à réaliser cette publication en ligne.
2.3
L’information comptable sur les flux croisés est insuffisante
La liste des délégations de service public mentionnées à la première ligne de l’annexe
IV C2 du compte administratif (correspondant à l’article L. 2313-1, 7°, du code général des
collectivités territoriales) devra être actualisée, puisqu’il manque par exemple la SPL
Destination Bretagne Plein Sud et les DSP relatives à l’eau ou à l’assainissement.
L’annexe C.3.3 ne mentionne aucun des budgets annexes. Or tous doivent y figurer, et non
seulement «
ceux qui relèveraient normalement du budget principal
» selon la réponse de
l’ordonnateur. Le tableau « flux réciproques entre le BP et les BA » n° 4 de l’annexe C3.5 n’est
pas renseigné, alors que la communauté d’agglomération possède plusieurs budgets annexes.
Enfin, et surtout, les tableaux d’identification des flux croisés entre CAP Atlantique et ses
communes membres, à l’annexe C3.6 ne sont jamais renseignés.
2.4
La fiabilité des comptes est très perfectible même si elle n’obère pas
l’analyse financière
La reprise au résultat des subventions et fonds transférables, l’amortissement des
immobilisations pour frais d’études, de recherche et de développement et frais d’insertion qui
ne sont pas suivies de réalisation et des immobilisations pour subventions d’équipements
versées, les écritures passées pour sortir les biens vendus de l’actif et transférer les plus ou
moins-values de cession à la section d’investissement, et l’intégration des immobilisations
corporelles en cours ont été vérifiées et n’appellent pas d’observations.
Taux d’intégration des immobilisations en cours
Immobilisations en cours
2014
2015
2016
2017
2018
Immobilisations corporelles en
cours
9 138 677
3 230 127
6 923 533
3 589 152
8 198 173
Immobilisations corporelles
75 890 744
87 358 249
93 641 067
102 151 921
107 312 999
Taux d'intégration
12,0%
3,7%
7,4%
3,5%
7,6%
Source : balance comptable
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
12
Le rattachement des charges à l’exercice clos est satisfaisant. Sur le BA assainissement,
le compte 4817
« pénalité de renégociation de la dette »
est mouvementé à compter de 2016,
pour un débit initial de 1 983 000 €. Le compte 668
« indemnités pour remboursement anticipé
d’emprunt à risques »
est en effet débité cette année-là du montant de la pénalité correspondant
au solde d’un emprunt risqué. Conformément à la M14, elle est étalée sur la durée résiduelle de
l’emprunt restant à courir.
La pénalité précitée, pour solder un emprunt risqué, avait fait l’objet d’une observation
de la chambre dans son précédent rapport d’observations. Cet emprunt a été renégocié auprès
de la société de financement local (SFIL) suite à une délibération du bureau communautaire du
28 avril 2016. Cependant, aucune information n’est produite à ce sujet, contrairement à la
règlementation comptable, à l’annexe IV A2.6 ou A2.7 du compte administratif tant du budget
annexe assainissement que du budget principal.
CAP Atlantique n’a par ailleurs enregistré aucune provision pendant la période au
contrôle. Or, plusieurs contentieux ont été ouverts sur cette durée ou sont encore pendants, qui
ont occasionnés ou sont susceptibles d’occasionner une indemnisation financière des
requérants. Il en va de même du litige qui avait été porté devant le tribunal de grande instance
(TGI) de Nanterre relatif à un contrat de prêt et qui a en définitive conduit à la conclusion d’un
protocole transactionnel en 2016.
En outre, bien que le compte 416
« créances douteuses et irrécouvrables »
n’ait jamais
été mouvementé sur la période, le conseil communautaire s’est régulièrement prononcé sur des
demandes d’admission en non-valeur de créances, dont certaines sont parfois explicitement
qualifiées d’irrécouvrables.
Recommandation n°
2 : Provisionner les risques pertinents conformément aux articles
L. 2321-2 (29°) et R. 2321-2 du code général des collectivités territoriales.
Lors de son précédent rapport, en 2015, la chambre avait recommandé de se doter d’un
inventaire exhaustif et fiable. La chambre constate que le travail de fiabilisation a été important
mais encourage CAP Atlantique à le poursuivre au regard des anomalies qui demeurent : des
transferts de compétence ne se sont, notamment, pas accompagnés de transferts des
immobilisations y afférentes.
La seconde recommandation émise par la chambre dans son précédent rapport portait
sur réexamen de la validité des créances détenues inscrites aux comptes 26 et 27.
CAP ATLANTIQUE
13
Sur le budget principal, le compte 261
« titres de participation »,
le montant total de
182 900 € comprend les parts dans la Société d’équipement de Loire-Atlantique (SELA) depuis
2013, pour 33 400 €, dans la SPL Destination Bretagne Plein Sud depuis sa création en 2016,
pour 135 600 €, et dans la SPL Saint-Nazaire Agglomération Tourisme
9
depuis 2018, pour
13 900 €. Le compte 266
« autres formes de participation »
a été apuré en 2015 et ne comprend
plus que les 40 000 € de participation dans la SPL Atlantia (depuis 2013). Le compte 2764
« créances sur des particuliers et personnes de droit privé »
atteint un montant important de
3 627 400 € en raison de mouvements réguliers. Il s’agit d’avances de trésorerie à la SELA pour
les
zones
d’activité.
En
revanche,
le
compte
275
« dépôts
et
cautionnement
versés »
(48 072,06 € au total, inchangé sur la période) comprend encore 14 inscriptions
antérieures à 2010 sur 17 au total, dont, pour de très faibles montants, des avances et des
cautionnements datant de 1969, 1971, 1977, 1993, 1994, etc. Son apurement n’a donc pas
encore été effectué.
Sur le budget annexe « eau », les comptes 261, 266, 271 et 2762 ont été apurés
intégralement en 2015 et n’ont plus d’inscriptions. Restent 8 € enregistrés au débit du
compte 275 depuis au moins 2010. Sur le budget annexe « assainissement », les comptes 266,
271 et 2762 ont été apurés intégralement en 2015 et n’ont plus d’inscriptions. Ne reste que le
compte 2763
« créances sur collectivités publiques »
pour un montant de 1 111 772 € figurant
à l’état de l’actif sans aucune précision, inchangé depuis 2015.
Recommandation n°
3 : Réexaminer la validité des créances inscrites aux comptes 26 et
27 conformément au tome 1 de l’instruction budgétaire et comptable M14.
Le suivi comptable des charges et produits liés aux mises à disposition de personnel ou
aux remboursements de frais entre le BP et les BA et entre la communauté d’agglomération et
certaines de ses communes membres, épars sur différents comptes, rend l’accès à cette
information difficile (cf. annexe 2). Au regard du nombre d’anomalies observées en matière de
flux financiers entre la communauté d’agglomération et ses communes membres et satellites,
CAP Atlantique devrait se rapprocher du comptable public et suivre les bonnes pratiques
recommandées par le comité de fiabilité des comptes locaux
10
. La chambre prend note de la
réponse de l’ordonnateur, selon laquelle des modifications d’imputations des charges de
personnel ont été effectuées dès le compte administratif 2020.
9
Suite au transfert de la compétence « tourisme » organisé par à la loi NOTRé, la CARENE a créé en
avril 2017 cette SPL SNAT afin de créer un OT intercommunal. De la même manière que CAP Atlantique a
proposé à la CARENE d’entrer dans le capital de la SPL DBPS, la CARENE a proposé à CAP Atlantique d’entrer
au capital de la SPL SNAT, ce qu’a accepté le conseil communautaire de CAP le 29 juin 2017.
10
« Les flux financiers réciproques », comité de fiabilité des comptes locaux, guide de septembre 2018
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
14
3
LA SITUATION FINANCIERE
CAP Atlantique présente une situation financière satisfaisante, due notamment à la
dynamique de ses bases fiscales.
3.1
Les recettes réelles de fonctionnement : la fiscalité
Le produit de la fiscalité directe locale progresse de 3,8 % par an en moyenne entre 2014
et 2019, passant de 27,87 M€ en 2014 à 33,61 M€ en 2019. Le produit fiscal est composé à
64,1 % du produit des impôts sur les ménages
11
et à 35,9 % de la fiscalité économique
12
. Entre
2014 à 2019, le produit des impôts relatifs à l’habitation et au foncier augmente de 20,73%, soit
3,4% en moyenne par an. Cette progression de 20,73 % se décompose de la manière suivante :
-
7,8% sont attribuables à un effet de hausse des taux (en 2018 uniquement) ;
-
6,6 % découlent de la revalorisation forfaitaire des bases, particulièrement importante
en 2019 ;
-
6,4% proviennent d’une augmentation physique des bases d’imposition.
La chambre a comparé la situation de CAP Atlantique à celle d’un échantillon de sept
EPCI dont le nombre d’habitants et les caractéristiques sont comparables (communauté de
communes côtières du nord de la France dont au moins une commune-membre bénéficie d’un
classement touristique et d’un casino
13
).
La part du produit fiscal professionnel dans cet échantillon
14,
représente 32,8 % du total
de la fiscalité contre 35,9 % à CAP Atlantique. Le produit de la fiscalité par habitant est
identique en 2014 (369 € par habitant) puis légèrement supérieur en 2018 : 432 € par habitant
de CAP Atlantique contre 422 € par habitant de l’échantillon
15
.
En ce qui concerne la répartition du produit fiscal, l’imposition des ménages à
CAP Atlantique (en € par habitant) est inférieure à l’échantillon tandis que la richesse
économique par habitant se situe au-dessus, traduisant un choix fiscal structurant du territoire,
qui n’est pas remis en cause par la tendance à la baisse de la part du produit de la fiscalité
professionnelle dans l’ensemble du produit fiscal, qui passe de 35,9 % en 2014 à 34,9 % en
2019. La part du produit de la fiscalité des ménages est désormais prépondérante.
11
Taxe d’habitation (TH), taxe foncière sur la propriété bâtie (TFPB) et non bâtie comprenant deux taxes :
une taxe sur le foncier bâti ((TFPNB) et une taxe additionnelle sur le foncier non bâti.
12
Cotisation foncière des entreprises (CFE), cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE),
impôt forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) et taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM).
13
Le parangonnage comprend : la CC de Quiberon (Morbihan), la CC du Touquet (Pas-de-Calais), la CC
puis CA de Pornic (Loire-Atlantique), la CC puis CA des Sables d’Olonne (Vendée), la CC de Dinard (Côtes
d’Armor), la CC de Deauville (Calvados), la CC de Saint-Gilles-Croix-de-Vie (Vendée).
14
En raison du passage de certains EPCI de CC en CA la tendance est la hausse passant de 29,5 % en
2014 à 34,5 % en 2018 avec un palier (28,8 % en 2016 et 35,2 % en 2017 suite à deux transformations en CA).
15
Un pallier est franchi par CAP entre 2016 (391 €/habitant) et 2017 (432 €/habitant) en raison de la
hausse des taux de la TH et de la CFE et de l’instauration d’un impôt sur le foncier bâti.
CAP ATLANTIQUE
15
Produits fiscaux CAP Atlantique en € par habitant comparés à
l’échantillon
Source : états 1259 et fiches DGCL
Le potentiel fiscal
16
de CAP Atlantique s’élevait en 2014 à 231,98 € par habitant et en
2019 à 262,82 € par habitant. Hormis la CC de Deauville, qui présente un potentiel fiscal
nettement supérieur encore, celui de CAP Atlantique s’inscrit dans la moyenne des EPCI de
mêmes caractéristiques.
Comparaison potentiel fiscal par habitant 2019 avec l’échantillon
EPCI comparables
PF
AURAY QUIBERON TERRE ATLANTIQUE
237
CA DES DEUX BAIES EN MONTREUILLOIS (Le Touquet)
230
CA LES SABLES D'OLONNE AGGLOMERATION
232
CA PORNIC AGGLO PAYS DE RETZ
260
CC COEUR COTE FLEURIE (Deauville)
367
CC COTE D'EMERAUDE (Dinard)
252
CC DU PAYS DE ST GILLES CROIX DE VIE
178
moyenne
251
CA DE LA PRESQU'ILE DE GUERANDE-ATLANTIQUE
263
Source : DGCL 2019, fiches DGF
Le coefficient de mobilisation du potentiel fiscal (CMPF)
17
de CAP Atlantique, diminue
sur la période, passant de 0,942 en 2014 à 0,842 en 2018.
16
Le potentiel fiscal est égal à la somme que produiraient les taxes directes de cette collectivité si l’on
appliquait aux bases communales (TH, TFB, TFNB et additionnelle, CFE) de ces taxes le taux moyen d’imposition
du panel (7 EPCI comparables).
17
Le CMPF correspond au quotient obtenu en divisant le produit effectif des taxes de l’EPCI (calculé
hors CVAE, IFER et TASCOM) par le potentiel fiscal.
236
247
248
275
279
133
135
143
157
153
260
277
279
281
295
109
112
126
127
127
0
200
400
2014
2015
2016
2017
2018
impôts ménages perçus par CAP / hab €
impôts PRO perçus par CAP / hab €
impôts ménages perçus panel / hab €
impôts PRO perçus par panel / hab €
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
16
Ceci s’explique par le fait que le niveau des taux de fiscalité des EPCI de l’échantillon
18
a sensiblement dépassé celui de CAP Atlantique. Néanmoins le produit par habitant de
CAP Atlantique reste supérieur en raison du dynamisme de ses bases.
La fiscalité reversée au fonds national de péréquation des ressources intercommunales
(FPIC) corrobore ces constats. Elle s’élève à 0,65 M€, et représente seulement 1,4 % des
ressources fiscales propres de l’EPCI, mais son montant augmente de 10 % par an (0,40 M€ en
2014). Le FPIC se fonde sur le potentiel financier agrégé (PFIA)
19
pour le calcul du prélèvement
et sur l’effort fiscal agrégé (EFA). La richesse d’un EPCI et celle de ses communes membres
sont agrégées dans le PFIA dans le but de neutraliser les choix fiscaux des intercommunalités
et, ainsi, de comparer des EPCI de catégories différentes.
PFIA (en €)
EFA
18
Les taux de fiscalité de l’échantillon sont systématiquement supérieurs à CAP Atlantique sauf pour la
CFE, le taux de cette dernière étant très proche du niveau national.
19
La méthode de calcul du PFIA (fonction logarithmique) avantage les intercommunalités dont la
population DGF est comprise entre 7 500 habitants et 500 000 habitants en majorant le nombre d’habitants pour
le calcul du PFIA
0
0,002
0,004
0,006
0,008
0,01
0,012
0,014
0,016
0,018
1,08
1,09
1,1
1,11
1,12
1,13
2014
2019
CAP Atlantique
Moyen national
Ecart
560
580
600
620
640
660
680
2014
2019
CAP Atlantique
Moyen national
CAP ATLANTIQUE
17
Enfin, le reversement au fonds national de garantie individuelle des ressources
(FNGIR), d’un montant de 10,3 M€, représente 21,4% des ressources fiscales propres de
CAP Atlantique en 2019. Le tableau suivant indique le montant de la dépense FNGIR annuelle
de chacune des intercommunalités de l’échantillon, toutes contributrices nettes, qui est constant
depuis 2014.
Contribution 2019 au FNGIR en € par habitant
FNGIR en €/ hab (pop DGF 2019)
Population
FNGIR
€ /hab
CC AURAY QUIBERON TERRE ATLANTIQUE
113 195
5 840 719
-52
CA DES DEUX BAIES EN MONTREUILLOIS (Le
Touquet)
94 926
9 224 124
-97
CC DU PAYS DE ST GILLES CROIX DE VIE
72 920
7 670 686
-105
CA PORNIC AGGLO PAYS DE RETZ
72 877
383 855
-5
CA LES SABLES D'OLONNE AGGLOMERATION
70 376
6 809 321
-97
CC COEUR COTE FLEURIE (Deauville)
48 144
1 737 488
-36
CC COTE D'EMERAUDE (Dinard)
43 024
3 191 244
-74
Total
515 462
34 857 437
-68
CA DE LA PRESQU'ILE DE GUERANDE-
ATLANTIQUE
111 093
10 314 902
-93
Source : DGCL fiches DGF - carte FNGIR (REI 2018) de l’AdCF
En conclusion, il apparaît donc que CAP Atlantique a un produit fiscal qui croît plus
vite que celui des autres EPCI de l’échantillon, tout en utilisant moins le levier fiscal.
3.2
Les dépenses réelles de fonctionnement
3.2.1
La masse salariale
Les charges de personnel consolidées (BP+BA), y compris atténuations de charges et
cotisations salariales et patronales, progressent de 3,6 % par an, soit une progression en valeur
absolue de 10,70 M€ en 2014, à 12,76 M€ en 2019, représentant une hausse de 2,06 M€ en cinq
ans.
Les charges totales de personnel nettes des remboursements pour mises à disposition,
très stables sur la période, représentent en moyenne 28 % des produits de gestion de la
communauté d’agglomération. Le ratio des charges de personnel sur les charges totales de
fonctionnement, en euro par habitant, diminue régulièrement entre 2015 et 2019, passant de
24,09 % à 21,28 %. Si les charges de personnel augmentent entre 2015 et 2019 de 11,18 %, les
charges de fonctionnement augmentent plus fortement, à hauteur de 25,83 %. L’impact des
transferts intervenus en 2019 est important, puisqu’entre 2015 et 2018, hors transferts, les
évolutions de ces deux postes ont été de respectivement + 7,89 % et + 10,78 %. Cela indique
une maîtrise satisfaisante de la masse salariale.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
18
3.2.2
Les autres dépenses
La progression des charges à caractère général, dont le montant en 2019 est à peine
supérieur à celui de 2015, reste maîtrisée, sachant que CAP Atlantique a diminué globalement
les subventions de fonctionnement versées. Le poste « autres charges de gestion » progresse
fortement en 2019 (passant de 611 887 € en 2018 à 4 764 718 €) en raison, d’une part du
transfert à la communauté d’agglomération de la compétence de versement de la contribution
au service départemental d’incendie et de secours (SDIS) pour un montant de 3 070 749 €,
d’autre part d’une erreur d’imputation, par laquelle le versement du 4
ème
trimestre de la
subvention de fonctionnement au syndicat de transport (995 801,03 €), habituellement imputé
au compte 657358, a été imputé au compte de participation obligatoire (c/6558).
Excédent brut de fonctionnement de CAP Atlantique
en €
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Ressources fiscales propres
(nettes des restitutions)
42 593 067
42 152 592
42 843 667
46 417 172
46 975 470
48 164 770
Fiscalité reversée
-21 105 038
-20 934 124
-20 592 074
-18 382 149
-18 457 208
-15 534 807
Ressources d'exploitation
5 325 963
6 248 824
6 392 375
6 667 117
5 841 921
6 578 169
Ressources institutionnelles
(dotations et participations)
11 203 603
10 497 434
8 791 750
8 648 786
9 177 691
8 573 194
Produits de gestion
38 017 595
37 964 725
37 435 719
43 350 926
43 537 873
47 781 326
Charges à caractère général
15 841 761
16 670 401
14 719 202
15 589 150
16 133 190
16 732 527
Charges de personnel
10 702 742
11 357 923
12 109 993
12 060 534
12 371 893
12 765 742
Subventions de fonctionnement
versées
4 126 848
3 690 996
3 800 606
3 864 995
4 668 346
3 521 944
Autres charges de gestion
498 835
481 837
473 795
470 258
611 887
4 764 718
Charges de gestion
31 170 186
32 201 156
31 103 596
31 984 937
33 785 315
37 784 931
Excédent brut de
fonctionnement
6 847 409
5 763 570
6 332 123
11 365 989
9 752 558
9 996 395
Source : comptes de gestion
3.3
La capacité d’autofinancement et l’endettement
La situation financière de CAP Atlantique est particulièrement satisfaisante. L’EPCI
dégage une capacité d’autofinancement brute (CAF brute) couvrant aisément le remboursement
en capital de la dette et n’a vu son épargne nette diminuer légèrement qu’en raison de la
souscription d’un nouvel emprunt de 16 M€ en 2017, après plusieurs années de désendettement
continu. En conséquence, la CAF nette du remboursement de l’emprunt en capital est toujours
supérieure à 5 M€.
CAP ATLANTIQUE
19
Épargnes brute et nette de CAP Atlantique
en €
2014
2015
2016
2017
2018
2019
CAF brute
6 828 656
5 711 385
5 899 647
9 050 074
8 630 760
7 183 204
Annuité en capital de la dette
454 937
478 683
495 347
1 028 414
1 428 841
1 121 435
CAF nette
6 373 719
5 232 703
5 404 300
8 021 660
7 201 919
6 061 769
Fonds de compensation de la
TVA (FCTVA)
470 605
872 376
392 590
1 199 620
700 444
1 166 304
Subventions d'investissement
reçues
878 864
1 542 196
404 616
2 928 313
1 110 358
733 413
Attributions de compensation
reçues en investissement
0
0
0
0
437 489
800 628
Produits de cession
114 723
31 497
33 969
7 132
84 247
3 237 163
Recettes d'inv. hors emprunt
1 464 191
2 446 069
831 175
4 135 065
2 332 539
5 937 509
Financement propre disponible
7 837 910
7 678 772
6 235 475
12 156 726
9 534 458
11 999 278
Dépenses d'équipement (y
compris travaux en régie)
6 355 829
6 923 383
11 878 766
5 924 249
12 370 101
14 883 007
Subventions d'équipement (y
compris subventions en nature)
2 603 441
2 069 174
2 310 807
2 480 868
2 691 604
2 435 798
Dons, subventions et prises de
participation en nature, reçus ou
donnés
0
0
0
-12 768
2 175
0
Participations et inv. financiers
nets
299 130
236 266
135 600
1 650 000
13 900
727 400
Variation autres dettes et
cautionnements
0
0
0
-3 060
205
935
= Besoin (-) ou capacité (+) de
financement propre
-1 420 490
-1 550 051
-8 089 697
2 117 437
-5 543 527
-6 047 863
Source : comptes de gestion
La capacité de désendettement
20
(trésorerie incluse) est sur le budget principal toujours
inférieure à une année, et tous budgets consolidés stable avec un peu plus de trois années en
moyenne. Les indicateurs bilanciels sont pour leur part satisfaisants. Au total, la situation
financière de CAP Atlantique, et la soutenabilité de ses investissements, n’appellent pas
d’observation critique de la part de la chambre.
20
La capacité de désendettement, ou ratio de désendettement, détermine le nombre d'années nécessaires
à un organisme pour éteindre totalement sa dette par mobilisation et affectation en totalité de son épargne brute
annuelle. Elle se calcule selon la règle suivante : encours de dette au 31 décembre de l'année budgétaire en cours /
épargne brute de l'année en cours.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
20
Indicateurs bilanciels de CAP Atlantique
au 31 décembre en €
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Fonds de roulement net
global
9 682 205
8 132 154
9 102
18 085 870
12 561 773
11 483 212
Besoin en fonds de
roulement global
-602 975
2 241 589
-905 266
-644 304
-3 629 894
-7 071 590
Trésorerie nette
10 285 180
5 890 565
914 369
18 730 174
16 191 667
18 554 802
Source : comptes de gestion
______________________ CONCLUSION INTERMEDIAIRE ______________________
La situation financière de CAP Atlantique est satisfaisante. La chambre relève
positivement la mise en place d’une plateforme partagée d’open-data, même si cette action doit
être complétée.
L’information budgétaire et comptable et la fiabilité des comptes produits demeurent
imparfaites. Si le processus de régularisation des inventaires, suite aux précédents rapports de
la chambre, a conduit à de premiers résultats positifs, les erreurs d’imputations comptables et
les incomplétudes des documents financiers publiés rendent peu lisibles pour des tiers les flux
financiers entre les budgets principaux et les budgets annexes, entre la communauté
d’agglomération et ses communes membres et satellites. Certaines provisions ne sont pas
passées, alors qu’elles devraient l’être. L’effort de fiabilisation comptable, commencé en cours
d’instruction de la chambre, doit être poursuivi.
CAP ATLANTIQUE
21
4
LES RELATIONS FINANCIERES AVEC LES SATELLITES ET
LEUR CONTROLE
La chambre a examiné les relations financières entre CAP Atlantique et ses satellites.
Seule la façon dont la communauté d’agglomération suit ces organismes d’un point de vue
financier a été examinée. Les observations suivantes ne préjugent pas de la régularité de leur
gestion elle-même, qui n’a pas été contrôlée par la chambre.
4.1
Le contrôle financier des satellites est satisfaisant
4.1.1
La mise en place d’un contrôle de la gestion des satellites
Le contrôle des satellites et partenaires de la communauté d’agglomération a été l’une
des priorités du contrôle de gestion. L’agent chargé de cette mission a mis en place une
cartographie et un tableau de bord précis, qui ont permis d’aboutir à une exhaustivité du suivi
financier des partenaires en 2020. Les flux financiers sont désormais reliés aux délibérations,
car CAP Atlantique dispose d’un logiciel de délibération coïncidant avec son logiciel
comptable et son « requêteur ». Une stratégie de contrôle en fonction de l’enjeu des flux
financiers a pu être initiée, avec une cotation selon l’importance du budget et la nécessité d’un
contrôle à terme plus ou moins rapproché.
