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ENTITÉS ET POLITIQUES PUBLIQUES
LES MESURES SPÉCIFIQUES
DE SOUTIEN AU CINÉMA
PRISES LORS DE LA
CRISE SANITAIRE
AUDIT FLASH
Septembre 2021
Les mesures spécifiques de soutien au secteur du cinéma pendant la crise sanitaire - septembre 2021
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COUR DES COMPTES
3
SOMMAIRE
4
PROCÉDURES ET MÉTHODES
6
SYNTHÈSE
9
INTRODUCTION
11
I - L’IMPACT DE LA CRISE SUR LE CNC ET LES
FINANCEMENTS PUBLICS
9
A - Le CNC : une institution ébranlée par la crise
14
B - Les crédits d’impôt : une forte augmentation
constatée en 2020
15
II - LES AIDES DISTRIBUÉES PAR LE CNC
15
A - Les aides d’urgence
22
B - Le plan de relance
25
C - Bilan des aides distribuées par le CNC
32
III - LE FINANCEMENT DU DÉVELOPPEMENT
DES ENTREPRISES DU SECTEUR : MESURES
D’URGENCE ET PERSPECTIVES
32
A - Les soutiens de l’IFCIC au titre
de la crise sanitaire
35
B - Les dispositifs de développement
des entreprises du secteur
37
ANNEXE
43
RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS ET ORGANISMES
CONCERNÉS
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LES MESURES SPÉCIFIQUES DE SOUTIEN AU CINÉMA PRISES LORS DE LA CRISE SANITAIRE
PROCÉDURES ET MÉTHODES
Les rapports de la Cour des comptes sont réalisés par l’une des sept
chambres que comprend la Cour ou par une formation associant plusieurs
chambres et/ou plusieurs chambres régionales ou territoriales des comptes.
Trois principes fondamentaux gouvernent l’organisation et l’activité de la
Cour ainsi que des chambres régionales et territoriales des comptes, donc
aussi bien l’exécution de leurs contrôles, et enquêtes que l’élaboration
des rapports publics qui en résultent : l’indépendance, la contradiction et
la collégialité.
L’indépendance institutionnelle des juridictions financières et l’indépen-
dance statutaire de leurs membres garantissent que les contrôles effectués
et les conclusions tirées le sont en toute liberté d’appréciation.
La contradiction implique que toutes les constatations et appréciations
faites lors d’un contrôle ou d’une enquête, de même que toutes les
observations et recommandations formulées ensuite, sont
systématiquement soumises aux responsables des administrations ou
organismes concernés ; elles ne peuvent être rendues définitives qu’après
prise en compte des réponses reçues et, s’il y a lieu, après audition des
responsables concernés.
Sauf pour les rapports réalisés à la demande du Parlement ou du
Gouvernement, la publication d’un rapport est nécessairement précédée
par la communication du projet de texte, que la Cour se propose de publier,
aux ministres et aux responsables des organismes concernés, ainsi qu’aux
autres personnes morales ou physiques directement intéressées. Dans le
rapport publié, leurs réponses accompagnent le texte de la Cour.
La collégialité intervient pour conclure les principales étapes des procédures
de contrôle et de publication. Tout contrôle ou enquête est confié à un ou
plusieurs rapporteurs. Le rapport d’instruction, comme les projets ultérieurs
d’observations et de recommandations, provisoires et définitives, sont
examinés et délibérés de façon collégiale, par une formation comprenant
au moins trois magistrats. L’un des magistrats assure le rôle de contre-
rapporteur et veille à la qualité des contrôles.
ù
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5
Cet audit est centré essentiellement sur les soutiens spécifiques apportés au
secteur du cinéma, l’analyse ayant porté incidemment sur d’autres secteurs
relevant du champ de compétence du Centre national du cinéma et de
l’image animée (CNC), comme la production audiovisuelle.
Afin d’informer les autorités gouvernementales et le Parlement, l’instruction
de cet audit a été menée dans des délais brefs et la durée de la contradiction
a été réduite à deux semaines. L’analyse couvre principalement la période
de mars 2020 à avril 2021, sans pour autant méconnaître les mesures
gouvernementales annoncées en mai 2021. Elle vise à recenser l’ensemble
des aides spécifiques allouées au secteur, étant entendu qu’il est trop tôt
pour porter une appréciation globale sur leur impact.
De brefs questionnaires ont été adressés aux services du Ministère de
la culture, du CNC, et de l’Institut pour le financement du cinéma et des
industries culturelles (IFCIC) et des entretiens se sont tenus avec les
responsables de ces administrations et organismes. Il convient de souligner
la disponibilité et la réactivité des services du Ministère de la culture, du
CNC, et de l’IFCIC au cours de ce contrôle.
ù
Le projet de rapport a été délibéré, le 21 juillet 2021 par la troisième
chambre présidée par M. Louis Gautier, et composée de MM. Barbé,
Lefebvre, Metzger, Mousson, Samaran, Bouvard, conseillers maîtres,
Mme Prost, conseillère maître en service extraordinaire, ainsi que, en
tant que rapporteur, M. Emmanuel Glimet, conseiller maître, et,
en tant que contre-rapporteur, M. Jacques Tournier, conseiller maître,
président de section. Le comité du rapport public et des programmes
de la Cour des comptes, composé de M. Moscovici, Premier président,
Mme Camby, rapporteure générale du comité, MM. Morin, Andréani,
Mme Podeur, MM. Charpy et Gautier, présidents de chambre, MM. Advielle,
Martin, Meddah, Mme Bergogne, présidents de chambre régionales de
comptes, ainsi que Mme Hirsch, Procureure générale, a été consulté sur le
rapport le 21 juillet 2021. Le premier président en a approuvé la publication
le 22 septembre 2021.
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SYNTHÈSE
Dans le contexte de la crise sanitaire, la Cour a décidé de lancer un audit qui, tout en
respectant ses normes professionnelles, se signale par la rapidité de son instruction.
Ce travail se présente comme un premier inventaire de l’effort financier spécifique
consenti en faveur du secteur du cinéma dans le cadre de la crise sanitaire.
L’audit rappelle d’abord les effets de la crise sanitaire sur le secteur du cinéma :
salles fermées (162 jours en 2020), tournages interrompus (au moins pendant le
1
er
 confinement), etc. La crise a affecté l’ensemble du secteur, les professionnels de
la filière (producteurs, distributeurs, exploitants de salle) mais également les autres
acteurs (auteurs, festivals, industries techniques). La crise a également perturbé
les institutions publiques : les ressources du CNC, qui sont pour partie assises sur
la taxe sur les billets d’entrée de cinéma et sur la taxe sur la publicité diffusée par
les télévisions, ont été en forte diminution lors du premier confinement. L’IFCIC a
vu la trésorerie de ses fonds de prêts réduite par les suspensions d’échéances de
remboursements, ce qui l’a empêché d’accorder de nouveaux financements.
Face à la crise sanitaire, les pouvoirs publics ont réagi rapidement par des mesures
d’urgence, dont le financement a été inscrit dans les lois de finances rectificatives
de juillet, puis novembre 2020 et par l’élaboration d’un plan de relance, inscrit en
loi de finances initiale pour 2021. Cet ordonnancement a été remis en cause par le
deuxième confinement à partir d’octobre 2020, prolongé en décembre jusqu’au
19 mai 2021. Retracer les mesures prises est donc en soi un exercice complexe, car
les mécanismes ont dû être adaptés et complétés à plusieurs reprises, jusqu’aux
mesures annoncées par la ministre de la culture en mai dernier.
L’effort financier consenti en faveur du cinéma et de l’audiovisuel est exceptionnel :
402 M€ pour le CNC (soit l’équivalent de neuf mois de dépenses de cet organisme
en 2019) et 51,6 M€ pour l’IFCIC. Revenant, pour une grande part, à rendre plus
favorables les soutiens existants du CNC, automatiques ou sélectifs, l’essentiel de
ces dépenses vise à conforter les acteurs de la filière, dont la stabilité financière
était ébranlée, et à assurer le redémarrage ordonné du secteur (par exemple, en
traitant l’enjeu du « mur de films » à la réouverture). À cet égard, la distinction
entre les mesures d’urgence et de relance n’apparaît pas clairement.
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En prenant en compte les dépenses en faveur de la filière des industries
techniques (10 M€), les crédits « jeunesse et talents d’avenir » (6 M€) et « Export
et attractivité » (8 M€), les dépenses qui relèvent d’une véritable logique
d’« investissement d’avenir » s’avèrent peu élevées (entre 20 et 25 M€). L’effet
structurant de ce plan « de relance » paraît donc très limité. Au-delà du fait d’avoir
évité des défaillances, la question de savoir si ces aides ont favorisé ou accompagné
des mutations structurelles du secteur mérite d’être posée.
Enfin, la question de l’additionalité de ces mesures sectorielles par rapport
au dispositif général des aides de l’État n’a pas été posée. Aucun dispositif de
contrôle d’éventuels effets d’aubaine n’a été mis en place par les administrations,
à l’exception du cas des exploitants de salles, pour lesquels une clause anti-
abus permettait de vérifier que les montants versés par les dispositifs général et
sectoriel ne dépassaient pas les pertes de chiffres d’affaires de chaque entreprise.
Après être venu en aide aux professionnels affectés par la crise, le dispositif
public doit dorénavant se réorienter vers l’avenir : la constitution d’entreprises
plus solides, le développement des infrastructures techniques de haut niveau,
l’export, l’attractivité de la France. De nombreux dispositifs sont en place
(prêts et garanties de l’IFCIC, Plan Touch de BPI France, etc.) ou en cours de
lancement (stratégie d’accélération des industries culturelles du quatrième
programme d’investissements d’avenir (PIA 4)).
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Conclusions principales de l’audit
1.
Le montant total des crédits budgétaires attribués au secteur du cinéma
pour compenser les effets de la crise sanitaire s’élève à 454,6 M€ : 402 M€
pour le CNC, 51,6 M€ pour l’IFCIC. Il s’agit d’un effort sans précédent, qui
s’ajoute aux près de 1,2 Mds de financements en direction du secteur au
titre des dispositifs généraux de l’État.
2.
La réflexion des gestionnaires publics sur le caractère additionnel de ces
financements sectoriels par rapport aux dispositifs transverses généraux
de l’État a été peu aboutie, à l’exception d’un dispositif anti-abus pour le
soutien aux exploitants.
3.
Compte tenu de leur autonomie financière, le CNC et l’IFCIC ont pu
réagir rapidement en mettant en place une gamme variée de financements.
S’agissant du CNC, le fonds de garantie contre l’interruption des tournages
est un instrument innovant mais, pour le reste, beaucoup des mesures ne
constituent que des compléments à des dispositifs de soutien existants et
n’auront qu’un faible effet structurant de nature à préparer les entreprises
aux mutations en cours. En outre, la distinction entre mesures d’urgence
et de relance apparaît artificielle, d’autant que le plan de relance inscrit
en LFI 2021 était déjà exécuté par le CNC à plus du tiers fin 2020. Il
faut dorénavant « tourner la page de l’urgence » et revenir à un agenda
coordonné de transformation du secteur.
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INTRODUCTION : LES EFFETS DE LA
CRISE SANITAIRE SUR LE SECTEUR
La filière du cinéma a été affectée dans toutes ses composantes par la crise
sanitaire :
Production cinéma :
le nombre de films produits a diminué en 2020 de 21 %,
avec 239 films. Le nombre de jours de tournage de films d’initiative française a
baissé de 30 % (4 267 jours, le plus bas niveau depuis 20 ans). Le chiffre d’affaires
des producteurs de longs métrages a diminué de 30 % en 2020, à 784 M€, soit
une perte de 333 M€.
Lors du premier confinement au printemps 2020, la préparation, le tournage ou la
post-production de 420 œuvres ont dû être interrompus, de même que l’activité
des industries techniques et les activités d’export. Ensuite, l’activité est redevenue
possible mais avec de fortes contraintes (protocole sanitaire) et est restée à un
niveau relativement bas
1
.
Tableau n° 1 : nombre de films produits entre 2011 et 2020
Pour mémoire : nombre de films agréés produits en 1990 : 146 ; en 1995 : 141 ; en 2000 : 171.
Source : CNC
1
La situation des comédiens et artistes, relevant du régime de l’intermittence, n’est pas traitée dans
le présent audit.
Distribution cinéma :
le chiffre d’affaires des distributeurs a diminué de 70 %
en 2020, à 181 M€, soit une perte de 426 M€. 150 sociétés de distribution sont
concernées.
Exploitation cinéma :
en 2020, les salles sont restées fermées pendant 162 jours
et n’ont rouvert que le 19 mai 2021. Après six années consécutives au-dessus
de 200 millions d’entrées, la fréquentation des salles de cinéma (2 000 établis-
sements et 16 000 emplois permanents) s’est élevée en 2020 à 65,2 millions
d’entrées (- 81 % en mars-décembre par rapport à la même période de 2019),
entraînant une baisse de chiffre d’affaires de 70 %.
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LES MESURES SPÉCIFIQUES DE SOUTIEN AU CINÉMA PRISES LORS DE LA CRISE SANITAIRE
Enfin, la crise sanitaire a affecté les autres acteurs contribuant à la filière : les
auteurs (compte tenu de la raréfaction des nouveaux projets) ; les festivals, annulés
en 2020 ; les industries techniques (l’impact sur ce secteur étant variable, entre
celles qui, concernées par les nouveaux modes de consommation de programmes
audiovisuels, ont en réalité bénéficié de la crise et d’autres, comme la post-
production cinéma, affectée par la fermeture des salles).
Ces circonstances ont conduit l’État à déployer un dispositif d’aide aussi important
que diversifié, à travers le CNC et l’IFCIC.
Établissement public administratif (EPA) chargé depuis 1946 de la politique de
soutien au cinéma, le CNC a vu ses missions s’élargir à la faveur des évolutions du
secteur de l’image. Il intervient désormais aux différents stades de la création et de
la transmission des œuvres cinématographiques et audiovisuelles. Depuis 2008,
le CNC ne reçoit plus de subvention de fonctionnement du ministère de la culture
et est principalement financé par des taxes affectées, pour l’essentiel directement
recouvrées par l’établissement.
L’Institut pour le financement du cinéma et des industries culturelles (IFCIC) est
un établissement de crédit créé en 1983 pour développer un système de garanties
bancaires au profit des acteurs du secteur.
Le CNC et l’IFCIC ne représentent cependant qu’un élément de la politique du
financement public du cinéma et de l’audiovisuel parmi d’autres (dispositifs fiscaux,
obligations d’investissement des chaines de télévision dans la production d’œuvres
cinématographiques et audiovisuelles, aides des collectivités territoriales).
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I - L’IMPACT DE LA CRISE SUR LE CNC ET LES FINANCEMENTS PUBLICS
La crise sanitaire a fortement affecté le
fonctionnement du CNC, tant en recettes qu’en
dépenses. Les dépenses relatives aux crédits
d’impôt ont été très dynamiques en 2020, mais
devraient connaître un ralentissement en 2021.
A - Le CNC : une institution ébranlée
par la crise
1 - Les recettes
La crise sanitaire a eu un impact très important
sur le produit des taxes affectées au CNC,
qui s’élève ainsi à 577 M€ en 2020, soit une
diminution de 104 M€ par rapport à 2019.
