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Rapport d’observations définitives
COMMUNE DE FECAMP
(Département de Seine-Maritime)
Exercices 2012 à 2018
Observations délibérées le 12 septembre 2019
SOMMAIRE
SYNTHÈSE……………………………………………………………………………………………………
.....
1
RECOMMANDATIONS ET OBLIGATIONS DE FAIRE…………………………………………………..…2
I.
RAPPEL DE LA PROCEDURE……………………………………………………………….……...3
II.
PRESENTATION DE LA COMMUNE………………………………………………………………..3
A.
Repères géographiques et institutionnels………………………………………..………………
.....
3
B.
Repères démographiques, sociologiques et économiques……………………………….…….…4
1. Une population déclinante……………………………………………………………………..…..….4
2. Une situation économique difficile…………………………………………………………………
....
5
3. Les projets de revitalisation de la commune………………………………………….……………..5
4. Le développement de l’éolien offshore aura un impact limité sur le taux de chômage local…..6
5. Le pari du développement touristique………………………….…………………………………….6
C.
Repères budgétaires………………………………………………………..………………………….8
III.
L’EVOLUTION DU PERIMETRE DE COMPETENCES ET LES RELATIONS AVEC LA
COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION FECAMP CAUX LITTORAL……………………...…...8
A.
L’évolution du périmètre de compétences…………………………………………………
....
……..8
B.
Les mutualisations de personnels……………………………………………………….…………...9
IV.
L’INFORMATION MUNICIPALE, BUDGETAIRE ET FINANCIERE…………….……………..10
A.
L’information municipale……………………………………………………………….…………….10
1. La tenue du registre des délibérations………………………………………………………….….10
2. L’information sur les indemnités de fonction des élus…………………………………………
....
10
B.
L’information budgétaire et financière…………………………………………….………………..10
V.
LA FIABILITE DES COMPTES………………………………………………………………….…11
A.
Le suivi du patrimoine de la collectivité…………………………………………………………….11
1. L’absence d’inventaire physique des biens de la commune……………………………….……11
2. Le suivi des immobilisations………………………………………………………………………...12
B.
Les dotations aux provisions………………………………………………………………….…….13
C.
La comptabilité d’engagement…………………………………………………………………..….13
D.
La gestion de la base des tiers………………………………………………………………….….14
E.
Les régies………………………………………………………………………………………….….14
F.
L’imputation comptable du legs Deporte………………………………………………………..…14
VI.
LA SITUATION FINANCIERE…………………………………………………………………..….15
A.
L’évolution des produits et des charges de gestion………………………………………………15
1. Des produits de gestion en baisse tendancielle……………………………………………….….15
2. Des charges de gestion globalement contenues…………………………………………………16
3. Un excédent brut de fonctionnement satisfaisant………………………………………………...18
B.
Le financement des dépenses d’équipement……………………………………………………..18
C.
Les perspectives………………………………………………………………………….………
.....
20
VII.
L’ORGANISATION DES SERVICES ET LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES..21
A.
La réorganisation des services……………………………………………………………………..21
B.
La gestion des ressources humaines……………………………………………………………...22
1. L’évolution des effectifs…………………………………………………………………………..….22
2. La durée du temps de travail………………………………………………………………………..22
3. Les indemnités horaires pour travaux supplémentaires (IHTS)……………………………..….23
4. L’indemnisation des astreintes……………………………………………………………………..23
5. La formation professionnelle………………………………………………………………………..23
6. L’absentéisme et l’accidentologie………………………………………………………………
.....
24
7. Le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de
l’engagement professionnel (RIFSEEP)……………………………………………………….…..24
8. Le climat social et la gestion des risques psychosociaux…………………………………..……24
VIII.
LA GESTION DE LA COMMANDE PUBLIQUE…………………………………………………..26
A.
Des masses financières importantes…………………………………………………………
....
….26
B.
L’organisation de la commande publique……………………………………………………
....
…..26
1. Un service qui gagnerait à voir ses moyens renforcés…………………………………..………..26
2. Le recensement des besoins…………………………………………………………………….…..27
3. Le suivi et le contrôle de l’exécution des marchés publics……………………………………….28
C.
La publicité donnée à la passation des marchés publics…………………………………………28
IX.
LE SERVICE DE LA RESTAURATION MUNICIPALE…………………………………………..28
A.
La reprise en régie de la gestion du service………………………………………………………..28
B.
Un réexamen des tarifs fondé sur la connaissance des coûts de revient serait justifié……….29
X.
LA DELEGATION DU SERVICE PUBLIC DES JEUX…………………………………………...30
A.
Un établissement de taille moyenne, en situation de forte concurrence…………………….….30
B.
Le nouveau contrat de concession……………………………………………………………
........
31
C.
Le projet de relocalisation du casino………………………………………………………………..32
XI.
L’OPERATION D’EQUIPEMENT DU MUSEE « LES PECHERIES DE FECAMP »………
....
33
A.
Une opération d’une durée excessivement longue et dont le coût total sera presque deux fois
plus élevé que prévu……………………………………………………...…………………..……...33
1. Une opération d’une durée excessivement longue……………………………………………
.....
33
2. Une opération dont le coût total sera presque deux fois plus élevé que prévu……..…..….….33
3. Les facteurs de renchérissement de l’opération……………………………………………
..........
34
B.
Un équipement culturel dont le fonctionnement accroît sensiblement les charges de
fonctionnement de la commune………………………………………………………...…………...36
1. Une exploitation structurellement déficitaire……………………………………………..………...36
2. La nécessité de développer les recettes et de limiter les coûts d’exploitation………………
....
36
XII.
LES SERVICES PUBLICS DE L’ALIMENTATION EN EAU POTABLE ET DE
L’ASSAINISSEMENT………..………………………………………………………………
............
37
A.
Observations communes …………………………………..……………………………………
......
37
1. Sans préjudice du coût de la prestation pour la commune, l’exploitation en régie permet à la
collectivité d’encaisser des recettes plus importantes que dans le cadre des délégations…...38
2. Les usagers sont globalement satisfaits……………………………………………………………38
3. L’évolution en moyenne période de la qualité et du prix du service est mal connue des élus et
des administrés………………………………………………………………………………
............
39
4. Pour l’usager moyen, le prix complet de l’eau est resté pratiquement stable au cours de la
période sous revue……………………………………………………………………………………39
5. Des anomalies ont affecté la passation de certains des marchés d’exploitation conclus avec
« Eaux de Normandie »…………………………………………………………………………..….40
6. Le prestataire n’a pas respecté la totalité de ses engagements………………………..…….…41
7. La commune a des griefs à l’encontre de son assistant à maîtrise d’ouvrage………..…….…42
8. Les deux services doivent être transférés à la communauté d’agglomération le 1
er
janvier
2020………………………………………………………………………………………………..…..42
B.
Le service public de l’alimentation en eau potable……………………………………..…………42
1. Les caractéristiques propres au service de l’eau…………………………………………….…...43
2. La protection de la ressource…………………………………………………………………
.....
…43
3. Une forte baisse des volumes découlant de l’amélioration de l’état du réseau………………..44
4. L’achèvement de l’élimination des branchements en plomb…………………………………….44
5. Le projet d’expérimentation d’une tarification sociale…………………………………………….45
C.
Le service public de l’assainissement collectif…………………………………………………….46
1. Les caractéristiques propres au service de l’assainissement………………………..……….…46
2. Un service exploité initialement dans le cadre d’un contrat d’affermage de très longue
durée…………………………………………………………………………………………..………47
3. La mise aux normes de la station d’épuration………………………………………………….…48
4. La prise en charge irrégulière du coût de la gestion des eaux pluviales urbaines par le budget
annexe de l’assainissement………………………………………………………………………...49
5. La mise à jour du schéma directeur d’assainissement………………………………………..…50
ANNEXES………………………………………………………………………………………………..51
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Fécamp
1
SYNTHESE
Ancien port morutier, Fécamp a vu son économie bouleversée par l’arrêt des
activités sur lesquelles reposait sa prospérité. Le tourisme, essentiellement de passage et
de court séjour, ne peut à lui seul procurer les emplois qui manquent aujourd’hui à la
population d’âge actif. La collectivité s’efforce de renforcer son dynamisme dans le cadre
d’un programme de « revitalisation » qui a vocation à être déployé à l’échelle
intercommunale.
La période 2012-2018 n’a pas vu d’inflexion majeure dans la situation financière
de la commune. Le montant de l’excédent brut de fonctionnement atteste d’une gestion
prudente de la section de fonctionnement dans un contexte budgétaire difficile.
La maîtrise des charges à caractère général et des charges de personnel
s’affirme comme une nécessité d’autant plus forte que la mise en service, depuis
décembre 2017, du musée « Les Pêcheries de Fécamp » s’est traduite par un besoin de
financement supplémentaire récurrent de l’ordre de 700 000 à 825 000 € par an selon les
hypothèses. Cette maîtrise s’impose d’autant plus que la commune n’est pas mesure de
dégager, même avec l’appoint de produits exceptionnels (par définition non récurrents), une
capacité d’autofinancement nette satisfaisante au regard de ses dépenses d’équipement,
alors même qu’elle adopte en la matière une politique ambitieuse, notamment dans le cadre
de l’opération « Action cœur de ville ».
La mise en place d’une comptabilité analytique, même simplifiée, permettrait,
en recettes, de mieux adapter les tarifs municipaux (notamment ceux de la restauration
municipale) et, en dépenses, d’identifier les gisements d’économies résiduels et d’arbitrer
en toute connaissance de cause entre la réalisation de certaines tâches en régie et leur
externalisation.
Facteur d’économie de frais de personnel, le respect de la durée légale du
travail s’impose à la commune. Il serait garanti par la mise en place d’un système automatisé
de décompte du temps de travail. Les économies dégagées dans ce cadre (près de
350 000 € par an) devraient permettre de renforcer les services les plus névralgiques de la
collectivité (finances, ressources humaines) où l’excessive concentration des compétences
techniques met la collectivité en situation de risque.
Il appartient à la commune de s’assurer des financements nécessaires à la mise
en œuvre de l’ensemble de ses projets, dans le cadre d’un plan prévisionnel
d’investissement qui fait actuellement défaut, et de gérer des projets ou des marchés
complexes. Les difficultés rencontrées dans le cadre de la construction du musée « Les
Pêcheries » et les insuffisances constatées dans la gestion des marchés d’exploitation des
services publics de l’eau et de l’assainissement devraient à cet égard alerter l’ordonnateur.
Il serait par ailleurs de bonne gestion que la commune n’alourdisse pas
davantage son encours de dette, dès lors qu’elle dispose et disposera encore, après la
suppression des budgets annexes de l’eau et de l’assainissement prévue en 2020, d’une
trésorerie importante, dont le suivi en continu permettrait d’éviter de mobiliser des emprunts
parfois superflus.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Fécamp
2
RECOMMANDATIONS
1.
Elaborer un inventaire physique du patrimoine incluant les immobilisations créées ou
acquises antérieurement au 1
er
janvier 1997 et le rapprocher de l’état de l’actif tenu par le
comptable ;
2.
se doter d’un plan prévisionnel d’investissement (PPI), la présentation des autorisations de
programme et des crédits de paiement ne pouvant en tenir lieu ;
3.
tenir une comptabilité analytique, notamment pour le service de restauration municipale,
afin d’ajuster les tarifs en fonction des coûts ou de décider de l’externalisation d’un service ;
4.
réduire le besoin de financement du musée « Les Pêcheries » en dynamisant sa
fréquentation.
OBLIGATIONS DE FAIRE
5.
Présenter des rapports d’orientation budgétaire comportant la dimension prévisionnelle et
l’ensemble des informations prévues par le décret n° 2016-861 du 24 juin 2016 ;
6.
créer un budget annexe du portage de repas ;
7.
assurer le respect de la durée annuelle légale du temps de travail effectif (1 607 heures)
par les agents de la collectivité en supprimant les congés non prévus par la réglementation ;
8.
corriger l’imputation comptable du capital du legs de M
elle
Thérèse Deporte, dont l’utilisation
doit rester conforme aux charges définies par la donatrice.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Fécamp
3
I.
RAPPEL DE LA PROCEDURE
A.
Éléments de procédure
La chambre a inscrit à son programme de travail 2018 l’examen de la gestion et
des comptes de la commune de Fécamp à compter de l’exercice 2012.
Les lettres de notification du contrôle ont été adressées par le président de la
chambre le 11 décembre 2018 à Mme Marie-Agnès Poussier-Winsback, maire en fonction, et
à son prédécesseur, M. Patrick Jeanne, maire de novembre 1998 à mars 2014.
Les entretiens de fin de contrôle entre le rapporteur et Mme Poussier-Winsback,
d’une part, et M. Jeanne, d’autre part, ont eu lieu le 23 avril 2019 à Fécamp.