Une séance du bureau communautaire, en octobre 2019, a porté sur l’optimisation des
relations entre CAP et ses organismes associés, chaque catégorie d’organismes ou de relations
(SPL, associations, syndicats mixtes, DSP, bailleurs sociaux) faisant l’objet d’un état des lieux
et de mesures distincts.
Le fait que, désormais, la fonction financière soit suivie par un vice-président en propre,
et non plus directement par le président, peut être une garantie supplémentaire dans le suivi et
le portage de cette mission. CAP Atlantique admet toutefois devoir passer d’un contrôle
opérationnel des satellites à un suivi dorénavant plus centralisé et plus méthodique.
Un outils d’aide à la décision des élus est en cours de mise en place. Les élus désignés
comme administrateurs disposent d’une brève analyse financière avant les séances des organes
délibérants, alors qu’ils ne disposaient auparavant que des documents budgétaires. La tenue
d’une réunion de travail entre les services et l’adjoint concerné pour discuter de la stratégie de
contrôle a été systématisée.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
22
4.1.2
Le suivi des SPL et des syndicats mixtes
CAP Atlantique participe au capital de trois SPL, mais pour deux d’entre elles,
Loire-Atlantique Développement et Atlantia, sa fonction de suivi se limite à cette participation
capitalistique, et à la participation aux organes d’administration. Il en va différemment pour la
SPL Destination Bretagne Plein Sud, avec laquelle un suivi régulier est effectué non seulement
au moyen du comité de contrôle analogue mais également tout au long de l’année par les
services administratifs (cf. partie sur le tourisme, ci-dessous). Le SMIX Atlanpôle et les
syndicats de bassin (Loire Aval SYLOA et Brivet SBVB) font l’objet d’un suivi se limitant au
versement de la cotisation et à la participation aux organes d’administration, contrairement au
SMT (transport) qui, comme la SPL Destination, fait l’objet d’un contrôle plus étroit, ses
moyens, notamment informatiques, lui étant fournis directement.
4.2
Le contrôle financier des délégataires de service public est également
satisfaisant
Contributions versées et redevances perçues en fonction des DSP
en €
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Contributions versées
SPL Destination Bretagne Plein Sud
2 522 000
2 638 000
2 630 000
C.A. Aquabaule
498 142
385 583
280 621
constr.
constr.
constr.
C.A. Piriac et Guérande
635 122
640 915
521 661
629 193
892 219
835 511
Eau potable
10 835
33 482
12 391
21 010
35 561
26 003
Eaux pluviales
450 000
479 047
623 447
405 848
Redevances perçues
SPL Destination Bretagne Plein Sud
0,00
0,00
50 000
C.A. Aquabaule
116 000
31 765
0
s.o.
s.o.
s.o.
C.A. Piriac et Guérande
s.o.
s.o.
0
0
20 000
20 000
C.A. Piriac et Guérande
28 253
30 259
25 525
19 811
13 919
C.A. Piriac et Guérande
279 594
Eau potable
25 145
Eaux pluviales
57 617
Source : fichier des titres et mandats
CAP ATLANTIQUE
23
Par délibération du 14 mai 2014, le conseil communautaire de CAP Atlantique a élu les
membres titulaires et suppléants de la commission de délégation de service public
21
(CDSP) et
a approuvé la création de la commission consultative des services publics locaux
22
(CCSPL)
ainsi que sa composition répartie en deux collèges (élus et représentants des associations) et un
panel de huit usagers des services publics locaux. Le fonctionnement de la CCSPL est
cependant rendu difficile en raison de la faible mobilisation des membres autres que les élus.
Les rapports des délégataires sont présentés en CCSPL, en commission des finances
puis en conseil municipal, et les comptes des entreprises liées par convention financière
comportant des règlements de compte périodiques, en commission de contrôle des comptes
(CCC). Les procès-verbaux des conseils communautaires montrent qu’il y a très peu de débat
sur les rapports des délégataires, ce qu’expliquent possiblement le travail de préparation et les
débats en CCSPL puis en commission des finances.
5
LES RESSOURCES HUMAINES
L’analyse de la gestion des ressources humaines a été effectuée sur la base des dernières
données disponibles à l’été 2020, c’est-à-dire les fichiers de paie et le compte administratif de
l’exercice 2018.
5.1
Les effectifs et la masse salariale augmentent principalement en raison
des transferts de compétences et des mutualisations
Une comparaison des fichiers de paie et du compte administratif de l’exercice ne fait
apparaître que de faibles écarts. L’effectif total affiché à l’état du personnel des comptes
administratifs 2014 et 2018, est globalement cohérent avec les données des états de paie.
L’effectif total progresse d’au moins 40 agents exprimés en équivalent temps plein (ETP) entre
2014 et 2018, à part égale entre titulaires et contractuels.
21
Articles L. 1411-5 et L. 5211-1 du CGCT
22
Articles L. 1413-1 et L. 5211-1 du CGCT
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
24
Évolution des ETP payés (y compris heures supplémentaires)
2014
2018
Fichiers paie
CA
Fichiers paie
CA
Titulaires
205,3
240
222,4
223,1
Non titulaires
36,0
0
55,4
52,3
Stagiaires
7,5
0
8,5
0
Emplois aidés
1
0
2,9
0
Autres statuts
0,7
1
3,8
5,5
Total
250,5
241
293
280,9
Écart
9,5
12,1
Sources : données de la paie et comptes administratifs
Entre 2014 et 2017, l’état du personnel des comptes administratifs n’indique toutefois
pas le nombre de contractuels. En 2018, il n’indique qu’un nombre total de contractuels, sans
ventilation par filière et par emploi.
L’évolution des effectifs a plusieurs causes. La première est liée aux transferts de
compétences
23
, la seconde aux efforts de mutualisation
24
. La situation de 8 agents de la piscine
Aquabaule transférés à CAP Atlantique en 2016, est particulière. La reconstruction intégrale de
la piscine commençait cette année-là et les agents affectés à son fonctionnement et employés
par le délégataire ont été réaffectés dans d’autres services de CAP Atlantique.
L’impact financier de la hausse des effectifs entre 2014 et 2018 est, exprimée en brut
(hors charges patronales), de 1,53 M€.
Salaires bruts hors charges patronales
Salaires bruts (hors élus et serv extérieurs) en €
2014
2018
var° 2018-2014
BRUT autres emplois
54 157
57 036
2 880
BRUT emplois aidés
20 749
63 176
42 427
BRUT contractuels
939 695
1 462 179
522 484
BRUT stagiaires
217 622
228 596
10 975
BRUT titulaires
6 238 793
7 195 038
956 245
total
7 471 016
9 006 027
1 535 011
Source : fichiers paie
23
En 2014 : agents et professeurs de musique (35,7 ETP). En 2015 : intervenants scolaires pour la
musique (3 ETP) et agents pour l’eau (2 ETP). En 2017 : personnels des offices de tourisme (4 ETP), du château
de Ranrouët (1 ETP) et des déchets (1 ETP). En 2018, personnels de l’eau (1 ETP) et des milieux naturels (2 ETP).
En 2019 : agents de la GEMAPI (1 ETP), des parcs d’activité (1 ETP) et de l’eau et assainissement (2 ETP).
24
En 2015 : les autorisations du droit des sols (6 ETP). En 2016 : la commande publique (3,8 ETP) et des
services logistiques (assurances, sécurité, projets, archives pour 1,6 ETP). En 2017 : les archives (1 ETP). En
2018 : l’informatique (2 ETP). En 2019 : à nouveau l’informatique (1 ETP).
CAP ATLANTIQUE
25
Coût par ETP (en €)
brut/ETP
2014
2018
Var 2018-2014
BRUT autres emplois
81 575
14 988
-66 587
BRUT emplois aidés
21 464
21 513
49
BRUT contractuels
26 076
26 409
333
BRUT stagiaires
29 159
26 894
-2 265
BRUT titulaires
30 388
32 351
1 963
Source : fichiers paie
À coût constant, l’impact de l’augmentation du nombre des ETP est de 1,13 M€, alors
que celui de l’augmentation de la rémunération des chaque ETP s’élève à 0,39 M€. L’effet
« volume » peut être estimé
25
(augmentation des ETP) à 74% environ du total, tandis que l’effet
« prix » (variation du coût de l’ETP) est de 26%. C’est donc, très majoritairement,
l’augmentation des effectifs qui explique l’importante hausse des charges de personnel.
Impact financier de la hausse des ETP et du coût par ETP (en €)
effet volume
effet prix
En €
Coût de l’ETP en 2014
Effectifs 2014
autres emplois
29 975
emplois aidés
42 285
47
contractuels
504 060
11 992
stagiaires
30 227
- 16 905
titulaires
519 660
403 016
total
1 128 651
395 749
74%
26%
Source : calcul CRC sur la base des données des fichiers paie
25
L’addition de l’effet volume et de l’effet prix s’élève à un total théorique de 1,52 M€ qui ne correspond
pas exactement à l’évolution réelle de 1,53 M€ en raison de différents facteurs : par exemple le facteur « coût de
l’ETP 2014 » est un coût moyen alors que la variation d’ETP porte sur des individus qui s’écartent logiquement
du coût moyen ou encore les corrections apportées aux heures des vacataires qui ne sont pas renseignées en 2014
contrairement à l’exercice 2018
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
26
5.2
Le temps de travail annuel ne respecte toujours pas la durée légale
À l’occasion de la mise en place du régime indemnitaire tenant compte des fonctions,
des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel dans la fonction publique de l’État
(RIFSEEP) créé par le décret n° 2014-513 du 20 mai 2014, CAP Atlantique a révisé la durée
du temps de travail annuel pour l’établir à 1 607 heures annuelles depuis le 1
er
janvier 2020,
conformément à la durée légale, alors qu’elle s’établissait à 1 567,50 heures
26
. L’EPCI respecte
ainsi le calendrier imposé par la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique,
qui demandait de mettre fin aux régimes de travail dérogatoires mis en place antérieurement à
la loi du 3 janvier 2001. Toutefois, le régime en vigueur comprend encore des jours
d’ancienneté (un jour de congé en plus tous les 5 ans, dans la limite de 5 jours supplémentaires)
qui viennent minorer la durée effective du temps de travail annuel.
5.3
La rémunération largement irrégulière du travail partagé entre
CAP Atlantique, La Baule-Escoublac et leurs satellites
Les activités accessoires des agents publics sont encadrées par l’article 25
septies
de la
loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires et son décret
d’application n° 2017-105 du 27 janvier 2017, relatif notamment aux cumuls d'activités
27
.
Le I de l’article 25
septies
de la loi de 1983, créé par l’article 7 de la loi n° 2016-483 du
20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, dispose
en effet que le principe est que «
le fonctionnaire consacre l'intégralité de son activité
professionnelle aux tâches qui lui sont confiées
». Le IV de l’article 25
septies
dispose toutefois
que «
le fonctionnaire peut être autorisé par l'autorité hiérarchique dont il relève à exercer à
titre accessoire une activité, lucrative ou non, auprès d'une personne ou d'un organisme public
ou privé dès lors que cette activité est compatible avec les fonctions qui lui sont confiées et
n'affecte pas leur exercice
». La liste des activités susceptibles d'être exercées à titre accessoire,
les autres conditions d’exercice de ces activités et le régime procédural de l’autorisation
préalable sont fixés par le décret du 27 janvier 2017.
26
Calcul CRC à partir des données CAP Atlantique :
25 jours congés annuels + 2 jours de fractionnement,
104 dimanche et samedi, 8 + 3 jours fériés, 15 jours ARTT, -1j de solidarité soit 209 jours travaillés sur un cycle
hebdo de 37 heures 30 minutes.
27
L’article 25
septies
reprend, en en modifiant certains aspects, les principes inscrits avant la réforme de
la loi de 2016 à l’article 25, I et II, de la loi de 1983. Le décret du 27 janvier 2017, entré en vigueur le 1
er
février,
abroge, en en reprenant lui aussi les principes, le décret n° 2007-611 du 26 avril 2007 relatif à l'exercice d'activités
privées par des fonctionnaires ou agents non titulaires ayant cessé temporairement ou définitivement leurs
fonctions et à la commission de déontologie. Ce qui est décrit pour le régime en vigueur vaut identiquement pour
les régimes antérieurs, en vigueur à l’époque d’une partie des faits.
CAP ATLANTIQUE
27
L’exercice d’une activité accessoire par un agent public, même auprès d’une autre
collectivité territoriale ou d’un de ses satellites, doit être autorisé par l’autorité compétente (le
maire ou le président de l’établissement public de coopération intercommunale), après demande
écrite de l’agent et ouverture de l’emploi selon les conditions légales propres à l’organisme
d’accueil (généralement une délibération préalable). La rémunération de l’activité accessoire
relève des dispositions de droit commun applicable à l’emploi exercé accessoirement, selon sa
propre nature juridique : salaire (contrat de droit privé) ou traitement (emploi titulaire ou contrat
de droit public).
La Baule-Escoublac
et
CAP Atlantique
ont
une
pratique
institutionnalisée
d’indemnisations de fonctions qualifiées d’activités accessoires et réalisées par leurs agents,
notamment des responsables de directions ou des agents sur emplois fonctionnels, chez l’autre
collectivité ou dans leurs satellites. Ces « activités accessoires » indemnisées ont constitué un
moyen privilégié de mutualiser les compétences, dans le cadre d’un rapprochement de la
commune et de son EPCI, de manière pérenne, pour certaines fonctions, ou ponctuelle, pour
certaines missions.
Selon les collectivités concernées, il s’agit à chaque fois de tenir compte du surplus de
travail occasionné par la mutualisation ou le partage effectif des fonctions exercées avec l’autre
collectivité que celle employeur ou avec un satellite. L’ancien ordonnateur, commun aux deux
collectivités, dit « assumer » complètement cette pratique, qui apporterait, selon lui, plusieurs
avantages : économie de deniers publiques (plutôt que des embauches), mutualisation des
compétences, meilleur accès aux informations et donc capacité de contrôle, confiance
réciproque, existence de cadres qui ont des capacités avérées et qui peuvent dégager du temps,
possibilité pour ces cadres de diversifier leurs activités.
La pratique est ancienne. Peu après la création de CAP Atlantique, le conseil
communautaire avait voté le 10 juillet 2003 une délibération relative à l’exercice d’activités
accessoires par des agents communaux. Cette délibération, prise aux motifs de l’«
intérêt de
bénéficier de l’expérience et de la technicité de quelques cadres des communes-membres, en
attendant de déterminer une ligne de conduite en matière de développement des services et de
recrutement, notamment par les emplois liés aux nouvelles compétences ou aux services
récemment transférés
» et du caractère «
opportun d’accorder à un certain nombre de ces
cadres une rémunération complémentaire compte tenu du temps consacré à CAP Atlantique
dans le cadre d’activités accessoires
», listait les huit domaines d’activités concernés.
Cependant, cette délibération, marquée d’un fort caractère provisoire (les « lignes de conduite »
annoncées n’ayant jamais été définies par la suite et les crédits budgétaires ouverts ne valant
que pour un seul exercice), ne pouvait faire obstacle à l’application des dispositions législatives
et règlementaires en matière d’activité accessoire et de rémunération des agents publics.
De même, du côté de La Baule-Escoublac, plusieurs délibérations du conseil municipal,
relatives à la convention de partenariat avec CAP Atlantique, notamment en dates du
16 septembre 2011 et 27 avril 2012, sont venues déterminer l’existence et le régime de certaines
de ces « activités accessoires » stables. Celles liées à des missions l’ont été généralement sur la
base d’arrêtés « de nomination » du maire de La Baule-Escoublac ou du président de
CAP Atlantique.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
28
La chambre ne méconnait ni la réalité du travail réalisé par les agents concernés, ni leur
bonne foi, ni l’éventuel intérêt que ces objectifs et le souhait de mutualiser des fonctions pouvait
présenter pour leurs employeurs respectifs. Toutefois, au vu notamment des réponses apportées
tant par l’ancien ordonnateur et l’ordonnateur en fonction que par les agents intéressés, la
chambre constate que cette pratique occasionne de nombreuses irrégularités, anomalies et
risques : la régularité formelle de ces activités et indemnités est contestable et, surtout, le régime
juridique des activités accessoires est dénaturé.
En premier lieu, en effet, les dossiers personnels de ces agents ont permis de révéler
qu’il manquait très régulièrement les demandes d’autorisation ou, parfois, les autorisations
elles-mêmes. Certaines ont été produites lors de la contradiction (dont certaines sont encore
irrégulières), alors que ces pièces ne figuraient pas dans les dossiers tenus par les directions des
ressources humaines concernées. La commune, la communauté d’agglomération et certains
agents ont fait valoir que les autorisations figuraient sur les demandes : en réalité, il ne s’agit à
chaque fois que de l’avis d’un adjoint. Ils ont également fait valoir que l’on pouvait considérer
l’existence d’une fiche d’entretien individuel sur le sujet comme une validation implicite : cela
ne saurait être le cas car l’autorisation doit être expresse et préalable. Ils ont encore parfois
allégué l’existence d’acte oral, de conseil juridique obtenu (mais non suivi de respect des
conseils donnés) ou d’activité « limitée dans le temps » alors qu’elle durait depuis quatre ans et
demi.
En deuxième lieu, les décisions prises « de nomination » ont pu l’être par une autorité
incompétente. Le temps de travail et la rémunération cumulés excèdent, dans au moins un cas
manifeste, les seuils retenus par la jurisprudence, ce que confirme la réponse de l’agent
concerné. Dans tous les cas, la rémunération n’est pas versée par l’employeur accessoire qui
accueille l’agent, mais par l’employeur principal. L’emploi n’est d’ailleurs généralement par
ouvert conformément aux règles statutaires de l’employeur accessoire. La rémunération est
versée en tant qu’« indemnité d’activités accessoires » alors qu’il n’existe aucune indemnité
règlementaire de ce type : l’agent aurait pu bénéficier d’une indemnité rémunérant des heures
supplémentaires, ou d’un salaire ou traitement versé par l’employeur accessoire, mais pas d’une
indemnité de ce nom versée par l’employeur principal, puisqu’en réalité un statut, un grade, un
emploi ou une fonction « d’activité accessoire » n’existe pas en tant que tel. La chambre
observe qu’il y a sur ce point un enjeu de transparence financière : les rémunérations n’étant
pas versées par les employeurs effectifs, la fiabilité des données financières relatives aux
charges de personnel et aux flux entre ces employeurs en est diminuée. Les conditions de la
vacation n’étaient par ailleurs aucunement respectées.
Dans au moins un cas, la chambre a indiqué à la commune le risque de conflit d’intérêts
qu’elle avait fait peser sur l’agent concerné, ainsi que les effets indirects sur la société
d’économie mixte employeur accessoire puisqu’elle devenait, du fait du contrôle exercé par la
commune par cet agent, chargée d’un service public
28
. Les ordonnateurs et agent impliqués ont
contesté ce risque au motif des domaines traités et de l’intégrité de l’agent. Toutefois, ce sont
précisément ces domaines qui créaient le risque. Surtout, le risque de conflit d’intérêts n’est pas
d’abord lié au comportement de l’agent mais à sa simple position structurelle à la fois dans le
service de la collectivité chargé du contrôle du satellite et dans le service de celui-ci soumis au
contrôle de la collectivité.
28
En vertu de la jurisprudence CE, 5 octobre 2007,
Société UGC Ciné Cité
, à propos de la SEM Palace
Epinal, et CE, 9 décembre 2016,
Mme B.
, à propos du Moulin de Daudet
CAP ATLANTIQUE
29
Tant La Baule-Escoublac que CAP Atlantique reconnaissent finalement dans leurs
réponses plusieurs irrégularités formelles d’édiction, de formulation et de conservation d’actes
et pièces, ou des actes rétroactifs.
Ces irrégularités procédurales ont une même cause : la confusion entre les collectivités,
et entre elles-mêmes et leurs satellites quant à leur rôle respectif d’employeur
29
. La notion
même des « activités accessoires » a été dénaturée : elle a été institutionnalisée comme un outil
de mutualisation, doté d’un « statut » propre (avec une rémunération afférente), à la disposition
des employeurs pour leurs objectifs et activités propres. Tout en témoigne : l’intitulé et le
régime des actes pris lors de la « nomination » sur les fonctions, leur intégration dans les fiches
de postes et l’existence d’une procédure d’évaluation sur ces fonctions, leur reconnaissance en
tant que statut propre dans des conventions entre les collectivités, et jusqu’au vocabulaire des
réponses apportées par La Baule-Escoublac, CAP Atlantique et leurs agents lors de la
contradiction. Les fonctions exercées sont, tant du côté des employeurs que du côté des agents,
décrites et vécues comme des « missions », « octroyées » ou « confiées » par les premiers et
« acceptées » par les seconds. Ce ne sont pas des activités librement initiées et choisies par les
seconds après une publication ouverte d’emplois publics par les premiers.
La chambre croit donc utile de rappeler que cette pratique ne correspond ni à la portée
ni au régime des activités accessoires en droit de la fonction publique. L’activité accessoire
n’existe que pour l’agent public. Ce n’est pas un statut ou un outil de gestion des ressources
humaines à la disposition des employeurs publics mais une faculté dérogatoire ouverte aux seuls
agents publics, pour leur permettre d’exercer, après autorisation, d’autres activités qu’ils
choisissent librement. Une collectivité publique ne peut jamais créer une « activité accessoire ».
Un agent public ne peut exercer une activité accessoire qu’après un recrutement en bonne et
due forme
30
.
29
Sans compter qu’à l’époque des faits, l’article 9 du décret n° 91-298 du 20 mars 1991 portant
dispositions statutaires applicables aux fonctionnaires territoriaux nommés dans des emplois permanents à temps
non complet, interdisait qu’un «
fonctionnaire territorial percevant une rémunération à temps complet
» puisse
«
être nommé dans un emploi à temps non complet de la même collectivité, d'un établissement relevant de la même
collectivité ou du même établissement
» (interdiction qui n’a été supprimée, sur ce point spécifique, qu’avec
l’article 4 du décret n° 2020-132 du 17 février 2020, entré en vigueur le 20 février, lequel a inscrit dans le texte le
seuil maximal des 15 % de temps de travail supplémentaire, précédemment jurisprudentiel en référence à l’article
8 du même décret de 1991).
30
À cet égard, la reconnaissance par l’un des agents concernés, dans sa réponse écrite, qu’il exerçait des
missions particulièrement importantes dans un satellite et à son profit «
sans avoir été recruté
» est tout à fait
significative.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
30
Du côté de l’employeur, en effet, celui-ci peut seulement ouvrir des emplois dans ses
effectifs, le cas échéant à temps non complet, ou exprimer, si le besoin en travail n’est pas
permanent, le besoin d’une prestation de service. Dans le premier cas, qui relève du droit de la
fonction publique, il lui appartient alors de recruter règlementairement un agent, fût-ce l’un de
ses propres agents qui dispose légalement des droits lui permettant de candidater (travail sur
emploi à temps non complet ; aménagement du temps de travail ; mise à disposition ou
détachement partiel) et de le rémunérer en conséquence au moyen d’un traitement (si l’agent
est fonctionnaire) ou d’un salaire (s’il est contractuel). Dans le second cas, qui relève du droit
de la commande publique, le marché qui sera conclu précisera les conditions et le prix de la
prestation. Tout autre activité supplémentaire d’un agent au profit de son employeur ne pourra
se traduire que par des missions supplémentaires inclues dans l’activité principale, le cas
échéant avec indemnisation règlementaire des heures supplémentaires.
Chaque employeur ne peut et ne doit gérer ainsi que ses seuls agents pour ses seules
activités et missions. Les activités et missions réalisées au sein d’autres personnes morales,
fussent-elles des satellites immédiats de l’employeur, ou à leur profit, ne peuvent être gérées
que selon les mêmes principes et règles par chacune de ces personnes morales, le cas échéant
en respectant le droit du travail si la personne morale est de droit privé. Quant à la mutualisation
entre plusieurs personnes morales (dont les conditions peuvent varier selon qu’il y a eu ou non
transfert de compétences), elle ne peut être réalisée qu’aux moyens des seuls outils légaux
disponibles : création d’un service commun, personnalisé ou non, d’une part mise à disposition
ou détachement d’agents individuellement (le cas échéant, lorsque la situation l’exige, en
aménagement l’emploi ou le temps de travail chez les employeurs) d’autre part. Il convient, à
cette fin de mutualisation, de veiller particulièrement aux respects des compétences respectives
de chaque personne morale : il n’appartient par exemple pas à une collectivité, sans un cadre
conventionnel très précis qui n’a en l’espèce jamais été mis en place, de gérer directement la
renégociation de contrats de ses satellites, la vente de son patrimoine, la mise en œuvre de leur
stratégie ou le suivi de leur programmation.
