13, rue Cambon
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CINQUIEME CHAMBRE
S2021-1314-1
PREMIERE SECTION
OBSERVATIONS DEFINITIVES
(Article R. 143-11 du code des juridictions financières)
ACTION LOGEMENT : UN
PREMIER BILAN DE LA RÉFORME
.
Exercices 2017-2020
Le présent document
, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés,
a été délibéré par la Cour des comptes, le 03 06 2021.
En application de l’article L. 143
-1 du code des juridictions financières, la communication de
ces observations est une prérogative de la Cour des comptes, qui a seule compétence pour
arrêter la liste des destinataires.
ACTION LOGEMENT : UN PREMIER BILAN DE LA RÉFORME
2
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHESE
..............................................................................................................
6
ORIENTATIONS PROPOSEES
............................................................................
12
INTRODUCTION
...................................................................................................
14
PREMIERE PARTIE : UN MODELE DE GOUVERNANCE ET
D’ORGANISATION A STA
BILISER DANS LA TRANSPARENCE
..................
17
1
UN GROUPE UNIFIE APRES LA REFORME MAIS UN RESEAU
TOUJOURS DISPERSE
......................................................................................
17
1.1
ALG, association « loi de 1901 » et actionnaire unique
................................
18
1.2
ALS, société par actions simplifiée, collecteur et prestataire de services
financiers
........................................................................................................
18
1.3
ALI, holding immobilière
..............................................................................
21
1.4
L’AFL et l’APAGL, opérateurs de mixité urbaine et de sécurisation
locative
...........................................................................................................
22
2
UN GROUPE DONT LA GOUVERNANCE SUBIT DE FORTES
CONTRAINTES
..................................................................................................
23
2.1
Une pratique peu transparente de la gestion paritaire
....................................
23
2.2
Une relation non stabilisée avec l’État
...........................................................
25
2.3
Un difficile pilotage du Groupe par l’actionnaire unique
..............................
27
2.3.1 Un équilibre incertain
entre stratégie d’intégration et principe d’autonomie des
filiales
..............................................................................................................
27
2.3.2
Un renforcement progressif des outils de pilotage qui n’
a pas mis fin à la
tension entre les deux modèles et les deux logiques
.......................................
28
3
UNE ASSISE TERRITORIALE A CONFORTER
.............................................
31
3.1
Un réseau territorial développé
......................................................................
31
3.2
Une organisation qui distingue des fonctions politiques et techniques
..........
32
3.3
Une modification sen
sible de l’organisation territoriale depuis 2017
............
33
3.4
Des difficultés persistantes d’ancrage territorial
............................................
34
3.4.1 Des relations peu lisibles entre les composantes territoriales
.........................
34
3.4.2 Une appréciation parfois critique des acteurs locaux : concentration de la
décision et défaut de concertation
...................................................................
35
3.4.3 ALI, une entité peu visible au plan local
.........................................................
36
DEUXIEME PARTIE : UNE SITUATION FINANCIERE A GERER DE
FAÇON PLUS EFFICIENTE
....................................................................................
38
1
UNE SITUATION FINANCIERE LONGTEMPS CONFORTABLE
...............
38
1.1
Des excédents historiques, alimentés par les activités immobilières, en partie
résorbés par un accroissement récent d’activité
.............................................
38
1.2
Une trésorerie longtemps surabondante mais désormais en réduction
..........
40
1.3
Au terme de l’année 2020, une situation financière normalisée mais des
perspectives tendues
.......................................................................................
42
ACTION LOGEMENT : UN PREMIER BILAN DE LA RÉFORME
3
2
UNE REDUCTION DES COUTS DE FONCTIONNEMENT NON ENCORE
ASSUREE
............................................................................................................
43
2.1
Un objectif de la réforme, un engagement du groupe
....................................
43
2.2
Une organisation ad hoc mise en place pour conduire la réduction des coûts
mais des résultats peu visibles
........................................................................
44
3
UNE GESTION ENCORE E
N RECHERCHE D’EFFICI
ENCE
........................
48
3.1
Un contrôle interne en déploiement
...............................................................
48
3.2
Des ressources humaines à mieux piloter
......................................................
51
3.2.1 Une gestion des ressources humaine soumise à de fortes contraintes
.............
51
3.2.2 Un cadre de rémunération précis à respecter rigoureusement
.........................
53
3.2.3 Une gestion volontariste des emplois et des parcours professionnels
.............
56
3.3
Une gestion des achats à renforcer
.................................................................
58
3.3.1 Une organisation instable
................................................................................
58
3.3.2
Politique d’achat et sécurité des procédures
: des retards lentement comblés 59
3.3.3 Une faible maîtrise des risques de la commande publique
..............................
60
3.4
La dispersion
des systèmes d’information
: une faiblesse initiale lentement
corrigée
...........................................................................................................
61
3.4.1 Une contrainte sous-estimée lors de la réforme
..............................................
61
3.4.2 Des chantiers qui se prolongent et des coûts difficilement maîtrisés
..............
63
TROISIEME PARTIE : DES MISSIONS DE COLLE
CTE ET D’EMPLOI DE
LA PEEC A MIEUX RETRACER EN LIEN AVEC UN MODELE
ECONOMIQUE REMIS EN CAUSE
.......................................................................
65
1
DES ORIENTATIONS PERENNES, UN CADRE CONVENTIONNEL
INSTABLE
...........................................................................................................
65
1.1
Des principes stables, un volume en baisse
....................................................
65
1.2
Un cadre conventionnel instable
....................................................................
67
2
UNE UNIFICATION DE LA COLLECTE DE LA PEEC QUI A TARDE A
PRODUIRE LES AVANTAGES ATTENDUS
..................................................
68
2.1
Une collecte unifiée, des ressources de diverse nature
..................................
68
2.2
Les ambiguïtés entretenues de la notion de
« ressources Peec »
...................
70
2.3
L’évolution de la collecte
: une perte de substance
........................................
71
2.4
Une efficience de la collecte en progrès mais encore limitée
........................
73
3
LA DISTRIBUTION DE L
A PEEC ET L’ACTION I
MMOBILIERE
...............
77
3.1
Les emplois « personnes physiques » : prêts et subventions aux salariés
......
77
3.1.1
Un ensemble d’aides d’ampleur très inégale
...................................................
77
3.1.2 Une exécution inégale, meilleure pour les dispositifs de subvention
..............
79
3.1.3 Une orientation sociale accélérée par la crise sanitaire
...................................
80
3.2
Les emplois « personnes morales » : prêts, subventions et dotations en fonds
propres à des opérateurs
.................................................................................
81
3.2.1 Une prédominance des prêts
...........................................................................
81
3.2.2 Des objectifs quantitatifs globalement atteints
................................................
82
3.5
La contribution de la Peec aux politiques publiques nationales
.....................
83
3.5.1 Un compromis ancien entre le 1
% et l’État, source de tensions
....................
83
ACTION LOGEMENT : UN PREMIER BILAN DE LA RÉFORME
4
3.5.2 La contribution à la rénovation urbaine
..........................................................
85
3.6
L’activité immobilière d’Action Logement,
un
rôle central dans l’offre et la
production de logements
................................................................................
87
3.6.1 Des objectifs de production élevés et globalement atteints
.............................
87
3.6.2 Des dividendes en forte croissance et des apports en fonds propres concentrés
sur le logement intermédiaire
..........................................................................
88
3.6.3 Le parc de logement intermédiaire : un périmètre à préciser
..........................
89
4
LE GROUPE DOIT MIEUX
RENDRE COMPTE DE L’
EXECUTION DE SES
MISSIONS
...........................................................................................................
90
4.1
Un dispositif de suivi à améliorer
..................................................................
90
4.2
Une évaluation prévue mais non réalisée
.......................................................
93
5
LE PLAN D’INVESTISSE
MENT VOLONTAIRE : UNE REORIENTATION
DU MODELE HISTORIQUE DE LA PEEC
......................................................
96
5.1
Une initiative unilatérale d’Action Logement endossée par l’État
................
96
5.2
Une offre peu articulée avec les politiques existantes et redéfinie face à la
crise de 2020
...................................................................................................
97
5.3
Une mise en œuvre inégale du PIV
..............................................................
102
5.4
Un plan dont le financement altère le modèle économique fondé sur la
Peec 103
CONCLUSION
.....................................................................................................
107
ANNEXES
............................................................................................................
110
ACTION LOGEMENT : UN PREMIER BILAN DE LA RÉFORME
5
RAPPEL DE LA PROCEDURE
La Cour des comptes, a contrôlé entre 2018 et 2020 les comptes et la gestion
d’Action
Logement Immobilier (ALI), d’Action Logement Groupe (ALG), d’Action
Logement Services
(ALS), de l’association pour l’accès aux garanties locatives (APAGL) et de l’a
ssociation
foncière logement (AFL).
La Cinquième chambre de la Cour des comptes, délibérant le 3 juin 2021 a adopté les
présentes observations définitives qui actualisent ces contrôles et en présentent une synthèse.
Le contrôle préparatoire à cette synthèse a été notifié par lettre du 6 novembre 2020 à la
directrice générale et au président d’Action Logement Groupe ainsi qu’
au directeur général et
au président, respectivement :
d’Action Logement Immobilier, d’Action Logement Services,
de l’association pour l’
accès aux garanties locatives et
de l’association foncière logement
. Il a
été également notifié à la secrétaire générale du ministère de la cohésion des territoires, à la
directrice générale de l’aménagement, du logement et de la nature, au directeur de l’habitat, de
l’urbanisme et des paysages, à la directrice du budget
, au directeur général du trésor et à la
présidente de l’agence nationale de contrôle du l
ogement social (Ancols).
Les entretiens de fin de contrôle se sont tenus, en présence du contre-rapporteur, avec
la directrice générale et le président d’Action Logement Groupe le 4 mars 2021 ainsi qu’avec
le directeur général et le président :
de l’associ
ation foncière logement le 22 février 2021, de
l’association pour l’accès aux garanties locatives le 25 février 2021, d’Action Logement
Immobilier le 26 février 2021 et
d’Action Logement Services
le 2 mars 2021.
Lors de sa séance du 10 mars 2021
, la chambre a examiné le rapport d’instruction et
décidé l’envoi d’un relevé d’observations provisoires, le
30 mars 2021, avec une date limite de
réponse fixée au 3 mai, aux mêmes destinataires
et à l’ancien directeur d’Action Logement
Groupe
ainsi que l’envoi d’extraits au secrétaire général du ministère de l'agriculture et de
l'alimentation et au secrétaire général de l’autorité de contrôle prudentiel et de résolution
(ACPR).
Les présentes observations définitives tiennent compte de l’ensemble des répon
ses
parvenues et des auditions organisées, le 5 mai,
avec la direction du budget et l’Ancols, le
19
mai, avec la directrice générale et le
président d’Action Logement Groupe
, le 20 mai avec
l’ancien directeur général d’Action Logement Groupe, la direction de l’habitat, de l’urbanisme
et des paysages et la direction générale du trésor.
Ont participé au délibéré tenu le 3 juin 2020 sous la présidence de M. Gérard Terrien,
président de chambre, MM Hayez, Berthomier, Giannesini, Cabourdin, Champomier,
conseillers maître ainsi que MM Bouvier et Brottes, conseillers maître en service extraordinaire.
Ont été entendus :
- en leur rapport, MM Jean-Michel Champomier, conseiller maître, et Vincent Bouvier,
conseiller maître en service extraordinaire.
- en ses conclusions, sans avoir pris part au délibéré, la procureure générale.
Mme Dorothée Chau, greffière, a assuré la préparation de la séance de délibéré et tenu
les registres et dossiers
ACTION LOGEMENT : UN PREMIER BILAN DE LA RÉFORME
6
Synthèse
La Cour, à
la suite des contrôles d’
Action Logement Immobilier (ALI)
, d’
Action
Logement Groupe (ALG), d
’Action Logement Services (ALS),
de
l’Association pour l’accès
aux garanties locatives (APAGL) et de
l’Association Foncière Logement (AFL),
réalisés
entre 2018 et 2021, dresse un premier bilan de la réforme, intervenue en octobre 2016 et mise
en œuvre depuis janvier 2017,
du schéma d’ensemble de
l’organisation de
la collecte et de
l
’affection de la
participation des employeurs à l’effort de construction (
Peec).
Adoptée en octobre 2016 par
voie d’
ordonnance, cette réforme a conduit à la création
du groupe Action Logement. Elle a mis fin à une organisation éclatée et insuffisamment
contrôlée de la gestion par les partenaires sociaux du prélèvement dit « 1 % logement ». Ce
dispositif avait été instauré en 1953
pour remédier à l’insuffisance de logements du fait des
destructions de la deuxième guerre mondiale
et de l’absence d’une réelle politique en faveur du
logement social dans l’entre
-deux guerres. Ce prélèvement, établi à 0,45 % depuis 1991,
représente aujou
rd’hui une contribution obligatoire de
1,7
Md€ imposée aux entreprises de plus
de 50 salariés.
Les principes
de cette réforme de la participation des employeurs à l’effort de
construction, rappelés dans les conventions quinquennales successives, visaient à améliorer
l’efficience générale
du dispositif en mutualisant leur effort via le versement de leurs
contributions à Action Logement. Étaient également recherchées une plus grande utilité sociale
pour faciliter
l’accès des salariés à un logement adapté et l
eur maintien dans ce logement, mais
aussi une absence de discrimination dans la distribution de la Peec entre les diverses personnes
morales éligibles. Enfin étaient exigées des contreparties aux financements accordés sous forme
de droits de réservation en faveur des salariés et était visé un renforcement du « lien avec les
territoires », par le biais des
comités régionaux d’Action Logement (
CRAL).
Pour la mise en œuvre de ces
principes
, plusieurs objectifs étaient fixés. S’agissant de
la gouvernance et de
l’organisation du groupe, il s’agissait de
mettre fin à la concurrence entre
les comités interprofessionnels du logement (Cil) et
d’
articuler gouvernance paritaire nationale
et dialogue social territorial. Si le premier a été pleinement atteint, le second
ne l’est encore que
partiellement.
D’
autres objectifs concernaient plus directement la gestion financière et opérationnelle
du groupe
. Il s’agissait de
réduire les frais de fonctionnement du réseau, de garantir un
traitement équitable aux entreprises assujetties et de favoriser une plus grande transparence
dans les critères de distribution des emplois et enfin de mobiliser les filiales de logement social
pour produire une offre de logements abordables.
Plus de quatre
ans après la constitution du groupe, l’ampleur d’une
réduction des coûts
de 10 % ne peut être confirmée et un bilan devra être fait
à l’issue de la convention quinquennale
2018-2022. En matière de financements, si le
groupe s’efforce de respecter l’équité
de leur
distribution, il devrait en rendre compte de manière plus précise. Enfin, la mobilisation des
filiales semble satisfaisante au regard du volume atteint de production de logements, mais le
ACTION LOGEMENT : UN PREMIER BILAN DE LA RÉFORME
7
caractère abordable de ces derniers doit encore être confirmé
comme l’atteste l’avenant
du 15
février 2021 à la convention quinquennale précitée
1
.
Une gouvernance et une organisation à stabiliser
L’ordonnance de 2016
a regroupé les fonctions des 21 comités interprofessionnels du
logement au sein de deux sociétés anonymes contrôlées par un actionnaire unique au statut
associatif, Action Logement Groupe (ALG). La mission de collecte et
d’emploi
de la
participation des employeurs à l'effort de construction incombe à la société Action Logement
Services (ALS). Cette société de financement emploie près de 90 % des effectifs du nouveau
groupe, hors filiales
d’
Action Logement Immobilier (ALI). Cet ensemble représente environ
2 800 salariés, dont près de 2 700 pour ALS.
Il revient à Action Logement Immobilier de gérer le patrimoine immobilier constitué au
fil du temps par les Cil. Cette société contrôle plus de cinquante filiales possédant
près d’un
million de logements
, soit près d’un quart du patrimoine national de logement
s sociaux.
Le nouveau groupe est complété en outre par deux associations préexistantes,
spécialisée
l’une dans l’octroi de garanties locatives, l’Association pour l’accès aux garanties
locatives (APAGL) et
l’autre dans la construction de logements en zone de rénova
tion urbaine,
l’Association Foncière Logement (AFL).
Disparition progressive des Cil, resserrement des implantations territoriales sous la
responsabilité des directions régionales
d’ALS, devenue
l’
unique collecteur et distributeur de
la Peec, la mise en cohérence des actions a été faite et la concurrence, inutile, a disparu.
En revanche, la g
estion du paritarisme et l’articulation entre les échelons nation
aux et
les structures territoriales se sont avérées plus délicates.
Fondée sur le principe paritaire,
depuis l’origine
, la gouvernance des structures
d’Action
Logement
n’a pas
réussi à trouver un équilibre stable entre autonomie nécessaire des
composantes du groupe et pilotage efficace
de l’ensemble
. Cette faiblesse
a été à l’origine
depuis 2016 de fréquents changements de responsables et de plusieurs crises de gouvernance,
préjudiciable
s en termes d’image
à l’action du groupe.
Les pouvoirs de l’actionnaire unique, ALG,
que la loi charge
d’assurer la cohérence du
groupe et sa soutenabilité financière, restent
aujourd’hui
encore limités. Cela résulte de
l’absence stricte de
possibilité de cumul des mandats de ses dirigeants et de
l’impossibilité de
choisir les administrateurs siégeant au sein des conseils d’administration des filiales, faculté
laissée aux organisations syndicales. Cette pratique a eu pour conséquence de faire apparaître
des divergences entre les orientations stratégiques fixées par la structure faîtière et leur mise en
œuvre
par les filiales.
Ces difficultés ont conduit la direction
d’A
LG à prendre des initiatives de
« recentrage »
, quitte à
s’écart
er de la lettre des dispositions fondatrices. Des agencements
complexes de liens hiérarchiques et fonctionnels ont été organisés pour articuler les fonctions
de gestion entre chaque entité et le groupe. Ces liens freine
nt l’efficacité du pilotage général
sans pour autant permettre
l’autonomie des filiales.
1
Cf
. annexe n°4.
ACTION LOGEMENT : UN PREMIER BILAN DE LA RÉFORME
8
Ce manque de clarté dans l’organisation affect
e aussi bien la gestion des ressources
humaines,
des systèmes d’information, de la commande publique, de l’audit interne
que les
relations
entre le siège d’ALG et les directions régionales.
Une instance de gouvernance informelle, la
« réunion des confédéraux »,
regroupe, en
présence du directeur général du groupe, les responsables confédéraux chargés des questions
de logement au sein des organisations représentatives d’employeurs et de salariés.
Réunie en
amont du conseil d’administration
, elle joue un rôle déterminant sans que ses décisions soient
communiquées aux représentants de l’
État
alors pourtant qu’ils
demeurent les garants de la
bonne mise en œuvre de la réforme
. Sans remettre
en cause ces besoins d’une
coordination
informelle à laquelle les partenaires sociaux sont attachés, il importe de veiller à ce que cette
pratique
n’
enlève pas ses prérogatives légales
au conseil d’administration
.
Outre leur exclusion de cette instance, les commissaires du gouvernement représentant
l’État
disposent de pouvoirs limités : leur droit de veto est très encadré ; ils sont absents des
comités spécial
isés placés auprès des conseils d’administration
et ne disposent pas en toute
transparence des éléments d’information nécessaire
s.
En matière territoriale, l
’organisation du
groupe
est faite d’une part, par le biais des
filiales immobilières d’ALI
et
d’autre part
par
les services locaux d’ALS et
les comités
régionaux d’Action Logement
, dans plus de 160 implantations.
Ces deux réseaux font l’objet
d’une
restructuration lente et complexe, non encore achevée, ce qui ne permet pas à Action
Logement d’attei
ndre
l’objectif de proximité territoriale qu’il s’est fixé
. Le groupe le reconnait
d’ailleurs
implicitement
puisqu’
il a encore en 2021
la stratégie d’un
nouveau rapprochement
avec les collectivités territoriales.
Il importe que les relations entre les diverses composantes territoriales du groupe -
directions régionales d’ALS et implantations de proximité, centres de service partagés, comités
régionaux, délégués territoriaux
d’ALI
- soient simplifiées. Ainsi, son action pourra être
déclinée plus efficacement au plan territorial, en lien avec les acteurs locaux du logement et en
sollicitant moins ses organes nationaux.
Une gestion financière et opérationnelle à rendre plus efficiente
Depuis 2016, la situation financière du groupe est caractérisée par des résultats
excédentaires, pour
un chiffre d’affaires d’environ 8,8 Md€ en 2020
et un bilan en croissance
continue. Cela
s’explique
en partie par la sous-
exécution des objectifs d’emploi de la
Peec fixés
dans les conventions quinquennales. Cette situation doit cependant être analysée avec prudence
et en tenant compte des différentes contraintes légales. En effet, les agrégats financiers des
comptes consolidés ne permettent pas, à eux seuls, de
déterminer les marges réelles d’action du
groupe ni ses capacités effectives à contribuer
aux politiques publiques à la demande de l’État.
Objectif majeur de la réforme de 2016, la réduction de 10 % des frais de fonctionnement
à laquelle le groupe s’est engagé envers l’
État marque un effort significatif qui pèse pour la plus
grande part sur ALS au regard de la taille de cette société. La baisse a été plus lente que prévu
et à la fin de 2020, des doutes subsistaient sur la capacité du groupe à tenir son engagement.
Parmi les causes de ce retard, on relève, en dépit
d’une réduction non négligeable des effectifs,
la difficulté de maîtriser la masse salariale et l
’organisation
dispersée de la commande publique.
Le
projet de création au sein du groupe d’une
« filière achats »
, couvrant toutes les filiales
immobilières, permettrait, en mutualisant les bonnes pratiques, de mieux maîtriser les coûts de
fonctionnement.
ACTION LOGEMENT : UN PREMIER BILAN DE LA RÉFORME
9
Pour garantir un traitement équitable aux entreprises assujetties et favoriser une plus
grande transparence dans les critères de distribution des emplois, il importe de disposer en
amont
d’
une fine connaissance d
e l’activité de
s différentes entités du groupe. Or, en raison des
retards majeurs dans la mise en place d’un système d’information unique et performant, ALS
n
’a pas encore la capacité s
uffisante pour assurer dans de bonnes conditions ses fonctions
financières et de service aux entreprises et aux salariés, ni non plus pour satisfaire à ses
obligations envers
l’
Autorité de contrôle prudentiel et de régulation (ACPR) et
l’
Agence
nationale de contrôle du logement social (Ancols).
Les dispositifs de contrôle interne, mis en place avec retard, sont toujours en cours de
déploiement.
S
’agis
sant du respect des principes de non-discrimination et de prévention des conflits
d’intérêt
dans la distribution des emplois de la Peec, en 2019, les filiales
d’Action Logement
immobilier concentraient encore 45 % des financements
d’ALS pour
31 % seulement des
agréments
, sans qu’une e
xplication puisse être donnée. Des données plus complètes restent en
attente afin d’avoir
une appréciation précise du respect du principe de non-discrimination.
Enfin, au moins dans les premiers mois de fonctionnement du groupe, il a été difficile
de mobiliser les filiales de logement social
confrontées à la mise en œuvre de
feuilles de route
fixées par le siège de façon à la fois irréaliste et non concertée. Ces difficultés paraissent
aujourd’hui
surmontées, les objectifs de production annuels ayant été revus et fixés après
concertation.