Après avoir entendu le rapporteur, la chambre a délibéré le 7 mai 2018 et arrêté
ses observations provisoires sur la gestion de la commune de Fécamp. Le rapport
d’observations provisoires a été envoyé le 24 juin 2019 à Mme Poussier-Winsback, maire en
exercice. Cette dernière a répondu par courrier, enregistré au greffe de la chambre le 22 août
2019, donc dans le délai légal.
Des extraits avaient été adressés à Monsieur Jeanne, ancien maire, ainsi qu’à des
tiers nominativement ou explicitement mis en cause :
-
M. Jeanne, ancien maire, a répondu par courrier enregistré au greffe le
22 juillet 2019 ;
-
la S.A.S.U « Eaux de Normandie » a répondu par un courrier enregistré au
greffe le 31 juillet 2019 ;
-
la SAS ESPELIA n’a pas répondu dans le délai imparti ;
-
M. Richard Lefèvre, directeur du centre hospitalier intercommunal du Pays des
Hautes Falaises, a répondu par lettre du 26 juin 2019, enregistrée au greffe le 5 juillet 2019.
Après avoir entendu le rapporteur, la chambre a arrêté, le 12 septembre 2019, le
présent rapport d'observations définitives. Le rapport a été communiqué au maire en fonction
et, pour la partie le concernant, à son prédécesseur en fonction au cours de la période
examinée. Ce rapport, auquel est jointe la réponse de Mme Poussier-Winsback, qui engage
la seule responsabilité de son auteur, devra être communiqué par Madame le maire au conseil
municipal lors de la plus proche réunion suivant sa réception. Il fera l'objet d'une inscription à
l'ordre du jour, sera joint à la convocation adressée à chacun de ses membres et donnera lieu
à un débat.
Ce rapport sera communicable dans les conditions prévues au livre III du code des
relations entre le public et l’administration.
II.
PRÉSENTATION DE LA COMMUNE
A.
Repères géographiques et institutionnels
Ancien port morutier, la commune de Fécamp (18 900 habitants) est située dans
l’arrondissement et la «
zone d’emploi
» du Havre (167 communes). Elle représente le
deuxième pôle d’équipements de cet arrondissement après Le Havre.
S’étendant sur une superficie de 1 510 hectares, elle forme une «
unité urbaine
»
avec la commune limitrophe de Saint-Léonard (environ 1 750 habitants), avec laquelle elle
partage une partie de ses réseaux de distribution d’eau potable et d’assainissement.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Fécamp
4
Principale commune du «
bassin de vie
» (24 communes), Fécamp est la
commune-centre de la communauté d’agglomération de Fécamp-Caux-Littoral (CAFCL),
issue de la transformation, le 1
er
janvier 2015, de la communauté de communes de Fécamp
en communauté d’agglomération.
Depuis l’absorption au 1
er
janvier 2017 de la communauté
de communes du canton de Valmont, la CAFCL compte 33 communes, dont la plus importante
après Fécamp compte moins de 2 000 habitants.
Fécamp regroupe près de la moitié de la population de l’agglomération, près de
75 % des emplois, ainsi que 77 % du total du parc locatif et 88 % du parc locatif social du
territoire communautaire. Son poids démographique et économique, et le fait que son maire
préside également la communauté d’agglomération, permettent à la commune d’exercer une
influence forte sur le contenu du projet de territoire et, par suite, du contrat de territoire qui
devait être signé le 5 septembre 2019 entre la communauté, la région Normandie et le
département de la Seine-Maritime.
La situation de « centralité » de Fécamp produit ses effets au-delà des limites de
la communauté d’agglomération, à l’échelle du Pays de Caux. Ses équipements et son offre
de services font de la commune portuaire un pôle d’attraction pour les habitants des
communes du Pays des Hautes Falaises, rural et agricole (100 communes, dont Fécamp). La
commune participe également au projet de territoire « Grand Site des Falaises d’Etretat - Côte
d’Albâtre » (13 communes et deux intercommunalités), qui vise à préserver, gérer et mettre
en valeur le territoire entre Etretat et Fécamp.
B.
Repères démographiques, sociologiques et économiques
1.
Une population déclinante
Au 9
ème
rang des communes de Seine-Maritime pour la population et au 16
ème
rang
à l'échelle de la Normandie, la commune de Fécamp a connu ces quarante dernières années
un recul marqué du nombre de ses habitants. La ville a vu sa population municipale culminer
en 1975, avec 21 910 habitants, peu avant l’arrêt de la pêche morutière. Elle a perdu depuis
lors près de 3 000 habitants (dont environ 2 000 entre 1999 et 2015). La diminution de la
population trouve son origine à la fois dans les difficultés d’emploi (50 % seulement des
salariés fécampois travaillent actuellement sur place) et dans un phénomène de desserrement
urbain au profit des communes de la CAFCL.
La commune demeure néanmoins classée dans la strate supérieure pour le calcul
du montant de sa part de la dotation globale de fonctionnement, en raison de la prise en
compte, pour la fixation de la « population DGF », des résidences secondaires (457) et des
places de caravane (40), ce qui la prive du bénéfice de la dotation d’équipement des territoires
ruraux (DETR), créée par l’article 179 de la loi de finances pour 2011.
Si la diminution de la population s’est ralentie au cours des dix dernières années,
Fécamp a cessé d’appartenir à la strate des communes de 20 000 à 49 999 habitants. La
population municipale légale en vigueur au 1
er
janvier 2019 s’élevait à 18 900 habitants.
La
population réelle était toutefois estimée à la même date par l’INSEE à 19 591 habitants, ce qui
place Fécamp juste au-dessous de la limite inférieure de la catégorie des « villes moyennes ».
Le vieillissement de la population est, par ailleurs, plus important que dans le reste
de la Seine-Maritime. Les personnes âgées de plus de 60 ans représentent près du tiers de la
population. Plus de 40 % des ménages se réduisent à une personne seule, dont une forte
proportion de personnes âgées aux faibles revenus.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Fécamp
5
2.
Une situation économique difficile
La fin de la pêche morutière sur les bancs de Terre-Neuve, dans les années 1980,
consécutive à la création par le Canada d’une zone économique exclusive (ZEE), puis la
fermeture des usines textiles, dans les années 1980-1990, ont inauguré pour Fécamp une
période de difficultés économiques, qui se prolonge de nos jours.
La faiblesse des bases nettes par habitant de cotisation foncière des entreprises
imposées sur le territoire de la commune reflète la fragilité du tissu économique local (189 €,
contre respectivement 359, 743 et 475 € pour les moyennes départementale, régionale et
nationale des communes de 10 000 à 19 999 habitants).
En décembre 2018, selon la DIRRECTE de Normandie, on comptait à Fécamp
1 490 demandeurs d’emplois inscrits à Pôle Emploi en catégorie A (soit un taux de 18,6 %
contre 11,5 % en moyenne nationale).
La situation de l’emploi à Fécamp serait encore plus préoccupante si le secteur
public (mairie, CCAS, centre hospitalier intercommunal, etc.) n’employait pas, comme c’est le
cas aujourd’hui, la moitié de la population active occupée. Constitué pour l’essentiel de « très
petites entreprises » (TPE), dont la majorité occupent une seule personne, le secteur privé est
sous-représenté.
La population active est, dans l’ensemble, peu formée et de bas niveau de
qualification (seulement 27,9 % de niveau supérieur ou égal au baccalauréat et 3,7 % de
cadres et assimilés en 2015), avec une moyenne d’âge relativement élevée. La ville, si elle
offre une certaine qualité de vie, est encore peu attractive pour les cadres.
En 2017, selon la direction régionale des finances publiques, le taux de ménages
non imposables s’établissait à 66,3 % (contre 59,8 % en moyenne départementale et 57,1 %
en moyenne nationale). La même année, 10 % de la population se situait en dessous du seuil
de pauvreté. Plusieurs quartiers de Fécamp relèvent de la « politique de la ville », compétence
en principe exercée depuis le 1
er
janvier 2015 par la CAFCL. La situation socio-économique
de la population explique l’existence d’un important centre communal d’action sociale.
3.
Les projets de revitalisation de la commune
a.
L’élaboration d’une stratégie de développement économique et touristique
Du fait de la diminution de la demande solvable et d’un report partiel de l’offre
commerciale sur la périphérie, le centre-ville connaît une certaine « déprise commerciale ». Si
le taux de vacance commerciale en centre-ville s’est amélioré ces dernières années (10 % en
2019 contre 12 % en 2013), cette amélioration doit être relativisée, le nombre de mètres carrés
commerciaux des grandes et moyennes surfaces ayant diminué de 42 % entre 2008 et 2018,
du fait du départ de trois grandes enseignes.
La municipalité recherche depuis plusieurs années une revitalisation de la
commune, en collaboration avec la communauté d’agglomération. En 2014, il a été créé au
sein des services municipaux une direction du développement local et de l’attractivité du
territoire, ainsi qu’un bureau de l’emploi. En 2015, la commune a mis en place un «
comité
technique d’aménagement
» associant de nombreux partenaires institutionnels, dont la
communauté d’agglomération.
Dans la foulée, en accord avec Fécamp – principale intéressée aux résultats de
ce travail – la communauté d’agglomération a commandé une étude de définition d’une
stratégie de développement économique et touristique sur le territoire communautaire. Un plan
d’actions a ainsi été présenté en mars 2017. Les axes majeurs de la stratégie proposée pour
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Fécamp
6
les années 2018 à 2025 sont au nombre de trois : le développement de « l’attractivité », en
particulier touristique, la préservation du cadre de vie et la promotion d’une certaine identité
du territoire. Un certain nombre des 37 actions envisagées concerne directement la ville de
Fécamp.
b.
La participation au programme national de revitalisation des centres-bourgs
et villes de moins de 50 000 habitants
Parallèlement, dans le cadre du « Programme national de revitalisation des
centres-bourgs et villes de moins de 50 000 habitants », lancé au début de l’été 2014, Fécamp
a sollicité l’aide du Fonds de soutien à l’investissement local (FSIL).
Afin de faciliter la mise en œuvre des projets communaux d’aménagement, le
conseil municipal, par délibération du 12 mars 2018, a délégué au maire l’exercice du droit de
préemption urbain, que la commune en soit titulaire ou délégataire, tout en le limitant aux
aliénations de biens et de droits réels immobiliers n’excédant pas un montant de
500 000 €, plafond offrant toutefois au maire une assez grande marge de manœuvre eu égard
aux prix de l’immobilier à Fécamp.
c.
La participation au programme national « Action Cœur de Ville »
Le 4 juillet 2018, dans le cadre du programme national « Action Cœur de Ville »,
la commune et la communauté d’agglomération ont signé avec l’Etat, le groupe caisse des
dépôts, le groupe action logement, l’agence nationale de l’habitat, le conseil départemental de
la Seine-Maritime et la CCI Seine-Estuaire une convention cadre pluriannuelle (2019-2025).
Il est prévu de procéder à des interventions ponctuelles de renouvellement urbain,
de requalification de bâtiments désaffectés, d’entretien des édifices patrimoniaux, mais aussi
d’aide à l’implantation de nouveaux services et équipements. De réelles incertitudes persistent
quant au phasage de la revitalisation du cœur de ville et à son financement.
4.
Le développement de l’éolien offshore aura un impact limité sur le taux de
chômage local
Un parc éolien terrestre a été installé en 2006 à Fécamp au Cap Fagnet par EDF
Energies nouvelles. Par la suite, il a été décidé de la création d’un grand parc éolien en mer
(
offshore),
dont il était prévu que l’exploitation commencerait en 2021. Toutefois, des recours
ont retardé l’avancement des opérations. En mars 2018, la communication du porteur de projet
faisait état d'une mise en service retardée d’un an. Sous réserve de sa réalisation effective, le
projet devrait susciter la création à Fécamp, pour la maintenance du parc éolien, d’une
centaine d’emplois au mieux.
La commune prévoit de percevoir, le moment venu, une part du produit de la taxe
sur les éoliennes,
de l’ordre de 1 220 000 € par an (valeur 2014), soit l’équivalent d’environ
4,5 % des recettes de fonctionnement du budget principal en 2018.
Cette ressource devrait
suffire à financer le supplément de dépenses de fonctionnement induit, pour le budget
communal, par le musée « Les Pêcheries ».
5.
Le pari du développement touristique
Le tourisme a été identifié par les acteurs locaux comme un «
axe de
développement économique majeur
». Conventionnée «
Ville d’Art et d’Histoire
» en 1992,
classée « station balnéaire » en 1978, reconnue comme « commune touristique » en 2016,
classée « station de tourisme » en novembre 2017, Fécamp mise sur son patrimoine
et sur sa
situation sur le littoral cauchois, à proximité d’Etretat.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Fécamp
7
En juin 2017, la commune a adhéré à l’association « Seine-Maritime Attractivité »,
notamment pour bénéficier d’un appui au développement local et touristique, à la promotion
marketing et à la recherche de financements européens. Cette adhésion a permis d’accueillir
pour la deuxième fois, en juillet 2019, le « Tour de France à la Voile ».
