Chambre territoriale des comptes de la Nouvelle-Calédonie
13 Boulevard Vauban – BP 2392 - 98846 Nouméa Cedex
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
La commune de Houaïlou
Exercices 2014 et suivants
Le présent document a été délibéré par la chambre le 10 juin 2021
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES : LA COMMUNE DE HOUAÏLOU
1
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHESE
...............................................................................................................................
2
RECOMMANDATIONS
...........................................................................................................
4
RAPPELS D’OBLIGATIONS JURIDIQUES
...........................................................................
5
PREAMBULE
............................................................................................................................
6
INTRODUCTION
......................................................................................................................
7
1
LA GOUVERNANCE
..........................................................................................................
8
1.1
L’environnement institutionnel
.......................................................................................
8
1.1.1 Les principales orientations fixées par la municipalité
.....................................................
8
1.1.2 Le fonctionnement du conseil municipal
........................................................................
10
1.2
Les interventions économiques
.....................................................................................
11
1.2.1 La gestion de la catastrophe de 2016
..............................................................................
11
1.2.2 Un accompagnement des associations en diminution significative
................................
14
2
LA SITUATION FINANCIERE ET LA FIABILITE COMPTABLE
...............................
16
2.1
Une fragilité récente
......................................................................................................
16
2.1.1 Un résultat qui diminue en 2019
.....................................................................................
16
2.1.2 Des produits de fonctionnement étroitement liés aux dotations
.....................................
18
2.1.3 Des charges de fonctionnement mieux maîtrisées depuis 2018
......................................
20
2.1.4 Des investissements dynamiques, un endettement qui progresse
...................................
24
2.1.5 Une épargne en érosion mais qui demeure suffisante
.....................................................
27
2.2
Des budgets annexes et une caisse des écoles qui pèsent dans le budget communal ... 31
2.2.1 Les spécificités du budget annexe des sites miniers
.......................................................
31
2.2.2 Une tarification de l’eau potable et des ordures ménagères à faire évoluer
...................
33
2.2.3 Un accompagnement du budget principal vers les budgets annexes à réduire
...............
36
2.2.4 Des dépenses de transport qui grèvent le budget de la caisse des écoles
........................
37
2.3
Une fiabilité comptable à renforcer
..............................................................................
39
2.3.1 Des prévisions budgétaires qui se rapprochent progressivement de l’exécution
............
39
2.3.2 Des rattachements comptables à réduire
.........................................................................
41
2.3.3 Une qualité comptable perfectible
..................................................................................
43
3
LE PILOTAGE INTERNE ET L’ADMINISTRATION COMMUNALE
.........................
49
3.1
L’organisation et le fonctionnement des services administratifs
..................................
49
3.1.1 La réorganisation de l’administration municipale opérée entre 2009 et 2015
................
49
3.1.2 Le personnel communal et la gestion des ressources humaines
.....................................
50
3.2
Les manquements de la régie
........................................................................................
53
3.2.1 Une régie qui présente des défaillances anciennes
.........................................................
53
3.2.2 Un recouvrement défaillant des budgets de l’eau et des ordures ménagères
..................
55
REPONSE
................................................................................................................................
58
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES : LA COMMUNE DE HOUAÏLOU
2
SYNTHESE
Le fonctionnement du conseil municipal de la commune de Houaïlou fait ressortir la nécessité
de réaliser des comptes rendus des séances et d’en assurer la publicité, conformément à la
législation en vigueur.
La situation financière de la commune s’est tendue en 2019 : alors que le fonds de roulement
net global du budget principal s’élevait à 273,5 M F CFP en 2018, il présentait un solde négatif
de 67,6 M F CFP en 2019.
L’exercice 2019 traduit toutefois d’importantes disparités entre la section de fonctionnement
dont le résultat de clôture s’élevait à 134,7 M F CFP (199 M F CFP en 2014) et la section
d’investissement qui affichait un solde négatif de 210,1 M F CFP (-195,7 en 2014).
Le besoin
de financement de la section d’investissement résultait de retards dans le versement
de 523 M F CFP de produits, comptabilisés en restes à réaliser. Sur ce montant, 60 % ont été
versés au 1
er
trimestre 2020 et près de 20 % sur le reste de l’exercice.
La commune disposait en 2019 d’une épargne nette de 71,7 M FC FP alors que celle-ci
présentait un solde négatif de près de 59 M F CFP en 2014. La capacité de désendettement de
la commune était de 4,4 années en 2019 contre plus de 11 années en 2018.
Une catastrophe naturelle survenue en novembre 2016 sur le territoire de la commune a entraîné
de nombreux dégâts sur l’environnement et les équipements. Cet évènement a conduit la
commune à solliciter et obtenir 640 M F CFP de subventions afin de réaliser des travaux dont
le montant prévisionnel s’élève à près d’1 Md F CFP.
Par ailleurs, un quart des investissements réalisés entre 2014 et 2019 a concerné le réseau
routier, 18 % les bâtiments sportifs, 14 % les bâtiments sociaux et 10 % le réseau d’eau potable.
Les charges de fonctionnement du budget principal ont diminué de 3,6 % entre 2014 et 2019 et
de 4,8 % sur la seule année 2019 (740,6 M F CFP). Les charges générales (185 M F CFP) ont
été réduites de 20 M F CFP au cours de cette période. Les dépenses de personnel, qui s’élevaient
à 319 M F CFP en 2019, ont connu une progression limitée à 0,8 % depuis 2014. Cependant,
leur part dans le budget principal demeurait élevée et s’établissait à 43 % des charges de
fonctionnement en 2019.
Les budgets annexes des ordures ménagères et de l’eau potable ont systématiquement perçu
une subvention du budget principal dont le montant total s’élevait à 91 M F CFP en 2019
(115 M F CFP en 2014). Une telle pratique ne peut perdurer et la trajectoire d’équilibre de ces
budgets doit s’établir à partir d’un changement des modes de tarification et des grilles de prix.
En outre, le budget principal a versé une contribution de 45 M F CFP en 2019 à l’établissement
public de la caisse des écoles.
La fiabilité comptable présente des faiblesses qui, sans nuire significativement à la sincérité des
comptes, devraient être corrigées.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES : LA COMMUNE DE HOUAÏLOU
3
La commune pourrait ainsi compléter ses rapports d’orientations budgétaires par des
projections de recettes et de dépenses plus poussées, même si les prévisions budgétaires se
rapprochent de plus en plus de l’exécution. De même, l’incidence des rattachements comptables
sur le résultat annuel a diminué de 92,6 % en 2014 à 10 % en 2019, mais demeure significatif
et implique d’améliorer la fin de gestion des exercices budgétaires.
L’état de l’actif devrait par ailleurs être systématiquement renseigné dans les annexes du
compte administratif, ce qui n’était pas le cas au cours de la période sous revue. Le
rapprochement des données entre l’ordonnateur et le comptable résulte d’un inventaire de l’actif
qui n’a pas été réalisé depuis une dizaine d’années. La commune doit mieux comptabiliser ses
provisions, en particulier celles liées aux créances douteuses. Les montants provisionnés chaque
année doivent être corrélés à des risques connus, tels que ceux qui résultent des contentieux en
cours et de charges prévisionnelles. La commune a décidé de prononcer des admissions en non-
valeur pour les titres des années 1995 à 2016, conformément aux propositions faites par le
comptable.
Les services administratifs de la commune ont été réorganisés en 2015 à la suite d’un audit
portant sur l’identification des missions des agents et sur les fiches de postes. La commune
gagnerait cependant à engager des travaux afin de garantir l’adaptation des compétences
détenues avec les compétences attendues sur les postes de travail. Elle devrait en outre élaborer
un plan de formation des élus.
La gestion des ressources humaines présente des faiblesses significatives qui témoignent d’une
insuffisante formation des agents de ce service et de la nécessité d’établir des procédures écrites
afin de sécuriser la fonction. L’instruction a révélé les difficultés de la commune à produire un
tableau des emplois complet et fiable.
La régie a présenté des défaillances dans le recouvrement des redevances des budgets annexes
et a fait l’objet d’un audit de la direction des finances publiques en novembre 2020. Les
manquements dans le recouvrement des recettes ont privé la commune d’un potentiel
de 38 M F CFP de produits entre 2017 et 2019. Devant l’ampleur de cette problématique, la
mairie a nommé un nouveau régisseur en 2021 mais les impayés doivent faire l’objet d’un
traitement rapide. En outre, la commune doit prendre une décision pour modifier l’acte
constitutif de la régie afin de se conformer aux attendus règlementaires. En l’absence d’une
telle modification, des risques juridiques sont encourus tant par le régisseur que par le
comptable.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES : LA COMMUNE DE HOUAÏLOU
4
RECOMMANDATIONS
Recommandation n°1. La chambre recommande à la commune de Houaïlou,
d’actualiser au cours de l’année 2021, l’étude des modalités de traitement et
des coûts des ordures ménagères afin de fixer de nouveaux tarifs pour ce
service.
Page 36
Recommandation n°2. La chambre recommande à la commune de Houaïlou
d’engager des travaux pour facturer l’eau potable à la réalité de la
consommation, sur la base d’une nouvelle grille tarifaire.
Page 36
Recommandation n°3. La chambre recommande à la commune de Houaïlou,
de renforcer dès l’année 2022, la qualité des opérations de fin de gestion, afin
de réduire les rattachements de charges sur les exercices suivants.
Page 42
Recommandation n°4. La chambre recommande à la commune de Houaïlou,
de prononcer dès 2021, l’admission en non-valeur des créances proposées par
le comptable au titre des années 1995 à 2016, dont le montant s’élevait
en 2020 à 25,3 M F CFP pour le budget principal.
Page 46
Recommandation n°5. La chambre recommande à la commune de Houaïlou
de définir une fiche de poste pour chaque emploi permanent dans laquelle
seront précisées notamment les compétences attendues.
Page 50
Recommandation n°6. La chambre recommande à la commune de Houaïlou
de procéder en 2021 à l’examen juridique de la situation de chaque contractuel
pour vérifier la conformité de son statut avec la règlementation.
Page 53
Recommandation n°7. La chambre recommande à la commune de Houaïlou
de conclure, au cours de l’année 2021, une convention avec le comptable
portant sur le processus de recouvrement et d’encaissement des recettes des
budgets annexes.
Page 56
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES : LA COMMUNE DE HOUAÏLOU
5
RAPPELS D’OBLIGATIONS JURIDIQUES
Rappel d’obligation juridique n°1. La chambre rappelle à la commune
de Houaïlou, qu’elle doit établir systématiquement un compte rendu des
séances du conseil municipal et en assurer la publicité par voie d’affichage
dans la huitaine, en application de l’article L. 121-17 du code des communes
de Nouvelle-Calédonie.
Page 11
Rappel d’obligation juridique n°2. La chambre rappelle à la commune
de Houaïlou,
la
nécessité
de
se
conformer
aux
dispositions
de
l’article L.322-2 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie.
Page 37
Rappel d’obligation juridique n°3. La chambre rappelle à la commune
de Houaïlou la nécessité de tenir à jour l’inventaire de l’état de l’actif
immobilisé et de renseigner les annexes du compte administratif s’y
rapportant.
Page 43
Rappel d’obligation juridique n°4. La chambre rappelle à la commune
de Houaïlou, la nécessité de comptabiliser chaque année des dotations aux
provisions conformes à l’article D. 221-4 du code des communes de la
Nouvelle-Calédonie.
Page 48
Rappel d’obligation juridique n°5. La chambre rappelle à la commune
de Houaïlou la nécessité de renseigner systématiquement l’annexe relative à
l’état
du
personnel
du
compte
administratif,
conformément
à
l’article D. 212 2-1 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie.
Page 52
Rappel d’obligation juridique n°6. La chambre rappelle à la commune
de Houaïlou qu’elle doit établir un plan de formation des conseillers
municipaux en application de l’article L. 121-37 du code des communes de la
Nouvelle-Calédonie.
Page 52
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES : LA COMMUNE DE HOUAÏLOU
6
PREAMBULE
Le présent rapport porte sur le contrôle des comptes et de la gestion de la commune de Houaïlou,
en application de l’article LO. 262-7 du code des juridictions financières. Le contrôle a été
inscrit au programme 2020 de la chambre territoriale des comptes (CTC). Il couvre les exercices
comptables de 2014 à 2019.
Le contrôle a été notifié par courrier du 1
er
décembre 2020 à M. Pascal Sawa, maire de la
commune depuis les élections municipales de 2014. Il en a accusé de réception
le 8 décembre 2020. Le 30 décembre 2020, un second courrier précisant que la période de
contrôle portait sur les exercices 2014 à la période la plus récente, lui a été adressé. Un courrier
de notification a, par ailleurs, été envoyé le 31 décembre 2020 à Mme Valentine Eurisouké,
maire de la commune du 1er janvier 2014 au 30 mars 2014. L’accusé de réception a été signé
le 5 janvier 2021.
Les entretiens de début de contrôle se sont tenus le 22 décembre 2020 avec M. Pascal Sawa et
le 21 janvier 2021 avec Mme Valentine Eurisouké. L’entretien de fin de contrôle avec M. Sawa
s’est déroulé le 24 février 2021. Concernant Mme Eurisouké, le rapporteur avait programmé un
rendez-vous le 21 janvier 2021, mais celui-ci n’a pas été honoré. Reprogrammé
le 24 février 2021, le rapporteur a été informé la veille que l’entretien ne pourrait pas se tenir.
Le rapport d’observations provisoires a été adressé le 18 mars 2021 à M. Pascal Sawa et à Mme
Valentine Eurisouké. Celle-ci en a accusé réception le 19 mars et M. Pascal Sawa, le 22 mars.
M.
Pascal
Sawa
a
adressé
une
réponse
réceptionnée
le
21
mai
2021
et
Mme Valentine Eurisouké n’a pas apporté de réponse.
Dans sa réponse la commune « remercie la Chambre pour ces différentes préconisations » et
indique qu’elle « suivra scrupuleusement les préconisations » du rapport ».
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES : LA COMMUNE DE HOUAÏLOU
7
INTRODUCTION
La commune de Houaïlou comptait 4 240 habitants au dernier recensement de 2019. Ce nombre
était porté à 6 273 habitants en population réelle (double compte). Elle figure au troisième rang
de la commune la plus peuplée de la province Nord. Sa superficie est de 940,6 km², soit 4,5
habitants au km². Elle est située au Nord-Est de la grande terre, à 233 km de Nouméa.
Près
d’un tiers de la population est âgé de moins de 21 ans.
La commune compte cinq districts coutumiers : Néouyo, Haut Nindien, Bas Nindien, Waraï et
Boréaré, pour 33 tribus.
M. Pascal SAWA, est le maire de la commune depuis 2014. Le conseil municipal est composé
de 27 conseillers.
Une activité minière est exercée sur la commune qui dispose de plusieurs mines exploitées par
différents acteurs. Il existe notamment des exploitations par la Société Le Nickel (SLN) à Poro,
la Société des Mines de Tontouta (SMT) à Cap Bocage et la société Nickel Mining
Company (NMC) à Alice-Philippe.
Le précédent rapport de la chambre adressé à la commune en 2008, relevait des améliorations
à apporter dans la gestion financière et comptable ainsi que dans la gestion des ressources
humaines. La chambre recommandait en outre, une plus grande rigueur dans la définition des
programmes d’investissement ainsi que dans les interventions économiques de la commune
1
.
Le présent rapport analyse le fonctionnement du conseil municipal ainsi que les interventions
de la commune en matière économique et environnementale (I). Il expose ensuite la situation
financière de la commune (II) puis examine l’administration des affaires communales dont les
ressources humaines et le recouvrement des recettes (III).
1
Compte tenu de l’ancienneté de ce rapport, il n’en a pas été tenu compte dans la présente instruction.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES : LA COMMUNE DE HOUAÏLOU
8
1
LA GOUVERNANCE
1.1
L’environnement institutionnel
1.1.1
Les principales orientations fixées par la municipalité
Selon les documents budgétaires
2
, trois orientations ont guidé l’action municipale au cours des
années 2014 à 2019 :
« -développer la cohésion sociale des citoyens de Houaïlou, par l’amélioration du quotidien des
gens, la fédération des forces vives, en particulier dans le domaine associatif et la concentration
indispensable de tous les partenaires, qu’ils soient institutionnels, coutumiers ou privés ;
-la promotion d’un aménagement concerté et équitable du territoire des cinq districts et 33 tribus
de la commune, notamment au niveau des infrastructures primaires à développer et améliorer,
tout en favorisant un substantiel développement économique local ;
-l’identité Kanak et le patrimoine naturel et culturel de Waa Wi Luu qu’il s’agit de sauvegarder,
de valoriser et de promouvoir, de même que les savoirs traditionnels et la protection de
l’environnement. »
3
.
Un centre communal d’action sociale été créé sous la forme d’un établissement public en 2017.
La commune dispose en outre depuis 2019, d’un office municipal des sports et d’un espace
numérique en mairie ouvert au public. L’année suivante, la commune s’est dotée d’un office
municipal de la culture auquel ont adhéré plusieurs associations culturelles.