Une
mise en œuvre
complexe de la Peec et de ses emplois
La Peec est un
prélèvement obligatoire libératoire d’une obligation de faire
, assis sur la
masse salariale et ayant la nature d'une taxe affectée. Sa collecte et son emploi sont régis par
des conventions quinquennales entre
l’
État et Action Logement qui visent à fournir à cette
dernière un cadre stable et cohérent à moyen terme. Mais la pratique est autre et elle se
caractérise par une instabilité marquée. Ainsi, la convention 2015-2019 a été interrompue en
2017 par la réforme de 2016 et la convention 2018-2022 a été sensiblement modifiée en 2019
et en 2021.
Le groupe a mis en place un suivi d’exécution de la convention quinquennale
mais il
répond mal aux exigences de celle-ci. En effet, le suivi, uniquement quantitatif, retient des
indicateurs de coûts sommaires alors que les indicateurs d’utilité sociale, pourtant prévus depuis
2014, restent encore très limités.
La mutualisation de l’effort
de construction des entreprises devient très relative. En
effet, le relèvement par la loi Pacte de mai 2019
2
des seu
ils d’
assujettissement aux entreprises
comptant plus de cinquante salariés a abouti à ce que 80 % des entreprises de plus de dix salariés
(représentant 40
% de l’ensemble des salariés)
qui constituaient précédemment une part
importante des entreprises contributrices, sont désormais extérieures au dispositif.
En outre, l
e plan d’investissement volontaire (PIV) de 9 Md€ lancé en 2019 par Actio
n
Logement en faveur du logement et de la mobilité des salariés et intégré dans la convention
quinquennale, retient pour son financement, un recours très majoritaire (2/3)
à l’endettement
obligataire. Toutes ces évolutions bouleversent le modèle économique historique de la
participation des employeurs à l’effort de construction qui reposait
sur la prédominance du
2
Loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises.
ACTION LOGEMENT : UN PREMIER BILAN DE LA RÉFORME
10
financement par les entreprises. Dans le même temps
, la fonction de collecte n’est plus le
vecteur principal du contact avec les entreprises, ni le premier moyen de connaître leurs besoins
de logement pour les salariés.
Le PIV a été déployé rapidement à l’automne 2019 mais sa mise en œuvre a été inégale
et globalement décevante, en partie seulement en raison de la crise sanitaire. La signature en
f
évrier 2021 d’un avenant à la convention quinquennale destiné à le redéployer pour
accompagner le plan de relance de l’économie lancé par l’
État est destinée à corriger ces
faiblesses d’exécution.
Des scénarios d’évolution d’Action Logement
Plus de quatre ans après la réforme de 2016-2017 et dans un contexte de tensions entre
l’
État et la direction du groupe, la question d
’une adaptation des
structures et du fonctionnement
d’Action
Logement demeure ouverte. Ainsi en témoignent les négociations engagées entre
l’
État
et le groupe à l’automne 2020 et non achevées à la date de publication du présent rapport
.
Éclairées
par divers travaux des organismes de contrôle et d’inspection, c
es négociations
concernent la gouvernance mais aussi
la collecte, l’emploi et
la gestion financière de la Peec.
Elles n’ont pas
manifestement pas vocation à déboucher à court terme sur une nouvelle réforme
générale mais à permettre des adaptations pour que le groupe
s’associe
le plus efficacement
possible aux politiques publiques.
Au terme de ses travaux qui mettent en lumière que la réforme de 2016
n’a pas atteint
,
dans sa mise en œuvre,
tous ses objectifs, la Cour considère que l
es perspectives d’
une évolution
nécessaire du groupe Action Logement doivent être approchées en termes de scénarios incluant
des modifications
d’ampleur très différente
.
Le premier scénario, privilégié par la nouvelle équipe de direction du groupe et le
ministre chargé du logement, consisterait à adapter les structures
d’Action Logement
sans les
bouleverser, en clarifiant le modèle de gouvernan
ce et l’équilibre d
es pouvoirs entre le siège et
les filiales.
Le deuxième scénario conduirait, comme cela a été envisagé au moins un temps par le
ministère de l’économie et des finances,
à recentrer ALS sur ses missions de service aux
salariés, en séparant strictement celles-ci de celles visant à contribuer aux politiques publiques.
Sa mise en œuvre pourrait s’accomp
a
gner d’un
transfert à l’
État des fonctions de collecte de la
Peec et du dépôt de tout ou partie de la trésorerie sur un compte au Trésor.
Le troisième scénario met
trait fin à l’unité du groupe
; il consisterait à créer deux
sociétés indépendantes
: ALS, se consacrant exclusivement à l’aide au
logement des salariés, et
ALI, se tournant vers le secteur bancaire pour financer ses activités sans bénéficier de dotations
en fonds propres.
Enfin, le dernier scénario, plus radical, consisterait à supprimer la Peec, à transformer
ALI en groupe immobilier autonome et à
réintégrer dans le budget de l’
État le financement des
politiques nationales aujourd
’hui
assumé par Action Logement.
Sans préjuger des résultats de la négociation en cours, ni sous-estimer les engagements
de l’équipe de direction d’Action Logement, la Cour privilégie
rait le deuxième scénario.
Toutefois, elle estime qu’un choix définitif en ce sens peut dépendre des résultats observés en
2021.
ACTION LOGEMENT : UN PREMIER BILAN DE LA RÉFORME
11
La Cour se propose, sans exclure aucun scénario, d
’établir un nouveau rapport et de l
e
présenter au Parlement en 2023 dans lequel elle viserait à établir un bilan définitif de la réforme
de 2016 et de la mise en œuvre des engagements pris par le groupe
comme de celle de ses
propres recommandations contenues dans le présent rapport.
ACTION LOGEMENT : UN PREMIER BILAN DE LA RÉFORME
12
Orientations proposées
Première orientation : améliorer la gouvernance
et l’organisation du groupe
Action Logement
1.
en développant le rôle des commissaires du gouvernement, avec une extension des
catégories de décisions pouvant faire l’objet d’un veto
et une garantie de transparence
quant aux décisions prises dans le cadre de la « réunion des confédéraux » dans
l’hypothèse où cette réunion serait formalisée et son champ de compétence précisé
(DHUP,
ALG).
2.
en adoptant
le décret d’application de la loi
Élan
supprimant l’in
terdiction de cumul des
mandats tout en veillant, dans la déclinaison concrète de cet assouplissement, à assurer le
respect du principe de non-discrimination (DHUP).
3.
en poursuivant
la structuration de l’organisation régionale d’ALS
, avec une réduction du
nombre d’implantations des directions régionales
conforme à
l’objectif
-cible et un
développement des responsabilités confiées à ces directions afin de rendre le groupe plus
réactif localement et de promouvoir une coopération plus étroite avec les représentants de
l’Etat et des co
llectivités territoriales (ALG).
Deuxième
orientation : mieux assurer la maîtrise et
l’efficience de
sa gestion
4.
en supprimant les fonds consacrés à la Peec agricole (Peac) et à la Peec supplémentaire
(Pseec) au profit d'un suivi analytique de ces contributions et de leurs emplois (ALG, ALS,
DHUP, MAA).
5.
en validant par décret,
sur la base d’une expertise juridique concertée,
la possibilité
statutaire pour ALI de procéder à des opérations de financement avec les entités sur
lesquelles elle exerce un contrôle au sens de l’article L.
233-3 du code de commerce (ALG,
ALI, DHUP).
Troisième orientation : renforcer la
transparence et l’information du public
sur
l’utilisation de la ressource
Peec
6.
en contrôlant la valeur économique des investissements réalisés par les entreprises pour le
logement de leurs salariés
en lieu et place du versement d’une contribution
(ALG, Ancols).
7.
en adoptant des méthodes
de mesure et d’analyse de la
Peec distinguant les ressources
brutes des ressources définitives les prêts des subventions (Ancols)
8.
en ouvrant
à l’Ancols un accès aux données de
recouvrement de la Peec et d
’investissement
direct des entreprises
afin de mesurer l’évasion ou la fraude
et
en renforçant le contrôle
par l’Agence
du respect effectif du principe de non-discrimination dans la répartition des
emplois de la Peec (ALG, ALS, Ancols).
9.
en mettant en place le tableau de bord
d’
utilité sociale
prévu à la convention quinquennale
et en ouvrant
le comité d’évaluation à davantage d’
expertises extérieures (ALG).
ACTION LOGEMENT : UN PREMIER BILAN DE LA RÉFORME
13
10.
en mettant en place la comptabilité analytique prévue à la convention quinquennale (ALG).
Quatrième orientation : accroître la cohérence entre les mesures financées par la Peec
et les mesures comparables financées par d’autres sources
11.
en identifiant toutes les possibilités de cumul entre les mesures
du plan d’investiss
ement
volontaire et
d’
autres aides comparables (DHUP, DB).
12.
en poursuivant
avec les parties intéressées (État, Anah) les discussions nécessaires à une mise en
cohérence d'ensemble
(DHUP, DB ; DGT, ALG).
ACTION LOGEMENT : UN PREMIER BILAN DE LA RÉFORME
14
Introduction
Depuis sa création en 2016, le groupe Action Logement est chargé de collecter la
participation des employeurs à l’effort de construction (
Peec) afin de faciliter le logement des
salariés du secteur privé. Instituée en 1953, la Peec, parfois qualifiée de
contribution volontaire
obligatoire
3
, initialement fixée à 1 % de la masse salariale, est, depuis 1991, à 0,45 %.
Action L
ogement est également un financeur de la mise en œuvre de la politique
publique du renouvellement urbain et des
politiques locales de l’habitat en lien avec les
collectivités territoriales. Il exerce sa mission en finançant au profit des salariés la construction
et la réhabilitation de logements sociaux,
l’aide à l’accession sociale à la propriété,
des aides
financières et des garanties locatives.
Le patrimoine d’Action
L
ogement s’élève à plus d’un million de logements et
ses
réservations de logements permettent chaque année de loger plus de 70 000 ménages salariés.
La réforme de la Peec en 2016
: l’aboutissement d’
une succession de réformes
Le dispositif de participation des employeurs à l’effort de construction a été créé en
1953. À partir de 1997, sa gestion, placée depuis l’origine sous la responsabilité des partenaires
sociaux, a reposé sur l’Union des entrepris
es pour le logement (UESL). Cet organisme central
fédérait de nombreux comités interprofessionnels du logement (Cil) chargés de collecter la
ressource et de l’employer. L’
Association foncière logement (AFL) à partir de 2002,
l’
A
ssociation pour l’accès aux garanties locatives (APAGL) à partir de 2005, ainsi qu’Action
Logement formation (ALF), ont complété ce dispositif
4
. En 2009, la loi de mobilisation pour le
logement et la lutte contre l’exclusion (loi Molle) a permis de réduire le nombre des
Cil et de
mieux les encadrer
5
.
En 2014, en dépit des avancées de la loi Alur
6
, les partenaires sociaux ont constaté la
persistance de plusieurs difficultés d’organisation, en particulier l’échec de la mise en place des
conférences territoriales de bassins d’emploi et l’implication insuffisante des
Cil dans le
traitement social de la garantie des risques locatifs (GRL).
À l’issue d’un long processus de concertation, ils ont adopté, en avril 2015, un projet de
réforme qui visait cinq principaux objectifs : mettre fin à une concurrence stérile entre les Cil ;
réduire durablement les frais de fonctionnement du réseau ; garantir un traitement équitable aux
entreprises assujetties et favoriser une plus grande transparence dans les critères de distribution
des emplois ; mobiliser les filiales de logement social pour produire une offre de logements
abordable ; articuler la gouvernance paritaire nationale et un dialogue social territorial. En
raison de l’urgence et
de la complexité du projet, le Parlement a adopté la loi n° 2016-719 du
1
er
juin 2016 habilitant le gouvernement à adopter par ordonnances des mesures relevant du
domaine de la loi pour simplifier et rationaliser l'organisation de la collecte de la Peec et la
distribution des emplois de cette participation.
3
Cf
. Annexe n°2.
4
Le nom « Action Logement » a été adopté en 2010 pour désigner cet ensemble.
5
Loi n° 2009-323
du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion.
6
Loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové.
ACTION LOGEMENT : UN PREMIER BILAN DE LA RÉFORME
15
L’ordonna
nce du 20 octobre 2016 a ainsi supprimé les 21 Cil répartis sur le territoire
ainsi que l’UESL au profit de trois entités spécialisé
es à compétence nationale : Action
Logement Groupe (ALG) ; Action Logement Immobilier (ALI) et Action Logement Services
(ALS). La gouvernance de ce groupe reste fondée sur le paritarisme, appliqué au niveau de
chaque entité
7
. La loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement
et du numérique (loi Élan) a inclus dans ce groupe l’AFL et l’APAGL.
Les conditions de mise en œuvre de la
réforme
La gestion de la Peec est encadrée par des conventions quinquennales conclues avec
l’
État
. L’activité du nouveau groupe a ainsi été régie d’abord par la convention 2015
-2019, en
vigueur lors de la réforme, puis par une nouvelle convention couvrant les années 2018-2022,
modifiée en 2019 en raison du plan d’investissement volontaire, puis en 2021 en raison de
l’évolution de ce plan
après la crise
née de l’épidémie de Covid
-19.
Le contexte du contrôle de la Cour des comptes
Avant la réforme initiée par l’ordonnance n°2016
-1408 du 20 octobre 2016 relative à la
réorganisation de la collecte de la Peec, la Cour des comptes avait appelé dans plusieurs de ses
contrôles et publications à une refonte d’envergure de la ges
tion du 1 % logement.
En 2006 déjà, elle avait
relevé le coût élevé d’une gestion dispersée entre des collecteurs
trop nombreux, le risque de confusion des
missions et de conflits d’intérêt lié à la composition
des instances dirigeantes, l’insuffisance des
contrôles, l’absence de débat au Parlement sur
l’utilisation des crédits affectés à la politique du logement et l’absence d’évaluation de l’emploi
des fonds de la Peec. En 2009, elle constatait que ces dysfonctionnements avaient, pour la
plupart, perduré. En 2013, reconnaissant les progrès apportés dans le cadre de la loi Molle, elle
relevait toutefois
que la logique des regroupements réalisés n’était pas claire
,
qu’aucun acteur
ne connaissait la distribution régionale de la collecte de la Peec et de ses emplois et que
l’efficacité de ces derniers n’était toujours pas évaluée
8
.
Plus récemment, l
a Cour a contrôlé les comptes et la gestion de l’APAGL et de l’AFL
en 2018
, d’A
LI en 2019
puis d’A
LG
et d’A
LS en 2020.
Elle a pris à ce titre
connaissance des travaux d’autres corps de contrôle et d’inspection
relatifs au groupe Action Logement
: les deux rapports de l’
Ancols portant sur ALG et ALS, de
février 2020 ;
le rapport public annuel de contrôle 2019 de l’A
ncols
d’
octobre 2020, le rapport
de l’Inspection générale des finances sur
«
la gouvernance du groupe Action Logement et son
impact sur la gestion de ses programmes
», de janvier 2020. Elle en a utilisé, après les avoir
validés, certains éléments de fait ou d’analyse.
La Cour a également pris connaissance du
rapport d’information
de la commission des affaires économiques du Sénat de novembre 2020
consacré à «
la situation d’Action Logement
».
7
Dans le cadre de ce fonctionnement paritaire, les organisations syndicales représentées au sein des
différentes instances sont les suivantes : Medef, CGPME, CFDT, CFE-CGC, CFTC et FO.
8
Cour des comptes,
Rapport public annuel 2013
, « le 1 % logement : une réforme à mi-parcours ».
ACTION LOGEMENT : UN PREMIER BILAN DE LA RÉFORME
16
La présente synthèse qui
s’appuie sur l’ensemble des travaux
de la Cour précités, a fait
l’objet
à la fin de l’année 2020 d’une enquête spécifique
pour actualiser et mettre en cohérence
tous ces travaux.
Lors de ses contrôles d’
ALI,
d’
ALG et
d’
ALS, la Cour a complété ses constats et ses
observations, de portée générale et nationale, par une illustration territoriale, celle de la région
Auvergne-Rhône-Alpes et de la métropole lyonnaise au regard
de l’importance des questions
liées au logement et de l’engagement des différents acteurs.
Le présent rapport examine le modèle de gouvernance e
t d’organisation ainsi que la
situation financière et l’exercice des missions de collecte et d’emploi de la
Peec du groupe
Action Logement :
Un schéma
de gouvernance et d’organisation
à stabiliser dans la transparence (I) ;
Une situation financière à gérer de façon plus efficiente (II) ;
Des missions de collecte et
d’
emploi de la Peec à mieux retracer en lien avec un
modèle économique remis en cause (III).
ACTION LOGEMENT : UN PREMIER BILAN DE LA RÉFORME
17
PREMIERE
PARTIE :
UN
MODELE
DE
GOUVERNANCE
ET
D’ORG
ANISATION
A
STABILISER DANS LA TRANSPARENCE
1
UN GROUPE UNIFIE APRES LA REFORME MAIS UN RESEAU
TOUJOURS DISPERSE
La réforme de 2016 a institué un groupe piloté par une structure faîtière, Action
Logement Groupe (ALG), incluant deux sociétés anonymes à actionnaire unique, à savoir
Action Logement Services (ALS) chargée de la collecte et la distribution des aides et services
aux entreprises
ainsi qu’Action Logement Immobilier (ALI) qui assure la gestion d’un
réseau
de sociétés spécialisées. Le groupe inclut
également l’Association
pour l'accès aux garanties
locatives (APAGL) et
l’
Association Foncière Logement (AFL).
Organigramme n° 1 :
Le groupe Action Logement
Source : Action Logement
ACTION LOGEMENT : UN PREMIER BILAN DE LA RÉFORME
18
1.1
ALG, association « loi de 1901 » et actionnaire unique
ALG, qui a la fonction d’une structure faîtière
en raison de
son statut d’actionnaire
unique d’ALS et d’ALI, est chargée du pilotage du groupe Action Logement,
de la définition
de ses orientations stratégiques, de sa communication institutionnelle et de ses relations avec
l’État, avec lequel elle conclut les conven
tions quinquennales relatives aux emplois de la Peec.
Au 31 décembre 2020, elle employait 83 personnes, sur un total de 2 806 salariés pour
l’ensemble constitué par ALG, ALS et ALI.
Le conseil d’administration de l’association est assisté de cinq comités s
pécialisés qui
délivrent des avis consultatifs sur les sujets de leur compétence
: comité d’audit et des risques
;
comité des nominations et des rémunérations ; comité stratégique ; comité déontologique ;
comité de communication.
Les trois missions principales
d’ALG, structure faîtière chargée de
définir les
orientations stratégiques du groupe
1.
Conclusion avec l’État d’une convention quinquennale définissant la nature et les
règles d’utilisation des emplois de la
Peec : respect du principe de non-
discrimination entre les personnes morales éligibles ; octroi de droits de réservation,
en contrepartie des financements accordés aux bailleurs, pour loger les salariés ;
définition des différents emplois et de leurs caractéristiques
; participation d’
Action
Logement aux politiques nationales ; engagement de réduction des frais de
fonctionnement.
2.
Détermination des orientations stratégiques du groupe
: objectifs d’emploi de la
Peec
; stratégie d’offre du groupe
appliquée par ALS ; stratégie patrimoniale et
immobilière mise en œuvre par ALI.
3.
Définition des conditions d’emploi des ressources du groupe et surveillance de son
équilibre financier ; définition de la politique générale de gestion des risques, de
contrôle interne et de contrôle de gestion.
Source : ordonnance du 21 octobre 2016, dispositions reprises dans les statuts approuvés par le décret du 5
décembre 2016
1.2
ALS, société par actions simplifiée, collecteur et prestataire de services
financiers
ALS, société anonyme à actionnaire unique (Sasu), a pour objet le financement
d’actions dans le domaine du logement, en particulier du logement des salariés
.
ACTION LOGEMENT : UN PREMIER BILAN DE LA RÉFORME
19
Les six missions d’Action Logement Services
1. Assurer la collecte de la Peec.
2. Distribuer les emplois de cette participation, en application de la convention
quinquennale et des directives d’ALG, et en cohérence avec les politiques locales de l’habitat.
À ce titre, la société peut effectuer des opérations de crédit, attribuer de subventions, ainsi
qu’acquérir ou souscrire des participations.
3. Assurer une concertation avec les établissements publics de coopération
intercommunale (EPCI) à fiscalité propre compétents en matière d’habitat, les départements
et les régions, afin de permettre une répartition des emplois de la participation en adéquation
avec les besoins des territoires.
4. Gérer les fonds réservés à la collecte, le fonds dédié à la gestion des opérations de
garantie et celui consacré au financement des investissements et charges nécessaires au
fonctionnement du groupe.
5. Verser, le cas
échéant, à ALG, ALI ou l’APAGL, des subventions pour le
financement des charges et dépenses d’investissement nécessaires à leur fonctionnement.
6 Détenir, gérer et céder des participations dans des sociétés intervenant exclusivement
dans le domaine du log
ement et qui ne relèveraient pas d’ALI.
Source : ordonnance du 21 octobre 2016, dispositions reprises dans les statuts approuvés par le décret du 5
décembre 2016
ALS, dans
ce cadre, met en œuvre les stratégies et les directives établies par son
actionnaire unique, ALG. S
on conseil d’administration est
également assisté de comité
consultatifs spécialisés
, à l’image de l’organisation de la structure faîtière. Toutefois n’exis
tent
pas de comité stratégique, ni de comité de déontologie, ni de comité de communication. Afin
de tenir compte des obligations liées à sa qualité de société de financeme
nt, le comité d’audit
et des comptes est séparé du comité des risques et il existe un comité des engagements. Enfin
le comité des nominations est séparé du comité des rémunérations.
Les effectifs d’ALS sont répartis entre un siège national (
19
% de l’effectif total), des
centres de services partagés (18 %) et des directions régionales (63 %). A la stabilité des
effectifs nationaux, à la baisse significative des effectifs des CSP,
s’oppose la progre
ssion en
valeur relative des effectifs des délégations régionales. Ces dernières représentent la société sur
le territoire vis-à-vis des part
enaires du groupe, services de l’
État ou collectivités locales ; elles
gèrent les relations avec les organismes de logement social, ayant vocation à intervenir auprès
des offices publics de l’habitat (OPH) et des entreprises sociales de l’habitat (ESH), co
ntrôlées
ou non par Action Logement.
ALS occupe une place centrale au sein du groupe Action Logement, tant par les
fonctions qui lui sont confiées que par ses effectifs. La société employait en effet 2 670
personnes au 31 décembre 2020 (dont environ 800 cadres), soit 95 % des effectifs
de l’ensemble
constitué par ALG, ALS et ALI.
Elle
détient des participations dans des filiales dont les conseils d’administration sont
paritaires, à savoir cinq filiales de services (Ma nouvelle ville
9
, Projimmo conseil, Solendi
Expansion, Astria foncier,
l’opérateur national de vente
(ONV)) et trois filiales ultramarines
9
Dénommée antérieurement Ciléo Développement.
ACTION LOGEMENT : UN PREMIER BILAN DE LA RÉFORME
20
qui ont un rôle de «
guichet unique » d’Action Logement dans les départements et régions
d’outre
-
mer en matière d’interventions sociales et financières pour l’accession à la propriété,
de courtage, ou de gestion locative.
Un difficile respect des obligations liées au statut de société financière d’ALS
En qualité de société de financement
10
, ALS est soumise aux règles du code monétaire
et financier et doit organiser son contrôle interne
11
de manière très rigoureuse en vue d’assurer
sa solvabilité et de prévenir les risques de fraude
12
, sous le contrôle de l'Autorité de contrôle
prudentiel et de résolution (ACPR).
Aux termes de l’ordonnance de 2016
13
, la société disposait de dix-huit mois pour se
mettre en conformité en matière d’organisation, de politique de rémunération, de gouvernance.