L’employeur ne crée donc aucune activité accessoire : il crée une activité, qui sera
assurée par un agent selon les règles habituelles soit du droit de la fonction publique, soit du
droit du travail. C’est du seul côté de l’agent public que surgit, dans un second temps, la
nécessité d’être autorisé s’il souhaite candidater sur l’activité ainsi créée, et sans que celle-ci ne
puisse être « octroyée » ni que l’agent ne se sente « missionné ». Si l’activité créée est à
l’initiative d’un employeur, à qui il appartient seul de respecter les règles de création de l’emploi
et de rémunération afférente, le souhait d’y candidater est de la seule initiative d’un agent, qui
devra alors demander une autorisation préalable d’activité accessoire. L’activité accessoire ne
peut donc en aucun cas figurer sur la fiche de poste de l’agent ou faire l’objet d’une évaluation
en tant que telle, puisqu’il s’agit d’une activité librement exercée par l’agent. Un agent peut
enfin cumuler plusieurs activités accessoires autorisées, mais sans que ce cumul ne dépasse les
seuils reconnus par la jurisprudence d’un surplus de 15 % de l’activité principale et de la
rémunération principale. Il appartient à l’employeur principal, qui a autorisé la ou les activités
accessoires, de contrôler et faire respecter ces seuils. À cet égard, un employeur public ne peut
jamais autoriser en tant qu’activité accessoire une activité exercée sur le fondement d’un
engagement « à durée indéterminée » (CAA Nancy, 27 mai 2010, n° 09NC00539).
CAP ATLANTIQUE
31
Il reviendra enfin tant à l’employeur public qu’à l’agent de vérifier si, structurellement
ou ponctuellement, la situation ainsi créée de cumul d’activités constitue un conflit d’intérêts
31
.
La régularisation de ces situations est donc une priorité. La chambre constate que
plusieurs régularisations ont été opérées lors de la contradiction, sans que ce soit le cas de leur
totalité.
Recommandation n°
4 : Régulariser toutes les situations d’indemnisation d’activités
accessoires au regard du décret n° 2017-105 du 27 janvier 2017.
______________________ CONCLUSION INTERMEDIAIRE ______________________
La gestion des ressources humaines de CAP Atlantique apparait globalement
maîtrisée : les évolutions repérées dépendent fortement des modifications des compétences
exercées et des efforts de mutualisation. Le respect du temps de travail annuel légal peut encore
être parfait. Le recours répété aux indemnités d’activités accessoires s’est effectué au prix de
nombreuses irrégularités, qui devront être levées.
31
À cet égard, la chambre rappelle que la commune ne peut sérieusement affirmer, comme elle le fait
dans sa réponse que, «
le contrôle de la SPL Tourisme est assuré par CAP-Atlantique et pas par la ville de la
Baule.
» La Ville de La Baule-Escoublac est associée fondatrice de la SPL et membre de son conseil
d’administration. Elle exerce sur elle un « contrôle analogue » selon le droit en vigueur.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
32
6
LE
PACTE
FINANCIER
ET
LES
TRANSFERTS
DE
COMPETENCE
6.1
Les relations financières entre la communauté d’agglomération et les
communes membres manquent de fiabilité comptable, de péréquation
et d’encadrement stratégique
6.1.1
État des lieux et suivi comptable
6.1.1.1
Les flux financiers entre CAP Atlantique et ses communes : l’exemple de
La Baule-Escoublac
Les communes membres de CAP Atlantique ont comptabilisé un montant de 1,56 M€
entre 2014 et 2018 au compte 70876 « remboursement de frais par le GFP » soit un montant
moyen de 312 000 € par an. 60 % de ces remboursements de frais (0,93 M€) sont versés à la
commune de La Baule-Escoublac, très majoritairement pour des dépenses courantes liées aux
véhicules de collecte des déchets
32
, et 40% à Guérande (0,63 M€) pour les charges d’entretien
du conservatoire de musique (0,25 M€), l’entretien des zones d’activité (0,25 M€), les
rattachements de produits tous motifs confondus (0,07 M€), l’aire d’accueil des gens du voyage
(0,04 M€), la refacturation du local serveur (0,02 M€).
Ainsi, pour ces exercices, la somme des montants inscrits au compte 70876 des
communes membres de CAP Atlantique correspond quasi exclusivement aux seules communes
de La Baule-Escoublac et de Guérande.
Recettes inscrites au compte 70876 des communes
Recettes des
communes en provenance du GFP (en €)
2014
2015
2016
2017
2018
Remboursements de frais par le GFP de rattachement - c70876
257 406
427 839
300 165
282 088
294 042
Dont La Baule-Escoublac c70876
181 748
219 726
192 533
138 493
197 643
Dont Guérande c70876
75 331
207 777
107 276
143 223
96 399
Dont autres communes
327
337
356
372
-
Source : balance - pièces justificatives (requêtes ORC)
32
Entretien, lavage et carburant des bennes à ordures ménagères facturés par le centre technique municipal
(80 % sur la période) mais on y trouve aussi des locations de salles de l’Hôtel de ville ainsi que la prise en charge
à 50 % de la location du véhicule du maire de La Baule.
CAP ATLANTIQUE
33
La commune de La Baule-Escoublac a perçu de CAP Atlantique 1,87 M€ de 2014 à
2018, soit la totalité des sommes comptabilisées au compte 70846 « mise à disposition de
personnel facturée au GFP » par les communes membres de la communauté d’agglomération,
au titre de la mise à disposition de 5,5 professeurs du conservatoire de musique (1 667 490 €)
et environ 1 ETP de personnel administratif (211 069 €). Le montant perçu par
La Baule-Escoublac a tendance à diminuer sur la période passant de 411 823 € en 2014 à
289 777 € en 2018.
CAP Atlantique a comptabilisé entre 2016 à 2018 de très modestes recettes aux
comptes 70613 « redevance déchets », 7062 « redevance des services culturels » et 70878
« remboursement de frais par d’autres redevables »
33
à l’encontre de Guérande. En revanche,
les charges de « redevance spéciale déchets gros producteurs » versées par les communes à la
communauté d’agglomération deviennent de plus en plus importants (128 000 € pour
La Baule-Escoublac en 2018).
Les produits versés plus particulièrement à La Baule-Escoublac par CAP Atlantique
s’élèvent à 3,16 M€ en 2014 et à 2,11 M€ en 2018, soit une baisse de 1 M€. Ils sont constitués
de la fiscalité reversée (AC+DSC-reversements en 2017) qui passe de 2,57 M€ en 2014 à
1,43 M€ en 2018, des remboursements de frais par CAP Atlantique (mises à disposition de
personnels
34
et autres remboursements de frais
35
) qui représentent 561 685 € par an en moyenne
sur la période et enfin par les autres revenus et fonds de concours dont le montant moyen annuel
atteint 238 000 € sur les exercices 2016 à 2018.
Les charges versées par La Baule-Escoublac à CAP Atlantique sont peu élevées mais
progressent, passant de 31 639 € en 2015 à 320 336 € en 2018. Il s’agit principalement de
charges de « redevance spéciale déchets gros producteurs » et de subvention d’équipement
correspondant au montant de l’attribution de compensation en investissement (ACI), destinée
au renouvellement d’équipements transférés à la communauté d’agglomération.
Le solde net des relations financières entre CAP Atlantique et La Baule-Escoublac
diminue donc de façon importante en 2017 et en 2018 : 3,16 M€ en 2014, 3 M€ en 2015,
3,04 M€ en 2016, 2,20 M€ en 2017 et 1,79 M€ en 2018. Cela s’explique car :
-
Les flux financiers de CAP Atlantique vers La Baule-Escoublac diminuent :
o
le produit de l’AC diminue (cf. infra) ;
o
les remboursements de frais par CAP Atlantique pour la mise à disposition du
personnel (professeurs de musique et 1 ETP administratif) diminuent : de
411 822 € en 2014 à 289 777 € en 2018 ;
-
Tandis que les flux financiers de La Baule-Escoublac vers CAP Atlantique
augmentent :
o
l’ACI est instaurée puis augmente ;
o
la redevance déchets gros producteurs augmente sensiblement (59 000 € en
2017, 124 000 € en 2018).
33
469 € payés par Guérande pour la mise à disposition d’une partie des locaux du petit séminaire
34
À 90 % le personnel du conservatoire de musique et environ 2 à 3 agents administratifs soit 6,5 ETP
en moyenne
35
À 80 % les frais d’entretien, de réparation, de carburant liés aux ordures ménagères BOM
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
34
6.1.1.2
Une information comptable dispersée et fragile
Les produits comptabilisés par La Baule-Escoublac au compte 70876 « remboursement
de frais par le GFP » de 2014 à 2018 trouvent leur contrepartie, à CAP Atlantique, dans les
comptes 60622 « carburants », 60631 « fournitures d’entretien », 61551 « entretien matériel
roulant », 6288 « remboursements de frais – autres » de CAP Atlantique. Pour des charges
d’entretien facturés par Guérande, CAP Atlantique utilise en 2017 le compte 61521 « entretien
et réparations sur terrains » et en 2018 le compte 611 « contrats de prestations de services ». La
communauté d’agglomération comptabilise donc ces charges en « coût direct », ce qui présente
possiblement des avantages pour son contrôle de gestion interne mais des inconvénients
importants de traçabilité des flux entre elle et ses communes membres pour tous les tiers
extérieurs n’ayant accès qu’aux états comptables (comptes administratifs et comptes de
gestion).
Ecarts entre remboursements de frais et charges de l’EPCI
Écarts rbts frais La Baule et Guérande / charges
GFP (en €)
2014
2015
2016
2017
2018
La Baule c70876
181 748
219 726
192 533
138 493
197 643
Charges CAP Atlantique (c60622, c60631, c61551, c6288)
105 982
186 255
179 192
174 625
196 801
Écarts
-75 766
-33 471
-13 341
+36 132
-842
Guérande c70876
75 331
207 777
107 276
143 223
96 399
Charges CAP Atlantique (c657341) ex 2014 à 2016
40 000
187 532
107 276
Charges CAP Atlantique
(c60622, c60631, c61551, c6288) 2017 à 2018
63 842
79 380
Écarts
-35 331
-20 245
0
-79 381
-17 019
Source : balance - pièces justificatives (requêtes ORC)
Il n’a pas été possible à la chambre de rétablir une correspondance exacte entre les flux,
les écarts observés (cf. annexe 3) s’expliquant à la fois par le décalage de rattachement des
charges et produits de la communauté d’agglomération et des communes concernées, et par
l’utilisation très probable d’autres comptes (émiettement des flux dans les comptes de
CAP Atlantique), ce qui pose un problème de transparence de l’information.
Le tableau révèle également un problème de permanence des méthodes comptables.
CAP Atlantique a d’abord utilisé le compte 657341 « subventions de fonctionnement aux
communes membres du GFP » pour Guérande puis à partir de 2017 une multiplicité de comptes
à l’instar de ce que l’EPCI faisait pour La Baule-Escoublac depuis 2014.
CAP ATLANTIQUE
35
Le suivi des participations perçues par les communes (c/74751) pose un autre problème
de traçabilité. Les communes du groupement ont comptabilisé 142 191 € entre 2014 et 2018 au
compte74751 « participations – GFP de rattachement ». 19 % des participations (27 462 €)
comptabilisés par les communes au compte 74751 sont versés à La Baule par CAP Atlantique,
pour des dépenses liées à l’accueil des gens du voyage et à l’environnement
36
. Or, à l’exception
de la seule commune de Guérande entre 2014 et 2016, aucune charge n’est comptabilisée au
compte 657341 « subventions de fonctionnement aux communes membres du GFP » de
CAP Atlantique en contrepartie des produits enregistrés durant la période 2017-2018 au
compte 74751 des communes. De 2014 à 2016, les charges inscrites par CAP Atlantique en
contrepartie des produits enregistrés au compte 74751 par les communes membres
(respectivement 832 € en 2014, 68 071 € en 2015 et 6 882 € en 2016) ne sont pas identifiables.
L’EPCI a comptabilisé entre 2014 à 2018 les dotations de solidarité communautaire
versées aux communes pour un montant de 4,06 M€ mais l’addition des recettes de dotation de
solidarité communautaire (DSC) comptabilisées par les communes s’élèvent à 3,93 M€ durant
la même période. Des écarts entre - 68 500 € et + 143 000 € sont constatés sur chaque exercice.
Flux de DSC entre CAP Atlantique et ses communes membres
en €
2014
2015
2016
2017
2018
Communes membres
Dotation de solidarité communautaire (DSC)
953 036
747 445
727 388
751 499
751 507
Groupement
Prélèvements pour reversements de fiscalité (DSC)
-810 000
-815 887
-795 885
-819 996
-820 004
Différence (Communes - Groupement)
143 036
-68 442
-68 497
-68 497
-68 497
Source : balance
De même, alors que les versements d’attribution de compensation (AC) par
CAP Atlantique s’élèvent à 41,57 M€, les recettes d’AC comptabilisées par les communes
s’élèvent à 42,15 M€ durant la même période. Des écarts entre - 225 500 € et + 304 100 € sont
constatés chaque exercice, sauf en 2018.
36
Il s’agit d’une prime de 15 000 € versée par la DREAL à l’EPCI qui fait office de boîte à lettres et qui
reverse à La Baule
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
36
Flux d’AC entre CAP Atlantique et ses communes membres
en €
2014
2015
2016
2017
2018
Communes membres
Attribution de compensation (AC)
7321 - 73211 à/c 2017
9 347 482
9 149 273
9 126 644
7 530 111
6 995 411
Restitutions sur contributions directes (AC)
739111 - 73921 à/c 2012- 739211 à/c 2017
0
0
-3 015
-195 057
-239 374
Groupement
Attribution de compensation (AC)
7321 - 73211 à/c 2017
0
3 286
3 015
196 296
239 374
Restitutions sur contributions directes (AC)
739111 - 73921 à/c 2012- 739211 à/c 2017
-9 573 024
-9 086 572
-9 129 631
-7 227 238
-6 995 411
Différence (Communes - Groupement)
-225 542
65 987
-2 987
304 112
0
Source : balance
La traçabilité des flux financiers entre la communauté d’agglomération et ses communes
membres n’est donc pas assurée et n’apparait pas complètement fiable. Les annexes des
comptes administratifs ne comportent en outre aucune information à ce sujet. Ces anomalies
obèrent l’image fidèle du résultat, du patrimoine et de la situation financière de CAP Atlantique.
Il appartient donc à CAP Atlantique, pour elle-même et auprès de ses communes
membres, de mettre en œuvre les bonnes pratiques permettant la fiabilisation des flux
réciproques préconisées par le
Guide des flux financiers réciproques
de septembre 2018 du
comité de fiabilité des comptes locaux.
La chambre reconnaît que la communauté d’agglomération a pris des premières mesures
en ce sens dès l’instruction. Elle a ainsi imputé fin 2020 sur le compte spécifique adéquat les
remboursements de frais avec La Baule-Escoublac, plutôt que sur les comptes en nature.
Recommandation n°
5 : Fiabiliser le suivi et l’information comptable des flux financiers
entre la communauté d’agglomération et les communes membres, en se référant
notamment au
Guide des flux financiers réciproques dans le secteur public local
de 2018
du comité de fiabilité des comptes locaux.
CAP ATLANTIQUE
37
6.1.2
La mutualisation
6.1.2.1
L’état de la mutualisation
CAP Atlantique et ses communes membres ont, lors de la période sous contrôle,
poursuivi puis accentué leur stratégie de mutualisation.
Un comité de mutualisation a été mis en place en septembre 2014, après l’élection
municipale ayant entraînée l’entrée en vigueur des dispositions de la loi n° 2010-1563 du
16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriale relatives au schéma de mutualisation.
La communauté d’agglomération a ensuite missionné en février 2015 une société de conseil,
par accord-cadre, pour l’aider à élaborer ce schéma. Le schéma de mutualisation a été adopté
le 15 décembre 2016, soit près d’un an après la date butoir prévue par la loi. Toutefois, des
réalisations partielles l’avaient précédé.
Ainsi, un schéma communautaire de l’enseignement musical a été approuvé le
16 septembre 2015, suite au transfert de la compétence « enseignement musical ». Ce schéma
intègre notamment une projection sur le sort du petit séminaire de Guérande.
Antérieurement encore, le conseil communautaire avait déjà arrêté une convention cadre
de mutualisation du système d’information communautaire en mai 2010. Elle a été actualisée
régulièrement, à chaque extension du périmètre : juin 2016, juin 2018, décembre 2018. La
mutualisation en matière de systèmes d’information (SI) est à géométrie variable, dans le cadre
de projets intégrants tous ses membres, de coopérations renforcées ou de coopérations plus
souples. Ainsi, elle comprend la communauté d’agglomération et ses 15 communes membres
pour le SI géographique et le SI de gestion des dossiers fonciers et de droits des sols, mais se
limite, depuis mars 2016, à CAP Atlantique et la commune d’Herbignac pour certains SI de
gestion des ressources humaines.
CAP Atlantique et La Baule-Escoublac, puis Guérande (en 2015), Batz-sur-Mer
(demande en décembre 2014), Herbignac (demande en octobre 2015), Saint-Lyphard (demande
en décembre 2015), La Turballe (demande en février 2016), Férel (demande en juillet 2016), la
SPL Destination Bretagne Plein Sud (demande en 2017) et enfin Pénestin (demande en janvier
2018), ont créé un service commun informatique dans le cadre d’une « mutualisation étendue »,
permettant le partage d’autres systèmes d’information. Le comité de mutualisation a réalisé à
chaque fois un « audit de pré-intégration » au sein du service commun informatique et le comité
stratégique du système d’information communautaire a rendu un avis. Le processus
d’intégration a donc pris à chaque fois d’un à trois ans (Herbignac, Saint-Lyphard).
Trois outils logiciels ont été mutualisés en dehors de la mutualisation étendue. Une
police municipale pluricommunale ayant été créée entre La Turballe, Piriac-sur-Mer,
Saint-Molf, Assérac et Férel depuis le 1
er
avril 2018, des applications propres à cette activité
ont été partagées au sein du service informatique mutualisé et mises à disposition des communes
non membres de ce service. Des applications d’analyse financière et de perception de la taxe de
séjour ont été également partagées. Une mutualisation plus large, comprenant les 15 communes
membres, le SMIX des transports « Lila Presqu’Île » et la SPL Destination Bretagne Plein Sud
a permis en mars 2019 de partager la création d’un délégué à la protection des données, suite à
l’entrée en vigueur en mai 2018 du RGPD.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
38
Le service des archives, rattaché à la direction du système d’information communautaire
(DSIC) n’a été mutualisé, après la partie proprement informatique, qu’en juin 2017, entre
CAP Atlantique, La Baule-Escoublac et Guérande, sur le fondement d’une convention spéciale.
Le schéma de mutualisation prévoit pour cette activité différents niveaux de mutualisation dans
l’offre de service : un niveau 1 de simple conseil, un niveau 2 de services sur catalogue et un
niveau 3 de mutualisation étendue (création d’un service commun). Batz-sur-Mer a intégré le
niveau 2 en novembre 2019.
Un service instructeur des autorisations du droit des sols (ADS) commun a été créé en
septembre 2014, en prévision du retrait des DDTM de leurs missions d’assistance en
juillet 2015 suite à l’entrée en vigueur de la loi ALUR. Ce service concerne 11 des
15 communes membres, La Baule-Escoublac, Guérande, Le Croisic et Le Pouliguen ne l’ayant
pas intégré. L’organisation du service mutualisé et la répartition entre les dossiers instruits par
la commune et ceux instruits par la communauté d’agglomération ont été fixées en juin 2015.
Enfin, un service juridique / commande publique a été mutualisé entre CAP Atlantique
et La Baule-Escoublac en 2015. Guérande l’a rejoint en décembre 2019.
Sur la période sous contrôle, le rapport d’activités et de développement durable (RADD)
de CAP Atlantique, publié sur son site internet, fait le point sur la mise en œuvre de la
mutualisation. L’intitulé du RADD 2016 a été modifié pour devenir « rapport d’activités et
de développement durable et état de la mutualisation » afin de se conformer à
l’article L. 5211-39-1 du code général des collectivités territoriales.
6.1.2.2
La mutualisation et le partage de services entre CAP Atlantique et
La Baule-Escoublac
La mutualisation entre la commune et la communauté d’agglomération est ancienne car
une première convention de partenariat a été signée dès 2003, puis une deuxième en 2006 et
une troisième en 2012, pour des mises à disposition de personnels par La Baule-Escoublac au
profit de CAP Atlantique. Durant la période sous contrôle, une convention similaire a été
conclue en septembre 2014 puis en juin 2018
37
. La convention de 2014 fait apparaître une
distinction entre les services partagés (parc automobile et garage, assistante et véhicule du
président-maire), qui sont facturés par La Baule-Escoublac à CAP Atlantique, et les services
proprement mutualisés (service juridique et de la commande publique, chargé de mission
contrats et financements de projets, assurances) qui sont, à l’inverse, facturés par
CAP Atlantique à La Baule-Escoublac.
Depuis 2003, les annexes de la convention détaillent l’objet de chaque mission, leurs
modalités de gestion, leurs coûts et leur répartition, les heures de travail et leur répartition. La
refacturation était forfaitaire, sur la base du coût chargé d’une journée agent (280 € catégorie
A, 210 € catégorie B, 180 € catégorie C) et d’une quotité de temps de travail (10%, 40%, etc.).
À partir de 2018, une facturation au coût réel est décidée pour les services mutualisés, grâce à
la comptabilité analytique de CAP Atlantique, tandis que la commune conserve les prix journée
forfaitaires en les adaptant (440 € catégorie A+).
37
Une convention spéciale pour l’accueil des grands passages de gens du voyage a été conclue séparément
en mai 2016.
CAP ATLANTIQUE
39
Alors que la convention de 2014 prévoit dès l’origine une imputation sur l’attribution
de compensation des coûts de mutualisation, c’est un compte de remboursement de
rémunérations (c/ 6419) qui est utilisé par CAP Atlantique en 2014 et 2015. La diminution de
l’attribution de compensation versée à la commune par CAP Atlantique ne vient qu’à partir de
2016. L’ensemble des postes mutualisés représente en moyenne cinq agents exprimés en
équivalents temps plein (ETP) facturés à La Baule-Escoublac, tandis que les postes partagés
représentent 1 ETP.
Enfin, alors que la compétence « enseignement musical » a été transférée à
CAP Atlantique
en
2014,
les
sept
professeurs
de
musique
du
conservatoire
de
La Baule-Escoublac sont toujours rémunérés par la commune, qui procède à une refacturation
auprès de CAP Atlantique, mais hors du champ de la convention de partenariat. Cette
particularité résulte d’une décision historique de La Baule-Escoublac ayant conduit à les
positionner sur des emplois de catégorie A, et non B. Leur transfert à CAP Atlantique aurait
conduit à un impact trop important sur leur rémunération. Le choix de les conserver à
La Baule-Escoublac, jusqu’à extinction des situations individuelles, a donc été pris.
En conclusion, la mutualisation progresse régulièrement à CAP Atlantique, mais de
manière éparse. La consolidation de toutes les conventions particulières en la matière au sein
d’un schéma cadre de mutualisation, dans un délai assez bref au regard de l’importance
croissante des montants financiers, pourrait être opportune, ce dont convient l’ordonnateur dans
sa réponse.
6.1.3
L’attribution de compensation
Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité
professionnelle unique (FPU) reversent à chaque commune-membre le montant des produits de
fiscalité professionnelle que celle-ci percevait avant le transfert de cette fiscalité au profit de
l’EPCI, en tenant compte du montant des transferts de charges opérés, évaluées par la
commission locale d’évaluation des charges transférées (CLECT).
En théorie donc, le montant d’attribution de compensation (AC) versé par l’EPCI et
celui perçu par l’ensemble des communes membres est identique chaque année, et ce montant
n’évolue qu’en raison d’un transfert de charge ponctuel, lors d’un exercice précis. Ce n’est pas
le cas sur le territoire de la presqu’île guérandaise, ni sur le premier point ni sur le second.
La mise en œuvre de l’AC appelle ainsi les observations suivantes, tant elle apparaît au
cœur des relations financières entre la communauté d’agglomération et les communes
membres.
6.1.3.1
Une procédure et un suivi complexes sources d’erreurs
Le tableau suivant récapitule les montants globaux arrêtés à chaque étape du calcul du
montant définitif de l’AC. Il illustre la première caractéristique de l’AC en presqu’île
guérandaise : le montant reversé évolue chaque année et, très régulièrement, le montant diffère
à chaque étape du processus de fixation puis de versement de l’AC.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
40
Montant de l’AC à chaque étape du processus
En milliers d’€
2014
2015
2016
2017
2018
2019
AC provisoire brute
9 589,26
9 273,98
9 455,35
7 080,25
6 741,60
0,00
AC provisoire nette (y.c. ACI)
6 304,11
2 929,98
AC définitive brute
9 445,81
8 871,85
9 126,62
7 030,94
6 756,04
3 742,93
ACI
437,49
437,49
800,63
AC définitive nette (y.c. ACI)
6 593,45
6 318,55
2 942,30
Délibération EPCI AC déf.
9 445,81
8 871,85
9 126,62
6 593,45
6 318,55
2 942,30
Balance CAP c739211-c73211
9 573,02
9 083,29
9 126,62
7 030,94
6 756,04
3 742,93
Balances Communes c73211-c739211
9 347,48
9 149,27
9 123,63
7 335,05
6 756,04
3 741,04
Ecart balance EPCI / délibération
127,21
211,44
0,00
437,49
437,49
800,63
Ecart balance EPCI / communes
225,54
-65,99
2,99
-304,11
0,00
1,89
Source : tableaux EPCI de la CLECT- Délibérations EPCI – balances comptables
La différence observée entre les montants d’AC provisoire et ceux d’AC définitives est
normale, s’agissant d’un acte de prévision budgétaire. La chambre note l’écart relativement
réduit, qui tend à indiquer une relative maîtrise des contraintes budgétaires.