La municipalité a réalisé un programme d’investissements orienté sur l’amélioration du réseau
routier et la livraison de nouveaux équipements sociaux, culturels et sportifs tels que :
-
la maison commune de Koro (2018) ;
-
une case identitaire d’accueil en mairie (2018) ;
-
le plateau sportif de Poro (2018) ;
-
une salle omnisport avec équipements handisports à Do Neva (2019) ;
-
une salle des activités culturelles, éducatives et de loisirs à Poro (2019) ;
-
le centre d’incendie et de secours (2020) ;
-
le lotissement de Bâ (2019) ;
-
un centre funéraire est en cours de finalisation et sera livré en 2021.
2
En particulier, les documents du débat d’orientations budgétaires du conseil municipal entre 2015 et 2018.
3
Commune de Houailou, « rapport au conseil municipal, débat d’orientations budgétaires 2018 », p. 2.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES : LA COMMUNE DE HOUAÏLOU
9
La commune a adopté un plan pluriannuel d’entretien et de réalisation des routes en 2015.
Celui-ci a été conçu dans un objectif d’amélioration de l’aménagement du territoire communal.
La commune de Houaïlou dispose en outre d’un schéma directeur de l’eau depuis l’année 2011,
la problématique de l’accès à l’eau potable, de la sécurisation des captages d’eau et du
traitement des eaux usées étant essentielle pour les habitants.
Cette politique d’investissements, dont les éléments financiers sont appréciés dans le présent
rapport, a été conduite dans un contexte où la commune a connu une catastrophe naturelle le 22
novembre 2016.
Il en est résulté la nécessité de réaliser des travaux urgents de remise en état
d’une partie du réseau routier et des infrastructures.
En 2017, le gouvernement a établi une étude cartographique des aléas liés aux mouvements de
terrains sur le territoire de la commune.
Le financement des investissements est basé sur une politique de recherche de financements,
notamment auprès de l’État, de la province Nord et du gouvernement calédonien. La commune
a ainsi reçu des crédits du fonds exceptionnel d’investissement (FEI)
4
, de la province Nord et
du gouvernement (par exemple au titre du plan handisports
5
). D’autres subventions ont été
versées par le niveau national (investissements d’avenir) et international
6
. Cependant, de
nombreux retards de paiement de subventions obtenues conduisent la commune à comptabiliser
des restes à réaliser élevés chaque année (cette question est analysée dans la partie relative à la
fiabilité comptable du présent rapport).
Dans le domaine de l’enseignement, une caisse des écoles a été installée sous la forme d’un
établissement public, en 2017. La commune accompagne des élèves en dehors du temps scolaire
à travers les actions d’un projet éducatif local
7
.
4
« La création du fonds exceptionnel d'investissement (FEI) par la loi pour le développement économique des
outre-mer du 27 mai 2009, visait à apporter une aide financière de l'État aux personnes publiques qui réalisent,
dans les départements d'outre-mer, dans les collectivités d'outre-mer relevant de l'article 74 de la Constitution ou
en Nouvelle-Calédonie, des investissements portant sur des équipements publics collectifs, lorsque ces
investissements participent de façon déterminante au développement économique, social, environnemental et
énergétique local. », Senat, rapport d'information sur le FEI, commission des finances, 5 octobre 2016.
5
En juin 2018 le gouvernement a lancé la deuxième édition de l’appel à projets pour l’investissement des
collectivités publiques en faveur de l’accessibilité aux loisirs des personnes en situation de handicap baptisé
Handi’loisirs. Le jury de sélection du 28 septembre 2018 a retenu cinq projets, dont celui proposé par la commune
de Houaïlou, et lui a alloué une subvention de 4 M F CFP.
6
En 2016 et 2018, la commune a été lauréate d’un appel à projet lancé au niveau européen (« Best 2.0 ») pour la
biodiversité et les services écosystémiques dans les territoires des régions ultrapériphériques et les pays et
territoires d'outre-mer de l'Union européenne. La commune a ainsi obtenu une subvention de 12 M F CFP en 2016
pour le projet de protection des captages de Nessakoeya et Nindhia et en 2017 pour le renforcement du réseau
d’adduction d’eau potable.
7
Mis en place par la délibération n°55/2016 du conseil municipal du 23 mars 2016.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES : LA COMMUNE DE HOUAÏLOU
10
Par une délibération du conseil municipal du 21 décembre 2018, la commune a adopté les
orientations de son projet éducatif local pour la période 2019-2021. Les objectifs du projet sont
de :
-
« permettre aux jeunes de mieux comprendre le fonctionnement et l'organisation de la
société afin de faire preuve d'un esprit critique et de pouvoir agir ;
-
promouvoir une éducation à la santé et permettre aux jeunes de ne pas la mettre en danger
(conduites addictives) ;
-
promouvoir le livre et la lecture afin de favoriser la réussite éducative et prévenir la
survenue de l'illettrisme ;
-
développer la sensibilité, la curiosité et la créativité par l'accès aux pratiques artistiques et
culturelles. »
La gestion de l’environnement constitue un axe de la stratégie municipale. Alors que la
compétence municipale dans ce domaine porte principalement sur la gestion des ordures
ménagères, la commune a procédé à des opérations d’évacuation des véhicules hors d’usage
en 2017 et 2019 pour diminuer les problèmes environnementaux et sanitaires associés à leur
présence
8
. Par ailleurs, l’activité minière, principale source d’emplois de la commune,
représente également une source de dégradation de l’environnement et de l’écosystème local
que doit gérer la commune, en lien avec les entreprises concernées. C’est notamment un des
objets du budget annexe consacré à la réhabilitation de sites miniers.
1.1.2
Le fonctionnement du conseil municipal
En application de l’article L.121-20 du code des communes de Nouvelle-Calédonie, « Le
conseil municipal peut former, au cours de chaque séance, des commissions chargées d'étudier
les questions soumises au conseil soit par l'administration, soit à l'initiative d'un de ses
membres.
Dans les communes de plus de 3 500 habitants, la composition des différentes
commissions, y compris les commissions d'appel d'offres et des bureaux d'adjudication, doit
respecter le principe de la représentation proportionnelle pour permettre l'expression pluraliste
des élus au sein de l'assemblée communale ».
Le maire de la commune de Houaïlou a décidé de fixer à quatre, le nombre de commissions
municipales dans lesquelles siègeront au moins trois adjoints au maire. En sus de la commission
d’appel d’offres composée de six membres et présidée par le maire, le conseil municipal
du 1
er
juillet 2020 a ainsi installé trois commissions composées chacune de neuf membres :
-
la commission de la cohésion sociale, chargée de traiter les questions se rapportant aux
secteurs de l’enseignement, la formation, l’enseignement professionnel, les services
sociaux, les problèmes de société et du développement des offres de loisirs sportifs et
culturels ;
-
la commission de l’aménagement, du développement économique, de la prévention des
risques naturels et de la protection de l’environnement ;
8
Par arrêté n° 2018-2667/GNC du 6 novembre 2018, la direction de l'industrie, mines et énergie (DIMENC) a
attribué une subvention de 29,7 M F CFP pour l’évacuation des véhicules hors d’usage recensés du 13 juin
au 10 octobre 2017 sur la commune. Une subvention d’un montant identique a été attribuée en 2019.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES : LA COMMUNE DE HOUAÏLOU
11
-
la commission de la gestion administrative et des relations partenariales.
L’article L. 121-10-1 prévoit que « Dans les communes de 3 500 habitants et plus, le conseil
municipal établit son règlement intérieur dans les six mois qui suivent son installation. ». Pour
la mandature 2014-2020, la commune de Houaïlou a adopté, dans les délais, un règlement
intérieur du conseil municipal en avril 2014. Cependant, pour la mandature actuelle qui a débuté
en mars 2020, le règlement intérieur du conseil municipal n’a été adopté qu’en décembre 2020,
soit plus de six mois plus tard.
Conformément à l’article L.121-8 du code des communes de Nouvelle-Calédonie, au cours de
la période 2014-2020, le conseil municipal a tenu au moins une séance par trimestre. En outre,
en application de l’article L. 121-10 du même code, la convocation écrite était signée par le
maire et s’accompagnait « d’une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à
délibération ».
Cependant, à l’exception du conseil municipal du 28 décembre 2020, les comptes rendus des 56
conseils municipaux qui se sont tenus entre 2014 et 2020, n’ont pas été élaborés. Ce
manquement est notamment contraire à l’article L. 121-17 du code des communes de Nouvelle-
Calédonie qui prévoit que « le compte rendu de la séance est affiché dans la huitaine ».
Rappel d’obligation juridique n°1. La chambre rappelle à la commune de Houaïlou,
qu’elle doit établir systématiquement un compte rendu des séances du conseil
municipal et en assurer la publicité par voie d’affichage dans la huitaine, en
application de l’article L. 121-17 du code des communes de Nouvelle-Calédonie.
Dans sa réponse aux observations provisoires, le maire indique prendre « acte de l’obligation
d’établir un compte rendu des séances du conseil municipal et d’en assurer la publicité ».
1.2
Les interventions économiques
1.2.1
La gestion de la catastrophe de 2016
Le 22 novembre 2016, la commune de Houaïlou a été le site de précipitations d’une ampleur
exceptionnelle qui ont entrainé des éboulements et la destruction de dizaines d’habitations ainsi
que de nombreuses cultures, d’infrastructures et de réseaux publics sur le territoire de la
commune.
La montée des eaux et les fortes précipitations ont provoqué des situations anormales sur les
cours d’eau qui ont détruit ou fragilisé des ouvrages d’arts et des travaux antérieurement réalisés
sur le captage des eaux usées et le traitement de l’approvisionnement en eau potable. Les
éboulements et les coulées boueuses ont constitué des obstacles pour l’accès aux captages et
ont entraîné des difficultés supplémentaires.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES : LA COMMUNE DE HOUAÏLOU
12
Les intempéries du 22 novembre 2016
« Dans la nuit du 21 au 22 novembre 2016, la commune de Houaïlou a subi une catastrophe naturelle
majeure, déplorant la perte de huit personnes, la dévastation de nombreuses habitations et cultures
agricoles (…). Suite à des précipitations exceptionnelles (351 mm à Carovin en 6 heures ; 410 mm au
lycée agricole de Do Neva en 2 heures...), le débit de la rivière Néaoua passe de quelques dizaines de
m3/s à plus de 600 m3/s en une heure, provoquant la plus forte crue de mémoire d’homme, décapant ou
engravant de vastes surfaces de la plaine agricole et inondant une centaine d’habitations. Au sein d’une
dizaine de petits bassins versants, de très nombreux arrachements se sont conjugués en une dizaine de
coulées de boue, et d’arbres terminant leur parcours destructif dans la zone habitée de la vallée et
détruisant une dizaine d’habitations »
9
.
L’essentiel des dégâts s’est concentré sur le district de Néouyö. Cependant les districts de
Warai, du haut Nindhia et de Boréaré ont également été touchés. A ces endroits, les travaux de
réhabilitation ont consisté en :
-
des reprises d’accès et de réhabilitation du réseau routier et des réfection de radiers ;
-
des travaux de remise en état pour la circulation des citoyens ;
-
des remises en état du réseau d’évacuation des eaux de pluie et d’adduction des eaux
potables.
La commune a bénéficié d’accompagnements financiers qui s’élèvent à près de 642 M F CFP.
En sus des aides distribuées par des organismes tels que la Croix-Rouge, des accompagnements
spécifiques ont été versés par l’État, le territoire, la province Nord et d’autres communes du
territoire ou de métropole ainsi que par des institutions nationales. La commune a obtenu des
concours financiers exceptionnels pour réaliser des réparations et des travaux de remise en état :
dont près de 70 M F CFP de subventions diverses et de dons, ainsi qu’un versement
de 3,6 M F CFP de la ville de Paris et un accompagnement de 46 M F CFP, de la part du
président du Sénat (réserve parlementaire) pour la reconstruction de logements.
Des crédits attribués en janvier 2017 par le fonds Nickel
(50,03 M F CFP) ont contribué au
financement de travaux de réfection du réseau routier et de remise en état à la suite des coulées
boueuses. La commune a engagé un plan de mise à l’abri des personnes et une quarantaine de
terrassements ont été réalisés. Elle a procédé par ailleurs à l’acquisition de buses pour la
réfection du réseau routier et d’une partie du réseau des eaux.
En outre, la commune a obtenu 27,5 M F CFP de crédits de l’agence pour prévention et
l’indemnisation des calamités agricoles naturelles.
Un premier fonds de secours pour la remise en état des réseaux routiers doté de 23 M F CFP a
de plus, été mis en place par l’État et un autre fonds de secours doté de 17,3 M F CFP a ensuite
été engagé pour la gestion des difficultés d’approvisionnement en eau potable et d’évacuation
des eaux usées.
9
Gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, «
Bulletin de la géomatique en Nouvelle-Calédonie
», numéro 47 du
4
ème
trimestre 2017, p.1.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES : LA COMMUNE DE HOUAÏLOU
13
Par ailleurs, pour prévenir l’apparition d’une catastrophe identique, la commune de Houaïlou a
engagé un projet environnemental intitulé « Reprise »
10
portant sur la préservation des
écosystèmes et la réduction des risques naturels
11
. Le budget prévisionnel de l’opération qui a
été lancée en 2018 pour une durée prévisionnelle de trois années est évalué à 174,5 M F CFP.
Il est notamment financé par :
-
une subvention de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME)
de 98,5 M F CFP dans le cadre d’un appel à projet national organisé au titre des
investissements d’avenir et remporté par la commune de Houaïlou ;
-
une subvention de 60 M F CFP de la société ERAMET dans le cadre de sa démarche de
responsabilité sociale et environnementale.
Le reste à charge à la commune sur le projet « Reprise » s’élevait donc initialement
à 16 M F CFP. Cependant un accompagnement complémentaire de 8 M F CFP a été sollicité
auprès de la société ENERCAL à la fin de l’année 2020 afin de réduire le reste à charge
à 8 M F CFP.
Dans leur totalité, les opérations de travaux et de réhabilitation des équipements de la commune
qui ont fait suite à la catastrophe de 2016 et le projet reprise, ont représenté 708,6 M F CFP de
dépenses mandatées entre 2016 et 2018.
En conclusion, la commune a déposé des demandes de subventions qui ont contribué à réduire
le poids économique de la catastrophe dans ses charges. La nécessité d’obtenir des financements
externes a conduit la commune à engager un renforcement de la gestion administrative des
demandes de subventions : un poste de chargé des investissements, directement rattaché au
secrétaire général a notamment pour fonction de monter les dossiers de subventions et de suivre
leur versement.
À ce jour, 197,2 M F CFP restent encore à percevoir sur le total des accompagnements accordés.
Ce montant correspond à des subventions en attente de versement alors que, selon la mairie, les
dossiers complets ont été déposés.
10
Reprise : restauration des écosystèmes pour la prévention des risques et des systèmes écosystémiques.
11
Plus précisément, le projet « Reprise » consiste à restaurer les écosystèmes forestiers sur sites prioritaires pour
bénéficier des services rendus par leurs fonctions naturelles, en particulier la régulation de la ressource en eau, la
régulation de l'érosion et du ruissellement, pour réduire les risques d’engravement, d'inondation et de glissement
de terrain.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES : LA COMMUNE DE HOUAÏLOU
14
Principaux accompagnements financiers liés à la catastrophe de 2016 (M F CFP)
Subventions perçues Reste à percevoir
Total
Fonds de secours extrême urgence (État)
12,04
0,00
12,04
État (FIP et concours divers)
136,21
108,47
244,69
Province Nord
20,05
0
20,05
Fonds de secours route (État)
23,01
0
23,01
Fonds de secours eau (État)
17,36
0
17,36
Fonds Nickel
50,03
0
50,03
Territoire
50,23
0
50,23
ENERCAL (étude de barrage de la Néaoua)
34,99
3,46
38,45
Environnement - Projet reprise (ADEME /
ERAMET)
73,18
85,27
158,45
APICAN
27,5
27,5
Total
444,6
197,21
641,81
Source : CTC, d’après les données communiquées par la commune de Houaïlou
1.2.2
Un accompagnement des associations en diminution significative
Au cours de la période 2014-2019, la commune a versé des subventions en faveur de
nombreuses associations. Le montant de ces subventions a cependant diminué de près de 90 %
entre 2014 et 2019, année où il s’établissait à 2,5 M F CFP.
Entre 2014 et 2017, plus des deux tiers des subventions financières étaient destinés aux projets
et équipements des écoles et des établissements d’enseignement ainsi qu’à des associations de
transport scolaire. Dans une moindre mesure, la commune accompagnait le fonctionnement
d’associations caritatives, sportives et culturelles. Elle a par ailleurs participé au financement
d’actions de lutte contre les violences faites aux femmes.
À partir de 2018, la politique de soutien aux associations a été rationnalisée dans un souci de
réduction des charges de la commune. La création de la caisse des écoles en 2016 et son
installation progressive entre 2017 et 2018 ont mis fin à la nécessité de subventionner
directement sur le budget communal le transport scolaire et l’aide aux activités scolaires et
éducatives (voyages scolaires, équipements, projets des écoles). Cependant la subvention que
verse chaque année le budget principal de la commune à la caisse des écoles couvre les charges
de transport scolaire.