À l’issue de ce délai, le taux global de réalisation du programme élaboré par ALS pour répondre
à ses obligations était encore inférieur à 50 %,
ce qui a conduit l’ACPR
, en juillet 2018, à
rappeler la société au respect de ses obligations. Presque deux ans plus tard, en mai 2020,
l’ACPR exprimait à nouveau son inquiétude, appelant ALS à stabiliser sa gouvernance, à
respecter les délais de publication de ses états de
reporting
réglementaire et à renforcer son
dispositif de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme
14
.
ALS estime avoir été soumise à un délai irréaliste et juge, en accord avec ses
commissaires aux com
ptes, que les obligations de conformité ont ralenti l’unification de son
système d’information comptable
15
.
Les nouvelles exigences imposées à ALS du fait de la supervision exercée par l’ACPR
à compter du 30 juin 2018 font mieux ressortir encore
l’ampleur des risques encourus jusqu’à
la fin de 2016 dans la gestion des Cil. Ils exerçaient la même activité avec un simple statut
d’association et en suivant le plan comptable associatif, échappant ainsi à toute régulation.
C’est cette
absence de régulation organisée pour les Cil, qui a imposé une mise en
conformité d’urgence même si le délai de 18 mois peut être jugé court. Dans le contexte de
recours massif à l’endettement que connaît désormais le groupe, il importe que la mise en
conformité soit achevée le plus rapidement possible.
10
Au sens de l’article L. 511
-1 du Code Monétaire et Financier une personne morale, autre
qu’établissement de crédit, qui effectue à titre de profession habituelle et pour son pro
pre compte des opérations
de crédit dans les conditions et limites définies par son agrément. Les statuts d’ALS précisent qu’à l’effet de
distribuer les emplois de la PEEC la société peut effectuer des opérations de crédit au profit de personnes morales,
en particulier les organismes de logement social et de personnes physiques.
11
Arrêté du 3 novembre 2014 relatif au contrôle interne des entreprises du secteur de la banque, des
services de paiement et des services d'investissement soumises au contrôle de l'Autorité de contrôle prudentiel et
de résolution.
12
Loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la
modernisation de la vie économique.
13
Article 6-VII.
14
En particulier le dispositif de maîtrise des risques de probité financière dit de « connaissance client »,
couramment désigné par l’acronyme anglais
KYC
, et qui contribue à la lutte contre le blanchiment et le financement
du terrorisme.
15
Les CAC estiment qu’un
reporting
unique en lieu et place du reporting par fonds, actuellement en
vigueur, faciliterait la mise en conformité.
ACTION LOGEMENT : UN PREMIER BILAN DE LA RÉFORME
21
1.3
ALI, holding immobilière
Comme ALS, ALI est une société par actions simplifiée dont l’associé unique est ALG.
Son objet consiste à financer, par l’intermédiaire de ses filiales, des actions dans le domaine du
logement, en particulier pour le logement des salariés. À ce titre, ALI peut acquérir, détenir,
gérer et céder des participations dans des sociétés immobilières, y compris dans des sociétés de
logement social, sur l’ensemble du territoire national.
Elle employait 53 personnes au 31
décembre 2020 (hors filiales).
Son conseil d’administration est assisté de trois comités
consultatifs spécialisés : comité des investissements ; comité des nominations et des
rémunérations
; comité de l’audit et des comptes.
À sa création, ALI a reçu, en dévolution légale, les centaines de titres de participation
que les Cil avaient accumulées au fil du temps dans des sociétés aux statuts très divers
16
, de
tailles très disparates et dont un petit nombre seulement avait une valeur financière significative.
Le suivi juridique et comptable de ce portefeuille
s’
est immédiatement avéré difficile
car le système d’information en usage à l’UESL, en dépit de quelques progrès
17
, ne permettait
pas d’analyser
précisément les participations minoritaires. Les services comptables, de contrôle
financier
et d’audit interne ont donc été renforcés.
Le groupe a égaleme
nt investi dans un nouvel outil de gestion (Leg’AL Participations),
afin
de disposer d’un référentiel actualisé de toutes les informations liées à la gouvernance
de
ses filiales et participations.
ALI poursuit depuis sa création un programme de restructuration pour diminuer le
nombre de ses filiales de logement social et faire émerger dans chaque région
18
deux filiales de
référence, en leur assurant un équilibre financier soutenable
et en les dotant
de l’ensemble des
compétences d’un opérateur de logement
: le
développement, la maîtrise d’ouvrage, la gestion
et la vente.
Outre des sociétés de référence à constituer dans chaque région, ALI s’appuie sur deux
groupe
s d’envergure nationale dont l’activité se concentre sur les zones tendues
: I3F, groupe
de logement social, et In
’L
i, groupe de logement intermédiaire créé par fusion de différentes
sociétés filiales et fédérant aujourd’hui sous une marque commune cinq so
ciétés distinctes,
In’
Li Ile-de- France,
In’
Li AURA, In
’L
i PACA, Grand Est et Sud-Ouest.
ALI restructure son réseau
via
des fusions de sociétés, des cessions de participations et
des transferts de patrimoine mais exclut toute croissance externe par acquisition de sociétés
extérieures. La stratégie de patrimoine qui sous-tend cette réorganisation définit des étapes de
regroupement et un schéma cible qui devait être atteint à la fin de 2019.
Cet objectif était ambitieux et la restructuration n’a pas été achevée à cette date. Elle a
cependant significativement progressé. Selon un point d’étape présenté au conseil
d’administration du 29 janvier 2020, à la date du 9 décembre 2016, avant la dissol
ution des Cil,
16
Ces sociétés relevaient de douze régimes juridiques différents.
17
Faisant suite aux recommandations de la Cour.
18
Le territoire de référence de l’organisation du groupe est la région administrative, et non un découpage
plus pertinent pour le logement comme l’aire urbaine, l’EPCI, le bassin d’emploi. La situation de départ du réseau
ne permettait toutefois pas d’engag
er une rationalisation sur une base plus fine et plus lisible que la région.
ACTION LOGEMENT : UN PREMIER BILAN DE LA RÉFORME
22
737 structures avaient été identifiées. Action Logement avait une participation majoritaire dans
427 d’entre elles.
Au 1
er
juillet 2019, il restait 227 filiales. En outre la restructuration des ESH
et des filiales de logement intermédiaire est quasiment achevée. Cette réorganisation, en poids
financier, concerne 99
% du bilan d’ALI. La restructuration des nombreuses autres entités
périphériques des Cil est largement engagée, 60 % de ces structures ayant été supprimées à la
fin 2020. Au total, i
l est prévu d’aboutir à un «
organigramme cible provisoire » de 95 filiales
19
en 2022.
1.4
L’AFL et l’APAGL, opérateurs de mixité urbaine et de sécurisation
locative
Le nouveau groupe Action Logement inclut aussi deux entités qui ont été pérennisées :
l’Assoc
iation Foncière Logement (AFL),
issue de conventions signées entre l’
État
et l’UESL,
créée en 2002 pour promouvoir la mixité sociale dans les quartiers de la politique de la ville
visés par le Programme National de Rénovation Urbaine (PNRU) puis par le Nouveau
Programme National de Rénovation Urbaine (NPNRU)
; l’Association pour l’accès aux
garanties locatives (APAGL), créée en 2007 au profit des salariés entrant dans le parc locatif
privé.
L’ordonnance n°2017
-
52 du 19 janvier 2017 a modifié l’objet de l’AFL et de l’APAGL
en l’élargissant, pour la première aux opérations d’accession et aux transactions immobilières,
et, pour la seconde, à tout type de dispositif de sécurisation locative.
L
’APAGL
exerce ses nouvelles missions sans que le décret approuvant ses
statuts n’ai
t
été modifié.
En revanche, pour l’AFL, l’extension aux opérations d’accession était déjà prévue
dans ses statuts révisés en 2019 et approuvés par un décret du 26 juillet 2010. Par ailleurs, la
mise en œuvre par l’AFL, prévue par le PIV, d’
un programme destiné à lutter
contre l’habitat
indigne, est inscrite dans les dispositions du projet de loi 4D.
L’AFL
, outre sa mission de réalisation de programmes de logements visant à développer
la mixité sociale, doit également contribuer,
par transfert d’actifs à titre gratuit ou à l’euro
symbolique, au financement des régimes de retraites complémentaires obligatoires des salariés
du secteur privé. Elle détenait lors de la réforme un patrimoine de 30 000 logements dont les
quatre-cinquièmes relevaient du logement conventionné et le reste de la rénovation urbaine.
Pour affermir le transfert de ce patrimoine l’AFL en a transféré en 2017 la nue
-propriété
aux régimes de retraite Agirc-Arrco
tout en conservant l’usufruit jusqu’à l’amortissement
des
opérations.
L’AFL fonctionne aujourd’hui sous statut associatif, comme un
« satellite
» d’ALG
,
le groupe exerçant un rôle d’orientation stratégique (feuille de route annuelle
, déploiement des
investissements, approbation du budget).
Dans son contrôle d
e l’AFL portant sur les exercices 2013 à 2016, la Cour relevait
cependant qu’avec la réforme d’
Action Logement
le degré d’autonomie de la Foncière,
notamment en matière financière, avait diminué par rapport à la situation antérieure. La
question pourrait d
onc se poser de la modification de son statut actuel d’association et
d’une
intégration formelle au Groupe.
19
Cf.
annexe 1.
ACTION LOGEMENT : UN PREMIER BILAN DE LA RÉFORME
23
L’
équipe dirige
ante d’
Action Logement
n’est pas favorable à ce
tte évolution,
considérant que les conditions ac
tuelles de l’exercice de son activité
par l’AFL ne sont pas
dif
férentes de celles d’un
e filiale, et attachée
à ce que l’AFL conserve son statut fiscal
spécifique.
Gérant depuis 2017 tout type de dispositif de sécurisation locative, l’APAGL prend une
part active au développement et au suivi du dispositif Visale
20
. Mise en place le 20 janvier 2016
avec l’objectif de couvrir les impayés de loyers supportés par les baill
eurs, cette garantie a été
progressivement étendue
: d’abord réservée aux locataires salariés de plus de 30 ans, elle a été
élargie aux jeunes à partir de 18 ans et, au-delà des salariés, aux étudiants.
La réforme d’Action Logement a renforcé le rôle de l’
APAGL
au sein du Groupe. Cette
association
est la structure d’ingénierie, de pilotage et d’évaluation des dispositifs de
sécurisation locative souhaités par les partenaires sociaux. Elle participe aux discussions entre
l’
État
et ALG sur l’évolution de ces
dispositifs. Elle est également le lieu de discussion avec
l’
État
sur l’atteinte des différents objectifs assignés à
Visale.
A la lumière des développements qui précèdent, rappelant les circonstances de la
création du groupe Action Logement et présentant son organisation générale,
l’opportunité de
maintenir le rattachement
d’ALI à
ALG pourrait être discutée.
Plusieurs arguments
militeraient en faveur d’une séparation
: la spécificité de
l’activité
d’ALI, holding
immobilière,
par rapport à celle d’ALS
; l
’i
mportance de son patrimoine et la
restructuration progressive du réseau de ses filiales ; la nécessité de prévenir tout conflit
d’intérêts
; la possibilité, dans la conjoncture économique et financière actuelle, de se tourner
vers le secteur bancaire classique ou la Caisse des dépôts sans bénéficier de dotations en fonds
propres.
2
UN GROUPE DONT LA GOUVERNANCE SUBIT DE FORTES
CONTRAINTES
2.1
Une pratique peu transparente de la gestion paritaire
Le paritarisme est au cœur du fonctionnement du groupe Action
Logement. Les cinq
entités du groupe sont administrées par un conseil d’administration composé de représentants
permanents des organisations d’employeurs et des organisations de salariés, membres de
l’association ALG. Le nombre de représentants permanents d
e chacune de ces deux catégories
est fixé à cinq. Le Président, élu par le conseil d’administration, est pris parmi les représentants
des organisations d‘
employeurs, le vice-président parmi les organisations de salariés.
Les réunions des conseils d’administration d’ALG sont précédées d’une réunion
regroupant en présence du directeur général les responsables des questions de logement, au
20
La garantie Visale est une caution accordée par Action Logement au locataire qui veut louer un
logement.
ACTION LOGEMENT : UN PREMIER BILAN DE LA RÉFORME
24
niveau confédéral, de chaque organisation représentative. Cette volonté de dialogue vise à
réduire les divergences avant la réunion des instances officielles. Même si ce type de
fonctionnement a été présenté par les organisations représentatives comme inhérent à la
gouvernance paritaire, il appelle de sérieuses réserves.
Cette instance de gouvernance qualifiée au sein du groupe de
« réunion des
confédéraux »
présente
au moins trois inconvénients. Ses décisions n’étant pas communiquées
à l’extérieur, la vérification d’éventuels conflits d’intérêt tenant à sa composition n’est pas
assurée. L’
État, représenté par les commissaires du gouvernement au sein des conseils
d’administration d’ALG, d’ALS et d’ALI, est exclu de ses discussions.
Enfin,
le conseil d’administration
qui au terme des statuts «
détermine les principes de
mise en œuvre et veille à l’exécution de l’ensemble des missions que l’objet confère à
l’association
», «
arrête le plan stratégique de l’association et de ses filiales
» et
«
détermine
les orientations stratégiques du groupe
»
risque de voir son rôle réduit à celui d’une chambre
d’enregistrement
ou d’un organe
d’exécution.
Sa capacité à déterminer effectivement les
orientations fixées aux filiales
se trouve de fait amoindrie, d’autant que la participation du
directeur général d’ALG à la réunion des confédéraux renforce le rôle de cette instance dans la
prise de décision.
Une clarification dans la méthode et le fonctionnement du paritarisme semble
nécessaire.
Cela passe par une information systématique, destinée aux commissaires du
gouvernement, quant aux questions évoquées et aux orientations suggérées dans le cadre de ces
réunions des confédéraux. Ce besoin de clarification
conduit également à s’interroger sur la
justification de la présence du directeur général, qui crée notamment un déséquilibre par rapport
aux représentants de l’
État. Enfin, si ces réunions devaient être maintenues, elles pourraient
faire l’objet d’un document contractuel partagé avec l’
État.
Les dirigeants du groupe souhaitent
inscrire cette question à l’ordre du jour des
discussions engagées avec le gouvernement sur la gouvernance et le fon
ctionnement d’
Action
Logement. Ils
estiment qu’il
convient de
« donner une existence effective »
à cette réunion qui
ne deviendrait pas
« un CA bis »
mais prendrait la forme d’un
«
conseil d’orient
ation politique »
permettant de faire converger les confédéraux sur les grands choix politiques, à charge pour le
cons
eil d’administration d’ALG, dont les commissaires du gouvernem
ent sont membres, de
«
mettre en œuvre les orientations
stratégiques prises en application de ces choix ».
À ce stade, cette proposition mériterait
d’être précisé
quant à la transparence des
décisions prises par ce
conseil d’orientation, à l’articulation avec le conseil d’administration, à
l’information des commissair
es du gouvernement et à leur association aux décisions prises. Si
l’on
met de côté la concertation sur les stratégies, menée
entre l’Etat
et le groupe lors de la
signature des conventions quinquennales ou de leurs amendements, il est à craindre que les
repré
sentants de l’
État au sein du conse
il d’admi
nistration soient ensuite privés du contrôle du
respect de ces stratégies à la suite des
« choix politiques »
faits par les membres du conseil
d’orientation.
ACTION LOGEMENT : UN PREMIER BILAN DE LA RÉFORME
25
2.2
Une
relation non stabilisée avec l’
État
Un cadre contractuel
dont l’application
peut être compromise par une
coordination insuff
isante entre les services de l’Etat
L’activité d’Action Logement est encadrée par des conventions quinquennales passées
avec l’État pour définir
les règles d’emploi de la
Peec, les grands axes de sa répartition
territoriale, les enveloppes consacrées à chaque emploi ainsi que le niveau des investissements
et du fonctionnement des entités du groupe. Aux termes de l’ordonnance de 2016, ALG a pour
mission de conclure ces conventions et de veiller à leur mise en œuvre par le groupe.
La contractualisation de la gestion de la Peec, instaurée en 1998, avait été interrompue
entre 2009 et 2014 au profit de la voie réglementaire, après consultation toutefois des
partenaires sociaux. Sa restauration par la loi Alur en 2014 a été préparée et demandée par un
engagement mutuel entre l'État et les partenaires sociaux du 12 novembre 2012, signé à la suite
à l’accord national interprofessionnel (ANI) de la même année. Les conventions 2015
-2019
puis 2018-2022 se réfèrent à ces accords.
Avoir la charge de préparer
et d’endosser la convention quinquennale a conduit ALG à
développer une capacité de négociation et une familiarité avec les services administratifs, et
surtout le cabinet du ministère chargé du logement. Ce dernier est l’interlocuteur privilégié de
l’assoc
iation faîtière, les ministères économiques et financiers, pourtant signataires des
conventions, ayant un rôle moindre. Il s’en suit que les directions d’administration centrale qui
nomment les commissaires du gouvernement dans les conseils d’administratio
n ont une
connaissance inégale de ces négociations, ce qui a conduit à des incompréhensions lorsque leurs
représentants se sont exprimés lors des séances consacrées à la mise en œuvre du PIV
21
.
Les relations État
–
ALG lors de la préparation du PIV
Le PIV a été négocié au deuxième semestre 2018 entre ALG et le cabinet du ministre
chargé du logement, lequel était présent lors de l’annonce du plan à la conférence de presse du
10 janvier 2019 et a participé en personne, fait sans précédent, à la réunion du conseil
d’administration d’ALG du 30 janvier 2019 consacrée au PIV.
La direction du budget et la direction générale du trésor ont manifestement appris
l’existence du PIV par la presse. Le groupe
Action Logement estime pour sa part que les
ministres chargés du budget et des finances ont freiné en 2019 et 2020 le déploiement du plan,
assertion que la Cour n’a pas pu vérifier, mais qui témoigne d’une relation non satisfaisante
avec l’État.
Une telle situation est d’autant plus dommageable que l’avenant à la conve
ntion
quinquennale a été signé en avril 2019 par le Premier ministre ainsi que par les ministres de
l’économie et des finances, de l’action
et des comptes publics, de la cohésion des territoires et
des relations avec les collectivités, ainsi par que le ministre chargé auprès de cette dernière de
la ville et du logement.
21
Ainsi ALG a pu s’étonner que les commissaires du gouvernement critiquent la mission confiée à l’AFL
en matière d’habitat indigne alors que cette mission avait été demandée par l’État lors de la négociation du PIV
(Conseil d’administration
ALG de janvier 2019).
ACTION LOGEMENT : UN PREMIER BILAN DE LA RÉFORME
26
Toutefois, si la coordination interministérielle a été faible lors de la préparation du PIV,
elle a été plus développée lors de la négociation de l’avenant au PIV, signé en 2021 en appui
du
plan de relance, dans des délais dont l’ensemble des parties concernées soulignent la
brièveté.
Une présence trop mode
ste de l’
État dans le fonctionnement du groupe
Trois commissaires du gouvernement sont désignés respectivement par les ministres
chargés d
u logement, de l’économie et du budget. Chacun d’eux
peut demander l’inscription
d’un ou de plusieurs points à l’ordre du jour.
Ils peuvent, conjointement, demander une seconde
délibération ou opposer leur veto
22
.
Au-delà des difficultés liées à la réunion des confédéraux, la communication tardive,
voire la non-
communication, des documents préparatoires aux conseils d’administration, est
fréquemment relevée par les commissaires du gouvernement. À plusieurs reprises des points
mis à l’ordre du jour ont dû êtr
e repoussés en séance du c
onseil d’administration, l’
État, compte
tenu de transmissions tardives, n’ayant pas eu matériellement le temps d’arrêter sa position
23
.
Par ailleurs, les règles relatives au droit de veto se sont avérées très contraignantes. Le
veto est circonscrit aux questions de respect des orientations générales du groupe, de légalité et
d’équilibre financier.
Il ne peut s’exercer sur nombre d’instruments ou de dispositifs pour lesquels des
divergences significatives sont possibles
avec l’
État
. C’est le cas de la rénovation énergétique,
objet de politique publique sur lequel il importe d’éviter toute concurrence stérile entre les
mesures de l’
État
et celles d’Action
Logement, ou encore du dispositif
«
Action cœur de ville
»,
Action Logement n
’ayant pas
signé la convention-cadre nationale et
n’ayant pas intégré
une
gouvernance partenariale.
Un défaut de transparence était
également relevé par les représentants de l’État, dans les
travaux du comité des nominations et des rémunérations d’ALG (du
comité des rémunérations
s’agissant d’ALS). Les travaux de ces comités ne f
aisaient
l’objet que d’une transmission orale
aux conseils d’administration, sans diffusion de compte
-rendu écrit. Sur ce point la direction
d’Action Logement évoqu
ait la nécessité de respecter la confidentialité, argument dont on
pouvait
en l’espèce contester la pertinence.
En réponse à ces remarques, depuis décembre 2020
le groupe transmet un compte rendu écrit aux commissaires du gouvernement.
Il est au demeurant souhaitable que les commissaires du gouvernement puissent assister
aux réunions de tous les comités spécialisés constitués au sein de la structure faîtière et de ses
filiales.
22
Art. 9.7 des statuts d’ALG.
Le veto peut être opposé aux délibérations :
compromettant l’équilibre entre
les emplois et les ressources des fonds issus de la Peec, la capacité du groupe à tenir ses engagements ou le respect
du principe de non-discrimination financiers ;
incompatibles avec l’atteinte de
s objectifs fixés à ALG par
l’ordonnance de 2016
;
fixant pour l’association un budget manifestement surévalué ou inadapté au regard de ses
missions ; non conformes à la loi, à la règlementation ou à la convention quinquennale.
23
Cela a concerné par exempl
e un projet d’investissement dans des résidences dans les Yvelines et dans
l’Essonne, ou le financement de la Fondation pour la mémoire de l’esclavage.
ACTION LOGEMENT : UN PREMIER BILAN DE LA RÉFORME
27
2.3
Un difficile pilotage du Groupe par l’actionnaire unique
L’ordonnance de 2016 réformant la
Peec présente ALG comme une
holding
classique
qui valorise l’autonomie de ses filiales et répond à des exigences légales
. La société de
financement qu’est ALS doit conserver une marge de manœuvre pour respecter les règles
vérifiées
par l’A
utorité de contrôle prudentiel et de résolution (APCR). De même, le respect du
principe de non-discrimination exige une séparation nette entre ALS et ALI, la loi précisant
que «
l’existence de liens capitalistiques direct ou indirects entre le groupe
Action Logement et
les personnes morales bénéficiaires ne peut constituer un critère de sélection qui conduirait à
avantager ces personnes morales
» (article L313-17-3 du CCH).
Mais les entités d’
Action Logement se présentent dans le même temps comme
appartenant à un groupe intég
ré dirigé par un associé unique investi d’un pouvoir d’orientation
stratégique et de surveillance des équilibres, pouvant par-là être tenté de prendre des décisions
de gestion à la place des filiales. Au moment de la réforme, certains partisans d’une intég
ration
plus claire et plus forte avaient ainsi suggéré que soit institué un directeur général commun aux
trois structures, secondé par des directeurs généraux adjoints à la tête d’ALS et d’ALI.
Ces tensions contribuent à expliquer les
« crises de gouvernance »
qui ont affecté le
groupe et les changements qui se sont produits à la tête des différentes sociétés : succession
rapide des directeurs généraux à la tête d’ALS, situation peu courante pour une société de
financement ; remplacement en juin 2019, finalement remis en cause, du directeur général
d’ALG dans une atmosphère de tension avec l’
État et de vifs débats entre administrateurs ;
nouvelle péripétie, récente, relative au départ du directeur général d’ALG, annoncé puis reporté
par le conseil d’administ
ration du 30 juin 2020, pour intervenir finalement en novembre.