Elle souligne en revanche, en premier lieu, l’écart important entre les sommes
effectivement versées et le montant indiqué dans la délibération de la communauté fixant l’AC
définitive, qui fonde juridiquement ce versement. En 2014 et 2015, cet écart s’expliquait par
les difficultés d’imputation à l’AC des services communs (cf. annexe 3). À compter de 2017, il
s’explique par l’institution de l’attribution de compensation en investissement (ACI). La
délibération du conseil communautaire ne porte en effet que sur le montant total net de l’AC
provisoire ou définitive que CAP Atlantique doit verser à ses communes membres, c’est-à-dire
un montant neutralisant le montant de l’ACI versée par les communes membres à
CAP Atlantique. Ce montant d’ACI ne figure que dans le tableau annexé à la délibération. Selon
CAP Atlantique, «
pour l’enseignement musical et les eaux pluviales, le décalage est dû
principalement par les délais d’évaluations des charges transférées
». La communauté
reconnaît toutefois que «
le vote tardif de l’AC par l’EPCI ne permet pas toujours aux
communes de faire l’ajustement budgétaire au cours de l’exercice considéré
», et que le calcul
des coûts des services communs est fait en décembre pour l’année N, ce qui participe également
du retard à connaître le montant définitif.
La chambre observe, en second lieu, que l’écart constaté, très variable, entre l’AC
effectivement payée par CAP Atlantique et celle effectivement reçue par ses communes
membres, est moins explicable. Son caractère récurrent peut avoir plusieurs causes, mais il
indique d’abord que le fonctionnement du dispositif d’AC n’est pas suffisamment maîtrisé.
CAP ATLANTIQUE
41
Les écarts entre les comptes de la communauté d’agglomération et ceux de ses
communes membres sont les suivants :
-
en 2014, CAP Atlantique comptabilise 225 648 € d’AC en plus que Herbignac
38
tandis
que Pénestin comptabilise 105,80 € de plus que CAP Atlantique ;
-
en 2015, l’AC versée par CAP Atlantique est inférieure aux produits de quatre
communes : 10 626 € en faveur d’Assérac, 26 629 € pour Mesquer, 15 960 € pour Piriac
et 9 486 € en faveur de Saint Molf
39
;
-
en 2017, la principale raison provient de l’écart d’AC comptabilisée entre
CAP Atlantique et La Baule-Escoublac, soit 299 817,36 € en raison du recouvrement
des frais de personnel mis à disposition de La Baule (cf. annexe 3).
Enfin, la procédure est relativement longue. Les AC définitives 2014 n’ont été votées
qu’en décembre 2016, en même temps que les AC définitives 2015 et 2016. Depuis, les AC
définitives d’une année ne sont approuvées qu’à la mi-décembre de cette même année. Ce fait
résulte aussi de l’imputation sur l’AC des charges de mutualisation (cf. point suivant), qui ne
peuvent être connues qu’en fin d’année.
La fixation d’AC provisoires devient donc essentielle puisque le 1° du V de l’article
1609
nonies
C du code général des impôts oblige la communauté d’agglomération à
communiquer au communes membres le montant de leur AC avant le 15 février.
6.1.3.2
Une évolution annuelle du montant
Le tableau suivant illustre la seconde particularité de la mise en œuvre de l’AC dans la
communauté d’agglomération, telle qu’elle apparaît pour un tiers. Le montant ne paraît pas
définitivement acquis lors d’une année, puis modifié ultérieurement lors d’un nouveau transfert
de charges à partir du dernier montant. CAP Atlantique semble recalculer chaque année le
montant d’AC comme si c’était la première année de sa mise en œuvre, c’est-à-dire à partir du
montant de taxe perçu avant le transfert de la FPU. CAP Atlantique retranche ensuite un
montant de charges calculé tenant compte de toutes les causes impactant l’AC (depuis 2009).
38
C’est-à-dire deux mensualités de 112 824 €
39
S'ajoute à cela une anomalie comptable pour CAP Atlantique : Le Pouliguen comptabilise 690 943 € à
la place du Croisic (+690 943 - 690 943 = 0,00 €) ce qui a vraisemblablement fait l’objet de correction ultérieure.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
42
Variations du montant de l’attribution de compensation définitive délibérée
AC totale en €
2014
2015
2016
2017
2018
2019
taxe professionnelle
13 280 371
13 280 371
13 280 371
13 280 371
13 280 371
13 280 371
transferts compétences
2009
-1 465 367
-1 465 367
-1 465 367
-1 465 367
-1 465 367
-1 465 367
Informatique
-915 722
-935 368
-1 045 061
-1 151 634
-1 223 180
-1 362 513
Musique
-1 399 922
-1 178 044
-956 166
-956 166
-956 166
-956 166
Tourisme (fct)
-1 573 819
-1 573 819
-1 573 819
Dévt économique (fct)
-190 800
-190 800
-190 800
services communs
-53 548
-246 269
-251 361
-284 908
-251 770
-224 491
eaux pluviales (fct)
-583 476
-435 800
-602 682
-781 233
-590 049
Archives
-24 054
-48 107
-48 847
Gémapi
-33 893
-33 893
AC définitive votées
9 445 812
8 871 847
9 126 616
6 593 452
6 318 547
2 942 297
Sources : grilles AC définitive CAP Atlantique et comptes de gestion
*comptabilisés au compte 6419 et régularisation AC La Baule en 2017 et 2018
Selon la communauté d’agglomération, ce calcul ne résulte toutefois pas d’un mode de
révision dérogatoire : il s’agirait d’une simple notification aux communes membres, la plus
complète possible, des raisons justifiant le montant annuel d’AC. Si la chambre reconnaît
l’effort de transparence financière que traduit ce procédé, il lui paraît néanmoins indiquer
également qu’une telle transparence est une nécessité à CAP Atlantique, afin de clarifier les
relations entre la communauté d’agglomération et les communes membres sur ce sujet. Dans sa
réponse, l’ordonnateur rappelle, ce que la chambre relevait déjà, que l’évolution du montant
définitif provient «
exclusivement des évaluations des services communs
», le montant «
de
l’AC sur les charges transférées
» n’évoluant que «
dans le cas d’un lissage (3 ans pour
l’enseignement musical et 15 ans pour les eaux pluviales), qui est connu à la notification des
AC provisoires
».
6.1.3.3
L’imputation à l’AC des charges de mutualisation
L’article L. 5211-4-2 du code général des collectivités territoriales prévoit la possibilité
de financer les services communs par imputation directe sur le montant de l'AC. C’est ce mode
de financement qui a historiquement été choisi par CAP Atlantique et La Baule-Escoublac pour
leurs services communs partagés, ainsi que pour le service informatique mutualisé, et qui a
ensuite été étendu. Ce mécanisme conduit à diminuer l’AC versée à la commune du montant
correspondant au coût de fonctionnement des services mutualisés.
CAP ATLANTIQUE
43
Détail de l’AC versée à La Baule-Escoublac
en €
2014
2015
2016
2017
2018
Taxe professionnelle 2009
4 242 290
4 242 290
4 242 290
4 242 290
4 242 290
Transferts compétences 2009
-504 608
-504 608
-504 608
-504 608
-504 608
Informatique
-642 580
-617 860
-634 640
-647 162
-668 598
Musique
-521 293
-521 293
-411 445
-411 445
-411 445
Tourisme
-689 493
-689 493
Développement économique
-12 662
-12 662
Services mutualisés
-251 361
-284 908
-272 931
Eaux pluviales
-202 624
-146 331
-187 659
-231 987
Gémapi
-11 011
Archives
-18 536
-37 071
AC définitive
2 562 828
2 396 205
2 294 205
1 486 117
1 424 411
variation / 2014
-166 623
-268 623
-1 076 711
-1 138 417
Source : CAP Atlantique – tableaux AC définitive & provisoire – balance
La lisibilité des relations financières entre la communauté d’agglomération et ses
communes membres est rendue plus difficile par le fait que, à côté de l’imputation de charges
de mutualisation sur l’AC pour certains services mutualisés (informatique et archives), une
facturation directe a perduré longtemps pour le service d’instruction des autorisations de droit
des sols, qui n’a été intégré dans le champ de l’AC qu’en 2019, et perdure pour un dernier
service mutualisé (le service juridique) et pour certains agents mutualisés sur tout ou partie de
leur activité. De même, tandis que certaines charges de services partagés sont imputées sur l’AC
de La Baule-Escoublac, d’autres concernant la même commune (garages, locations de salles),
ou d’autres communes membres, ne le sont pas mais sont remboursées via des facturations
directes (diagnostics énergétiques de bâtiments, gestion des milieux aquatiques, gestion des
risques, actions du périmètre des espaces agricoles et naturels), ou n’apparaissent pas dans le
bilan de la mutualisation (par exemple le coût des indemnités d’activité accessoire versées).
Enfin, une part des coûts de mutualisation, qui représentait en 2019 1,6 M€ sur un montant total
de 3,7 M€ soit 44 %, n’est pas répercutée sur les communes membres mais est prise en charge
par CAP Atlantique seule «
au titre de la solidarité communautaire
». La répartition des modes
de financement des activités mutualisées ne répond donc pas à une logique clairement
préétablie.
L’imputation à l’AC des charges de mutualisation a enfin permis à CAP Atlantique un
léger gain financier, en raison de l’augmentation du coefficient d’intégration fiscale qui en
résulte.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
44
6.1.3.4
L’utilisation de l’attribution de compensation en investissement
6.1.3.4.1
Le dispositif de l’attribution de compensation en fonctionnement (ACF) et en
investissement (ACI)
L’ACI a été créée par l’article 81 de la loi n° 2016-1918 du 29 décembre 2016 de
finances rectificatives pour 2016, qui a modifié l’article 1609
nonies
C, V, 1° bis CGI, mais
n’est applicable effectivement qu’à compter de l’exercice 2018 en vertu de l’arrêté du
18 décembre 2017 relatif à l'instruction budgétaire et comptable M14, qui crée les comptes
correspondants (article 1
er
, 3).
Elle permet de répartir les charges transférées par une commune à un EPCI à l’occasion
du transfert d’un équipement, en distinguant les charges de fonctionnement de l’équipement,
imputables en section de fonctionnement, et le coût des dépenses d'investissement liées au
renouvellement de l’équipement transféré, imputables en section d’investissement.
Ce dispositif, applicable uniquement dans le cadre d’une révision libre du montant de
l’AC, permet de mieux équilibrer le budget des deux collectivités et de prendre en compte les
efforts passés d’investissement, dans le but d’ajuster les contributions de chaque
commune-membre à l’effort de chacune en la matière.
Un préalable obligatoire réside dans l’adoption de délibérations concordantes du conseil
communautaire (à la majorité des deux tiers) et des conseils municipaux des communes
membres intéressées. L’évaluation des parts en investissement (ACI) et en fonctionnement
(ACF) est toujours effectuée par la CLECT.
L’ACI que « verse » une commune à son EPCI après transfert d’un équipement est une
forme de subvention d’équipement versée. Parallèlement, l’ACI que « reçoit » l’EPCI de la
commune a un traitement comptable similaire à une subvention d’investissement reçue. C’est
pourquoi, en vertu des articles L. 2321-2, 27° et R. 2321-1, 3° du code général des collectivités
territoriales, si l’équipement objet de l’ACI est lui-même un actif amortissable, l’amortissement
de l’ACI est obligatoire, comme n’importe quelle autre subvention d’équipement versée, selon
les durées prévues au même article R. 2321-3, 12
ème
alinéa (5, 30 ou 40 ans, selon la nature du
bien financé par la subvention).
Il existe toutefois une procédure de neutralisation budgétaire de l’amortissement des
subventions d’équipement versées, qui est donc valable également pour l’ACI. Le titre 3,
chapitre 4, § 2.1.3 du tome II de l’instruction M14 précise cependant les conditions de cette
neutralisation. Il s’agit d’un choix annuel de la commune, conditionné et transparent. Il n’y a
aucune automaticité : la neutralisation est un choix, réitérable chaque année. La collectivité peut
en outre décider de ne neutraliser que partiellement. Ce choix est conditionné : s’agissant d’une
« neutralisation budgétaire », cette procédure a pour seul but de « corriger un éventuel
déséquilibre ». La M14 indique donc que : «
Le montant de la neutralisation opérée n’est donc
pas lié intrinsèquement au montant de ces amortissements (même si ceux-ci en constituent la
limite maximale), mais dépend d’une part, des autres éléments du budget de l’exercice et
d’autre part, de choix du moyen d’équilibre retenu librement par la collectivité. Le dispositif
de neutralisation vise à garantir, lors du vote annuel du budget, le libre choix par la collectivité
de son niveau d’épargne
. »
CAP ATLANTIQUE
45
6.1.3.4.2
La mise en œuvre de l’ACI à CAP Atlantique et La Baule-Escoublac
CAP Atlantique impute une partie du montant de l’AC en section d’investissement
depuis 2017. Toutefois, ce choix résulte des orientations fixées dès 2013 et chiffrées en 2016
lors du transfert de la compétence eaux pluviales (cf. infra). L’ACI a ensuite été utilisée en 2017
lors du transfert des compétences « tourisme » et « zones d’activités économiques ». Le
montant total de l’ACI de chaque commune-membre cumule donc le financement des charges
d’investissement de ces trois compétences transférées.
L’ACI a été utilisé car la baisse du montant d’AC constituait, lors du transfert de la
compétence eaux pluviales, une baisse immédiate de recettes de fonctionnement pour les
communes membres, alors que CAP Atlantique n’avait un besoin en investissement que très
progressif. L’ACI permettait de neutraliser ces effets.
Du côté de CAP Atlantique, l’imputation de l’ACI en tant que subvention
d’investissement reçue s’est effectuée en 2018 et 2019 sur le compte 13246, valable pour les
actifs non amortissables.
En revanche, en 2017, l’ACI a été imputée au compte 13241 « subventions
d’investissement
aux
communes
du
GFP ».
Réciproquement,
la
commune
de
La Baule-Escoublac a imputé 96 898 € au compte 2041512 au lieu de l’inscrire au compte 2046.
Cela s’explique par l’absence, en 2017, des comptes par nature spécifiques à l’ACI en M14,
créés seulement en 2018. En outre la commune a rattaché cette charge à l’exercice 2018 au lieu
de la comptabiliser en 2017, suite à une facture tardive de CAP Atlantique et un versement des
ACI de 2017 et de 2018 en 2018. L’ACI 2019 versée par la commune à CAP le 25 juin, d’un
montant de 168 322 €, figure pour la première fois à l’état A10.1 du compte administratif 2019.
Par délibération du 14 juin 2019, La Baule-Escoublac a décidé d’amortir l’ACI en un
an. Cette délibération a eu une portée rétroactive puisque l’ACI de 2017, enregistrée à l’état de
l’actif seulement en 2018, a fait l’objet d’un amortissement intégral en 2019. Cette dotation aux
amortissements relative à l’ACI 2017 par La Baule-Escoublac est en outre problématique car,
pour sa part, CAP Atlantique l’a imputée sur un compte d’actif
non
amortissable, puisque se
rapportant à «
biens non-amortissables en M14 : eaux pluviales, bâtiments liés aux offices du
tourisme, foncier de zones d’activités
».
6.1.3.5
Le lissage des ACI en matière d’eaux pluviales
Afin de tenir compte des divergences historiques de niveaux d’investissements dans les
réseaux d’eaux pluviales entre les communes membres au moment du transfert de la
compétence, le conseil communautaire a prescrit dès 2013 à la CLECT des orientations en
matière de méthodologie. Elle lui a notamment demandé de réaliser un lissage de l’impact sur
la réduction du montant annuel d’AC. Ce lissage permet une réduction progressive de l’AC,
différente pour chaque commune (le tableau illustre le résultat final globalisé).
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
46
Calcul de l’AC prévisionnelle « eaux pluviales » lissée
Source : tableau AC CAP Atlantique
Un autre lissage a été mis en place, pour l’AC en fonctionnement et pour certaines
communes seulement, sur cinq ans (2019-2023), lors du transfert de la contribution au SDIS.
Ce lissage correspond à celui de l’évolution de la contribution elle-même, décidé par le conseil
d’administration du SDIS (CASDIS) dans une délibération de 2018, pour la même durée de
cinq ans.
6.1.3.6
La procédure de révision de l’attribution de compensation
Le lissage de l’ACI pour les eaux pluviales et celui de l’ACF pour le SDIS, ainsi que
l’imputation des charges de mutualisation à l’ACF, qui introduisent des variations annuelles
des montants d’AC hors de tout nouveau transfert réel de charges posent la question de la
régularité de ces variations annuelles et de la procédure de révision mise en œuvre.
Le V de l’article 1609
nonies
C du code général des impôts prévoit quatre procédures
de révision : la révision libre ou dérogatoire (1° bis) ; la révision de droit commun liée à un
transfert de charges (2°) ; la révision unilatérale en cas de diminution des bases de fiscalité
professionnelle (1°, al. 5), de fusion d’EPCI (1 du 5°) ou de modification de périmètre de l’EPCI
(2 du 5°) ; la révision individualisée en cas d’écart important de potentiel financier par habitant
entre communes membres (7°).
6.1.3.6.1
Révision et lissage pluriannuel des montants d’AC
CAP Atlantique admet que l’usage de l’ACI relève de la révision libre. Elle fait valoir
pourtant que les lissages décidés, et donc les variations annuelles des montants d’AC qu’ils
induisent, se comprennent dans le cadre de la révision de droit commun liée à un transfert de
charges.
-500 000
0
500 000
1000 000
1500 000
2000 000
2500 000
2015 2016
2017 2018
2019 2020
2021
2022 2023
2024
2025 2026
2027
2028 2029
2030
2031
Somme de Annuité
théorique d'emprunt
Somme de
Investissement
Somme de
Fonctionnement
Somme de Total
CAP ATLANTIQUE
47
CAP Atlantique soutient en effet que l’intention initiale, formalisée de manière
explicite, n’est pas de recalculer chaque année le montant d’AC en fonction de diverses
variables mais, pour ce qui concerne spécifiquement le lissage, d’exécuter un plan financier
pluriannuel arrêté définitivement lors de la décision initiale de transfert. Cette décision initiale,
prise dans le cadre de la révision libre, a arrêté un programme d’AC pluriannuel qui est définitif.
La variation annuelle n’est donc pas sujette à débat ou modification les années suivantes. Les
AC peuvent ensuite être votées non dans le cadre de la révision libre mais bien dans le cadre de
la révision de droit commun, sans que l’évolution du montant d’AC se fasse à l’occasion d’un
nouveau transfert de charge apparent. En réalité, il ne s’agit même pas, pour CAP Atlantique,
d’une « révision » : le montant évolue selon un programme antérieur, il n’y a donc aucune
nouvelle décision. De même, il n’y a pas besoin d’un nouveau rapport de CLECT : la
communauté d’agglomération respecterait la lettre de la loi qui, dans le cadre de la révision de
droit commun, exige que le conseil communautaire se prononce au vu d’un rapport de la
CLECT. Le montant fixé se baserait toujours sur un rapport de la CLECT : celui initial, adopté
lors du transfert originel.
Une telle interprétation de la loi est problématique. Certes, la notion de programme
pluriannuel définitif ne paraît pas assimilable à une indexation qui, elle, est explicitement
prohibée aux 1° et 6° du V de l’article 1609
nonies
C du code général des impôts.
En revanche, un ensemble de textes indique qu’un tel programme pluriannuel serait
contraire à la loi. Le
Guide de l’attribution de compensation
, tant dans sa version 2017 que dans
la version mise à jour en 2019
40
prohibe explicitement de tels programmes. S’il s’agit d’un texte
postérieur aux décisions en cause, il traduit une position antérieure de la DGCL quant à
l’interprétation de la loi, que l’on retrouve dans une réponse à une question écrite Assemblée
Nationale en 2014 parlant de la « stabilité » nécessaire du montant de l’AC
41
. La même
interprétation de la loi se retrouve dans l’avis du Conseil d’Etat n° 391635 du 12 juillet 2016
relatif à l’évolution du mode de révision de l’AC. Cet avis exige «
des conditions et des
garanties suffisantes
» pour «
tout dispositif pouvant conduire à la baisse d’un versement à une
collectivité territoriale ou à la hausse d’un prélèvement sur ses ressources
», «
exigences
[qui]
s’appliquent avec une particulière acuité lorsque la détermination de ce versement ou de ce
prélèvement ne résulte pas directement de la loi ni même d’une décision du représentant de
l’État, mais, comme en l’espèce, de décisions prises par les collectivités territoriales
elles-mêmes ou leurs groupements
».
CAP Atlantique avait d’ailleurs conscience de la difficulté juridique que posait sa
volonté de déroger au mode de révision. La « note de cadrage » du bureau communautaire du
26 novembre 2015 soulève elle-même la «
fragilité juridique
» de l’interprétation retenue (se
situer dans le cadre de la révision de droit commun) au regard de la méthode d’évaluation
finalement retenu en CLECT puis au conseil communautaire qui, lui, est bien dérogatoire. La
même note parle explicitement de «
choix qui s’écartent délibérément de l’orthodoxie d’un
calcul financier pour une meilleure soutenabilité du résultat
».
40
Cf. p. 31 (2017) ou p. 45 (2019) la question « Peut-on fixer le montant de l’attribution de compensation
sur plusieurs années ? »
41
Il faut «
garantir la stabilité dans le temps des reversements de fiscalité servis aux communes
» et
«
assurer la stabilité des droits constatés à leurs profits
».
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
48
Or la loi est claire sur un point : si le choix est de la révision de droit commun, on doit
en suivre le régime juridique qui inclut nécessairement une méthode d’évaluation des charges
de droit commun ; si en revanche le choix est fait de suivre une méthode d’évaluation
dérogatoire, seule la révision dérogatoire (ou révision libre) est applicable. Il n’apparaît pas de
solution intermédiaire possible, ce que confirme un arrêt de la cour administrative d’appel
(CAA) de Nantes du 21 février 2014,
Communauté de communes Sologne des rivières
,
n° 12NT02774. Le choix procédural de CAP, celui d’une méthode d’évaluation dérogatoire
mais sur le fondement de la procédure de droit commun, paraît donc illégal.
Les mécanismes choisis impliquant une évolution annuelle de l’AC (ACI ou ACF) ne
sont juridiquement fondés que dans le cadre d’une révision libre annuelle, selon les conditions
prévues au 1° bis du V de l’article 1609
nonies
C du code général des impôts. Dans ce cadre,
le conseil communautaire et les conseils municipaux de toutes les communes membres doivent
voter les montants d’AC définitives à la majorité des deux tiers, la règle de l’unanimité ayant
prévalu jusqu’en janvier 2015. À CAP Atlantique, la délibération est votée à l’unanimité du
conseil communautaire chaque année depuis 2014. En revanche, l’unanimité des conseils
municipaux n’avait pu être réunie lors du vote sur le lissage de l’ACI.
À compter de l’exercice suivant celui la communication au conseil municipal du rapport
définitif de la chambre, les montants d’AC définitifs doivent donc être votés selon la procédure
de révision libre, jusqu’à la fin des périodes de lissage.
La chambre souligne enfin que la révision libre ne permet pas de se passer mais bien au
contraire exige la réunion préalable, et donc annuelle en l’espèce, de la CLECT puisque la loi
impose que le conseil communautaire et les conseils municipaux statuent «
en tenant compte
de son rapport
», quelle que soit la liberté dont il dispose ensuite
42
. Cette liberté est d’ailleurs
limitée puisque les organes délibérants ne pourront se prononcer que sur des hypothèses
expertisées préalablement en CLECT.
6.1.3.6.2
Révision et imputation des charges de mutualisation
L’imputation des charges de mutualisation sur le montant de l’AC, et donc la part du
montant d’AC définitif en résultant, n’impose pas de réunir les conditions de vote prévues à
l’article 1609
nonies
C du code général des impôts car une telle imputation ne constitue pas une
« révision » mais un simple mode de facturation, même s’il a pour conséquence une
modification du montant définitif de l’AC.
42
Selon la question écrite Assemblée Nationale n° 23253 du 9 avril 2013 : «
le rapport de la CLECT
constitue un simple document préparatoire. Il ne vaut pas avis conforme. L'organe délibérant peut ainsi s'écarter
des préconisations qui y sont contenues ou ne retenir qu'une partie des facteurs de compensation. En revanche, il
ne peut statuer que sur la base d'évaluations expresses figurant dans le rapport qui lui est soumis. À défaut, il lui
incombe de solliciter des projections complémentaires et de faire objectiver par la CLECT toute hypothèse qui ne
figurerait pas dans le rapport initial. Dès lors qu'il lui appartient de procéder à la révision libre des attributions
de compensation « en tenant compte du rapport de la commission locale d'évaluation des transferts de charges »,
le conseil communautaire ne peut se reconnaître la faculté d'introduire de lui-même des éléments nouveaux non
expertisés et non chiffrés par la CLECT ou d'imposer aux communes des sujétions qui ne soient pas expressément
motivées par un besoin de financement dûment identifié par les parties en présence
. »
CAP ATLANTIQUE
49
L’imputation à l’AC des charges de mutualisation résulte intégralement de la seule
5
ème
phrase du 2
ème
alinéa de l’article L. 5211-4-2 du code général des collectivités territoriales,
qui n’apporte aucune indication particulière. Toutefois, la phrase indique que ce qui peut être
imputé sur l’AC, ce sont «
ces effets
», renvoyant par là au début de l’alinéa, lequel porte sur
«
les effets de ces mises en commun
» qui «
sont réglés par convention
». Cet article étant de
même valeur législative que l’article 1609
nonies
C du code général des impôts, et étant
particulier (
specialia generali derogant
), il fixe un « mode de révision » de l’AC autonome,
quant à la seule part « mutualisation » du montant total de l’AC d’une commune-membre.