Montant des subventions aux associations entre 2014 et 2019 (M F CFP)
Source : CTC, d’après les comptes administratifs
13,56
16,60
14,89
12,27
4,82
2,46
0
5
10
15
20
2014
2015
2016
2017
2018
2019
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES : LA COMMUNE DE HOUAÏLOU
15
Conformément à l’article L. 211-7 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie, les
subventions attribuées par la commune font effectivement l’objet d’une délibération du conseil
municipal, après examen en commission. Le conseil municipal gagnerait cependant à prendre
une délibération pour fixer des critères d’éligibilité aux subventions municipales, tels que :
-
la compatibilité de la demande de subvention avec l’intérêt public communal
12
et sa
pertinence géographique ;
-
la part que représente la subvention dans le financement du projet ;
-
l’administration de l’association : rythme et compte-rendu des assemblées générales,
rapports d’activité, responsabilité sociale et environnementale, projet associatif…
Il est par ailleurs rappelé, qu’en application de l’article L.121-41 du code des communes de
Nouvelle-Calédonie
13
et afin d’éviter tout conflit d’intérêts, tout conseiller municipal membre
d’une association bénéficiaire d’une subvention, doit se déporter lors du vote de la décision
attributive. Cela concerne bien entendu les associations para-communales telles que l’office
municipal des sports ou l’office municipal de la culture.
12
L’activité générale de l’association serait étudiée par rapport aux objectifs généraux de la commune en matière
d’actions sportives, culturelles ou sociales.
13
Article L.121-41 du code des communes de Nouvelle-Calédonie : « Sont illégales les délibérations auxquelles
ont pris part des membres du conseil intéressés à l'affaire qui en a fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit
comme mandataire. »
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES : LA COMMUNE DE HOUAÏLOU
16
2
LA SITUATION FINANCIERE ET LA FIABILITE
COMPTABLE
2.1
Une fragilité récente
2.1.1
Un résultat qui diminue en 2019
2.1.1.1
Un déficit du budget principal qui résulte de la section d’investissement
Le résultat de l’exercice du budget principal additionne le résultat de la section de
fonctionnement et le solde de la section d’investissement. Il figure au compte de gestion élaboré
par le comptable (état A13) et représente une information essentielle pour mesurer l’écart entre
les produits et les charges de l’année. Il se différencie du résultat de clôture qui intègre le résultat
de l’exercice précédent.
Le résultat de l’exercice 2019 était déficitaire de 341 M F CFP, soit une diminution
de 177,4 M F CFP par rapport à l’année 2018. La différence avec le résultat de l’année 2014
était cependant moins élevée puisque celui-ci était déficitaire de 60,17 M F CFP.
Résultats du budget principal entre 2014 et 2019 (M F CFP)
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Variation
2014-2019
Résultat
-60,17
-66,45
594,47
150,53
163,64
-341,04
-280,9
Source : CTC, d’après les comptes administratifs
En 2019, le résultat de la section de fonctionnement s’établissait à 83,3 M F CFP, soit une
hausse de 71,03 M F FCP par rapport à 2018.
Les produits de la section de fonctionnement ont progressé de 10,7 % (80 M F CFP) entre 2014
et 2019 alors que les charges ont diminué de 3,6 % (27,5 M F CFP). Le résultat de cette section
a donc progressé de plus de 107 M F CFP dans la période sous revue.
L’évolution du solde de la section d’investissement du budget principal est le fruit du
programme d’équipement, caractérisé par deux facteurs : la gestion des suites de la catastrophe
de 2016 et la réalisation d’un programme de services municipaux orientés sur la culture, la
jeunesse et la vie sociale.
Le déficit de la section d’investissement du budget principal en 2019 (424,3 M F CFP) était lié
au retard de versement de plusieurs subventions dont 123,1 M F CFP de l’État et 76,3 M F CFP
de la part de la province Nord ainsi que 51,3 M F CFP du fonds intercommunal de péréquation
(FIP) et 24,6 M F CFP du territoire. La commune a par ailleurs mobilisé en 2019 un emprunt
de 150 M F CFP auprès de l’agence française de développement, dont les fonds n’ont été versés
que le 1
er
mars 2020. Ces sommes ont été inscrites en restes à réaliser au compte administratif.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES : LA COMMUNE DE HOUAÏLOU
17
Résultat de fonctionnement et solde d’investissement du budget principal entre
2014 et 2019 (M F CFP)
Section de
fonctionnement
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Variation
2014-2019
Produits
744,14
834,35
878,41
950,24
790,54
823,94
79,8
10,7 %
Charges
768,08
753,18
684,15
805,62
778,27
740,61
-27,5
-3,6 %
Résultat
-23,94
81,17
194,26
144,62
12,27
83,33
107,3
-
Section
d'investissement
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Variation
2014-2019
Produits
374,22
215,27
727,98
481,79
736,99
63,1
-311,1
- 83,1 %
Charges
410,45
362,89
327,76
475,88
585,61
487,47
77
18,8 %
Solde
-36,23
-147,62
400,22
5,91
151,37
-424,37
-388,1
-
Source : CTC, d’après les comptes administratifs
2.1.1.2
Des budgets annexes dont les résultats se dégradent en 2019
Le résultat de l’exercice 2019 du budget annexe des sites miniers était déficitaire de près
de 41 M F CFP. La section d’investissement de ce budget a creusé ce résultat avec un besoin
de financement de 52 M F CFP alors que la section de fonctionnement réalisait un excédent
de 11,4 M F CFP.
Le budget d’eau et d’assainissement présente par contre des faiblesses plus notables sur la
période se traduisant par un résultat qui varie fortement d’une année à l’autre. Le résultat de la
section de fonctionnement était déficitaire de 34,9 M F CFP en 2016 et de 25,4 M F CFP
en 2017 et le solde de la section d’investissement de 20,1 M F CFP en 2015 et de 20,9 M F CFP
en 2019.
Résultat budgétaire (fonctionnement et investissement) des budgets annexes et de la
caisse des écoles entre 2014 et 2019 (M F CFP)
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Variation
2014-2019
Sites miniers
11,77
-2,19
16,51
38,11
56,78
-40,93
-52,7
Eau
85,61
-9,09
-17,31
-84,31
110,28
0,33
-85,3
Déchets
-0,94
5,92
-9,08
-1,66
7,83
0,51
1,4
Caisse des écoles
-
-
-
-
32,76
-24,61
-57,4
Source : CTC, d’après les comptes administratifs
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES : LA COMMUNE DE HOUAÏLOU
18
2.1.1.3
Des résultats de clôture qui obéissent à la même tendance
Pour la commune de Houaïlou, le résultat déficitaire de clôture du budget principal s’élevait
à 75,5 M F CFP en 2019 (+134,7 M F CFP en fonctionnement et un solde négatif
de 210,2 M F CFP en investissement), ce qui représentait une baisse de 78,9 M F CFP par
rapport à 2014 et de 341,1 M F CFP par rapport à l’année précédente.
Résultat de clôture du budget principal et des budgets annexes et de la caisse des
écoles de 2014 à 2019 (M F CFP)
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Variation
2014-2019
Budget principal
3,33
-76,97
251,1
365,36
265,47
-75,57
-78,9
Dont fonctionnement
199,09
266,41
194,26
302,61
51,35
134,68
-64,41
Dont investissement
-195,76
-343,38
56,84
62,75
214,12
-210,25
-14,49
Budgets annexes
221,93
200,6
85,16
1,89
86,26
46,18
-175,75
Dont sites miniers
159,42 149,65
115,32
118,02
84,28
43,35
-116,07
Dont eau
61,56
44,07
-27,95
-112,26
-1,98
-1,64
-63,21
Dont déchets
0,95
6,87
-2,21
-3,87
3,96
4,47
3,52
Résultat consolidé
225,26
123,63
336,25
367,25
316,73
-29,4
-254,6
Caisse des écoles
-
-
-
-
32,76
8,15
-24,61
Source : CTC, d’après les comptes de gestion
2.1.2
Des produits de fonctionnement étroitement liés aux dotations
Les produits de fonctionnement de la commune ont progressé de près de 11 % entre 2014
et 2019. En particulier, les dotations versées par l’État et les provinces ont augmenté
de 12,43 M F CFP.
Produits de fonctionnement entre 2014 et 2019 (M F CFP)
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Variation
2014-2019
Ressources fiscales
2,44
39,5
56,09
56,17
55,81
72
32,5*
Ressources d'exploitation
15,57
11,5
53,68
37,02
6,37
24,99
9,42
Dotations et participations
699,08
744,54
728,39
732,89
714,93
711,51
12,43
Production immobilisée
20,89
27,48
14,4
0
10,24
9,15
-11,73
Produits exceptionnels et divers
6,16
11,32
25,85
124,17
3,19
6,28
0,12
Produits de fonctionnement
744,14
834,35
878,41
950,24
790,54
823,94
79,8
Source : CTC, d’après les comptes de gestion
*Pour les ressources fiscales, la comparaison est opérée depuis 2015 en raison du faible montant de l’année 2014.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES : LA COMMUNE DE HOUAÏLOU
19
2.1.2.1
Des dotations et participations qui constituent l’essentiel des produits
Les dotations reçues par la commune s’élevaient 699,1 M F CFP en 2014 et à 711,5 M F CFP
en 2019. Le poids du poste « dotations et participations » dans les produits de fonctionnement
de la commune de Houaïlou, s’élevait à plus de 92 % en 2014 et à 85 % en 2018 et 2019. Cette
part était plus élevée que celle constatée en moyenne dans les communes de la Nouvelle-
Calédonie (66 % en 2018
14
).
Les deux principales recettes perçues par la commune de Houaïlou étaient la dotation globale
de fonctionnement (DGF) et le fonds intercommunal de péréquation (FIP). En moyenne,
entre 2014 et 2019, la DGF représentait 27 % des produits et le FIP 57 %.
Cette situation plaçait la commune dans une dépendance aux dotations de l’État. Cette
observation doit cependant être relativisée puisque les communes de la Nouvelle-Calédonie
répondaient à un schéma de financement similaire.
La DGF atteignait 243,23 M F CFP en 2019 et enregistrait une progression de 12,3 %
depuis 2014 alors que le FIP qui s’élevait à 455,9 M F CFP était en diminution de 2,1 % au
cours de la même période
15
.
DGF et FIP versés à la commune de Houaïlou entre 2014 et 2019 (M F CFP)
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Variation
2014-2019
DGF
216,51
218,49
232,82
223,8
219,25
243,23
26,72
12,3 %
FIP fonctionnement
470,25
504,54
483,78
483,78
483,78
455,96
-9,93
-2,1 %
Source : CTC, d’après les comptes administratifs
2.1.2.2
Des produits exceptionnels élevés en 2016 et 2017
Le montant élevé des produits exceptionnels perçus en 2016 (25,6 M F CFP)
et 2017 (124,2 M F
CFP)
comparé
à
celui
des
années
2018
(3,2
M
F
CFP)
et 2019 (6,3 M F CFP) résulte des crédits obtenus de manière non pérenne pour la gestion de la
catastrophe de 2016
16
.
14
Agence française de développement, « observatoire des communes de la Nouvelle-Calédonie », édition 2020,
p.11.
15
Le FIP a été diminué de 8 M F CFP en 2019 pour compenser une hausse du même montant des centimes
additionnels (fiscalité indirecte).
16
En 2017, le chapitre 77 –produits exceptionnels, présente un taux d’exécution de 372 % en raison des
subventions, dons, et libéralités perçus en 2017 par suite des évènements climatiques du 22 novembre 2016
représentant un montant total de plus de 115 M F C FP.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES : LA COMMUNE DE HOUAÏLOU
20
2.1.2.3
Une fiscalité qui progresse rapidement
Les ressources tirées de la fiscalité se composent principalement des amendes de police, de la
taxe sur la circulation, de taxes diverses telles que celle relative aux droits de mutation et des
centimes additionnels
17
.
La somme des impôts et taxes perçus par la commune de Houaïlou s’établissait à 72 M F CFP
en 2019 alors qu’elle n’était que de 2,43 M F CFP en 2014. L’exécution réelle des ressources
fiscales de l’exercice 2014 aurait cependant dû s’élever à 24,74 M F CFP, puisqu’une somme
de 22,3 M F CFP relevant des centimes additionnels, n’a pas pu être comptabilisée
immédiatement en raison l’absence d’émission du titre de recettes correspondant. Cette somme
a alors été inscrite sur un compte d’attente et la contrepassation comptable a été réalisé en 2015.
De ce fait en faisant porter la comparaison sur la période 2015-2019, les produits fiscaux totaux
ont progressé de 32,5 M F CFP.
La hausse de 16,6 M F CFP de produits fiscaux en 2016, résulte d’une progression
de 10,4 M F CFP de recettes tirées des droits de mutation à titre onéreux et d’une hausse
de 6,2 M F CFP des centimes additionnels. En 2019, la progression de 16,2 M F CFP des
produits fiscaux provenait d’une augmentation des droits de mutation (+8,4 M F CFP) et des
centimes additionnels (+7,8 M F CFP).
2.1.2.4
Des produits d’exploitation peu significatifs
Les produits d’exploitation ont progressé de 60,5 % entre 2014 (15,57 M F CFP)
et 2019 (24,99 M F CFP). Ils ne représentaient en moyenne que 3 % des produits de
fonctionnement au cours de cette période.
Ils étaient majoritairement constitués des locations d’immeubles à titre non professionnel dont
les revenus s’établissaient à 10,3 M F CFP en 2014 et atteignaient 20,9 M F CFP en 2019. Il
est précisé que la différence entre les produits d’exploitation constatés en 2018 (6,4 M F CFP)
et 2019 (25 M F CFP), s’explique par la perception en 2019 de près de 7,2 M F CFP de
loyers 2018
18
.
2.1.3
Des charges de fonctionnement mieux maîtrisées depuis 2018
Les charges de fonctionnement de la commune ont diminué de 3,6 % (- 27,47 M F CFP)
entre 2014 et 2019. Cette baisse résultait notamment de la réduction de 20 % des charges à
caractère général (- 47,16 M F CFP). Au cours de la même période, la progression des dépenses
de personnel s’élevait à 2,43 M F CFP mais représentait une croissance inférieure à 1 %.
17
L’article 871 du code local des impôts de Nouvelle-Calédonie, prévoit que les communes perçoivent des
centimes additionnels, c’est-à-dire une taxe supplémentaire proportionnelle applicable à divers impôts. Ces impôts,
définis aux articles 872 à 875 du code local des impôts, sont : la contribution des patentes, la contribution foncière,
les droits d’enregistrements, les droits de licence et l’impôt sur le revenu des valeurs mobilières. En 2014, les
centimes additionnels communaux s’élevaient à 6,94 Md F CFP pour l’ensemble du territoire. Ce montant était
de 7,99 Md F CFP en 2019.
18
Note de synthèse préalable au conseil municipal du mercredi 17 juillet 2020.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES : LA COMMUNE DE HOUAÏLOU
21
Charges de fonctionnement entre 2014 et 2019 (M F CFP)
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Variation
2014-2019
Charges générales
232,04 232,19 224,66 298,78 206,78 184,88 -47,16 -20,3 %
Charges de personnel
316,65 319,62 300,56 316,85 302,14 319,08
2,43
0,8 %
Autres charges de gestion
courante
56,04
63,91
61,71
67,49
116,35
87,68
31,64
56,5 %
(dont subvention à la caisse
des écoles depuis 2018)
70,17
45,08
-25,09 -35,8 %
Charges financières
18,66
15,94
14,05
9,73
15,33
10,6
-8,07 -43,2 %
Charges exceptionnelles
(principalement subventions
aux budgets annexes eau et
ordures ménagères)
115,88
61,63
31,47
62,61
96,01
97,79
-18,09 -15,6 %
Opérations d’ordre
28,81
59,9
51,71
50,17
41,66
40,58
11,77
40,8 %
Dont dotations aux provisions
4
2
2
-2
- 50 %
Charges de fonctionnement
768,08 753,18 684,15 805,62 778,27 740,61 -27,47 -3,6 %
Source : CTC, d’après les comptes administratifs
Si, selon les données disponibles auprès de l’agence française de développement (AFD)
19
, une
progression des charges de fonctionnement a été enregistrée sur l’ensemble de communes de la
Nouvelle-Calédonie en 2017, celle relevée sur la commune de Houaïlou (+ 121 M F CFP,
soit 18 % pour un montant total de charges de 805,6 M F CFP) est nettement supérieure à la
moyenne ainsi constatée qui s’établissait à 7,5 % pour les communes calédoniennes de 2 500
à 5 000 habitants.
À contrario, la progression de 9,3 % relevée en 2017 sur les autres charges de gestion courante
était inférieure à la moyenne de croissance de 12,8 % enregistrée sur les communes de taille
similaire en Nouvelle-Calédonie.
En 2018, la réduction de 3,35 % des charges de fonctionnement qui s’établissaient alors
à 778,27 M F CFP, était légèrement inférieure à la diminution moyenne de 3,8 % constatée sur
les communes calédoniennes de 2 500 à 5 000 habitants. Il était cependant observé une baisse
de 4,6 % (14,7 M F CFP) des dépenses de personnel de la commune de Houaïlou cette même
année, contre une progression moyenne de 0,3 % pour les communes de taille similaire.
Enfin, l’année 2019 fait apparaître une diminution de 4,83 % (-37,6 M F CFP) des charges de
fonctionnement dont le montant s’élevait à 740,6 M F CFP. Les données comparatives avec les
autres communes ne sont pas disponibles. Il peut être relevé une baisse de 10,6 % (-22 %) des
charges à caractère général dont le montant de 185 M F CFP était alors nettement inférieur à
celui de l’année 2014 qui se situait à 232 M F CFP.