Depuis l’adoption de l’ordonnance de 2016
, le suivi et le pilotage du groupe par ALG
ont évolué, sans que soit pour autant réglée la question de l’équilibre entre l
es logiques
d
’intégration e
t d
’autonomie.
2.3.1 Un équilibre incertain entre
stratégie d’
intégration et
principe d’
autonomie des
filiales
Selon l’ordonnance de 2016 et le statut d’ALG, il revient à l’actionnaire unique
d’exercer une fonction de pilotage général, de définition et de
suivi des stratégies, de définir les
conditions d’emploi des ressources du
groupe et de veiller à son équilibre financier, sans
ingérence dans les fonctions opérationnelles qui relèvent des filiales.
En ce sens, le directeur général d’ALG n’exerce pas de rôle hiérarchique à l’égard des
autres entités du groupe. Certes il lui appartient de proposer au conseil
d’administration d’ALG
l’agrément préalable requis pour la nomination et la révocation des dirigeants des filiales. Certes
il assure une coordination nécessaire en présidant le comité de direction (Codir) réunissant
régulièrement les dirigeants des différentes entités composant le groupe. Mais ce Codir ne peut
se substituer aux organes de gouvernance existants, dont les attributions sont fixées précisément
par les statuts.
Afin de garantir l’autonomie d’action des filiales, ALG, bien qu’associé unique, ne
nomme aucun administrateur dans leurs conseils d’administration. C’est aux organisations
syndicales que revient cette faculté.
ACTION LOGEMENT : UN PREMIER BILAN DE LA RÉFORME
28
De même, l’ordonnance de
2016, les statuts adoptés par le décret de décembre de la
même année, puis une circulaire de gouvernance prise par ALG en janvier 2017, posaient une
règle d’interdiction stricte de cumul des mandats ou des fonctions au sein du
groupe. Ainsi les
représenta
nts titulaires ou suppléants au sein du conseil d’administration d’une des cinq entités
composant le groupe (ALG, ALS, ALI, APAGL, AFL) ne pouvaient exercer simultanément un
mandat ou une fonction au sein des quatre autres entités, ou encore dans les sociétés sur
lesquelles elles exerçaient
un contrôle. Ce principe de non cumul s’étend
ait aussi aux directeurs
généraux et aux directeurs généraux délégués.
Ce souci d’autonomie peut être source de difficultés dans le pilotage du
groupe.
Fondée sur une volonté de respect de la gestion paritaire, la nomination par les
organisations syndicales des membres des conseils d’administration des filiales peut
également
altérer ce pilotage car
les administrateurs d’une même confédération salariale ou patronale
siégeant dans les différentes filiales se réunissent en dehors des instances statutaires. Dans ces
conditions, lorsque la direction d’ALG souhaitera consulter,
faire converger les positions, puis
décider, elle devra s’adresser directement aux confédérations, en pratique au responsable
logement de chacune d’entre elles, en rendant en quelque sorte formelle la réunion des instances
prévues par la loi.
Ce mode de nomination peut entraîner plus généralement des distorsions dans
l’
« alignement »
des filiales, en d’autres termes dans le respect par les filiales des orientations
stratégiques définies par la structure faîtière.
La direction d’ALG a cité par exemple le peu d’information dont elle a disposé sur la
mise en conformité d’ALS au titre de son statut de société de financement, ou encore le non
-
respect par ALS en 2018 de la réduction des frais de fonctionnement : en attribuant des primes
importantes à des salarié
s, la direction de la filiale s’est alors écartée du cadre imposé par la
convention quinquennale, sans que la structure faîtière, garante du respect de ce cadre, ait pu
intervenir, faute d’information.
2.3.2
Un renforcement progressif des outils de pilotage qui
n’a
pas mis fin à la tension
entre les deux modèles et les deux logiques
Des améliorations dans le pilotage du groupe par ALG
Certaines adaptations visent directement à améliorer les capacités de gouvernance du
groupe.
Les feuilles de route constituent un élément important de pilotage stratégique. La
méthode est utilisée dans les différentes entités et aux différents niveaux hiérarchiques.
S’agissant des équipes dirigeantes, la feuille de route définissant les objectifs de l’année est
adressée au directeur
général d’ALG par le président et le vice
-président du Conseil
d’administration. Les feuilles de route d’ALI, d’ALS, d’AFL et de l’
APAGL sont adressées à
leurs présidents, vice-présidents et directeurs généraux respectifs par le président, le vice-
préside
nt et le directeur général d’ALG.
Dans son rapport portant sur ALI, la Cour avait relevé que les feuilles de route établies
pour la première année de fonctionnement
n’
étaient pas
réalistes et n’avaient pas été précédées
ACTION LOGEMENT : UN PREMIER BILAN DE LA RÉFORME
29
de la concertation nécessaire. Comm
e l’avait également noté la Cour, les feuilles de route pour
les années suivantes ont été mieux construites et d’une ambition conforme aux possibilités
effectives des filiales. Cette approche se retrouve également dans les feuilles de route adressées
par ALI à ses propres filiales.
Un autre point concerne
l’harmonisation de l’ordre du jour des
conseils
d’administration. Afin d’assurer la cohérence des actions du Groupe et des travaux des conseils,
l’actionnaire unique souhaite valider l’ordre du jour des
conseils
d’administration
et de ses
filiales. Une procédure a été mise en place en ce sens à partir de 2020. Les deux directeurs
généraux d’ALS et d’ALI ont accepté de conduire leurs sociétés respectives selon ces règles.
Parallèlement à la recherche de la cohérence, les adaptations visent aussi à mutualiser
les moyens et à réduire les coûts de fonctionnement.
En matière de ressources humaines, la fonction de DRH du Groupe est assurée par le
DRH d’ALG. Son adjoint est par ailleurs DRH d’ALS. Sur le principe, le DRH du
groupe est
responsable de la politique générale en cette
matière et son adjoint de la mise en œuvre
opérationnelle. Par ailleurs
le DRH d’ALI autorise les recrutements dans les filiales de la
holding et pilote l’accompagnement des réorganisations. Chacune de ces filiales d’ALI dispose
de sa propre DRH mais des relations régulières sont organisées avec la DRH du Groupe afin de
trait
er de sujets transversaux tels que la gestion de l’emploi et des compétences.
Dans le même sens, une réorganisation importante est en cours, visant à unifier le
système d’information
, initialement éclaté entre les différentes entités du Groupe. Ces deux
ré
organisations, gestion des ressources humaines et système d’information, et leur état
d’avancement, seront plus longuement développées
infra
.
S’ajoute
nt à ces aménagements le resserrement des relations entre les structures
territoriales et
le siège d’ALG,
avec la création de la direction de la gouvernance et des
territoires.
Des tensions persistantes
Certaines initiatives de
« recentrage »
prises par la direction d’ALG se sont écartées de
la lettre des textes.
Il s’agit notamment de la procédure de nominat
ion des équipes dirigeantes
des filiales d’ALG.
Selon les textes constitutifs, il revient au conseil d’administration
d’identifier et de choisir le candidat et de le proposer ensuite à la structure faîtière qui dispose
d’un droit de veto. La pratique tend à s’éloigner de ce schéma en l’inversant
: l’équipe
dirigeante d’ALG procède au choix initial, ce choix est ensuite communiqué au conseil
d’administration de la filiale qui peut alors exprimer éventuellement son veto.
De la même façon, la réunion des confédéraux a pu être présentée par la direction
générale d’ALG, non seulement comme un outil facilitant le dialogue, réduisant les divergences
avant la réunion des instances officielles, mais également comme un moyen de mieux gérer le
paritarisme et d’en écart
er les excès, en évitant une trop grande autonomie des administrateurs
et en garantissant une cohérence d’ensemble.
Ces aménagements intervenus depuis 2016, qu’il soient autorisés ou non par les textes,
ont fait
l’objet de deux séries de critiques.
ACTION LOGEMENT : UN PREMIER BILAN DE LA RÉFORME
30
D’une
part, ils peuvent être source de complexité.
C’est le cas par exemple
de la
combinaison des liens hiérarchiques et fonctionnels qui caractérise la gestion des ressources
humaines
: le DRH d’ALS dépend hiérarchiquem
e
nt du DRH d’ALG, mais se
ulement au titre
de sa fonction d’
adjoint
; il n’en dépend pas en tant que DRH d’ALS, il n’exist
e à ce
titre qu’
un
lien fonctionnel. Cette complexité caractérise également
l’organis
ation territoriale, évoquée
plus loin.
D’autre part ils sont parfois jugés excessifs
car ils limitent de façon trop marquée
l’autonomie des filiales. Le
resserrement des liens entre les c
omités régionaux d’
Action
Logement (CRAL) et ALG, la direction de la gouvernance et des territoires étant chargée
d’animer et de coordonner leur action, a
pu ainsi être analysé comme une « recentralisation de
la Peec ». Les commissaires du gouvernement représentant les directions du budget et du trésor
rappellent qu’ALS est la société de financement du groupe, dont l’objet social est la bonne
gestion de la Peec
. Or ils notent qu’ALG donne parfois des instructions précises sur certains
dossiers, en contradiction avec cet objectif, qui entraînent de nombreux débats au sein du
conseil d’administration d’ALS
: financement de la Fondation pour la mémoire de l’esc
lavage
ou d’une structure d’hébergement de demandeurs d’asile. Dans le même sens, avant son
adoption et son annonce par voie de presse, le Plan d’investissement volontaire n’avait fait
l’objet d’aucune concertation préalable, ni avec ALS
, ni avec ALI, que ce soit aux plans national
ou local.
Les discussions relatives au cumul des mandats soulignent également les tensions
persistantes. L’ordonnance de 2016 pose une règle d’interdiction stricte. Depuis, la loi du 23
novembre 2018 portant évolution du logemen
t, de l’aménagement et du numérique (loi
Élan) a
prévu des dispositions qui suppriment cette interdiction. À ce jour les décrets
d’
application
n’ont pas été adoptés.
Ce cumul, visant à resserrer les liens fonctionnels entre la structure
faîtière et les filiales, à garantir la cohésion du groupe et à éviter le « désalignement », est
souhaitée par la direction d’ALG.
Il suscite en revanche des réserves de la part des ministères
de tutelle, en raison des ris
ques qu’
il entraînerait au regard du respect du principe de non-
discrimination. Ils proposent ainsi
de maintenir l’impossibilité du cumul entre les conseils
d’administration d’ALS et d’ALI ou d’
en
exclure certaines catégories d’administ
rateurs
(présidents et vice-présidents ; directeurs généraux et directeurs généraux délégués).
Ce retard
dans l’application de la loi et ces divergences d’appréciation sont
révélateurs
de réflexions, non encore abouties, sur les missions et la structure du g
roupe, et d’un équilibre
qui demeure incertain entre les compétences de la société mère et celles des autres entités.
Un modèle de holding, avec la volonté d’éviter les conflits d’intérêt et de faire respecter
le principe de non-
discrimination, suppose une séparation claire de l’activité de la société
-mère
et des filiales, une interprétation stricte des règles relatives au cumul des mandats. Un modèle
de groupe intégré, dans le souci d’éviter le «
désalignement » des filiales, entraîne au contraire
une application plus souple de ces règles, un regroupement plus marqué encore des fonctions
support à l’échelle du Groupe, au
-
delà d’une compétence d’agrément une décision de
nomination des dirigeants revenant à ALG, et si l’on voulait aller au bout de la logique de
l’intégration la possibilité pour la société
-mère de cadrer plus étroitement le paritarisme en
nommant les membres des conseils d’administration des filiales.
La volonté du législateur de 2016, compte tenu des risques qu’il fallait prévenir, était
bien de privilégier le premier modèle. Le second, peut-être plus simpl
e dans l’application,
nécessiterait notamment un renforcement significatif du contrôle exercé par l’
État.
ACTION LOGEMENT : UN PREMIER BILAN DE LA RÉFORME
31
Ces tensions, ces hésitations, entre l’intégration et l’autonomie, la nécessité de clarifier
dans la pratique le modèle de gouvernance, seront au cœu
r des discussions récemment ouvertes
entre l’
État et Action Logement.
En définitive, au-
delà d’une opposition qui pourrait sembler
trop systématique, voire
trop théorique, entre deux modèles, la holding ou l’intégration, la
solution serait plutôt de
trouver, à l
’
expérience et dans la pratique du groupe, un juste équilibre entre le pouvoir
d’
orientation et de décision de la société-mère
et l’
autonomie opérationnelle des filiales.
Initialement,
l’intenti
on des ré
dacteurs de l’ordonna
nce de 2016 était, certes, de laisser une
large marge de
manœuvre aux
filiales. Il est apparu depuis, si l’on voulai
t éviter un
« désalignement »
de ce
s filiales, qu’un certain nombre d’aménagem
ents étaient nécessaires.
La loi Élan, en assouplissant les règles relatives au cumul des mandats, prenait acte de cette
nécessité.
Dès lors qu’il serait décidé de maintenir l’actuelle structuration du
groupe, avec une
filiale chargée de la col
lecte et de l’emploi de la
Peec, et une autre ayant pour mission
d’en
gérer le patrimoine immobilier, il paraît justifié, dans un souci de cohérence, de mieux garantir
le pouvoir
d’orientation
stratégique de la structure faîtière et la faculté de
contrôler l’application
de ces orientations.
Cela suppose cependant, afin de prévenir le
s risques et conflits d’intérêt ou de
discrimination dans l’attribution des aides gérées par ALS, que le contrôle de l’
État, et
singulièrement celui exercé par les commissaires du gouvernement, soient significativement
renforcés.
3
UNE ASSISE TERRITORIALE A CONFORTER
D’une certaine façon, l’organisation territoriale du groupe et son aménagement progressif
reflètent c
es tensions entre les pouvoirs de la structure faîtière et l’autonomie des différentes
entités et les hésitations quant au modèle de gouvernance du groupe.
D’un côté
, des délégations
régionales d’ALS structurées ont été créées, disposant de moyens importants, de l’autre
, une
direction de la gouvernance et des territoires existe
au sein d’ALG, les délégations accordées
aux délégués régionaux d’ALS
paraissant en outre limitées. Les responsabilités des délégués
territoriaux d’ALI sont par ailleurs strictement encadrées.
3.1
Un réseau territorial développé
La réforme de 2016
s’est accompagnée pour Action Logement d’une forte ambition de
proximité et d’ins
ertion locale, prévoyant que
l’action des différentes entités
du groupe soit
« déployée territorialement, en tenant compte des caractéristiques et des missions de chacun,
d’une manière qui assure la cohérence avec les politiques locales de l’habitat, notam
ment dans
le cadre de partenariats avec les collectivités locales compétentes »
24
. De façon significative, la
24
Article L.313-17-4 du CCH.
ACTION LOGEMENT : UN PREMIER BILAN DE LA RÉFORME
32
feuille de route pour 2021 adressée à la nouvelle directrice générale d’ALG insiste sur la
nécessité de cette déconcentration : «
l’enjeu sera de renforcer le déploiement de l’action sur
les territoires
(…), en coordonnant les interventions des filiales en matière de services et
d’immobilier pour mieux répondre aux besoins des entreprises et aux attentes des collectivités
locales, et aux enjeux de la relance ».
Pour mettre en œuvre cette ambition, le groupe a été doté
de
comités régionaux ou
territoriaux d’Action Logement Groupe
(CRAL)
chargés d
’assurer
la concertation
avec les
responsables locaux de la politique du logement
,
d’analyser les besoins
des salariés et des
entreprises des
principaux bassins d’emploi
et de
proposer des
réponses à Action Logement
Groupe
25
.
Les statuts d’ALS
et
d’
ALI respectent ces orientations en prévoyant que ces deux
sociétés interviennent
auprès des collectivités locales en s’appuyant sur
des implantations
locales.
En réaffirmant ces objectifs et ces principes, les promoteurs de la réforme souhaitaient
aussi tempérer les inquiétudes suscitées par la disparition des Cil, qui revendiquaient avec force
leur ancrage territorial et leur capacité de réponse aux besoins de leurs partenaires locaux.
3.2
Une organisation qui distingue des fonctions politiques et techniques
ALG, qui dispose d’un effectif réduit, n’a pas d’implantation territoriale propr
e. Il en va
de même d’AFL et de l’APAGL qui s’appuient pour décliner localement leur action sur les
directions régionales d’ALS.
ALI est d’abord présente
via
ses filiales, qui sont des personnes morales distinctes. Pour
mettre en œuvre la politique immobilière du Groupe, ALI s’appuie cependant sur six
délégués
territoriaux
26
. À l’exception de celui de l’Ile
-de-France, les territoires des délégations dépassent
ainsi largement le ressort des régions administratives
27
.
Dans
les faits, l’essentiel des services déployés dans les territoires relève d’ALS. La
société dispose de directions régionales
alignées sur le découpage des régions administratives,
à
l’exception de
la Corse, regroupée avec PACA, et des outre-mer, rassemblés en une seule
direction. Ces directions sont subdivisée
s en délégations territoriales dont l’
implantation, lors
de la création du Groupe, était celle du réseau des anciens Cil. Elles représentent plus de la
moitié des effectifs totaux d’ALS.
Les dix-sept
comités régionaux d’Action Logement (CRA
L), ou comités territoriaux
outre-mer (CTAL), sont constitués paritairement de vingt membres, selon la même répartition
que les conseils d’administration au niveau national. Ils jouent
un rôle de « courroies de
transmission » entre le siège et les territoires : ils sont informés par le Groupe des stratégies
25
Article 8 des statuts d’ALG.
26
Ceux de l’Ile
-de-France et des DOM sont re
spectivement le directeur général d’ALI et son directeur
des délégations territoriales.
27
Ile-de-France ; Nord et Est (Hauts de France et Grand Est) ; Centre Est (Auvergne Rhône -Alpes et
Bourgogne -Franche Comté ; Sud (Occitanie, Paca, Nouvelle-Aquitaine) ; Grand Ouest (Bretagne, Normandie,
Centre-Val de Loire, Pays de Loire) ; Dom.
ACTION LOGEMENT : UN PREMIER BILAN DE LA RÉFORME
33
développées, des mesures adoptées, et appliquent à l’échelon régional la politique définie au
niveau national ; en sens inverse, ils expriment en direction du siège les besoins et les priorités
des différents territoires.
Ils désignent les représentants d’Action Logement dans les conseils d’administration
des Offices publics de l’habitat (OPH).
Ils ont plus généralement un rôle de représentation politique de la totalité du Groupe et
des entités qui le c
omposent. C’est ainsi que les Présidents des CRAL signent des conventions
avec les collectivités locales afin d’organiser le partenariat sur des actions menées en
commun
30
. Rattachés « politiquement » à ALG, ils le sont « fonctionnellement » aux directions
régionales d’ALS
qui
leur apportent l’appui
technique nécessaire
à l’exercice de leurs missions.
Illustrant bien ce rôle de relais avec les élus locaux et les réseaux associatifs et
professionnels, de traitement des besoins spécifiques des territoires, le CRAL de la région
AURA
a ainsi été à l’initiative de plusieurs projets
,
développés ensuite avec l’appui technique
de la direction régionale : logement des saisonniers dans les stations de sports
d’hiver en Haute
-
Savoie ;
aménagement d’une structure à Auri
llac afin de loger les jeunes travailleurs et les
salariés en formation à la Chambre de Commerce et d’Industrie du Cantal ; résidence hôtelière
en cours de création à Annecy pour répondre aux problèmes de recrutement dans les entreprises
industrielles du bassin.
Enfin, les Centres de services partagés (CSP), mis en place après la réforme de 2016,
sont des services d’appui
28
chargés du traitement de masse des dossiers. Leurs agents sont
rattachés à une direction nationale située au sein du siège d’ALS.
3.3
Une
modification sensible de l’organisation territoriale
depuis 2017
Après deux années de fonctionnement, tout en estimant que les CRAL avaient permis
de maintenir des liens avec le niveau local, Action Logement a cependant jugé nécessaire de
mener une réflexion sur leurs missions et leur positionnement,
en vue de renforcer l’ancrage
territorial du Groupe.
À l’issue de cette mission, les CRAL
ont été plus étroitement rattachés à ALG. Il est
apparu en effet qu’un cloisonnement local trop marqué s’opérait entre
ALS et ALI, au détriment
de l’unité du groupe.
D
ébut 2019 a été créée au sein d’ALG une
direction de la gouvernance et
des territoires. Selon le groupe, elle a pour objet de «
décliner la stratégie du groupe sur
l’ensemble du territoire, dans sa représenta
tion politique et partenariale, en accompagnant les
gouvernances locales et les équipes opérationnelles dans l’exercice de leur mission
». Elle
assure l’animation de CRAL et leur coordination. Plus généralement, e
lle est chargée de veiller
au bon fonctionn
ement des relations entre le siège, les CRAL, les directeurs régionaux d’ALS
et les instances
d’ALI.
La rationalisation a également porté sur les
directions régionales d’ALS
. Elles ont été
placées dans un cadre homogène fondé sur un organigramme type comportant deux grandes
« directions métier » chargées respectivement des relations « clients », entreprises et salariés,
28
Ou de «
back office
».
ACTION LOGEMENT : UN PREMIER BILAN DE LA RÉFORME
34
et des investissements, terme qui englobe notamment le soutien aux investissements des
personnes morales ainsi que le financement du programme «
Action cœur de ville
» lancé en
2018 et des programmes Anru. Chaque direction régionale est subdivisée géographiquement en
directions territoriales
, réparties par bassin de vie et d’emploi, et bénéficiant de l’appui des
directions métier.
Le groupe restructure progressivement le nombre des directions territoriales en
réduisant leur nombre : au 1
er
janvier 2018, il existait 214 implantations au total ; fin 2020, elles
étaient 163. Un objectif cible de 129 implantations a été fixé pour la fin 2022.
Cet
te réduction s’accompagne de quelques tempéraments : les agences des anciens
Cil
pourront être maintenues lorsque cela paraîtra pertinent ; les délégations territoriales les plus
importantes pourront conserver une implantation principale et une implantation secondaire ;
chaque département conservera au minimum une implantation.
Dans le même sens, le groupe s’est fixé comme objectif, au début de 2019, de regrouper
les trois CSP existants en un seul. Les équipes resteraient réparties géographiquement, mais
chaque implantation de CSP serait polyvalente. Le projet consisterait aussi à ramener le nombre
de plateformes territoriales à six, voire à quatre, avec une mise en œuvre progressive s’étalant
jusqu’en 2022. Après une première réduction les CSP disposaient e
n 2020 de douze
implantations territoriales.
3.4
Des difficultés persistantes
d’ancrage territorial
3.4.1
Des relations peu lisibles entre les composantes territoriales
Bien que leurs présidents signent des conventions avec les collectivités territoriales dans
le cadre de leurs fonctions de représentation locale, les CRAL
n’ont pas d’autonomie. Ils
dépendent de l’expertise juridique et technique des agents des directions régionales. Surtout, ils
n’ont pas de pouvoir décisionnaire et ne peuvent engager Action Logement sans l’accord du
siège national, ni mobiliser la Peec
sans l’accord du comité de crédit national. De surcroît, dans
ce cadre, les directeurs régionaux ne peuvent engager des moyens financiers que dans la limite
de délégations de pouvoir très encadrées et variables selon la ligne concernée.