L’ouverture, le 9 décembre 2017, du musée « Les Pêcheries » a renforcé le
potentiel touristique de la commune et complété l’offre de « loisirs de repli »
1
, peu développée
en dehors du casino de jeux. L’exploitation de cet équipement, dont la réalisation aura coûté
près de deux fois le montant prévu, a toutefois vocation à rester lourdement déficitaire.
Par délibération du 8 octobre 2018, le conseil municipal a approuvé l’adhésion de
la commune au club « Sites et monuments de Normandie », afin de renforcer la notoriété du
musée « Les Pêcheries » et du Palais Bénédictine, et, plus généralement, du territoire
fécampois.
Par ailleurs, Fécamp a prévu de renforcer son offre d’animations culturelles et
touristiques et de mieux valoriser son patrimoine maritime en organisant, en juillet 2020, sur
le modèle de l’Armada de Rouen, « Fécamp Grand’Escale », un rassemblement de bateaux
traditionnels d’une durée de quatre ou cinq jours. Une association ad hoc a été créée en janvier
2019 par la commune avec la CCI Seine-Estuaire. A ce stade, le coût prévisionnel
d’organisation de cet événement est estimé à un montant compris entre 400 000 et
600 000 €, dont 200 000 € de subventions municipales.
Le tourisme connaît toutefois un développement encore limité, dans l’attente de la
mise en place d’un marketing territorial à la hauteur de l’enjeu, d’une modernisation des
équipements touristiques et d’un accroissement de la capacité d’accueil de population non
résidente. Cette dernière caractérise encore, pour l’essentiel, une destination touristique de
simple passage et de court séjour. Faute d’offre hôtelière adéquate, la commune rencontre
une grande difficulté à se proposer pour l’accueil de groupes, qu’ils soient de loisirs ou
d’affaires.
Le renforcement de cette capacité d’accueil est ainsi l’un des objectifs que s’est
assignés la municipalité. La ville a lancé le 17 mars 2016 un appel à projets pour la
commercialisation de la friche industrielle située dans la presqu’île du Grand Quai, en vue de
la création d’un projet d’hôtel-thalassothérapie de standing intermédiaire. Si un groupe du
secteur du BTP a manifesté son intérêt, l’absence de perspectives commerciales
satisfaisantes ne lui a toutefois pas permis de s’adjoindre le concours d’un groupe hôtelier de
renom et le projet n’a pas prospéré.
En mai 2019, la commune a cédé la friche du Grand Quai à un groupe familial
rouennais, spécialisé dans la conception, la construction et la gestion d’EHPAD. Un permis de
construire a été délivré à celui-ci en juillet 2019 pour la construction d’un hôtel avec
thalassothérapie et spa de 102 chambres. Il est prévu la mise en place d’un partenariat avec
une structure liée à l’Association normande pour la prise en charge de l’insuffisance rénale
chronique par la dialyse (ANIDER). L’établissement, qui serait ouvert à tous les publics,
pourrait ainsi accueillir notamment en séjour des insuffisants rénaux dialysés. La viabilité de
ce projet est toutefois subordonnée à sa cohérence avec le quota de postes de dialyse prévu
à Fécamp par le schéma régional d’organisation des soins, ce qui à ce stade semble mal
appréhendé par les services communaux.
1
Pour les journées de mauvais temps.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Fécamp
8
C.
Repères budgétaires
La commune de Fécamp dispose d’un budget principal (M14) et deux budgets
annexes (M49), l’un consacré au service public de l’eau et l’autre au service public de
l’assainissement. Ces budgets ont représenté en 2018 une masse financière globale de l’ordre
de 44,5 millions d’euros en dépenses et de près de 46,22 millions d’euros en recettes, soit un
excédent de l’ordre de 1,73 million d’euros.
2
Les budgets annexes représentent environ 12,7 % de la masse financière en
dépenses et environ 18,3 % en recettes
.
Ces deux budgets annexes devraient en principe
cesser d’exister à la fin de l’exercice 2019, les compétences en matière d’eau potable et
d’assainissement devant être transférées à la communauté d’agglomération à effet du
1
er
janvier 2020, en vertu des articles 64 et 66 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant
nouvelle organisation territoriale de la République (loi NOTRe)
.
III.
L’ÉVOLUTION
DU
PÉRIMÈTRE
DE
COMPÉTENCES
ET
LES
RELATIONS AVEC LA COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉRATION FÉCAMP
CAUX LITTORAL
A.
L’évolution du périmètre de compétences
En 2012, la commune a repris la gestion des gymnases gérés jusqu’alors par le
syndicat mixte de ramassage scolaire. Il en est résulté pour la commune une diminution de
son attribution de compensation pour un montant de 445 000 € en 2013, porté à 460 000 € à
partir de 2014, après affinement des chiffres du transfert.
De nouvelles compétences ont été transférées à la communauté de communes de
Fécamp préalablement à la transformation de celle-ci, le 1
er
janvier 2015, en communauté
d’agglomération. Ont ainsi été approuvés les transferts d’autres compétences, notamment
celle relative à la « politique de la ville ».
Seul le transfert de la compétence en matière de transport public urbain (service
exploité dans le cadre d’une délégation de service public) a eu une incidence financière
significative sur les comptes de la commune de Fécamp.
3
Le transfert de la compétence en matière de la « politique de la ville » a eu lieu
une fois pratiquement achevée l’opération de rénovation urbaine (ORU) du quartier prioritaire
fécampois du Ramponneau, qui aura été intégralement prise en charge par la commune, pour
un total de 13,8 M€.
Un nouveau transfert a été opéré au 1
er
janvier 2017, celui de la compétence en
matière d’aires d’accueil des gens du voyage. La commune et la communauté d’agglomération
n’ont pu parvenir à un accord sur les modalités financières de ce transfert avant le mois de
juin 2019.
2
Voir Annexe 1.
3
Transfert du produit du versement transport, qui s’était élevé en 2014 à 646 869 €, et déduction de l’attribution de
compensation de la commune d’environ 192 000 € par an.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Fécamp
9
Au 1
er
janvier 2019, dans le cadre de l’harmonisation des compétences
optionnelles de la communauté d’agglomération, consécutive à l’absorption de la communauté
de communes du canton de Valmont, la ville s’est vu restituer deux compétences optionnelles :
1) «
politique du logement et du cadre de vie
» ; 2) «
création, animation et gestion d’une
Maison des services publics
»,
de facto
non exercée par la communauté d’agglomération.
La répartition des compétences entre la commune et la communauté
d’agglomération apparaît perfectible. La commune continue d’assurer le ramassage des
encombrants sur la voie publique alors qu’il existe des déchetteries communautaires. Il
conviendrait également de revoir la ligne de partage entre le ramassage des déchets
(compétence communautaire) et les missions de propreté urbaine (exercées par la commune),
dont la mise en œuvre semble être cause de tensions dès qu'il s'agit d'enlèvement des déchets
à proximité des containers à poubelles enterrés.
B.
Les mutualisations de personnels
La situation actuelle caractérise une mutualisation minimale entre la commune et
la communauté d’agglomération. Les principales fonctions support et les services techniques
sont ainsi exclus du périmètre de la mutualisation.
Par délibération du 7 décembre 2015, le conseil municipal a approuvé un
« schéma de mutualisation des services » proposé par la communauté d’agglomération
Fécamp-Caux-Littoral, nouvellement créée. Il a été ainsi prévu la possibilité d’une
mutualisation dans le cadre de compétences faisant l’objet d’un transfert intégral ou partiel de
la ville à la communauté, et de mutualisation, en dehors du cadre des compétences
transférées, par la mise en commun de services.
Les missions mutualisées
4
, les principes de calcul et de répartition des charges
inhérentes à la mutualisation entre la ville et la communauté d’agglomération ont été négociés
le 6 octobre 2016 dans une logique pluriannuelle. Les montants à verser réciproquement pour
les exercices 2015, 2016 et 2017 ont été arrêtés, dans le cadre d’un document intitulé
« Synthèse – Validations du 6 octobre 2016 ».
Il ressort de ce document un important écart entre la valorisation totale des
services mis à la disposition de la CAFCL au titre de l’exercice 2015 (soit 353 782 € après
déduction de 3 526 € déjà facturés en cours d’exercice 2015) et le montant facturé par la ville
à la CAFCL (109 039 €). Pour l’essentiel (167 898 €), cet écart s’explique non par la
valorisation de services mutualisés, mais par celle du coût induit pour la ville de la
fréquentation de trois équipements fécampois par des personnes domiciliées dans d’autres
communes de la CAFCL (74 951 € au titre de l’école de musique, 24 068 € au titre de l’école
municipale d’arts plastiques et 68 880 € au titre de la bibliothèque municipale).
L’exécutif local a considéré, à tort, que l’adoption du schéma de mutualisation le
dispensait de soumettre au conseil municipal, conformément au décret n° 2011-515 du
10 mai 2011 (article D. 5211-16 du CGCT), des projets de convention de mutualisation
définissant la méthode retenue pour la détermination du coût unitaire de fonctionnement et
comprenant une prévision d'utilisation du service mis à disposition, exprimée en unités de
fonctionnement.
Ainsi, chaque année depuis 2016, le conseil municipal de Fécamp a approuvé,
dans le courant du mois de décembre, les modalités de prise en charge de services
municipaux mutualisés au titre de l’année n-1 sans que celles-ci aient préalablement été
4
La commune facture notamment à la CAFCL la gestion du contrat de ville, l’accueil des usagers de la carte de transport sans
contact ATOUMOD, des interventions en maintenance informatique et la mobilisation des partenaires du développement local.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Fécamp
10
arrêtées par voie de convention. Par ailleurs, la mise à la disposition de la communauté
d’agglomération d’agents communaux pour une partie de leur temps de travail dans le cadre
de la mutualisation n’a, à tort, pas fait l’objet de conventions de mise à disposition. La chambre
prend acte de l’engagement de la commune de procéder, d’ici la fin de l’exercice 2019, à la
passation des conventions de mise à disposition exigées par les textes.
A la fin du mois de décembre 2017, la commune a proposé à la communauté
d’agglomération une série d’actions de mutualisation supplémentaires, concernant pour
certaines d’entre elles le personnel. Selon les services de l’ordonnateur, la communauté
d’agglomération n’a pas réservé de suite favorable à ces propositions.
La mutualisation, en mai 2019, de la direction générale des services entre la
communauté d’agglomération et la ville pourrait augurer d’une plus grande mutualisation entre
la commune-centre et la communauté d’agglomération.
IV.
L’INFORMATION MUNICIPALE, BUDGETAIRE ET FINANCIERE
A.
L’information municipale
1.
La tenue du registre des délibérations
Au cours de la période contrôlée, les registres des délibérations de la commune
de Fécamp n’ont pas été tenus selon les modalités réglementaires résultant du décret
n° 2010-783
du 11 juillet 2010
portant modifications diverses du code général des collectivités
territoriales. La chambre prend acte de l’engagement de la commune de disposer dans le
courant de l’année 2020 de l’ensemble des registres de délibérations 2013 à 2019.
2.
L’information sur les indemnités de fonction des élus
Le montant des indemnités perçues par les élus municipaux est nettement inférieur
aux montants maxima prévus par le barème publié par le ministère de l’Intérieur pour la strate
des communes de 10 000 à 19 999 habitants (à savoir, 2 528,11 € pour les maires,
1 069,59 € pour les adjoints). Les conseillers sans délégation ne perçoivent pas d’indemnités.
Les délibérations y afférentes faisant seulement mention d’un pourcentage du montant
correspondant à l’indice brut terminal de l’échelle indiciaire la fonction publique, la chambre
suggère à la commune d’en donner la traduction monétaire, afin que le public puisse en
prendre connaissance.
B.
L’information budgétaire et financière
La chambre a constaté la non-conformité des rapports d’orientation budgétaire
présentés au conseil municipal de Fécamp aux dispositions du décret n° 2016-841 du
24 juin 2016 et de l’article L. 2312-3 du CGCT.
Dans le cas particulier du rapport d’orientation budgétaire pour l’exercice 2019, il
n’a été donné aux élus municipaux pratiquement aucune des informations prévisionnelles de
nature à leur permettre d’exercer dans des conditions pleinement satisfaisantes leur pouvoir
d’intervenir dans le débat et leur pouvoir de décision à l’occasion du vote du budget.
5
5
1° Il n’a pas été fait état, pour aucun des trois budgets de la commune (budget principal, budget annexe de l’eau, budget annexe
de l’assainissement), des évolutions prévues pour 2019 en matière de recettes et de dépenses de fonctionnement, ainsi qu’en
matière de recettes d’investissement.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Fécamp
11
La chambre a également relevé le non-respect de l’intégralité des dispositions du
décret n° 2016-834 du 23 juin 2016 relatif à la mise en ligne par les collectivités territoriales et
par leurs établissements publics de coopération intercommunale, des documents budgétaires,
la méconnaissance du décret n° 2017-779 du 5 mai 2017 relatif à l’accès sous forme
électronique aux données essentielles des conventions de subvention, ainsi que l’absence de
présentation au conseil municipal du rapport écrit du représentant de la commune au conseil
d’administration de la Société d’économie mixte immobilière de Normandie (SEMINOR).