Tableau n° 2 : taxes affectées du CNC en 2020 et 2021
Source : CNC
Le produit de la
taxe sur les entrées de cinéma
(TSA) s’est établi en 2020 à 28,5 M€, (- 126 M€
par rapport à 2019), le Parlement ayant adopté
en loi de finances pour 2021 l’exonération de la
TSA due par les exploitants pour la période de
février à décembre 2020.
Le produit de la
taxe sur les éditeurs et les
distributeurs de services de télévision
(TST)
s’est élevé à 461 M€ en 2020 (- 31 M€ par
rapport à 2019).
Le produit de la
TST-éditeurs
(TST-E) a été
de 237 M€ en 2020 (- 62 M€ par rapport
à 2019), du fait de la baisse du chiffre d’affaires
publicitaire des chaînes. Toutefois, le chiffre
définitif de la TST 2020, connu en juin 2021, a
permis de constater que la baisse a été moins
forte, compte tenu de la reprise du marché
publicitaire au deuxième semestre 2020.
À l’inverse, le produit de la
TST-distributeurs
(TST-D) s’élève à 224,4 M€ en 2020 (+ 30,7 M€
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par rapport à 2019), les contrôles sur
les opérateurs télécom menés par le CNC
depuis 2017 semblant avoir conduit à la fin des
pratiques de fraude fiscale constatées naguère.
Le produit de
la taxe sur la diffusion de
vidéo physique et en ligne
(TSV) a fortement
augmenté en 2020 (87,3 M€, soit + 53 M€
par rapport à 2019). Outre l’effet de la forte
augmentation des audiences et du nombre
d’abonnés des plateformes vidéos sur
internet lors des confinements, cette hausse
est renforcée par l’effet de la réforme fiscale
adoptée en LFI 2020, qui a remplacé le taux de
cette taxe (2 % avant la réforme) et celui de la
TST-E (5,65 % avant la réforme) par un taux
unique de 5,15 %, afin de réduire les distorsions
concurrentielles entre les acteurs historiques et
ces nouveaux diffuseurs.
Pour 2021, les prévisions de recettes, initiale-
ment très dégradées, devraient s’améliorer :
Pour 2021, il est ainsi prévu
une plus-value
de TST à hauteur de 35 M€
par rapport aux
prévisions du budget initial, dont 24,5 M€ au
titre de la TST-Éditeurs et 10,5 M€ pour la
TST-Distributeurs (TST-D). Le produit de la TST
devrait donc s’élever à 457,4 M€ en 2021.
Du fait de la crise du marché publicitaire,
le CNC, à la demande du gouvernement, a
autorisé les groupes à diminuer de 20 % leurs
acomptes 2020 de TST.
In fine,
les déclarations
de TST 2020 font apparaître une contraction
du marché limitée à -11 %, se traduisant
mécaniquement par un surplus des rentrées de
TST-E en 2021.
S’agissant de la
taxe sur les billets d’entrée
(TSA)
, le CNC avait prévu initialement des ren-
trées d’un niveau particulièrement bas (produit
attendu : 30 M€, contre 154 M€ en 2019). Au
vu du bon déroulement de la réouverture des
salles, cette prévision a été relevée à 56 M€.
Par rapport à 2019, la perte de recettes
en 2020 s’est élevée à 104 M€ et, en 2021, à
85 M€. Pour 2022, le CNC estime retrouver un
niveau de taxes affectées analogue à 2019, le
dispensant de recevoir un concours budgétaire
de l’État.
2 - Les dépenses
En termes de dépenses, la crise sanitaire a
eu un impact différencié selon la nature des
guichets.
Les
soutiens automatiques
ont baissé en 2020
de 113 M€ par rapport à 2019 (- 26 %) :
• Les aides automatiques cinéma (production,
distribution, exploitation) ont été particuliè-
rement affectées par la crise, leur montant
dépendant surtout de la fréquentation des
salles, du prix du billet et de la part de marché
des films français ;
• Le soutien automatique à la production
audiovisuelle n’a pas été touché par la crise
en 2020, son calcul ayant reposé sur les
diffusions 2019 des productions françaises ;
• Pour les mêmes raisons, le soutien
automatique à l’exportation cinéma n’a pas
été touché par la crise sanitaire en 2020.
En revanche, la fermeture généralisée des
salles dans le monde en 2020 devrait avoir un
impact sur son niveau en 2021.
2
Le rapport de D. Boutonnat sur le financement privé de la production et de la distribution cinématographiques et
audiovisuelles rappelait cependant que la part des soutiens automatiques dans le financement des films a beaucoup
baissé depuis 20 ans (passant de 10 % du financement des films d’initiative française en 2004 à 3,7 % en 2017). Ceci
relativise l’impact de cette baisse sur le secteur.
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En 2021, l’impact de la crise sur la génération
de soutiens automatiques sera significatif
2
(baisse de 84 M€), portant la baisse globale sur
deux ans à 197 M€.
Les
soutiens sélectifs
ont, quant à eux, baissé
en 2020 de 4 M€ par rapport à 2019.
Le CNC a réalisé un important effort de
dématérialisation du versement des aides
pendant la crise. 110 M€ de soutiens ont été
décaissés en huit semaines au printemps 2020.
Certaines aides ont cependant connu des
baisses sensibles, comme les avances à
l’exploitation, permettant de financer des
dépenses de modernisation de salles, ou
l’avance sur recettes permettant de financer la
production d’œuvres cinématographiques.
Le ralentissement de l’activité des bénéficiaires
et les restrictions sanitaires ont conduit à
reporter une part significative des dépenses
de 2020 à 2021. Le montant des dépenses
prévu pour 2021 (320 M€) devrait ainsi même
dépasser le niveau de 2019 (267 M€).
Au total, le CNC aura vu ses dépenses hors
aides d’urgence baisser de 107 M€ en 2020 par
rapport à 2019 (-15%) et de l’ordre de 42 M€
en 2021.
Tableau n° 3 : dépenses du CNC en 2019, 2020 et 2021 hors crédits d’urgence
Source : CNC
3 - La trésorerie
La trésorerie du CNC est restée élevée pendant
la crise sanitaire. Le Centre a fait valoir que
cette trésorerie représente le financement
d’engagements de subvention vis-à-vis des
professionnels. Il s’agit d’un point d’attention
pour l’avenir. En infra-annuel, le point bas a
été atteint en juillet 2020 avec 558 M€, les
versements de l’État au titre des aides d’urgence
ayant été effectués à partir de novembre 2020.
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B - Les crédits d’impôt : une forte
augmentation constatée en 2020
Les crédits d’impôt constituent un autre canal
de soutien public au secteur
3
. En 2020, sur la
base des chiffres provisoires, ils semblent avoir
été très dynamiques (413 M€, + 35 %). Fin
juin 2021, le montant définitif des dépenses
fiscales pour 2020 n’était pas disponible et
ne sera connu que dans le fascicule Voies et
Moyens du PLF 2022, ce qui est tardif.
3
Le secteur bénéficie de quatre dispositifs de crédits d’impôt  : le crédit d’impôt pour dépenses de production
cinématographique (« crédit d’impôt cinéma »), le crédit d’impôt pour dépenses de production déléguée d’œuvres
audiovisuelles («  crédit d’impôt audiovisuel  »), le crédit d’impôt pour dépenses de production de films et œuvres
audiovisuelles étrangers (« crédit d’impôt international »), le crédit d’impôt en faveur des sociétés pour le financement
de l’industrie cinématographique et audiovisuelle (SOFICA).
Tableau n° 4 : Trésorerie du CNC (en M€)
Source : CNC
Tableau n° 5 : crédits d’impôt cinéma et audiovisuel en 2019, 2020 et 2020 (en M€)
Source : CNC et MINEFI.
L’augmentation constatée en 2020 s’explique,
notamment, par le remboursement accéléré
de créances disponibles correspondant
à des crédits d’impôt restituables en 2020.
Applicable à toutes les entreprises – dont celles
du cinéma – sans attendre qu’elles déposent
leur déclaration de résultats, ce dispositif d’aide
financière a été mis en œuvre dès mars 2020. Il
a été reconduit pour les créances restituables
en 2021.
Si en 2020, les crédits d’impôt ont joué un rôle
contra-cyclique, il semble que tel ne sera pas
le cas en 2021, même si le CNC estime que la
baisse sera limitée. En effet, le fonds de garantie
des tournages a permis de limiter la diminution
des tournages et leur taux de localisation en
France a été extrêmement élevé. Pour les
œuvres audiovisuelles, le rattrapage au second
semestre 2020 a été important. Le secteur de
l’animation a connu une excellente année 2020.
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Enfin, l’impact financier de l’ouverture du
crédit d’impôt audiovisuel aux captations de
spectacle vivant (figurant en LFI pour 2021)
est estimé à 8 M€ / an. Les chiffres du premier
semestre 2021 seront connus fin 2021.
Compte tenu des incertitudes pesant tant sur
les résultats 2020 que sur les prévisions 2021,
la Cour estime que le gouvernement pourrait
utilement présenter des données actualisées
lors de l’examen du PLF 2022.
4
Direction générale des médias et des industries culturelles du ministère de la culture.
II - LES AIDES DISTRIBUÉES PAR LE CNC
A - Les aides d’urgence
Les versements de l’État sont retracés dans le tableau ci-dessous :
Tableau n° 6 : aides d’urgence : versements de l’État (en M€)
(*) dont 40 M€ pour le cinéma et l’audiovisuel
Source : Cour des comptes
Les opérateurs bénéficient de la capacité
juridique et financière leur permettant de
distribuer des aides sans attendre les
versements de l’État. De ce fait, le calendrier
budgétaire ne correspond pas au calendrier
de mise en place effective des mesures. Seul le
fonds DGMIC
4
de garantie des tournages, géré
par un service du ministère, a dû attendre la
publication d’un décret au 31 décembre 2020
pour se mettre en place.
Par ailleurs, la ministre de la culture a présenté
le 18 mai dernier une série de mesures en
soutien aux secteurs de la culture, précisant
que
« le secteur du cinéma bénéficiera de
80 M€ d’aides supplémentaires, dont 60 M€
pour les exploitants de salles et 20 M€ pour les
entreprises de production et de distribution ».
Les 80 M€ à destination du CNC seront ouverts
dans le cadre du PLFR présenté le 2 juin dernier
en conseil des ministres, ce qui devrait conduire
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LES MESURES SPÉCIFIQUES DE SOUTIEN AU CINÉMA PRISES LORS DE LA CRISE SANITAIRE
à un versement des crédits au CNC au second
semestre.
L’ensemble des aides d’urgence ainsi ouvertes
recouvrent plusieurs types de mesures : la
garantie apportée aux tournages, l’aide aux
exploitants de salle, diverses subventions aux
autres acteurs du secteur : auteurs, festivals,
etc., la mobilisation des sommes inscrites au
solde du compte de soutien et des mécanismes
spécifiques de soutien aux producteurs et aux
distributeurs. L’aide au financement des entre-
prises
via
l’IFCIC est décrite dans la partie III.
1 - La garantie apportée aux tournages
50 M€ de crédits ont été ouverts par la LFR
du 30 juillet 2020 sur le programme 334 à cet
effet, dont 40 M€ ont été versés au CNC en
décembre 2020 pour la constitution d’un fonds
de garantie contre l’interruption des tournages.
Pour les programmes ne constituant pas des
œuvres audiovisuelles et n’entrant pas dans le
champ du CNC, un fonds de 5 M€ a été créé par
la DGMIC.
Le fonds d’indemnisation et de garantie pour
les tournages du CNC
Un dispositif à deux étages d’indemnisation et
de garantie a été mis en place afin de couvrir
les arrêts de tournage pour cause de covid 19,
pour un total de 100 M€.
Un premier fonds constitué par le CNC
couvre les arrêts de tournage (jusqu’à cinq
semaines d’interruption) dans la limite de 20 %
du capital assuré et de 1,2 M€ par œuvre,
avec une franchise de l’ordre de 15 % à la
charge du producteur. L’affiliation au fonds est
gratuite et ne donne pas lieu à la perception
d’une prime assurantielle. Les rémunérations
sont indemnisées au niveau des minimas
de la convention-collective. Par ailleurs, les
œuvres pour lesquelles une indemnisation
a été attribuée sont considérées comme
des « œuvres difficiles » ; par dérogation,
l’intensité des aides publiques accordées pour
la production de ces œuvres peut être portée
à 100 % du coût définitif de production (au lieu
de 50 % en droit commun).
Par ailleurs, un
pool
d’assureurs mutualistes
s’est constitué pour proposer une couverture
supplémentaire à celle du Fonds CNC. Cette
deuxième ligne se déclenche à partir du
plafond d’indemnisation de 1,2 M€ (ou 20 %
du capital assuré) et permet de relever les
plafonds d’indemnisation à 1,8 M€ par œuvre
(jusqu’à 30 % du capital assuré).
Initialement fixée au 31 décembre 2020, la date
limite de survenance des sinistres a été prolon-
gée jusqu’au 31 mars, puis fin août 2021 ; elle
le sera probablement au-delà, les assureurs ne
prenant toujours pas en charge le risque covid.
Bilan de fonctionnement du fonds à fin
juin 2021
Approuvé en conseil d’administration du
CNC le 29 mai 2020, le fonds a commencé
à fonctionner au 1
er
juin 2020, couvrant
rétroactivement les tournages qui auraient
repris à l’issue du confinement, à compter
du 11 mai. À la date du 28 juin 2021, le
fonds avait enregistré 812 adhésions (contre
602 le 22 mars), pour un cumul de devis
de 2,34 Md€. 114 dossiers sont qualifiés
d’« actifs » (à risque), et 698 tournages sont
terminés.
Sur 77 sinistres constitués (représentant un
montant total de 18,5 M€), six sinistres sont
supérieurs à 1 M€ ; pour sept sinistres, le
montant est compris entre 0,5 M€ et 1 M€ ;
pour huit, entre 0,2 et 0,5 M€. Compte tenu des
délais de procédure et d’expertise, le montant
des sinistres indemnisés fin juin s’élevait
à 2,4 M€.
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63 % des adhésions concernent des
programmes audiovisuels et 36 % des films
de cinéma. Pour les sinistres, la proportion
est analogue. La quasi-totalité des sinistres
concerne des fictions (films et audiovisuel),
sauf deux cas de captations de spectacle vivant.
Tableau n° 7 : situation du fonds Tournages au 28 juin 2021
Source : Cour des comptes.
*sinistralité pondérée observée appliquée aux 114 dossiers actifs représentant un devis cumulé de 677 962 952 €
La gestion du fonds devra durer jusqu’à
apurement des dossiers d’indemnisation
ouverts, qui peut prendre six mois. Se pose
néanmoins la question d’une date d’arrêt de
ce fonds (c’est-à-dire de l’arrêt des nouvelles
adhésions) : en effet, il n’y a aucune indication
que le marché de l’assurance prendra le
relais pour couvrira ce risque. Cependant,
fin décembre 2021, il ne devrait rester qu’un
nombre réduit de sinistres actifs et restant à
indemniser.
L’estimation du coût final sera connue à la date
de fin de couverture par le fonds, en appliquant
une clé sur les sinistres signalés à cette date. Le
CNC estime le montant des sinistres à 18,6 M€
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à fin août 2021. Des scénarios plus pessimistes
portent le coût total à 22 M€, voire 26,4 M€.