Même s’ils sont répartis dans les régions,
les collaborateurs des CSP sont rattachés
hiérarchiquement à une direction nationale
située au sein du siège d’ALS. Le directeur régional
a sur eux une autorité non pas hiérarchique mais fonctionnelle, par exemple sur les questions
matérielles ou liées aux ressources humaines. La distinction, complexe en pratique, aurait pu
conduire à intégrer les CSP au sein des directions régionales. Selon le Groupe, cette solution ne
peut être adoptée
en raison de l’obligation légale faite à ALS, agréée en tant que société de
financement, de séparer ses services de production bancaire de ses services de relation avec la
clientèle.
De façon plus générale, on relève dans les relations entre le siège et ses filiales, une
combinaison de liens hiérarchiques et fonctionnels peu lisible et peu opérationnelle. Le
directeur régional d’ALS est
rattaché
hiérarchiquement au directeur général d’ALS, alors que
simultanément le directeur de la gouvernance et des territoires d’ALG, fonction créée en 2019,
ACTION LOGEMENT : UN PREMIER BILAN DE LA RÉFORME
35
anime
l’action de ce directeur régional et
accompagne ses équipes locales. De même, les CRAL
sont directement rattachés à cette direction placée au sein du siège du groupe.
3.4.2
Une appréciation parfois critique des acteurs locaux : concentration de
la décision et défaut de concertation
La centralisation liée à la création d’une DRH Groupe
, le rattachement direct des CRAL
à ALG et la création d’une direction de la gou
vernance et des territoires illustrent une tension
persistante, que la Cour a pu observer localement, entre l’autonomie des filiales et la cohérence
de l’action du Groupe.
À cette tension s’ajoute la complexité du système de double rattachement des direct
eurs
régionaux, à la direction régionale d’ALS et à la direction de la gouvernance et des territoires
d’ALG.
De fait, différents interlocuteurs de la Cour, services de l’État ou représentants de
collectivités territoriales, ont regretté la faible latitude
d’action
des représentants locaux
d’
Action Logement.
C’est le cas en matière de rénovation urbaine et de dossiers portés par l’A
nru, domaine
dans lequel, faute de mandat, ils doivent soumettre au siège toute validation de projets ou de
financement de niveau local.
L’organisation du groupe est également apparue comme très centralisée lors de la mise
en œuvre en 2019 du Plan d’investissement volontaire (
PIV), détaillé
infra
.
La Cour a aussi noté que la programmation annuelle de la construction de logement était
jugée plus rigide depuis la réforme. Cette observation est faite notamment par les services de
l’État en région AURA. La programmation et ses priorités sont arrêtées
en début d’année en
lien avec les collectivités locales et après échange avec les bailleurs sociaux. Avant la réforme,
un échange local avec les Cil
précédait l’approbation définitive de la programmation. Cet
échange a disparu et la programmation, concertée entre l’État et les élus, est arrêtée sans que
soient précisément connus les engag
ements et les priorités du Groupe. Les services de l’État
observent que la direction régionale d’Action Logement ne dispose pas de la part de sa direction
nationale d’un
mandat
qui lui permettrait d’échanger directement avec ses partenaires locaux
sur les critères de programmation.
La Cour a relevé également
qu’il était reproché à Action
Logement, outre un défaut de
concertation et d’échanges locaux, une volonté d’affichage et de visibilité
du groupe sur les
grands dispositifs nationaux, peu suivie d’effet
sur le terrain.
La métropole de Lyon relève ainsi un « décalage
» entre, d’un côté, la volonté affichée
par Action Logement de s’associer à ses politiques en mobilisant des moyens, et, de l’autre, sa
participation effective à ces politiques.
Action Loge
ment est très présent au comité d’engagement régional du programme
«
Action cœur de ville », mais subit le reproche de sélectionner et de mener en relation directe
avec les maires les opérations qui l’intéressent sans concertation ni réflexion collective a
vec les
autres acteurs. La métropole , alors même qu’elle est délégataire des aides à la pierre, regrette
aussi une information insuffisante de la part du Groupe sur son activité de financement et de
production de logements sociaux.
ACTION LOGEMENT : UN PREMIER BILAN DE LA RÉFORME
36
Il est par ailleurs regrettable
que les services déconcentrés de l’État n’aient aucun
échange organisé avec le CRAL et ses membres, en dépit du rôle important confié à cette
instance par le groupe. Les services de l’État pourraient opportunément être représentés au sein
de cette instance. Cette représentation pourrait être étendue aux élus, spécialement aux
collectivités bénéficiaires des aides à la pierre.
Au total, il paraît souhaitable de resserrer les contacts et les liens de coopération entre
la représentation régionale d
’Action Logement et les autres acteurs locaux.
3.4.3
ALI, une entité peu visible au plan local
Si les responsabilités et les moyens confiés aux directeurs régionaux
d’ALS sont, on l’a
vu, significatifs, le contexte est différent pour les six délégués territoriau
x d’ALI
. Leurs
périmètres d’intervention resp
ectifs sont particulièreme
nt vastes, s’étendant à pl
usieurs régions
administratives, et ils travaillent seuls, sans collaborateurs. La première fiche de poste élaborée
en 2016 était peu précise, faisant état de
généralités sur l’administration territoriale.
En ce sens, l
’ancrage territorial d’ALI ne présente pas encore,
dans les territoires,
l’équil
ibre souhaitable entre le respect des stratégies et des objectifs fixés par le siège et
l’autonomie des
filiales. En témoigne le défaut de concertation observé lors de la notification
aux filiales des premières feuilles de route, considérées par leurs dirigeants comme trop
ambitieuses et transmises de façon unilatérale.
Dans le même sens, dans le cadre de son contrôle portant sur les exercices 2016 à 2018
d’ALI, la Cour a
estimé que le rôle confié aux six délégués territoriaux mériterait, face à la
montée en puissance du Groupe, d’être plus précisément défini
, et a souhaité que leurs moyens
soient confortés. Cela permettrait à ces délégués de mieux exercer une fonction de déclinaison
territoriale des stratégies du siège, de coordination de l’action des filiales et d’animation de
proximité, mais aussi d’information et de recueil statistique.
Sur ce dernier point, le suivi de
l’activité des filiales, tel qu’il est organisé par le système «
RALI », pourrait opportunément
dépasser l’échelle du département pour s’appliquer également au niveau des établissements
publics de coopération intercommunale (EPCI), échelon territorial privilégié pour la mise en
œuvre des politiques du logement et de l’habitat.
Depuis la mise en œuvre de la réforme, des évolutions positives sont cependant
intervenues. La fiche de poste la plus récente, datant de décembre 2020, définit de façon précise
les missions du délégué territorial
29
.
À partir de l’année 2018, la fixation des objectifs contenus
dans les feuilles de route des filiales s’est opérée dans de meilleures conditions de concertation.
La direction d’ALI précise qu
e les délégués participent directement à la définition de ces
feuilles de route, au suivi de la réalisation des objectifs et à l’évaluation de leurs cadres
dirigeants. Pour l’année 2021,
il est prévu que la feuille de route adressée par ALG à ALI, puis
celles adressées par ALI aux filiales, mentionnent expressément le rôle du délégué.
29
Trois missions principales sont définies et développées : pilotage et structuration opérationnelle du
réseau des filiales immobilières selon la stratégie définie par le groupe ; animation et coordination opérationnelle
des filiales, assurer l’interface entre la holding et les filiales immobilières
; facilitation des liens opérationnels entre
les représentants d’ALS et les filiales immobilières dans les
territoires.
ACTION LOGEMENT : UN PREMIER BILAN DE LA RÉFORME
37
Il reste que les délégués, devant suivre l’activité des filiales et assister à leurs conseils
d’administration dans des périmètres géographiques étendus, n’ont pas d’équipes
locales
spécifiques. Ils s’appuient sur les «
experts métiers » et les directions des fonctions support,
regroupés à l’échelon du siège d’ALI.
En outre, ils reçoivent une consigne claire de la part de la direction d’ALS de ne pas
avoir de relations direct
es avec les services de l’État et les collectivités territoriales, et de laisser
cette faculté aux dirigeants des filiales. De fait les élus et les services déconcentrés rencontrés,
notamment en région AURA, confirment qu’ils n’ont pas de contact avec le d
élégué territorial
d’ALI et le plus souvent ne l’identifient pas.
On peut comprendre qu’il y ait là une volonté de respecter une tradition forte de relation
entre les acteurs locaux et les filiales, un souci de ménager la susceptibilité de leurs dirigeants
face à ce qui pourrait être perçu comme une atteinte excessive à leur liberté d’action. Mais on
peut dans le même temps regretter que ces acteurs locaux soient ainsi privés de la possibilité de
mieux connaître ALI et son rôle au sein du groupe Action Logement
, d’appréhender de façon
synthétique sa stratégie immobilière dans les territoires concernés, de partager des priorités et
des actions.
***
RECOMMANDATIONS
Première orientation : améliorer l
a gouvernance et l’organisation du groupe
Action Logement
1.
en développant le rôle des commissaires du gouvernement, avec une extension des
catégories de décisions pouvant faire l’objet d’un veto et une garantie de transparence
quant aux décisions prises dans le cadre de la « réunion des confédéraux » dans
l’hypoth
èse où cette réunion serait formalisée et son champ de compétence précisé
(DHUP, ALG).
2.
en adoptant le décret d’application de la loi Élan supprimant l’interdiction de cumul
des mandats tout en veillant, dans la déclinaison concrète de cet assouplissement, à
assurer le respect du principe de non-discrimination (DHUP).
3.
en poursuivant la structuration de l’organisation régionale d’ALS, avec une réduction
du nombre d’implantations des directions régionales conforme à l’objectif
-cible et un
développement des responsabilités confiées à ces directions afin de rendre le groupe
plus réactif localement et de promouvoir une coopération plus étroite avec les
représentants de l’Etat et des collectivités territoriales (ALG).
ACTION LOGEMENT : UN PREMIER BILAN DE LA RÉFORME
38
DEUXIEME PARTIE : UNE SITUATION FINANCIERE
A GERER DE FAÇON PLUS EFFICIENTE
1
UNE
SITUATION
FINANCIERE
LONGTEMPS
CONFORTABLE
La consolidation comptable
: un progrès dans l’information du public
En imposant à ALG de présenter, à partir de 2018, des comptes consolidés incluant ses
filiales ALS et ALI ainsi que les entreprises contrôlées par ces dernières, la réforme de 2016 a
apporté
un progrès dans l’information du public sur la
réalité financière de la PEEC.
La préparation des premiers comptes consolidés a représenté pour le nouveau groupe un
effort important en raison du grand nombre de participations financières détenues par ALI (plus
de mille), ce qui a conduit ALG à retenir dans le périmètre comptable les seules entités
significatives dont le
chiffre d’affaires
atteignait
5 M€ et
le
bilan 6 M€
ou qui détenaient plus
de 150 logements. Cet ensemble étendu et composite a été progressivement restructuré, passant
de 133 entités fin 2017 à 118 en 2018, 97 en 2019 et 99 à fin 2020, dont 23 contrôlées à 100 %.
1.1
Des excédents historiques, alimentés par les activités immobilières, en
partie résorbés par un accroissemen
t récent d’activité
Le groupe Action Logement créé par la réforme de 2016 a obtenu au cours de ses trois
premières années d’
existence des résultats en forte croissance alimentés par
l’investisse
ment
d’ALI.
Au terme de sa quatrième année
d’activité
, 2020, en dépit de la poursuite de cette
dynamique, les résultats ont cessé de croitre, en raison principalement
de l’augmentation du
volume des subventions versées.
La production soutenue de logements
a permis d’accroitre le volume et la valeur du parc
immobilier inscrit au bilan. Les immobilisations incorporelles correspondent pour plus 90 % au
parc locatif de l’AFL dont la nue
-propriété a été cédée à titre gratuit à l'Agirc-Arrco en 2017,
l'AFL en ayant conservé l'usufruit pour trente ans. Les créances liées aux activités de
financement, en diminution, se composent des encours de prêts octroyés par ALS à des
personnes physiques (en diminution) et à des personnes morales (en hausse).
Au passif, les emprunts et dettes financières, en augmentation constante (18 % sur
quatre ans), sont ceux des filiales d’ALI ainsi que, pour une faible part, de l'AFL, envers
d’autres prêteurs qu’ALS.
Les dettes liées aux activités de financement, comportant habituellement la collecte
versée sous forme de prêts par les entreprises et des prêts de la Caisse des dépôts, ont fortement
augmenté en raison de
l’emprunt obligataire destiné à financer le plan d’investissement
ACTION LOGEMENT : UN PREMIER BILAN DE LA RÉFORME
39
volontaire (PIV)
30
. Le groupe Action Logement dispose de réserves en nette progression (14 %
sur quatre ans).
Tableau n° 1 :
Bilan consolidé simplifié du groupe Action Logement
ACTIF
PASSIF
2017
2018
2019
2020
2017
2018
2019
2020
Immobilisat. Incorporelles
4 863
4 754
4 616
4 510 Réserves consolidées
29 026 30 205 31 567 33 113
Immobilisat. Corporelles
52 163 55 216 59 912 63 376 Résultat net l'exercice
1 044
1 145
1 385
-284
Immobilisat. Financières
675
688
823
835
Capitaux propres
30 106
31 385
32 987
32 829
Actif imobilisé
57 701
60 684
65 352
68 724
Intérêts minoritaires
1 569
1 577
1 652
1 667
Créances liées aux activités
de financement
10 967 10 718 10 461 10 155
Subventions
d'investissement
5 166
5 311
5 485
5 660
Stocks et encours
884
917
956
1 093 Provisions
926
961
1 006
1 039
Clients et comptes rattachés
665
660
700
671
Emprunts et dettes fin.
33 169
35 010
37 150
39 032
Créances - subventions à
recevoir
902
999
1 139
1 304
Dettes liées aux activités
de financement
6 743
6 896
7 975
8 539
Autres créances
768
1 117
779
795 Fournisseurs
898
1 017
967
1 038
Valeurs mob. de placement
1 259
1 958
5 058
4 228 Dettes fiscales sociales
616
584
555
560
Disponibilités
6 829
6 381
3 977
4 057 Autres dettes d'exploitat
782
692
645
661
Actif circulant
11 307
12 032
12 608
12 147
Passif circulant
2 296
2 294
2 167
2 259
Total
79 975 83 435 88 421 91 026 Total
79 975 83 435 88 421 91 026
Source : ALG ; chiffres 2020 non audités ;
M€
Tableau n° 2 :
Compte de résultat consolidé simplifié du groupe Action Logement
2017
2018
2019
2020
Produits opérationnels
8 636
8 580
8 715
8 802
dont loyers et charges locatives refacturées
6 028
6 045
6 332
6 421
dont subventions Peec
1 480
1 507
1 536
1 600
dont produit net des activités de financements
138
111
97
88
Charges opérationnelles
7 168
7 095
7 215
8 769
dont subventions versées
1 090
753
705
2 197
dont charges locatives récupérables
1 119
1 134
1 217
1 214
dont autres achats et charges externes
1 276
1 332
1 254
1 157
dont dotations et reprises
1 547
1 635
1 741
1 813
dont charges de personnel
917
961
968
998
Résultat d'exploitation
1 468
1 486
1 500
33
Résultat financier
- 476
- 478
- 511
- 503
dont charges d'intérêt
513
518
543
520
Résultat exceptionnel
214
271
539
539
Résultat net de l'ensemble consolidé
1 162
1 229
1 466
- 200
Source : ALG ; chiffres 2020 non audités ;
M€
30
En dépit de son fort accroissement, l
’endettement du groupe demeure soutenable
après cette première
mission obligataire (
Cf.
partie III).
ACTION LOGEMENT : UN PREMIER BILAN DE LA RÉFORME
40
1.2
Une trésorerie longtemps surabondante mais désormais en réduction
À sa création, le groupe Action Logement a reçu en dévolution une trésorerie
de 12,7
Md€
accumulée par les Cil, qui témoignait du dynamisme insuffisant de ces derniers.
La réforme de 2016,
parce qu’elle visai
t le
renforcement de l’utilité sociale de la
Peec, devait
conduire à mobiliser cette trésorerie inemployée ; or, la résorption de celle-ci à un niveau
raisonnable n’a été constatée qu’avec retard.
En effet, si la trésorerie enregistrée dans les
comptes annuels
n’a augmenté que de 200
M€ entre 2017 et 201
8 (soit 2,7
%), elle s’est accrue
ens
uite de 1,2 Md€, passant de 7,7
Md€ à
8,9
Md€, soit un bond de 15,6
%, dû en partie à une
émission obligataire destinée à financer des actions nouvelles mais dont le produit
n’a pas été
utilisé
au cours de l’exercice
.
À fin 2020, la trésorerie consolidée du groupe
avait globalement diminué, celle d’ALS
ayant diminué
de 1,4 Md€ (de 5,6 à 4,2 Md€)
et celle d
’
ALI augmenté de 565
M€ (de 2,4 à
2,9
Md€)
. Son niveau restait néanmoins supérieur à celui de 2018 ce qui ne permet pas de
conclure à une baisse structurelle, même si des difficultés de décaissement liées à la crise
sanitaire et économique peuvent légitimement être invoquées.
A contrario
, le groupe souligne
que
la consommation des filiales d’ALI (390M€) traduit un
effort
d’investissement ayant bien
résisté à cette crise.
Tableau n° 3 :
Trésorerie consolidée d’
Action Logement
Palier de consolidation
2017
2018
2019
2020
A
ALI
3 704
3 664
2 390
2 900
B
ALS
3 640
4 039
5 609
4 209
C
ALG
8 087
8 338
9 033
8 285
Source : comptes consolidés ; données 2020 on auditées
Si la baisse de la trésorerie
n’a
pas été en 2020 conforme aux annonces faites par le
groupe, ce dernier prévoit cependant que ses engagements dans le cadre du plan
d’investissement volontaire, ses nouveaux en
gagements
en lien avec le plan de relance de l’E
tat,
matérialisés
par l’
avenant à la convention quinquennale 2018-2022 signé le 15 février 2021,
ainsi que ses contribution aux politiques publiques, occasionneront en 2021 une forte rétraction
de sa trésorerie, le conduisant à augmenter significativement son endettement.
Dans la durée, la trésorerie bénéficie de l’effet dynamique des retours de prêt
antérieurement accordés par ALS, qui assurent au groupe une ressource pérenne indépendante
de la contribution des entreprises. Ce flux est toutefois appelé à décroitre du fait de la baisse au
cours du temps des enveloppes de prêts prévues aux conventions quinquennales, le groupe
estimant qu’il passera de 1,15
Md€ à 1,05 Md€ de 2021 à 2026 (
-9 %).
Alors qu’ALI bénéf
icie de ressources issues de la Peec pour procéder à des
augmentations de capital de ses filiales, ces dernières, dont les bilans sont certes consolidés
annuellement, ne pratiquent aucune mise en commun de leur trésorerie disponible et ne
mutualisent pas leur endettement.
Or une telle gestion serait source d’efficience car les capacités financières des filiales
sont très inégales.
Le conseil d’administration d’
ALI et
celui d’
ALG ont entériné en juin 2019
la mise à disposition par la
holding
immobilière à ses filiales de ressources financières de court
ACTION LOGEMENT : UN PREMIER BILAN DE LA RÉFORME
41
ou moyen terme et de garanties, mais ce projet, transmis au Gouvernement, est restée lettre
morte
car les statuts transmis par ALG n’ont pas été validés par
décret.
Pour la bonne gestion de sa trésorerie, il serait utile
qu’ALI puisse
procéder à des
d’opérations de financement avec les entités sur lesquelles elle exerce un contrôle au sens de
l’article L. 233
-3 du code de commerce.
La trésorerie
d’ALS
subit
en cours d’année
des variations qui pourraient être corrigées
par un étalement de la collecte, par exemple sur un rythme mensuel, qui éviterait le pic
d’augmentation de 40
% enregistré entre novembre et décembre. Symétriquement, un étalement
dans l’année d
u versement des prêts à la construction de logements sociaux ou des contributions
aux politiques publiques, pourrait rationaliser la gestion de trésorerie (
Cf.
partie III). Cette
dernière est, en sus, contrainte par la gestion en fonds des ressources et emplois de la Peec.
La gestion par fonds : une contrainte qui pourrait être allégée
L’ordonnance de 2016 prévoit qu’ALS
gère cinq fonds étanches destinés à la gestion
des opérations relatives aux ressources et emplois, respectivement, de la Peec (fonds Peec), de
la Peec agricole (fonds PEAEC), de la participation supplémentaire des employeurs à l'effort
de construction (fonds PSEEC)
ainsi qu’
à
31
l’
octroi de garanties (fonds de garantie). Un
cinquième
fonds
retrace les dépenses de fonctionnement du groupe et le défraiement des
organisations d'employeurs
et de salariés membres d’ALG (
fonds de fonctionnement).
C
haque fonds dispose d’une
trésorerie distincte et conserve le produit du placement
32
de celle-ci. Seuls sont autorisés :
d’une part
,
l’abondement du fonds de garantie par le fonds
Peec et celui du fo
nds de fonctionnement par l’ensemble des autres fonds
; d’autre part
, les
transferts visant à garantir, au niveau de chaque fonds, le respect des contraintes prudentielles
liées au statut de société de financement d’ALS
33
.
ALS est soumise aux règles prudentielles définies par les accords dit de Bâle III adoptés
en 2010 par le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire hébergé par la Banque des règlements
internationaux
et dont l’ACPR surveille en France le respect.
Il s’agit
en particulier
d’
un ratio
de solvabilité de 10,5 % qui rapporte les fonds propres aux expositions pondérées en fonction
d’un facteur de risque règlementaire et d’un
coefficient de liquidité de 100 %, visant à vérifier
si les actifs permettent de faire face aux engagements.
Si le coefficient de liquidité est calculé po
ur l’ensemble d’
ALS, le ratio de solvabilité
l’
est pour chaque fonds, ce qui conduit ALS à soumettre régulièrement à son conseil
31
Les ressources affectées à ces interventions sont prélevées sur Fonds PEEC ou sont issues d'une fraction
des primes ou cotisations confiées à ALS par les organismes d'assurance qui proposent la souscription de contrats
d'assurance contre le risque de loyers impayés.
32
Décret no 2017-1730 du 21 décembre 2017 relatif à la gestion des fonds de la société mentionnée à
l’article L. 313
-
19 du code de la construction et de l’habitation
.
33
Ces transferts sont autorisés à titre exceptionnel par le
conseil d’administration
d’ALS, sous réserve de
l’approbation d’ALG et de l’État. En cas d’urgence aux seules fins d’assurer un niveau de liquidité et de solvabilité
suffisants, un transfert entre fonds peut être opéré sur décision du directeur général, notifiée à l’ACPR et soumise
a posteriori aux même approbations.
ACTION LOGEMENT : UN PREMIER BILAN DE LA RÉFORME
42
d’administration
des décisions d’augmentation d
es fonds propres du fonds de garantie et à gérer
de nombreux comptes bancaires destinés à limiter son risque de concentration.
Le fonds Peec
représentant de l’ordre de 95
% du bilan d’ALS et de ses produits
, les
faibles enjeux financiers attachés aux autres fonds au regard de la lourdeur administrative
34
de
leur gestion,
invitent à mettre à l’étude
la suppression des fonds Peac et Pseec. Il importe
toutefois
qu’une comptabi
lité analytique fiable permette de restituer les informations
nécessaires sur ces deux branches du 1 % de manière notamment à répondre aux exigences des
partenaires sociaux agricoles.