19
Agence française de développement, « Observatoire des communes de la Nouvelle-Calédonie », édition 2019,
p.13.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES : LA COMMUNE DE HOUAÏLOU
22
2.1.3.1
Des charges à caractère général orientées à baisse depuis 2018
Les charges à caractère général ont diminué de 47,1 M F CFP, soit 20 %, entre 2014 et 2019,
année où elles s’établissaient à 185 M F CFP.
Après deux années 2014 et 2015 au cours desquelles le niveau des charges générales a stagné
à 232 M F CFP, la commune de Houaïlou a mis en place des tableaux de bord de suivi des
dépenses au cours de l’année 2016 dont les effets ont produit une première réduction
de 7,5 M F CFP. Depuis l’exercice 2017, la commune réalise un suivi de ses dépenses de
fonctionnement et un produit un état de situation budgétaire tous les trimestres.
La survenue de la catastrophe de novembre 2016 a accentué les difficultés de gestion l’année
suivante et les premiers effets de la maîtrise des charges n’ont finalement pu être enregistrés
qu’à partir de l’année 2018 au cours de laquelle les charges à caractère général s’établissaient
à 206,8 M F CFP, contre 224,7 M F CFP en 2016.
Des procédures inspirées des missions d’un contrôle de gestion ont été mises en place
depuis 2017.
Il conviendrait que la commune conduise à terme sa volonté et approfondisse ce
processus, dont le pilotage pourrait être confié au secrétaire général.
Au cours de l’année 2019, les charges à caractère général ont diminué de 22 M F CFP soit une
baisse supplémentaire de près de 11 %. La diminution des charges de transport opérée en 2018
(1,8 M F CFP contre 68,52 M F CFP en 2017), provenait de la prise en charge de ces dépenses
par le budget autonome de la caisse de écoles créé en 2018.
Charges à caractère général entre 2014 et 2019 (M F CFP)
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Variation
2014-2019
Charges à
caractère général
232,04
232,19
224,66
298,78
206,78
184,88
-47,16
-20,3 %
Dont achats
généraux
69,6
62,2
50,94
83,02
58,3
53,31
-16,29
-23,4 %
Dont entretien
et réparations
29,36
43,74
44,4
43,55
37,63
32,07
2,71
9,2 %
Dont autres
services extérieurs
18,42
19,01
19,05
22,92
23,75
18,34
-0,08
-0,4 %
Dont contrats de
prestations
36,42
36,3
37,37
31,62
35,39
30,7
-5,72
-15,7%
Dont transports
collectifs
37,21
38,71
37,52
68,52
1,8
3,37
-33,83
-90,9%
Dont
déplacements
3,26
3,2
0,93
2,65
1,2
1,93
-1,33
-40,8%
Dont frais
postaux
5,1
5,68
5,89
5,97
6,77
6,96
1,86
36,6 %
Source : CTC, d’après les comptes administratifs
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES : LA COMMUNE DE HOUAÏLOU
23
2.1.3.2
Des charges de personnel qui progressent faiblement mais demeurent élevées
Les charges de personnel qui s’établissaient à 316,65 M F CFP en 2014, s’élevaient
à 319,8 M F CFP en 2019, soit une progression de 2,43 M F CFP, inférieure à 1 %.
Les dix plus importantes rémunérations de la commune ont connu une progression de près
de 8,5 % entre 2015 et 2019, année où elles atteignaient 61,7 M F CFP.
Le taux de croissance
annuel moyen de ces rémunérations s’établissait à 2,5 % alors que l’indice des prix hors tabac
présentait une croissance annuelle moyenne de 0,45 % sur cette même période
20
.
Le poids des charges de personnel dans le total des charges de fonctionnement était
constamment supérieur à 35 % - seuil de référence de l’agence française de développement -.
La part des dépenses de personnel s’établissait ainsi en moyenne à 41 % entre 2014 et 2019 et
précisément à 43 % en 2019.
La rémunération du personnel titulaire a progressé de 31,5 M F CFP (23 %) entre 2014 et 2019
alors que celle du personnel contractuel a diminué de près de 45 %, soit 37 M F CFP au cours
de la même période. Cette situation trouve notamment son fondement dans sept licenciements
prononcés à l’encontre de personnels contractuels et de cinq titularisations intervenues au cours
de cette période. La majorité des personnels licencié n’a pas été remplacée.
Les charges de personnel ont notamment progressé de 5,4 % en 2017, alors que la moyenne
de progression des communes de 2 500 à 5 000 habitants se situait à 4,6 % au cours de cet
exercice. L’année 2019 a engendré une hausse de 5,6 % des dépenses de personnel mais
marquait une légère baisse du poids de la rémunération des titulaires, ce qui n’était pas intervenu
depuis 2015.
Progression de la masse salariale entre 2014 et 2019 (M F CFP)
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Variation
2014-2019
Rémunération du
personnel titulaire
135,61
132,44
139,07
159,9
167,31
167,18
31,56
23,3 %
Rémunération
des contractuels
82,88
83,80
65,90
48,13
34,49
45,82
-37,07
-44,7 %
Charges sociales
82,53
81,82
71,69
85,63
78,41
81,69
-0,84
-1 %
Impôts et taxes
0,19
0,11
0,14
0,14
0,08
0,14
-0,05
-28,6 %
Personnel extérieur
15,43
21,45
23,76
23,04
21,86
24,27
8,83
57,2 %
Charges de personnel
316,65
319,62 300,56 316,85 302,14 319,08
2,43
0,8 %
Poids dans les dépenses
de fonctionnement
41 %
42 %
44 %
39 %
39 %
43 %
-
-
Progression annuelle
-
0,9 %
-6 %
5,4 %
-4,6 %
5,6 %
-
-
Source : CTC, d’après les comptes administratifs
20
Selon les données publiées par l’institut de la statistique et des études économiques de la Nouvelle-Calédonie,
l’indice des prix hors tabac s’établissait à 105,36 en 2015 et à 107,27 en 2019.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES : LA COMMUNE DE HOUAÏLOU
24
2.1.3.3
Les autres charges de gestion courantes
Les autres charges de gestion ont progressé de 31,64 M F CFP (56,5 %) entre 2014 et 2019.
L’essentiel de cette hausse résulte d’une subvention de 70,17 M F CFP en 2018 versée à la
caisse des écoles. Son montant a été abaissé à 45,1 M F CFP en 2019. En contrepartie, en 2018,
le poste « contingents et participations obligatoires » a présenté une diminution en raison de la
prise en charge de 1,6 M F CFP de dépenses financées par la caisse des écoles (fournitures
administratives et scolaires et mise en œuvre de projets des écoles).
L’évolution des montants des autres postes traduit une maîtrise de ces charges sur la période.
Isolé des opérations relatives à la caisse des écoles, le montant des autres charges de gestion
aurait pu s’établir 59 M F CFP en 2019, ce qui aurait représenté une hausse de 6 % par rapport
à 2014, soit un taux de croissance annuel moyen de 1,05 %.
Charges de gestion courantes entre 2014 et 2019 (M F CFP)
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Variation
2014-2019
Autres charges de gestion
56,04
63,91
61,71
67,49
116,35
87,68
31,64
56,5 %
Source : CTC, d’après les comptes administratifs
2.1.4
Des investissements dynamiques, un endettement qui progresse
2.1.4.1
Un volume d’investissement plus élevé que dans les communes comparables
Les dépenses d’équipement de la commune s’élevaient à 435,3 M F CFP, soit une progression
de 88,6 M F CFP par rapport à 2014 et une hausse de 25,6 % de ces dépenses au cours de la
période.
Pour piloter ces investissements, la commune de Houaïlou dispose d’un tableau de bord faisant
office de programme pluriannuel des investissements 2019 – 2026 (PPI). Celui-ci pourrait
utilement être complété par des critères de priorisation de la dépense et par des études de
rentabilité pour les projets les plus significatifs et faire l’objet d’un vote de l’assemblée
délibérante. Il est toutefois précisé qu’un PPI spécifique aux routes existe depuis 2015.
Dépenses d’équipement entre 2014 et 2019 (M F CFP)
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Variation
2014-2019
Dépenses d'équipement
346,60 279,77 275,36 449,46 507,79 435,23
88,63
25,6 %
Habitants (avec doubles
comptes)
5 851
6 273
6 273
6 273
6 273
6 273
422
7,2 %
Dépenses par habitant
0,059
0,045
0,044
0,072
0,081
0,069
0,01
17,1 %
Source : CTC, d’après les données Anafi
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES : LA COMMUNE DE HOUAÏLOU
25
Le montant de dépenses d’équipement par habitant s’élevait à 69 382 F CFP en 2019, le
montant le plus élevé ayant été atteint en 2018 avec un investissement de 80 949 F CFP par
habitant. Cet indicateur démontre le dynamisme de la commune alors que la moyenne par
habitant des communes comparables était de 60 673 F CFP en Nouvelle-Calédonie en 2018.
En 2018, l’effort d’équipement de la commune représentait 64 % des recettes de
fonctionnement du budget principal alors que la moyenne des communes comparables était
de 43 %
21
. Ce taux est descendu à 52,7 % en 2019 pour la commune de Houaïlou.
L’examen de la nature des investissements permet de mesurer les priorités fixées par la
commune sur les équipements réalisés. Les routes ont été le premier secteur d’investissement
de la commune avec 620 M F CFP entre 2014 et 2020. Sur la même période, les bâtiments
sportifs ont mobilisé 451 M F CFP d’investissements et les bâtiments sociaux 347,6 M F CFP.
Volume d’investissement par nature de réalisation en cumul 2014-2019 (M F CFP)
Source : CTC, d’après le programme pluriannuel d’investissement
Plus de 80 % des dépenses d’investissement ont été orientés sur cinq priorités. Cette cohérence
dans l’action publique est conforme aux objectifs affichés par le maire
22
qui visaient à livrer
des équipements en faveur de la jeunesse (équipements scolaires et sportifs), de l’action sociale,
de l’amélioration du réseau routier et de la gestion de l’eau potable. La gestion des
conséquences de la catastrophe de 2016 a également été un axe fort des priorités
d’investissement sur la période 2017-2019.
21
Agence française de développement, « observatoire des communes de la Nouvelle-Calédonie », 2020, p.21.
22
Commune de Houaïlou, « bilan de mandature 2014-2020 », p4.
10,43
28,39
46,86
79,89
108,78
134,83
170,51
211,76
261,44
347,66
450,78
619,75
0
100
200
300
400
500
600
700
Equipements scolaires
Travaux d'electrification
Equipement et sécurisation des bâtiments
Equipements sportifs
Environnement
Acquisition matériels roulants et véhicules
Bâtiments administratifs
Bâtiments
et équipements scolaires
Adduction en eau potable
Bâtiments sociaux
Batiments sportifs
Routes
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES : LA COMMUNE DE HOUAÏLOU
26
Part des principales thématiques d’investissement dans le PPI entre 2014 et 2019
Source : CTC
2.1.4.2
Un financement des investissements qui restait soutenable en 2019
L’encours de la dette qui s’établissait à 549,1 M F CFP en 2019 a progressé de 6 % depuis 2014,
mais était en diminution de plus de 50 M F CFP par rapport à 2018.
Au cours de la période sous revue, la commune a contracté trois emprunts auprès de l’agence
française de développement.
Emprunts contractualisés entre 2014 et 2020 (F CFP)
Organisme
Montant initial
Date de mobilisation
Terme
AFD
100 000 000
06/12/2016
31/10/2031
AFD
244 630 072
04/12/2018
30/09/2033
AFD
150 000 000
30/04/2020
31/10/2034
Source : CTC, d’après les données de la commune et les comptes de gestion
Après remboursement des annuités au cours de l’exercice 2020 estimées à 53 M F CFP
(contre 52 M F CFP en 2019), le montant de la dette devrait atteindre environ 650 M F CFP au
compte administratif 2020
Indicateurs d’endettement entre 2014 et 2019 (M F CFP)
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Variation
2014-2019
Encours des dettes financières
(passif du bilan)
au 31 décembre
518,87
461,62
509,44
583,19
601,26
549,12
30,25
5,9 %
Annuité en capital de la dette
63,73
57,30
52,40
26,30
77,37
52,23
11,5
-18 %
Taux d'intérêt apparent
3,6 %
3,5 %
2,8 %
1,7 %
2,5 %
1,9 %
-
-
Capacité de désendettement en
années (dette / épargne)
106,4
4
2,1
3,1
11,3
4,4
-102
-96 %
Source : CTC, d’après les données Anafi
9%
11%
14%
21%
25%
Batiments et équipements scolaires
Adduction en eau potable
Bâtiments sociaux
Bâtiments sportifs et équipement sportifs
Routes
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES : LA COMMUNE DE HOUAÏLOU
27
L’encours de la dette rapporté à l’épargne (traduite par la capacité d’autofinancement) permet
d’identifier la capacité de désendettement en années, c’est-à-dire la capacité à rembourser les
dettes financières à partir de l’excédent de fonctionnement. Lorsque le nombre d’années est
situé entre 3 et 6, la capacité de désendettement est acceptable, au-delà, la capacité est sujette à
caution.
La capacité de désendettement de la commune de Houaïlou a été réduite à 4,4 années de capacité
d’autofinancement (CAF) contre 11,3 années en 2018. Cette situation résulte d’une utilisation
plus forte de son épargne pour financer ses investissements. Toutefois, par comparaison,
entre 2015 et 2018, les communes de taille comparable du territoire présentaient une capacité
de désendettement entre 1,8 et 2 années
23
.
Il conviendra, de surveiller l’évolution de cet
indicateur au compte administratif 2020, compte tenu du nouvel emprunt de 150 M F CFP
auprès de l’AFD.
Pour réaliser son programme d’investissements, la commune a bénéficié, entre 2014 et 2019,
de plus de 1 Md F CFP de subventions diverses. La province Nord a notamment financé 34 %
des subventions (387 M F CFP), l’État en a financé 32 % (373 M F CFP) et le
territoire, 7,7 % (88 M F CFP).
2.1.5
Une épargne en érosion mais qui demeure suffisante
L’excédent brut d’exploitation correspond à 1'excédent des produits courants sur les charges
courantes, à l’exception des recettes et dépenses financières et exceptionnelles. Cet agrégat a
presque doublé entre 2014 et 2019, année où il s’élevait à 272,56 M F CFP. Il
représentait 18,7 % des produits de fonctionnement en 2014 et 33,3 % en 2019.
Excédent brut d’exploitation entre 2014 et 2019 (M F CFP)
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Variation
2014-2019
137,71
188,6
267,65
142,96
163,17
272,56
134,85
97,9 %
Source : CTC, d’après le données Anafi et des comptes de gestion
2.1.5.1
Une épargne qui diminue depuis 2018
Le financement disponible représente l’ensemble des ressources, exceptées celles des emprunts,
dont dispose la commune pour réaliser des investissements après avoir payé ses charges et ses
dettes. Il s’établissait à 94,1 M F CFP en 2019.
La capacité d’autofinancement (CAF) permet de couvrir tout ou partie des dépenses
d’investissements
et
notamment
les
remboursements
d’emprunts
et
les
dépenses
d’équipements. La CAF nette retranche de la CAF brute le remboursement de la dette en capital
et représente l’excédent de produits réels de fonctionnement (c’est-à-dire hors cessions) sur les
charges réelles de fonctionnement.
23
Agence française de développement, « observatoire des communes de la Nouvelle-Calédonie », édition 2020,
p.25.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES : LA COMMUNE DE HOUAÏLOU
28
L’épargne de la commune de Houaïlou, traduite par la CAF nette, s’élevait à 71,7 M F CFP
en 2019 alors qu’elle était négative de 58,9 M F CFP en 2014. La commune a affiché des
montants de CAF particulièrement élevés en 2016 et 2017 qui résultaient des produits
exceptionnels reçus au titre de la catastrophe de 2016.
La CAF représentait 13,7 % des produits de fonctionnement en 2015, 27,4 % en 2016, et 19,9 %
en 2017. Ce taux d’épargne a diminué à 6,7 % en 2018 puis est remonté à 15 % l’année suivante.
Par comparaison, le taux d’épargne des communes de 5 000 à 10 000 habitants était de 25 %
en 2017 et 2018. La commune de Houaïlou s’est donc nettement écartée de cette moyenne
en 2018 mais a réduit cette différence en 2019. La dynamique du programme d’investissements
de la commune explique cette situation.
Épargne brute et nette et financement disponible entre 2014 et 2019 (M F CFP)
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Variation
2014-2019
Épargne brute
4,88
114,42
240,97
189,11
53,02
123,91
119,04
Épargne nette
-58,86
57,12
188,56
162,81
-24,34
71,68
130,54
Financement
disponible
182,21
208,4
503,21
465,67
314,46
94,1
-88,11
Source : CTC, d’après les comptes de gestion et les données du logiciel Anafi
2.1.5.2
Un fonds de roulement qui devient négatif en 2019 en raison de facteurs
conjoncturels
Le fonds de roulement est égal à la différence entre les financements disponibles à plus d’un an
(dotations, réserves, subventions et emprunts) et les immobilisations. Il permet de couvrir le
décalage entre les encaissements de recettes et le paiement de dépenses et doit être positif. Il
diffère du résultat de clôture du montant des provisions semi-budgétaires.