Cette révision, annuelle, résulte donc de la seule convention, bipartite ou multipartite,
qui fonde le dispositif de mutualisation lui-même et son mode de financement. Il n’y a donc
pas besoin d’une délibération annuelle, ni du conseil communautaire ni des conseils municipaux
concernés, dès lors que la convention fondatrice a été adoptée initialement par ces conseils
43
.
Seule une notification de la part du montant d’AC correspondant, constituant la facturation, doit
être assurée. Tel est le rôle, à CAP Atlantique, du tableau décomposant le calcul des montants
d’AC provisoire et définitif. Demeure la question de la logique qui préside au choix du mode
de facturation des charges de mutualisation (sur l’AC ou directement), laquelle n’apparait pas
manifeste.
6.1.3.7
Une attribution de compensation peu sensible à la péréquation
En raison des transferts de compétences, notamment celle du paiement de la contribution
au SDIS
44
, le phénomène des AC négatives est apparu puis s’est étendu.
La première AC négative a été celle d’Assérac, dès 2015. Puis ont été concernées les
communes de Piriac-sur-Mer, Mesquer, Pénestin et Saint-Lyphard en 2017 et 2018. En 2019,
s’ajoutent La Turballe, Saint-Molf, Camoël et Férel. Ainsi en 2020, la notification des AC
provisoires fait apparaître que sur 15 communes membres, six ont une AC positives (dont quatre
une AC inférieure à 450 000 €, et deux une AC supérieure à 1 M€, Guérande et Herbignac) et
neuf ont une AC négative. La commune de La Baule-Escoublac s’est vu notifiée une AC de
seulement 142 708 € (le plus faible montant des AC positives), soit un niveau d’autant plus
sensible à de futures mutualisations et transferts de compétence que, à montant inchangé par
ailleurs, le simple lissage de l’ACI sur les eaux pluviales génèrera une AC négative à compter
de 2025.
À cette date, les deux-tiers des communes membres de la communauté d’agglomération
auront une AC négative, notamment toutes les communes au nord du territoire à l’exception
d’Herbignac. À l’heure actuelle, plusieurs catégories de communes apparaissent :
-
celles qui, petites et peu développées économiquement, avaient un produit de taxe
professionnel réduit et ont donc une AC négative mais de faible montant (Camoël, Férel,
Saint-Molf, dans une moindre mesure Assérac) ;
43
La fiche 5 du
Guide de l’attribution de compensation
indique d’ailleurs qu’«
il n'y a pas lieu pour la
CLECT d'évaluer le coût du service mutualisé. L'évaluation du coût de la mise en commun est basée sur le coût
réel annuel de la prestation
».
44
La légalité d’un transfert du paiement de la contribution au SDIS avait été remise en cause par l’arrêt
CE, 22 mai 2013,
Communauté de communes Val de Garonne
, au motif que cette contribution ne constituait pas
une compétence mais une dépense obligatoire. L’article 97 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle
organisation territoriale de la République a finalement autorisé le transfert. La délibération de CAP Atlantique qui
prévoit le transfert et date de 2018 était donc légale sur ce point.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
50
-
celles qui, situées essentiellement sur le littoral ouest, avaient un produit de taxe
professionnelle (TP) faible, mais disposaient déjà de services et d’équipements qui ont
été transférés et qui, de ce fait, ont une AC très négative (Piriac-sur-Mer, Mesquer, La
Turballe, Saint-Lyphard, Pénestin) ;
-
celles qui, situées sur le littoral sud, avaient déjà un produit historique de TP important
mais ont été peu touchées par les transferts de charges et n’ont, notamment, pas intégré
l’office de tourisme intercommunal (Le Croisic, Le Pouliguen, Batz-sur-Mer) ;
-
enfin, les trois communes les plus importantes qui ont connu une évolution assez
différente sont :
o
Guérande, qui avait le second produit de TP, a été moins fortement impactée, en
raison d’un transfert historique de charges (dernière révision normale pour
transfert en 2009) faible et d’un montant de charges liées aux eaux pluviales et
au SDIS relativement peu élevé ; la commune a donc désormais le plus fort
montant d’AC positive (plus de 1,8 M€) ;
o
Herbignac avait un produit de TP déjà important (1,5 M€) mais a été très
faiblement impactée par les charges transférées et conserve donc 1 M€ d’AC ;
o
La Baule-Escoublac, en revanche, qui avait le produit de TP historique le plus
élevé (plus de 4,2 M€) a été très fortement impacté par tous les transferts,
notamment en eaux pluviales et au SDIS, et s’est le plus intégrée à CAP (charges
de mutualisation) ; son AC est donc désormais tout juste positive.
Or, alors même que CAP Atlantique use chaque année de la révision libre du montant
d’AC qui autorise la fixation « libre » du montant d’AC, ce montant est fortement dépendant
des évaluations calculées de transfert de charges. La communauté d’agglomération n’a donc
pas profité de cette liberté pour intégrer à l’AC un paramètre de péréquation entre les communes
membres.
CAP Atlantique n’a pas non plus utilisé la révision individualisée prévue au 7° du V de
l’article 1609
nonies
C du code général des impôts qui dispose que : «
les établissements
publics de coopération intercommunale soumis au présent article et les conseils municipaux de
leurs communes membres peuvent procéder, par délibérations concordantes prises à la
majorité qualifiée (…), à la diminution des attributions de compensation d'une partie des
communes membres lorsque les communes concernées disposent d'un potentiel financier par
habitant supérieur de plus de 20 % au potentiel financier par habitant moyen de l'ensemble des
communes membres
» dans la limite d’une réduction de 5 %. Cette réduction pouvant jouer soit
comme une moindre AC positive soit comme une moindre AC négative, l’instauration de la
révision individualisée à l’occasion de la révision libre pourrait devenir un levier de péréquation
interne à la communauté d’agglomération. Dans sa réponse, l’ordonnateur indique que :
«
CAP Atlantique examinera cette suggestion de la chambre dans le cadre des travaux en cours
qui vise à adopter dans les mois qui viennent un pacte de solidarité
. »
CAP ATLANTIQUE
51
Potentiel financier par habitant en 2017
Communes
PF
Assérac
668 €
Batz-sur-Mer
952 €
Camoël
598 €
Férel
595 €
Guérande
974 €
Herbignac
898 €
La Baule-Escoublac
1 396 €
La Turballe
884 €
Le Croisic
1 135 €
Le Pouliguen
1 152 €
Mesquer
1 044 €
Pénestin
863 €
Piriac-sur-Mer
986 €
Saint-Lyphard
612 €
Saint-Molf
586 €
CAP Atlantique
609 €
Seuil 20%
731 €
Source : Observatoire des territoires, Agence nationale de la cohésion des territoires, sur la base des derniers
chiffres INSEE et de la population DGF
La chambre observe pour autant que le transfert du paiement de la contribution au SDIS
intervenu en 2019 a été l’occasion d’intégrer un objectif de péréquation entre les communes
membres. Ce transfert était motivé par la révision des critères de contribution voté par le
CASDIS dans sa délibération n° 2018-165 du 9 octobre 2018. Cette modification impliquait
une augmentation globale forte de la contribution, à l’échelle de la communauté
d’agglomération, et encore plus marquée pour certaines communes membres (Saint-Molf,
Assérac, Saint-Lyphard). Le conseil communautaire a donc décidé d’opérer une double
répartition de l’impact financier : d’une part, l’augmentation globale a été partagée entre les
communes membres et CAP Atlantique, qui n’a pas diminué l’AC du montant total de la
contribution mais en a conservé une partie à sa charge (la plus grande partie de l’augmentation) ;
d’autre part, les augmentations les plus fortes ont été plus fortement atténuées.
6.1.3.8
Conclusion
Le dispositif des attributions de compensation au sein de CAP Atlantique présente
simultanément la quasi-totalité des options procédurales, financières et comptables autorisées
par la loi, sans que celle-ci soit toujours respectée. Leurs montants, discutés chaque année après
réunion de la CLECT, se retrouvent au cœur des négociations financières entre la communauté
d’agglomération et les communes membres, alors même que le résultat final est peu différent
des évaluations de la CLECT et qu’il n’intègre aucun objectif de péréquation.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
52
Ce dispositif, sophistiqué et chronophage, apparaît pourtant mal maîtrisé sur la période
par tous ses acteurs et comptablement peu lisible pour les tiers. Il serait souhaitable, au regard
de sa place dans les relations financières entre ces acteurs, que ses objectifs et sa mise en œuvre
soient mieux partagés par eux et, dans ce but, que CAP Atlantique et ses communes membres
échangent sur ces aspects techniques.
Recommandation n°
6 : Intégrer un paramètre de péréquation dans la fixation des
attributions de compensation.
6.1.4
La péréquation interne
45
6.1.4.1
Les disparités territoriales
La communauté d’agglomération CAP Atlantique est marquée par une double et forte
disparité territoriale :
-
Entre le Nord et le Sud :
o
les sept communes du sud, c’est-à-dire les six communes classées stations de
tourisme (Batz-sur-Mer, La Baule-Escoublac, Le Croisic, Piriac-sur-Mer, Le
Pouliguen et La Turballe) et Guérande, qui ne composent que 40 % de la
superficie du territoire de la communauté d’agglomération, concentrent 68,5 %
de sa population ;
o
la moyenne de leurs recettes réelles de fonctionnement est de 13,6 M€ (7 M€ si
on met de côté La Baule et Guérande), soit environ 1 800 € par habitant, tandis
que celle des huit communes du nord (31,5 % de la population) est de 3 M€, soit
environ 1 000 € par habitant ;
o
la population des communes du sud diminue globalement tandis que celle du
nord augmente ;
-
Entre le littoral et l’intérieur :
o
les six communes classées stations de tourisme, ainsi que Mesquer et Pénestin,
forment un ensemble distinct (chiffres INSEE 2017, Comparateur de
territoires) ;
o
la structure de l’activité économique n’est pas comparable : la part de
l’agriculture dans ces huit communes n’est que de 6,35 % en moyenne, contre
13,71 % dans les sept autres, alors la part du commerce, des transports et des
services est de 68,38 % en moyenne dans les huit communes, contre 54,11 %
dans les sept autres ;
45
La péréquation ici visée est celle au sein du territoire de CAP Atlantique. La contribution au FPIC, qui
représente en moyenne 550 000 €, et la contribution au FNGIR, de 10 314 902 € chaque année, forment ensemble
le DAS « solidarité nationale » de CAP Atlantique et ne sont pas concernés.
CAP ATLANTIQUE
53
o
ces huit communes comptent en moyenne 62,2 % de résidences secondaires
(entre 55,9 % à La Turballe et 71,7 % à Pénestin) tandis que les autres n’en
comptent en moyenne que 21,1 %, alors même qu’Assérac et Camoël en ont une
proportion relativement importante (42,4 % et 39,6 %) ;
o
les conséquences de la suppression de la taxe d’habitation seront différentes : les
communes qui sont des stations balnéaires reconnues profiteront du maintien de
la taxe d’habitation sur les résidences secondaires ; en revanche, les autres
bénéficieront d’un coefficient de compensation supérieur à 1. La stratégie fiscale
risque donc de diverger d’autant plus à l’avenir.
La chambre a donc recherché si des instruments formalisés de péréquation avaient été
mis en place au sein même de la communauté d’agglomération.
6.1.4.2
La péréquation verticale
Un des « domaines d’activité stratégique » (DAS) de CAP Atlantique s’intitule
« solidarité territoriale » et regroupe les trois leviers que la communauté d’agglomération
assigne à son objectif de péréquation au sein du territoire de la presqu’île. Ils constituent le
« Pacte financier communautaire » : la mutualisation non facturée, les fonds de concours et la
dotation de solidarité communautaire.
Une part des charges de mutualisation ou de transfert n’est en effet pas facturée aux
communes membres, dans le but notamment d’inciter à plus de mutualisation, et d’équilibrer
les efforts de chaque commune-membre. Cette non facturation prise en charge par
CAP Atlantique atteint 1,3 M€ et concerne très majoritairement des dépenses de
fonctionnement. Mais ce mécanisme, ainsi que celui des fonds de concours, correspondent à un
objectif de péréquation verticale. Il n’y a pas, ou tout à fait marginalement (AC eaux pluviales)
et sans formalisation (répartition des fonds de concours), d’effet entre les communes membres.
La péréquation horizontale repose donc quasi-exclusivement sur la DSC (820 000 € en 2019).
6.1.4.3
La péréquation horizontale et la dotation de solidarité communautaire
CAP Atlantique verse depuis l’origine la
dotation de solidarité communautaire (DSC),
prévue jusqu’en 2020 au VI de l’article 1609
nonies
C du code général des impôts, et depuis
2020, à l’article L. 5211‑28‑4 du code général des collectivités territoriales.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
54
Dotation de solidarité communautaire
versée par CAP Atlantique et perçue par les communes membres
En €
2014
2015
2016
2017
2018
2019
DSC perçue
ASSERAC
68 497
68 497
68 497
68 497
68 497
68 497
BATZ-SUR-MER
68 497
68 497
68 497
68 497
68 497
66 436
BAULE-ESCOUBLAC (LA )
11 416
11 471
11 416
11 416
11 416
11 416
CAMOEL
50 193
71 652
54 526
58 259
61 192
64 121
CROISIC (LE )
11 416
11 416
11 416
11 416
11 416
11 416
FEREL
68 497
68 497
68 497
68 497
68 497
68 497
GUERANDE
68 496
68 497
68 497
68 497
68 497
68 497
HERBIGNAC
294 145**
68 497
68 497
88 497
88 497
88 497
MESQUER
39 757
41 968
44 818
45 043
44 176
47 342
PENESTIN
55 215
54 602
54 942
55 093
54 516
55 150
PIRIAC-SUR-MER
68 497
65 441
59 377
59 377
57 896
53 223
POULIGUEN (LE )
11 416
11 416
11 416
11 416
11 416
11 416
SAINT-LYPHARD
0
0
0
0
0
0
SAINT-MOLF
68 497
68 497
68 497
68 497
68 497
68 497
TURBALLE (LA )
68 497
68 497
68 497
68 497
68 497
68 497
Total Anafi
953 036
747 445
727 388
751 499
751 507
751 503
SAINT-LYPHARD*
68 497
68 847
70 122
67 222
68 497
68 497
Total retraité
1 021 533
816 292
797 510
818 721
820 004
820 000
DSC versée
CAP ATLANTIQUE
810 000
815 887
795 885
819 996
820 004
820 000
Écart
211 533**
405
1 625
-1 275
0
0
Source : comptes de gestion, via Anafi / * Saint-Lyphard demande un retraitement car la DSC a été imputée au
c/7488 de 2014 à 2019 et non aux c/7322 puis 73212, comme le prévoit la règlementation comptable. Elle a perçu
1275 € en trop en 2016, reversé en 2017 / ** L’écart très important de 2014 s’explique par Herbignac. Elle a
imputé sur son c/7322 les 68 497€ de DSC attribuée et les 14 115 € de subvention « gens du voyage (cf. plus bas).
Restent 211 532 € imputés à tort par Herbignac.
CAP Atlantique a distingué, pour la répartition du montant global de DSC, trois parts
en son sein :
-
la part forfaitaire de base : versée à toutes les communes membres, elle correspond à un
« plancher » de DSC, d’un montant fixe sur la période de 11 416 € ;
-
la part « petites communes » : elle est réservée aux communes d’une population
inférieure à 3000 habitants (Assérac, Saint-Molf et Camoël), qui remplissent également
le critère cumulatif d’avoir un potentiel fiscal par habitant inférieur au potentiel fiscal
moyen de CAP Atlantique. Son montant garantit aux communes bénéficiaires 10 % de
leur produit fiscal trois taxes ;
CAP ATLANTIQUE
55
-
La part « péréquation », elle-même divisée en deux parties, comporte d’une part les trois
critères population DGF, potentiel fiscal 3 taxes par habitant et effort fiscal (55 % de la
3
e
part), d’autre part des critères de charges : nombre d’élèves (40 %), longueur de voirie
(40 %) et nombre de logements sociaux (20 %).
Par ailleurs, CAP Atlantique arrête un triple plafonnement : collectif, avec enveloppe
globale, et individuelle, avec un montant maximal annuel et un seuil maximal (la DSC
correspond au maximum à 16 % du produit fiscal 3 taxes d’une commune), ce qui conduit,
après le calcul des trois parts, à deux écrêtements successifs.
En 2017, la communauté d’agglomération a ajouté à ces critères, fixés dès 2003, une
quatrième part, forfaitaire, pour tenir compte des dépenses liées aux aires d’accueil des grands
passages de gens du voyage. Cette part prend la forme d’un « complément de DSC », délibéré
séparément, qui s’ajoute au montant de DSC calculé selon les critères précédents, donc sans
écrêtements sur ce complément. En réalité, une seule commune est ici visée : Herbignac, qui
bénéficie ainsi en 2017, 2018 et 2019 de 20 000 € supplémentaires. Cette modification entérine
une réalité comptable antérieure : en 2014, CAP Atlantique avait déjà imputé sur le compte
73922 relatif à la DSC une « subvention » de 14 115 € pour ce même motif.
En conséquence de ces nombreux critères, sur les 15 communes membres :
-
trois communes sont structurellement au « plancher » et ont perçu 11 416 €/an entre
2014 et 2019 : La Baule-Escoublac, Le Croisic, Le Pouliguen (villes les plus densément
peuplées, au sud) ;
-
huit communes sont structurellement au « plafond » et ont en principe perçu 68 497 €/an
sur la même période : Assérac, Batz-sur-Mer (sauf en 2019), Férel, Guérande,
Herbignac, Saint-Lyphard, Saint-Molf, La Turballe ;
-
quatre communes voient leur DSC évoluer entre le plancher et le plafond : Camoël et
Mesquer en progression (mais Camoël se rapproche du plafond et l’a en réalité atteint
au 1
er
écrêtement), Piriac-sur-Mer en forte diminution et Pénestin en stabilisation (soit,
si on met de côté Camöel, les trois communes littorales du nord avec des RRF de plus
de 3 M€).
L’effet de la DSC est donc paradoxal : La Baule-Escoublac, avec 40,5 M€ de recettes
réelles de fonctionnement (RRF) en 2019 est au plancher, quand Guérande, avec 20,8 M€ de
RRF la même année est au plafond. Les sept communes du sud ne bénéficient que de 35,5 %
du montant total de la DSC en 2019 (27,1 % pour les six communes classées station de
tourisme). Les huit communes littorales précitées bénéficient cependant de 39,62 % du montant
total de DSC. Pour les trois communes au plancher et pour Guérande, la DSC 2019 représente
moins de 1% des RRF. La DSC représentait en 2019 entre 1% et 2% des RRF pour sept
communes, soit les cinq autres communes littorales (Batz-sur-Mer, La Turballe, Piriac-sur-Mer,
Mesquer et Pénestin) ainsi que Saint-Lyphard et Herbignac. Elle représentait enfin 2,77 % des
RRF pour Férel, 3,09 % pour Saint-Molf, 3,6 % pour Assérac et 8,55 % pour Camoël.
Un certain effet de péréquation, ou de « solidarité financière territoriale » de la DSC se
dessine donc, qui paraît cependant modeste et peu lisible.
En juillet 2020, le nouveau président de la communauté d’agglomération a annoncé sa
volonté de revaloriser l’enveloppe globale allouée à la DSC.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
56
6.1.4.4
L’absence d’autre levier formalisé de péréquation horizontale
Aucun autre dispositif formalisé ayant pour objectif une péréquation interne n’a été
identifié par la chambre, notamment en ce qui concerne les fonds de concours (subventions en
investissement) ou l’attribution de compensation (qui pourrait jouer ce rôle puisque
CAP Atlantique use chaque année de la révision libre).
Pour l’attribution de compensation, le seul effet de péréquation relevé, non formalisé
mais réel, a été la prise en compte différenciée de l’augmentation de la contribution au SDIS,
répercuté de manière progressive et seulement partielle sur la diminution d’AC.
Un second effet de péréquation, lui aussi peu lisible et non formalisé, impacte l’AC. Il
s’agit des méthodologies d’évaluation des charges arrêtées par la CLECT. Ces méthodologies
sont différentes lors de chaque transfert. Elles ont suscité des débats importants, notamment
entre CAP Atlantique et La Baule-Escoublac, la commune ayant considéré que ces
changements réguliers de méthode la désavantageaient. CAP Atlantique estime que chaque
compétence et chaque transfert étant différent, la méthode d’évaluation des charges pouvait
légitimement s’adapter à chacun. S’est progressivement installé parmi les communes membres
le sentiment d’un fonctionnement opaque de la CLECT, qu’accroît l’absence de transmission
de ses projets de rapport à leurs services, faisant ainsi obstacle à une instruction technique
préalable aux séances (les rapports ne sont communiqués qu’aux élus membres, quelques jours
avant les réunions). Une explicitation plus formelle des objectifs et des motifs de ces différences
de méthode pourrait favoriser l’acceptation d’un objectif de péréquation et d’y sensibiliser plus
largement les communes membres. CAP Atlantique reconnaît néanmoins que l’adaptation des
méthodes d’évaluation à chaque transfert a bien fait supporter à La Baule-Escoublac une charge
supplémentaire au titre de la péréquation.
La formalisation d’une stratégie de péréquation, notamment horizontale, dans un
document spécial, semble donc opportune. Le pacte financier apparaît aujourd’hui informel
(élection, débat au sein des organes) ou trop vague (charte). Seraient explicités les objectifs
retenus parmi ceux possibles (soutien financier des membres ou correction des inégalités entre
eux ; financement de projets ou de politiques communautaires ; mutualisations et transferts ;
optimisation les ressources ou les dépenses) et les moyens pour y parvenir (nature et critères
des contributions et reversement ; coordination fiscale ; programmes communautaires et
schémas ; liens avec les plans pluriannuels ; objectifs intermédiaires et indicateurs ; organes de
suivi ; évaluation et restitution). L’élaboration d’un projet de territoire pourrait être le lieu
privilégié de cette formalisation. La chambre prend acte du fait que l’ordonnateur a confirmé
dans sa réponse qu’un projet de territoire et un pacte de solidarité étaient en cours d’élaboration.
Recommandation n°
7 : Formaliser une stratégie de péréquation interne à la
communauté d’agglomération.
CAP ATLANTIQUE
57
6.2
Le transfert des compétences ayant conduit à leur imbrication, leur
exercice nécessite une meilleure coordination intercommunale, sur la
base d’objectifs partagés
6.2.1
Les conséquences durables des transferts de compétences antérieurs à 2014
Par délibération du 4 juillet 2013, le conseil communautaire de CAP Atlantique a voté
le transfert de plusieurs compétences, notamment en matière d’enseignement musical et en
matière d’eaux pluviales. Les statuts modifiés ont été approuvés par arrêté interpréfectoral du
13 novembre 2013. Ces transferts sont entrés en vigueur respectivement au 1
er
janvier 2014 et
aux 1
er
janvier 2015 et 2016. La CLECT a donc été régulièrement mobilisée, jusqu’en 2018,
pour évaluer et ajuster les modalités de ces transferts, qui ont des effets durables sur l’intrication
de l’exercice des compétences sur le territoire de la presqu’île guérandaise et les relations
financières entre ses membres (projet de nouveau conservatoire, lissage des ACI, etc.).
6.2.1.1
La compétence « Gestion des eaux pluviales »
Envisagé avec un effet dès 2014, le transfert effectif des eaux pluviales des communes
à la communauté d’agglomération a été repoussé en 2015 après les élections municipales de
2014. Ce transfert a donc été réalisé sur la base d’une décision volontaire et facultative des
communes membres, et non dans le cadre du transfert obligatoire de la compétence
« assainissement » prévu par la loi NOTRé au 1
er
janvier 2020 (laquelle fait d’ailleurs partie,
comme la compétence « eau », des compétences historiques de CAP Atlantique).
Cette décision relève d’un choix politique assumé : celui de transférer à CAP Atlantique
la gestion de l’ensemble des compétences et ouvrages influant sur la qualité des eaux de
baignade et des eaux utilisées pour la conchyliculture. La communauté d’agglomération dispose
en propre d’un laboratoire de biologie au Croisic lui permettant un suivi des normes
bactériologiques, en complément de l’action de l’agence régionale de santé (ARS) et de
l’Institut français de recherche pour l’exploitation de la mer (IFREMER). La qualité des eaux
issues des exutoires d’eaux pluviales contribue à la qualité des eaux qui sont l’une des
principales richesses des collectivités de la Presqu’île. En l’absence de traitement sur le réseau
d’eaux pluviales, son bon entretien et le contrôle de raccordements indus au réseau d’eaux usées
constituent des actions préventives indispensables.