Au total, le montant restant disponible sur
l’enveloppe de 50 M€ que l’État a prévu pour
ce fonds devrait donc être de 31 M€ (24 M€
en cas de sinistralité extrême). À ce stade, le
ministère de la culture n’a versé que 40 M€
au CNC, le versement éventuel du solde
dépendant du niveau d’indemnités décaissées
par le CNC à la clôture du dispositif. En cas de
sous-consommation définitive, le principe du
maintien du reliquat au bénéfice du CNC ou d’un
autre usage de ces crédits n’a pas été arbitré.
La constatation très probable de ce reliquat
positif ne signifie pas que la mesure ait été
inefficace : l’existence de l’assurance a donné
une sécurité aux acteurs pour reprendre les
tournages dès juin 2020. Le fonds de garantie
des tournages est sans conteste l’instrument
le plus novateur mis en place dans ce secteur à
l’occasion de la crise sanitaire.
Le fonds DGMIC d’indemnisation des
tournages de programmes de flux
Le CNC ne pouvant pas verser d’aides pour des
programmes ne constituant pas des œuvres
audiovisuelles, il a été décidé de réserver 5 M€
pour des programmes « de flux » et de faire
gérer par la DGMIC le fonds d’indemnisation
créé à cet effet par un décret en date du
30 décembre 2020. La mesure couvre les
tournages sur la période du 1
er
juin 2020 au
30 avril 2021 (prolongée au 31 août 2021), et
prend la forme d’une subvention octroyée par le
ministère de la culture aux entreprises sinistrées
(avec un plafond de 800 000 € par entreprise).
Depuis sa mise en place, la DGMIC a eu
connaissance de huit dossiers potentiellement
éligibles ; à fin juin, un dossier a été déposé et
deux le seraient prochainement. Compte tenu
du plafonnement de l’aide, l’enveloppe des
5 M€ de crédits ne devrait pas être dépassée.
2 - Le soutien aux exploitants de salle
de cinéma
Le premier fonds de soutien aux exploitants
Le Premier ministre a annoncé, fin août 2020,
un fonds de compensation des pertes de chiffre
d’affaires des salles de cinéma et de spectacle
vivant, doté de 100 M€, dont 50 M€ pour les
cinémas. Cette somme a été versée au CNC
en novembre 2020. Après l’instauration du
couvre-feu en octobre 2020, il a été décidé
d’allouer à ce fonds de compensation 10 M€
supplémentaires, portant sa dotation totale à
60 M€.
Après déduction d’un abattement au titre
des aides versées par l’État (PGE, fonds de
solidarité, chômage partiel, etc.) à hauteur
de 27 % des recettes moyennes des quatre
derniers mois des années 2017 à 2019, les
pertes de recettes devaient être compensées
à hauteur de 40 % pour les quatre principaux
réseaux de salles et 50 % pour les autres salles.
Un acompte de l’aide (80 % du montant
prévisionnel) a été versé à l’automne 2020,
le solde devant être versé début 2021, sur la
base de la baisse réelle de chiffre d’affaires.
Toutefois, avec la deuxième vague épidémique,
le CNC a estimé que ce dispositif, conçu pour
accompagner la reprise à l’automne 2020,
n’était plus adapté et a jugé préférable de le
clôturer en transformant l’acompte initial en
versement forfaitaire définitif. Il a aussi été tenu
compte du fait que les salles avaient bénéficié
en loi de finances pour 2021 d’une extension de
l’exonération de TSA. L’enveloppe prévisionnelle
5
Le léger dépassement est lié aux cinémas ouverts (ou ayant créé des extensions) après le 1
er
septembre 2019 et pour
lesquels les aides ont été calculées sur la base de recettes prévisionnelles et non sur les données des trois dernières années.
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de 40 M€ n’en a pas moins été légèrement
surconsommée (dépenses de 40,815 M€
5
).
Le fonds de compensation complémentaire
(période postérieure au 15 décembre 2020)
Suite à la non-réouverture des salles de
cinéma, le 15 décembre 2020, une dotation
supplémentaire de 27 M€ a été allouée au
CNC pour le cinéma, dont 15 M€ pour les
salles (versés le 23 janvier 2021) donnant lieu
à la création d’un fonds de compensation
complémentaire (approuvé par le CA du CNC le
31 mars 2021).
Cependant, sur les 35 M€ disponibles
6
, 20,5 M€
ont servi à compenser le manque à gagner du
CNC lié à l’extension de l’exonération de TSA
d’avril à décembre 2020 votée par le Parlement
(19,1 M€)
7
, à financer les dépassements du
premier fonds de compensation (0,8 M€) et à
fournir un financement additionnel aux salles
Art et Essai (0,6 M€).
Les moyens disponibles pour ce fonds de
compensation s’élevaient donc à 14,5 M€ et
le conseil d’administration du CNC a prévu
que l’enveloppe ne devrait pas être dépassée.
Les aides sont déterminées au
prorata
de la
part de marché de chaque établissement.
Pour les grands circuits, le chiffre d’affaires est
affecté d’une minoration de 20 % (à l’instar des
deux taux 50 % / 40 % du premier fonds de
compensation).
Les mesures consécutives aux annonces
de la ministre de mai 2021
La dotation annoncée (59,3 M€) se décline en
trois volets, dont les modalités précises ont été
arrêtées lors d’un conseil d’administration du
CNC fin juillet :
- un fonds d’aide aux entreprises en difficulté ;
- un fonds de compensation des charges fixes
pour les circuits ne pouvant bénéficier du
dispositif de droit commun du fonds de
solidarité ;
- un fonds transverse réparti au prorata des
parts de marché de chaque exploitant.
Au total, le soutien aux exploitants s’élève à
134,3 M€ sur deux années, se décomposant
comme suit :
Tableau n° 8 : soutien aux exploitants : décomposition de l’enveloppe
Source : CNC
6
10 M€ du solde initial du fonds de compensation + 10 M€ couvre-feu d’octobre + 15 M€ décembre 2020.
7
Dans le cadre du PLF 2021, le Gouvernement avait proposé une mesure d’exonération de la TSA assise sur les entrées du
1
er
février au 15 mars 2020 (représentant, pour le CNC, une perte de recettes de 17,6 M€) ; l’exonération votée en LFI 2021
a été étendue par amendement parlementaire à la période avril – décembre 2020 (de facto 22 juin-29 octobre), ce qui a
engendré une perte de recettes supplémentaire de 19,1 M€. Au total, les exonérations de TSA ont représenté 36,8 M€.
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3 - Les aides ponctuelles aux acteurs
du système
Il s’agit de mesures prises au 1
er
semestre 2020,
dont certaines consistent seulement en
l’accélération de paiements et ne représentent
pas un coût additionnel.
Le versement par anticipation d’aides
Le CNC a payé plus rapidement que prévu
les aides de l’année 2020, ce qui a donc
induit un décalage de trésorerie mais pas
de dépense supplémentaire. Dès mars, il a
procédé au paiement accéléré des subventions
allouées aux salles classés « Art et essai »
(16 M€), des aides aux salles maintenant une
programmation difficile (1,7 M€) et des aides
sélectives à la distribution (5,5 M€), destinées
à de très petites entreprises de distribution, en
dessous du chiffre d’affaires leur permettant
d’accéder au soutien automatique.
Les subventions aux festivals annulés
Le CNC a garanti le paiement intégral des
subventions prévues aux manifestations
annulées pour raisons sanitaires, à savoir :
le Festival international du film de Cannes
(2,25 M€), le Festival international des séries de
Lille (Séries Mania) (0,80 M€), le Festival du film
d’animation d’Annecy (0,6 M€), la Quinzaine
des réalisateurs (0,46 M€), le Festival de la
fiction de La Rochelle (0,34 M€) et la Semaine
internationale de la Critique (0,25 M€).
Le soutien aux auteurs
Le CNC a accordé un soutien aux fonds de
solidarité gérés par la Société des auteurs
et compositeurs dramatiques (SACD), par la
Société des auteurs, compositeurs et éditeurs
de musique (SACEM) et par la Société civile des
auteurs multimédia (SCAM). Ces organismes
attribuent une aide ponctuelle (quelques
milliers d’euros en moyenne) aux auteurs
qui en font la demande, selon leur situation
économique et en vérifiant notamment
l’absence de cumul avec d’autres aides de l’État.
Au 31 mai 2021, 753 auteurs ont été soutenus
pour un montant de 2,9 M€ : 437 auteurs pour le
fonds SACD (1,76 M€), 228 auteurs pour le fonds
SCAM (0,8 M€), 88 auteurs pour le fonds SACEM
(0,4 M€). Une dotation complémentaire du CNC
devrait porter le soutien à un total de 5,1 M€.
Les aides aux agences artistiques,
de communication et de presse
Ces agences ne sont pas aidées par le CNC
en temps normal, mais ont rencontré des
difficultés à être reconnues comme « secteurs à
l’arrêt » par le fonds de solidarité. 2 M€ ont été
prélevées sur la dotation de 80 M€ annoncée
en mai 2021 pour leur fournir une aide.
4 - La mobilisation des sommes inscrites
au solde du compte de soutien
Les soutiens automatiques sont des droits à
tirage, calculés en fonction de la diffusion des
œuvres et permettant à leurs bénéficiaires de
les utiliser pour des dépenses précises : par
exemple, des dépenses de préparation ou de
production pour un producteur ; des dépenses
de modernisation de salle, pour un exploitant.
En avril 2020, le CNC a autorisé les titulaires
de comptes automatiques à mobiliser par
anticipation les sommes leur revenant afin de
soulager leur trésorerie. Cette faculté, ouverte
jusqu’au 10 juillet 2020, était conditionnée à la
preuve de besoins de trésorerie pressants en
lien direct avec les effets de l’épidémie, et dans
la limite de 30 % des sommes disponibles sur le
compte. 55 demandes d’aides ont été validées
(représentant 4,1 M€), la plupart au profit
de producteurs audiovisuels (28 demandes
validées pour 3,1 M€). Cette mesure de
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trésorerie est sans incidence sur les charges du
CNC, les sommes étant déjà « dues » par lui.
La persistance de la crise a rendu nécessaire
l’adoption d’une nouvelle mesure en ce sens
en décembre 2020 : la mobilisation anticipée
du compte de soutien à hauteur de 50 % pour
raisons exceptionnelles (risque de cessation
de paiement d’entreprises en sauvegarde ou
redressement). La mesure n’a été sollicitée que
par une société de distribution pour 400 000€.
5 - Les mesures en faveur de la
production et de la distribution
Dans les enveloppes de 30 M€ (décidées lors
du couvre-feu puis fermeture des salles en
octobre 2020) et de 27 M€ (non-réouverture
le 15 décembre 2020), respectivement 10 M€
et 15 M€ étaient fléchés sur le soutien à
l’exploitation (cf.
supra
). Ainsi, 32 M€ étaient
disponibles pour les secteurs de la production
et de la distribution cinéma. En mai 2021,
18,6 M€ ont été attribués à ces secteurs lors
des annonces de la ministre. Ces mesures sont
détaillées ci-après.
Mesures en faveur de la distribution (29,5 M€)
Le secteur de la distribution a été affecté
par le reconfinement partiel, puis total en
octobre 2020. Les mesures prises visent à
limiter l’impact de cette situation.
Mesure d’indemnisation des frais d’édition
(12,7 M€) :
Cette mesure vise à compenser les frais d’édition
et de promotion engagés par les distributeurs
ayant prévu de sortir des films entre le
14 octobre 2020 et le 18 novembre 2020, puis
entre le 15 décembre et le 6 janvier.
L’indemnisation devait s’effectuer sur la base
des dépenses effectuées par les distributeurs
(factures acquittées). Le dispositif a posé des
difficultés de mise en œuvre qui expliquent la
faible consommation fin mars de ce dispositif :
plusieurs distributeurs ont fait état de tensions
de trésorerie les rendant dépendants du
versement de l’aide pour régler les factures
dues. Aussi, une mesure corrective a-t-elle
été adoptée, en mars 2021, consistant en un
versement de l’aide en deux temps, le premier
versement (60 %) lors de l’attribution de l’aide,
le solde devant intervenir sur présentation
des factures acquittées. Au 18 mai 2021,
les engagements s’élèvent à 4,2 M€ et les
paiements à 3,4 M€. Le CNC indique que toutes
les aides devraient être décaissées en août.
« Complément de prix » pour les films exploités
pendant le couvre-feu (5,6 M€) :
Le couvre-feu (17 au 29 octobre 2020) s’est
traduit par l’annulation des séances du soir, qui
attirent près de 50 % de la fréquentation et a
représenté une perte de recettes considérable
pour les distributeurs. La mesure vise à bonifier
les recettes commerciales perçues par les
distributeurs au titre des entrées en salles, en
ajoutant à chaque entrée réalisée en zone de
couvre-feu entre les 17 et 29 octobre 2020 un
complément de 2,50 € (1,25 € pour les films
« jeunesse », moins pénalisés par la suppression
des séances du soir), qui est intégralement
affecté à la part qui revient au distributeur.
Bonification du soutien automatique distributeur
du 14 au 29 octobre afin d’encourager la sortie
des films pendant le couvre-feu (0,7 M€) :
Complément de la précédente, cette mesure
vise à inciter les distributeurs à sortir les films
sur l’ensemble du territoire pendant cette
période. Elle consiste en une sur-majoration
des soutiens automatiques générés au profit
des distributeurs pour les entrées en salles.
Elle est réservée aux seuls films générateurs de
soutien, alors que la mesure de complément
de prix était applicable à tous les films, français
ou étrangers.
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Aide directe en faveur des petites entreprises de
distribution (1 M€) :
Cette aide vise à aider les distributeurs ne
pouvant bénéficier de la mesure de bonification
du soutien automatique distributeur (réservée
aux films agréés par le CNC).
Soutien complémentaire à la distribution
(9,5 M€) :
Initialement d’un montant limité (0,2 M€), ces
crédits ont été complétés par une dotation
de l’État de 9,3 M€, annoncée en mai 2021.
Cette mesure comporte deux volets : la
« surgénération » du soutien automatique à
la distribution, grâce à la majoration modulée
des barèmes de calcul sur la période de
mai 2021 à mars 2022, afin d’atténuer l’effet
de « mur de films » ; le renforcement de l’aide
sélective à la structure, pour les très petites
entreprises de distribution non éligibles à la
mesure précédente (sociétés dont le chiffre
d’affaires est inférieur au seuil d’accès au
soutien automatique, distributeurs de films
non agréés).
Mesures en faveur de la production (21,1 M€)
Majoration de 25 % des mobilisations du soutien
automatique des producteurs délégués pour les
tournages entre mai et octobre 2020 (2,5 M€) :
Visant à susciter de nouveaux projets de films,
la mesure consiste en une majoration de 25 %
du soutien mobilisé par les producteurs dans
les projets futurs dès mai 2020.
Bonification du soutien automatique producteur
du 14 au 29 octobre afin d’encourager la sortie
des films pendant le couvre-feu (2,6 M€) :
Cette mesure vise à inciter les producteurs
à sortir les films sur l’ensemble du territoire
pendant la période. Prenant la forme d’une
majoration des soutiens automatiques
générés au profit des producteurs par les
entrées en salles, elle est réservée aux seuls
films générateurs de soutien (la mesure de
complément de prix était applicable à tous les
films, français ou étrangers).