La commune s’est engagée à respecter à l’avenir l’intégralité de ses obligations
réglementaires en matière d’accès à l’information budgétaire et financière.
De même, la prévision budgétaire appellerait des améliorations. Le taux
d’exécution des recettes et des dépenses réelles d’investissement du budget principal s’est
nettement dégradé au fil des ans. Cette dégradation confirme l’absence jusqu’à présent de
véritable plan pluriannuel d’investissement (PPI) recensant l’ensemble des projets
d’équipement et mettant en perspective les différentes phases de ces projets et les recettes
et dépenses prévisionnelles y afférentes.
La chambre prend acte, à cet égard, de l’engagement de la commune de mettre
en place, d’ici 2020, une nouvelle procédure de préparation budgétaire, impliquant l’évolution
de ses maquettes budgétaires de travail, le passage à une forme de comptabilité analytique
et l’élaboration d’un PPI, au-delà de la seule présentation des autorisations de programme et
des crédits de paiement.
Il est pris acte, de même, de la réalisation prochaine par la direction régionale des
finances publiques, à la demande de la commune, d’une analyse financière prospective,
complétée d’une étude fiscale.
V.
LA FIABILITÉ DES COMPTES
Les comptes de la commune de Fécamp permettent d’apprécier sa situation
financière, sous les quelques réserves suivantes.
A.
Le suivi du patrimoine de la collectivité
1.
L’absence d’inventaire physique des biens de la commune
Au cours de l’instruction, les services de l’ordonnateur n’ont pas été en mesure de
démontrer la tenue d’un véritable inventaire physique du patrimoine communal. Seuls ont été
transmis, en premier lieu, un inventaire comptable, comportant les seules informations liées
2° Les hypothèses d'évolution retenues pour construire le projet de budget 2019, notamment en matière de concours financiers,
de tarification, de subventions ainsi que les principales évolutions relatives aux relations financières entre la commune et la
communauté d’agglomération Fécamp Caux Littoral ne sont pas précisées.
3°Il y a été fait mention de l’existence d’un plan pluriannuel d’investissement (PPI), mais dans les faits, la ville n’a pas de PPI.
L’annexe budgétaire relative aux engagements hors bilan et aux autorisations de programme et aux autorisations d’engagement
ne saurait en tenir lieu, dès lors notamment que le code général des collectivités territoriales prévoit la tenue d’états récapitulatifs
ne reprenant que les prévisions de crédits de paiement des exercices N et N+1. Les engagements pluriannuels au-delà de
l’exercice 2019 n’ont donc pas été portés à la connaissance de l’assemblée délibérante, de même, les prévisions des dépenses
et des recettes d’investissement pour les années 2020 et suivantes.
4° La structure et la gestion de l'encours de dette contractée et les perspectives pour le projet de budget 2019 n’ont pas été
précisées, de même que le profil de l'encours de dette de la collectivité pour la fin de l'exercice 2019.
5° L’évolution prévisionnelle du niveau d'épargne brute, d'épargne nette et de l'endettement à la fin de l'exercice auquel se
rapporte le projet de budget.
6° Il n’y a été donné aucun élément sur les traitements indiciaires, les régimes indemnitaires, les nouvelles bonifications indiciaires,
les heures supplémentaires rémunérées et les avantages en nature, ni sur la durée effective du travail dans la commune.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Fécamp
12
aux mouvements patrimoniaux enregistrés postérieurement au 1
er
janvier 1996, date de mise
en œuvre de l’instruction budgétaire et comptable M14 et, en second lieu, une liste des biens
immobiliers dont la commune est propriétaire, précisant leur désignation, leur adresse et leur
référence cadastrale.
L’inventaire comptable n’est pas à jour. Cet état de fait s’explique, selon les
services de l’ordonnateur, par l’absence pour cause de longue maladie de l’agent chargé de
la gestion comptable des immobilisations et par son non-remplacement, eu égard «
à la
difficulté à trouver des compétences et de l’effort de formation requis.
»
Une connaissance exhaustive du patrimoine communal devrait permettre à
l’ordonnateur d’améliorer sa stratégie de gestion patrimoniale – grâce à une meilleure
connaissance de « l’état général » de ses immobilisations – et les grandes orientations de la
collectivité sur le long terme, en aidant au pilotage de la collectivité et à la prévision
budgétaire ; d’améliorer l'évaluation des besoins de grosses réparations et de dépenses de
renouvellement (notamment pour les biens amortis) et d’optimiser ses décisions d’exécution
(entretien, révisions de loyers, charges, mise à jour de l’inventaire).
La commune a indiqué que le service des bâtiments était en train d’élaborer un
« schéma directeur immobilier » en lien avec l’agence de l’environnement et de la maîtrise de
l’énergie (ADEME), qui a mis à sa disposition un logiciel de recensement du patrimoine et
d’identification des besoins en travaux. A l’horizon 2021, la commune devrait ainsi disposer
d’un inventaire de l’intégralité de son patrimoine immobilier, sous la forme de tableaux
actualisables incluant les éléments caractéristiques d’un véritable inventaire physique.
2.
Le suivi des immobilisations
a.
L’intégration des immobilisations en cours de production
Les services de l’ordonnateur connaissent un retard de plus de deux ans
(juillet 2016-janvier 2019) dans l’émission des mandats sur les comptes d’immobilisations. Ce
retard s’expliquerait, comme l’absence de mise à jour de l’inventaire comptable, par l’absence
de l’agent évoquée plus haut. Du fait du retard constaté en matière d’intégration des
immobilisations, les dotations aux amortissements qui auraient dû être constituées après
intégration ne l’ont pas été.
La chambre rappelle à la commune qu’elle se trouve dans l’obligation d’intégrer
les immobilisations en cause au compte 21, et de réaliser, pour les seules immobilisations
amortissables, un « rattrapage » des amortissements via le compte 1068, dans la limite de
son solde créditeur disponible et avec une délibération du conseil municipal.
b.
La prise en compte des travaux en régie
Jusqu’en 2016, les certificats administratifs et annexes chiffrées nécessaires à la
comptabilisation des travaux en régie effectués ont été régulièrement transmis par le pôle
technique au service des finances. Les tableaux annexés aux certificats administratifs, s’ils
mentionnent bien les noms des fournisseurs, ne donnent pas le détail des fournitures utilisées
et ne précisent pas les numéros d’inventaire comptable des immobilisations réalisées en régie.
En 2017 et 2018, le service technique n’a pas été en mesure de transmettre ces
documents.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Fécamp
13
Selon les services de l’ordonnateur, cet état de fait s’expliquerait par l’arrêt de la
collecte des informations relatives aux interventions sur le logiciel de gestion des
infrastructures publiques, présenté comme inadapté aux besoins actuels de la commune.
L’impact financier en serait limité, eu égard à l’externalisation croissante de ses travaux par la
commune.
Les services de l’ordonnateur devraient toutefois pouvoir, sans recourir au logiciel
précité, valoriser les travaux effectués au cours de ces deux exercices et passer les écritures
de régularisation qui s’imposent.
B.
Les dotations aux provisions
Au cours de la période 2012-2017, les provisions pour litiges et contentieux,
destinées à couvrir la charge probable résultant de litiges, ont été constituées et gérées
conformément aux dispositions de l'article L. 2321-2 du CGCT. Au cours de la période la plus
récente, la commune, confrontée aux suites contentieuses de la construction du musée « Les
Pêcheries de Fécamp », a fait le choix, compte tenu de son évaluation du risque indemnitaire
couru, de constituer des provisions inférieures aux prétentions des entreprises requérantes.
Il a été ainsi constitué, au titre de l’exercice 2019, un montant total de
421 760 euros de provisions nouvelles, dont 350 000 € au titre des contentieux liés à
l’opération du Musée « Les Pêcheries », moyennant la reprise d’un montant équivalent sur la
provision « provision pour risques et charges de fonctionnement courant » constituée en avril
2013.
Ce montant de 350 000 € est à rapprocher du risque total théoriquement encouru,
évalué à 1 434 915 €, soit un taux de couverture du risque de 24,4 %. Il est prévu de compléter
ces provisions au budget primitif 2020 à la hauteur de 200 000 €, ce qui traduirait une
amélioration du taux de couverture du risque, qui atteindrait alors 38,3 %.
C.
La comptabilité d’engagement
Les charges rattachées ont représenté en 2018, 1,2 % des charges de gestion et
les produits rattachés, 0,2 % des produits de gestion.
Les conditions dans lesquelles est effectué le rattachement des produits et des
charges apparaissent globalement satisfaisantes.
Des marges de progression existent néanmoins. Les procédures sont peu
documentées, en particulier, il n’existe pas de document unique encadrant les modalités de
constatation du service fait en fonction de la prestation.
L’outil informatique n’est pas paramétré pour déclencher des alertes en cas de
non-respect des délais par les fournisseurs, la commune semblant avoir pour politique de ne
jamais réclamer d’indemnités de retard à ses fournisseurs.
Les indicateurs relatifs aux délais des phases de la dépense qui permettent de
constater si les obligations légales en termes de délai de paiement sont respectées, d’identifier
dans le circuit de mandatement de la dépense les phases ralentissant le processus, et de
calculer les intérêts moratoires, ne sont pas suivis.
De même, les indicateurs permettant de vérifier si l’engagement comptable
précède l’engagement juridique et si l’engagement comptable est préalable au service fait ne
sont pas suivis.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Fécamp
14
La chambre prend acte de l’engagement de la commune de se doter d’un
règlement budgétaire et financier afin de remédier à l’insuffisante documentation des
procédures.
D.
La gestion de la base des tiers
La dernière mise à jour de la base des tiers remonte à juin 2018. La
dématérialisation des factures via CHORUS et celle des mandats (PES mandats) conduit la
commune à effectuer un contrôle permanent des tiers notamment par le numéro de SIRET.
Cependant, l’outil informatique ne permet pas de supprimer des tiers. Toutes les créations de
tiers sont définitives, toutes les transactions sont conservées et les exercices archivés. Le
service des finances peut néanmoins bloquer si besoin l’utilisation d’un tiers auprès des
services (par exemple, en cas de cessation d’activité du tiers).
Selon les services de l’ordonnateur, « l’optimisation de la gestion des bases des
tiers reste en attente de la dématérialisation totale des bases des tiers entre les comptables
et les ordonnateurs ».
E.
Les régies
La période sous revue (exercices 2012 et suivants) a vu fonctionner de
nombreuses régies d’avances et de recettes. Certaines régies se distinguent par l’importance
de leurs recettes.
6
Les services de l’ordonnateur n’ont pas été en mesure de communiquer de
procès-verbaux de vérification de ces régies, alors que le contrôle des régies par l’ordonnateur
est obligatoire.
La chambre prend acte de l’engagement de la commune de mettre en place un
contrôle administratif effectif de ses régies.
F.
L’imputation comptable du legs Deporte
Au compte administratif 2018 du budget principal, des recettes exceptionnelles ont
été enregistrées pour un montant de 1 253 721 €, dont 1 000 000 € correspondant au produit
de la cession d’obligations assimilables du Trésor arrivées à échéance, sous la forme
desquelles avaient été placés d’une part le produit d’un legs – le legs de Mademoiselle
Thérèse Deporte – reçu en 1997 (580 000 €) et, d’autre part, le produit de la cession de terrains
(420 000 €).
La part du capital remboursé correspondant au montant du legs, soit 604 478 €
sur 1 000 000 €, a été délibérément inscrite au budget principal pour 2019 en « dépenses
d’investissement » au compte 2188 « Autres immobilisations corporelles – Autres ».
Cette comptabilisation est apparue à la chambre pour le moins singulière,
s’agissant du produit d’un legs et non d’un bien corporel. Les services de l’ordonnateur ont
indiqué avoir procédé de la sorte dans l’attente d’une formule de placement adéquate – difficile
à trouver dans le contexte monétaire actuel – qui donnerait lieu à l’émission d’un mandat en
dépenses. Cependant, la ville semble avoir renoncé à tout placement du legs, alors que les
6
Régie « Multi-accueil « : 111 432,54 € en 2012, 581 727,90 € en 2018 ; régie « Animation personnes âgées : 59 165,80 € en
2012 ; 65 662,75 € en 2013 ; régie « Etat-civil, concessions » : 40 470,30 € en 2012 ; 69 570,00 € en 2018 ; régie « Marchés-
Droits de place » : 32 616,75 € en 2012 ; 27 480,75 € en 2018 ; régie « Musées- Terre-Neuvas) : 26 625,23 € en 2012 ;
2 490,65 € en 2017 ; Régie « Restauration municipale » : 26 858,55 € en 2014 ; 23 891,35 € en 2018.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Fécamp
15
bourses qu’elle doit attribuer en application du testament de la donatrice ont vocation à être
financées par les intérêts d’un tel placement.