À la fin de l’exercice 2019, le fonds de roulement était négatif de 67,6 M F CFP. Cette situation
résultait notamment du retard de paiement de subventions et dotations d’investissement, en
particulier de la part de l’État (123 M F CFP) et du FIP (51 M F CFP).
Variation du fonds de roulement entre 2014 et 2019 (M F CFP)
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Variation
2014-2019
Fonds de roulement net global
3,33
-72,97
255,1
371,36 273,47
-67,57
-70,90
Source : CTC, d’après les données des comptes de gestion
Le fonds de roulement peut être considéré comme suffisant s’il couvre 90 jours de
fonctionnement courant. Le fonds de roulement de la commune de Houaïlou présentait des
montants élevés entre 2016 et 2018, années où il permettait de couvrir potentiellement
respectivement, 145 jours de charges courantes puis 177 jours et 134 jours. Cette situation
résultait des subventions perçues au titre de l’accompagnement de la catastrophe de 2016.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES : LA COMMUNE DE HOUAÏLOU
29
Rapporté au nombre d’habitants (population réelle - doubles comptes), et comparé au montant
de la moyenne des communes de moins de 10 000 habitants en Nouvelle-Calédonie, le fonds
de roulement de la commune de Houaïlou était ainsi exceptionnel entre 2016 et 2018.
Fonds de roulement par habitant comparé avec celui de la moyenne des communes
de moins de 10 000 habitants (F CFP) entre 2014 et 2018 (donnée indisponible pour 2019)
Source : CTC, d’après les données de la trésorerie de la commune de Houaïlou
La trésorerie, qui traduit l’ensemble des liquidités disponibles au compte du trésor et des valeurs
mobilières de placement, restait positive fin 2019 et s’élevait à 121,8 M F CFP et permettait de
couvrir 74 jours de fonctionnement courant en 2019. Elle a cependant connu une érosion
de 105,1 M F CFP depuis 2014. Entre 2016 et 2018, le fonds de roulement particulièrement
élevé de la commune a favorisé une trésorerie élevée qui représentait jusqu’à 313,5 jours
en 2018 année où la trésorerie s’établissait à 549,2 M F CFP. Le niveau de trésorerie de
l’année 2019 peut donc être analysé comme suffisant au regard du montant de dépense de la
commune.
Trésorerie nette entre 2014 et 2019 (M F CFP)
Source : CTC, d’après les données du compte administratif et du logiciel Anafi
2.1.5.3
Le ralentissement des investissements prévu en 2021
Avec le besoin de financement de sa section d’investissement constaté en 2019 (210 M F CFP),
la commune a connu une érosion de son épargne et une chute de son fonds de roulement. Cette
situation devrait la conduire à la prudence afin de ne pas poursuivre la dégradation de ses
indicateurs financiers. Il était nécessaire de consentir une pause dans les investissements afin
de ne réaliser que les travaux d’entretien courant ou urgents.
569
-11 632
40 696
59 200
43 594
27 359
22 486
30 467
29 543
28 661
-20 000
0
20 000
40 000
60 000
80 000
2014
2015
2016
2017
2018
Houailou
Moyenne des communes de - 10 000 habitants en Nouvelle-Calédonie
226,91
165,02
363,79
365,40
549,25
121,79
0
100
200
300
400
500
600
2014
2015
2016
2017
2018
2019
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES : LA COMMUNE DE HOUAÏLOU
30
La section d’investissement du budget primitif 2020 était cependant plus élevée que le montant
réalisé en 2019. Cette section devait notamment tenir compte du report du solde négatif de 2019
qui s’élevait à 210,2 M F CFP et des restes à réaliser de 2019.
Ce
n’est
qu’à
partir
du
budget
primitif
2021,
voté
par
le
conseil
municipal
du 22 décembre 2020, que la commune a engagé une diminution de ses dépenses
d’investissement.
Le montant prévisionnel de la section d’investissement a ainsi été réduit
à 140 M F CFP. Cette orientation sera de nature à participer à l’améliorer la situation financière
de la commune.
Réalisation 2019 et prévisions 2020 et 2021 pour le budget principal (M F CFP)
2019
2020
2021
Fonctionnement
Produits
823,94
950,1
818,2
Charges
740,61
950,1
818,2
Investissement
Produits
63,10
954,5
139,9
Charges
487,47
954,5
139,9
Source : CTC, d’après les délibérations du conseil municipal du 20 mai 2020 et du 22 décembre 2020
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES : LA COMMUNE DE HOUAÏLOU
31
2.2
Des budgets annexes et une caisse des écoles qui pèsent dans le budget
communal
Entre 2014 et 2019, les résultats annuels des budgets annexes de l’eau et des ordures ménagères
ont présenté des faiblesses qui résultaient principalement de manquements dans le
recouvrement des redevances et d’une tarification inadaptée.
Par ailleurs, les difficultés rencontrées par la caisse des écoles, budget autonome, sont liées au
caractère onéreux du transport scolaire dans une commune géographiquement étendue.
Résultat d’exercice (fonctionnement et investissement) des budgets annexes et de la
caisse des écoles entre 2014 et 2019 (M F CFP)
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Variation
2014-2019
Sites miniers
11,77
-2,19
16,51
38,11
56,78
-40,93
-52,7
Ordures ménagères
-0,94
5,92
-9,08
-1,66
7,83
0,51
1,4
Eau
85,61
-9,09
-17,31
-84,31
110,28
0,33
-85,3
Caisse des écoles
-
-
-
-
32,76
-24,61
-57,4
Source : CTC, d’après les comptes administratifs
2.2.1
Les spécificités du budget annexe des sites miniers
La commune comporte d’anciens sites miniers, mines ou carrières à ciel ouvert, dont la
dégradation peut entraîner des impacts négatifs sur l’environnement tels que des sols dénudés,
une accélération de l’érosion, des problèmes de stabilité de terrain, des transports sédimentaires
pouvant conduire à l’existence de zones d’accumulation de matériaux en contrebas des mines
ainsi que des pollutions de rivières et cours d’eau. En outre, des débordements de rivières
peuvent être observés lors de forts épisodes pluvieux
24
.
La réhabilitation des sites miniers permet d’agir en faveur de la protection de la biodiversité
dans un objectif de remise à l’état naturel des sites dégradés. Les différentes étapes de
réhabilitation d’un site minier peuvent comprendre : la réfection des pistes et voies de
circulation afin d’accéder au site concerné, des installations de prélèvement ou captage d’eau
potable ainsi que la redirection des eaux vers leur cours naturel puis la reprise de la végétation.
24
L’accumulation de matériaux dans les cours d’eau peut entrainer des crues et des inondations pouvant affecter
les ouvrages et infrastructures présents dans la zone.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES : LA COMMUNE DE HOUAÏLOU
32
Une délibération du congrès (dite « délibération n°104 ») a été adoptée le 20 avril 1989, pour
définir les modalités de la contribution des entreprises minières à la réhabilitation des anciens
sites miniers. Elle offre la possibilité aux sociétés minières de réparer les dégâts
environnementaux antérieurs à 1975, en versant une fraction de leur impôt sur les bénéfices aux
communes concernées
25
. Plus tard, le fonds nickel créé en 2009 a permis de relancer les actions
de financement de la réhabilitation par les sociétés minières.
En application de la délibération n°104, les produits de fonctionnement du budget annexe des
sites miniers sont constitués des subventions versées par les sociétés minières en fonction de
leur résultat. En raison de leurs résultats, seules les entreprises du groupe Ballande (SMT) ont
versé des contributions d’exploitation à ce budget annexe.
La commune ne verse pas de subvention d’équilibre pour ce budget annexe.
La section d’investissement, alimentée en 2018 par un emprunt de 113 M F CFP (sur un
montant total de 244,6 M F CFP en tant compte de la part affectée au budget principal), participe
au financement des équipements collectifs lorsqu’ils sont situés sur d’anciens sites miniers
.
Le résultat de l’exercice 2019 du budget annexe des sites miniers était déficitaire de près
de 41 M F CFP. La section d’investissement de ce budget a creusé ce résultat avec un besoin
de financement de 52 M F CFP alors que la section de fonctionnement réalisait un excédent
de 11,4 M F CFP. Le résultat de la section de fonctionnement était conforme à la moyenne des
résultats réalisés depuis 2014.
Résultat du budget annexe des sites miniers de 2014 à 2019 (M F CFP)
Section de fonctionnement
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Variation
2014-2019
Produits
5,25
18
17
18
14,85
12,2
6,95
Charges
5,65
2,33
3,01
5,28
0,41
0,75
-4,9
Résultat
-0,40
15,67
13,99
12,72
14,44
11,45
11,85
Section d'investissement
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Variation
2014-2019
Produits
39,35
7,57
50,85
35,40
215,32
46,36
7,01
Charges
27,18
25,44
48,33
10,01
172,98
98,74
71,56
Solde
12,17
-17,87
2,51
25,39
42,34
-52,38
-64,55
Source : CTC, d’après les comptes administratifs
25
Selon les termes de la délibération n°104, 20/04/1989 (Journal officiel du 23/05/1989). « Les entreprises
soumises à l’impôt sur les bénéfices peuvent se libérer d’une fraction de cet impôt, par des versements à des fonds
Communaux de l’environnement créés par les communes d’implantation d’un site minier, en vue de la
réhabilitation de sites miniers ».
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES : LA COMMUNE DE HOUAÏLOU
33
2.2.2
Une tarification de l’eau potable et des ordures ménagères à faire évoluer
Le budget de l’eau potable et celui des ordures ménagères présentent des fragilités semblables
liées au recouvrement des redevances des usagers.
2.2.2.1
Le budget annexe des ordures ménagères
Pour ce qui concerne les ordures ménagères, le budget ne comporte qu’une section de
fonctionnement qui dépassait tout juste l’équilibre (+0,51 M F CFP) en 2019. Cette situation
représente toutefois une amélioration par rapport aux années 2016 et 2017, mais une baisse par
rapport à 2018 (+7,9 M F CFP).
Depuis 2014, les produits n’ont progressé que de 1,9 % mais les charges ont diminué de 5 %.
Cette réduction est cependant à relativiser puisque les charges ont connu une progression
de 40,1 % (5,7 %) sur la seule année 2019.
Le recouvrement des redevances n’a été que partiel au cours des années 2016 à 2019 en raison
de défaillances de la régie communale dans l’édition les rôles de recettes et d’impayés à adresser
à la trésorerie. Au cours de cette période, le montant des produits de prestations recouvré a varié
entre 284 000 F CFP en 2016 et 812 000 F CFP en 2018, alors que ce produit s’élevait
à 3,4 M F CFP en 2014 et 6,31 M F CFP en 2015.
Redevances des ordures ménagères entre 2014 et 2019 (M F CFP)
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Variation
2014-2019
Ordures ménagères
3,4
6,31
0,28
0,63
0,81
0,66
-2,74 -80,59 %
Source : CTC, d’après les comptes administratifs
Pour pallier ces manquements, la commune a voté chaque année une subvention du budget
principal vers ce budget annexe dont le montant était de 19,2 M F CFP en 2019. Cette charge
du budget principal comptabilisée dans les charges exceptionnelles au compte 67 441,
représentait 94 % des produits de ce budget. Cette subvention s’établissait à 15,8 M F CFP
en 2014, 17,5 M F CFP en 2015, 7,2 M F CFP en 2016, puis à 16,9 M F CFP en 2017
et 20,5 M F CFP en 2018.
Résultat du budget annexe des ordures ménagères de 2014 à 2019 (M F CFP)
Section de fonctionnement
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Variation
2014-2019
Produits
20,01
24,53
8,19
18,09
22,05
20
0,39
Charges
20,95
18,61
17,27
19,75
14,22
19,89
-1,07
Résultat
-0,94
5,92
-9,08
-1,66
7,83
0,51
1,45
Source : CTC, d’après les comptes administratifs
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES : LA COMMUNE DE HOUAÏLOU
34
Une stratégie à développer pour la gestion des ordures ménagères
Aujourd’hui, près de 30 % des déchets ménagers de la commune sont collectés via trois circuits de
collecte soumis à prestations. Ces déchets sont amenés au dépotoir de Poro. Ce site, qui ne bénéficie pas
de l’autorisation nécessaire, est géré par un prestataire de service à charge de la commune. La commune
a mandaté le service technique de l’État d'assistance aux communes (STAC) en janvier 2015 pour
résoudre la problématique de gestion locale des déchets ménagers sur la commune et proposer un
schéma de gestion locale des déchets ménagers. À la suite d’un état des lieux de la gestion des déchets
ménagers, plusieurs pistes d’amélioration ont été envisagées pour
la gestion du service des déchets
26
(modalités de collecte, circuits de traitement…), la réalisation d’une campagne de suppression des
dépotoirs sauvages et micro-dépôts, la mise en place de communication et de sensibilisation de la
population et la réhabilitation du site de Poro.
Plusieurs modalités de gestion des déchets ont été étudiées par la commune et différents scénarios tels
que l’association avec la province Nord ou avec les communes de Ponérihouen et Bourail et la création
d’un syndicat intercommunal ont été étudiés. Ces études ont été documentées par des projections de
coûts et de recettes à atteindre en 2020. Cependant, à ce jour, le projet de modification de la gestion des
ordures ménagères n’a pas été présenté au conseil municipal.
2.2.2.2
Le budget annexe de l’adduction d’eau potable
Le budget d’eau et d’assainissement présente des faiblesses structurelles qui se traduisent par
un résultat disparate. Le résultat de la section de fonctionnement était déficitaire
de 34,9 M F CFP en 2016 et de 23,6 M F CFP en 2017. Le solde de la section d’investissement
était déficitaire de 20,1 M F CFP en 2015 et de 20,9 M F CFP en 2019.
Concernant la section d’investissement, la situation de 2019 (-21 M F CFP) résulte d’un
décalage entre les mandatements de dépenses et la perception de produits qui ont été enregistrés
sur l’exercice suivant. Les produits de l’année 2019 étaient alors anormalement
bas (3,5 M F CFP alors qu’ils s’établissaient à 114,2 M F CFP l’année précédente). Les
investissements du budget de l’eau sont constitués par des acquisitions de matériel, des forages
et l’entretien du réseau.
Pour les mêmes raisons que pour le budget des ordures ménagères, la commune n’a recouvré
aucune redevance en 2016, 2017 et 2018. En 2019, le produit des redevances était
de 6,83 M F CFP alors qu’il s’élevait à 13,4 M F CFP en 2014 et 2015.
Redevances de l’eau entre 2014 et 2019 (M F CFP)
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Variation
2014-2019
Eau
13,42
13,43
0
0
0
6,83
-6,53 -48,66 %
Source : CTC, d’après les comptes administratifs
26
Schéma de gestion locale des déchets de la commune de Houaïlou, mars 2016.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES : LA COMMUNE DE HOUAÏLOU
35
La commune vote chaque année une subvention du budget principal. À 71,9 M F CFP en 2019,
elle
représentait
85 %
des
produits.
Cette
subvention
s’élevait
à 99
M
F
CFP
en 2014, 42,4 M F CFP en 2015, 22,8 M F CFP en 2016 puis à 39,6 M F CFP en 2017
et 74 M F CFP en 2018.
Résultat du budget annexe de l’adduction d’eau potable de 2014 à 2019 (M F CFP)
Fonctionnement
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Variation 2014-2019
Produits
132,81
74,58
31,76
50,44
85,29
84,96
-47,84
-36,03 %
Charges
65,18
63,54
66,72
74,02
66,82
63,64
-1,54
-2,36 %
Résultat
67,63
11,03
-34,96
-23,58
18,47
21,33
-46,3
-68,47 %
Investissement
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Variation 2014-2019
Produits
63,66
17,68
99,17
76,12
114,19
3,5
-60,17
-94,51 %
Charges
45,69
37,81
81,52
136,85
22,38
24,49
-21,2
-46,39 %
Solde
17,98
-20,13
17,66
-60,73
91,81
-20,99
-38,97
-
Source : CTC, d’après les comptes administratifs
2.2.2.3
Des problématiques communes pour la tarification des services des ordures
ménagères et de l’eau
Pour ces deux budgets, les tarifs semestriels des redevances s’établissaient comme suit :
-
en application de la délibération du conseil municipal n°60/2010, les tarifs pour
l’enlèvement et le traitement des ordures ménagères étaient fixés à 6 000 F CFP pour les
particuliers, 15 000 F CFP pour les collectivités et 20 000 F CFP pour les entreprises ;
-
en application de la délibération n°69/2011, le tarif de l’eau était de 6 000 F CFP par
semestre pour l’ensemble des clients.
Ces tarifs datent d’une dizaine d’années et n’ont pas été réévalués. Ils sont établis au forfait et
sont par conséquent éloignés du prix qu’il serait possible de facturer aux usagers en 2021.
La commune gagnerait à connaître les coûts de ces prestations. Cela permettrait à la commune
de fixer des tarifs conformes à l’objectif d’équilibre en autonomie des budgets annexes. Une
telle pratique ne contreviendrait pas à la possibilité d’appliquer des tarifs différenciés selon les
catégories d’usagers (particuliers, particuliers en situation sociale difficile, collectivités ou
entreprises).