1.3
Au terme de l’année 2020, une situation
financière normalisée mais des
perspectives tendues
Le
plan d’investissement volontaire (PIV) de 9 Md€ lancé en
janvier 2019 a porté les
engagements du groupe au titre de la période 2018-2022 de 15,2
Md€ à 23,4 Md€
35
,
soit un
accroissement de 54 %. Le financement de ce plan est assuré par une levée de dette sur les
marchés financiers, d’un montant prévisionnel de 6,2 Md€, par la réaffectation à hauteur de
850
M€ de la ressource
Peec prévue par la convention quinquennale et, pour le reliquat, par
l’utilisation des réserves du
fonds Peec. La période de programmation excède celle de la
convention quinquennale 2018-2022, ce qui rend plus incertaines les prévisions financières.
Le PIV devait avoir pour effet, selon Action Logement, de diminuer le résultat du groupe
sans provoquer de déficit, les pertes
d’ALS
, liées aux activités de financement ou de prestation
de service aux salariés, étant compensées par les bénéfices
d’ALI
, liés à
l’activité immobilière
.
Ces projections ont été actualisées à la signature, en février 2021,
d’un
avenant
à la convention
quinquennale modifiant le PIV pour
accompagner le plan de reprise de l’économie de l’Etat.
Dans ce nouveau scénario, le groupe s’engage
en 2021 et 2022 à un effort
supplémentaire de 2,1 Md€ alors que les ressources d’ALS baissent de
1,7 Md€
et que sa
contribution aux politiques publiques se renforce, le déséquilibre consécutif entre emplois et
ressources imposant un nouvel emprunt
de l’ordre de
4
Md€
portant à terme
l’
endettement
obligataire à
11,3 Md€
36
Le groupe prévoit en 2025 pour la société ALS un déficit cumulé de 7,9
Md€ et une
trésorerie de clôture de 2 Md€, précisant que la trésorerie hors collecte serait ramenée à
0,3
Md€. Il estime que sur la période, les ressources récurrentes d’ALS (collecte, retour de prêts
et produits d
e gestion pour 18,4 Md€) ne couvr
iro
nt plus l’ensemble des subventions, dotations,
retours de collecte, bonification, remboursements d’emprunts et charges (19,2 M
d
€)
.
La C
our observe que ce scénario, en prévoyant d’adosser majoritairement les
prêts
accordés aux emprunts obligataires
(13,1 Md€ contre 11,3 Md€)
marque une évolution du
modèle historique consistant à adosser les prêts aux subventions reçues.
34
Cette situation rend en sus la certification des comptes plus complexe et plus coûteuse.
35
Les 9,5 Md€ d’engagement du PIV ne comportent que 8,154 Md€ d’emplois nouveaux, la différence
provenant de d’emplois de la NCQ réaffectés.
36
Le groupe compte sur un rétablissement en 2022 pour 0,3 Md€ de la compensation par l’État du manque
à gagner résultant du relèvement du seuil d’assujettissement instauré par la loi Pacte, supprimée en 2021.
ACTION LOGEMENT : UN PREMIER BILAN DE LA RÉFORME
43
Il reste à intégrer ces prévisions, sur lesquelles la Cour ne se prononce pas, dans une
perspective consolidée incluant
ALI, afin de rendre visible l’évolution de la solidarité financière
au sein du groupe entre le pôle immobilier et le pôle de financement et de service.
2
UNE REDUCTION DES COUTS DE FONCTIONNEMENT NON
ENCORE ASSUREE
2.1
Un objectif de la réforme, un engagement du groupe
La réforme de 2016 postulait que la réorganisation d
’Action Logement
rendrait la
gestion de la Peec moins coûteuse
et permettre d’atteindre l’objectif d’une réduction de 10
%
des frais de fonctionnement figurant dans la convention 2015-2019
37
.
La nouvelle convention quinquennale 2018-2022 engage à nouveau Action Logement à
une réduction de 10 %
38
de ses frais, définis comme le total des charges de fonctionnement et
de l’am
ortissement des investissements de ses cinq composantes
(ALG, ALS, ALI, APAGL,
AFL). Dans cet ensemble, les charges de personnel forment de loin le principal poste (65 %),
les autres postes significatifs, immobilier, informatique et honoraires représentant chacun de
l’ordre de 7,5
%
39
.
En l’absence de comptabili
té analytique il était en 2017 et il demeure en 2021 impossible
de fixer, dans le cadre de cette démarche, des objectifs de réduction de coût au niveau plus fin
d’une aide financée par la
Peec
ou d’une fonction spécifique comme la collecte.
Tableau n° 4 :
La trajectoire de réduction des coûts prévue à la convention quinquennale 2018-2022
(En M€)
2018
2019
2020
2021
2022
Total
Plafond des frais de fonctionnement (valeur 2017)
342
324
306
293
288 1 552
Valeur actualisée en 2019
342
330
317
309
309
1 606
Source : convention quinquennale ; ensemble du groupe
La société ALS, qui du fait de sa taille, supporte
l’essentiel de l’effort
, représentait à la
création du groupe 86 % des frais de fonctionnement totaux contre 7 % seulement pour ALI.
40
Les économies attendues de sa part entre 2018 et 2022 ont été fixées
à 46 M€, dont 24,3
M€
37
Ce chiffre ne repose pas sur des analyses financières ni même des estimations mais a été retenu pour sa
simplicité et sa
valeur d’affichage.
38
En valeur constante.
39
Données de l’exercice 2017, point de départ de la convention 2018
-2022.
40
ALG et l’AFL représentant 3
% et l’APAGL 1
%.
ACTION LOGEMENT : UN PREMIER BILAN DE LA RÉFORME
44
pour les frais de personnel, 11,7 M€ pour l’informatique, 11,3 M€ pour les locaux,
alors que le
poste « honoraires » se voyait autoriser une
augmentation de 3,9 M€
41
.
Toutefois, aucune comp
osante du groupe n’a été exonérée d’effort, q
uel que soit son
poids dans le total des frais.
Bien qu’
ALI finance ses frais de gestion grâce aux dividendes reçus
de ses filiales et ait pu considérer un temps devoir être dispensée de ce fait d
’une réduction
de
10
%, elle contribue désormais à l’effort commun dans le cadre d’objectifs assignés
par ALG.
2.2
Une organisation ad hoc mise en place pour conduire la réduction des
coûts mais des résultats peu visibles
Des difficultés à traduire dans le budget la trajectoire de réduction
La réduction des coûts de fonctionnement a été confiée, en 2018, à un comité de pilotage
animant neuf
chantier
s correspondants aux principaux
leviers d’économie
du groupe. Les coûts
inférieurs au plafond enregistrés en 2018, (341,1
M€
contre 342
M€
), sont dus avant tout au
report de dépenses informatiques en raison du retard pris dans
l’unification
du système
d’ALS.
Pour 2019,
le groupe n’a pas été en mesure d’adopter
un budget respectant le cadre
contractuel, le premier scénario du groupe de projet, prévoyant des coûts de 354
M€ au lieu de
330
M€
,
42
ayant été rejeté
à la fin de l’année 2018 par le comité d’audit d’ALG.
Or le budget
revu présenté en mars 2019 prévoyait des coûts encore plus élevés, soit 366
M€.
Il dessinait
une trajectoire respectant le plafond de l
’année 2022 (302 M€ contre 309 M€),
mais présentait
un montant cumulé sur cinq ans supérieur de 45
M€
à
l’objectif
(1 651
M€
contre 1 606
M€
) et
situait en 2019 le niveau maximal des coûts (« pic »), alors que la convention le place en 2018.
Ce budget
recentrait l’effort sur quatre postes
:
personnel
,
systèmes d’information
,
immobilier
et
achats
, comptant respectivement pour 67 %, 8 %, 8 % et 3 % des coûts de
fonctionnement mais excluait le poste «
honoraires »
qui représentait pourtant 7 % du total.
Tableau n° 5 :
Estimations successives de la réduction des coûts
(en M€)
2018
2019
2020
2021
2022
total
Budget mars 2019
341,1
365,9
324,7
317,8
301,6
1 651,1
Budget révisé novembre 2019
339,5
376,4 310,7
293,9
283,8
1 604,4
Budget révisé novembre 2020
339,5
376,7
300,4
301,2
278,9
1 604,9
Convention quinquennale actualisée
342,0
330,2
316,5
308,5
308,7
1 605,8
Écart avec le plafond conventionnel
- 2,5
+ 46,6
-16,1
-7,3
-29,8
Source ALG
; en gras : réalisation
41
Chiffres établis à la fin de 2019 et non actualisés.
42
Montant actualisé de 324 M€ en valeur 2017.
ACTION LOGEMENT : UN PREMIER BILAN DE LA RÉFORME
45
Au terme de l’exercice 2019, en ne tenant compte que des dépenses prévues avant le
PIV, Action Logement a enregistré une augmentation
de 46 M€
de ses coûts, soit 11 % par
rapport à 2018 au lieu des 7 % prévus, dérapage expliqué par le provisionnement des dépenses
à venir du congé de mobilité volontaire externe (CMVE). Le groupe prévoyait alors des
économies cumulées de 1
604 M€ en 2022, montant quasi identique
43
à l’objectif quinquennal.
Au terme de l’exercice 2020, l
e groupe annonce un
e baisse de 40,1 M€
de ses frais, soit
12 % pour les trois premières années de la convention. Néanmoins, ce constat ne lève
qu’en
partie les doutes qui pouvaient être exprimés à la fin de 2019 car une partie notable de la baisse
des dépenses de personnel constatée en 2020 est due à des reports de recrutement sur 2021.
Un objectif
réaménagé en raison du plan d’investissement volontaire
La distribution de nouvelles aides dans le cadre du
plan d’investissement volontaire
(PIV) a induit des coûts de fonctionnement supplémentaires.
L’avenant d’avril 2019
44
à la
convention quinquennale a de ce fait
modifié l’effort de réduction attendu du groupe
ne fixant
plus de plafond pour les années 2019 à 2021 et relevant de 18 % le plafond applicable à 2022
(de 288 M€ à 340
M€) et celui de la période quinquennale (de 1
552 M€ à
1
830 M€ soi
t un
surcoût total
de 278 M€).
Tableau n° 6 :
Surcoûts de fonctionnement imputés au PIV
2019
2020
2021
2022
total
Couts de distribution des offres du PIV
29
63
83
42
217
Frais instruction et gestion
21
62
83
42
208
Déploiement informatique
9
1
0
0
9
Dépenses fonds de fonctionnement
14
21
16
10
60
Dont ingénierie, formation évaluation
7
12
10
6
35
Dont communication marketing
7
8
5
4
25
Total
43
84
99
52
277
Relèvement du plafond initial
13%
27%
34%
18%
18%
Source
: ALG
En novembre 2019, le surcoût estimé
a été ramené à 215,3 M€
au titre de la période
quinquennale, le montant de 278
M€ étant censé être atteint au terme de l’année 2025.
Si ces prévisions se réalisent,
l’engagement d’Action Logement
sera respecté,
l’estimation
des coûts de fonctionnement pour 2022 au périmètre « convention quinquennale »
(hors PIV) étant inférieure au plafond d’environ 25 M€.
Le montant global « convention
quinquennale + PIV » ne sera toutefois respecté que si les coûts de fonctionnement hors-PIV
respectent la prévision,
optimiste, d’une très forte baisse entre 2019 et 2022.
Il apparaît que le PIV a été lancé sans étude sérieuse de son effet sur les engagements
de maîtrise des c
oûts pris par ALG envers l’État.
43
L’écart est de 0,1
%.
44
Convention du 25 avril 2019 relative au Plan d’investissement volontaire valant avenant à la convention
quinquennale 2018-
2022 du 16 janvier 2018 entre l’État et Action Logement
.
ACTION LOGEMENT : UN PREMIER BILAN DE LA RÉFORME
46
De plus, il a conduit à un double suivi, « hors PIV » et « avec PIV », à deux horizons
différents (2022 et 2025), ce qui rend peu lisible la réalité de la réduction des coûts.
Une difficile réduction des coûts salariaux
En raison du poids du personnel
dans les charges, l’objectif de réduction des coûts
exige
une forte diminution de la masse salariale et par conséquent des effectifs
45
.
Face à cette contrainte, Action Logement
s’est efforcé de réduire sa masse salariale en
favorisant la mobilité de ses salariés. Dans le cadre de son accord de gestion prévisionnelle des
emplois et des compétences (GPEC
46
), le groupe a mis en place en 2019 un plan de congés de
mobilité volontaire externe (CMVE) qui consiste à aider les salariés intéressés à poursuivre leur
carrière à l’extérieur du groupe en leur offrant un accompagnement personnalisé
47
.
Par nature, un tel plan occasionne
d’abord un coût
avant d’
entraîner une réduction de la
masse salariale en principe plus rapide que celle qui aurait résulté des départs naturels.
Tableau n° 7 :
Évolution des dépenses de personnel 2018-2022
y compris
CMVE (M€)
2018
2019
19/18
2020
20/19
2021
prévision
2022
prévision
22/18
prévision
total
18-22
ALG
5,8
7,8
34%
9,4
21%
10,4
11,6
100%
45
ALS
188,3
226,4
20%
156
-31%
155,2
141
-25%
866,9
ALI
7,1
7,6
7%
8,5
12%
8,5
8,6
21%
40,3
AFL
3,7
3,9
5%
3,8
-3%
3,9
4
8%
19,3
APAGL
2,9
2,9
0%
2,4
-17%
2,5
2,6
-10%
13,3
Total
207,8
249,8
20% 180,1
-28%
180,5
167,8
-19%
986
Source : ALG ;
chiffres hors PIV, y compris CMVE (M€)
; données prévisionnelles établies en novembre 20
20
Le groupe explique la baisse de 69,7
M€
des dépenses de personnel enregistrée en 2020
- soit moins 28 % - par des retards de recrutements liés à la crise sanitaire, estimés à
10 M€
,
mais ne détaille pas les autres composantes de cette très forte réduction.
Pour 2021, il
a prévu à son budget des dépenses de même montant qu’en 2020 et ce,
selon les explications recueillies, en raison principa
lement d’une réduction des effectifs en
contrat à durée déterminée et d’un moindre recours à l’intérim.
Le faible niveau des dépenses de personnel liées au PIV en 2020 (13
M€ contre 17,1
M€
prévus), est dû en grande part à la crise sanitaire mais il doit aussi être rapproché du faible
succès de certaines des mesures du PIV (
Cf.
partie III). À la date du présent rapport, les
prévisions de dépenses de personnel du PIV étaient susceptibles d’être revues dans le cadre de
l’avena
nt de redéploiement signé avec
l’
État le 15 février 2021.
45
Atte
indre l’économie prévue sans diminuer les dépenses de personnel supposerait de diminuer de moitié
le total des autres charges.
46
Le CMVE vaut avenant à l’accord de GPEC signé en 2017 au sein de l’UES.
47
Cf. infra
chapitre III-III.
ACTION LOGEMENT : UN PREMIER BILAN DE LA RÉFORME
47
Tableau n° 8 :
Effet du PIV sur les dépenses de personnel
(M€)
2019
réalisé
2020
réalisé
2021
budget
2022
prévision
total 19-
22
ALG
1,6
2,1
2,0
2,1
7,8
ALS
0,8
9,9
13,7
16,8
41,2
ALI
0,2
0,5
0,5
0,5
1,7
AFL
0,1
0,5
0,8
1,1
2,5
APAGL
0
0
0
0
0
Total
2,7
13,0
17,1
20,5
53,3
Source
: ALG
Les effectifs physiques du groupe ont diminué de 9,1 % de 2017 à 2020, soit une baisse
de 6,1 % en équivalent temps plein. Les données disponibles sur les trois premières années
d’exécution de la convention
quinquennale, 2018, 2019 et 2020, incitent à la prudence. En effet,
entre 2018 et 2019, années antérieures à la crise sanitaire et économique, la diminution des
effectifs s’est accompagnée d’une très forte augmentation de la masse salariale. Or, la
trajectoire de réduction envisagée par Action Logement en novembre 2019 prévoit une baisse
de 16 % des frais de personnel.
Tableau n° 9 :
Évolution de la masse salariale et des effectifs physiques
2018
2019
2019/2018
2020
2020/2019
Masse salariale
milliers d’euros
207 800
249 800
20%
183 500
-27%
Effectifs physiques
3503
3412
-3%
3164
-7%
dont CDI
2934
2753
-6%
2727
-1%
dont CDD
531
621
17%
393
-37%
Effectifs ETP
3324
3319
-0,2%
3081
-7%
Source : Action Logement
Quelles que soient les évolutions de l’activité du groupe liées à la conjoncture
économique et aux priorités de l’État, et la redéfinition des objectifs de réduction des coûts qui
en résulterait, le pilotage des dépenses de fonctionnement et en particulier de la masse salariale,
gagnerait à être raffermi. De fait, ALG estime ne pas disposer de moyens de pilotage suffisants
pour bien conduire la réduction des coûts de fonctionnement et rappelle que ses filiales
établissent et gèrent leur budget et leur masse salariale en toute indépendance.
Or, l
’association faîtière devrait disposer en temps réel d’une information sur les
engagements budgétaires de ses filiales. La création
d’une
direction financière groupe et
l’utilisation
partagée en 2020
d’un progiciel d
e gestion intégré sont censés renforcer sa capacité
de pilotage tout autant que la capacité de gestion de chaque filiale. Il reste toutefois à démontrer
que cet accès en temps réel
à l’information
contribue à la maîtrise des coûts
en l’absence de
pouvoir de contrôle
a priori
d’ALG sur les engagements de dépense.
ACTION LOGEMENT : UN PREMIER BILAN DE LA RÉFORME
48
3
UNE GESTION ENCORE EN RECHERCHE
D’EFFICIENCE
3.1
Un contrôle interne en déploiement
Un lent développement des dispositifs
L’ordonnance de 2016 confie à
ALG la responsabilité «
d’orienter et superviser
la
politique générale de gestion des risques, de contrôle interne et de contrôle de gestion du
groupe
». Cette mission de l’actionnaire unique a été définie en considérant les conséquences
dommageables, relevées par la Cour des comptes en 2006 et en 2013,
de l’absence de contrôle
interne dans le dispositif des Cil.
L’actionnaire unique ALG et
ses filiales
disposent d’
un comité de gouvernance
statutaire spécialisé dans la maîtrise des risques et se sont doté
s dès l’origine d’un service
d’audit interne.
Dans les faits, le déploiement du contrôle interne a été très progressif tant à
l’intérieur des entités qu’au niveau du groupe.
Les filiales ont tardé,
d’une part, à adopter l
es documents de cadrage nécessaires
- cartograph
ie des risques, plan d’action
- d
’autre part, à rendre leur audit interne
capable de
garantir, conformément aux principes généraux applicables, le bon fonctionnement de leur
contrôle interne.
Dans le même temps, la mission d’orientation et de supervision d’ALG a peiné
à s’exercer face aux
importants dysfonctionnements de gouvernance et de pilotage que le
groupe a connus. Ainsi, en juil
let 2020, le comité d’audit et des risques d’ALG regrettait
-il
encore de ne pas disposer d’une visibilité suffisante sur les travaux des comités d’audit des
filiales et demandait que soient mis à sa disposition les comptes rendus de leurs séances et leur
analyse des risques afin de « réaliser pleinement » sa mission de suivi et de supervision.
Les différents
services d’audit ont
néanmoins progressivement harmonisé leurs
méthodes, tout en renforçant leurs effectifs alors
qu’une fonction «
audit et risques » commune
était mise en place au sein ALG. Cette dernière a développé au niveau du groupe un dispositif
de maîtrise des risques qui distingue, selon
les principes généraux d’organisation du contrôle
interne, le contrôle intégré dans la gestion quotidienne, la vérification de celui-ci au moyen de
contrôles ponctuels et enfin le contrôle
a posteriori
conduit
selon les règles de l’audit interne.
Au terme
de deux années d’activité ALG a adopt
é
48
une cartographie des risques,
première étape du développement d’un dispositif de c
ontrôle interne structuré, couvrant ALG
elle-même et ALS mais excluant ALI et ses filiales. De fait ALS a développé une approche
sys
tématique des risques plus rapidement qu’ALI, en raison de ses obligations réglementaires
en la matière, liées à son statut de société financière
49
.
Le contrôle interne n’a cependant été consolidé qu’en 2020.
Les cartographies des
risques opérationnels de toutes les sociétés du groupe ont été présentées et une politique
commune de gestion des risques a été
approuvée par le conseil d’administration d’ALG
en
48
Adoptée par le CA d’AL
G le 29 novembre 2018.
49
C’est en raison de ce statut qu’ALS dispose deux comités distincts traitant d’une part des risques d’autre
part de l’audit et des comptes alors qu’au sein d’ALI et d’ALG, ces fonctions sont regroupées dans un seul comité
ACTION LOGEMENT : UN PREMIER BILAN DE LA RÉFORME
49
juillet 2020. Le dispositif stabilisé à la fin d
e l’année
, comporte un socle commun mais tient
compte
des spécificités de l’activité des entités. Outre les risques comptable
s financiers et
opérationnels ou (« risques métier »), il couvre les risques liés à la protection des données et à
la déontologie. Il
repose sur la direction de l’audit et des risques d’ALG
renforcée de manière
à intervenir davantage dans le groupe en «
animant
» les activités d’audit interne des entités via
la diffusion d’outils ou la participation à des missions,
en vérifiant les contrôles permanents et
en veillant au respect des règles de protection des données.
Un environnement de contrôle non homogène
L’environnement du contrôle interne
varie fortement entre les entités du groupe et
repose sur des règles juridiques qui empêchent son intégration complète.
La fonction d’audit inter
ne d
’ALI doit couvrir
ses 23 filiales immobilières ce qui appelle
un effort soutenu d
’identification
des risques
, d’autant que ces
sociétés ont un niveau de
contrôle interne inégal et mal connu de la
holding
. Une première cartographie portant sur une
quinzaine de filiales présentant des enjeux financiers importants a été présentée au comité
d’audit d’ALG au début de 2020
.
ALI possède depuis 2020 un plan d’audit interne structuré,
déployé après le contrôle de la Cour des comptes et qui s
e traduit par des missions d’inspection
fondés sur une analyse de risque et par des missions thématiques.
Le contrôl
e interne d’ALS
, lié à son statut de société financière est constitué d
’un
contrôle permanent et d
’un
contrôle périodique, indépendants et complémentaires
50
. La société
dispose en propre d’une charte d’audit interne qui
se réfère au cadre réglementaire des
établissements financiers
51
. Elle dispose d’
une direction
de l’
audit interne mais aussi
d’
une
direction « conformité, risques et contrôle » spécifique, rattachée au secrétaire général pour
préserver son indépendance et qui informe en particulier ce dernier sur le « gouvernement
d’entreprise
»
au sein d’ALS et de ses filiales
, directes ou indirectes, et de toutes les entités
répondant au statut
de PSEE (Prestation de Service Essentielle Externalisée) d’ALS.
La cartographie des risques
propre à ALS n’a été achevée qu’en juin 2020.
En référence
à la classification des risques opérationnels
64
établie par le comité de Bâle, elle évalue le risque
de corruption active ou passive de membres du personnel (vol, fraude externe) comme ayant
une probabilité élevée compte-tenu de la multiplicité des acteurs, du volume des commandes et
de la faiblesse des contrôles. Le risque de conflit d’intérêt (fraude inter
ne) est en revanche
considéré comme plus faible mais susceptible d’intervenir sur une durée plus longue.
La société produit
à l’ACPR
deux rapports annuels de contrôle interne
, l’un
général et
l’autre
relatif à la lutte contre le blanchiment
d’argent
et le financement du terrorisme.
50
Ces rap
ports sont soumis à l’actionnaire unique après leur adoption.
51
Arrêté du 3 novembre 2014 relatif au contrôle interne des entreprises du secteur de la banque, des
services de paiement et des services d'investissement soumises au contrôle de l'Autorité de contrôle prudentiel et
de résolution.