La chambre rappelle que les legs, lorsqu’ils correspondent à une immobilisation
financière non amortissable, comme c’est ici le cas, doivent être comptabilisés au compte
10251 « Dons et legs en capital ». Elle prend acte de l’engagement de la commune de rectifier
l’erreur d’imputation constatée par une décision modificative lors de la réunion du conseil
municipal d’octobre 2019.
VI.
LA SITUATION FINANCIÈRE
L’analyse de la situation financière qui suit est fondée sur les états issus du
retraitement par la chambre des comptes de gestion 2012 à 2018 tels qu’établis par le centre
des finances publiques de Fécamp.
Le tableau synthétique figurant en annexe 2 au présent rapport permet de
visualiser l’évolution des principaux paramètres du budget principal de la collectivité au cours
de la période sous revue et de prendre la mesure des enjeux financiers qui sont actuellement
ceux de la collectivité.
A.
L’évolution des produits et des charges de gestion
Tableau n°1 :
Les produits et les charges
en €
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Produits
de gestion
28 354 914
28 675 466
29 077 448
28 270 394
27 406 548
27 499 319
27 717 780
Charges
de gestion
24 855 779
25 373 613
25 623 555
24 548 618
24 178 632
24 707 208
24 567 332
Sources : comptes de gestion
1.
Des produits de gestion en baisse tendancielle
a.
Des ressources fiscales dont l’évolution dépendra essentiellement de celle
des bases d’imposition
Nonobstant le transfert à la communauté d’agglomération, le 1
er
janvier 2015, du
produit du versement transport (0,65 M€ en 2014) et l’augmentation du nombre de ménages
non imposables, le montant des ressources fiscales propres de la commune – qui inclut
notamment le prélèvement communal sur le produit des jeux du casino de Fécamp
(
cf. infra
) – est resté pratiquement identique en euros courants au cours de la période sous
revue (13,329 M€ en 2012 ; 13,40 M€ en 2018).
Le produit net des impôts locaux proprement dits (taxe d’habitation, taxes sur la
propriété foncière bâtie et non bâtie) a nominalement augmenté de 7 % entre 2012 et 2017
(10,98 M€ en 2012, 11,75 M€ en 2018). Cette augmentation s’explique essentiellement par
une augmentation des bases servant d’assiette aux impôts locaux, dont la commune envisage,
dans une optique d’optimisation de ses recettes fiscales, d’organiser la révision systématique
avec le concours de la direction régionale des finances publiques.
La marge de manœuvre de la commune en matière de taux d’imposition est très
faible. Leur niveau est en effet déjà supérieur aux moyennes départementale, régionale et
nationale et élevé au regard de la faible capacité contributive d’une forte proportion des
ménages fécampois.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Fécamp
16
b.
Des ressources d’exploitation globalement stables
Les ressources d’exploitation ont, quant à elles, augmenté en moyenne annuelle
de 1,8 % entre 2012 (1,59 M€) et 2018 (2,12 M€). La baisse des produits du domaine et des
revenus locatifs résultant de la cession, en 2013, 2014 et 2017, de certains éléments du
patrimoine immobilier de la commune a été compensée par l’accroissement des produits des
services et des remboursements de frais au titre de la mutualisation de certains services avec
l’intercommunalité.
c.
Une baisse très limitée des ressources institutionnelles
Prises dans leur ensemble (dotations et participations), les ressources
institutionnelles n’auront pas connu de baisse drastique. Elles ont certes diminué entre 2012
et 2018, mais de seulement 1,6 % en moyenne annuelle (10,62 M€ en 2012, 9,45 M€ en 2018).
A la différence de la situation constatée dans de nombreuses communes normandes, le
montant de la dotation globale de fonctionnement perçu par Fécamp (7,87 M€ en 2012,
7,69 M€ en 2018 en incluant une régularisation au titre d’exercices passés) a baissé en
moyenne annuelle de seulement 0,8 %. La diminution du montant de la dotation forfaitaire a
été, pour une large part, contrebalancée par l’augmentation de celui de la dotation de solidarité
urbaine et de cohésion sociale (DSU).
d.
Des reversements de fiscalité en légère augmentation grâce à la dynamique
du FPIC
Au cours de la période sous revue, les produits de fiscalité reversée ont augmenté
de plus de 15 % en euros courants (2,32 M€ en 2012, 2,68 M€ en 2018). La forte diminution
de l’attribution de compensation consécutive au transfert, au 1
er
janvier 2015, de la
compétence en matière de transports urbains de voyageurs à la communauté d’agglomération
a été en grande partie compensée par l’augmentation du produit du fonds de péréquation des
recettes communales et intercommunales (FPIC) mis en place par l’Etat en 2012.
2.
Des charges de gestion globalement contenues
a.
Les charges à caractère général
Après avoir culminé en 2013 à 7,87 M€, les charges à caractère général ont
sensiblement reculé jusqu’en 2016 (6,22 M€), avant de repartir à la hausse (6,58 M€ en 2017).
Sur l’ensemble de la période 2012-2017, on constate une baisse de ces charges de 16,4 %
en euros courants, soit 15 % en euros constants.
Sans préjudice des efforts de maîtrise des charges consentis par la commune,
cette diminution résulte pour une large part de deux modifications importantes de la structure
des coûts de la collectivité : 1) la reprise en régie en novembre 2013 du service de la
restauration municipale, précédemment concédé ; 2) surtout, le transfert en 2016 à la
communauté d’agglomération du service des transports urbains concédé à KEOLIS. Ces deux
changements structurels se sont traduits par une baisse de près de 70 % en euros courants,
entre 2012 et 2018, des dépenses constatées au compte 611 « contrats de prestations de
services avec des entreprises » (2,69 M€ en 2012, 0,84 M€ en 2018).
L’ouverture en décembre 2018 du Musée « Les Pêcheries », générateur, pour sa
première année de fonctionnement, de 1,17 M€ de charges supplémentaires (hors frais
financiers, amortissements et provisions y afférents et prestations des services de la
commune, non quantifiés), a contraint la commune à poursuivre une politique de maîtrise de
ses charges à caractère général, qui se sont élevées en 2018 à 6,43 M€.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Fécamp
17
b.
Des charges de personnel dont la croissance aura été jusqu’en 2018
davantage imputable à l’alourdissement des charges sociales qu’à
l’évolution des effectifs
Si les charges à caractère général ont globalement diminué, les charges de
personnel, en revanche, ont augmenté (14 M€ en 2012, 15,4 M€ en 2018, soit une
augmentation sur la période de 10,2 % en euros courants). Cette augmentation n’est pas
imputable à l’évolution des effectifs qui, globalement ont légèrement diminué sur la période.
Elle s’explique essentiellement par l’effet du glissement vieillesse-technicité (GVT) et la
hausse des charges sociales et autres taxes.
La stabilisation des charges de personnel observée en 2018 était d’autant plus
nécessaire que si, comme dans la quasi-totalité des communes, les charges de personnel
représentent à Fécamp, le principal poste de charges de gestion, leur poids s’est sensiblement
alourdi ces dernières années (62,9 % des charges de gestion en 2018 contre 56,6 % en 2012).
La chambre observe toutefois que cette stabilisation n’aura été que momentanée, les
17 recrutements nets d’agents sur emplois permanents opérés en 2018 à la suite de la
suppression de certains emplois aidés allant produire tous leurs effets à partir de 2019.
c.
La réduction des dépenses de subventions de fonctionnement
La
part
des
ressources
communales
consacrée
aux
subventions
de
fonctionnement a diminué en moyenne annuelle de 4 % entre 2012 et 2017 (2,82 M€ en 2012,
2,29 M€ en 2018). Cette évolution s’explique essentiellement par la forte diminution à partir de
2016 de la subvention de fonctionnement au CCAS (1,80 M€ en 2012, 1,35 M€ en 2017)
consécutive
à
la
remunicipalisation
du
service
jeunesse,
conformément
à
une
recommandation de la chambre régionale des comptes. Le montant de la subvention versée
au CCAS est resté identique en 2018.
Une démarche de sensibilisation et de responsabilisation a été entreprise
parallèlement auprès des associations subventionnées (1 M€ en 2012, 0,94 M€ en 2018) afin
de les amener à une rationalisation de leurs dépenses et, pour certaines d’entre elles, à ne
pas majorer la réalité de leurs besoins.
d.
La contribution obligatoire au fonctionnement des classes élémentaires de
l’école « La Providence »
Les contingents et participations ont augmenté sensiblement au cours de la
période sous revue (0,121 M€ en 2012, 0,210 M€ en 2018). Cette évolution s’explique
essentiellement par l’augmentation du contingent versé par la ville à l’organisme de gestion
de l’enseignement catholique (OGEC) « La Providence » pour le financement du
fonctionnement des classes élémentaires de cet établissement sous contrat d’association
avec l’Etat.
Ce contingent n’a pas le caractère d’une subvention mais d’une contribution
obligatoire versée en application de l’article L. 442-5-1 du code de l’éducation et de sa
circulaire d’application n° 2012-025 du 15 février 2012 relative aux règles de prise en charge
des dépenses de fonctionnement des écoles privées sous contrat. Il doit être calculé par
référence aux dépenses engagées pour les élèves de l’enseignement public.
La contribution à l’OGEC « La Providence », dont le montant était figé à 317,95 €
par élève et par année scolaire depuis 2004, a été, à bon droit, réévaluée, afin de tenir compte
de l’évolution de l’ensemble des dépenses de fonctionnement visées par les dispositions
législatives et réglementaires applicables.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Fécamp
18
Deux conventions de forfait communal ont été par la suite conclues entre le maire
et le président de l’OGEC, respectivement le 20 février 2015, pour les années scolaires
2014-2015 à 2016-2017, et le 24 mai 2018 pour les années scolaires 2017-2018, 2018-2019
et 2019-2020. L’ordonnateur s’est efforcé, sans succès, d’obtenir l’accord de l’OGEC sur un
alignement du forfait par élève sur la moyenne régionale du montant servi aux structures
comparables. La commune s’en est donc tenue aux textes en vigueur. Le forfait communal
s’est ainsi établi à 650 € par élève au titre de l’année scolaire 2017-2018. Ces précisions
pourraient faire l’objet d’un avenant.
Au plan formel, la chambre observe que l’ordonnateur a omis de soumettre la
signature de ces conventions à l’autorisation préalable du conseil municipal, qui, bien qu’il
s’agisse d’une contribution obligatoire de par la loi, était requise en l’absence de délégation
expresse accordée au maire en cette matière. Par ailleurs, si les prestations en nature prises
en charge par le budget municipal sont bien comprises dans le calcul du forfait, il n’en a pas
été fait mention dans les conventions postérieures à celle du 20 février 2015. Il appartient donc
à la commune de régulariser le cadre financier des contributions qu’elle verse à cet
établissement.
3.
Un excédent brut de fonctionnement satisfaisant
Le budget principal de la commune de Fécamp a dégagé jusqu’en 2016 un
excédent brut de fonctionnement annuel d’un montant toujours supérieur à 3,2 M€, de l’ordre
de 11 à 13 % du total des produits de gestion de la commune. Il s’est établi à environ 3,15 M€
en 2018.
Même en diminuant l’excédent brut de fonctionnement du montant des coûts de
gestion des eaux pluviales urbaines (estimés de l’ordre de 242 000 € en 2019) qui auraient
dû, comme l’exige la réglementation, être pris en charge par le budget principal de la
commune, et ne l’ont pas été, cet excédent reste à un niveau qui atteste d’une gestion
prudente de la section de fonctionnement du budget de la commune.
B.
Le financement des dépenses d’équipement
a.
Une capacité d’autofinancement nette très limitée
Après prise en compte des frais financiers, la commune a dégagé, tout au long de
la période, une capacité d’autofinancement brute positive, de l’ordre de 10 % des produits de
gestion en moyenne annuelle.
La capacité d’autofinancement nette, c’est-à-dire disponible après remboursement
de l’annuité en capital de la dette, qui était positive en début de période (0,56 M€ en 2012),
s’est dégradée du fait du poids croissant des annuités de la dette ancienne et nouvelle
(12,4 M€ de nouveaux emprunts souscrits de 2014 à 2018).
De 2012 à 2018, la commune a dégagé une capacité d’autofinancement nette
cumulée de seulement 3,78 M€, alors que, sur la même période ses dépenses d’équipement
se sont élevées à un peu plus de 50 M€, soit un autofinancement net moyen des dépenses
d’équipement de seulement 7,6 %. Encore ce taux serait de seulement 3,5 % si on faisait
abstraction d’une recette exceptionnelle de 2 M€ constatée en 2013.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Fécamp
19
b.