Le transfert s’est effectué en deux phases : au 1
er
janvier 2015 pour le fonctionnement
et au 1
er
janvier 2016 pour l’investissement. Sa préparation et sa mise en œuvre ont été
particulièrement difficiles.
L’évaluation des charges transférées a donné lieu à trois réunions de la CLECT en 2013
puis, après les élections de 2014 et l’installation d’une nouvelle CLECT, à trois autres réunions
en 2015. Le rapport de 2016 revient toutefois encore largement sur cette évaluation et un rapport
complémentaire pour les réseaux busés a été produit en 2018.
Cette évaluation devait reposer en premier lieu sur un inventaire des patrimoines
communaux de réseaux d’eaux pluviales. Une étude préalable a été commandée à un cabinet
dans ce but. Deux problèmes se sont alors fait jour.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
58
D’une part, des contraintes juridiques particulières pèsent sur le périmètre du réseau
transférable. En effet, le 1° de l’article R. 2226-1 du code général des collectivités territoriales
dispose que, s’il appartient à la collectivité compétente de définir «
les éléments constitutifs
d'un système de gestion des eaux pluviales urbaines
», ces éléments «
comprennent les
installations et ouvrages, y compris les espaces de rétention des eaux, destinés à la collecte, au
transport, au stockage et au traitement des eaux pluviales
». Néanmoins, comme l’indiquent
plusieurs questions parlementaires, de nombreux équipements concourant à la gestion des eaux
pluviales urbaines n’entrent pas dans le périmètre des réseaux transférés avec la compétence
car ils constituent des accessoires d’autres compétences. Ainsi « c
ette définition inclut les
éléments accessoires tels que les avaloirs installés dans les caniveaux. En revanche, les
caniveaux et les fossés le long d'une route ou encore les bassins de rétention collectant
exclusivement les eaux pluviales ruisselant sur la chaussée relèvent de la collectivité en charge
de la compétence « voirie ». (…) A défaut de preuve contraire, les bouches d'égout sont
réputées appartenir au domaine public routier, dans la mesure où elles présentent un lien de
dépendance fonctionnelle avec la voie. Bien que certaines CAA aient pu statuer différemment,
la jurisprudence du Conseil d'État considère que les bouches d'égout sont des accessoires de
la voirie (CE, 28 janvier 1970, n° 76557).
»
46
.
De même, le rapport du Gouvernement au Parlement sur la maîtrise des eaux pluviales
et de ruissellement aux fins de prévention des inondations, d’avril 2018, précise que «
Les
caniveaux et les fossés le long d’une route ou encore les bassins de rétention collectant
exclusivement les eaux pluviales ruisselant sur la chaussée, afin d'éviter leur accumulation qui
pourrait être dangereuse pour les automobilistes, sont considérés comme des dépendances de
la voirie, selon une jurisprudence constante du Conseil d'État (CE, 1
er
décembre 1937,
Commune d'Antibes, CE, 26 mai 1965, Commune de Livron). Il convient donc de considérer
que les opérations de travaux et d’entretien des caniveaux situés le long d’une route communale
relèvent du budget principal de la collectivité ayant la compétence « voirie » »
(p. 22).
En outre, l’article L. 2226-1 du code général des collectivités territoriales dispose que
le service public de gestion des eaux pluviales urbaines a pour champ d’application territorial
les « aires urbaines ». Or cette expression ne doit pas être entendue au sens de la catégorisation
de l’INSEE qui porte ce nom mais au sens des zones U (urbanisée) et AU (à urbaniser) du PLU,
en raison d’une référence textuelle désormais abrogée au champ d’application de la taxe pour
la gestion des eaux pluviales urbaines
47
, y compris dans une zone géographiquement rurale
48
.
En conséquence de ces contraintes juridiques, la répartition entre les équipements et
ouvrages relevant de la compétence eaux pluviales, transférables à CAP Atlantique, et ceux
relevant de la compétence voirie, conservés par les communes membres, a impliqué que ces
dernières ont conservé de nombreux ouvrages, notamment en zone rurale où les fossés et buses
d’accès à un terrain constituent des accessoires de voirie. Ce fut le cas à La Baule-Escoublac,
la commune étant située sur un sol sableux facilitant les infiltrations et comprenant des zones
urbanisées étendues et anciennes, dont les équipements pour eaux de ruissellement constituent
aussi des accessoires de voirie.
46
QE Sénat n° 23043 du 11 août 2016, n° 24584 du 5 janvier 2017
46
, n° 25596 du 30 mars 2017 et aussi
n° 1473 du 5 octobre 2017
47
Cf. question écrite Sénat n° 02985 du 1
er
février 2018 et note interministérielle du 7 novembre 2016
relative à la stratégie d’organisation des compétences locales de l’eau.
48
Cf. question écrite Assemblée Nationale n° 98958 du 20 septembre 2016 et note ministérielle du
18 septembre 2017 relative à l’exercice des compétences eau et assainissement par les EPCI.
CAP ATLANTIQUE
59
D’autre part, l’étude préalable a montré que les communes avaient une connaissance
assez inexacte de leur patrimoine en ce domaine. Une cartographie du réseau a donc été réalisée
commune par commune, suivi d’un procès-verbal d’accord avec chacune. Les discussions sur
le périmètre des réseaux et ouvrages transférés ont eu lieu en commission thématique.
CAP Atlantique n’a finalement repris les annexes de voirie que si elles pouvaient être qualifiées
« d’éléments d’un réseau constitué recevant des eaux de plusieurs immeubles ». Les bassins de
rétention, canalisations et postes de pompage ont été globalement transférés à CAP, tandis que
les puisards, fossés, noues, avaloirs et grilles sont demeurés aux communes.
La CLECT est ensuite intervenue pour évaluer les charges financières transférées. Trois
difficultés avaient été identifiées en amont, dès 2013, sur la part investissement de ces charges.
D’abord, l’assiette de calcul (coût moyen annuel des équipements sur leur durée de vie
prévisionnelle ou coût effectif sur les années antérieures) impactait le montant de la réduction
d’AC, en désavantageant fortement les communes ayant investi récemment. Ensuite, en
l’absence d’amortissement des investissements, le transfert de compétence n’entraînait aucune
réduction sur la section d’investissement et son effet financier se portait quasi exclusivement
sur la section de fonctionnement. Enfin, la réduction de l’AC devait atteindre un niveau
suffisant permettant à CAP Atlantique d’absorber le coût des équipements existants sans
nouveaux financements et de pérenniser le financement des futurs investissements.
Pour faire face à ces enjeux, le conseil communautaire avait fixé à la CLECT en juillet
2013 trois orientations financières :
-
garantir à CAP Atlantique, à terme un niveau suffisant de réduction des attributions de
compensation ;
-
instaurer une progressivité de la réduction des attributions de compensation ;
-
évaluer la charge d’investissement transférée en tenant compte de la situation actuelle de
chacune des communes.
Le bureau communautaire du 26 novembre 2015 a confirmé ces orientations, en y
ajoutant d’autres précisions, comme le principe d’une durée d’amortissement de 60 ans ou le
fait de ne pas tenir compte de charges de structure des communes dans le calcul des charges
transférées. Tant le bureau, en 2015, que le conseil, dès 2013, avaient pleine conscience qu’ils
ne pouvaient imposer une méthode d’évaluation à la CLECT, qui fonctionne de manière
indépendante. Ils avaient estimé cependant qu’ils leur appartenaient d’indiquer le consensus
politique dégagé entre toutes les communes membres afin de lui indiquer des orientations.
La mise en œuvre de ces orientations s’est traduite par l’instauration d’une part
« investissement » au sein de l’AC (l’ACI) et par un lissage de son montant sur 11 ans jusqu’à
une valeur cible atteinte en 2025
49
. L’ACF total atteint un montant d’un peu moins de 600 000 €
annuel tandis que l’ACI annuel correspond à un montant global de 88 M€ sur 60 ans, réparti
entre les communes selon le périmètre de leur réseau.
49
La dette transférée devant s’éteindre sur une période supplémentaire de 5 ans, en 2030.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
60
La gestion des ouvrages d’eaux pluviales a été confiée, dans le cadre d’une délégation
de service public, au délégataire du service public assainissement, à compter du 1
er
janvier
2016. Durant toute l’année 2015, la gestion a été effectuée par une entreprise choisie par
CAP Atlantique dans le cadre d’un marché à bons de commande. CAP Atlantique s’est
également vu transférer le marché dont disposait déjà La Baule-Escoublac, avec la même
entreprise.
Toutefois, l’entretien des grilles et avaloirs qui constituent un accessoire de voirie pose
problème dans ce cadre. Selon CAP Atlantique, les communes membres ne forment aucune
demande
d’entretien
au
délégataire
intercommunal.
Excepté
à
la
commune
de
La Baule-Escoublac, il n’y a pas ou peu d’entretien du réseau par les communes membres,
malgré l’existence d’un projet de schéma directeur.
En effet, CAP Atlantique a lancé l’élaboration d’un schéma directeur intercommunal de
gestion des eaux pluviales, s’appuyant sur un schéma dans chacune des 15 communes membres.
Un accord-cadre de quatre ans pour des marchés de conseils et d’études a été passé en 2018.
En raison des nombreux ouvrages conservés
50
, les dépenses d’équipement d’eaux
pluviales de La Baule-Escoublac font pour leur part l’objet d’un suivi au moyen d’une opération
d’équipement dédiée (n° 801) que doublait, jusqu’en 2015 une autorisation de programme (AP)
spécifique. L’AP, qui était le cadre du financement de nouveaux bassins de rétention, a été
clôturée par délibération du 26 juin 2015 suite au transfert de la compétence à CAP Atlantique.
En revanche, l’opération demeure et figure parmi les plus importantes de la commune.
Dépenses de l’opération d’équipement « eaux pluviales » de La Baule-Escoublac
2014
2015
2016
2017
2018
2019
657 994,49 €
175 009,25 €
920 213,44 €
693 648,71 €
553 169,83 €
1 139 461,67 €
Source : comptes administratifs
Enfin, alors que la commune dispose encore d’un important réseau à entretenir, le
transfert a entraîné une diminution de l’assiette du marché public d’entretien et donc une
augmentation du prix.
Recommandation n°
8 : Intégrer dans le futur schéma directeur de gestion des eaux
pluviales des objectifs et engagements des communes membres en matière d’entretien
des réseaux conservés par elles et de mutualisation de l’entretien avec le délégataire
intercommunal.
50
La commune avait en 2015 212 km de réseaux et seulement 90 km ont été transférés, soit 43%.
CAP ATLANTIQUE
61
6.2.1.2
La compétence « Enseignement musical »
6.2.1.2.1
Le transfert et l’exercice de la compétence « enseignement musical »
Le transfert de la compétence « enseignement musical » a également fait l’objet de
travaux en CLECT en 2013 puis en 2015 et 2016, soit postérieurement à la prise de compétence
de CAP Atlantique.
Les coûts de fonctionnement résultaient très fortement des charges de personnel
transféré, pour plus de 1,5 M€. S’y ajoutaient des charges de fonctionnement général
(36 782 €),
des
subventions
aux
associations
(96 398 €)
et
différentes
prestations
complémentaires offertes par certaines communes (20 070 €). Les recettes perçues (droits
d’inscription et subventions) étaient de 192 083 €. Le coût moyen net annualisé total des
équipements utilisés a été évalué à 160 295,30 €, sur la base duquel la commission s’est attachée
en 2016 à déterminer le montant du loyer dû pour l’occupation des locaux de Guérande
(34 695 €) et La Baule-Escoublac (39 216 €).
Une convention de mise à disposition de ces locaux a été signée entre les communes
51
et CAP Atlantique. Initialement la mise à disposition était à titre gratuit. Par un avenant à
chacune des deux conventions, approuvé le 2 février 2017, faisant suite au rapport 2016 de la
CLECT, la mise à disposition est devenue onéreuse pour un loyer identique à celui proposé par
la CLECT.
Dans le cadre d’un renouvellement de la convention avec Guérande en mai 2019, et
après consultation de France Domaine, le loyer versé a été sensiblement revu à la hausse
(49 224 €, soit 80 €/m²). Le petit entretien est effectué par Guérande puis remboursé
forfaitairement par CAP Atlantique (1500 €/an) mais les gros travaux sont à la charge de la
seule ville de Guérande, propriétaire, qui a aussi financé la mise en place d’un local modulaire
pour la salle de percussion, celle initialement prévue au sein des locaux ayant été repris par
Guérande pour y installer son « Cybercentre ».
La communauté d’agglomération a aussi défini un schéma communautaire de
l’enseignement musical par délibération du 16 septembre 2015. Dans ce cadre, un réseau
comprenant le conservatoire intercommunal de musique et les associations d’enseignement
musical a été mis en place. Les trois associations membres (au Pouliguen, au Croisic et à
Herbignac, pour un total de 320 élèves en 2019) sont financées sur le fondement d’une
convention triennale, pour un montant total de 116 255 € en 2019.
51
Celle avec Guérande a été acceptée par délibération du 18 décembre 2014, celle avec
La Baule-Escoublac l’a été par délibération du 19 février 2015.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
62
Le conservatoire de Guérande avait été classé en 2010 conservatoire à rayonnement
communal. Le conservatoire intercommunal créé après le transfert de compétence a bénéficié
automatiquement de ce classement. À l’échéance de sa durée de validité de sept ans,
CAP Atlantique a élaboré un nouveau projet d’établissement, à l’échelle du nouveau
conservatoire, approuvé, pour les années 2018-2022 par délibération du 29 juin 2017. En
conséquence, le conservatoire de CAP Atlantique a été classé conservatoire à rayonnement
intercommunal
52
par arrêté du ministre de la culture du 5 novembre 2018. Les conservatoires
classés peuvent obtenir des aides financières de l’Etat (DRAC) suite au réengagement financier
de l’État dans les conservatoires, décidé en 2016. CAP Atlantique a demandé et obtenu une
subvention de 10 000 € à ce titre en 2019. La communauté d’agglomération bénéfice également
d’une subvention annuelle du département de Loire-Atlantique de 60 000 €.
6.2.1.2.2
Le projet du Petit Séminaire de Guérande
S’agissant de ce projet lui-même, l’exercice de la compétence « enseignement musical »
a eu une influence directe sur la destination du petit séminaire de Guérande. Pour mémoire, cet
ensemble immobilier, inscrit à l’inventaire supplémentaire des monuments historiques en 2001,
implanté sur un terrain de 6 ha et comprenant 4 700 m² de bâti, a fait l’objet d’observations de
la chambre dans son rapport n° 2018-234 relatif à la commune de Guérande, publié en janvier
2019.
La délibération du 27 octobre 2016 par laquelle le conseil communautaire de
CAP Atlantique a validé l’achat du petit séminaire indique que les finalités du site n’ont été
éclaircies que par l’étude de pré-programmation de l’agence d'urbanisme de la région de Saint-
Nazaire (ADDRN) de 2012. Une étude d’un cabinet a été réalisée entre 2013 et 2015 pour
évaluer le montant de la réhabilitation complète du site, estimée alors à 23,3 M€.
Le projet d’y implanter un unique conservatoire intercommunal et un espace culturel,
sur une partie seulement des locaux, était encore celui de CAP Atlantique en décembre 2016,
lorsque la vente notariée a été réalisée. La délibération du 20 septembre 2018 renseigne sur
l’évolution de ce projet : CAP Atlantique y indique avoir été approché par le Groupe
François 1
er
, promoteur immobilier spécialisé dans la réhabilitation de bâtiments historiques.
C’est le groupe qui aurait proposé un projet alternatif.
D’un côté, la communauté d’agglomération cède au Groupe François 1
er
le bâti (hormis
la chapelle) et une petite partie du jardin, à charge à ce dernier d’y aménager 40 logements et
quatre locaux d’activité (avec un parking de 46 places). Les logements seront vendus à des
investisseurs puis mis en location par ceux-ci dans le cadre de la législation fiscale. Le Groupe
construira également, hors site, 13 logements sociaux. D’un autre côté, CAP Atlantique
conserve le jardin pour y construire le conservatoire intercommunal et une salle de spectacle
affectée tant au conservatoire qu’à la Ville de Guérande (auditorium), et aménage la chapelle
pour en faire un lieu culturel polyvalent.
52
Articles L. 216-2 et R. 461-1 à R. 461-7 du code de l’éducation
CAP ATLANTIQUE
63
La question la plus débattue a été celle du degré d’implication de CAP Atlantique dans
la création de l’auditorium / salle de spectacle, dont l’usage reviendra en grande majorité à la
seule commune de Guérande, qui indique elle-même qu’il dépasse ses capacités de
financement. CAP Atlantique a accepté d’y intervenir en invoquant d’une part que le public
«
irait bien au-delà de la seule population
» de la commune, d’autre part que la communauté
d’agglomération constitue avec ses communes membres, selon l’article L. 5216-1 du code
général des collectivités territoriales, un «
espace de solidarité
». CAP Atlantique ne dispose
en effet pas de compétence en matière de gestion de salles de spectacle et aucune salle du
territoire, pas même le centre des congrès Atlantia, n’a été déclaré d’intérêt communautaire.
Cette répartition du site du petit séminaire entre un acteur privé et un acteur public
« s’est avérée la seule en mesure de répondre simultanément aux enjeux de sauvegarde et de
mise en valeur de qualité du patrimoine bâti « Monument Historique », supervisées par la
DRAC et l’ABF notamment, et à l’émergence de premiers équipements structurants dédiés à la
culture
», selon les délibérations du bureau communautaire du 10 octobre 2019 et du
28 novembre 2019. Elles font suite à un comité de pilotage du projet du 11 juillet 2019 qui a
permis de s’assurer de la bonne articulation des projets. La vente, validée par le conseil
communautaire le 14 novembre 2019, a été réalisée le 26 décembre 2019.
CAP Atlantique a également missionné en septembre 2018 la SPL Loire-Atlantique
Développement (SELA) pour réaliser les études nécessaires à la construction du conservatoire
et de l’auditorium (contrat de mandat de maîtrise d’ouvrage). La rémunération de la SELA a
été fixée forfaitairement à 51 840 € TTC. Elle a fourni un projet de reconversion lors du conseil
communautaire du 14 novembre 2019, précisant la répartition sur les parcelles, les surfaces, les
options, le calendrier et le phasage des opérations, ainsi qu’un plan de financement.
Le plan de financement du conservatoire et de l’auditorium
53
prévoit un coût de 23,5 M€
pour une construction à neuf, financé par la vente du bâti au Groupe François 1
er
(2,5 M€), une
contribution de la commune de Guérande (3 M€), des subventions (estimées à 15 % du montant
du projet, soit 3,5 M€) et des recettes de FCTVA soit, en solde, 10,8 M€ à la charge finale de
CAP Atlantique.
Le conseil communautaire a validé ce projet à cette occasion, avec une échéance prévue
de livraison du conservatoire en 2024. L’état de délabrement de la chapelle appelle des travaux
urgents. Le conseil a en revanche renvoyé à une autre séance le lancement du concours de
maîtrise d’œuvre. Il a missionné à nouveau la SELA pour proposer un programme fonctionnel
détaillé.
L’association « Patrimoine en Presqu’île » a ensuite saisi le Tribunal administratif de
Nantes en janvier 2020 des irrégularités qui, selon elle, auraient été commises par
CAP Atlantique dans la gestion de ce projet. Elle estime par ailleurs que le bilan financier entre
le projet qu’elle porte et celui envisagé par CAP Atlantique lui est très favorable.
Le bureau communautaire du 8 octobre 2020, postérieur à l’élection, a reconnu le
caractère prioritaire du projet de construction du conservatoire intercommunal et des travaux
urgents dans la chapelle. La décision de construire l’auditorium a en revanche été reportée à
une échéance postérieure à 2025.
53
Auditorium / salle de spectacle annexe. Le projet de conservatoire comprend lui-même un auditorium
plus petit, au sein de la chapelle.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
64
S’agissant du coût et du suivi de l’opération, CAP Atlantique a, dès l’origine, créé une
opération d’équipement (n° 1803) afin de suivre les crédits affectés aux dépenses et aux recettes
de toutes sortes liées au devenir du petit séminaire.
Titres et mandats émis enregistrés à l’opération d’équipement 1803
En €
Avant*
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Total
Etudes
32 742,65
18 219,60
33 770,85
154 800,00
113 660,00 €
353 193,10
Immo corp,
4 004 776,36
44 700,00
4 049 476,36
Immo en
cours
10 122,00
259,20
10 381,20
Total
dépenses
32 742,65
18 219,60
33 770,85
4 004 776,36
54 822,00
154 800,00
113 919,20
4 413 050,66
Subventions
1 145 280,00
17 916,00
1 163 196,00
Autres
497,35
497,35
Total
recettes
1 145 777,35
17 916,00
1 163 693,35
Solde
-32 742,65
-18 219,60
-33 770,85
-4 004 776,36
1 090 955,35
-154 800,00
-96 003,20
-3 249 357,31
Source : comptes administratifs* : études ADDRN à partir de 2010
L’examen simultané des titres et des mandats et de l’opération d’équipement montre les
limites de cette dernière : les recettes de la cession du petit séminaire en 2019 n’y ont pas été
inscrites. En revanche que le projet a déjà coûté à CAP Atlantique plus de 300 000 € de frais
d’études.
Dépenses pour le petit séminaire
Dépenses
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Total
Achat
4 004 776,36 €
44 202,65 €
4 048 979,01 €
Etudes
18 219,60 €
33 770,85 €
154 800,00 €
112 217,00 €
319 007,45 €
Impôts
10 072,00 €
12 468,00 €
1 973,06 €
24 513,06 €
Sécurisation
7 736,40 €
696,00 €
279,98 €
8 712,38 €
Entretien
7 050,92 €
7 050,92 €
Total
18 219,60 €
33 770,85 €
4 004 776,36 €
69 061,97 €
167 964,00 €
114 470,04 €
4 408 262,82 €
Source : fichier des titres et mandats de CAP Atlantique
En recettes, la communauté d’agglomération a perçu des subventions pour l’acquisition,
en 2017, pour un montant total de 1 145 280 € (600 000 € de la commune de Guérande et
545 280 € de la région Pays de la Loire), puis le produit de la cession en 2019, d’un montant de
2 500 056,30 €, ainsi que des subventions d’investissement du département de Loire Atlantique
en 2019, pour les études de requalification (17 916 €). CAP Atlantique a mis à disposition de
la ville de Guérande un local au sein du petit séminaire pour y entreposer du matériel servant
aux fêtes médiévales. Si les frais de fonctionnement du local sont à la charge de Guérande, sa
mise à disposition est à titre gratuit.
CAP ATLANTIQUE
65
Ainsi, le petit séminaire de Guérande, acheté par l’agence foncière de la
Loire-Atlantique (AFLA) en 2012 pour le compte de Guérande pour un montant de 3 850 000 €,
puis revendu en 2016, par l’AFLA à CAP Atlantique pour 4 004 776 €, a été acheté, en 2019,
par un groupe immobilier à CAP Atlantique pour la somme de 2 500 056 €, aura coûté
942 357,23 € à Guérande et 772 259,23 € à CAP Atlantique, sans que ni le conservatoire ni
l’auditorium annoncés n’aient à ce jour encore été construits. Toutefois, le bâti n’est désormais
plus à la charge des deniers publics.
6.2.2
Le transfert de la compétence « Tourisme »
6.2.2.1
Le transfert de la compétence « Tourisme » à CAP Atlantique
Les articles 66, I, et 68, I, de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle
organisation territoriale de la République (NOTRé) ont organisé un transfert de la compétence
«
promotion du tourisme, dont la création d'offices de tourisme
» des communes à la
communauté d’agglomération, à compter du 1
er
janvier 2017.
Ce transfert de compétence a été préparé par CAP Atlantique dès 2016. Un rapport
d’orientations générales interne a été présenté et approuvé en conseil communautaire le
16 juin 2016, actant le principe de la création d’une société publique locale (SPL) dédiée. Le
processus de création de l’office de tourisme intercommunal et de la SPL qui en est le porteur
s’est poursuivi durant tout le second semestre 2016.
La communauté d’agglomération disposait toutefois d’une partie de la compétence
tourisme avant ce transfert. Ses dépenses se limitaient à des publications et des aides mais avait
déjà pour but de mettre en relief la destination touristique « Bretagne Sud » qui, selon
CAP Atlantique, ne se limite pas à la baie du Pouliguen ou à la presqu’île de Guérande mais va
de Redon à Pornic.
Le transfert de l’essentiel de la compétence tourisme a occasionné la création d’une
opération d’équipement dédiée en 2018 (n° 1604 « office de tourisme »), qui comprend
l’intégralité des dépenses d’investissement de la sous-fonction 95 « aides au tourisme ». La
forte augmentation des dépenses de fonctionnement s’explique par la subvention de
fonctionnement versée à la SPL créée (2,58 M€ en 2017 et 2018 ; 2,63 M€ en 2019).