ACTION LOGEMENT : UN PREMIER BILAN DE LA RÉFORME
50
Une efficacité du contrôle interne encore à tester
L’efficacité d
u dispositif mis en place au niveau du groupe sera à démontrer car il repose
sur des liens fonctionnels entre responsables de différentes entités, l’absence de
liens
hiérarchiques étant imposée par les statuts
d’ALS. Cette dernière souligne
que son actionnaire
unique évite toute
ingérence
dans ses plans et programmes
d’audit et s’en tient à
un rôle de
mise en cohérence
. Il convient également de relever, à l’instar du comité d’audit d’ALG que
les
cartographies ne sont pas directement comparables car leur présentation n’est pas
homogène.
Enfin, l’avis exprimé par le comité d’audit d’ALG
en janvier 2021 résume les étapes
qui restent à franchir dans le domaine de la maîtrise des risques de probité :
« Les membres du
Comité d’audit ALG souhaitent disposer d’une vision consolidée des risques de corruption et
de conflit d’intérêt ainsi que d’un suivi régulier des plans d’action
s engagés dans les entités ».
Au-delà de la mutualisation des méthodes, la direction audit et risques du groupe a
engagé des missions transverses portant différentes entités en matière de déontologie
52
, la
prévention de la fraude ou la protection des données.
Dans ce cadre, l
e service d’
audit de chaque entité mène son propre contrôle et en rend
compte à ses in
stances avant que l’ensemble soit présenté au comité d’audit et au conseil
d’administration du groupe. Les résultats de ces travaux n’éta
nt attendus q
u’à la fin de l’année
2021, la Cour n’en a pas eu connaissance.
Un pilotage des risques toujours en chantier
Le groupe entend renforcer sa politique de maitrise des risques en mettant en service en
juin 2021 un système d’information et de gestion des risq
ues, spécialisé, SIGR
53
. Cet outil doit
servir les fonctions Audit, Risques et Contrôles de toutes les entités, y compris les filiales
immobilières.
Il vise à faciliter l
’
alignement des référentiels et des méthodes de travail, ce qui
doit permettre
d’affiner les cartographies des risques à partir de définitions cohérentes et de
consolider les plans d’audit. Ainsi grâce à la couverture complète et homogène, le pilotage des
risques du groupe devrait s’affermir.
52
Le groupe s’est doté en 2019 d’une charte de déontologie et d’un code de conduite anti
-corruption.
A partir de 2020 les administrateurs ont été sensibilisés aux risques de conflit d’intérêt lors de leur nomination,
des formations spécifiques ont été organisées, un dispositif d’alerte par intranet, a été créé.
53
Retenu
par la commission d’appel d’offres du 7 juillet 2020
.
ACTION LOGEMENT : UN PREMIER BILAN DE LA RÉFORME
51
3.2
Des ressources humaines à mieux piloter
3.2.1
Une gestion des ressources humaine soumise à de fortes contraintes
Une
architecture complexe liée au modèle d’organisation du groupe
Les Cil responsables de la Peec avant la réforme géraient leur personnel de manière
autonome, sans se référer à une convention collective commune et avaient développé leurs
propres pratiques en termes de rémunérations et d’avantages sociaux. Pour simplifier et
harmoniser la gestion des ressources humaines dans le nouveau groupe et permettre
l’alignement des statuts et des conditions d’emploi des salariés, un
accord
54
avec les
organisations représentatives du personnel du 23 mars 2017 a créé une unité économique et
sociale (UES)
55
. Regroupant dix-
sept entités en 2020, l’UES
est le cadre de représentation des
salariés
d’Action Logem
ent
, à l’exclusion des filiales d’ALI
; ALG y assure la fonction
d’employeur
sur délégation des autres entités.
La gestion unifiée des ressources humaines du groupe, initiée au deuxième semestre
2018,
s’imposait car l’absence de coordination entre ALG et ALS en ce domaine avait entrainé
peu avant le recrutement concomitant et non concerté de deux directeurs des ressources
humaines aux missions identiques. La DRH groupe créée dans ce contexte a reçu pour mission
de définir, piloter et coordonner les politiques de ressources humaines. Elle comprend des
directions ayant compétence sur l’ensemble du groupe et deux directions affectées
respectivement à ALS et à ALI, et dont les responsables sont rattachés au DRH groupe
:
-
Le « directeur ALS »
exerce, d’une part la fonction de DRH de la société ALS, avec dans ce
cadre un lien hiérarchique avec le directeur général de cette société et un simple lien
fonctionnel
avec le DRH groupe et, d’autre part, la fonction d’adjoint au DRH
groupe, avec
dans ce cadre un lien hiérarchique avec ce dernier. Action Logement justifie ce statut
particulier par le poids prépondérant d’ALS en termes d’effectifs salariés.
-
Le « directeur ALI »
, quant à lui, est placé sous l’
autorité hiérarchique du DG
d’ALI et a un
simple lien fonctionnel
avec le DRH groupe, dont il n’est pas l’adjoint.
Le DRH de chaque entité - ALS, ALI, AFL et APAGL - r
elève de l’aut
orité de sa
direction générale et ses relations avec la DRH Groupe sont de nature fonctionnelle.
La DRH groupe joue un rôle de coordination et de mise en cohérence des pratiques. Elle
prépare les orientations générales du groupe en matière de ressources humaines que le directeur
général
d’ALG
inscrit dans les feuilles de route annuelles
qu’il adresse
aux directeurs généraux,
y compris en termes d’
effectifs et de masse salariale.
54
Associant initialement 28 signataires, dont des filiales des CIL, l’accord a été amendé pour te
nir compte
d’une part des réorganisations, comme la création des filiales d’ALS Projimmo Conseil, Ma nouvelle Ville,
Soli’AL et l’Opérateur national de vente (ONV), d’autre part de la sortie de deux entités.
55
Aux termes du code du travail une UES regroupe des entreprises placées sous le même pouvoir de
direction, exerçant des activités complémentaires et formant une communauté de travailleurs, pour constituer une
entité unique au niveau de laquelle la représentation du personnel est organisée.
ACTION LOGEMENT : UN PREMIER BILAN DE LA RÉFORME
52
La complexité de ce dispositif, jointe au caractère centralisé de la gestion des ressources
humaines, a rigidifié
la mise en œuvre de l’accord de négociation annuelle obligatoire
signé en
2019. Pour certaines catégories de salariés, en effet, l’octroi d’augmentations ou de primes
individuelles était soumis à une procédure de validation de la direction des ressources humaines
groupe limitant
à l’excès
l
a marge de manœuvre des filia
les,
qui n’ont retrouvé qu’en 2021 leur
compétence sur des décisions individuelles de gestion.
La fonction de formation est confiée à une entité
ad hoc,
l’association Action Logement
formation (ALF) autonome mais placée sous le contrôle de la DRH Groupe.
Un cadre conventionnel
dont l’
harmonisation a été difficile
Les salariés des Cil étaient soumis à des régimes très disparates en matière de primes,
d’horaires de travail, de congés ou de protection sociale complémentaire
, au point que plus de
trente stat
uts différents devaient être pris en compte pour la mise en œuvre de la paie. Dans ces
conditions, une harmonisation des règles
et des pratiques s’imposait,
tant pour simplifier la
gestion que pour éviter des inégalités de traitement non justifiables et pour développer un esprit
commun d’appartenance au nouveau groupe.
Alors qu’une partie des
Cil relevaient de la convention collective des sociétés de HLM,
le groupe Action Logement
a choisi d’adhérer à
la convention collective des sociétés
financières, jugée plus avantageuse pour les salariés. La création du « socle social
» de l’UES
s’est aussi traduit
e
par l’adoption de
nombreux
accords d’entreprise
dont, en 2019, vingt
accords ou avenants à des accords antérieurs
. L’accord de
classification signé en octobre 2019,
a finalement fixé
un cadre de référence unique pour l’ensemble des emplois. C’est seulement
depuis 2020 que le bulletin de paie des salariés
d’Action Logement repose sur une classification
harmonisée, remplaçant les nombreuses références utilisées par les organismes antérieurs,
pourtant dissous depuis 2016.
Une gestion des risques à adapter aux enjeux de changement
Action Logement a tardé à engager l’analyse cohérente des risques liés à la gestion de
son personnel.
Une cartographie des risques liés aux ressources humaines a été présentée au comité des
risques d’ALS en septembre 2019. Elle identifie 33 risques parmi lesquels treize, dont deux
majeurs
, sont jugés à la fois
critiques
et
faiblement maîtrisés
et font l’objet de plans d’action.
Cependant
, l’ampleur des projets de transformation menés au sein
du groupe aurait
justifié de mieux couvrir les risques liés à la qualification et la compétence des salariés, à
l’accompagnement du changement,
à la maîtrise de la masse salariale au regard des objectifs
de réduction des coûts de fonctionnement. Une telle approche s’impos
ait
d’autant plus que le
comité d’audit d’ALG a
vait adopté
56
une cartographie couvrant les risques psychosociaux liés
à la transformation des conditions de travail induits par la réforme et considérés comme un
risque « majeur, très critique et mal maîtrisé ».
56
En janvier 2019.
ACTION LOGEMENT : UN PREMIER BILAN DE LA RÉFORME
53
L
es changements en cours et à venir au sein d’Action Logement impliquent des
modifications importantes de l’organisation du travail ainsi que de nombreuses mobilités
fonctionnelles et géographiques. Ils doivent entraîner la suppression à terme de 140
implantations sur les 260 que comportait le groupe à sa création. Cette réorganisation entraîne
des surcharges de travail liées à la fusion d’entités au fonctionnement et aux outils diff
érents.
Cette difficulté est illustrée par la coexistence en 2020 d’une trentaine de systèmes
d’information différents qui ne sont encore ni harmonisés ni articulés entre eux.
Des actions ont été engagées pour répondre aux risques liés à ce changement, telles que
la création d’une ligne téléphonique d’écoute et de soutien psychologique, des formations
ad
hoc
ou la désignation de salariés, nommés «
agilitateurs
», chargés d’accompagner les
managers
dans les démarches de changement. Ces mesures qui ont été renforcée en lien avec
la crise sanitaire, gagneront à être intégrées dans le plan structuré de prévention des risques
psycho-
sociaux comportant un diagnostic, un plan d’action, des instances de pilotage et de
suivi, dont le groupe a engagé le déploiement.
3.2.2
Un cadre de rémunération précis à respecter rigoureusement
Des règles internes
qui n’ont pas été
pleinement suivies
Action Logement a adopté des principes généraux relatifs aux rémunérations et à leur
évolution, d’une part pour
ses mandataires sociaux et s
es cadres dirigeants, d’autre part pour
ses autres salariés. Le
conseil d’administration
d’ALG de février 2017 a défini les mesures
applicables à la rémunération des cadres dirigeants des différentes entités.
La rémunération des membres des comités de direction et des comités de direction
élargis de chaque entité est arrêtée par le comité de nomination et de rémunération compétent.
La liste précise des fonctions soumises aux décisions de ces comités, arrêtée en janvier
2020, comprend en sus des 18 membres du comité de direction du groupe Action Logement,
47 fonctions
76
, ainsi que les fonctions de mandataire social des filiales immobilières d’ALI.
La
Cour a vérifié
si les règles adoptées par Conseil d’administration d’ALG en matière de
rémunérations étaient respectées dans les faits.
Mandataires sociaux
En examinant des situations annuelles de mandataires sociaux en 2017, 2018 et 2019 la
Cour a constaté que la part variable de leur rémunération avait été fixée a priori au plafond de
20 % dans sept cas sur douze et que, quel que soit le plafond retenu, cette part avait été attribuée
à hauteur de 100 % dans huit cas. En sus, des primes complémentaires
ont été attribuées à trois
reprises, de sorte que l’ensemble des rémunérations variables a
dépassé le montant de la part
variable contractuelle ; dans deux cas
57
cette attribution a conduit à ce que le total de la part
variable et de la prime complémentaire dépasse 20 % de la rémunération fixe. Dans ces deux
cas, le groupe n’a pas respecté ses propres règles d
e rémunération.
57
Le DG et le DGD d’ALS en 2019.
ACTION LOGEMENT : UN PREMIER BILAN DE LA RÉFORME
54
Directeurs et cadres dirigeants
En examinant de la même façon les rémunérations des directeurs et des cadres dirigeants
d’ALG et d’ALS
de 2017 à 2019 la Cour a relevé deux cas de non-respect du plafond de part
variable arrêté par le groupe
58
. Dans un cas, cette part variable n’a pas été attribuée en totalité,
de sorte que le montant versé a été inférieur à 20 % de la rémunération fixe ; dans le second
cas, elle a en revanche été versée à 100 %.
À plusieurs reprises, la part variable a été fixée à un niveau bien supérieur au plafond
contractuel : chez ALS cinq dépassements allant de 14 % à 60 % ont été relevés en 2017 et un
autre à hauteur de 27 % en 2018 ; chez ALG, en 2019, une part variable a même été fixée à
hauteur de dix fois le plafond
contractuel. Dans tous les cas, toutefois, la part variable
finalement attribuée est restée inférieure à 20 % de la rémunération fixe.
Une prime complémentaire
a été attribuée à plusieurs reprises. Chez ALG, trois cadres
en ont bénéficié en 2017 et un seul en 2018 ; chez ALS ce fut le cas de deux cadres en 2017 et
trois en 2018 et en 2019. De ce fait, chez ALS, le total versé a dépassé 20 % de la rémunération
fixe pour deux personnes au titre de 2018, le ratio s’élevant à 21,5
% et 26,7 %, et pour deux
autres personnes en 2019, les ratios étant alors de 20,4 % et 36,3 %.
Dans certains cas, c’est la décision du comité de nomination et de rémunération qui n’a
pas respecté le cadre fixé
par le conseil d’administration
: à titre d’exemple, le CNR d’ALG a
prop
osé en 2017 de fixer le plafond de la part variable du DG de l’AFL à 25
% de sa
rémunération fixe.
Il a été indiqué à la Cour que l’actualisation en cours de la politique de rémunération,
serait l’occasion de mentionner
les primes exceptionnelles, de les
encadrer et d’autoriser
ponctuellement un dépassement du niveau de 20 %.
Autres salariés
L’accord sur les conditions générales de travail de mars 2018 a défini une pratique
commune qui s’est substituée aux différents régimes antérieurs comportant par exem
ple une
gratification de fin d’année dite « 13
e
mois », une prime d’ancienneté ou une « prime de réforme
harmonisée ».
Le conseil d’administration d’ALS a précisé ce dispositif en novembre 2018, puis à
nouveau dans les mêmes termes en mai 2019 au titre du suivi de la politique de rémunération.
Pour certains membres de l’encadrement, à la part fixe du salaire peut s’ajouter une « prime de
performance des salariés encadrants », dont le montant maximal est de 4,23 % de la
rémunération fixe, soit 0,55 mois de salaire.
Cette prime de performance est versée en fonction de l’atteinte d’objectifs
préalablement fixés, et de la performance appréciée par le supérieur hiérarchique lors de
l’entretien d’évaluation. Comme relevé
supra
, les sociétés du groupe disposaient cependant
d’une faible autonomie en matière de rémunérations individuelles.
58
La directrice du refinancement d’ALG en 2019 (50
%) et le directeur logement d’ALS en 2019 (23
%).
ACTION LOGEMENT : UN PREMIER BILAN DE LA RÉFORME
55
Les dirigeants des ex-Cil
En 2016, trente cadres dirigeants étaient employés par les Cil, appelés à disparaître. À
la fin du premier semestre 2020, cinq
d’entre eux étaient en fonction au sein d’
ALS
ou d’une
de ses filiales et douze dans d’autres structures du groupe, ALG, ALI ou
ses filiales.
Les huit anciens dirigeants en activité au sein de l’UES perçoivent une rémunération
brute le plus souvent située entre 130 et 150 k€, comp
létés par une part variable de 10 % ou
20 % selon les cas ; d
eux d’entre eux perçoivent
respectivement 83
000 € et 115
000
€
, avec
une part variable de 10 %
, et un ancien DGD d’ALS réintégré comme salarié bénéficie de
187
000 € et d’une part variable de 20
%. Quatre dirigeants avaient quitté leur Cil avant 2017,
dans le cadre d’un licenciement pour deux d’entre eux et d’un
départ en retraite pour les deux
autres. Action Logement Groupe
n’a communiqué
aucune information sur les modalités de ces
départs, antérieurs à sa création.
Enfin, neuf anciens dirigeants ont quitté le groupe depuis 2017 dont quatre par
licenciement, quatre par rupture conventionnelle ou amiable dans le cadre du CMVE et un par
départ en retraite. Hormis ce dernier cas, les indemnités accordées
s’échelonnent
de 141 000 à
367 000
€
, ce qui représentait pour les personnes concernées de 120 à 272 % de leur
rémunération brute annuelle.
Lors de la présentation de certains de ces départs au comité des rémunérations d’ALS
d
’
avril 2019, un membre du comit
é s’est étonné du montant de l’
indemnité la plus élevée,
attribuée dans le cadre d’une
rupture conventionnelle ; ce point
n’a
pourtant suscité aucune
remarque. Le caractère formellement légal de cette décision ne saurait, au regard de la mission
d’utilité sociale du groupe, être une explication suffisante à l’absence de tout débat à son sujet.
Une évolution peu cohérente des rémunérations les plus élevées
Ni le montant total, ni
l’évolution moyenne
des dix principales rémunérations brutes
servies par chacune des entités majeures du groupe ne reflètent de politique commune lisible.
Il en va de même pour la politique de rémunération variable fondée sur la performance.
Graphique n° 1 :
Évolution des dix plus hautes rémunérations
Source : ALG, ALS, ALI. Moyenne des dix plus hautes rémunérations brutes
134 005
193 518
156 162
127 141
82 281
161 798
172 384
156 162
125 006
81 055
171 366
165 280
145 757
122 928
82 564
-
50 000
100 000
150 000
200 000
250 000
ALG
ALS
ALI
AFL
APAGL
2017
2018
2019
ACTION LOGEMENT : UN PREMIER BILAN DE LA RÉFORME
56
Graphique n° 2 :
Pratique de la part variable.
Source : ALG, ALS, ALI. Ratio « part variable attribuée sur plafond part variable » pour le total des dix
plus hautes rémunérations
3.2.3
Une gestion volontariste des emplois et des parcours professionnels
Des incitations à la mobilité interne peu efficaces
Pour réorganiser les métiers et le fonctionnement des anciens Cil, Action Logement a
engagé une politique active de gestion des emplois et des parcours professionnels. En septembre
2017 a ainsi été signé avec les représentants du personnel un accord portant sur les mobilités
professionnelles, la formation, le recrutement et le redéploiement des emplois et des
compétences. Cet accord entend aider les salariés à faire face aux évolutions et à conserver leur
niveau de compétence, tant dans le groupe que sur le marché du travail. Il vise les
s
alariés
occupant un
«
emploi sensible
», c’est
-à-
dire susceptibles d’être confrontés soit à une baisse
d’effectif liées aux évolutions «
réglementaires, techniques, technologiques, d’automatisation
des méthodes de travail, d’informatisation, de mise en sous
-traitance ou de réorganisation
»,
soit à une relocalisation géographique découlant d
’une
réorganisation. Ces salariés, susceptibles
d’être conduits à une mobilité interne à l’initiative de l’e
mployeur
, peuvent bénéficier d’un
accompagnement à une mobilité externe en cas de refus des propositions qui leur sont faites.
Action Logement a adopté en 2018 différentes mesures de mobilité interne : création
d’une
direction de la gestion des talents
, adoption d’une charte de mobilité interne, mise en
place d’une bourse des emplois. Celle
-
ci a recensé 952 offres d’emploi en 2018, provenant en
grande partie des ESH (80
%). À titre incitatif, l’accord prévoit, pour les mobilités effectuées
dans l’année suivant sa signature, un accompagnement plus favorable, notamment en
matière
de primes de déménagement ou d
’aide à la mobilité professionnelle du conjoint.
Ces mesures ont toutefois eu un impact limité et les 138 mobilités internes effectuée en
2018 au sein du groupe élargi comprenant les filiales d’ALI, soit 18
000 personnes, sont à
mettre en regard du nombre des embauches à l’échelle, pourtant plus réduite, de l’UES
:
1 247 en 2017, 1 184 en 2018, 826 en 2019.
0%
20%
40%
60%
80%
100%
120%
ALG
ALS
ALI
2017
2018
2019
ACTION LOGEMENT : UN PREMIER BILAN DE LA RÉFORME
57
Un plan de mobilité volontaire externe coûteux à court terme
Afin d’accélérer
la réduction de ses effectifs, Action Logement a lancé un plan de
congés de mobilité volontaire externe (CMVE) fondé sur un accord signé avec les organisations
syndicales
59
. Dans ce cadre, les salariés souhaitant quitter le groupe se voient proposer des
mesures d’accompagnement de carrière ou, le cas échéant, d’aménage
ment de fin de carrière, à
la condition que leur départ n’entraîne pa
s de nouveau recrutement.
ALG espérait 200 bénéficiaires à ce plan, pour un coût de 27
M€
60
et une économie
salariale équivalente de 2019 à 2021. Les demandes ont été deux fois plus nombreuses, en
majorité motivés par l’aménagement de fin de carrière.
Action Logement a en conséquence
étendu le plan de CMVE, ce qui a porté son coût à 65 M€, en partie financés par 13 M€ de
reprise de provisions d’indemnités de fin de carrière, soit un coût net
de
52 M€.
La masse salariale correspondant aux 437 salariés
concernés représente 29,4 M€ en
année pleine ce qui, selon les simulations d’Action Logement, permettrait dès 2021
d’enregistrer des économies venant compenser le coût net du plan.
Tableau n° 10 :
Plan de congé de mobilité externe volontaire
K€
2019
2020
2021
2022
cumul
Départs « seniors »
8
193
63
3
267
Départs « autres actifs »
7
121
40
2
170
Total départs
15
314
103
5
437
Allocations
5 512
18 850
3 212
82
27 656
Indemnités de retraite
1 283
26 937
8 722
428
37 369
Reprises sur provisions indemnités de retraite
-449
-9 389
-3 080
-150
-13 067
Coût total
6 346
36 397
8 854
360
51 958
Source : ALG
L
’
effet du CMVE, limité à son lancement, en 2019, avec 20
% des départs, s’est
accru
en 2020 étant précisé que des départs en retraite anticipés ont été imputés à ce plan.
Tableau n° 11 :
Motifs de départ des salariés en CDI
2017
2018
2019
2020
Autre motif
1
3
1
1
Décès
1
3
1
2
Démission
59
60
57
26
Départ en retraite
65
76
26
4
Fin période d'essai
6
13
18
19
Licenciement ou RC
54
38
59
34
Mutation société hors UES
37
55
20
15
CMVE
46
182
Transfert établissement
6
1
Total départs CDI
229
248
229
283
Source : ALG
59
Signé en décembre 2018, sous forme d’un avenant à l’accord de septembre 2017.
60
En sus de 5,4 M€ d’indemnités de
fin de carrière déjà provisionnées.
ACTION LOGEMENT : UN PREMIER BILAN DE LA RÉFORME
58
Une politique de formation mutualisée
Élaboré en 2017, le premier plan de formation a été mis en œuvre au cours de l’exercice
2018. Il est construit selon les axes de formation définis pour l’UES Action Logement et
comporte des actions de formation principalement proposées par l’association Ac
tion
Logement Formation.
Sur les 53 actions de formation organisées au cours de ces deux années seize seulement
ont été assurées par des organismes de formation extérieurs au groupe Action Logement. Le
coût de ces formations extérieures est demeuré restreint et inférieur aux seuils définis pour
l’engagement de procédures formalisées de mises en concurrence
53
.