Soutien financier pour les producteurs actifs
supportant financièrement les conséquences de
la crise sanitaire (16 M€) :
Initialement, le CNC a envisagé une aide
forfaitaire : les 6,7 M€ disponibles début 2021
ne permettaient pas de concevoir une mesure
pertinente au vu du nombre de sociétés
concernées (330 sociétés, soit une aide
de 20 000 € par entreprise). Le CNC a jugé
plus pertinent d’attendre l’allocation par l’État
de crédits supplémentaires (9,3 M€ dans les
annonces de mai 2021). Trois mesures ont été
adoptées fin juillet 2021 :
- une surgénération du soutien automatique
à la production sur un temps long (mai 2021
– avril 2022), analogue à celle concernant la
distribution ;
- la prolongation, jusqu’à fin octobre 2021, de la
majoration de 25 % à l’investissement dans un
nouveau projet, mesure figurant dans le plan
de relance
(cf.
infra
) ;
- la création d’un fonds pour les « sociétés de
production fortement fragilisées par la crise
et dont le rythme d’activité n’a pas permis une
indemnisation complète par les dispositifs
transversaux de l’État ».
B - Le plan de relance
La loi de finances pour 2021 comporte
plusieurs dispositions au titre de la relance du
secteur, dont la mise en œuvre incombe au
CNC :
- d’une part, le « réarmement financier » du
CNC pour 48,5 M€, compte tenu des pertes de
recettes fiscales entraînées par la crise ;
Les mesures spécifiques de soutien au secteur du cinéma pendant la crise sanitaire - septembre 2021
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23
- d’autre part, une série de mesures de relance
en direction du secteur (116,5 M€) :
• 12,2 M€ pour la production cinématogra-
phique ;
• 26,2 M€ pour la production audiovisuelle ;
• 17,7 M€ pour la distribution ;
• 10 M€ pour les industries techniques ;
• 8,3 M€ pour l’export et l’attractivité ;
• 34,3 M€ pour la diffusion cinématogra-
phique, en faveur des salles de cinéma ;
• 6 M€ pour la jeunesse ;
• 1,8 M€ pour le patrimoine.
Le détail des 32 mesures correspondantes
figure dans le tableau suivant et leur
description est détaillée en annexe.
Tableau n° 9 : détail des mesures du plan de relance et calendrier de déploiement des aides
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Source : CNC
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Ce plan de relance appelle les remarques
suivantes :
D’une part, la distinction entre les mesures
d’urgence et le plan de relance est largement
artificielle, notamment en raison du calendrier
puisque 37 % du plan de relance (43,6 M€ sur les
116,5 M€) étaient déjà exécutés fin 2020, mais
également en raison de la substance des mesures
du plan, qui s’apparentent davantage à des
mesures de sauvegarde. Ainsi, la mesure
« assurer
la viabilité des salles de cinéma »
, exécutée
en 2020, visait à donner un volume de trésorerie
aux exploitants sous forme de subvention
représentant sept mois pour les PME et 2,5 mois
pour les grands circuits de distribution.
D’autre part, beaucoup de ces mesures visent
à compléter un mécanisme existant de soutien.
Pour six mesures, le montant unitaire
par bénéficiaire de la mesure de relance
est inférieur à 10 000 € : la mesure sur la
préparation de projets de long métrage permet
ainsi d’augmenter l’aide existante de 25 500
à 29 500 € par an ; il en est de même pour
les cinémas Art et essai (dont l’aide passe de
15 500 à 17 000€) ; pour le soutien à l’édition
vidéo, le soutien passe de 38 000 à 48 000 €.
Si cette démarche peut se comprendre
s’agissant d’acteurs du monde culturel aux
moyens financiers limités, il faut noter que les
aides plus substantielles ont été construites
de la même façon, par exemple en majorant
des droits à soutien du compte automatique.
En l’espèce, le CNC estime que
« la majoration
à la mobilisation pour les producteurs et
les distributeurs a pour effet d’accélérer la
réalisation d’une œuvre nouvelle, ce qui accroît
l’effet de relance pour toute la filière (auteurs en
amont, industries techniques en aval) »
.
Dans certains cas, les montants accordés sont
très significatifs. Ainsi, pour la production de
programmes audiovisuels, sur 254 entreprises
bénéficiaires, cinq ont reçu plus de 500 000 €
(pour un total de 3,7 M€ sur 13,2 M€),
six entre 200 000 € et 500 000 € (1,7 M€),
42 entre 80 000 € et 200 000 € (4,7 M€),
les 201 bénéficiaires restants représentant
environ 3 M€. Pour la production de cinéma,
la Cour a pris connaissance de la répartition
de 5,9 M€ sur le total de dépenses à fin mai
(8,5 M€) : sur 160 sociétés bénéficiaires,
six entreprises ont reçu entre 100 000 €
et 200 000 €, deux entre 200 000 € et
300 000 €, deux entre 400 000 et 500 000 €
et une plus de 500 000 €. Pour la mesure
de majoration de 25 % des mobilisations de
soutien automatique, trois entreprises ont reçu
plus de 400 000 €.
C - Bilan des aides distribuées par le CNC
1 - Récapitulatif
En synthèse, l’ensemble des dotations
exceptionnelles prévues en 2020 et 2021
s’élève à 402 M€ (en incluant les annonces de
mai 2021) et se décline comme suit :
• le fonds de garantie des tournages (50 M€
attribués au CNC, dont 40 M€ effectivement
versés) ;
• le premier fonds de compensation de perte
de chiffre d’affaires des salles de cinéma :
50 M€ versés au CNC dont 40,6 M€ dépensés,
les 9,2 M€ restants étant réaffectés
au deuxième fonds de sauvegarde des
exploitants ;
• les dotations supplémentaires reçues fin 2020
ou début 2021 au titre du durcissement puis
prolongement des mesures sanitaires à partir
d’octobre 2020 représentant 57 M€ :
- 25 M€ pour les exploitants, dont 19,1 M€
compensant l’exonération de TSA de juin
à décembre 2020, 5,3 M€ pour un fonds
Les mesures spécifiques de soutien au secteur du cinéma pendant la crise sanitaire - septembre 2021
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26
LES MESURES SPÉCIFIQUES DE SOUTIEN AU CINÉMA PRISES LORS DE LA CRISE SANITAIRE
de sauvegarde (auxquels se sont ajoutés
les 9,2 M€ de reliquats du fonds de
compensation
supra
, portant le fonds de
sauvegarde à 14,5 M€) et 0,6 M€ pour la
mesure en faveur de l’Art et essai ;
- 32 M€ en faveur des producteurs et des
distributeurs.
• la dotation au titre du plan de relance, versée
en 2021 : 165 M€ (dont 48,5 M€ au titre du
réarmement financier du CNC, qui a financé
à hauteur de 17,6 M€ l’exonération de TSA de
février-mars 2020) ;
• les aides annoncées le 18 mai 2021 : 80 M€
(59,3 M€ pour les exploitants, 9,3 M€
pour les producteurs et 9,3 M€ pour les
distributeurs, 2 M€ pour les agences artistiques
et de presse).
Par ailleurs, deux dispositifs ont été financés
par le compte de soutien du CNC : les fonds
en faveur des auteurs gérés par la SACD, la
SCAM et la SACEM (5,1 M€) et la mobilisation
anticipée du fonds de soutien (4,5 M€).
2 - Un décaissement rapide
Au total, les crédits d’urgence ou du plan de
relance destinés aux professionnels du secteur
sur les deux exercices 2020 et 2021 s’élèvent
à 334 M€. En effet, sur le total de 402 M€, 68 M€
ont été versés au CNC pour compenser ses pertes
de recettes : 19,1 M€ pour compenser la perte
de TSA et 48,5 M€ pour compenser les pertes
générales de recettes (« réarmement financier »).
À la fin de l’exercice 2020, 87 M€ avaient déjà été
dépensés au titre des mesures exceptionnelles
(auxquels s’ajoutent 2,5 M€ financés au titre
des mesures traditionnelles du compte de
soutien), 245 M€ restent donc à engager en 2021.
Compte tenu des dépenses réalisées et
des versements reçus en 2020, l’exécution
du budget 2020 s’est traduite par un solde
positif relatif à la crise sanitaire de 41,1 M€
en fin d’année. Le CNC estime qu’une fois
l’ensemble des dépenses engagés, ce solde sera
complètement résorbé en 2021 (cf. tableau
ci-après).
Les mesures spécifiques de soutien au secteur du cinéma pendant la crise sanitaire - septembre 2021
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27
Tableau n° 10 : équilibre entre les dotations de l’État et les dépenses exceptionnelles
liées à la crise sanitaire
Source : CNC
3 - Un dispositif additionnel par rapport
aux dispositifs généraux d’aide
aux entreprises
L’articulation de ces soutiens avec les autres
soutiens mis en place par l’État au titre de la
crise sanitaire a été difficile à appréhender.
Dans le dispositif en cours d’élaboration
suite aux annonces de mai 2021, l’absence de
couverture des frais fixes des exploitants de
salle (faisant partie des grands circuits) par
le dispositif de droit commun a été mise en
avant par le CNC. Pour les mesures antérieures,
cette articulation est moins nette. L’argument
principal est que les entreprises du secteur ont
subi un préjudice spécial du fait de la fermeture
des salles, régime plus contraignant que celui
applicable à la plupart des autres secteurs de
l’économie, ce qui justifie aux yeux du CNC
le dispositif additionnel. Pour les fonds de
compensation des pertes de chiffre d’affaires
des exploitants, une mesure « anti-abus » a
néanmoins été introduite, visant à éviter que le
cumul des aides transversales de l’État et celui
des aides du CNC ne permette à un exploitant
d’obtenir une aide publique supérieure à sa
perte de chiffre d’affaires. Par ailleurs, des
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28
LES MESURES SPÉCIFIQUES DE SOUTIEN AU CINÉMA PRISES LORS DE LA CRISE SANITAIRE
conditions de ressources ont été fixées pour
les fonds destinés aux auteurs gérés par des
organismes de gestion collective.
Le CNC a indiqué, cependant, avoir reçu
communication à partir de la fin 2020 des
informations sur les soutiens reçus par les
entreprises du secteur, informations qui ont
été transmises à la Cour (cf. ci-après : état des
aides reçues par les entreprises du secteur
au 23 mars 2021). Dans ce tableau, on constate
que les entreprises du secteur au sens large
8
ont reçu à fin mars 2021 près de 1,2 milliard
d’euros (1 177 M€), dont 603 millions de prêts
garantis.
Sur ces 1,2 Md€, 474 M€ sont allés au secteur
de la production cinéma et télévision et 257 M€
au secteur de l’exploitation en salle, 218 M€ au
secteur de la production de films publicitaires
et 123 M€ au secteur de la post-production
cinématographique. On notera, par ailleurs, que
certains secteurs ont été très peu aidés : les
jeux (peu affectés par la crise), le commerce de
détail de vidéos et de disques.
Tableau n° 11 : financements reçus par les entreprises du secteur au titre des dispositifs généraux
mis en place par l’État (en milliers d’€)
Source : CNC
8
Les statistiques disponibles permettent difficilement d’isoler de façon précise le cinéma de l’ensemble du secteur. Sur
la base des « chiffres clés 2020 » fournis par le ministère de la culture, l’activité économique du cinéma était évaluée
en 2017 à 5,2 milliards d’euros, chiffre qui permet de prendre la mesure du soutien apporté au cinéma.
Les mesures spécifiques de soutien au secteur du cinéma pendant la crise sanitaire - septembre 2021
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29
Tableau n° 12 : répartition par secteur des aides (en milliers d’€)
(*) 11,8 + 43 % de 50 M€ (part du cinéma dans le Fonds Tournages sur la base des devis couverts).
(**) 57 % de 50 M€ (part de l’audiovisuel dans le Fonds Tournages sur la base des devis couverts et des sommes versées
au CNC par l’État, indépendamment du coût final du dispositif inconnu à ce stade).
Source : Cour des comptes, à partir des données CNC
Comme le montre le tableau ci-après, seule
l’exploitation a reçu des montants importants
au titre des deux dispositifs, général et
spécifique. Les secteurs de la production
cinéma et audiovisuelle sont dans une situation
intermédiaire. Les entreprises du secteur de
la distribution cinéma ont reçu des montants
limités au titre du dispositif général : 41 M€
(probablement en raison de la faiblesse de leur
masse salariale, parce que les distributeurs de
films, qui vendent aux salles mais également
aux plateformes et aux chaînes de télévision,
ont fait moins de pertes que les 50 % de chiffre
d’affaires prévus par les dispositifs généraux,
enfin parce que certains distributeurs sont aussi
producteurs et enregistrés comme tels).
La mise en place d’un dispositif de soutien
additionnel et spécifique à un secteur était-
elle légitime et opportune ?
L’argument d’un « préjudice spécial »
est recevable pour les exploitants et les
distributeurs, dont l’activité et les revenus
ont été profondément affectés. La question
se pose en revanche pour les producteurs qui
ont pu, notamment grâce au fonds Tournages,
reprendre les tournages dès mai 2020 - certes
sans perspective de sortie s’agissant des films
de cinéma. Le CNC considère, pour sa part, que
les producteurs ont été directement pénalisés
par l’absence de remontées de recettes.
La Cour n’en estime pas moins que ces aides à
la production avaient pour objet, non de réparer
un préjudice, mais de « relancer la machine »
des nouveaux projets. En tout état de cause,
hormis la mesure « anti-abus » mise en œuvre à
l’endroit des exploitants, il n’a pas été envisagé
de mesure de contrôle ou d’évaluation ex-post
permettant de garantir que les professionnels
Les mesures spécifiques de soutien au secteur du cinéma pendant la crise sanitaire - septembre 2021
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30
LES MESURES SPÉCIFIQUES DE SOUTIEN AU CINÉMA PRISES LORS DE LA CRISE SANITAIRE
cumulant les aides spécifiques et transverses
n’avaient pas bénéficié d’une surcompensation
de leurs pertes.
4 - La part prépondérante du soutien aux
exploitants de salle
On notera par ailleurs le poids très important
(46 % du total) du soutien aux exploitants de
salle, le soutien public à ce segment étant déjà
très important au titre des dispositifs généraux.
Il s’agit évidemment du segment qui a connu
le plus grand préjudice, avec l’arrêt total de ses
sources de revenus consécutif à la fermeture
des salles. Les exploitants sont également une
profession bien organisée, et sont unis (avec
une fédération professionnelle unique) pour
leurs discussions avec les pouvoirs publics.
Le tableau ci-après présente le soutien accordé
aux sept principaux groupes, arrêté au 20 avril.
Par montant, le premier groupe bénéficiaire a
reçu 24,1 M€, le second a reçu 12,5 M€ et le
troisième a reçu 12,1 M€.
Tableau n° 13 : soutien au 20 avril 2021 aux sept principaux groupes d’exploitants de salles
(CGR, Cinéville, Kinepolis, Megarama, MK2, Pathé-Gaumont, UGC)
Source : CNC
NB : le soutien consécutif aux annonces de la ministre du 18 mai 2021 ne figurent pas, par construction, dans ce tableau.
Comme indiqué précédemment, la logique de
ce soutien est de préserver un réseau des salles
à la mesure du nombre de films produits par
le cinéma français et dans un cadre règlemen-
taire où l’exposition en salle, fût-elle réduite
à une séance, déclenche la « chronologie des
médias », c’est-à-dire l’ordre et les délais dans
lesquels les diverses exploitations d’une œuvre
cinématographiques peuvent intervenir.