Comptes de la sous-fonction 95 « aides au tourisme » de CAP Atlantique
2014
2015
2016
2017
2018
2019
FONCTIONNEMENT
Dépenses
765 881,39 €
655 984,56 €
461 860,41 €
3 004 835,18 €
3 119 979,55 €
2 980 839,76 €
Recettes
34 982,38 €
73 506,41 €
11 286,00 €
0,00 €
0,00 €
159 500,00 €
INVESTISSEMENT
Dépenses
0,00 €
0,00 €
0,00 €
3 359,83 €
112 716,29 €
59 916,64 €
Recettes
0,00 €
0,00 €
0,00 €
0,00 €
0,00 €
0,00 €
Source : comptes administratifs
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
66
6.2.2.2
La création d’un office de tourisme intercommunal et le maintien de deux
offices de tourismes communaux propres
Le transfert de la compétence incluait la création d’un unique office de tourisme
intercommunal, là où préexistaient 11 offices de tourisme (OT) communaux (toutes les
communes sauf Herbignac, Assérac, Camoël et Férel) organisés selon des structures différentes
(9 associations, 1 EPIC, 1 régie autonome), 1 point d’accueil saisonnier (Assérac) et 1 office
de tourisme spécial pour le Parc Naturel de Brière, disposant d’une Maison du Parc à
Saint-Lyphard (Kerhinet), et alors que 6 communes membres étaient classées stations de
tourisme (La Baule-Escoublac, Batz-sur-Mer, Le Croisic, Guérande, Piriac-sur-Mer et
Pénestin). Certaines de ces communes ont cependant négocié pour conserver une certaine
autonomie dans le cadre qui commençait d’être élaboré.
La délibération du conseil communautaire du 8 septembre 2016 a fixé un premier état
de ces négociations. Le principe d’un office de tourisme intercommunal (OTI) constitué sous
forme de SPL était validé par les 15 communes membres, mais le conseil autorisait également :
-
le maintien de l’adhésion individuelle des communes au parc naturel régional de Brière,
reconnu en tant qu’OT de marque territoriale protégée, dans l’attente d’une possible
intégration du syndicat mixte du parc au sein de la SPL en cours de création ;
-
le maintien d’un « OT distinct » pour Le Croisic «
dans les conditions définies
» par la
délibération puisque l’OT distinct (OTD), bien que conservant une autonomie relative
de gestion, n’implique aucune dérogation à la compétence de principe de l’EPCI. Ces
conditions, présentées comme les «
modes de relations entre CAP Atlantique et l’office
distinct
» du Croisic (restant sous forme d’EPIC), étaient :
o
un mandat conventionnel donné à l’OTD pour mettre en œuvre la politique de
promotion définie par CAP et assurer par délégation de CAP les missions
classiques d’un OT ;
o
une évaluation des charges transférées en tenant compte de la répartition des
attributions ;
o
la présence majoritaire des élus communautaires au comité directeur de l’EPIC.
La même délibération précisait explicitement que l’OT de Batz-sur-Mer (géré en régie
communale) était inclue dans le futur OTI, notamment en raison du fait que «
par courrier en
date du 17 août 2016, la commune de Batz-sur-Mer a informé CAP Atlantique de son souhait
de rejoindre le futur OTI
».
Les négociations se sont néanmoins poursuivies. La commune du Croisic, par
délibération de son conseil municipal du 16 décembre 2016, et la commune de Batz-sur-Mer,
par délibération du 21 décembre 2016, se sont finalement toutes deux inscrites dans le cadre de
la loi n° 2016-1888 du 28 décembre 2016 de modernisation, de développement et de protection
des territoires de montagne. L’article 69 de la loi Montagne a en effet autorisé une dérogation
au transfert de la compétence tourisme en matière d’office de tourisme pour les communes
classées station de tourisme.
CAP ATLANTIQUE
67
En conséquence, à ce jour, «
les communes de Batz-sur-Mer et du Croisic ont conservé
leur compétence en la matière
», comme l’indique les délibérations du bureau communautaire
du 4 mai 2017 et du conseil communautaire du 14 décembre 2017 relatives à la demande de
classement de l’OTI en catégorie 1. La demande de classement n’a donc été expressément
effectuée que pour les autres communes membres de CAP Atlantique
54
.
Cette dualité de régime sur le territoire de la Presqu’île guérandaise en matière de
répartition de la compétence « office de tourisme » n’a pas été entièrement intégrée par
CAP Atlantique, comme le montre le contrat de DSP avec la SPL Destination Bretagne Plein
Sud.
6.2.2.3
L’externalisation de l’office de tourisme intercommunal et la création de la SPL
Destination Bretagne Plein Sud
La création d’une société publique locale (SPL) dénommée « Destination Bretagne
Plein Sud », ses statuts, la participation à son capital
55
, la composition du conseil
d’administration et les modalités du contrôle analogue à son égard ont été votés en conseil
communautaire le 27 octobre 2016.
Les statuts de la SPL ont été signés le 16 janvier 2017. Les annexes mentionnent la liste
des personnels repris des OT communaux ou de CAP Atlantique, ainsi que les modalités de la
mise à disposition gratuite des locaux des anciens OT communaux, l’entretien lourd et les
travaux à la charge du propriétaire incombant à CAP Atlantique. La première assemblée
spéciale et le premier conseil d’administration se sont tenus à la même date. Le conseil
d’administration a procédé à la nomination du président et de trois vice-présidents, à la
nomination d’un directeur général en la personne du président, «
assisté par un directeur
technique salarié
», et à l’approbation de la convention de mandat de gestion provisoire.
Jusqu’en 2019, la participation des communes membres de CAP Atlantique, en tant
qu’actionnaires, à la constitution de la SPL, gestionnaire de l’OTI, était illégale puisque la
compétence en la matière avait été transférée à CAP Atlantique.
L’article L. 1531-1 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction
antérieure à l’entrée en vigueur de l’article 1
er
de la loi n° 2019-463 du 17 mai 2019 tendant à
sécuriser l'actionnariat des entreprises publiques locales, limitait en effet les membres d’une
SPL à ceux qui, en fonction de l’objet social de la SPL interprété strictement en vertu du
principe de spécialité, pouvaient agir «
dans le cadre des compétences qui leur sont attribuées
par la loi
» (alinéa 1
er
de l’article L ; 1531-1 CGCT). Le juge administratif avait en effet dit
pour droit que «
La participation d’une collectivité territoriale (…) à une société publique
locale (…) est exclue lorsque cette collectivité territoriale (…) n’exerce pas l’ensemble des
compétences sur lesquelles porte l’objet social de la société.
» (CE, 14 novembre 2018,
Syndicat mixte pour l'aménagement et le développement des Combrailles
, n° 405 628).
54
En vertu de l’article D. 133-21 du code de tourisme, la compétence pour effectuer la demande de
classement de l’OT suit la compétence en matière de création d’OT. Elle est donc en principe celle de l’EPCI, sauf
les cas de dérogation institués par la loi Montagne.
55
Le capital social est de 2710 000 €, dont CAP Atlantique détient 135
600 € soit 50,2 %.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
68
La loi de 2019 a cependant introduit, à l’alinéa 2 de l’article L. 1531-1 du code général
des collectivités territoriales, la précision suivante : «
Lorsque l'objet de ces sociétés inclut
plusieurs activités, celles-ci doivent être complémentaires. La réalisation de cet objet concourt
à l'exercice d'au moins une compétence de chacun des actionnaires
. » Sur ce fondement, la
CAA de Lyon, dans un arrêt
Commune d’Excenevex
du 15 janvier 2020, a donc pu indiquer que
«
la commune d’Excenevex, quoique dessaisie de la promotion touristique, continue en
conséquence de détenir la compétence d’action touristique également mentionnée par les
statuts de la nouvelle société publique locale. Elle partage donc avec Destination Léman au
moins une compétence commune et a pu légalement en devenir actionnaire en vue de lui confier
la réalisation de cet objet
. »
En outre, l’article 16, I, 3° de la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à
l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique a modifié l’article
L. 5216-5, I, 1° du code général des collectivités territoriales, en ajoutant à la compétence
« promotion du tourisme, dont la création d'offices de tourisme », détenue de plein droit par les
communautés d’agglomération, la précision que cette compétence est transférée «
sans
préjudice de l'animation touristique qui est une compétence partagée, au sens de l'article
L. 1111-4, avec les communes membres de l'établissement public de coopération
intercommunale à fiscalité propre
».
Or, les statuts de la SPL Destination Bretagne Plein Sud stipulent que l’objet social de
la SPL ne se limite pas à la compétence transférée de plein droit à CAP Atlantique, mais
comprend aussi des actions d’élaboration et de mise en œuvre de la politique locale du tourisme
des actionnaires, notamment dans les domaines de l’exploitation d’installations culturelles, de
l’animation des loisirs, de l’organisation de fêtes et de manifestations culturelles, ou encore des
actions dans le domaine du patrimoine, toutes actions qui relèvent de l’action touristique et de
l’animation touristique, compétences des communes membres, et non de la seule promotion
touristique, compétence de la communauté d’agglomération.
Dans ces conditions, bien que la création de la SPL ait été irrégulière au regard de l’état
du droit alors en vigueur, l’intervention de la loi de 2019 a désormais régularisé la situation
56
.
La chambre relève que, parmi les fondateurs et actionnaires de la SPL figurent, outre
CAP Atlantique et ses communes membres, la région Pays de la Loire, les départements de
Loire-Atlantique et du Morbihan ainsi que la communauté d’agglomération de la région
nazairienne et de l’estuaire (CARENE) et les communautés de communes du Pays de
Ponchâteau-Saint-Gildas,
Loire
et
Sillon
et
Arc-Sud-Bretagne.
Toutefois,
seule
CAP Atlantique a conclu une DSP avec la SPL.
56
Cf. à ce sujet la Question écrite du Sénat n° 08381.
CAP ATLANTIQUE
69
6.2.2.4
La conclusion d’une délégation de service public avec la SPL
Dès le 17 novembre 2016, suite à un rapport sur le mode de gestion présenté à la CCSPL
du 20 octobre 2016, le conseil communautaire de CAP Atlantique approuvait le principe de la
conclusion d’une délégation de service public (DSP) avec la SPL en voie de création. Afin
d’organiser la phase transitoire entre le transfert de la compétence au 1
er
janvier 2017 et la mise
en place de la SPL puis la conclusion effective d’une DSP, le conseil approuva le
15 décembre 2016 un mandat de gestion provisoire de trois mois maximum à compter du
1
er
janvier 2017, avec une rétribution provisoire de 600 000 €, formant acompte sur la
rétribution du futur contrat de DSP.
Le premier contrat de DSP liant CAP Atlantique et la SPL Destination Bretagne Plein
Sud a été approuvé par délibération le 30 mars 2017, pour une durée d’un an renouvelable une
fois, avec un budget prévisionnel de la SPL évalué à 3 405 000 €. Son terme ayant été fixé au
31 décembre 2018, le principe d’un second contrat de DSP a été approuvé le 20 septembre 2018
puis le contrat lui-même a été approuvé le 20 décembre 2018. Il a été signé le 24 décembre 2018
pour une durée de trois ans (2019-2021) renouvelable une fois pour un an.
La DSP a pu être conclue sans mise en concurrence préalable, en raison de la relation
« in house »
(ou de quasi-régie) entre CAP Atlantique et la SPL Destination Bretagne Plein
Sud, ou « contrôle analogue » que la première exerce sur la seconde (cf. CJCE,
18 novembre 1999,
Teckal
). Ce contrôle analogue doit être effectivement exercé par toutes les
collectivités délégants actionnaires, à défaut de quoi la délégation deviendrait irrégulière en ce
qui concerne la ou les collectivités concernées (CJCE, 13 novembre 2008,
Coditel Brabant SA
et 11 mai 2006,
Carbotermo SpA ;
CJUE, 29 novembre 2012,
Econord SpA
et, en France, CE,
6 novembre 2013,
Commune de Marsannay-la-Côte
). Le contrôle analogue est rappelé à
l’article 26 des statuts de la SPL. L’existence d’une assemblée spéciale de la SPL prévue par
ses statuts et réunie, par exemple, en 2017 lors de sa création, d’un règlement intérieur du
contrôle analogue, voté au conseil d’administration, et d’un comité de contrôle analogue
57
,
permettent de vérifier ces conditions et d’envisager des DSP non seulement avec
CAP Atlantique, mais également avec ses communes membres.
L’article 1
er
relatif à l’objet de la DSP ne renseigne en fait pas sur cet objet car il ne
mentionne que « la gestion du service public du tourisme ». C’est l’article 8 relatif aux missions
générales du délégataire qui précise l’objet de la délégation. Deux compétences distinctes sont
déléguées :
-
d’une part toutes celles relatives à la gestion d’un office de tourisme, qu’elles soient
obligatoires ou facultatives selon l’article L. 133-3 du code du tourisme, notamment les
missions d’accueil des touristes, de promotion et de coordination avec les partenaires
locaux du tourisme, d’organisation de fêtes et manifestations culturelles, de
commercialisation de biens et de prestations de services, de présentation d’un
programme d’animation touristique, ainsi que l’objectif de maintenir le classement de
l’OTI et les labels dont il bénéficie (marque qualité tourisme, tourisme et handicap,
famille plus, etc.) ;
57
Ainsi que les clauses spéciales de l’article 22 du contrat de DSP.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
70
-
d’autre part, celle de promouvoir la destination touristique « Bretagne Plein Sud »
(participations à des salons étrangers, édition de brochures, site internet et réseaux
sociaux uniques).
L’article 22 du contrat impose à la SPL la tenue d’une comptabilité analytique
permettant de distinguer ces deux missions : OTI et Destination.
CAP Atlantique étant seul délégant de la DSP, l’absence de transfert de compétence en
matière d’office de tourisme par les communes de Batz-sur-Mer et du Croisic implique que,
même sans clause d’exclusion territoriale, les missions déléguées à la SPL s’effectuent sur tout
le territoire de la communauté d’agglomération à l’exclusion du territoire de ces deux
communes.
Les communes membres conservent par ailleurs une partie de la compétence tourisme.
Les statuts de la SPL, dont elles sont actionnaires, leur permettent, y compris Batz-sur-Mer et
Le Croisic, d’envisager de lui déléguer elles aussi tout ou partie de ces compétences conservées
au niveau communal. Le contrat de DSP réserve cette hypothèse à l’article 9 (§ 9.1 et 9.3), en
renvoyant à des conventions spéciales, mais «
encourage la SPL à développer de tels
partenariats
».
Une ambiguïté demeure quant à l’articulation entre la mission déléguée à la SPL par la
seule communauté d’agglomération au moyen de la DSP et les missions qui pourraient être
dévolues à la SPL par l’ensemble de ses actionnaires (dont Batz-sur-Mer et Le Croisic), telles
qu’elles figurent dans ses statuts. L’article 3 al. 1 des statuts stipule en effet que : «
la société a
pour objet, agissant exclusivement pour le compte de tout ou partie de ses actionnaires, et sur
leur territoire »
. L’article 9.1 de la DSP stipule par ailleurs que «
d’une façon générale, la SPL
a pour mission d’agir pour le compte de l’ensemble de ses actionnaires
».
Si les statuts de la SPL créent juridiquement une personne morale apte à exercer des
activités conformes à son objet social, ces activités constituent des missions de service public
qui sont de la compétence soit de CAP Atlantique soit de ses communes membres et ne
sauraient être effectivement exercées que sur le fondement d’une convention de délégation de
service public, en distinguant par ailleurs les compétences qui peuvent être exercées sur
l’ensemble du territoire de la communauté d’agglomération et celles qui, liées à la gestion de
l’OTI, ne peuvent l’être sur le territoire des deux communes.
6.2.2.5
La perception de la taxe de séjour
La taxe de séjour peut être instituée dans certaines communes touristiques (article
L. 2333-26 du code général des collectivités territoriales). Son produit est obligatoirement
affecté «
aux dépenses destinées à favoriser la fréquentation touristique de la commune
»
(article L. 2333-27, I, CGCT) et, à ce titre, l’affectation est retracée dans l’annexe IV B3 du
compte administratif « engagements hors bilan / état des recettes grevées d’une affectation
spéciale ».
Dans certains cas, la taxe de séjour peut être instituée par l’EPCI lui-même (article
L. 5211-21 du CGCT), ce qui entraîne le dessaisissement de la compétence des communes
membres, sous réserve d’un droit de refus. CAP Atlantique n’ayant pas institué la taxe de séjour
sur son territoire pour son propre compte, ce sont encore les stations classées de tourisme et les
communes touristiques, soit 12 des 15 communes membres (à l’exception d’Herbignac, Camoël
et Férel), qui ont conservé cette compétence et perçoivent la taxe de séjour.
CAP ATLANTIQUE
71
Produit de la taxe de séjour de La Baule-Escoublac (en €)
Exercice
Produit
2014
437 940
2015
533 437
2016
557 883
2017
714 482
2018
694 817
2019
934 289
Source : balance du compte de gestion
La création d’un OTI lors du transfert de la compétence tourisme à CAP Atlantique
aurait été susceptible de modifier la compétence fiscale relative à la taxe de séjour. En effet,
l’article L. 133-7, 4°, du code du tourisme prévoit que le produit de la taxe de séjour est une
recette obligatoire d’un office de tourisme constitué sous la forme d’un EPIC. Ainsi : «
dans le
cas particulier où il existe un office de tourisme communautaire compétent sur le territoire de
la commune, constitué sous la forme d’un EPIC, l’ensemble des communes membres du
groupement doit alors reverser l’intégralité du produit de la taxe de séjour à cet établissement
public
»
58
. Cependant, la communauté d’agglomération a choisi de gérer l’OTI sous la forme
d’une SPL. En conséquence, il n’existe pas d’obligation légale de transfert de la perception de
la taxe de séjour au niveau intercommunal, parallèlement au transfert de la compétence en
matière de promotion du tourisme et de gestion d’un office de tourisme.
Si ce découplage est juridiquement possible depuis la loi NOTRé, il conduit à
s’interroger toutefois, d’une part sur la cohérence entre la stratégie intercommunale, décidée
par les communes membres elles-mêmes, et sa réalisation, d’autre part sur le respect des autres
contraintes encadrant la perception de la taxe de séjour par les communes qui demeurent
compétentes.
L’annexe IV. B3 des comptes administratifs 2017, 2018 et 2019 de la commune de
La Baule-Escoublac renseigne, à ce dernier titre, sur la réalisation du lien d’affectation qui
grève la taxe de séjour. À chacun de ces exercices, son produit est bien intégralement employé
sur des comptes de classe 6 (c/ 606, 6015 et 65548) regroupés sous l’intitulé « entretien plage
et participations obligatoires ».
58
Ministère de l’économie et des finances,
Guide pratique « Taxes de séjour » v6
, juin 2020, p. 21 et 48,
faisant notamment référence à la question écrite Sénat n° 14376 de 2014 tranchant en ce sens.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
72
Toutefois, en premier lieu, la concession qui encadre depuis 2017 la gestion de la plage
comprend déjà les dépenses afférentes à l’entretien de la plage (article 3.2 et annexe 4 du traité
de concession). En second lieu, le produit de la taxe de séjour est significativement, voire
majoritairement (en 2017 et 2018), affecté à des « participations obligatoires », comme le révèle
le montant des sommes inscrites au débit du c/ 65548 « autres contributions aux organismes de
regroupement »
59
.
Affectation du produit de la taxe de séjour au c/ 65548 de La Baule-Escoublac
Exercice
Débit
c/ 65548
produit de la TS
part du
produit de
TS affecté
2017
521 054,04 €
714 482,00 €
72,93%
2018
415 035,06 €
694 817,00 €
59,73%
2019
384 413,44 €
934 289,00 €
41,15%
Source : balance du compte de gestion
Il en ressort que le produit de la taxe de séjour est utilisé par La Baule-Escoublac, depuis
le transfert de la compétence « office de tourisme » à CAP Atlantique, au paiement de ses
cotisations annuelles à différents SIVU et à d’autres personnes publiques.
Répartition des sommes payées au c/ 65548 de La Baule-Escoublac
2017
2018
2019
SIVU aéroport
161 600,24 €
161 600,24 €
161 600,24 €
SIVU fourrière
38 083,18 €
38 065,32 €
37 516,00 €
SIVU port de plaisance
240 000,00 €
150 000,00 €
120 000,00 €
SIVU centre de voile
31 576,00 €
31 576,00 €
31 576,00 €
Parc naturel de Brière et CS
38 783,81 €
33 793,50 €
33 721,20 €
Syndicat Bassin versant du Brivet
11 010,81 €
0,00 €
0,00 €
Total
521 054,04 €
415 035,06 €
384 413,44 €
Source : pièces comptables du compte de gestion
59
La baisse en 2019 de la part de produit de taxe de séjour affecté au compte 65548 s’explique d’une part
par la dynamique du produit, en partie due à un changement de tarif d’origine législative (article 44 de la loi de
finance rectificative pour 2017) ayant conduit à une taxation proportionnelle au coût de la nuitée pour les
hébergements non classés ou en cours de classement à compter du 1
er
janvier 2019, d’autre part par la forte baisse
tendancielle de la participation des deux communes membres du SIVU du port de plaisance du Pouliguen et de
La Baule-Escoublac, passée de 587 870 € en 2014 à 160 000 € en 2019. En 2019, la commune de La Baule-
Escoublac a réalisé d’importants travaux d’entretien de la plage afin de mieux conserver le sable et
d’approvisionner la piscine Aquabaule (dispositif Ecoplage).
CAP ATLANTIQUE
73
En 2014
60
et 2015 la totalité de la recette de taxe de séjour est affectée à une subvention
à l’office de tourisme communal. En 2016, le produit de taxe de séjour a été affecté à l’entretien
de la plage. Sur ces exercices, les contributions aux organismes divers n’ont pas été payées par
le produit de cette taxe.
En conséquence, le transfert de la compétence « office de tourisme » a constitué une
opportunité fiscale pour la commune de La Baule-Escoublac, en lui permettant de réaffecter
une recette de fonctionnement de son office de tourisme à des dépenses de fonctionnement dont,
pour certaines d’entre elles, la qualification retenue de «
dépenses destinées à favoriser la
fréquentation touristique de la commune
» pose question et qui étaient payées antérieurement
au moyen d’autres recettes de fonctionnement.
Aussi la chambre considère-t-elle, au vu de cette situation, certes légale, mais qui
manque de cohérence, entre l’organisation du service public du tourisme et son financement
(intercommunalisation de l’office de tourisme mais pas de la taxe de séjour), que la
communauté d’agglomération et ses communes membres pourraient utilement engager une
réflexion visant à instaurer une taxe de séjour intercommunale, perçue directement par
CAP Atlantique sur le territoire des communes membres qui n’ont plus d’offices de tourisme
propres et affectée aux dépenses de la SPL Destination Bretagne Plein Sud. Une telle taxe de
séjour intercommunale permettrait en outre une collecte plus professionnalisée et d’accroitre
les possibilités d’instaurer des mesures incitatives sur un territoire plus large, et donc un
rendement meilleur.
Ce sujet pourrait être l’un des éléments d’une réflexion plus large, visant à se doter
d’outils stratégiques relatifs à la compétence tourisme et à la promotion de la destination
touristique, intégrant les financements et les équipements (comme le centre des congrès
Atlantia).
60
Le compte administratif est, pour cet exercice sujet à caution. D’une part, il indique une dépense dans
la colonne « recettes ». D’autre part, il indique un reste à employer au 31 décembre 2014, alors que le compte
administratif 2015 indique un reste à employer nul au 1
er
janvier 2015.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
74
______________________ CONCLUSION INTERMEDIAIRE ______________________
L’analyse par la chambre du transfert et de l’exercice de certaines compétences
transférées des communes membres à la communauté d’agglomération fait apparaître que, si
ces transferts ont été à chaque fois préparés et évalués, ils se traduisent en réalité par un
partage de ces compétences entre les communes membres et CAP Atlantique. Les circonstances
locales ont accru les transferts partiels et les compétences imbriquées, sans une réflexion aussi
poussée quant à la gestion et l’entretien courant des ouvrages et équipements répartis entre les
organismes.
La chambre relève ainsi un manque d’intégration communautaire, qu’illustre la
compétence tourisme pourtant essentielle à la vitalité du territoire, notamment quant à l’enjeu
de la péréquation interne à ce territoire. La formalisation d’une stratégie partagée et concrète,
pourrait se traduire par l’élaboration d’un projet de territoire.
L’attribution de compensation, enfin, apparaît au cœur des relations financières entre
CAP Atlantique et ses communes membres. Elle y prend une forme extrêmement sophistiquée,
sans intégrer pour autant l’enjeu de péréquation. Sa mise en œuvre procédurale devra à
l’avenir respecter les conditions légales.
CAP ATLANTIQUE
75
7
LA STRATEGIE D’INVESTISSEMENT ET SA MISE EN ŒUVRE
Dans le cadre d’une enquête nationale des juridictions financières sur l’investissement
du bloc communal, la chambre s’est intéressée plus particulièrement à la politique
d’investissement de la communauté d’agglomération CAP Atlantique.