Une
politique
d’équipement
dont
la
soutenabilité
est
étroitement
subordonnée à la capacité de la commune à mobiliser des ressources
externes
Au cours de la période sous revue (2012-2018), la commune a consacré à ses
dépenses d’équipement un peu plus de 50 M€. Pour l’essentiel, ces dépenses ont été
financées par des ressources externes : 1) la plus grande partie des 24,8 M€ de nouveaux
emprunts souscrits au cours de la période ; 2) des subventions d’investissement reçues
principalement de l’Etat, de la région et du département (17,4 M€) et 3) dans une moindre
mesure (7,06 M€), le FCTVA, recette dont le montant annuel dépend des investissements
réalisés par la commune en année N-2.
Le « financement propre disponible »
7
a diminué dans des proportions importantes
à partir de 2013 (6,44 M€ en 2013, 3,7 M€ en 2018). En fin de période, les dotations de FCTVA
et les subventions d’investissement reçues ont fortement diminué du fait de l’absence de
travaux d’envergure subventionnés après l’achèvement de l’ORU du Ramponneau, deuxième
opération d’équipement de la ville de Fécamp la plus importante des quinze dernières années
après la réalisation du musée « Les Pêcheries ».
Le financement propre s’est ainsi élevé en cumul sur la période à 30,58 M€,
représentant 61 % des dépenses d’équipement. Ce niveau de financement propre disponible
ne peut être considéré comme satisfaisant qu’aussi longtemps que la commune se limite à
lancer des projets d’équipement pour lesquels elle a la garantie d’obtenir un niveau de
subventionnement élevé, comme c’est le cas du projet de création d’un ensemble immobilier
destiné à accueillir le futur institut de formation aux soins infirmiers (IFSI).
Corrélativement, au cours de la période sous revue, le besoin de financement
externe de la commune s’est élevé à 20,75 M€. Il s’est traduit par de nouveaux emprunts pour
un montant total de 24,8 M€, soit 4,05 M€ de plus que le besoin de financement de la
commune. Cet excédent des emprunts sur les besoins a contribué à la reconstitution du fonds
de roulement. Au 31 décembre 2018, l’encours de dette du budget principal se situait à un
niveau (près de 22 M€) acceptable en termes de capacité de désendettement (encours
équivalent à 8 années de capacité d’autofinancement brute).
c.
Une trésorerie confortable dont le montant devrait conduire la commune à
revoir sa politique d’endettement
Au
vu
du
montant
de
l’emprunt
excédentaire
cumulé
et
du
montant
particulièrement élevé de sa trésorerie nette au 31 décembre de chacune des années de la
période sous revue, même après déduction de la trésorerie générée par les budgets annexes,
il apparaît que la commune aurait pu faire l’économie d’au moins une partie des nouveaux
emprunts qu’elle a souscrits. Elle aurait pu, de même, faire l’économie de l’ouverture de lignes
de trésorerie dans ces cas parfaitement inutiles.
Il est apparu que la commune ne suivait pas sa situation de trésorerie tout au long
de l’année. Ainsi, les services de l’ordonnateur n’ont pas été en mesure de communiquer à la
chambre le solde hebdomadaire du compte au Trésor de la commune (compte 515). La
chambre prend acte de l’engagement de la commune de se doter des outils qui lui permettront
de suivre sa trésorerie et d’ajuster en conséquence sa politique d’endettement.
7
Il résulte de l’addition de la capacité d’autofinancement nette et de recettes d’investissement hors emprunt dont seuls les
produits de cession sont véritablement des ressources propres – les subventions d’investissement et le FCTVA étant des
ressources externes.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Fécamp
20
Tableau n° 2 - Evolution de la trésorerie de la ville de Fécamp au 31 décembre
En euros
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Trésorerie nette
totale au 31
décembre N
8 042 660
6 133 280
3 667 960
7 665 797
7 053 660
7 402 845
6 526 497
En jours de charges
courantes
116,1
86,3
51,1
11,4
104,3
107,3
95, 5
hors comptes de
rattachement avec
les budgets annexes
1 477 446
5 030 236
1 8764 624
3 836 701
4 752 170
4 900 923
3 075 440
Source : comptes de gestion retraités par le progiciel ANAFI
Ces outils devraient se révéler particulièrement utiles après que le transfert à la
communauté
d’agglomération
des
compétences
en
matière
d’eau
potable
et
d’assainissement, prévu le 1
er
janvier 2020, aura définitivement privé la commune de la
trésorerie générée par ces budgets annexes.
C.
Les perspectives
Au cours des derniers exercices, les arbitrages budgétaires sont devenus difficiles.
L’équilibre de la section de fonctionnement du budget 2017 a été garanti par des reprises sur
provision d’un montant total de 709 535 euros. Les dépenses de fonctionnement
supplémentaires induites par la mise en service du musée « Les Pêcheries » ont été prises en
charge au prix de sacrifices sur un certain nombre de postes de charges de fonctionnement.
Des arbitrages complexes ont été également de rigueur pour la mise au point du budget primitif
2019, avec une politique de provisionnement
a minima
des risques contentieux.
Il a été prévu, dans ce même budget 2019, de nouvelles dépenses d’équipement
pour un montant total de 15,63 M€, sans précédent à l’échelle de la commune (plus de deux
fois la moyenne annuelle des dépenses d’équipement sur les exercices 2012 à 2018, qui serait
financé par l’emprunt à hauteur du tiers.
L’exercice 2019 devait voir le démarrage ou la poursuite d’opérations que la
municipalité souhaite conduire à leur terme d’ici 2021, dont le coût total était estimé, pour les
seuls travaux ayant fait l’objet d’un chiffrage précis, à 9 942 555 € HT. Il était prévu qu’il soit
assumé par la ville à hauteur de 7 308 089 € HT, sous réserve de l’obtention des subventions
espérées du département, de la région, de l’Etat et de l’Union européenne.
Les services de l’ordonnateur ont communiqué à la chambre un document non
daté, intitulé « Budget global du projet de revitalisation du centre », censé refléter l’ensemble
des dépenses liées au projet de revitalisation mais retenant des opérations différentes et
conduisant à un coût prévisionnel total de 20 163 500 € HT (24 024 200 € TTC), dont la
commune prendrait en charge 11 592 627 €, soit 52,8 %. L’articulation de ce document avec
le budget 2019 reste à préciser.
A la mi-février 2019, les services municipaux travaillaient à la définition du
périmètre d’une « opération de revitalisation territoriale » (ORT) génératrice de nouvelles
dépenses d’équipement.
La commune répondait, parallèlement, à l’« appel à manifestations
d'intérêt » "
Réinventons nos cœurs de ville
", lancé en novembre 2018 par le ministère de la
cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales. La dimension
financière de ces derniers développements reste à ce stade entièrement à préciser.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Fécamp
21
La chambre relève l’impossibilité dans laquelle se trouvent les acteurs locaux de
garantir le financement équilibré du programme d’investissement esquissé, et souligne la
nécessité pour la commune d’établir un véritable PPI.
Elle recommande également à la commune de ne pas alourdir davantage son
encours de dette, dont le montant excédera le seuil d’alerte si elle souscrit comme prévu au
budget primitif 2019 un ou des emprunts pour un montant de 5 M€.
VII.
L’ORGANISATION DES SERVICES ET LA GESTION DES RESSOURCES
HUMAINES
A.
La réorganisation des services
Une nouvelle organisation a été mise en place à partir du mois de septembre 2015,
avec la répartition des services municipaux entre sept pôles (administration générale,
ressources et moyens, technique, proximité et solidarités, attractivité du territoire et
développement local, culture et événementiel) coiffés chacun par un élu titulaire d’une
délégation de pouvoirs du maire. Les anciens directeurs ont été pour la plupart remplacés par
des directeurs de pôle (et non des directeurs généraux adjoints) recrutés en interne, à
l’exception des directeurs des pôles « proximité et solidarités » et du directeur du pôle
« technique », afin de limiter les nominations sur emplois fonctionnels et de maîtriser la masse
salariale.
Le nouvel organigramme des services, arrêté en janvier 2017, a été conçu selon
une logique de partage des ressources mais aussi de clarification des relations avec le CCAS.
La gestion des ressources humaines, les services financiers, la gestion de la commande
publique sont, depuis 2008, communs à la ville et au CCAS. Le bureau des ressources
humaines du pôle ressources et moyens gère ainsi plus de 700 agents.
Le CCAS ayant une personnalité morale distincte de celle de la commune, il a été
décidé en 2015, à juste titre, de cesser de faire figurer son directeur comme membre à part
entière de l'organigramme de la commune, placé sous l’autorité hiérarchique de la direction
générale des services municipaux. Dans le même esprit, il a été mis fin à la perméabilité des
effectifs qui voyait des agents communaux être mis à la disposition du CCAS et, en sens
inverse, des agents du CCAS être mis à la disposition de la commune, hors de tout cadre
conventionnel.
La chambre constate l’existence d’un risque pour la continuité et la qualité de
services essentiels au bon fonctionnement de la collectivité : l’insuffisante polyvalence des
agents au sein de chacun des pôles « ressources et moyens » et « administration générale »,
état de fait auquel la commune doit remédier.
Elle estime également que le cumul par la même personne des fonctions de
directeur général des services municipaux et de directeur général des services de la
communauté d’agglomération ne saurait représenter pour la commune une solution viable
dans la durée.
Il est pris acte de l’annonce d’un nouveau projet de réorganisation des services
dont les contours restent à ce stade à préciser. La chambre recommande à la commune d’aller
plus loin dans le renforcement de ses capacités, en poursuivant et amplifiant l’effort de
formation interne à destination de l’ensemble des agents municipaux.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Fécamp
22
B.
La gestion des ressources humaines
1.
L’évolution des effectifs
Au 31 décembre 2018, la commune de Fécamp rémunérait 520 agents (- 2,6 %
par rapport à 2017), dont 397 agents sur emploi permanent, après la suppression en cours
d’année de 49 emplois aidés et le recrutement de 37 agents contractuels, portant le nombre
total d’agents contractuels à 147. Cet effectif correspondait à 414,5 équivalents temps plein
(- 2,9 %), de nombreux agents travaillant à temps partiel et/ou sur des emplois non
permanents. Le taux d’administration s’établissait ainsi fin 2018 à 21,9 agents (ETP) pour
1 000 habitants.
L’examen des bilans sociaux des exercices 2011 à 2017 permet de constater une
assez grande stabilité des effectifs d’agents sur emplois permanents (375 en 2011, 371 en
2017) et le poids de la filière technique (171 agents en 2017). Toutefois l’année 2018 a vu les
effectifs sur emplois permanents augmenter de 26 agents et le poids de la filière technique
progresser, avec le recrutement de 15 agents pour la propreté urbaine. Le dimensionnement
des services techniques gagnerait à être réexaminé à la lumière des données issues d’une
comptabilité analytique qui reste à ce jour entièrement à mettre en place.
L’augmentation constatée du nombre des agents non titulaires en 2015 résulte
principalement de la mise en place en 2014 de la réforme des rythmes scolaires, celle du
nombre des agents titulaires en 2017 du transfert à la commune des animateurs du service
Jeunesse du CCAS, à la suite du contrôle de la gestion de cet établissement public par la
chambre régionale des comptes.
Au 31 décembre 2018, on comptait 52 postes vacants au tableau des effectifs, ce
qui devrait inciter la commune à recalibrer celui-ci au regard de la réalité de ses besoins.
2.
La durée du temps de travail
La chambre a constaté que la durée annuelle légale du temps de travail
(1 607 heures) n’était pas respectée, la commune octroyant à ses agents des « congés pour
ancienneté » et des « congés retraite » illégaux car non prévus par les décrets d’application
de l’article 57 de la loi n° 84-53 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique
territoriale.
Sur la base des données transmises par les services de l’ordonnateur -abstraction
faite des « congés de retraite », qui ne s’appliquent qu’aux agents sur le point de partir à la
retraite- la durée effective du travail dans la collectivité peut être évaluée en 2018 à
1564,50 heures par an, pour un agent aux 35 heures hebdomadaires soit 42,5 heures
(1,2 semaine) de moins que le minimum légal ; 1 560,40 heures par an pour un agent aux
37 heures hebdomadaires, soit 46,6 heures (1,26 semaine) de moins que le minimum légal.
Il résulte du non-respect de la durée annuelle légale du temps de travail effectif un
surcoût de près de 350 000 € par an, montant qui apparaît loin d’être négligeable dans un
contexte où la commune a de plus en plus de difficulté à équilibrer son budget de
fonctionnement.
La loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique impose
à la commune de s’organiser pour définir et faire respecter des règles internes relatives à la
durée annuelle du temps de travail effectif de 1 607 heures dans les conditions prévues par
décret en Conseil d’Etat précisant notamment les mesures d’adaptation tenant compte des
sujétions auxquelles sont soumis certains agents.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Fécamp
23
3.