Dans cet objectif, la commune a conduit en 2016, une étude destinée à mesurer les coûts du
traitement des déchets et à établir des nouveaux tarifs. Cependant, l’ancienneté de cette étude
mériterait une actualisation des données, afin de déterminer des tarifs qui pourraient être fixés
à partir des coûts de l’année 2020.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES : LA COMMUNE DE HOUAÏLOU
36
Pour ce qui concerne le budget d’adduction d’eau potable, la facturation au réel de la
consommation pourrait être engagée. En effet, au-delà de la détermination de tarifs basés sur
les coûts, l’élaboration d’une grille de prix corrélée à la consommation individuelle constituerait
une avancée notable. Cette modalité de tarification implique cependant la généralisation de
l’installation de compteurs individuels.
La rénovation des modalités de facturation et des prix de ces deux services permettrait
d’améliorer les produits des budgets annexes. Une telle avancée limiterait le report de charge
vers les contribuables municipaux.
Recommandation n°1. La chambre recommande à la commune de Houaïlou,
d’actualiser au cours de l’année 2021, l’étude des modalités de traitement et des
coûts des ordures ménagères afin de fixer de nouveaux tarifs pour ce service.
Recommandation n°2. La chambre recommande à la commune de Houaïlou
d’engager des travaux pour facturer l’eau potable à la réalité de la consommation,
sur la base d’une nouvelle grille tarifaire.
Dans sa réponse aux observations provisoires, le maire indique prendre acte des
recommandations n°1 et n°2.
2.2.3
Un accompagnement du budget principal vers les budgets annexes à réduire
L’article L.322-1 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie prévoit que « Les budgets
des services publics à caractère industriel ou commercial exploités en régie, affermés ou
concédés, doivent être équilibrés en recettes et en dépenses. ».
En conséquence, l’article L.322-2 du même code, proscrit toute subvention d’équilibre de la
commune à l’un de ces budgets annexes : « Il est interdit aux communes de prendre en charge
dans leur budget propre des dépenses au titre des services publics visés à l'article L. 322-1.
Toutefois, le conseil municipal peut décider une telle prise en charge lorsque celle-ci est
justifiée par l'une des raisons suivantes :
1° Lorsque les exigences du service public conduisent la collectivité à imposer des contraintes
particulières de fonctionnement ;
2° Lorsque le fonctionnement du service public exige la réalisation d'investissements qui, en
raison de leur importance et eu égard au nombre d'usagers, ne peuvent être financés sans
augmentation excessive des tarifs ;
3° Lorsque, après la période de réglementation des prix, la suppression de toute prise en charge
par le budget de la commune aurait pour conséquence une hausse excessive des tarifs. ».
Bien que la commune ne soit concernée par aucune des trois exceptions définies à l’article
L. 322-2 cité précédemment, celle-ci a versé des subventions aux budgets annexes de l’eau et
des ordures ménagères entre 2014 et 2019.
Cette pratique revient à faire peser sur le
contribuable communal des prestations qui sont à facturer aux usagers des services rendus.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES : LA COMMUNE DE HOUAÏLOU
37
Subventions du budget principal aux budgets annexes entre 2014 et 2019 (M F CFP)
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Variation
2014-2019
Eau
98,89
42,39
22,83
39,61
74,81
71,89
-27
-27,3 %
Ordures ménagères
15,84
17,5
7,21
16,88
20,55
19,17
3,33
21 %
Total
114,73
59,89
30,04
56,49
95,36
91,06
-23,67 -20,6 %
Source : CTC, d’après les comptes administratifs
Dès lors, les résultats d’exercice des budgets annexes concernés par ces subventions du budget
communal, ne sont pas conformes à ce qu’ils devraient être si la règlementation était respectée.
Cette situation démontre que ces budgets sont structurellement déséquilibrés.
Les subventions annuelles qui subsisteront aux évolutions tarifaires qu’il conviendra de
conduire, devront correspondre à un objet précis et leurs montants devront résulter d’une
présentation détaillée lors du vote du budget primitif et du compte administratif.
Rappel d’obligation juridique n°2. La chambre rappelle à la commune de Houaïlou,
la nécessité de se conformer aux dispositions de l’article L. 322-2 du code des
communes de la Nouvelle-Calédonie.
2.2.4
Des dépenses de transport qui grèvent le budget de la caisse des écoles
La caisse des écoles a été créée en établissement public local par une délibération du conseil
municipal du 1
er
juin 2016. Sa gestion est assurée par un conseil d’administration installé le 25
octobre 2017 et qui a adopté ses statuts en conformité avec les éléments fixés par la délibération
du conseil municipal du 1
er
juin 2016. L’article 1
er
des statuts précise, en outre, que la caisse
des écoles est instituée en application des articles L.212-10 à L.212-12 et R 212-24 et suivants
du code de l’éducation.
Le conseil d’administration est composé du maire ou de son de représentant, des inspecteurs de
l’éducation nationale concernés, d’un représentant du haut-commissaire de la République, de
quatre conseillers municipaux, d’un membre de l’assemblée de la province Nord, d’un membre
désigné par chacune des trois directions de l’enseignement confessionnel, de six membres élus
par les membres souscripteurs réunis en assemblée générale et du médecin scolaire.
Les principales missions de la caisse des écoles portent sur :
-
le ramassage scolaire du premier et second degré ;
-
la mise à disposition de fournitures scolaires aux élèves de l’enseignement public ;
-
des aides et secours aux enfants en situation sociale difficile ;
-
des prix, bons d’achats, récompenses aux élèves méritants ;
-
des aides financières aux étudiants des universités ;
-
des soutiens et aides spécifiques aux élèves de filières professionnelles.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES : LA COMMUNE DE HOUAÏLOU
38
Le budget de la caisse des écoles dispose de trois sources de revenus principales : une
subvention communale, une subvention du vice-rectorat et la contribution des membres
souscripteurs
27
. En sus de ces ressources, la caisse peut recevoir des dons et legs, des produits
du mécénat et des produits divers. En 2019, la caisse des écoles comptait 67 adhérents.
La comptabilité de la caisse des écoles fait l’objet d’un budget autonome depuis 2018.
En 2018, les produits étaient composés d’une subvention de la commune de 70,17 M F CFP,
comptabilisée comme subvention de fonctionnement dans les « autres charges de gestion
courantes » de la commune, ainsi que d’une subvention du vice-rectorat de 5,14 M F CFP et de
produits d’exploitation qui s’établissaient à 6,56 M F FCFP, formant ainsi un total
de 81,87 M F CFP.
Cette même année, les charges s’élevaient à 49,11 M F CFP, dont 43,2 M F CFP de dépenses
de transport scolaire.
En 2019, la participation de la commune s’établissait à 45,08 M F CFP, la subvention du vice-
rectorat à 4,12 M F CFP et le montant des redevances perçues à 7,12 M F CFP, soit un total de
produits à 56,32 M F CFP. Les charges de transports s’élevaient à 70,69 M F CFP, la commune
s’étant désengagée des subventions versées directement aux associations qui interviennent dans
domaine.
Résultat de la caisse des écoles en 2018 et 2019 (M F CFP)
2018
2019
Variation
2018-2019
Produits
81,87
56,32
-25,55
Charges
49,11
80,93
31,82
Résultat de l’exercice
32,76
-24,61
-57,37
Résultat cumulé
-
8,15
-
Source : CTC, d’après les comptes de gestion de la caisse des écoles.
La caisse des écoles représente une charge qui pèse dans le budget de la municipalité. Bien que
la commune ne participe plus au financement du transport des élèves, le versement qu’elle
réalise à la caisse des écoles la conduit à assumer une part encore significative de cette mission.
La géographie de la commune et l’état du réseau routier expliquent le montant élevé de cette
dépense.
Le maire indique dans sa réponse aux observations provisoires « qu’une réflexion a été engagée
par le nouveau conseil d’administration de la caisse des écoles afin repenser le nombre de
circuits desservis et de rationnaliser encore mieux dépenses et recettes ».
27
Les membres souscripteurs peuvent être les parents d’élève(s), tout habitant de la commune âgé de plus de 18 ans
et les enseignants.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES : LA COMMUNE DE HOUAÏLOU
39
2.3
Une fiabilité comptable à renforcer
2.3.1
Des prévisions budgétaires qui se rapprochent progressivement de l’exécution
2.3.1.1
Des rapports d’orientations budgétaires qui présentent encore des marges de
progrès
En application de l’article L.212-1 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie, une
délibération portant débat d’orientation budgétaire sur le budget principal et les budgets
annexes, doit être adoptée par les communes de plus de 3 500 habitants dans un délai de deux
mois précédent l’examen du budget primitif. Pour ce faire, l’exécutif doit présenter un rapport
d’orientations budgétaires. Le rapport doit éclairer le vote des élus sur le budget de la commune,
son absence entraîne le caractère illégal du budget.
D’après cette règlementation, le rapport d’orientations budgétaires doit comporter :
-
les orientations budgétaires envisagées par la commune tenant compte des évolutions de
recettes et de dépenses en fonctionnement et en investissement (sont notamment précisées
les hypothèses d’évolution retenues pour les recettes telles que les dotations, subventions,
la fiscalité et les tarifications) ;
-
les engagements pluriannuels en matière d’investissement et les dépenses et recettes
associées ;
-
la structure et la gestion de l’encours de la dette ainsi que les perspectives qui en découlent
pour le budget.
Une délibération du conseil municipal doit prendre acte de l’existence du rapport et du débat
d’orientations budgétaires. Le débat est conduit par l’exécutif et destiné à construire des
propositions pour le budget primitif. Il doit donner lieu à un vote, sous peine de nullité
28
.
La commune de Houaïlou a régulièrement organisé et tenu un débat d’orientations budgétaires
au cours de la période sous revue. Le délai de deux mois entre le débat et l’adoption du budget
primitif n’a pas toujours été respecté. En 2015, le débat s’est tenu le 3 février et le budget a été
adopté le 25 mars, en 2016, le débat s’est tenu le 9 février pour une adoption du budget le 23
mars 2016 et en 2017, le débat s’est tenu le 10 novembre pour un vote du budget
le 18 décembre 2017.
Par ailleurs, bien que l’article L.212-1 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie prévoit
expressément que le débat « fait l’objet d’une délibération spécifique », l’article 22 du
règlement intérieur du conseil municipal de la commune de Houaïlou précise que ce débat
« aura lieu en séance publique et après inscription à l’ordre du jour (..) [et] ne donnera pas lieu
à une délibération mais sera enregistré au procès-verbal de la séance ».
28
CE, 9 mai 1990, commune de Lavaur et Lozar.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES : LA COMMUNE DE HOUAÏLOU
40
Les rapports d’orientations budgétaires répondaient, dans leur ensemble, aux attendus
règlementaires. Pour autant, ils pourraient encore être enrichis : ils gagneraient ainsi à
comporter des prévisions d’investissement et des estimations d’évolution des principaux
agrégats financiers (résultats, CAF, dette).
Nonobstant ces remarques, il est relevé l’effort de communication et de pédagogie des rapports
d’orientations budgétaires destinés aux travaux du conseil municipal.
2.3.1.2
Les écarts qui se réduisent entre les prévisions et les réalisations
La comparaison entre les crédits inscrits en produits et en charges au budget primitif et les
réalisations qui figurent au compte administratif, permet de mesurer la qualité des prévisions
établies par la commune. Un faible écart entre ces différents documents budgétaires démontrera
que le budget primitif voté par le conseil municipal, était précis et sincère. Il permettra
également d’apprécier la conformité des réalisations de l’équipe municipale avec les
engagements votés et inscrits par le conseil municipal, dans budget primitif.
Pour la commune de Houaïlou, les prévisions de recettes de fonctionnement se sont améliorées
sur la période, avec des taux de 99,8 % en 2018 et 100,6 % en 2019 alors qu’ils s’établissaient
à 65 % en 2014 et 79 % en 2015. Ce mouvement se retrouve sur les dépenses de fonctionnement
pour lesquelles les taux de réalisation étaient respectivement de 105 % en 2017, 98 % en 2018
et 90,5 % en 2019 alors qu’ils ne s’élevaient qu’à 67 % en 2014 et 71 % en 2015.
Inversement, les prévisions de produits d’investissement apparaissent plus complexes à
élaborer. L’importance des subventions accordées à la commune et les retards de versement
accumulés depuis 2017, participent à la dégradation des prévisions des produits
d’investissement. Cette situation est particulièrement observée en 2019, année où les produits
d’investissement réalisés ne représentaient que 16 % des crédits votés au budget primitif.
Les écarts entre les prévisions et les réalisations en produits d’investissement favorisent la
dégradation du résultat comptable de la commune. Il est donc indispensable d’organiser une
adaptation de la dépense en cours d’exercice afin de ne pas creuser l’écart entre les charges et
les produits d’investissement.
Tenant compte de ce contexte délicat, la commune a renforcé le suivi des réalisations
budgétaires en investissement par des tableaux de bords. Cependant, la qualité de ces opérations
reste à parfaire. Si les taux de réalisation des dépenses d’investissement se sont améliorés
(113 % en 2019 contre 32,6 % en 2014 et 42 % en 2015), ils se situent désormais à un niveau
supérieur aux prévisions votées.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES : LA COMMUNE DE HOUAÏLOU
41
Écarts entre les prévisions et les réalisations budgétaires de 2014 à 2019 (M F CFP)
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Recettes de fonctionnement
Prévisions
1 142,72
1 056,73
823,28
768,38
792,2
818,66
Réalisations
744,14
834,35
878,41
950,24
790,54
823,94
Taux d'exécution
65,1 %
79 %
106,7 %
123,7 %
99,8 %
100,6 %
Dépenses de fonctionnement
Prévisions
1 142,63
1 056,73
823,28
768,38
792,2
818,66
Réalisations
768,08
753,18
684,15
805,62
778,27
740,61
Taux d'exécution
67,2 %
71,3 %
83,1 %
104,8 %
98,2%
90,5 %
Recettes d'investissement
Prévisions
1 259,5
869,17
919,58
496,01
298,89
432,16
Réalisations
374,22
215,27
727,98
481,79
736,99
63,1
Taux d'exécution
29,7 %
24,8 %
79,2 %
97,1 %
246,6 %
14,6 %
Dépenses d'investissement
Prévisions
1 259,5
869,17
919,58
496,01
298,89
432,16
Réalisations
410,45
362,89
327,76
479,22
585,61
487,47
Taux d'exécution
32,6 %
41,8 %
35,6 %
96,6 %
195,9 %
112,8 %
Source : CTC, d’après les comptes de gestion et les comptes administratifs
La commune doit poursuivre l’amélioration du suivi des subventions d’investissement qu’elle
perçoit pour mesurer leur versement effectif au cours de l’exercice budgétaire. Afin de prévenir
les carences de paiement des subventions qui lui ont été accordées, la commune doit prévoir
une révision infra-annuelle du document faisant office de PPI. Cette modification devrait
intervenir de préférence à la fin du premier semestre afin d’adapter le montant de dépenses
d’investissement à la réalité des recettes.
2.3.2
Des rattachements comptables à réduire
Le rattachement des charges et des produits à l’exercice résulte des principes d’annualité
budgétaire et d’indépendance des exercices.
La procédure de rattachement consiste à intégrer
dans le résultat l’ensemble des charges engagées qui ont donné lieu à des services faits mais
pour lesquelles le mandatement n’a pu être réalisé faute de réception des pièces justificatives.
La procédure implique également d’intégrer au résultat tous les produits correspondant à des
droits acquis au cours de l’exercice et qui n’ont pu être comptabilisés faute d’émission des
pièces justificatives afférentes.
Les volumes rattachés sont en diminution au cours de la période sous revue. Ainsi les charges
rattachées représentaient 2,2 % des charges de l’exercice en 2014 contre 1,5 % en 2019. Pour
ce qui concerne les produits, depuis 2017 aucun rattachement n’a été comptabilisé.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES : LA COMMUNE DE HOUAÏLOU
42
Rattachements comptables de 2014 à 2019 (M F CFP)
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Variation
2014-2019
Fournisseurs -
Factures non
parvenues
12,98
8,19
8,97
9,49
4,78
8,49
-4,5
Charges diverses
à payer
0,11
0,11
Charges de
gestion
600,27
609,05
584,91
683,12
624,18
591
-9,27
Part des charges
rattachées sur la
gestion
2,2 %
1,3 %
1,5 %
1,4 %
0,8 %
1,5 %
-
Produits non
encore facturés
35,14
5,1
5,5
-35,14
Produits de
gestion
737,98
797,65
852,56
826,07
787,35
817,66
79,67
Part des
produits
rattachés sur la
gestion
4,8 %
0,6 %
0,6 %
-
-
-
-
Différence
(produits -
charges
rattachées)
22,15
-3,09
-3,47
-9,49
-4,78
-8,6
-30,76
Résultat de
l'exercice en
fonctionnement
-23,93
81,16
194, 25
144, 62
12,26
83,33
107,3
Incidence sur le
résultat
92,6 %
3,8 %
1,8 %
6,6 %
39 %
10,3 %
-
Sources : CTC, à partir des données du logiciel Anafi
L’incidence des rattachements sur le résultat a diminué de 92,6 % en 2014 à 10,3 % en 2019.
En 2016, cette incidence était de 1,8 %, soit le niveau le moins élevé de la période sous revue.