À titre de comparaison, la part restreinte
du soutien à la distribution, que renforce la
faiblesse des soutiens reçus par ce segment
au titre des dispositifs généraux, peut être
interrogée. Ce secteur, déjà très fragile avant la
crise, a vu son activité et ses revenus fortement
affectés par la fermeture des salles et l’absence
de perspective fiable de réouverture ensuite.
Pour autant, la qualité d’exposition des films,
notamment français, dépend de l’efficacité de
ce segment de la filière qui joue le rôle d’« agent
commercial » des films. Le CNC estime,
cependant, que
« le soutien à ce secteur est ainsi
d’un niveau pertinent pour assurer la richesse et
la diversité de l’offre de films en salles ».
5 - Mesures d’urgence
versus
investissements d’avenir ?
S’agissant des crédits du plan de relance
(116,5 M€), la plus grande part vise à conforter
les acteurs de la filière, dont la stabilité finan-
cière est ébranlée, et à assurer le redémarrage
du secteur, souvent en rendant plus favorables
Les mesures spécifiques de soutien au secteur du cinéma pendant la crise sanitaire - septembre 2021
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31
les soutiens existants du CNC, automatiques ou
sélectifs. Certains soutiens visent à répondre
à la demande de quelques professionnels,
confrontés à une problématique spécifique (par
exemple, la mobilisation anticipée du compte
de soutien dans des conditions exception-
nelles, utilisée par une seule entreprise pour
400 000 €). La différence entre les démarches
d’urgence et de relance parait ténue, d’autant
plus qu’en termes de calendrier, l’exécution des
deux plans par le CNC est concomitante. En
effet, dès 2020, certaines mesures du plan de
relance ont fait l’objet de décaissements.
En prenant en compte les dépenses en faveur
de la filière des industries techniques (10 M€),
les crédits « jeunesse et talents d’avenir »
(6 M€) et « export et attractivité » (8 M€), les
dépenses qui relèvent d’une véritable logique
d’« investissements d’avenir » s’avèrent peu
élevées (entre 20 et 25 M€). L’effet structurant
de ce plan « de relance » paraît donc très limité.
En dépit de la position du CNC, la Cour estime
qu’il est regrettable de ne pas avoir dirigé plus
de moyens vers des mesures d’innovation afin
de susciter un
« choc de modernisation »
du
secteur, en l’aidant à s’adapter aux mutations
en cours.
6 - Les enjeux du « monde d’après »
La question de savoir si la fin de la crise
sanitaire va permettre au cinéma français un
retour au
statu quo ante
, ou si, au contraire,
une rupture s’est produite, trouvera sa réponse
dans les prochaines années. L’analyse la plus
largement partagée consiste à estimer que les
changements de fond déjà constatés avant la
crise se poursuivront, voire s’accélèreront.
Ces changements sont bien connus :
• la montée des plateformes pour la
consommation de programmes audiovisuels :
au-delà du succès des séries de fiction, ces
programmes revêtant des formats de plus en
plus éloignés des films de cinéma ;
• corrélativement, un vieillissement du public
du cinéma en salle et des caractéristiques très
spécifiques de la consommation de films pour
les moins de 30 ans (très faible fréquentation
des jeunes pour les films d’auteur) ;
• des changements technologiques dans
les méthodes de production, nécessitant
des investissements importants dans les
industries techniques.
Ces mutations ont été identifiées par les
pouvoirs publics et plusieurs chantiers en
concertation avec les professionnels ont déjà
été ouverts. Pour autant, ces discussions n’ont
pas toutes débouché. Il est aujourd’hui essentiel
que cet « agenda de transformation » reprenne
son cours, notamment sur les points suivants :
• l’évolution du cadre règlementaire,
notamment avec le décret SMAD (services
de médias audiovisuels à la demande), qui
devrait porter sur deux points essentiels :
- la chronologie des médias : à cet égard, on
notera que la crise sanitaire a permis des inno-
vations jusqu’alors inenvisageables, comme la
sortie d’un film sur les fenêtres suivantes (VOD,
télévision payante, etc.) sans sortie en salle ;
- le financement de la création par les nou-
veaux acteurs comme les plateformes.
• le renforcement des entreprises du secteur :
la crise sanitaire a confirmé la fragilité struc-
turelle des entreprises de l’audiovisuel et du
cinéma, corollaire d’un financement public
fondé sur l’œuvre, situation bien décrite dans
le rapport de Dominique Boutonnat
9
.
9
Rapport sur le financement privé de la production et de la distribution cinématographiques et audiovisuelles,
30 décembre 2018. M. Boutonnat est devenu depuis lors président du CNC.
Les mesures spécifiques de soutien au secteur du cinéma pendant la crise sanitaire - septembre 2021
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LES MESURES SPÉCIFIQUES DE SOUTIEN AU CINÉMA PRISES LORS DE LA CRISE SANITAIRE
Le financement des industries culturelles
et créatives (cf. partie III) constitue un sujet
important des années à venir. Après 18 mois
au cours desquels l’action des pouvoirs
publics a essentiellement consisté à éviter les
défaillances d’entreprises, il conviendra de
reprendre ce sujet qui concerne la viabilité et la
compétitivité sur le long terme du secteur.
III - LE FINANCEMENT DU DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES
DU SECTEUR : MESURES D’URGENCE ET PERSPECTIVES
Au titre des mesures d’urgence, les fonds de
prêts et de garanties de l’IFCIC ont été recons-
titués en 2020 et 2021. Au-delà, la question
du financement des entreprises du secteur
du cinéma et de l’audiovisuel doit maintenant
constituer une priorité des pouvoirs publics.
A - Les soutiens de l’IFCIC au titre
de la crise sanitaire
L’Institut pour le financement du cinéma et
des industries culturelles (IFCIC) a reçu des
dotations budgétaires au titre des crédits
d’urgence, notamment en faveur du cinéma.
La 3
e  
LFR pour 2020 a octroyé 85 M€ à l’IFCIC
pour renforcer sa capacité de prêts, qui ont été
intégralement versés à l’organisme en 2020. La
LFI pour 2021 a attribué 14 M€ à l’IFCIC pour
reconstituer son fonds de garantie au cinéma.
1 - Le renforcement des moyens
de l’IFCIC lors de la crise sanitaire
Le fonds de prêts à l’image animée
et du numérique (FPIA)
Dès le déclenchement de la crise sanitaire, la
situation des fonds de prêts a nécessité une
réponse rapide. En effet, au 31 décembre 2019,
le FPIA disposait d’une trésorerie disponible de
5,9 M€ et, compte tenu des remboursements
intervenus au cours du 1
er
trimestre 2020, il a
pu octroyer 7,7 M€ de nouveaux crédits. Mais
lorsque la crise sanitaire a surgi, ses ressources
étaient pratiquement épuisées. La suspension
des échéances a, de plus, retardé sa reconsti-
tution, conduisant à une difficulté du FPIA à
pouvoir accorder de nouveaux concours.
L’État a alors renforcé à hauteur de 85 M€
les fonds de prêts de l’IFCIC en LFR de
juillet 2020
10
. 20 M€ ont été versés au FPIA en
octobre 2020
11
, le solde étant versé, à hauteur
de 45 M€, en faveur du fonds de prêts aux
industries culturelles et créatives(FPICC) et,
à hauteur de 20 M€, sur un compte d’attente,
dont la vocation était de satisfaire les besoins
de ces deux fonds en fonction de leur niveau de
sollicitation.
En décembre 2020, compte tenu d’un niveau
de sollicitation toujours soutenu, une première
affectation partielle du compte d’attente pour
un montant de 10 M€ a été décidée en faveur
du FPIA. En effet, le FPIA a consenti 23,6 M€
de prêts sur l’exercice 2020, tandis que les
remboursements étaient très faibles, soit du
fait du report d’échéances, soit du fait des
franchises accordées dans le cadre des prêts les
plus récents.
10
Pour mémoire, la capacité de prêts de l’IFCIC a été renforcée au total à hauteur de 105 M€, en raison de deux versements
effectués en 2020 par la Caisse des dépôts. Ces 20 M€ ont été fléchés vers des industries culturelles hors champ CNC, par
exemple le spectacle vivant, la presse, le livre, les galeries d’art, la mode, etc.
11
Dans l’attente de ce versement, le CNC a consenti une avance de trésorerie de 12 M€ au FPIA, qui a été remboursée
en octobre 2020.
Les mesures spécifiques de soutien au secteur du cinéma pendant la crise sanitaire - septembre 2021
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33
Comme le niveau de sollicitation sur le FPIA
reste soutenu (10,2 M€ octroyés au cours
du 1
er
trimestre 2021), l’IFCIC a proposé d’y
affecter le solde du compte d’attente, soit
10 M€, proposition entérinée par le conseil
d’administration de l’IFCIC en avril 2021.
Le FPIA aura donc été renforcé de 40 M€ entre
mars 2020 et avril 2021.
Le fonds de garantie – FG CNC
L’IFCIC intervient comme garant de crédits
accordés à des producteurs, à travers le Fonds
de garantie cinéma-audiovisuel (FGCNC).
Ce fonds, doté par le CNC depuis sa création
en 2001, n’avait pas nécessité de nouvel
abondement entre 2012 et 2020.
Avec la crise sanitaire, des estimations ont
été réalisées par l’IFCIC, sur des hypothèses
de détérioration du risque. Ces estimations
ont fait apparaître un besoin de dotation
complémentaire de 14 M€ dont 11,6 M€ en
faveur du FG-CNC. Cette dotation doit lui
permettre d’absorber la dégradation du risque,
tout en préservant ses capacités à garantir de
nouveaux crédits sur trois ans après la crise
sanitaire. Ce renforcement de la dotation du
fonds de garantie FGCNC a été inscrit dans la
LFI pour 2021 et a été versé à l’IFCIC au cours
du 1
er
semestre 2021.
2 - Les actions menées par l’IFCIC
Le réaménagement des concours existants
L’IFCIC a répondu favorablement à toute
demande de report des échéances de prêts, par
une franchise de remboursement en capital
supplémentaire de trois mois puis six mois,
sur simple demande motivée par le contexte.
L’IFCIC a également informé ses partenaires
de sa disponibilité pour prolonger les garanties
des crédits en cours, afin de favoriser leur
réaménagement et de sa capacité à intervenir
en garantie jusqu’à 70 %.
Au 31 décembre 2020, l’IFCIC a ainsi traité, du
fait de la crise sanitaire, 131 aménagements
concernant des prêts garantis ou octroyés
en faveur d’entreprises relevant des secteurs
du CNC, pour un encours de prêts garantis
et octroyés de plus de 71 M€ (sur un total de
317 aménagements réalisés, représentant
106 M€, tous secteurs confondus). Ces
aménagements ont été demandés dans leur
quasi-totalité lors du premier confinement.
L’adaptation des financements
Grâce au renforcement de ses fonds de prêts
par l’État, l’IFCIC a pu prendre les mesures
nécessaires à l’adaptation de ses dispositifs, en
mettant en œuvre :
• des prêts de trésorerie à un taux bonifié
(1,5 % l’an), initialement jusqu’au
31 décembre 2020 et reconduits jusqu’au
30 juin 2021 ;
• des prêts à long terme visant à assurer la
reprise d’activité (maximum de dix ans, dont
deux ans de franchise de remboursement) ;
• l’élargissement des prêts IFCIC aux
entreprises de taille intermédiaire (ETI) ;
• l’allongement de la durée de remboursement
des prêts IFCIC de sept à dix ans ;
• l’allongement des durées de franchise de
remboursement en capital jusqu’à deux ans ;
• l’augmentation du plafond d’encours de prêts
par emprunteur ;
• une diminution du taux d’intérêt des prêts
classiques (hors prêts participatifs) – taux
de 2,5 % l’an, contre 3,5 % l’année antérieure.
Les mesures spécifiques de soutien au secteur du cinéma pendant la crise sanitaire - septembre 2021
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34
LES MESURES SPÉCIFIQUES DE SOUTIEN AU CINÉMA PRISES LORS DE LA CRISE SANITAIRE
3 - Bilan de l’intervention de l’IFCIC
sur les secteurs relevant du CNC
Au cours de l’exercice 2020, l’IFCIC a garanti
ou octroyé 308 prêts en faveur des secteurs
du CNC, représentant un montant de 459 M€
(+ 7 % par rapport à 2019). L’activité de garantie,
qui est prépondérante, représente 93 % du
montant des prêts octroyés sur l’exercice et
reste stable entre 2019 et 2020. À la faveur de
l’élargissement de cette activité à la production
et à la distribution cinématographique et
audiovisuelle à partir de fin 2019, l’IFCIC a ainsi
octroyé 45 prêts représentant un montant total
de 32 M€ en faveur des entreprises du secteur
du CNC (+ 104 % par rapport à 2019). Moins
de 1/6 de ces prêts sont en lien direct avec la
crise sanitaire : cinq prêts destinés à pallier un
accès défaillant aux prêts garantis par l’État
(pour 1,4 M€) et deux prêts de relance d’activité
(pour 2,15 M€).
Les secteurs ayant bénéficié des prêts liés à la
crise sanitaire sont, d’une part, la distribution
de films et, d’autre part, principalement lors du
premier confinement, les secteurs pour lesquels
l’activité a dû s’arrêter : les producteurs de films
et d’audiovisuel, dont les tournages se sont
arrêtés et les industries techniques du cinéma
et de l’audiovisuel (location de matériels de
tournage, effets visuels, post-production, etc.).
Par sous-secteurs, la ventilation est la suivante :
• en 2020, le montant de prêts garantis et
octroyés en faveur de la production
et la distribution de films enregistre une
progression de 28 % pour atteindre
321 M€. Cette hausse d’activité trouve
notamment son origine dans le fait que deux
établissements de crédit spécialisés ont
souhaité faire garantir davantage de crédits
dans le contexte de la crise sanitaire, pour
diminuer leur risque ;
• l’activité de l’IFCIC en faveur de l’exploitation
cinématographique est, en revanche, en très
fort recul en 2020, pour s’élever à 2,4 M€ de
prêts garantis et octroyés contre 22,8 M€
en 2019. Plusieurs raisons expliquent ce recul
historique :
- les années 2017-2019 ont présenté des
niveaux d’engagement élevés avec plus
de 22 M€ de prêts garantis et octroyés
chaque année, dans un contexte
d’investissements forts dans la création et la
rénovation de complexes de salles ;
- le nombre de projets étant traditionnelle-
ment moindre les années d’élections locales,
le volume d’activité de l’IFCIC était déjà
attendu en baisse pour 2020 ;
- la crise sanitaire a reporté les investis-
sements, les exploitants et les banques
souhaitant avoir davantage de visibilité
sur la reprise d’activité avant de mettre en
place des endettements de durées souvent
longues.
Pour les
industries techniques,
la croissance
de l’activité de prêts IFCIC (+ 142 %) est
principalement constatée pour les secteurs
en plein développement : la SVOD, dont la
croissance du marché a été soutenue par la
crise sanitaire (plus du tiers des prêts consentis
par l’IFCIC) ; les studios d’animation, qui
poursuivent leurs efforts d’industrialisation
des procédés de fabrication. De plus, des
investissements importants ont été soutenus
dans le prolongement du rapport de
M. Serge Siritzky
12
, qui soulignait la nécessité
de renforcer l’offre de studios de tournage en
France (50 % des montants de prêts garantis et
octroyés sur l’exercice).