Les indemnités horaires pour travaux supplémentaires (IHTS)
Au cours de la période sous revue, les volumes d’heures supplémentaires payés
par la commune ont augmenté de 46 % pour atteindre 8 248 heures en 2017. Cette
augmentation reste sensible si on neutralise les années électorales qu’ont été 2014, 2015 et
2017 (+ 24 % entre 2013 et 2016). Au vu de l’augmentation constatée du volume des heures
supplémentaires et de leur coût, un nouveau circuit de validation de ces heures a été présenté
lors de la réunion du comité technique du 28 septembre 2018.
Néanmoins, en méconnaissance de l’article 2 du décret n° 2002-60 du
14 janvier 2002 relatif aux indemnités horaires pour travaux supplémentaires, la commune ne
s’est toujours pas dotée de moyens de contrôle automatisé du temps de travail. Le fait que la
majorité des heures supplémentaires soit effectuée par des personnels exerçant leur activité
hors de leurs locaux de rattachement ou sur un site comptant moins de dix agents ne saurait
exonérer la commune de mettre en place des moyens de contrôle automatisé du temps de
travail pour les autres agents.
D’autre part, la délibération du 30 mai 2008 relative aux indemnités horaires pour
travaux supplémentaires (IHTS), selon laquelle les IHTS «
pourront être attribuées aux agents
de catégorie B et C
» n’est pas conforme aux textes qui exigent, pour le paiement de ces
indemnités, une délibération fixant la liste des emplois dont les missions impliquent la
réalisation effective d’heures supplémentaires.
4.
L’indemnisation des astreintes
Dans son rapport d’observations définitives du 31 octobre 2012, la chambre avait
observé que la commune attribuait des indemnités d’astreinte aux agents bénéficiant de la
nouvelle bonification indiciaire au titre de l'exercice de fonctions de responsabilité supérieure
prévue par les décrets du 27 décembre 2001 et du 28 décembre 2001, en contradiction avec
les dispositions de l’article 3 du décret n° 2005-542 du 19 mai 2005 relatif aux modalités de la
rémunération ou de la compensation des astreintes et des permanences dans la fonction
publique territoriale. La chambre donne acte à la commune du fait que cette irrégularité a
effectivement cessé.
5.
La formation professionnelle
L’examen des bilans sociaux pour 2011, 2013, 2015 et 2017 permet de constater
qu’au cours de la période sous revue, la participation des agents municipaux sur emploi
permanent aux actions de formation proposées par le centre national de la fonction publique
territoriale (antennes de Caen-Hérouville-Saint-Clair et Rouen) a très fortement diminué, sans
qu’en parallèle leur participation aux actions de formation proposées par d’autres prestataires
ait augmenté.
La collectivité tente de répondre à cette baisse de mobilisation des agents en
organisant prochainement une « école de formation interne », animée par des membres de la
direction générale et des cadres de la collectivité. Pour accompagner sa création, une
formation de formateurs a été dispensée en janvier 2019. Une vingtaine de formations sont
envisagées dans ce cadre.
Eu égard au contexte propre à la collectivité, le plan de formation pour l’année
2018 a mis l’accent sur la formation à la gestion de projets et à la conduite du changement, en
vue d’une meilleure prise en compte des attentes individuelles et collectives des agents en
termes de reconnaissance, de bien-être au travail et de circulation de l’information.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Fécamp
24
6.
L’absentéisme et l’accidentologie
La commune de Fécamp subit un absentéisme médical important. Si l’on élimine
les absences pour cause de longue maladie et pour cause d’accident du travail, on constate
un absentéisme pour maladie ordinaire très élevé, qui concerne surtout les agents titulaires
(voir annexe 4).
L’accidentologie s’est améliorée au cours de la période sous revue. Si le nombre
de personnes concernées a peu évolué, la gravité des accidents appréhendée en termes de
nombre de jours d’absence a diminué. Les quarante agents déclarés aptes au travail sous
réserve bénéficient majoritairement de postes aménagés, ce qui participe à la prévention des
accidents du travail.
Un plan de formation à la « santé au travail » biennal (2018 et 2019) concernant
plus de 200 agents a été mis en place avec le centre de gestion de la fonction publique
territoriale de la Seine-Maritime.
La chambre prend acte de l’actualisation en 2018 du « document unique
d’évaluation des risques professionnels » (DUERP). Elle rappelle toutefois à la collectivité
l’obligation qui lui est faite par la loi d’actualiser ce document annuellement.
7.
Le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de
l’expertise et de l’engagement professionnel (RIFSEEP)
La commune de Fécamp se distingue favorablement de nombreuses autres
collectivités territoriales de la Seine-Maritime, son conseil municipal ayant, dès le
21 décembre 2016, approuvé l’application du RIFSEEP aux cadres d’emplois concernés à
compter du 1
er
janvier 2017. En 2018, le montant total des sommes versées au titre du
RIFSEEP s’est élevé à 715 415 €, dont 624 475 € au titre de l’indemnité de fonctions, de
sujétions et d’expertise (IFSE) et 90 939 € au titre du complément indemnitaire annuel (CIA).
La chambre recommande à la commune de revoir les conditions d’attribution du
CIA. D’une part, les possibilités de modulation du complément lors de l’entretien annuel
d’évaluation sont trop limitées (0 %, 50 % ou 100 % du plafond individuel annuel maximum),
donc sans réelle progressivité en fonction de la réalité de la performance. D’autre part, en
contradiction avec l’esprit même du RIFSEEP, la commune a pour politique d’attribuer à tous
les agents éligibles une somme à hauteur de 100 % du plafond individuel annuel maximum,
ce qui n’est pas de nature à récompenser leurs mérites respectifs.
La chambre recommande à la commune d’augmenter la marge de manœuvre des
notateurs en matière de modulation du CIA et de moduler effectivement son montant en
fonction des performances individuelles.
8.
Le climat social et la gestion des risques psychosociaux
a.
Un malaise social
En 2014 et 2015, la commune a connu des difficultés qui ont entraîné une
multiplication des arrêts de travail pour motif médical.
Le 12 décembre 2016, après la mise en place d’un groupe de travail sur les risques
psycho-sociaux, le comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) a validé
l’idée de faire réaliser par un cabinet indépendant un diagnostic des risques psycho-sociaux
au sein des services de la ville et du CCAS, devant déboucher sur la rédaction d’un plan
d’actions.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Fécamp
25
D’un point de vue réglementaire, un plan local de prévention des risques
psychosociaux aurait dû être adopté au plus tard en 2015. A Fécamp, la démarche de
diagnostic n’a véritablement été entamée qu’en 2017.
Le cahier des charges d’une consultation a été présenté au comité technique et
au CHSCT les 24 et 27 mars 2017. Parallèlement, la direction générale des services a dressé
un inventaire des actions susceptibles d’améliorer les conditions d’encadrement et d’animation
des services municipaux. Cet inventaire a été partagé avec les partenaires sociaux, après
validation par le maire, le 1
er
juin 2017.
b.
Le diagnostic des risques psychosociaux
En mai 2017, la commune a mandaté un cabinet spécialisé pour effectuer le
diagnostic des facteurs de risques psychosociaux. Le prestataire a effectué entre 2017 et 2018
une enquête, essentiellement qualitative, auprès d’environ 250 personnes – agents de la ville
et du CCAS et personnes ressources (élus, direction, membres des institutions
représentatives du personnel, organisations syndicales, assistant de prévention) – dont
107 agents reçus en entretien individuel et 127 personnes contactées par courrier. Il a
également été constitué des groupes de travail thématiques.
Nonobstant cet effort de l’exécutif municipal, la collectivité a connu de nouveaux
débrayages partiels du personnel pour motifs locaux les 1
er
juin 2017 (« aggravation du mal-
être »), 22 mars 2018 (grève des agents des services techniques pour réclamer le
remplacement des départs en retraite, la stagiairisation des contractuels, la pérennité des
ateliers, le respect et la valorisation du travail des agents). Un nouveau débrayage du
personnel a eu lieu le 9 octobre 2018.
Les résultats de cette enquête ont été publiés le 25 janvier 2019 sous la forme d’un
rapport de 187 pages. Ce rapport recense, pour chacun des facteurs de tension identifiés dans
le questionnaire, de très nombreux motifs de satisfaction et d’insatisfaction exprimés par les
personnes interrogées, sans proposer une synthèse utile pour l’administration municipale.
Un certain nombre de constats se déduisent toutefois en creux des préconisations
issues des groupes de travail, formalisées dans un rapport de 96 pages du 30 janvier 2019,
que les agents de la collectivité qui le souhaitaient ont pu partager à l’occasion de deux
réunions de présentation.
A la lumière des résultats de l’enquête conduite auprès du personnel, la collectivité
a pris un certain nombre de mesures tendant à l’amélioration des conditions de travail des
agents et prévu, dans le plan de formation pour 2019, des actions tendant à une meilleure
prévention des risques psychosociaux.
c.
La gestion du parc des véhicules
Le souci de rationalisation de la gestion du parc et la nécessité de la transparence
dans l’utilisation des véhicules de service par les agents municipaux devraient conduire la
commune à se doter d’un règlement intérieur d’utilisation qui fait actuellement défaut. Ce
règlement pourrait être utilement étendu aux engins.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Fécamp
26
VIII.
LA GESTION DE LA COMMANDE PUBLIQUE
A.
Des masses financières importantes
La commande publique représente, à l’échelle du budget de la commune de
Fécamp, des montants importants. Le tableau n° 4 récapitule les dépenses y afférentes, en
fonctionnement et en investissement, sur la base des comptes de gestion du budget principal,
ce qui exclut les marchés passés dans le cadre de la gestion des services publics de l’eau et
de l’assainissement.
A l’exception notable des marchés d’exploitation des services publics de l’eau et
de l’assainissement collectif, marchés de services qui, par leur montant, ont justifié un appel à
la concurrence à l’échelle européenne, les marchés passés au cours de la période sous revue
ont été des marchés à procédure adaptée, le plus souvent de montant inférieur au seuil de
dispense de publicité, soit 25 000 € HT.
La période sous revue a vu l’arrivée à échéance de trois délégations de service
public (restauration municipale, production et distribution de l’eau potable, assainissement
collectif) et la reprise en régie de la gestion de ces services, avec passation de marchés de
prestation avec l’ancien délégataire.
Trois contrats de délégation de service public sont en cours d’exécution : DSP du
service public des jeux (exploitation du casino de Fécamp), DSP du cinéma et DSP du
camping municipal. La DSP du service public des jeux a fait l’objet d’une attention plus
particulière dans le cadre du présent examen de la gestion municipale (
cf. infra
).
Tableau n° 4 - La commande publique (budget principal)
En euros
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Commande publique BP
en fonctionnement
(estimation basse)
6 949 769
7 095 911
6 369 857
5 597 196
5 486 222
5 771 436
5 713 863
Commande publique BP
en investissement
(réel)
8
6 385 769
9 171 833
9 509 204
7 053 793
5 870 019
4 871 297
6 419 052
Total
(estimation basse)
13 335 538
16 267 744
15 879 061
12 650 989
11 356 241
10 642 733
12 132 915
Source : comptes de gestion retraités par la CRC
B.
L’organisation de la commande publique
1.
Un service qui gagnerait à voir ses moyens renforcés
Il existe, au sein du pôle Administration générale, un service de la commande
publique composé de deux agents (1,9 ETP) compétent pour les marchés d’un montant
supérieur ou égal au seuil de dispense de publicité (25 000 € HT). Le service rédige les pièces
administratives sauf, depuis avril 2018, pour les marchés relevant du pôle « technique ». Il
pilote ensuite la gestion administrative de la procédure puis procède à la notification et la
télétransmission des pièces nécessaires au contrôle de légalité.
8
Les montants mentionnés au titre de la commande publique en investissement correspondent aux dépenses d’investissement
hors subventions d’investissement et hors emprunt.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Fécamp
27
Les marchés d’un montant inférieur à 25 000 € HT (achats) sont décentralisés. Le
poste d’« acheteur public » chargé de l’analyse des seuils de consultation, de la négociation
financière des achats et d’une mission de conseil auprès des services, a été supprimé à effet
du 1
er
mai 2017. La mission d’analyse des seuils de consultation a été prise en charge par le
service financier.
La centralisation des négociations a été jugée éloignée des réalités des pratiques
en matière d’achat et les négociations confiées aux services acheteurs, estimés plus à même
de connaître les pratiques des fournisseurs, les leviers de négociation, les marges de
manœuvre, ainsi que la pertinence de la qualité des produits ou des prestations proposées.
Depuis avril 2018, le service de la commande publique dispose d’un relais au sein
du pôle « technique » pour le contrôle des pièces techniques des marchés et la rédaction des
pièces administratives (quote-part du temps de travail de l’assistante administrative du
directeur de pôle, soit 0,30 ETP).