Le taux constaté en 2019 pourrait cependant encore s’améliorer. Une telle évolution implique
une meilleure anticipation dans la gestion des opérations de fin d’année afin de limiter
l’incidence des charges rattachées sur le résultat.
Recommandation n°3. La chambre recommande à la commune de Houaïlou, de
renforcer dès l’année 2022, la qualité des opérations de fin de gestion, afin de réduire
les rattachements de charges sur les exercices suivants.
Dans sa réponse aux observations provisoires, le maire indique que la commune « respectera »
la recommandation n°3. Il précise que « les restes à réaliser seront nettoyés ».
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES : LA COMMUNE DE HOUAÏLOU
43
2.3.3
Une qualité comptable perfectible
2.3.3.1
L’absence de renseignements sur l’état de l’actif aux annexes du compte
administratif
Selon l’instruction M. 14, le suivi des immobilisations incombe à la fois à l’ordonnateur et au
comptable public. L’ordonnateur, qui a connaissance de l’ensemble des opérations de nature
patrimoniale dès leur mise en œuvre, doit pouvoir fournir les informations nécessaires à leur
enregistrement comptable exhaustif, correspondant à leur exacte valorisation
29
.
L’ordonnateur doit établir et mettre à jour l’inventaire de l’état de l’actif, issu du recensement
des biens amortissables intégrés à l’actif, notamment pour assurer la sincérité des
amortissements réalisés. Cet inventaire participe à la sincérité des comptes et permet
d’apprécier l’exactitude des données budgétaires, en particulier celle du résultat
30
. Il n’a pas été
possible de connaître, au cours de l’instruction, la date précise du dernier inventaire, mais il
semblerait, selon des déclarations orales non documentées, que celui-ci ait été réalisé il y a près
de 10 ans.
Tout au long de la période sous revue, les annexes A10.1 du compte administratif relative aux
entrées
d’immobilisations
au
cours
de
l’exercice
et
A10.2
relative
aux
sorties
d’immobilisations, n’ont pas été renseignées. Cette carence du compte administratif sur la
valorisation du patrimoine à inscrire au bilan de la commune est préjudiciable à la lisibilité et à
la sincérité des comptes.
Rappel d’obligation juridique n°3. La chambre rappelle à la commune de Houaïlou la
nécessité de tenir à jour l’inventaire de l’état de l’actif immobilisé et de renseigner les
annexes du compte administratif s’y rapportant.
Dans sa réponse aux observations provisoires, le maire indique que « conformément à
l’instruction M.14, et en lien avec le comptable public de Poindimié, l’inventaire et ses
transcriptions au compte administratif seront actualisés ».
2.3.3.2
Des restes à réaliser significatifs en 2019
En application de l’article D. 211-9 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie, « les
restes à réaliser de la section d'investissement arrêtés à la clôture de l'exercice correspondent
aux dépenses engagées non mandatées et aux recettes certaines n'ayant pas donné lieu à
l'émission d'un titre ».
29
Selon le «
guide des opérations d'inventaire
» publié par l’État en juin 2014 (
https://www.collectivites-
locales.gouv.fr/suivi-lactif-immobilise-0
), « cette démarche a pour ambition de permettre à la collectivité de
répondre parfaitement aux exigences de régularité et «d’image fidèle» des comptes. Une tenue rigoureuse de
l'inventaire permet donc de fiabiliser un élément important du bilan des collectivités et constitue un des préalables
à la démarche de certification des comptes. »
30
Le comptable public assure la complétude de la comptabilité des comptes d’immobilisations (issues des
opérations d’acquisitions, de cessions, sorties…), ainsi que la comptabilité auxiliaire de l’actif immobilisé
permettant un suivi détaillé de ces comptes et d’en justifier les soldes.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES : LA COMMUNE DE HOUAÏLOU
44
Un état des restes à réaliser est établi au 31 décembre de l'exercice, pour mesurer le poids des
charges de l’année qui auront des incidences sur le résultat de l’année suivante. Ils sont intégrés
dans le calcul du résultat du compte administratif, et contribuent donc à déterminer le besoin
de financement de la section d’investissement.
Pour la commune de Houaïlou, et conformément à la règlementation, l’état des restes à réaliser
est établi par l’ordonnateur puis annexé au compte administratif N-1 pour justifier le solde
d’exécution de la section d’investissement à reporter au budget primitif de l’année N.
Conformément à l’instruction budgétaire et comptable, les états de restes à réaliser de la
commune de Houaïlou sont signés par le comptable et l’ordonnateur.
Au cours de la période 2014-2019, la commune a systématiquement inscrit au compte
administratif des restes à réaliser en investissement.
Restes à réaliser en section d’investissement entre 2014 et 2019 (M F CFP)
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Variation
2014-2019
Produits (titres restant à
émettre)
313,8
258,6
75,1
59,8
330,5
523
209,2
Charges (dépenses
engagées non mandatées)
131,9
296,9
168,2
386,1
370,1
513,7
381,8
Source : CTC, d’après les comptes administratifs
Les restes à réaliser présentent une atypie en 2019 en raison des retards de versement de
différentes subventions d’investissement : sur un prévisionnel de recettes de subventions
de 547,2 M F CFP, les encaissements de 2019 s’élevaient à 22,4 M F CFP. Le reste à encaisser
au 31 décembre 2019 était alors estimé à 523 M F CFP. Par la suite, 313 M F CFP ont
finalement été versées au cours du premier semestre 2020, dont 150 M F CFP de l’agence
française de développement pour un emprunt contractualisé en 2019 avec la commune.
Depuis 2014, les restes à réaliser ont progressé de 67 % pour les produits et de près de 300 %
pour les charges.
2.3.3.3
Des admissions en non-valeur à prononcer
Les restes à recouvrer sur les débiteurs des exercices antérieurs à 2019 au budget principal
s’élevaient à 34,5 M F CFP, soit une diminution de 6,5 M F CFP depuis 2014. Si cette baisse
démontre que des démarches ont été engagées par le comptable pour récupérer une partie des
sommes
dues
par
les
débiteurs,
elles
n’étaient
pas
suffisantes.
A
ce
montant
s’ajoutaient 5,1 M F CFP au titre de loyers non perçus en 2019.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES : LA COMMUNE DE HOUAÏLOU
45
Créances à recouvrer au budget principal entre 2014 et 2019 (M F CFP)
Au 31/12 de chaque exercice
2014 2015 2016 2017 2018 2019
Variation
2014-2019
Compte 4114-
exercices antérieurs
34,04 33,18 31,1 29,17 27,46 27,56 -6,48
-19 %
Compte 4144 - locataires exc. antérieurs
6,77 10,78 9,99
6,99 6,00 6,93 0,16
2,4 %
Redevables exercices antérieurs
40,80 43,96 41,09 36,16 33,46 34,49 -6,31 -15,5 %
Compte 4141 -
locataires exc. courant
-
-
-
-
-
5,09
-
-
TOTAL
39,58
-
-
Source : CTC, d’après les comptes de gestion
Il est également observé des difficultés de recouvrement des produits du budget annexe des
ordures ménagères qui résultent des manquements de la régie communale. Les créances sur
exercices antérieurs s’établissaient ainsi à près de 3 M F CFP en 2019.
Créances clients du budget des ordures ménagères entre 2014 et 2019 (M F CFP)
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Variation
2014-2019
Compte 4114- Clients exercices ant.
au 31/12 de chaque exercice
1,09
0
3,55
3,17
3,01
2,97
1,88
Source : CTC, d’après les comptes administratifs
Tout comme le budget annexe des ordures ménagères, le budget de l’eau potable comptabilise
des créances clients sur exercices antérieurs pour 15,54 M F CFP en 2019.
Créances clients du budget de l’eau entre 2014 et 2019 (M F CFP)
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Variation
2014-2019
Compte 4114- Clients exercices ant.
au 31/12 de chaque exercice
15,02 18,25 21,44 16,18 15,55 15,54
0,52
Source : CTC, d’après les comptes administratifs
Le caractère élevé de ces montants devrait inciter la commune à identifier les créances à
considérer comme irrécouvrables. La probabilité du caractère irrécouvrable est élevée pour les
créances les plus anciennes.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES : LA COMMUNE DE HOUAÏLOU
46
La procédure d’admission en non-valeur d’une créance
L’admission d’une créance en non-valeur issue des restes à recouvrer, et la reconnaissance de
son caractère irrécouvrable, est à réaliser lorsqu’elle ne peut être récupérée en raison de :
- la situation du débiteur (insolvabilité, sans adresse, décès et absence d’hériter) ;
- le refus de l’ordonnateur d’autoriser les poursuites (le défaut d’autorisation est assimilé à un
refus) ou l’échec des tentatives de recouvrement.
Sur demande du comptable, le conseil municipal doit prononcer l’admission en non-valeur des
créances
31
.
Cette procédure est notamment prévue par l’article R.241-4 du code des communes
de la Nouvelle-Calédonie. Les pertes sur créances irrécouvrables sont à enregistrer au compte
6541 à hauteur des admissions en non-valeur prononcées par l’assemblée délibérante pour
apurement des comptes de prise en charge des titres de recettes.
Cette procédure d’apurement comptable n’éteint pas la dette du redevable et ne fait pas obstacle
à l’exercice de poursuites. Le titre émis conserve son caractère exécutoire et l’action en
recouvrement demeure possible.
L’instruction a confirmé que le comptable a régulièrement proposé à la commune de prononcer
des admissions en non-valeur. Le cumul des admissions en non-valeur proposées par le
comptable au titre des années 1995 à 2016 s’élevait à 25,3 M F CFP pour le budget principal,
dont 21,9 M F CFP pour la période 1995 à 2010.
Pour autant, la commune de Houaïlou n’a pas donné suite à ces demandes. Pendant la période
de contrôle, aucune délibération sur les admissions en non-valeur n’a été votée par le conseil
municipal. Cette pratique revient à diminuer le montant des charges à inscrire au budget au
compte 6 541 et ne permet pas un calcul complet du résultat de l’exercice qui aurait dû être
atténué du montant des créances admises en non-valeur.
Recommandation n°4. La chambre recommande à la commune de Houaïlou, de
prononcer dès 2021, l’admission en non-valeur des créances proposées par le
comptable au titre des années 1995 à 2016, dont le montant s’élevait en 2020
à 25,3 M F CFP
pour le budget principal.
Dans sa réponse aux observations provisoires, le maire s’engage à « prononcer comme
recommandé, et par ailleurs sollicité par le payeur de Poindimié, l’admission de titres
irrécouvrables en non-valeur au titre des années 1995 à 2016 ».
31
En cas de refus appuyé par une délibération motivée du conseil municipal, une provision pour créances douteuses
doit être constituée par l’émission d’un mandat au compte 6817 (dépréciation d’actif circulant).
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES : LA COMMUNE DE HOUAÏLOU
47
2.3.3.4
Des dotations aux provisions pour risques et charges à établir plus précisément
En vertu du principe comptable de prudence, la commune doit chiffrer et comptabiliser toute
perte financière probable. Les provisions permettent de constater un risque ou une charge
probable ou encore d'étaler une charge. Les catégories de provisions obligatoires et facultatives
sont fixées par l’article D. 221-4 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie. Selon cette
règlementation, « une provision doit être constituée par délibération de l'assemblée délibérante
dans les cas suivants :
1° Dès l'ouverture d'un contentieux en première instance contre la commune, une provision
est constituée à hauteur du montant estimé par la commune de la charge qui pourrait en
résulter en fonction du risque financier encouru ;
2° Dès l'ouverture d'une procédure collective, une provision est constituée pour les garanties
d'emprunts, les prêts et créances, les avances de trésorerie et les participations en capital
accordés par la commune à l'organisme faisant l'objet de la procédure collective (…) ;
3° Lorsque le recouvrement des restes à recouvrer sur compte de tiers est compromis malgré
les diligences faites par le comptable public, une provision est constituée à hauteur du risque
d'irrécouvrabilité estimé par la commune à partir des éléments d'information communiqués
par le comptable public. ».
Les montants des dotations aux provisions effectués par la commune ont été fixés à 4 M F CFP
en 2015, 2 M F CFP en 2017 puis 2 M F CFP en 2018.
La détermination de ces montants n’a pas pu être rapprochée d’opérations précises ou de
contentieux en cours.
Il conviendrait alors que la commune détermine chaque année un montant de dotation aux
provisions conforme aux obligations fixées par la règlementation.
Il serait notamment indispensable que la commune constitue une provision au budget principal
pour couvrir le risque lié aux créances datées de plus de cinq ans dont la perte, sans être certaine,
peut néanmoins apparaître probable. L’application d’un taux de mise en provision sur
l’ensemble des créances douteuses aurait une incidence élevée sur le résultat. À titre d’exemple,
un taux de 80 % aurait pu conduire à comptabiliser une provision de 20,2 M F CFP en 2019
32
,
au budget principal.
Cette écriture viendrait minorer le résultat à due concurrence. La commune
aurait alors intérêt à engager des travaux précis avec le comptable pour identifier les créances
dont le recouvrement est le plus compromis, afin de préciser le montant exact à provisionner.
En sus de la provision à comptabiliser au budget principal, le comptable préconisait dans un
courrier adressé au maire de la commune le 13 novembre 2020, l’enregistrement de provisions
pour créances irrécouvrables au titre des redevances 2014 et 2015 des budgets de l’eau et des
ordures ménagères.
Enfin, si le chiffrage des risques liés aux contentieux engagés contre la commune n’a pas pu
être obtenu au cours de l’instruction, la constitution d’une provision spécifique à ce risque est
à réaliser après un travail précis d’identification du montant encouru.
32
En prenant comme base de calcul le montant de 25,3 M F CFP de créances à admettre en non-valeur au titre des
exercices 1995 à 2016.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES : LA COMMUNE DE HOUAÏLOU
48
Rappel d’obligation juridique n°4. La chambre rappelle à la commune de Houaïlou,
la nécessité de comptabiliser chaque année des dotations aux provisions conformes à
l’article D. 221-4 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie.
Dans sa réponse aux observations provisoires, le maire indique que « la commune
provisionnera sur son budget principal des crédits pour d’éventuels risques contentieux ou pour
couvrir automatiquement le non recouvrement de créances irrécouvrables ».
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES : LA COMMUNE DE HOUAÏLOU
49
3
LE PILOTAGE INTERNE ET L’ADMINISTRATION
COMMUNALE
3.1
L’organisation et le fonctionnement des services administratifs
3.1.1
La réorganisation de l’administration municipale opérée entre 2009 et 2015
En 2014, la municipalité a fait le choix d’engager un cabinet de consultants
33
pour réorganiser
les services administratifs de la commune.
Les objectifs des travaux visaient à :
-
« définir une nouvelle organisation adaptée aux obligations fixées par le code des
communes et compatibles avec les orientations politiques de la mairie ;
-
améliorer la réactivité des services administratifs par la mise en place de procédures
partagées et d’outils de pilotage ;
-
réduire les dysfonctionnement et les écarts au cadre règlementaire dans les domaines des
ressources humaines et logistiques ;
-
favoriser l’amélioration des compétences des agents ».
Suite à ces travaux, le conseil municipal du 13 novembre 2015 a adopté les principales
conclusions de la mission.
Un des principaux constats de la mission faisait état d’une absence de clarté sur la définition
des rôles et des fonctions des personnels municipaux.
À titre illustratif, il était relevé qu’un
agent du service de la paie travaillait en autonomie, sans lien direct avec son responsable. Un
fonctionnement similaire fut identifié au service des demandes d’aides sociales. Ces situations
étaient favorisées par l’absence de généralisation des entretiens annuels d’évaluation et un suivi
des carrières sujet à caution.
La mission relevait par ailleurs la nécessité de mieux évaluer les actions correctives et de
construire des indicateurs de suivi des actions engagées. Elle préconisait notamment une
réorganisation de la fonction achat pour réduire les coûts de gestion.
La mairie a mis en place un nouvel organigramme en 2016 basé sur des fiches de postes
réactualisées. Celui-ci comportait deux directions et était conçu pour faciliter la centralisation
des informations par le secrétaire général et son adjoint :
-
la direction des services à la population chargée de l’administration générale, des activités
locales, de la vie scolaire, de l’identité et de l’ état civil ;
-
la direction des services de l’aménagement et des travaux, chargée des moyens techniques,
de la régie des eaux, des routes et infrastructures et de la sécurité.
33
Il s’agissait du cabinet Teepee.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES : LA COMMUNE DE HOUAÏLOU
50
Un service des moyens a été doté des fonctions des ressources humaines, financières et des
recettes. Ce service est placé sous la responsabilité du secrétaire général adjoint.
Enfin, un programme d’actions organisé autour de sept axes
34
a été adopté pour conduire
l’action des services administratif et de la mairie. Ce programme est toujours en cours. Un bilan
d’étape de sa réalisation pourrait utilement faire l’objet d’une communication au conseil
municipal.
L’organigramme des services de la commune a été retravaillé en 2019. Ces changements ont
été opérés avec la volonté de conserver l’existence des deux directions préconisées par la
mission de 2015. Ce nouvel organigramme a essentiellement mis en place les fonctions de
chargé de développement économique et de chef de projet environnemental directement
rattachées au secrétariat général adjoint. En outre, un chargé des investissements et du contrôle
de gestion relève désormais directement du secrétariat général.