12
Les studios de tournage, un enjeu primordial pour la production en France,
14 mai 2019.
Les mesures spécifiques de soutien au secteur du cinéma pendant la crise sanitaire - septembre 2021
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35
Pour l’IFCIC, la novation de 2020 concerne
le développement soutenu de l’activité de
prêts, déjà amorcé avant la crise sanitaire. À ce
titre, la plupart des nouveaux prêts au secteur
du cinéma et de l’audiovisuel ne constituent
pas des prêts « de sauvetage », liés à la crise,
mais des prêts de développement, ce qui est
un point positif. Avec la fin de la crise, l’IFCIC
prévoit le redémarrage de nombreux projets.
Le modèle de prêts de l’IFCIC est ainsi fait
que chaque euro de nouveaux prêts doit
provenir du remboursement de prêts, d’intérêts
ou d’un versement du budget de l’État. En
conséquence, toute augmentation du niveau de
prêts a un impact direct sur le solde d’exécution
budgétaire de l’État. Cette contrainte financière
est d’autant plus sensible actuellement, où les
remboursements de prêts ont été réduits par
les aménagements consentis aux emprunteurs.
Cette limitation obligera l’IFCIC à apporter son
concours en coopération avec d’autres acteurs
de la place, sauf à concevoir un financement
récurrent de l’État. Avec un dernier
abondement budgétaire en 2022, l’IFCIC
estime pouvoir porter sa capacité de prêts à
horizon 2030 à environ 60 M€ par an, soit un
triplement par rapport au niveau de 2017 (avec
des montants même supérieurs en 2023-2024,
de l’ordre de 75 M€).
B - Les dispositifs de développement
des entreprises du secteur
Au-delà des crédits d’urgence ou de relance,
deux initiatives publiques méritent d’être
signalées. Il convient de garder à l’esprit ces
initiatives, dans la perspective d’une bonne
coordination des mécanismes publics d’aide
au secteur.
1 - La stratégie d’accélération pour les
industries culturelles et créatives (ICC)
du PIA 4
La stratégie d’accélération pour les
industries culturelles et créatives (ICC), qui
doit être prochainement lancée, bénéficiera
de 400 M€ de crédits du quatrième
programme d’investissements d’avenir
(PIA 4). Cette stratégie, qui inclut dans son
périmètre le cinéma, l’audiovisuel et le jeu
vidéo, vise notamment à renforcer la solidité
et la compétitivité des entreprises de la filière,
en particulier en améliorant leur accès au
financement.
2 - Les actions de BPI France : le plan
Touch !
Le Président de la République a annoncé,
en mai 2019, la création d’un fonds
d’investissement de 225 millions d’euros
destiné aux industries culturelles. Cette initiative
faisait partie des propositions du rapport rendu
par M. Dominique Boutonnat, sur les solutions
pour favoriser l’investissement privé dans les
secteurs du cinéma et de l’audiovisuel.
BPI France a par la suite développé un plan
Touch !
en direction des entreprises de la
« French Touch »
13
, et indique avoir mobilisé
près de 1,5 Md€ en 2020 de financements
en direction des ICC. Sur les 1,5 Md€, les
financements pour le secteur du cinéma
et de l’audiovisuel se sont élevés à 202 M€,
se répartissant comme suit : financement
(prêts) : 155 M€ ; aides à l’innovation : 27 M€ ;
garanties : 19 M€. Par ailleurs, BPI France a
pris des participations dans dix entreprises du
secteur pour un montant d’environ 15 M€.
Selon les termes de BPI,
« le Plan Touch
soutient, rassemble et agit grâce à un
13
La
French Touch
recouvre six secteurs : cinéma et audiovisuel ; mode et création ; jeux vidéo ; musique et spectacle
vivant ; arts visuels et art de vivre ; édition.
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36
LES MESURES SPÉCIFIQUES DE SOUTIEN AU CINÉMA PRISES LORS DE LA CRISE SANITAIRE
continuum de financement, d’investissement
et d’accompagnement dédié ». BPI France
précise que « ces dispositifs de garantie et de
financement sont construits en synergie et en
complémentarité avec l’IFCIC »
. BPI France
a, par ailleurs, signé une convention de
partenariat avec le CNC.
Schéma n° 1 : le plan
Touch
 : un continuum de financement et d’investissement
en faveur de la
French Touch
Source : CNC
La conjonction de ces financements d’origines
et de finalités différentes (urgence et relance
liées à la crise sanitaire, développement des
ICC) requiert une coordination renforcée
entre les acteurs publics concernés. Cette
préoccupation paraît d’autant plus impérieuse
que les annonces gouvernementales de mai
dernier (qui constituent un énième volet d’aide
d’urgence au secteur) démontrent que la
thématique de l’urgence sera encore présente
en 2021 (certains dispositifs d’urgence du
CNC restant actifs jusqu’en mars 2022). Il
serait évidemment dommageable que la crise
sanitaire ait détourné l’attention nouvelle
portée par les pouvoirs publics à une approche
structurelle du développement des industries
culturelles, qui avait été esquissée en 2019
à la suite des annonces du Président de la
République.
La crise sanitaire a montré les fragilités
structurelles des entreprises du secteur
du cinéma (le constat est plus nuancé
pour l’audiovisuel) et l’intérêt de réfléchir,
au-delà du financement des œuvres, au
développement de ces entreprises. Il
convient dorénavant de « tourner la page de
l’urgence », afin d’accompagner les mutations
du secteur, sur les plans financier et
technologique. Il s’agit d’une des conditions
du succès de la « sortie de crise ».
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COUR DES COMPTES
37
ANNEXE
Détail des mesures du plan de relance
1/ Production cinéma (12,2 M€)
Ces aides ont pour objectif d’encourager la
production de nouvelles œuvres, exerçant un
effet d’entraînement sur la filière, de l’amont
(les auteurs) à l’aval (la post-production).
Majoration de 25 % des mobilisations de soutien
automatique par les producteurs délégués
(5,4 M€), pour les producteurs qui ont investi
leur soutien entre octobre 2020 et avril 2021.
Nombre de bénéficiaires au 31 mai 2021 :
32 (28 PME, quatre groupes) ; montant
moyen : 83 000 € (programme préparation de
nouveaux projets : nombre de bénéficiaires au
31 mai 2021 : 67; montant moyen : 14 000 €).
Renforcement des aides sélectives à la
production (3,5 M€) : aide au développement
et avance sur recettes.
Aide au développement :
nombre de bénéficiaires au 31 mai 2021 : 60 ;
montant moyen : 4 500 €.
Avances sur recettes :
nombre de bénéficiaires au 31 mai 2021 : 60 ;
montant moyen : 30 000 €.
Bonification du soutien automatique producteur
généré afin d’encourager la sortie des œuvres
(2,5 M€) : majoration des « droits à soutien »
générés pour les films sortis entre le 22 juin et le
31 décembre 2020. Nombre de bénéficiaires au
31 mai 2021 : 15 ; montant moyen : 121 000 €.
La mise en œuvre de cette mesure a
été interrompue et les crédits non utilisés
(675 000 €) ont été redéployés et fusionnés
avec la mesure décrite ci-dessus, décidée lors
des annonces de mai 2021.
Décalage d’une année des péremptions de
comptes automatiques producteurs cinéma
(0,8 M€) : nombre de bénéficiaires au
31 mai 2021 : huit ; montant moyen : 88 000 €.
2/ Distribution Cinéma (17,7 M€)
Majoration de 15 % des mobilisations de
soutien automatique par les distributeurs
pour des investissements fléchés (1,8 M€) :
cette mesure vise à renforcer le financement
des films à venir. Nombre de bénéficiaires au
31 mai 2021 : 11 ; montant moyen : 17 000 €.
Bonification du soutien automatique distribut-
eur généré afin d’encourager la sortie des
œuvres (14 M€) : bonification du soutien
automatique distributeur généré du 22 juin
au 13 octobre 2020 afin d’encourager la sortie
des œuvres en salles malgré l’incertitude. Sur
les 9,6 M€ de droits générés, 4,6 M€ ont été
mobilisés (et donc décaissés par le CNC). Cette
mesure a été automatiquement suspendue du
fait de la fermeture des salles. Le solde inutilisé
s’élevait à 4,4 M€ et a été fusionné avec les
montants annoncés en mai 2021 (cf.
supra
).
Nombre de bénéficiaires au 30 mai 2021 : 83 ;
montant moyen : 118 000 €.
Renforcement des aides sélectives à la
distribution des films inédits (1,2 M€) :
notamment en faveur des distributeurs ne
bénéficiant pas de la surmajoration des
soutiens. Nombre de bénéficiaires au
30 mai 2021 : 48 ; montant moyen : 24 000 €.
Renforcement des aides sélectives à la
distribution des films de répertoire (0,3 M€) :
nombre de bénéficiaires au 30 mai 2021 : 15 ;
montant moyen : 17 000 €.
Décalage d’une année des péremptions
de comptes automatiques distributeurs
cinéma (0,4 M€) : nombre de bénéficiaires
au 18 mars 2021 : deux ; montant
moyen : 200 000 €.
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LES MESURES SPÉCIFIQUES DE SOUTIEN AU CINÉMA PRISES LORS DE LA CRISE SANITAIRE
3/ Exploitation cinéma (34,3 M€)
Soutiens automatiques renforcés et avances à
l’exploitation ad hoc dédiées à la couverture
des besoins en trésorerie (30 M€) : nombre de
bénéficiaires au 31 mai 2021 : 1 379 ; montant
moyen : 22 000 €. Ce soutien financier sera
versé sous une double forme permettant
d’atteindre :
• une année de soutien supplémentaire pour
la petite/moyenne exploitation dont sept
mois de soutien sous forme de subvention
définitive et cinq mois sous forme d’avances
(remboursables sur le soutien à venir) ;
• neuf mois de soutien supplémentaires pour
les sept grands circuits dont 2,5 mois sous
forme de subvention définitive et 6,5 mois
sous forme d’avances remboursables.
Ces sommes sont mobilisées pour couvrir
les besoins de trésorerie auxquels les
établissements doivent faire face dans cette
période de crise. Les 30 M€ inscrits dans le
plan de relance correspondent uniquement
au financement de l’aide sous forme de
subventions et non sous forme d’avances
remboursables. La part subvention a été versée
avant la fin de l’année 2020, dans un contexte
imprévu de refermeture des salles.
En revanche, la part « avances remboursables »
a été différée jusqu’en mai 2021, prenant le
relais des précédentes mesures pour relancer
les investissements de modernisation
indispensables à la relance post-crise. Cette
part doit permettre l’accélération de certains
investissements d’avenir (renouvellement
des projecteurs numériques, amélioration de
l’expérience salle, etc.). Le CNC souligne que
ces avances remboursables sont distinctes
budgétairement et par nature non coûteuses,
puisque donnant lieu à remboursement sur le
soutien à venir. Fin mai 2021, 14,8 M€ d’avances
remboursables avaient été distribués.
Renforcement de l’aide sélective aux cinémas
d’Art et essai (2 M€) : fin avril 2021, cette aide
a été versée aux 1 300 cinémas concernés
(1 529 € par établissement).
Annulation des remboursements au titre du
dispositif Cinenum (0,8 M€) : dans le cadre de
l’aide à la numérisation des salles (dispositif
Cinenum), le CNC a accordé des avances
pour couvrir les frais de copie virtuelle (VPF).
800 000 € resteraient à rembourser au titre des
VPF correspondants aux années 2019, 2020
et 2021. Ces avances restantes sont annulées,
pour notamment soutenir la petite exploitation
(qui était la seule à devoir encore rembourser
ces aides). Nombre de bénéficiaires au
31 mai 2021 : 355 ; montant moyen : 2 235 €.
Décalage d’une année des péremptions de
comptes automatiques (0,5 M€ )
14 
: nombre de
bénéficiaires au 18 mars 2021 : 84 ; montant
moyen : 6 000 €.
Dotation supplémentaire aux dispositifs
d’éducation à l’image (1 M€) : versement d’une
subvention aux 127 coordinations locales. Le
détail de cette mesure a été annoncé lors du
festival de Cannes.
14
Le CNC a précisé que le coût de cette mesure pris en compte dans le plan de relance (0,5 M€) correspond à une
estimation de la perte de recettes basée sur les montants constatés habituellement (les péremptions de comptes
automatiques donnent lieu à reprises sur provisions servant à réalimenter le fonds de soutien). Le CNC ajoute que ce
montant n’est « absolument pas représentatif » du montant des péremptions réelles qui auraient pu être constatées
au 31 décembre 2020, compte tenu du ralentissement d’activité du secteur lié à la crise sanitaire. La Cour reviendra sur
ce point, qui touche aux méthodes comptables et aux systèmes d’information du CNC, lors de ses contrôles ultérieurs.
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39
4/ Production audiovisuelle (26,2 M€)
L’absence de tournages pendant plusieurs
mois a produit un décalage des livraisons
de programmes aux chaines de télévision.
Relancer la production est donc le premier
objectif attendu. Dans ce secteur, l’ensemble
des mesures porte sur 2021.
Bonus de 10 % à la mobilisation du compte
automatique producteur audiovisuel de janvier
à juin 2021 (7 M€) : la mesure est plafonnée
à 200 000 € par œuvre. Nombre de bénéfi-
ciaires au 31 mai 2021 : 180 ; montant moyen :
18 000 €.
Prise en compte des « prêts à diffuser »
(PAD) dans le calcul du soutien automatique
généré (5,2 M€) : cette mesure permettra aux
producteurs qui n’auront pas suffisamment
de diffusions sur les chaines de télévision
en 2020 en raison des baisses des commandes,
d’atteindre le seuil d’accès au soutien
automatique par la prise en compte des œuvres
livrées en 2020 mais non diffusées (PAD).
Nombre de bénéficiaires au 31 mai 2021 : sept ;
montant moyen : 560 000 €.
Renforcement de l’enveloppement des aides
sélectives (6 M€) : pour les sociétés émergentes
et les producteurs qui, malgré la mesure
précédente, ne pourront pas accéder au soutien
automatique. Nombre de bénéficiaires au
18 mars 2021 : 49 ; montant moyen : 122 000 €.
Renforcement de l’enveloppe des avances
(8 M€) : pour les producteurs qui disposeront
d’un compte automatique trop faible pour
répondre aux commandes des diffuseurs alors
qu’il s’agit de sociétés en croissance. Nombre
de bénéficiaires au 31 mai 2021 : 0.
5/ Industries techniques (10 M€)
Au-delà de l’adaptation immédiate aux
conséquences de la crise sanitaire (notamment
pour la production à distance), ces crédits
doivent permettre d’opérer un véritable
« choc de modernisation ». Les mesures
concernent 2020 et 2021.
Appel à projets industries techniques « pro-
duction à distance » (3 M€) : le CNC a lancé, en
avril 2020, un appel à projets visant à soutenir
des projets de réorganisation du travail des
équipes et d’adaptation des outils (télétravail,
respect des impératifs sanitaires, outils de ges-
tion ou de production à distance, etc.), concou-
rant à la continuité ou à la reprise de l’activité.