7.1
La décision d’investir
7.1.1
Le cadre de la prise de décision
7.1.1.1
La stratégie d’investissement et la programmation
7.1.1.1.1
La stratégie patrimoniale
La stratégie patrimoniale de CAP Atlantique se déploie essentiellement dans le plan
pluriannuel d’investissements (PPI). Le périmètre ne comprend que certains bâtiments
administratifs, dont une grande partie sont en location sur le territoire de Guérande, certains
équipements sportifs (piscines) ou les réseaux d’eau et d’assainissement, qui sont délégués sous
forme d’affermage (DSP), et les déchetteries.
Il existe, en amont du PPI, la Charte fondatrice de CAP Atlantique et le projet
d’aménagement et de développement durable (PADD), mais ils ne comportent que des objectifs
très généraux qui, s’ils ont des incidences patrimoniales, ne sont pas déclinés plus précisément
sur cette thématique.
7.1.1.1.2
La gestion active du patrimoine
CAP Atlantique ne conduit pas ce qui pourrait relever d’une gestion active du
patrimoine, en raison de la faible importance de celui-ci. La situation immobilière est très
contrainte : en l’absence de locaux disponibles suffisants au siège, la communauté
d’agglomération loue des bâtiments à Guérande, à 6 kms du siège. Les services sont donc
dispersés : à La Baule-Escoublac est le siège, où sont situés les fonctions supports, à Guérande
sont les services techniques, situés dans trois bâtiments différents (direction technique ;
aménagement ; environnement et développement) et le service des déchets à Herbignac.
Toutefois, le projet de « maison de l’intercommunalité », c’est-à-dire de construction d’un
nouveau siège de la communauté d’agglomération, intègre nécessairement cet aspect. Dans ce
cadre, le premier objectif est la recherche d’optimisation des dépenses directes et indirectes par
le regroupement des services et la rationalisation des moyens techniques (équipements
informatique, salles de réunion, bureaux, etc.).
CAP Atlantique gère par ailleurs le musée des marais salants, situé à Batz-sur-Mer.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
76
7.1.1.1.3
Les objectifs sous-jacents
CAP Atlantique n’a pas d’objectif de désendettement, mais plutôt d’optimisation de ses
dépenses, en ce qui concerne les économies d’énergie et la recherche d’améliorations des
performances énergétiques.
7.1.1.1.4
La programmation des investissements
CAP Atlantique dispose, donc, d’un PPI, élaboré à partir de fiches projet préparées et
tenues par ses services. Ces fiches, de 3 ou 4 pages chacune, sont composées de : une prévision
et d’une planification des investissements, en dépenses et recettes ; une présentation des effets
induits en termes de fonctionnement (personnel, gestion) ; un tableau de bord avec des objectifs
de suivi et des indicateurs. La tenue des fiches est supervisée par le service finances dans un
but de contrôle interne, car le suivi est parfois aléatoire dans les services techniques.
L’ensemble des fiches permet de construire le PPI, qui est ajusté dans le temps en
fonction de la capacité d’investissement de la communauté d’agglomération. Les modifications
opérées sont des décalages ou des différés, plutôt que des ajustements à la baisse, car le
périmètre du projet arrêté ne change généralement pas. Le PPI est actualisé une fois par an, au
moment de la préparation budgétaire et de sa présentation au DOB.
Le PPI prévoit des investissements d’une durée supérieure à un mandat électif, et porte
sur l’ensemble des équipements, existants ou nouveaux.
La présentation du PPI a été modifiée en 2019. Les projets étaient auparavant regroupés
thématiquement, ils sont désormais cotés. Sont désormais également intégrés au PPI le domaine
d’activité stratégique (DAS) compétent et le numéro d’opération d’équipement affecté.
La cotation permet de distinguer trois catégories :
-
les projets majeurs sur un mandat : il s’agit des projets les plus structurants pour le
territoire
(centres
aquatiques,
petit
séminaire
et
conservatoire,
maison
de
l’intercommunalité et pôle d’affaires), appelés « très grands projets » ;
-
les grands projets, appelés « projets significatifs », compte tenu de leur volume financier
ou de leur impact sur le développement du territoire. Sont concernés les eaux pluviales,
le développement des entreprises, la solidarité territoriale, l’aménagement numérique et
l’environnement (déchets, prévention des inondations) ;
-
les autres projets, qui sont tous les projets d’investissements non répertoriés dans les
rubriques 1 et 2. On y retrouve des actions récurrentes (les équipements informatiques,
le parc automobile, les mobiliers et matériels) et des projets (habitat, équipements
sportifs, etc.).
Seuls les deux plus gros projets (petit séminaire et conservatoire ; pôle d’affaires et
maison de l’intercommunalité) sont associés à un niveau de financement par emprunt sur une
durée en relation avec un amortissement économique réaliste. Le PPI est cohérent avec les ROB
et les budgets mais, pour les grands projets ou les projets récurrents, un taux de 75 % de
financement budgété est retenu afin d’être plus proche de l’exécution budgétaire.
CAP ATLANTIQUE
77
Le PPI n’est en revanche adopté que par le bureau communautaire, et n’a donc pas le
statut de délibération ; il n’est donc pas formellement présenté au conseil communautaire, sauf
lors du DOB, dans ses grandes lignes.
Des opérations d’équipement récurrentes permettent de suivre les « programmes
annuels », dédiés au renouvellement et à l’entretien des équipements.
7.1.1.1.5
La communication sur la stratégie
En l’absence de stratégie globale formalisée les supports de communication de
CAP Atlantique ne font pas état d’orientations ni des déclinaisons en la matière. En revanche,
les différents projets d’aménagement font l’objet de communication sur tous les supports, y
compris sur le site internet sans que, sur ce dernier, le détail des coûts et des financements ne
soit exposé.
7.1.1.1.6
L’organisation des services et des élus
Le suivi des bâtiments est, à CAP Atlantique, assuré par le service bâtiment, d’un
effectif réduit (4 agents) mais adapté à enjeu. Les réseaux (eau et assainissement, notamment)
sont suivis par un autre service. Ces deux services, et un troisième chargé de l’exploitation,
constituent la direction technique, qui a rang de direction générale adjointe. Entre 2014 et 2020,
il n’y avait pas d’élu en charge spécifiquement des questions d’infrastructures. Depuis les
élections communautaires de 2020, il y a un vice-président pour effectuer les arbitrages
budgétaires.
7.1.1.2
La connaissance préalable du patrimoine existant
À CAP Atlantique, le suivi de l’état des bâtiments et des interventions est assuré à l’aide
du logiciel Atal, qui ne permet qu’un niveau de suivi général. Sont prévus, son développement
afin d’obtenir des suivis plus fins, et un audit de l’ensemble des bâtiments de l’EPCI pour une
planification d’interventions pluriannuelles. L’inventaire des immobilisations est tenu au
moyen du même logiciel Atal, qui permet de suivre l’usure des immobilisations et leurs coûts
d’exploitation
L’amortissement n’appelle pas d’observations particulières : les services comptables
procèdent à l’imputation des immobilisations. Il n’existe pas sinon de règlement financier
interne.
7.1.1.3
Le contexte intercommunal et la coordination des investissements
La coordination des investissements est limitée sur le territoire, hors quelques
groupements de commandes. En 2018 cependant, a été constitué un groupement de commandes
permanent entre CAP Atlantique et ses communes membres, avec une convention-cadre et des
annexes listant les différentes familles d’achats concernées (mobilier de stationnement vélo,
équipements de lutte contre l’incendie, coordination sécurité et protection de la santé – SPS).
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
78
CAP Atlantique coordonne peu les investissements sur son territoire. Elle dispose
pourtant d’un levier important : les fonds de concours. En pratique, une petite partie de
l’enveloppe globale de ces fonds est fléchée sur des projets d’ampleur intercommunale (part
dite « hors quota »). L’EPCI réalise également des opérations sous délégation de maîtrise
d’ouvrage, pour des investissements sur les réseaux, qui se traduisent comptablement par des
opérations pour comptes de tiers.
Aucun objectif de péréquation interne n’a été formalisé pour la répartition de la dépense
d’investissement. Entre 2014 et 2020, CAP Atlantique a accepté qu’un grand équipement (un
centre aquatique à Herbignac) soit installé au nord du territoire, après la demande des
communes membres les plus petites d’une plus grande attention à leurs problématiques, et pour
mieux répondre aux besoins d’accès des élèves à la piscine (l’opération d’équipement est
d’ailleurs désignée « équipement nord du territoire »).
En 2016, CAP Atlantique a signé un contrat territoires-région 2020 (CTR 2020) avec la
région Pays-de-la-Loire pour une dotation globale de 4,755 M€, affectée en priorité à ses très
grands projets (catégorie 1 du PPI), ainsi qu’aux parcs d’activité, à la transition énergétique
(rénovation thermique des bâtiments et production d’ER), à la mobilité douce et aux
déchetteries.
Le désengagement d’acteurs publics s’avère sans incidence sur les investissements
projetés par CAP Atlantique.
La presqu’île guérandaise développe une offre de services permettant d’y voir un bassin
de vie propre. Malgré l’importance de la commune voisine, Saint-Nazaire, qui regroupe une
part très importante de l’emploi local, son influence sur les choix et les montants des
investissements de CAP Atlantique est imperceptible, tout comme celui de la communauté
d’agglomération de laquelle Saint-Nazaire est membre, la CARENE. Or un rapprochement
aurait pu être suscité en matière d’environnement, puisque les deux communautés
d’agglomération ont sur leur territoire les marais de Brière, dont les 20 000 ha forment l’une
des plus vastes zones humides protégées de France (le 12
ème
par la superficie des 50 sites
Ramsar de France
61
), mais la gestion de ceux-ci est effectuée par le Parc naturel compétent et
les besoins en investissement sont faibles. De même, si le tourisme constitue un secteur
d’activité et un atout d’attractivité majeurs, c’est la SPL Destination Bretagne Plein Sud qui est
en charge de la destination touristique, pour un territoire plus grand que la seule presqu’île.
Le domaine de l’eau potable est le seul exemple de prise en compte du bassin de vie,
avec la conclusion en 2012 d’une convention entre CAP Atlantique, la CARENE et Nantes
Métropole visant à la sécurisation de l'approvisionnement en eau potable de tout l’ouest de la
Loire-Atlantique. L’interconnexion des réseaux a nécessité de très importants travaux, soit
10 M€ supportés par CAP Atlantique.
61
C’est-à-dire une zone humide d'importance internationale inscrite sur la liste de la Convention de
Ramsar.
CAP ATLANTIQUE
79
7.1.2
La prise de décision
7.1.2.1
Le besoin
Les projets les plus structurants (Aquabaule, petit séminaire de Guérande, maison de
l’intercommunalité) font l’objet d’études préalables relatives au besoin lui-même, réalisées par
des prestataires extérieurs.
7.1.2.2
Le financement
Comme indiqué précédemment aucun impact de la baisse de la dotation globale de
fonctionnement (DGF), ou de la politique contractuelle de l’État ou de ses opérateurs, ou
d’autres fonds ou dotations (FSIL par exemple), ne peut être observé sur la politique
d’investissement de CAP Atlantique. Le financement des investissements de cette dernière est
assuré très majoritairement par son autofinancement, puis par l’emprunt et le FCTVA. La
communauté d’agglomération recherche des financements extérieurs, mais leur niveau ou les
conditions à leur obtention n’entrent pas dans les choix et les arbitrages d’investissement de
l’agglomération. Les subventions d’investissement sont affectées par projet, tandis que les
emprunts sont globalisés.
7.1.2.3
La procédure de décision
À CAP Atlantique, les projets d’investissements sont proposés au sein des commissions
thématiques, qui font remonter les besoins lors de la préparation budgétaire. La note de cadrage
budgétaire précise, à cet égard, les orientations en matière de gestion et la situation de la mise
en œuvre du PPI.
Les arbitrages se font ensuite en quatre étapes :
-
entre le président et le vice-président en charge des finances, à l’occasion d’une réunion
où assistent également le directeur général des services et le directeur général adjoint en
charge des ressources ;
-
en commission des ressources du conseil communautaire ;
-
lors d’une réunion du bureau communautaire ;
-
enfin lors de la séance d’une du conseil communautaire.
Toutefois, le vote du conseil a lieu sur chaque projet et, de manière très synthétique, lors
du débat d’orientations budgétaires. Il n’existe pas de séance où sont débattues les priorisations
elles-mêmes. C’est plutôt en bureau communautaire que les options sont présentées et les choix
arrêtés.
Il n’y a pas de participation des citoyens dans le processus décisionnel, sous quelque
forme que ce soit.
La priorisation et les arbitrages ont lieu majoritairement en fonction de la durée du
mandat, mais peuvent l’excéder, notamment pour les investissements les plus importants. Ainsi,
la reconstruction du centre aquatique Aquabaule a été décidée avant 2014, en sachant que sa
réalisation s’opèrerait après cette date.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
80
7.1.3
L’entretien et le renouvellement
L’entretien et le renouvellement sont correctement intégrés au choix des dépenses
d’investissements à CAP Atlantique, afin d’optimiser le coût complet du service public, et sa
qualité. CAP Atlantique intègre l’entretien et le renouvellement au sein de chacun de ses
domaines d’activités stratégiques. Le transfert de la compétence eaux pluviales a ainsi été
l’occasion de faire un diagnostic de l’entretien des réseaux, très différencié selon les communes
membres.
Il n’y a cependant aucun indicateur chiffré de l’état des immobilisations et de suivi du
besoin d’entretien ou de renouvellement. Les élus ne disposent, sauf en matière de projets
structurants, que des crédits affectés dans les budgets primitifs à ces enveloppes affectées.
7.1.4
L’externalisation
Malgré l’importante externalisation des activités (SPL, SIVU, DSP), celle des
investissements est faible. CAP Atlantique reste en effet propriétaire des bâtiments et supporte
de ce fait la charge du gros entretien. C’est, ainsi, la communauté d’agglomération qui a
reconstruit à ses frais le centre aquatique Aquabaule.
7.2
La mise en œuvre de l’investissement
7.2.1
Le pilotage des investissements
7.2.1.1
Le pilotage technique et opérationnel
Il n’existe aucun document formalisé décrivant les moyens disponibles en matière de
maîtrise d’ouvrage. Le pilotage technique et opérationnel est réalisé par les services de la
direction générale des services techniques (DGST). A CAP Atlantique, la maîtrise d’œuvre est
assurée en interne pour les travaux de voirie et réseaux (voirie et réseaux divers -VRD-) de
l’assainissement, de l’eau potable et des eaux pluviales. Elle est majoritairement externalisée
pour les autres projets.
Aucune mutualisation avec les communes membres n’existe en matière de maîtrise
d’ouvrage. En revanche, certains projets communaux peuvent passer sous maîtrise d’œuvre
déléguée de CAP Atlantique dans le cadre des fonds de concours hors quota (opérations pour
compte de tiers). Il n’existe pour autant pas de réflexion sur les coûts et les sources
d’optimisation possible de la maîtrise d’ouvrage, ni, au sein de chaque collectivité, entre divers
projets, ni entre les collectivités. Il n’existe pas non plus de suivi systématique du coût
d’exploitation des équipements.
CAP ATLANTIQUE
81
7.2.1.2
Le pilotage budgétaire et financier
CAP Atlantique suit de manière satisfaisante, grâce à sa matrice Comptacoûts, à sa
comptabilité analytique et à sa répartition des opérations en DAS, la réalisation budgétaire des
opérations. Ce suivi gagnerait toutefois à être fiabilisé au regard des taux de réalisation qui
laissent entrevoir des marges de progression.
7.2.2
L’évolution des investissements
Aucun effet « cycle » dans les dépenses d’investissement ne ressort des données
financières de CAP Atlantique.
Les participations y sont ponctuelles (2013, 2016, 2018) et correspondent à des
externalisations (création de SPL) impactant très peu les investissements. Le versement de
subventions d’équipement est en revanche plus régulier et important, étant donné l’existence
des fonds de concours.
Subventions d’équipement versées par CAP Atlantique (en €)
2009
1 850 462,43
2010
1 406 363,54
2011
2 148 403,55
2012
2 095 313,87
2013
5 615 026,96
2014
2 603 441,02
2015
2 069 174,04
2016
2 375 589,70
2017
2 639 586,71
2018
2 691 604,06
2019
2 435 798,45
Source : balance des comptes
Les données du tableau ci-dessus ne révèlent pas, elles non plus, ni effet de « cycles »
ni effet de déversement ou de compensation.
En conclusion, les évolutions des finances publiques nationales (baisse de la DGF,
objectifs de réduction du besoin de financement, objectif de maîtrise des charges de
fonctionnement) n’ont pas eu d’impact sur le niveau des dépenses d’investissement de
CAP Atlantique, resté entièrement dépendant des seuls choix locaux. L’explication tient aux
caractéristiques propres à ce territoire littoral : la capacité d’autofinancement et le potentiel
financier par habitant sont élevée ; les charges sont maîtrisées ; le niveau de l’investissement
est très régulier.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
82
7.3
La performance et l’évaluation de l’investissement
CAP Atlantique n’a pas mis en place d’évaluation de ses investissements (évaluation de
la conduite des projets ou de l’efficacité budgétaire). Les comptes-rendus des conseils
communautaires ne font pas état d’une quelconque restitution de la mise en œuvre d’une
stratégie qui aurait été définie préalablement.
8
LA
PREVENTION
ET
LA
GESTION
DES
DECHETS
MENAGERS ET ASSIMILES
C’est également dans le cadre d’une enquête nationale des juridictions financières
relative à la prévention et la gestion des déchets ménagers et assimilés que la chambre s’est
intéressée dans le cadre de ce contrôle, à la politique mise en œuvre en ce domaine par la
communauté d’agglomération CAP Atlantique.
8.1
La prévention des déchets
Plutôt que de mettre en place un programme local de prévention des déchet ménagers et
assimilés (PLP), CAP Atlantique a répondu favorablement, en
2015, à un appel à projet intitulé
« Zéro Déchet – Zéro Gaspillage » (ZDZG) établi et approuvé par l’Agence de l'environnement
et de la maîtrise de l'énergie (ADEME
62
),
qui se donne pour priorité la prévention des déchets,
afin d’atteindre l’objectif de moins 7 % de déchets ménagers et assimilés (DMA) collectés d’ici
2020 par rapport à 2010.
Des objectifs ont dans ce cadre été définis pour la période triennale 2016-2018. Trois
rapports ont été rédigés (deux rapports d’avancement et un rapport final) accompagnés
d’annexes permettant de consulter le suivi, annexes qui n’ont pu être transmises à la CRC. Le
rapport final précité de l’exercice 2018, permet de constater que dans un contexte de hausse du
tonnage total des DMA, qui progresse de 4,03 % de 2015 à 2018, passant de 104 174 tonnes à
108 375 tonnes, soit + 4 201 tonnes
63
, une baisse est intervenue, à hauteur de moins 5,04 %, du
tonnage des ordures ménagères résiduelles (OMr) soit – 1 260 tonnes (de 24 971 tonnes en 2015
à 23 711 tonnes en 2018). Ceci s’explique notamment par une augmentation du recyclage et de
la valorisation : une hausse des déchets verts (+ 1 567 tonnes), de l’écomobilier (+ 1 140
tonnes), des déchets recyclables (+ 956 tonnes
64
).
62
Le bureau communautaire du 9 juillet 2015 a approuvé la remise d’un dossier de candidature à l’appel à projets
« Territoire Zéro déchet - Zéro gaspillage » et a déterminé 8 actions à poursuivre ; Convention n° 1537C0312 avec
l’ADEME.
63
Le rapport final ZDZG affiche notamment une hausse des déchets verts (+1567 tonnes) et de l’écomobilier
(+ 1 140 tonnes)
64
Par exemple : emballages + 382 tonnes, verre + 657 tonnes
CAP ATLANTIQUE
83
CAP Atlantique précise que le programme national de prévention des déchets
2014-2020, qui devait guider les exercices de planification locale, a été traduit dans le cahier
des charges de l’appel à projet pour la labélisation du programme ZDZG et que l’ancien plan
départemental de prévention et de gestion des déchets non dangereux abordait peu l’aspect
prévention et l’animation de ce volet. Elle indique que par ailleurs l’évolution en cours au
niveau régional, correspond aux objectifs fixés dans le programme ZDZG de l’EPCI.
Le programme ZDZG adopté par le bureau communautaire du 9 juillet 2015 fixe huit
actions à mettre en œuvre :
-
l’amélioration des missions de prévention, de valorisation et la gestion des déchets
ménagers et professionnels de manière optimale, et d’autre part, l’intégration de la
politique déchets dans l’économie circulaire ;
-
une réflexion intégrée de remise à plat de la politique de prévention et de gestion des
déchets, formalisée sur trois ans et s’inscrivant dans la durée ;
-
- une démarche participative dans le cadre d’une gouvernance élargie associant l’ensemble
des parties prenantes en adressant des lettres de demande d’intention aux partenaires du
territoire afin d’identifier ceux qui souhaitent s’engager et pour mobiliser toutes les
énergies ;
-
- des objectifs chiffrés de diminution de production de déchets sur le territoire, et
d’augmentation de la valorisation ;
-
- une démarche itérative de recherche de solutions pour éviter la production de déchets et
valoriser au mieux en respectant la hiérarchie des modes de traitement des déchets qui
n’ont pu être évités ;
-
- des actions concrètes et innovantes pour la prévention et la gestion des déchets ;
-
- une transparence sur les coûts et les modes de gestion de la part des collectivités et des
autres acteurs candidats ;
-
- une diffusion des bonnes pratiques afin de faire bénéficier les autres territoires de
l’expérience de CAP Atlantique.
Dans le cadre de ce programme ZDZG, CAP Atlantique a choisi des indicateurs
mesurables (ratio d’OMA
65
en kg/hab/an ; ratio d’OMr
66
en kg/hab/an ; ratio déchets verts en
kg/hab/an) qui font l’objet d’un suivi mensuel et annuel.
65
OMA : ordures ménagères et assimilées
66
OMr ; ordures ménagères résiduelles
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
84
L’organisation fait l’objet d’une gouvernance constituée d’un pilotage politique,
reposant sur les instances de droit commun existantes, qui réuniront autour du président de
CAP Atlantique le Vice-Président délégué à la gestion des services urbains, le Vice-Président
délégué à l’économie, incluant une transversalité sur d’autres thématiques : habitat et politique
de la Ville, environnement, développement des entreprises, et un pilotage opérationnel avec les
membres de la commission Gestion des Services Urbains. S’y ajoutent deux chargées d’études
coordinatrices du programme « Zéro Déchet, Zéro gaspillage » et trois agents en charge de la
communication sur le terrain auprès des particuliers et des professionnels. Le dispositif est
complété des moyens humains en régie dédiés à la gestion des dépôts sauvages (VP pour veille
propreté), des partenariats internes (services de CAP Atlantique) et externes (partenaires locaux
et industriels prestataires).
Selon CAP Atlantique, le programme ZDZG a permis une réduction des tonnages
d’OMr et d’OMA, principalement liée au déploiement des composteurs individuels (OMr et
par conséquent OMA) et de la redevance spéciale (OMR : transfert vers collecte sélective) qui
sont des actions menées depuis plus longtemps ou avec un signal tarifaire fort (c’est le cas de
la redevance spéciale). Le programme ZDZG s’insère également dans une action à plus long
terme pour mesurer des résultats sur les changements de comportement (consommation,
réutilisation).
Les rapports annuels ZDZG
67
montrent que si le tonnage d’OMr diminue effectivement
en volume total comme en volume par habitant DGF, en revanche les indicateurs OMA et
Déchets Verts, qui sont les indicateur prioritaires retenus par l’EPCI affichent une augmentation
tant en volume total qu’en volume par habitant, ce quelle que soit la période considérée
(2019/2010 ou 2018/2015 ou 2018/2014).
Évolution des tonnages et ratios par habitant DGF
Sources : rapports ZDZG & rapport sur le prix et la qualité SPGD 2019
67
Un dossier de candidature édition 2015 avec des chiffres 2014, deux rapports d’avancement 2016 et 2017 et un
rapport final 2018
en tonnes
2010
2014
2015
2016
2017
2018
2019
var
2018/2015
indice 2010:
100
OMr
27 951
25 755
25 143
24 099
23 807
23 711
23 405
1 432
-
84
Recyclables
9 273
9 977
10 033
10 394
10 496
10 988
11 208
955
121
Encombrants PàP
123
8 905
82
99
98
94
93
12
76
TV des déchèteries
6 664
8 895
9 051
9 189
9 550
9 864
655
148
Déchets verts
19 431
31 539
33 184
33 231
36 367
34 751
30 350
1 567
156
Gravats
13 128
16 669
17 292
16 127
16 775
17 434
20 935
142
159
Déchèteries (hors TV -
DV - Gravats)
6 478
8 446
9 545
10 081
10 841
11 704
12 209
2 159
188
DASRI
0,56
0,48
0,44
0
-
-
Veille propreté
105
171
136
154
143
129
143
123
TOTAL OMA
83 154
101 462
104 174
103 218
107 727
108 375
108 193
4 201
130
habitants DGF
108 500
109 564
109 007
110 678
111 093
ratio
OMA/hab DGF
0,766
0,926
0,956
0,979
0,974
0,024
127
ratio OMr/hab DGF
0,258
0,235
0,231
0,214
0,211
0,016
-
82
ratio DV/hab DGF
0,179
0,288
0,304
0,314
0,273
0,010
153