La réorganisation réalisée par la commune pourrait être complétée par une analyse des
compétences attendues sur chaque poste de travail. L’identification de ces compétences
faciliterait le remplacement des agents après leur départ (par exemple pour une mutation, une
fin de contrat ou en retraite). À titre illustratif, les fonctions du secrétaire général adjoint, qui
exerçait notamment la supervision de la régie et du développement économique, ont été
redéfinies par la commune. Suite à son départ à la fin 2020, une nouvelle fiche de poste de cette
fonction a été élaborée en vue du recrutement de son successeur.
Recommandation n°5. La chambre recommande à la commune de Houaïlou de
définir une fiche de poste pour chaque emploi permanent dans laquelle seront
précisées notamment les compétences attendues.
Dans sa réponse aux observations provisoires, le maire précise que « la commune de Houaïlou
dispose déjà de fiches de poste pour la quasi-totalité des emplois exercés par ses agents (fiches
établies notamment en lien avec les avis de vacance publiés au moment des recrutements (pour
les fonctionnaires ou les contractuels) ou en lien direct avec la qualification retenue pour chaque
agent relevant de la convention collective. »
3.1.2
Le personnel communal et la gestion des ressources humaines
L’instruction a révélé les difficultés de la commune pour établir des données précises sur les
effectifs communaux. Cette situation est problématique alors qu’avec 319 M F CFP de
dépenses en 2019, soit 43 % des dépenses de fonctionnement du budget principal.
34
Les axes portaient sur la cantine, les pompiers, le transport, les manifestations communales, la jeunesse, les
achats et la réorganisation des moyens.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES : LA COMMUNE DE HOUAÏLOU
51
L’article D. 212-2-1 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie, prévoit que, pour les
communes de 3 500 habitants et plus, « les états annexés aux documents budgétaires »,
comportent un « état du personnel ». Cette annexe identifiée comme « C1.1 » au compte
administratif, n’a pas été systématiquement complétée par la commune : seul un poste était
renseigné en 2017 et cette annexe était vide au compte administratif de 2018. En outre, la
nomenclature prévue par les comptes administratifs pour cette annexe a évolué entre 2014
et 2019 et les variations induites dans les modalités de présentation des emplois ne permettent
pas de réaliser de comparaison.
Il a, par ailleurs, été relevé une différence de 9,5 ETP sur le nombre total de personnel
communiqué par la commune au cours de l’instruction au titre de l’année 2019 et celles
renseignées à l’annexe C.1.1 du compte administratif.
Le tableau ci-dessous a donc été réalisé à partir des données obtenues auprès de la commune au
cours de l’instruction. Toutefois, celles-ci ne précisent pas la distinction entre le « personnel
temporaire » et le « personnel permanent » et les données de l’année 2014 n’ont pas été
communiquées.
Selon les éléments adressés par la commune, les effectifs du budget principal ont varié de 66,93
équivalents temps plein (ETP) en 2015 à 44 ETP en 2019, soit une baisse de 22,93 ETP. Les
principales baisses d’effectifs (permanents et contractuels) ont été opérées sur les services
techniques (8,15 ETP) et les services d’incendie et secours
(-7 ETP)
ETP entre 2015 et 2019
2015
2019
Variation 2015-2019
Temp. Perman. Total Temp. Perman. Total Temp. Perman.
Total
Services techniques
2,15
19
21,15
13
13
-2,15
-6
-8,15
Services incendie et secours
10
10
3
3
-7
0
-7
École
4,78
8
12,78
9
9
-4,78
+1
-3,78
Administratifs
17
6
23
4,84
13,16
18
-12,16
+7,16
-5
Animation
1
1
+1
+1
Total
33,93
33
66,93
7,84
36,16
44
-26,09
3,16
-22,93
Source : CTC, d’après les données communiquées par la commune
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES : LA COMMUNE DE HOUAÏLOU
52
Les personnels administratifs représentaient 18 ETP en 2019 contre 23 ETP en 2015.
L’administration mobilisait ainsi 41 % des ETP en 2019. Les autres agents étaient
essentiellement affectés aux services techniques (13 ETP, soit 29 %) et au service d’incendie et
de secours (3 ETP soit 7 %).
Rappel d’obligation juridique n°5. La chambre rappelle à la commune de Houaïlou la
nécessité de renseigner systématiquement l’annexe relative à l’état du personnel du
compte administratif, conformément à l’article D. 212-2-1 du code des communes de
la Nouvelle-Calédonie.
Dans sa réponse aux observations provisoires, le maire indique que « l’annexe relative au
personnel figurant au compte administratif sera systématiquement actualisée conformément au
rappel de la Chambre. »
3.1.2.1
La gestion des compétences
Les fonctions relatives aux ressources humaines et en particulier, la rémunération et la gestion
des carrières, sont assurées par deux agents à temps plein, dont l’un des deux n’a été affecté à
ce service qu’au début de l’année 2021.
Au cours de l’instruction, le constat d’un besoin de formation des agents chargés des ressources
humaines a été énoncé tant par ces personnes que par le Maire. Cette formation serait en effet
de nature à sécuriser les productions du service des ressources humaines, tels que le tableau des
emplois.
En sus de cette formation, la commune gagnerait à établir des procédures écrites pour les
principales fonctions dévolues à ce service. Cette action conduirait l’administration à analyser
l’ensemble des tâches accomplies par les agents du service et les productions qui en découlent.
D’une manière plus générale, il a été relevé l’absence de plan de formation des personnels. Ce
manquement devrait être corrigé afin d’assurer l’accompagnement des personnels dans les
missions qui relèvent de leurs fonctions.
Il est par ailleurs rappelé le droit à la formation des élus municipaux en application de l’article
L.121-37 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie
35
. Cet article prévoit qu’un tableau
récapitulant les actions de formation des élus financées par la commune est annexé au compte
administratif et doit donner lieu à un débat annuel sur la formation des membres du conseil
municipal. Ces annexes n’ont pas été renseignées au cours de la période sous revue.
Rappel d’obligation juridique n°6. La chambre rappelle à la commune de Houaïlou
qu’elle doit établir un plan de formation des conseillers municipaux en application
de l’article L. 121-37 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie.
Dans sa réponse aux observations provisoires, le maire indique que « des formations ont bien
eu lieu lors de la précédente mandature, et que dès la mise en place en 2020 de la nouvelle
équipe municipale une formation générale notamment budgétaire et institutionnelle a été mise
en œuvre. Effectivement au-delà d’actions ponctuelles un plan de formation global et
pluriannuel sera établi. ».
35
Une formation a été proposée aux élus en 2020.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES : LA COMMUNE DE HOUAÏLOU
53
3.1.2.2
La gestion des emplois
Conformément à l’article 11 de la délibération n° 486 du 10 août 1994 portant création du statut
général des fonctionnaires des communes de Nouvelle-Calédonie, « Les emplois permanents
de l’administration des Communes et de leurs établissements publics sont occupés par des
fonctionnaires ».
Sur la base de cet article, en l’absence de candidat fonctionnaire, un agent non titulaire ne peut
être recruté par la voie contractuelle que dans le respect des dispositions réglementaires en
matière d’emploi local. En outre, ce recrutement s’exerce par le biais d’un contrat à durée
déterminée d’un an maximum, dans l’attente des résultats du prochain concours administratif.
Le contrat peut ainsi être renouvelé trois fois dans la limite de trois ans, en durée cumulée.
Cet article précise par ailleurs que les agents contractuels peuvent être recrutés pour occuper un
emploi momentané ou un emploi à temps partiel ou encore pour faire face à un besoin saisonnier
ou occasionnel qui ne peut être assuré par des fonctionnaires.
Recommandation n°6. La chambre recommande à la commune de Houaïlou de
procéder en 2021 à l’examen juridique de la situation de chaque contractuel pour
vérifier la conformité de son statut avec la règlementation.
Dans sa réponse aux observations provisoires, le maire indique que « la commune vérifiera la
situation juridique de chaque contractuel et sa situation administrative en lien avec la
réglementation ».
3.2
Les manquements de la régie
3.2.1
Une régie qui présente des défaillances anciennes
La régie de recettes et d’avance de la commune a été créée par la délibération n°2/2013 du 7
février 2013 du conseil municipal
36
. Cette délibération, modifiée par la délibération n°62/2020,
du 30 octobre 2020, précise les natures de produits pouvant être recouvrés par la régie :
-
redevances de l’eau et des ordures ménagères ;
-
frais de dossiers d’appel d’offre ;
-
photocopies ;
-
locations ;
-
ramassage scolaires ;
-
télécopie ;
-
frais d’état-civil ;
-
travaux ;
-
vente de boissons et de T-shirt ;
36
Les régisseurs titulaire et mandataire suppléant détiennent un exemplaire de la décision créant la régie.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES : LA COMMUNE DE HOUAÏLOU
54
-
tous produits dérivés promotionnels (casquettes, paréos, etc.) ;
-
location d’étals des marchés municipaux ;
-
frais d’inscription aux activités culturelles, sportives, et de loisirs.
En outre, la délibération précise les modalités de paiements.
La délibération prévoit qu’en matière de dépenses, la régie dispose de la capacité de paiement
dans les limites suivantes : cachet des artistes dans la limite de 0,5 M F CFP ; fourniture et
paiement des repas ainsi que surveillance et gardiennage dans la limite de 0,238 M F CFP.
Les thématiques listées dans la délibération de 2013 et pourtant modifiées en 2018 et 2020, ne
sont plus conformes avec l’activité réelle de la régie. À titre d’exemple, en 2019 la régie a
encaissé les produits de la vente de carnets de santé et de sacs poubelle alors que ces prestations
ne figurent pas dans la délibération.
En termes de gestion comptable, la régie ne dispose pas de logiciel de comptabilité permettant
de retracer l’ensemble des opérations réalisées et aucune comptabilité manuelle n’a été tenue
par les régisseurs pour garantir la régularité des opérations et la sincérité de la caisse.
Devant ces difficultés, une mission d’audit de la direction des finances publiques a été
diligentée à la demande de la mairie. L’objet de l’audit était d’opérer un contrôle approfondi
sur la régularité des opérations comptables et financières ainsi que sur l’organisation et la
politique de maîtrise des risques. Le rapport de mission
37
note les défaillances exposées ci-
dessus au cours des exercices 2019 et 2020.
Le rapport d’audit a été communiqué à l’ordonnateur en novembre 2020 et préconise onze
recommandations synthétisées comme suit :
-
modifier l’arrêté de création de la régie pour le faire correspondre avec l’activité réelle ;
-
obtenir l’avis conforme préalable du comptable avant toute nomination d’un régisseur ou
d’un suppléant ;
-
solliciter le comptable pour réaliser l’installation d’un nouveau régisseur ;
-
prévoir les horaires d’ouverture, de pause méridienne et de fermeture dans l’acte
modificatif de la régie et les afficher ;
-
assurer la séparation des tâches de type ordonnateur et comptable dans la régie, afficher
les tarifs et conserver les délibérations correspondantes auprès du régisseur ;
-
à défaut de logiciel de comptabilité, organiser une comptabilité manuelle par le régisseur ;
-
mettre en place une organisation avec plusieurs intervenants respectant les séparations
fonctionnelles et établir un contrôle interne des habilitations ;
-
enregistrer immédiatement toutes les recettes encaissées dans le logiciel « BFC » et
remettre une quittance issue de ce logiciel ; tenir une caisse unique comptabilisée chaque
soir, en tant que de besoin ;
-
faire figurer le dépôt de caution dans l’acte modificatif de la régie ;
-
tenir une comptabilité des opérations d’encaissement par chèques et virements et procéder
à des rapprochements bancaires matérialisés ;
37
Direction des finances publiques de Nouvelle-Calédonie, mission maîtrise d’activité, rapport d’audit
n°2020 988 02 sur la régie de recettes et d’avances de Houailou, novembre 2020.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES : LA COMMUNE DE HOUAÏLOU
55
-
le régisseur titulaire d’un compte doit dégager son compte lorsque le solde créditeur de ce
compte atteint le maximum de l’encaisse prévu par la régie (versement à la trésorerie).
Les manquements relevés sont essentiellement liés à un encadrement partiel du Maire et de
contrôles insuffisamment fréquents du comptable, dont le dernier datait de 2017 alors que
nombreux rôles d’impayés ne lui étaient pas transmis.
En réponse à cet audit, la commune a nommé un nouveau régisseur et un nouveau suppléant,
entrés en fonction le 7 janvier 2021
38
. Cette nomination a été réalisée après avis du comptable.
Cet avis conforme du comptable constitue une formalité substantielle puisque la régie implique
le maniement de deniers publics et que la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable
s'étend aux opérations des régisseurs. Son absence peut aboutir au constat d’une gestion de fait.
La chambre identifie quatre axes principaux d’amélioration pour la régie d’avance et
de recettes :
-
la mise en conformité de la délibération relative à la régie avec les activités effectivement
concernées et la réglementation applicable aux régies communales (cf. infra) ;
-
l’amélioration de l’information du public sur les horaires d’ouverture et de fermeture et sur
les tarifs appliqués ;
-
la définition du partage des responsabilités dans la gestion de la régie ;
-
la séparation des tâches de type ordonnateur et comptable de la régie et la tenue d’une
comptabilité exhaustive et quotidienne des opérations devant aboutir à un dépôt à la
trésorerie lors de l’atteinte des plafonds d’encaisse.
3.2.2
Un recouvrement défaillant des budgets de l’eau et des ordures ménagères
Les dysfonctionnements de la régie ont provoqué des retards dans le recouvrement des recettes.
Il ressort d’un contrôle sur pièces effectué en août 2020 par le comptable l’identification
d’importantes sommes à recouvrer sur le budget annexe de l’eau et celui des ordures
ménagères : l’encaissement des recettes liées à l’eau n’a pas été réalisé entre 2016 et 2018 et
l’encaissement des redevances liées aux ordures ménagères n’a été que partiel entre 2016 et
2019.
Le comptable a régulièrement alerté l’ordonnateur de la gravité de la situation alors qu’il ne
recevait régulièrement pas d’états d’impayés, indispensables à l’émission des titres de recettes.
Montants restant à facturer au titre des années 2017 à 2019 (M F CFP)
2017
2018
2019
Total
Eau
16,25
6,9
8,85
32
Ordures ménagères
3
3
0
6
Total
19,25
9,9
8,85
38
Source : CTC, d’après les éléments fournis par le comptable
38
Commune de Houaïlou, arrêté 56/20 du 30 décembre 2020 portant nomination du régisseur d’avances et de
recettes.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES : LA COMMUNE DE HOUAÏLOU
56
Bien que des titres aient été adressés à la fin de l’année 2020 et au début de l’année 2021 en
application des conclusions de l’audit, le montant de recettes à récupérer au titre sur les budgets
annexes, au titre des exercices 2017 à 2019, pourrait atteindre 38 M F CFP.
Les montants non facturés pour les années antérieures à 2017 estimés entre 10 M F CFP
et 15 M F CFP, pourraient être concernés par la prescription quinquennale si celle-ci était
invoquée par le débiteur. Cette prescription pourrait entacher la capacité à recouvrer les
montants en cause.
Conformément à la demande du comptable en septembre 2020, l’élaboration d’une charte
relative à la politique de recouvrement qui serait signée entre l’ordonnateur et le comptable
semble indispensable pour améliorer la récupération des recettes liées aux redevances et
abonnements des services de l’eau et des ordures ménagères.
Recommandation n°7. La chambre recommande à la commune de Houaïlou de
conclure, au cours de l’année 2021, une convention avec le comptable portant sur le
processus de recouvrement et d’encaissement des recettes des budgets annexes.
Dans sa réponse aux observations provisoires, le maire indique que « des contacts seront pris
avec le trésorier de Poindimié pour l’établissement d’une convention ordonnateur-comptable
pour le recouvrement et l’encaissement des recettes des budgets annexes ».
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES : LA COMMUNE DE HOUAÏLOU
57
Glossaire
ADEME
Agence de l'Environnement et de la Maîtrise de l'Energie
APICAN
Agence pour Prévention et l’Indemnisation des Calamités Agricoles Naturelles.
AFD
Agence Française de Développement
BP
Budget Primitif
CAF
Capacité d’Autofinancement
CCAS
Centre Communal d’Action Sociale
DIMENC
Direction de l'Industrie, Mines et Energie
DGF
Dotation Globale de Fonctionnement
EPA
Établissement Public Administratif
ETP
Équivalent Temps Plein
FEI
Fonds Exceptionnel d’Investissement
FIP
Fonds Intercommunal de Péréquation
IEOM
Institut d’Émission d’Outre-Mer
LO
Loi Organique
LP
Loi du Pays
NC
Nouvelle-Calédonie
NMC
Nickel Mining Company
PPI
Programme Pluriannuel d’Investissement
SLN
Société Le Nickel
SMT
Société des Mines de la Tontouta
STAC
Service Technique d’Assistance aux Communes
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES : LA COMMUNE DE HOUAÏLOU
58
REPONSE
Réponse de Monsieur Pascal Sawa, maire de la commune de Houaïlou
En application de l’article L.262-68 du code des juridictions financières, cette réponse
n’engage que la seule responsabilité de son signataire.
Chambre territoriale des comptes de la Nouvelle-Calédonie
13 boulevard Vauban - BP 2392 – 98846 Nouméa Cedex
ctcnc@crtc.ccomptes.fr
www.ccomptes.fr