En 2020, 29 projets d’investissement ont été
soutenus, à hauteur de 1,8 M€, couvrant les
métiers du tournage, de la post-production ou
de l’animation. Ce financement se poursuivra
en 2021 pour atteindre un montant total de
3 M€. Pour le CNC, ces projets témoignent de
la capacité d’adaptation du secteur qui a su
saisir l’opportunité de développer des investis-
sements d’avenir (logiciel d’enregistrement de
comédiens à distance, plateforme en ligne de
post-production, télétravail sécurisé informa-
tiquement pour répondre aux exigences des
majors américaines, etc.).
Appel à projets « choc de modernisation
de l’appareil de production » (7 M€) : il doit
permettre à l’industrie cinématographique,
audiovisuelle et du jeu vidéo en France de se
doter d’un appareil de production numérique
compétitif pour attirer les tournages ou
productions numériques internationales dans
un contexte de forte augmentation de la
demande (croissance des plateformes SVOD,
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40
LES MESURES SPÉCIFIQUES DE SOUTIEN AU CINÉMA PRISES LORS DE LA CRISE SANITAIRE
transposition de la directive SMA). Cette
mesure prend la forme d’un appel à projets
ciblant des projets d’investissement justifiant
un niveau d’ambition élevé, motivé par des
objectifs de croissance importants, et visant un
changement d’échelle permettant de prendre
des parts de marché à l’international.
Ces projets d’investissements techniques
devront s’inscrire dans un des trois enjeux
prioritaires identifiés :
1/
accélérer les
investissements dans les studios de tournage
de demain (il s’agit de développer des
équipements qui correspondent aux nouveaux
modes de fabrication des films et des séries, et
ouvrent à de nouveaux marchés, notamment
aux productions internationales) ; 
2/
accroître
l’excellence de la production numérique, par
exemple pour maintenir l’avantage compétitif
de la France en matière d’effets visuels,
d’animation et de jeu vidéo.
3/
réduire l’impact
environnemental des productions.
6/ Patrimoine (1,8 M€)
Soutien à l’édition vidéo, notamment de
patrimoine (0,8 M€) : la crise sanitaire a
frappé très durement les éditeurs de vidéo.
La fermeture des points de vente lors du
premier confinement, les conséquences de
la fermeture des salles qui produisent une
absence de nouveautés DVD quatre mois
plus tard, et la fermeture administrative des
surfaces commerciales de plus de 10 000 m
2
ont contribué à une baisse record du marché
en 2020 (- 27 % en valeur). La mesure de
relance vise à revaloriser les aides sélectives à
l’édition de vidéo, par un complément d’aide
apporté à tout projet d’édition soutenu au titre
de ces aides en 2020, dont la commercialisation
est intervenue à compter du 1
er
février 2020
ou va intervenir. Nombre de bénéficiaires au
31 mai 2021 : 73 ; montant moyen : 10 000 €.
Subvention aux cinémathèques (1 M€) :
l’objectif est d’atténuer l’impact des pertes de
recettes commerciales pour ces associations.
Deux structures sont concernées : la
Cinémathèque française et l’Institut Lumière.
Un premier financement a été apporté
sur 2020. Pour 2021, au titre de la relance de
leurs activités, un second financement sera
apporté, fléché sur des projets ciblés.
7/ Export et attractivité (8,3 M€)
Renforcement du soutien automatique
à l’export cinéma et audiovisuel (2,5 M€) :
l’objectif est de permettre aux exportateurs
français de repartir à l’offensive de marchés
internationaux. Mis en place dès 2020, ce
renforcement s’est accompagné, pour le
cinéma, d’un ajustement du dispositif qui prend
désormais en compte la présence des œuvres
françaises sur les plateformes et dans les
festivals internationaux. Concernant le soutien
à l’audiovisuel, les aides au doublage ont été
renforcées.
Cinéma : nombre de bénéficiaires au
18 mars 2021 : cinq ; montant moyen : 93 000 €.
Audiovisuel : nombre de bénéficiaires au
18 mars 2021 : 15 ; montant moyen : 7 000 €.
Renforcement des associations qui agissent à
l’export des œuvres audiovisuelles et cinéma-
tographiques (TVFI et UniFrance, 3 M€) : la
mesure du plan de relance est liée à la création,
courant 2021, d’une structure unique, adaptée
aux évolutions des métiers, des marchés et des
publics, et cible le financement d’opérations de
reconquête des marchés prioritaires.
Renforcement de l’aide aux cinémas du monde
(ACM, 2 M€) : l’ACM est un dispositif qui associe
un soutien aux cinéastes et professionnels du
monde entier aux professionnels français et
aux industries techniques.
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41
Renforcement de l’attractivité internationale
de la France (0,8 M€) : il s’agit de faire de la
France une destination majeure de tournages
et de prestation numérique, à travers une
dotation renforcée au service d’une campagne
d’attractivité, du renforcement de la présence à
l’international, de nouveaux outils numériques
(sites, bases de données), et de l’extension
du champ de compétence à la création
numérique. Un poste « junior» a ainsi été créé à
Los Angeles avec le Quai d’Orsay.
8/ Jeunesse et talents d’avenir (6 M€)
Subvention aux écoles (1,3 M€) : subventions
réparties entre 1 M€ pour la Fémis, 150 000 €
pour la Cinéfabrique, 100 000 € pour Koutrajmé
et 50 000€ pour la Classe Alpha de l’INA.
Appel à projets « Jeunes Diplômés » (0,5 M€) :
100 bourses de 5 000 € pour permettre à des
équipes de jeunes diplômés de développer leur
premier projet professionnel. Premier appel à
candidature lancé, deux commissions en avril
et en octobre.
Appel à projets « Savoir et culture » (0,2 M€) :
destiné au soutien de projets de web vidéo et de
jeux vidéo de médiation culturelle et scientifique.
Le fonds Savoir et culture est doté de 1,1 M€
en 2021 : 400 000 € du CNC dont 200 000 €
du plan de relance, 600 000 € de Youtube,
et 100 000 € d’Ubisoft. Pour la première
session
de l’appel à projets, le CNC a reçu 140 dossiers
et sera en mesure de soutenir 19 projets.
Appel à projet « Diffusion culturelle 15-25 ans »
(2 M€) : pour soutenir des projets d’action de
médiation innovants. Appel à projet en cours de
concertation avec la profession, mise en œuvre
dépendant du calendrier de réouverture des
salles.
Soutien au court-métrage (1 M€) : l’objectif est
de soutenir environ 20 projets supplémentaires.
Nombre de bénéficiaires au 31 mai 2021 : cinq ;
montant moyen : 141 000 €.
Aide au programme d’auteur (1 M€) : pour
aider 50 auteurs
via
des bourses de 20 000 €
et un accompagnement par le pôle auteur du
CNC. Un premier appel à candidature a été
lancé, une première commission s’est tenue
en avril 2021 et quatre sessions sont prévues
dans l’année. Nombre de bénéficiaires au
31 mai 2021 : 14 ; montant moyen : 20 000 €.
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43
Sommaire
44
Réponse de la ministre de la culture
45
Réponse du Président du Centre national du cinéma et de l’image animée (CNC)
50
Réponse du Directeur général de l’Institut pour le financement du cinéma
et des industries culturelles (IFIC)
RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS
ET ORGANISMES CONCERNÉS
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44
LES MESURES SPÉCIFIQUES DE SOUTIEN AU CINÉMA PRISES LORS DE LA CRISE SANITAIRE
RÉPONSE DE LA MINISTRE DE LA CULTURE
Par courrier en date du 28 juillet 2021, vous avez bien voulu me transmettre l’audit établi par la Cour
des comptes relatif au soutien spécifique apporté par l’État au secteur du cinéma dans le contexte
de crise sanitaire.
Je vous remercie tout d’abord pour la qualité de cette analyse, qui permet de mesurer l’étendue
du soutien apporté par l’État au cinéma et de mettre en lumière la réactivité ainsi que la forte
mobilisation des équipes du ministère de la culture et du Centre national du cinéma (CNC) dans
l’élaboration comme la mise en œuvre de dispositifs d’urgence en soutien à ce secteur. L’effort
financier exceptionnel consenti par l’État (402 M€) a en effet permis d’accompagner le secteur tout
au long de la crise et, désormais, de soutenir sa reprise, plus rapide que chez nos voisins.
Je souhaite néanmoins vous faire part de deux observations sur la gestion de la crise, qui me
semblent indispensables à mieux prendre en compte dans l’analyse de la Cour et sont de nature à
infléchir certaines conclusions du rapport.
En premier lieu, il convient de souligner l’agilité tout à fait exceptionnelle dont les pouvoirs publics
ont dû faire preuve face à une crise par nature changeante et qui n’est pas arrivée à son terme.
Cette agilité était nécessaire pour accompagner les entreprises au plus près de leur besoins et
difficultés, dans tout le périmètre de la culture. L’État et le CNC ont ainsi constamment et en temps
réel su adapter leur soutien à l’évolution de la situation sanitaire sans pour autant que soit rompue
la distinction entre les différentes mesures d’urgence et de relance, les premières ayant pour objet
exclusif de soutenir les pertes immédiates d’activité propres au secteur culturel et d’empêcher
la disparition des talents qui ne pouvaient plus travailler en raison des mesures de restriction
administrative, les secondes ayant toujours pour objet d’inciter les entreprises à accélérer leurs
projets futurs au bénéfice de toute la filière du cinéma et de l’audiovisuel de l’amont à l’aval.
Je tiens en second lieu à insister sur la complémentarité et l’absence de surcompensation entre les
aides transversales et les aides sectorielles : cet enjeu a constamment guidé nos prises de décision
et été strictement pris en compte dans toutes les décisions d’attribution d’aides sectorielles. Comme
la Cour le souligne, des plafonds visant à éviter toute surcompensation ont été prévus à chaque
fois que ce risque pouvait apparaître, notamment dans certains cas pour les exploitants de salles
de cinéma. Pour le reste, les aides transversales de l’État n’avaient pas le même objet. Elles visaient,
pour l’ensemble des secteurs, à compenser pour partie les baisses de chiffre d’affaires liées à la
crise. Les aides sectorielles visaient quant à elle, à tenir compte de problématiques spécifiques au
cinéma. Pour mémoire, les salles de cinéma ainsi que les lieux de culture et de restauration ont été
fermées à compter du 30 octobre 2020, ce qui n’a pas été le cas de l’ensemble des autres activités
économiques du pays. L’objet des aides sectorielles était donc de tenir compte de cette situation
spécifique du secteur de la culture et, en son sein, du cinéma.
Les sorties de films déprogrammées ou dont l’exploitation s’est brutalement arrêtée à la fermeture
des salles ont ainsi généré une impasse économique pour les financeurs de ces films. Par ailleurs,
faute de sortie salle, les films ont moins généré de droits à soutien futur de la part du CNC.
Il y avait donc une double nécessité à ces mesures sectorielles, étroitement liée aux spécificités du
secteur d’activité.
Les mesures spécifiques de soutien au secteur du cinéma pendant la crise sanitaire - septembre 2021
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COUR DES COMPTES
45
Enfin, les travaux menés par mon ministère et par le CNC sont désormais, comme vous le soulignez,
bien orientés vers l’avenir et l’accompagnement des mutations structurelles du secteur. Je suis en
effet convaincue qu’au temps de l’urgence doit succéder dès à présent un accompagnement de la
filière entièrement tourné vers ses enjeux d’avenir, qui sont nombreux et déterminants pour la place
qu’occupera notre industrie culturelle dans le monde dans les années à venir.
Les secteurs du périmètre du CNC s’inscrivent ainsi pleinement dans la démarche de structuration
de la filière des industries culturelles et créatives (ICC), engagée par le Gouvernement en 2019 et
poursuivie dans le cadre des États généraux des ICC. Cette dynamique est désormais incarnée par
le déploiement de l’enveloppe de 400 M€ consacrée aux ICC dans le cadre du 4
e
Programme des
investissements d’avenir (PIA 4) et par la « Stratégie d’accélération pour l’innovation » des ICC
mentionnée dans le rapport. La stratégie se décline en 19 mesures et plus d’une trentaine de
dispositifs, dont plusieurs actions à effet immédiat :
• le concours d’innovation « i-Nov » est désormais ouvert aux ICC,
via
une thématique dotée de
36 M€ et opérée par Bpifrance, pour financer des projets exploitant le potentiel de technologies
structurantes pour la filière ;
• le Fonds de prêt à l’Innovation des Industries culturelles et Créatives (FPINNOV) de l’Institut pour
le financement du cinéma et des industries culturelles (IFCIC) est renforcé à hauteur de 25 M€ au
3
e
trimestre 2021, afin de soutenir en prêts ou prêts participatifs les entreprises culturelles sur des
projets innovants ;
• quatre nouveaux dispositifs dotés de 10 M€ chacun et mis en œuvre par la Banque des Territoires
viennent d’être lancés afin d’accompagner la transition numérique et écologique des ICC, dont
deux concernent l’ensemble des secteurs de la filière ICC : un appel à manifestation d’intérêt
« Solutions de billetterie innovantes » et un appel à projets « Alternatives vertes ».
Ces dispositifs, ainsi que les réflexions engagées avec les acteurs du secteur du cinéma et de
l’audiovisuel pour accompagner les mutations structurantes du secteur, liées notamment à l’essor
des plateformes, doivent permettre d’envisager une sortie de crise entièrement tournée vers nos
enjeux d’avenir.
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU CENTRE NATIONAL DU CINÉMA
ET DE L’IMAGE ANIMÉE (CNC)
Vous m’avez adressé le 28 juillet 2021 de rapport d’observations de la Cour des comptes de
type « audit flash » intitulé « Les mesures spécifiques de soutien au cinéma prises lors de la crise
sanitaire ».
Tout d’abord, je tiens à vous remercier pour ce document riche d’enseignements sur la période
récente, les effets de la crise perdurant encore à ce jour sur le secteur du cinéma.
Je tiens également à remercier la Cour d’avoir souligné, dans son rapport d’audit, la rapidité d’action
des pouvoirs publics et du Centre national du cinéma et de l’image animée (CNC) face à la crise
sanitaire. En effet, grâce à l’effort financier exceptionnel consenti par l’État (402 M€), grâce à sa
capacité d’action et d’adaptation, mais également grâce à la forte mobilisation de ses équipes,
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LES MESURES SPÉCIFIQUES DE SOUTIEN AU CINÉMA PRISES LORS DE LA CRISE SANITAIRE
de son conseil d’administration (réuni dix fois entre le 1
er
avril 2020 et le 29 juillet 2021) et à un
dialogue permanent et renforcé avec les professionnels, le CNC a été en mesure d’accompagner le
secteur tout au long de la crise et, désormais, en période de sortie de crise et de relance.
Cependant, je ne peux partager entièrement trois constats tels que formulés par la Cour sur les
actions spécifiques menées par le CNC :
• la Cour estime que « la distinction entre les mesures d’urgence et de relance n’apparaît pas
clairement » ;
• elle indique également que « la question de l’additionnalité de ces mesures sectorielles par
rapport au dispositif général d’aides d’État n’a pas été posée » ;
• elle considère aussi qu’une grande part des dépenses du plan de relance « vise à conforter les acteurs
de la filière l.. et à assurer le redémarrage ordonné du secteur » et que « les dépenses qui relèvent
d’une véritable logique d’« investissement d’avenir » s’avèrent peu élevées » ; en conséquence de
quoi la Cour déduit que « au-delà d’avoir évité des défaillances, la question de savoir si ces aides ont
favorisé ou accompagné des mutations structurelles du secteur mérite d’être posée ».