3.3
Une gestion des achats à renforcer
3.3.1
Une organisation instable
Comme l’étaient les
Cil
et l’UESL, les entités composant le nouveau groupe Action
Logement sont soumises au Code de la commande publique
61
. Avant la réforme de 2016, la
Cour avait relevé, à la suite d’autres corps de contrôle
62
, un respect insuffisant des dispositions
du code des marchés publics. Le nouveau groupe a pu vérifier les faiblesses du système de
gestion antérieur grâce à un audit interne mené en 2018 par ALG sur les marchés supérieurs à
15
000 € passés en 2015 et 2016
par les Cil. Sur un total de 15,1
M€ de dépenses
versées à 235
fournisseurs, seul
s 9,05 M€
, représentant 182 fournisseurs, ont en effet été jugés entièrement
conformes.
Pourtant, la gestion des achats a tardé à s’organiser de manière sûre
et en accord
ave
c les recommandations du comité d’audit d’ALG.
A sa création, le groupe a choisi de gérer séparément les aspects juridiques, techniques
et économiques de ses marchés et a confié les fonctions
d’
achat et de gestion juridique de
l’ensemble du groupe
à ALS en
raison du volume d’activité
attendu de celle-ci.
En 2019, dans le cadre d’une refonte de
se
s fonctions d’appui
visant à créer une
organisation transverse tenant lieu de secrétariat général du groupe, ALG a créé un pôle de
commande publique dans sa directi
on juridique alors qu’ALS conservait la
fonction
d’
achat
rattachée à sa direction des moyens généraux.
Le pôle commande publique
63
surveille la passation des marchés, vérifie les contrats,
organise la commission d’appels d’offres et assure la publication
des contrats. Le service
d’
achat traite les éléments non juridiques tels que prix et aspects techniques, établit les bons de
commande et veille à l’exécution du marché avec la direction
métier concernée. Les achats
informatiques sont gérés par une cellule
de la direction des services informatiques d’ALS.
Consciente des risques de tous ordres créés par cette organisation dispersée et souhaitant
professionnaliser la fonction
d’
achat et développer la «
culture d’achat
» des directions métiers,
61
Ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics (article L. 313-17-1 du code
de la construction et de l’habitation) et à son décret d’application n° 2016
-360 du 25 mars 2016.
62
Cour des comptes,
Rapport public annuel 2013
, pp 118-153 « la réforme du 1 % ».
63
Son effectif, initialement réduit à une personne, a été étoffé, et compte sept personnes en 2020.
ACTION LOGEMENT : UN PREMIER BILAN DE LA RÉFORME
59
ALG a recruté en septembre 2020 une directrice des Achats Groupe. Celle-ci a pour mission de
constituer une direction des achats capable de piloter, de centraliser et de formaliser les
processus d’
a
chat de l’ensemble du groupe, filiales immobilières comprises, en vue de
contribuer à la réduction des frais de fonctionnement et renforcer la sécurité juridique.
Une filière devait se déployer en 2021 de manière à fédérer les services compétents des
filiales - au plan technique et juridique - en matière de commande et leurs co
mmissions d’appel
d’offres.
Toutefois, en 2021, à l’instar de la gestion des ressources humaines, la gestion des
achats, encore en construction reste organisée selon un ensemble complexe et peu lisible de
liens hiérarchiques, de liens fonctionnels et de «
liens d’animation
».
Le retard pris dans la mise en place d’une politique d’achat commune
au groupe et
susceptible de produire toutes les économies d’échelle possibles a été préjudiciable à l
a tenue
de l
’engagement de réduction des frais de fonctionnement.
3.3.2
Politique d’achat et sécurité des procédures
: des retards lentement comblés
Action Logement
ne s’est pas doté d’entrée d’une politique commune d’achat encadrant
l’analyse des besoins des directions métiers et fondée sur des orientations stratégiques
et ses
marchés ont été passés au fur et à mesure de besoins urgents liés à la constitution du groupe.
À partir de 2018,
ALG a certes initié une formalisation qui s’est traduite par la
constitution d’une bibliothèque de documents standardisés, la diffusion d’u
ne lettre
juridique
traitant de la commande publique et d’une note modifiant le seuil des marchés de gré
à gré. Mais ces efforts ne suffisaient pas à garantir la qualité et la rigueur de la passation des
marchés. Il manquait une analyse des marchés récurrents, une programmation des dates de fin
de marché et une bonne articulation avec les travaux de maîtrise des coûts
, de même qu’
un outil
unique de pilotage des achats du groupe fondé sur des indicateurs.
De même, faisait défaut une doctrine interne relative aux critères de choix du pouvoir
adjudicateur, ALG ou ALS, dans le cas des groupements de commande.
À partir de 2019, une rationalisation progressive des achats a été engagée. Le groupe a
ainsi accru le recours à des groupements de commande, procédure retenue pour 31 des 51
marchés supérieurs à 25 000
€
passés par ALG de 2017 à 2019 et pour 29 des 74 marchés de
ce type passés par ALS en 2018. Ces marchés portaient en grande partie sur des prestations
courantes bénéficiant aux différentes entités du groupe, dans les domaines juridique, financier,
des ressources humaines et des moyens généraux.
En 2020 le groupe a poursuivi cette rationalisation en lançant une révision de sa
procédure de passation des marchés visant à définir un «
process achats
» commun, à instaurer
une commission
achats chargée d’en superviser l’application, à développer les commandes
groupées et à renforcer le contrôle interne de régularité. Cette démarche devait s’appuyer sur
des systèmes d’information à déployer en 2021 : un progic
iel de gestion des achats (Qualiac),
un outil de dématérialisation à destination des fournisseurs. La mise en place de l’outil de
commande par internet («
e-procurement
») restait toutefois cantonnée à ALG.
ACTION LOGEMENT : UN PREMIER BILAN DE LA RÉFORME
60
3.3.3
Une faible maîtrise des risques de la commande publique
Dans son analyse des risques, l
a direction de l’audit et des risques du groupe
porte une
attention particulière à la commande publique.
Adoptée en novembre 2018, la cartographie consolidée des risques d’Action Logement
évalue la commande publique notamment au regard des risques de fraude et de corruption liés
à la loi « Sapin II
64
». Elle renvoie à une cartographie et à des contrôles spécifiques pour ALS
en raison du volume des achats de cette dernière et de ses obligations juridiques.
La cartographie propre à ALS achevée en juin 2020 désigne encore comme « en cours
de constitution »
la politique d’achat et de marchés
de la société. Elle en souligne le défaut de
pilotage et évoque différents dysfonctionnements. Elle confirme que le contrôle des achats et
marchés du groupe est affaibli par
l’éclatement de leur gestion,
susmentionnée, entre ALG et
ALS et alerte sur les risques de recours juridique liés à l
’absence de formalisation des
procédures. Elle estime que la succession des opérations de gestion - réception des offres,
enregistrement du marché dans le système d’infor
mation, suivi de son exécution, archivage -
démontrent, une « non-optimisation générale des coûts financiers » par ALS.
Elle précise la marche à suivre pour que le groupe dispose
enfin d’une fonction Achat
maitrisée : formalisation d
’une politique d’achat permett
ant
de prioriser les axes d’économies
à réaliser, adoption
d’un référentiel
achat détaillé, meilleur encadrement des besoins exprimés
afin d’affiner une meilleure rapport c
oût-prestation
Les résultats des audits internes des achats
d’
ALG menés à partir de cette cartographie
ont été examinés par le
comité d’audit du 4 mars 2021
. Ils relèvent différentes déficiences qui
confirment les risques soulevés par la Cour : faible structuration de la gouvernance du processus
d’achat, de son
environnement de contrôle, absence de sensibilisation et de formation des
personnels. Les dimensions déontologiques sont à renforcer par de meilleures diligences
d'identification des situations de conflit d'intérêt (prévention et détection) et un suivi de la mise
en conformité au dispositif Sapin II.
L’engagement des dépense, l’expression des besoins et le rapprochement budgétaire
pâtissent d’un manque de suivi de l'exécution des marchés et d’une orga
nisation de la fonction
comptabilité ne permettant pas de sécuriser le règlement des fournisseurs. Le suivi des contrats
se caractérise par un manque d'anticipation des renouvellements et de rapprochement
budgétaire permettant de détecter le fractionnement irrégulier.
64
Loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la
modernisation de la vie économique.
ACTION LOGEMENT : UN PREMIER BILAN DE LA RÉFORME
61
3.4
La dispersion des s
ystèmes d’information
: une faiblesse initiale
lentement corrigée
3.4.1
Une contrainte sous-estimée lors de la réforme
Un héritage informatique disparate
Avant la réforme de 2016, chaque Cil disposait de son propre système
d’information
mais les travaux préparatoires conduits en 2015 et 2016 ont sous-estimé la difficulté de la
réunification de ces systèmes. À sa création en 2017, ALS a dû engager son unification
informatique tout en poursuivant la gestion des prêts et des aides au moyen des multiples outils
existants. La société a lancé d’ambitieux projets
qui ont nécessité de recourir à des prestataires
pour assurer un fonctionnement qualifié de «
provisoire en mode dégradé
» qui s’est avéré
beaucoup plus long à résorber que prévu.
Action Logement a mesuré la sous-estimation initiale de son unification informatique
en examinant le bilan
dressé par un groupe de travail interne d’ALG à la fin de 2017, complété
un an plus tard par un audit extérieur.
L’achèvement de l’unificatio
n a alors été progressivement
repoussé
jusqu’à
la fin de 2021, soit
au terme de cinq années d’activité, dont quatre régies par
la nouvelle convention quinquennale. Ce report a occasionné des surcoûts significatifs.
Dès
2018, ALS s’est
néanmoins
efforcée d’
organiser sa gestion informatique en
réorganisant sa direction, en hiérarchisant ses projets via un comité de priorisation, en
distinguant mieux ses dépenses de fonctionnement courant et ses dépenses d’investissement.
Ces progrès n’ont toutefois pas permis
de maitriser les risques de dérive, d’assurer une
planification fiable, d’organiser
précisément
la charge de travail, d’estimer correctement les
budgets et les dates de fin des projets.
Unifier
la gestion des systèmes d’information
: un projet non abouti
Selon un schéma comparable à celui de la « DRH Groupe », évoqué
supra
, ALG a créé
en 2020 une « DSI groupe » dont le directeur est également responsable
de la DSI d’ALS.
ACTION LOGEMENT : UN PREMIER BILAN DE LA RÉFORME
62
Schéma n° 1 :
Organisation de la gestion informatique
Fonction
Mission
Rattachement
Exploitation
Production, supervision des serveurs, gestion des
infrastructures et réseaux, serveurs, sécurité
opérationnelle
DSI groupe
ALS, pour l’ensemble
du groupe
Achat
informatique
Achat de produits et de services de technologie de
l’information et des communications (TIC).
Optimisation du coût et de la qualité des prestations
Relations permanentes avec les fournisseurs.
ALG, cellule
spécialisée à la
direction des achats
groupe
Assistance
Soutien aux utilisateurs et aux clients internes de
l’UES, extension aux filiales immobilières d’ALI
projetée.
DSI groupe
ALS, avec l’appui de
prestataires
Développement
Développement logiciel, conception des outils,
Pilotage des projets, gestion du patrimoine applicatif
Décentralisé
DSI de chaque entité
Source : ALG
Les trois premières fonctions présentées ci-
dessus, auxquelles s’ajoutent le pilotage et
la gouvernance d’ensemble y compris les
ressources humaines, le
budget, et l’
urbanisation du
SI, sont assurées par la DSI groupe
stricto sensu
. Celle-ci assure en outre une animation de la
fonction de développement informatique décentralisé au niveau des entités et ce, afin
d’harmoniser les méthodes. Conformément aux recommandations de l’ACPR, la sécurité des
systèmes d’information est pilotée, non par la DSI, mais par la direction des contrôles, des
risques et de la conformité (DCRC) d’ALS.
Cette direction comprend un responsable de la
sécurité des systèmes d’information (RSSI)
com
pétent pour l’ensemble du groupe.
Cette organisation, comme celle des ressources humaines a été définie au vu de
l’expérience acquise par
Action Logement
au cours de ses premières années d’expérience. Elle
demeure contrainte par l’absence de choix quant au degré d’intégration du groupe, évoqué en
première partie, qui est une source permanente de complexité et de sous-efficience.
Un développement tardif des « outils métier »
Pendant que l’unification des outils de gestion se poursuit
, de nouveaux outils ont été
développés, pour accroitre la capacité d’action du groupe auprès de ses clients.
Pour l
’activité locative
- gestion des demandes des salariés et des réservations de
logements auprès des bailleurs sociaux - un projet dénommé Hermès, livré à la fin 2019, a été
déployé au moyen d’une plateforme présentée mi
-2020 sous le nom de «
AL’in
», et sera
développé
jusqu’en 2022 afin d’incorporer des fonctionnalités telles qu’une application mobile.
Pour la gestion des prêts et aides, le projet « Hélios » a fait
l’objet d’un cahier des
charges et d’une consultation en avril 2020, après un premier appel d’offres déclaré sans suite
au deuxième semestre 2019 : il vise à atteindre la conformité complète aux exigences ACPR au
second semestre 2022.
ACTION LOGEMENT : UN PREMIER BILAN DE LA RÉFORME
63
3.4.2
Des chantiers qui se prolongent et des coûts difficilement maîtrisés
Pour faire suite aux recommandations des groupes de travail et audits dédiés aux
systèmes d’information
, la DSI-
groupe suit au moyen d’un tableau de bord une centaine
d’actions.
En dépit
de l’avancement progr
essif de ces actions et de la réorganisation indiquée
ci-avant,
d’importants progrès restent à accomplir, pour offrir aux interlocuteurs externes
comme aux salariés un environnement informatique adapté.
Font encore défaut un portail unifié
ainsi qu’un outil unique de gestion des prêts et aides.
De fait, la migration des encours anciens, encore suivis dans les SI de chaque ex-Cil
, n’a pas
encore été planifiée.
En sus de la rationalisation des logiciels, la réforme de 2016 appelait également à la
recherche d’économies par l’optimisation des divers contrats de service liés à l’informatique et
aux télécommunications : chaque Cil recourait en effet à ses propres prestataires pour la
téléphonie, les solutions d’impression, l’hébergement internet
. La rationalisation de ces contrats
a permis selon la DSI une économie de
2,4 M€.
Fin 2019, lors de l’actualisation du plan à moyen terme relatif aux coûts de
fonctionnement, en application de la convention quinquennale et de son avenant relatif au
programm
e d’investissement volontaire, les dépenses informatiques étaient estimées à
237,7
M€
sur cinq ans, dont environ un tiers au titre du développement et deux tiers au titre du
fonctionnement.
Tableau n° 12 :
Coûts informatiques 2018-2022
(en M€)
2018
2019
2020
2021
2022
Total
Périmètre « convention quinquennale »
43,9
29,4
31,6
25,1
27,1
157,1
Périmètre « PIV »
0,0
7,5
21,5
26,5
25,2
80,6
Total
43,9
36,9
53,1
51,6
52,3
237,7
(en M€)
2018
2019
2020
2021
2022
Total
Développement
12,1
19,8
14,0
15,3
13,1
74,3
Exploitation
21,4
21,0
41,8
40,9
39,2
164,3
Provisions, autres
10,4
-3,9
-2,7
-4,6
0,0
-0,9
Total
43,9
36,9
53,1
51,6
52,3
237,7
Source : Action Logement, novembre 2019
L’intégration numérique
: une nécessité tardivement prise en compte
La numérisation des tâches, à l’exemple de la collecte, examinée
infra
, n’est pas en 2020
à la hauteur des ambitions du groupe et au niveau des entreprises et organisations comparables.
Ainsi, l
es filiales d’ALI ne disposent pas d’un intranet permettant un accès instantané,
commun et homogène
ce qui freine le développement d’une culture de
groupe.
Face à ces retards, ALG
a prévu d’engager en 2021 une stratégie digitale (
stratégie data
groupe
) destinée à améliorer l’eff
icience de la gestion en éliminant toutes les ressaisies de
données, encore nombreuses, et en facilitant l’accès à l’information et son partage.
ACTION LOGEMENT : UN PREMIER BILAN DE LA RÉFORME
64
RECOMMANDATIONS
Deuxième orientation : mieux assure
r la maîtrise et l’efficience de
la gestion
4.
en supprimant les fonds consacrés à la Peec agricole (Peac) et à la Peec supplémentaire
(Pseec) au profit d'un suivi analytique de ces contributions et de leurs emplois (ALG, ALS,
DHUP, MAA).
5.
en validant par décret,
sur la base d’une expertise juridique conce
rtée, la possibilité
statutaire pour ALI de procéder à des opérations de financement avec les entités sur
lesquelles elle exerce un contrôle au sens de l’article L.
233-3 du code de commerce (ALG,
ALI, DHUP).
ACTION LOGEMENT : UN PREMIER BILAN DE LA RÉFORME
65
TROISIEME PARTIE : DES MISSIONS DE COLLECTE
ET
D’EMPLOI DE LA PEEC
A MIEUX RETRACER EN
LIEN AVEC UN MODELE ECONOMIQUE REMIS EN
CAUSE
1
DES
ORIENTATIONS
PERENNES,
UN
CADRE
CONVENTIONNEL INSTABLE
1.1
Des principes stables, un volume en baisse
L’utilisation de la
Peec est fondée sur des principes pérennes rappelés dans les
conventions
passées avec l’Etat : mutualisation de l’effort des entreprises au service des salariés
via le versement à Action Logement de la contribution de celles-ci ; utilité sociale, définie
comme
la facilitation de l’accès et du maintien dans un logement adapté
des salariés
«
notamment modestes, en situation de mobilité ou de précarité pour leur permettre d’accéder
et d’être au plus près de l’emploi
» ; non-discrimination dans la distribution de la Peec entre les
personnes morales éligibles
65
; exigence de contreparties, sous forme de droits de réservation
en faveur des salariés, aux financements accordés aux bailleurs sociaux et privés
66
; «
lien avec
les territoires
».
La première année d’existence
du groupe créé par la réforme de 2016 a été régie par la
convention quinquennale 2015-
2019 négociée par l’UESL
67
.
L’adhésion de l’État
à cette
convention reposait sur la loi Alur, qui consacre son chapitre V à la réforme de la gouvernance
de la Peec.
L’adhésion d’
Action Logement reposait sur une position commune des partenaires
sociaux adoptée en mai 2014
, afin d’
«
inscrire la stratégie du réseau Action Logement dans le
temps au travers d’un plan quinquennal stable
».
Cette position commune dessinait une stratégie consistant à construire davantage de
logements pour augmenter les attributions locatives ; à renforcer les prêts accession et travaux
en les conditionnant à des économies
d’énergie
; à adapter les aides à la mobilité, à
l’accession
à la propriété, aux salariés en difficulté ; à sécuriser
l’accès
au logement, notamment en zones
tendues et dans le parc privé ; à faire
d’Action Logement
une «
marque connue et
reconnue
» inscrite dans le
champ de l’économie sociale et du paritarisme
.
Les partenaires sociaux appelaient à une rénovation de la gouvernance et de
l’organisation
du réseau des Cil sans pour autant demander son unification.
65
Selon le principe défini à l’article L. 313
-17-3 du CCH.
66
Article L. 313-3 du CCH.
67
Signée le 2 décembre 2014.
ACTION LOGEMENT : UN PREMIER BILAN DE LA RÉFORME
66
Si la réforme s’est fondée sur des principes stables, elle s’est en revanche inscrite dans
une tendance longue de rétraction de la Peec, dont le volume au cours des années 2009-2019, a
globalement diminué de moitié en valeur constante
68
. Dans le même temps, l’équilibre entre les
trois catégories principales de bénéficiaires directs
69
- personnes physiques, personnes morales,
politiques publiques - a évolué en faveur des personnes morales. La part des politiques
nationales a sensiblement décru à partir de 2018.
Tableau n° 13 :
Répartition des emplois conventionnels de la Peec à moyen terme 2009-2020
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Personnes physiques
1373 1350
1144
874
969 1013
861
792
891
651
727
791
Personnes morales
1815 1677
1306
994 1097 1566 1613 1499 1444 1424 1373
1384
Politiques nationales
1166 1694
1285 1273 1227 1209 1209 1169
959
701
701
701
Total
4355 4721
3734 3140 3293 3789 3683 3460 3294 2776 2801
2876
Source : Jaune budgétaire ; ALS
; M€ NCQ avenantée en 2019 Hors prélèvements décidés en loi de finances
Graphique n° 3 :
Évolution générale des emplois à moyen terme
Source : Jaune budgétaire ; ALS
; M€. Mise en forme Cour des comptes
68
Les emplois prévus ont diminué de 47
% en euros courants si l’on tient compte d’une inflation de
11,8 % sur la période.
69
Il est possible de considérer que les bénéficiaires indirects ou finaux sont toujours les salariés.
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
3500
4000
4500
5000
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Personnes
physiques
Personnes morales
Politiques nationales
ACTION LOGEMENT : UN PREMIER BILAN DE LA RÉFORME
67
1.2
Un cadre conventionnel instable
Une convention nouvelle conçue sans évaluation de la convention précédente
Alors que la convention 2015-2019 prévoyait, avant toute renégociation, une évaluation
préalable de ses deux premières années d’application,
aucune évaluation même partielle des
dispositifs en vigueur
n’a été effectuée avant que l’État et Action Logement décident, par un
protocole du 21 novembre 2017, de la renégocier entièrement pour adopter le 16 janvier 2018
une nouvelle convention quinquennale
70
couvrant la période 2018-2022.
Tableau n° 14 :
Equilibre général des conventions 2015-2019 et 2018-2022 (prévisions)
2015-2019
2018-2022
TOTAL DES RESSOURCES
16 568
14 600
-12%
Collecte totale
9 951
9 469
-5%
Retours de prêts
6 244
6 410
+3%
Aux personnes morales
2 514
3 238
29%
Aux personnes physiques
3 730
3 172
-15%
TOTAL DES EMPLOIS
17 445
15 195
-13%
Personnes morales
7 170
6 920
-3%
Locatif social
7170
3 390
-53%
Locatif intermédiaire
830
600
-28%
Fracture territoriale
1 500
Personnes physiques
5 100
4 467
-12%
Accession travaux
3 000
2 350
-22%
Mobilité recrutement
552
615
+11%
Location sécurisée
592
852
+44%
Aide aux salariés en difficulté
100
Politiques nationales
4 345
3 504
-19%
Conventions quinquennales 2015-2019 et 2018-2022 ; version initiale
La nouvelle convention quinquennale a été amendée,
d’abord
à la marge le 24 mai 2018,
pour introduire l’affectation d’une fraction de la taxe sur les conventions d’assurances dans le
financement
,
et ensuite substantiellement le 24 avril 2019 et le 15 février 2021.
Une nouvelle convention substantiellement modifiée
Le 25 avril 2019, le Gouvernement a conclu avec les représentants des bailleurs sociaux,
la Caisse des dépôts et Action Logement un
Pacte d’investissement 2020
-2022 par lequel les
signataires se sont engagés sur des objectifs d’investissement dans le logem
ent social,
prévoyant chaque année la production de 110 000
71
logements, dont 40 000 logements très
sociaux (PLAI) et la rénovation thermique de 125 000 logements.
Le même jour l’État et Action
Logement ont signé la convention du 25 avril 2019 relative au P
lan d’investissement volontaire
70
Cette convention, conformément à l
’usage observé chez Action logement et chez les services de l’État
est désignée ci-après comme la nouvelle convention quinquennale (NCQ).
71
Chiffre des agréments administratifs par l’État.