Sur l’ensemble de ces points, il me semble important de rappeler, comme le relève d’ailleurs la
Cour elle-même, que la crise sanitaire n’a pas connu une évolution linéaire, plusieurs vagues s’étant
succédées, séparées entre elles par des périodes de relatives améliorations, avec notamment une
première réouverture des salles entre le 22 juin et le 31 octobre 2020, avant une nouvelle fermeture.
Il était dans ces conditions inévitable que se succèdent la mise en place de mesures de relance
tournées vers l’accélération de la reprise d’activité, et des mesures d’urgence pour compenser les
périodes d’arrêt total de cette activité. Le CNC et les pouvoirs publics devaient fonctionner en « mode
agile » pour être en mesure de répondre en urgence et rapidement à chaque situation nouvelle.
1. Il est fondamental concernant votre première remarque d’insister sur une distinction très nette
entre les mesures de relance et les mesures d’urgence
• Les mesures de relance adoptées par le CNC dans le cas du plan à 165 M€ visaient toutes à
encourager les créateurs et entreprises du secteur à se projeter dans leur « projet d’après », afin
ainsi d’avoir un effet d’entraînement sur l’ensemble de la chaîne de création et de production :
une nouvelle œuvre s’appuyant sur l’écriture d’un auteur, mobilisant des acteurs, des équipes
techniques, une société de post-production, des industries techniques, un distributeur et
alimentant la programmation d’un exploitant (pour un film).
• Les mesures d’urgence n’avaient pas cet objet : elles visaient toujours, que ce soit en mars 2020,
à l’automne 2020 ou au printemps 2021, à soutenir les entreprises qui venaient de subir les effets
d’une mesure d’interdiction ou de restriction administrative afin qu’aucune ne disparaisse ou
n’abandonne son projet en cours, ce qui aurait eu des effets procycliques aggravant la crise : c’est
pour cela qu’ont été ponctuellement renforcés les soutiens aux distributeurs et aux producteurs
qui venaient d’investir dans la sortie d’un film qui finalement trouverait salle fermée. Elles ont
également permis de mettre en œuvre des mesures d’incitations immédiates de nature à freiner
les effets de la crise (cas des mesures mises en œuvre pendant le couvre-feu afin de conserver une
offre de films).
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Il est vrai qu’initialement conçu comme un plan de retour massif à l’activité cohérent avec la
réouverture des salles le 22 juin 2020, le plan de relance a été freiné à l’automne 2020 du fait de
la 2
e
vague de l’épidémie et des mesures restrictives afférentes (couvre-feu et nouvelle fermeture
des salles en octobre, reconfinement de la population). Ce second arrêt de l’activité, en neutralisant
l’application des mesures de relance, a donné lieu à la mise en place rapide de nouvelles mesures
de compensation et d’indemnisation financées par des dotations complémentaires de l’État
à destination exclusive du secteur du cinéma : exploitants, distributeurs et producteurs qui
subissaient une nouvelle fois la fermeture administrative des salles.
En mai 2021, la réouverture des salles a permis de réactiver les mesures du plan de relance, le
secteur visant un retour à une situation proche de celle de l’été 2020 : réouverture des salles,
allègement des restrictions sanitaires et de déplacement, programmation d’événements, marchés
et festivals. Les mesures du plan de relance reprennent donc désormais pleinement leur sens à la
fois pour le secteur le plus touché, celui du cinéma, mais également pour l’ensemble de la filière
(audiovisuel, cinéma, industries techniques, formation) qui a pu continuer à être stimulée y compris
pendant la deuxième vague épidémique.
Au final, le CNC aura fait preuve d’une capacité d’action rapide pour deux raisons :
• son statut lui donne une capacité d’action très rapide : à la fois administration centrale du
ministère de la culture et établissement public, le CNC est au cœur du secteur, peut très vite en
connaître la situation et dispose des outils de puissance publique pour y répondre par un pilotage
fin, notamment en adaptant les aides qui sont décidées par son Conseil d’administration ;
• son outil, le compte de soutien, a une efficacité qui peut être immédiate. C’est pour cette raison
que le même outil a pu être utilisé à la fois comme outil d’aide à l’urgence et outil de relance.
ln fine, la production française est repartie plus vite que dans tous les autres pays, avec une reprise
dès la fin mai 2020. Plusieurs États européens et l’État de Californie se sont dans cette période
rapprochés du CNC pour mieux connaitre ces outils.
2. Le CNC ne peut également partager le constat de la Cour consistant à estimer que les dépenses du
plan de relance qui relèvent d’une logique d’investissement d’avenir seraient limitées
L’ensemble des mesures de relance engagées par le CNC est orienté vers une logique
d’investissements futurs et donc bien de relance de l’ensemble de la filière. Contrairement à ce
qu’indique la Cour, la plus grande part des dépenses ne vise pas seulement à « conforter les acteurs
de la filière, dont la stabilité financière était ébranlée et à assurer le redémarrage ordonné du
secteur » (ce qui, déjà en soi, pourrait répondre à la notion de « relance »). Les mesures retenues,
même celles qui s’appuient sur des mécanismes existants, tels que les soutiens automatiques au
cinéma et à l’audiovisuel ou encore les aides sélectives comme l’avance sur recettes et l’aide au
développement, visent bien à assurer à l’avenir la capacité d’investissement des producteurs et
distributeurs dans les talents et les œuvres futures, ou encore des exploitants dans le déploiement
de cinémas répondant aux nouvelles caractéristiques de la « salle innovante » ; tout cela constitue
bien le socle indispensable au dynamisme de l’économie du secteur et à sa capacité à faire face et à
s’adapter aux mutations en cours. Ces sommes créditées sur leur compte automatique ne peuvent
juridiquement avoir d’autre objet que d’être investies dans un projet.
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De très importantes mesures auront un effet structurant pour les années à venir bien au-delà de
l’enjeu de sortie de crise. Il s’agit notamment du renforcement de l’internationalisation de la filière
qui accompagnera la création, dès 2021, d’une structure unique (+3 M€), plus forte et plus reconnue,
pour l’export et le rayonnement des œuvres cinématographiques et audiovisuelles françaises.
Dans le cadre du plan de relance des filières cinématographiques et audiovisuelles, le CNC a
également souhaité favoriser un « choc de modernisation de l’appareil de production » via un
appel à projet doté de 10 M€ et dont l’objectif était de favoriser le financement de plateaux
de tournages et d’infrastructures de production tournées vers l’international et la production
écoresponsable, dans un contexte de fort développement de la demande (explosion du marché
mondial de l’audiovisuel, entrée en vigueur du décret SMAD). Au terme d’un processus de sélection
des 120 candidatures reçues, le CNC a publié la liste des 20 projets retenus, qui constituent un
investissement sans précédent pour faire de la France l’un des plus grands pays de tournages
et de production numérique au monde, et pour décarboner l’industrie cinématographique et
audiovisuelle. Ces 20 projets, situés dans 8 régions dont un territoire d’outre-mer, seront à l’origine
de la création de 7 000 emplois et de 160 M€ d’investissements privés. Nul doute que ces mesures
auront un effet structurant pour plusieurs décennies. Il en va de même des investissements dans la
formation des nouveaux talents (6 M€).
La Cour s’interroge sur leur part limitée (entre 20 et 25 M€) par rapport à l’ensemble (105 M€ hors
compensation des pertes de recettes de l’établissement). Mais, pour pouvoir faire usage de ces
mesures qui amélioreront les capacités de production et de rayonnement de la création françaises,
il était au préalable nécessaire que l’ensemble des entreprises du secteur (dont les pertes en 2020
atteignent 1 Mds d’euros, soit 7 % du CA de la filière malgré les aides) soient en activité, incitées et
soutenues pour poursuivre leurs projets. Par ailleurs, un assèchement pérenne de la capacité de
trésorerie des entreprises nuit directement à leur capacité d’investissement à court et moyen terme.
3. Pour ce qui concerne ensuite la question de l’additionnalité — ou de la complémentarité
— des aides mises en œuvre par le CNC avec les dispositifs généraux de I’État, le sujet a
systématiquement été pris en compte
En préalable, et comme le relève la Cour dans son tableau n° 11, ce sujet est circonscrit à
l’exploitation cinématographique, car les secteurs de la production et de la distribution ont
relativement peu bénéficié des mesures transversales, en particulier en raison du critère de prise
en compte de l’année 2019 comme point de référence dans le fonds de solidarité alors que les
producteurs et distributeurs peuvent avoir des chiffres d’affaires acycliques. Ainsi, par exemple, les
pertes du secteur de la production cinématographique se portaient en 2020 à 333 M€, mais les
entreprises de production n’ont reçu « que » 72,7 M€ à fin mars 2021 au titre des aides transversales
(hors PGE). Le risque de surcompensation était nul.
S’agissant spécifiquement des mesures sectorielles de compensation de perte de chiffres d’affaires
de l’exploitation, le Centre a bien veillé à ce qu’aucun effet de surcompensation ne découle du
cumul des aides de l’État et du CNC. La condition figure au Règlement général des aides. Par
ailleurs, certaines mesures ont été explicitement prises en subsidiarité avec les fonds de l’État (telles
les aides aux auteurs qui n’avaient pas accès au fonds de solidarité étatique).
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Enfin, pour de nombreux dispositifs, la question ne se posait pas réellement dans la mesure où
les mécanismes mis en œuvre par le CNC répondaient à des objectifs ciblés et diamétralement
différents des fonds généraux de l’État (tournés essentiellement vers la compensation de perte
de chiffre d’affaires et le soutien à la trésorerie des entreprises). Ainsi des mesures du plan de
relance : tournées vers le redémarrage des secteurs du cinéma et de l’audiovisuel, la rénovation de
l’appareil productif et l’émergence des nouveaux talents, elles n’ont nativement pas vocation à être
complémentaires des mesures transversales de l’État. C’est le cas de l’ensemble du plan de relance
gouvernemental dans lequel elles s’inscrivent, lui-même bien distinct des fonds généraux d’urgence
et de sauvegarde de l’État.
Dans la même logique, je souhaite rappeler que, contrairement à la plupart des autres secteurs
économiques ayant bénéficié des dispositifs transversaux de l’État, le préjudice financier subi par
les entreprises du cinéma et de l’audiovisuel du fait de la crise sanitaire ne s’est pas cantonné à
de simples pertes de chiffres d’affaires. En effet, le ralentissement et l’arrêt d’activité entraînent
également des conséquences sur le calcul des générations de soutiens automatiques en 2020
(- 113 M€) et 2021, ce qui obère fortement la capacité de réinvestissement du secteur dans de
nouvelles œuvres, ou encore dans la modernisation des salles de cinéma. On touche là à l’un des
mécanismes fondamentaux du fonds de soutien et, par voie de conséquence, au cœur même de
l’action du ministère de la culture et du CNC. Cette dimension n’est bien évidemment pas prise en
compte par les fonds opérés par l’État.
Enfin, je ne peux bien évidemment que partager le constat de la Cour sur la nécessité de « tourner
la page de l’urgence » et « se réorienter sur l’avenir » et l’accompagnement des mutations
structurelles du secteur.
Sur ce point, je tiens néanmoins à rappeler que, dès avant la survenance de la crise sanitaire, le CNC
s’est emparé de ce sujet et s’est engagé, en janvier 2020, dans une revue générale de ses soutiens
(RGS). Ce vaste chantier prioritaire, annoncé aux professionnels dès octobre 2019, est motivé par un
constat général accentué par la crise sanitaire, laquelle a eu un effet accélérateur sur les mutations
à l’œuvre dans le secteur audiovisuel. La RGS a pour objectif de préciser et de simplifier et ainsi de
rendre plus efficients les soutiens du CNC.
Après l’auto-évaluation de 125 aides (soit les deux-tiers des dispositifs sélectifs et automatiques)
lancée dans une conjoncture délicate, au début de la crise sanitaire, la RGS est actuellement dans
sa phase de consultation d’une cinquantaine d’experts, puis viendra une phase de concertation avec
les organisations professionnelles préalable à l’adoption des réformes à mener.
Cinq axes de travail ont été arrêtés et doivent permettre de tourner l’action du CNC vers les enjeux
prioritaires que sont la jeunesse et l’indépendance .
• la structuration du secteur pour garantir sa créativité, sa diversité et sa compétitivité ,
• l’écriture et le développement, la créativité étant l’enjeu déterminant dans un monde d’abondance
et de forte concurrence internationale ,
• la diffusion des œuvres afin de mieux accompagner leur promotion et leur diffusion, notamment
à l’international ;
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• la jeunesse, ce public allant moins au cinéma et regardant moins la télévision linéaire, mais
consommant des programmes audiovisuels à la demande, il convient de contribuer à l’émergence
et à la diffusion d’une offre variée les ciblant ,
• l’international, enjeu de rayonnement culturel via le préfinancement et la vente des œuvres, et
l’attractivité de la France pour multiplier les tournages et la coproduction d’œuvres étrangères,
mais également éviter les délocalisations.
Par ailleurs, la RGS prend aussi en compte les enjeux liés à la responsabilité sociale et
environnementale (RSE).
Le Président de la République vient d’annoncer à Marseille le 2 septembre 2021 la création de
grands pôles audiovisuels dans le Sud, dans le Nord et en région Ile-de-France.
La création de grands studios de la Méditerranée capables d’attirer les tournages de grands
films et de grandes séries, avec un renforcement du pôle de la Belle de Mai, le financement d’une
base logistique et de bassins de tournage, et d’autre part la décision d’y développer une école
CinéFabrique sur le modèle de celle de Lyon pour former les talents qui y travailleront, ainsi qu’une
antenne de la Cinémathèque pour transmettre la cinéphilie dès le plus jeune âge, sont issues de ce
travail d’analyse et prospective du CNC autour des enjeux de structuration et de jeunesse.
Ce travail n’est que le plus récent d’un effort permanent du CNC d’adaptation tant de ses soutiens
que de ses ressources aux évolutions stratégiques, technologiques, artistiques et techniques.
En parallèle de ce chantier interne, le CNC mène de front les négociations relatives à la nouvelle
chronologie des médias, à la réforme des obligations des chaînes de télévision et des plateformes
dans le cadre de la transposition des décrets « TNT » et « SMAD », ce qui parachèvera, dans un
proche avenir, l’intégration des « derniers entrants » du secteur que constituent les plateformes
dans l’écosystème du fonds de soutien et de la création cinématographique et audiovisuelle.
RÉPONSE DU DIRECTEUR GÉNÉRAL DE L’INSTITUT POUR LE FINANCEMENT
DU CINÉMA ET DES INDUSTRIES CULTURELLES (IFIC)
Je fais suite au rapport d’audit intitulé « Les mesures spécifiques de soutien au cinéma prises lors de
la crise sanitaire » que la Cour se propose de publier prochainement.
Je me réjouis que la Cour ait apprécié la disponibilité et la réactivité de l’IFCIC dans le cadre de ce
contrôle.
Les termes de ce projet témoignent parfaitement du cadre et de la pertinence des interventions
de l’IFCIC pendant la crise sanitaire et en particulier de la volonté de l’établissement de s’inscrire,
au-delà de l’urgence, dans un objectif prioritaire de relance du secteur du cinéma et de l’audiovisuel,
aux côtés des autres acteurs publics.
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AUDIT FLASH
Septembre 2021
Le présent rapport
est disponible sur le site internet
de la Cour des comptes :
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