Cet effectif est modeste au regard de l’enjeu financier et du risque de réputation
que la commande publique représente pour la commune. Ce d’autant que, du fait de la
mutualisation des moyens généraux de la ville avec le CCAS, ce service est amené à traiter,
outre les marchés propres à la ville, ceux du CCAS, et à gérer des groupements de
commandes, parfois élargis à la communauté d’agglomération. Il convient également de tenir
compte de la charge de travail supplémentaire induite par l’obligation de publier en ligne les
données essentielles des marchés publics d’un montant supérieur ou égal à 25 000 € HT.
De même, les services pourraient utilement recourir à un outil progiciel de gestion
des marchés publics comportant notamment une fonction d’aide à la rédaction des pièces de
marché. La commune s’était dotée en 2005 d’un tel progiciel, mais cet outil aurait cessé d’être
utilisé à partir de 2017, faute d’avoir été régulièrement mis à jour.
Le service Informatique de la commune aurait prévu la migration du progiciel dans
le courant de l’année 2019 vers une nouvelle version, uniquement accessible via Internet, plus
fonctionnelle et permettant une plus grande sécurisation juridique des actes et des procédures.
Un tableau de bord électronique a été mis en place en 2016 par le service de la
commande publique. Cet outil permet de suivre la procédure de la commande publique de la
phase de préparation jusqu’à la notification. Une nouvelle version de ce tableau de bord est
en cours d’élaboration.
2.
Le recensement des besoins
Le recensement des besoins pour les marchés d’un montant supérieur ou égal à
25 000 € HT s’effectue selon des modalités qui n’appellent pas de commentaire particulier.
Pour les marchés d’un montant inférieur à 25 000 € HT, de loin les plus nombreux,
un système de centralisation des informations a été mis en place dans le courant de l’hiver
2018-2019, parallèlement à l’examen par la chambre de la gestion de la commune, dans une
optique d’optimisation de la prévision budgétaire. Il permet le recensement des besoins en
matière de mobilier, d’équipements de protection individuels, de petits matériels, de matériels
et de logiciels informatiques. Le contrôle et le visa de validation s’effectuent au niveau de la
direction de pôle.
Il n’est pas prévu de validation formelle au niveau supérieur (maire / DGS) de
l’effectivité et de la qualité du recensement des besoins. Si les arbitrages budgétaires effectués
chaque année concourent également à la définition de la quantité et de la qualité des besoins,
une validation supplémentaire par le DGS pourrait être envisagée.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Fécamp
28
3.
Le suivi et le contrôle de l’exécution des marchés publics
La chambre prend note que le plan de formation 2019 a prévu, à l’intention des
agents de maîtrise, une session relative aux marchés publics, de la définition des besoins
jusqu’au contrôle de l’exécution, conformément aux clauses du contrat, en passant par le
management des relations avec les prestataires. Elle rappelle à cet égard que le contrôle de
l’exécution des marchés publics, quantitative et qualitative, constitue une dimension
essentielle de la bonne gestion des deniers publics.
C.
La publicité donnée à la passation des marchés publics
La chambre a constaté que la liste des marchés d’un montant supérieur ou égal à
25 000 € HT conclus en 2018 n’était pas encore accessible sur le site Internet de la commune
et que la commune avait du retard dans la publication, obligatoire depuis le 1
er
octobre 2018,
des données essentielles des marchés publics dont la valeur est supérieure à 25 000 € HT.
La chambre suggère en outre à la commune de tenir à jour, pour son propre usage,
un état récapitulatif des marchés d’un montant inférieur au seuil de dispense de publicité, qui
lui permettrait de s’assurer du respect effectif des principes de la commande publique, qui
s’appliquent au premier euro et, en particulier, de l’absence de phénomène d’« abonnement »
auprès de certains fournisseurs qui violerait le principe d’égalité des candidats à la commande
publique.
IX.
LE SERVICE DE LA RESTAURATION MUNICIPALE
A.
La reprise en régie de la gestion du service
Par délibération du 19 décembre 2012, le conseil municipal de Fécamp a approuvé
la reprise en gestion directe à compter du 15 novembre 2013 du service de restauration
municipale (repas pour les cantines scolaires, repas portés au domicile des personnes âgées,
repas festifs mensuels du troisième âge, extras), à l’échéance du contrat de concession passé
en 1994 avec la société SODEXO, et la création d’un restaurant administratif destiné aux
agents de la commune et du CCAS.
L’intérêt d’une reprise du service en régie avait été préalablement établi par un
cabinet spécialisé, qui avait estimé à environ 300 000 euros par an l’économie attendue d’une
telle mesure. Ce prestataire avait également mis en évidence la vétusté de la cuisine centrale
(mise en service, selon les services de l’ordonnateur, en 1990) et l’opportunité d’ouvrir l’accès
de la restauration municipale au personnel municipal, idée mise en œuvre avec l’ouverture, le
10 mars 2014, d’un restaurant administratif.
En 2014, première année pleine d’exploitation du service en régie, le coût total de
fonctionnement du service
s’est élevé à 881 897 € (contre 1 172 907 € en 2012, dernière
année pleine d’exploitation dans le cadre de la concession), soit un écart de 291 010 € (25 %),
pratiquement conforme à l’anticipation du cabinet spécialisé.
Depuis lors, le coût de fonctionnement du service a augmenté très sensiblement,
surtout en 2016 (+ 7,42 %) et en 2017 (+ 7,52 %). Il s’est élevé en 2017 à 1 061 157 €, soit un
niveau proche de celui antérieur à la reprise du service en régie.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Fécamp
29
Cette augmentation s’explique à titre principal par l’augmentation des dépenses
de denrées alimentaires (+ 4,50 % en 2015, + 6,63 % en 2016, + 9,02 % en 2017), qui
représentent une part globalement stable du coût total de fonctionnement du service (autour
de 32 %) et des dépenses de personnel (+ 9,90 % en 2015, + 8,05 % en 2016), dont la part
dans le coût total de fonctionnement du service est restée elle aussi globalement stable
(35 %).
En 2018, la commune a entrepris de freiner l’augmentation des dépenses de
denrées alimentaires et de réduire les dépenses de personnel et les dépenses de fournitures,
mais le coût d’entretien de la cuisine centrale a continué d’augmenter, de sorte que le coût
total de fonctionnement du service a connu une hausse de 2,8 %, supérieure à l’inflation.
La chambre constate qu’en l’état actuel, la collectivité ne connaît pas le coût
unitaire des différents types de repas préparés dans le cadre du service public de la
restauration municipale et, partant, l’écart entre le coût pour la collectivité et le prix du repas
facturé par catégorie d’usagers.
En l’absence de comptabilité analytique, les services de la commune ont proposé
à la chambre une ventilation des dépenses entre la restauration scolaire, le restaurant
administratif, le portage à domicile et les autres types de repas sur la base de clefs de
répartition inspirées des résultats d’une mission de contrôle approfondi effectuée en juin 2015
par un groupe d’étudiants de l’Ecole de management de Normandie. Toutefois, cette étude
n’ayant pas été actualisée, cette ventilation ne saurait donner une image précise du coût de
chacune des composantes du coût du service.
La méconnaissance du coût unitaire des différents types de repas est d’autant plus
problématique que la livraison de repas à domicile étant un service public industriel et
commercial soumis à la TVA de plein droit, le prix hors taxe des repas portés doit être au
minimum égal à leur coût de revient, ce qui, en l’état actuel, n’est pas démontré.
D’autre part, la constatation de l’existence d’un service public industriel et
commercial doit conduire la commune à tenir, pour le portage à domicile, une comptabilité
distincte avec un budget annexe soumis à la règle de l’équilibre financier prévue aux articles
L. 2224-1 et L. 2224-2 du code général des collectivités territoriales. La chambre prend acte
de l’engagement de la commune de créer un tel budget annexe en 2020.
B.
Un réexamen des tarifs fondé sur la connaissance des coûts de revient
serait justifié
Les tarifs du restaurant administratif (droits d’entrée et prix des plats) n’ont pas été
révisés depuis 2014. Le droit d’entrée est fixé depuis 2014 à 4,70 €, avec une prise en charge
par la commune à hauteur de 4 € pour ses agents et ceux du CCAS. Il n’est pas démontré que
ce montant de 4,70 € couvre au moins les coûts fixes. Les repas portés à domicile sont facturés
de même, depuis 2014, 8,50 € l’unité, et le repas mensuel des personnes âgées 14,30 €.
Les repas des élèves des écoles, qui représentent de loin l’enjeu économique le
plus important, sont facturés en fonction du quotient familial. La tarification de ces repas a été
revue en 2015, à la lumière des résultats de l’étude précitée.
Un prix plancher de 1 € est appliqué aux familles ayant un coefficient familial
inférieur ou égal à 270
9
. Pour les autres familles, le repas pris de manière non occasionnelle
est facturé entre 1,80 € et 5 € (prix plafond), selon le quotient familial.
9
1 couple et 2 enfants disposant de 810 € de ressources nettes mensuelles.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Fécamp
30
Depuis 2016, des repas sont livrés au CCAS de la commune d’Yport, distante de
6,8 km, au prix de 8,50 €, à l’école de la commune d’Yport au prix de 3,13 €, et, depuis la
rentrée 2018, à l’école de la commune de Ganzeville (1, 6 km).
Tableau n° 5 - Recettes et dépenses de fonctionnement du service de la restauration municipale
En euros
2014
2015
2016
2017
2018
Recettes
(R)
556 880
516 129
511 245
645 144
582 590
Dont scolaires
308 021
305 984
416 325
314 539
309 931
Dont restaurant administratif et extras
27 666
31 955
57 002
101 708
53 205
Dont personnes
âgées
221 191
178 190
37 918
228 897
219 453
Dépenses (D)
881 897
918 733
986 933
1 061 157
1 091 278
R / D
63,1 %
56,1 %
51,8 %
60,7 %
53,3 %
Taux d’intervention
communal
36,9 %
43,9 %
48,2 %
39,3 %
46,7 %
Coût net commune
325 017
402 604
475 688
416 013
508 688
Source : commune de Fécamp, retraitement CRC Normandie
En 2018, selon les données communiquées par les services de l’ordonnateur, les
recettes ont été inférieures de 508 068 euros au coût de fonctionnement du service, ce dernier
étant pris en charge à la hauteur de 46,7 % par le contribuable communal.
L’exactitude des données communiquées n’est pas assurée, concernant le
montant des recettes dont il est fait état au titre de l’exercice 2016 pour les repas scolaires et
les repas des personnes âgées, ainsi qu’au titre de l’exercice 2017 pour le restaurant
administratif et les extras.
Il n’a pas été possible, par ailleurs, d’effectuer des rapprochements avec le nombre
de repas servis, les chiffres communiqués au titre des repas scolaires recouvrant les années
scolaires, alors que ceux communiqués au titre des autres types de repas recouvrent les
années calendaires.
La commune gagnerait à actualiser l’analyse de ses coûts dans le cadre d’une
véritable approche de contrôle de gestion. Une fois ces coûts calculés, la commune serait à
même de déterminer ses tarifs, en connaissant le taux de réduction par rapport au coût réel
qu’elle souhaite appliquer aux différentes catégories d’usagers, en tenant compte, notamment,
de son contexte budgétaire, de manière à limiter le report de charge des usagers vers les
contribuables municipaux.
X.
LA DÉLÉGATION DU SERVICE PUBLIC DES JEUX
A.
Un établissement de taille moyenne, en situation de forte concurrence
Classée en « station balnéaire » par décret du 20 mars 1978, la commune de
Fécamp accueille sur son territoire un casino. Ouvert 365 jours par an, cet établissement a
contribué en 2018 à abonder le budget principal de la ville à hauteur de 762 404 € au titre du
prélèvement communal sur le produit brut des jeux, soit 2,7 % des recettes de gestion de la
commune.
L’établissement est géré depuis plusieurs dizaines d’années par la société
EXCAFE (groupe Emeraude).
Au début de la période sous revue, l’exploitation du casino était régie par une
convention d’une durée de 18 ans, signée le 21 septembre 1999.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Fécamp
31
L’activité du casino a sensiblement décliné depuis l’exercice 2011-2012. Elle le
situait à l’issue de l’exercice 2016-2017 dans le début de la deuxième moitié du classement
des quelque 200 casinos de jeux installés en France (7 205 970 € de produit brut des jeux en
2017, + 0,20 % par rapport à 2016, soit l’équivalent d’à peu près la moitié de celle du casino
du Havre). L’activité a légèrement reculé en 2017-2018, année d’exploitation au terme de
laquelle le produit brut des jeux s’est élevé à 7 083 313 €, soit une diminution de 1,7 % par
rapport à l’année précédente.
Le montant du prélèvement au profit de la commune a diminué au fil des ans,
reflétant une érosion lente de l’activité du casino de Fécamp, à l’image de celle des autres
casinos de l’arrondissement du Havre, à l’exception de celui de Saint-Valéry-en-Caux
.
La
stabilisation du prélèvement observée en 2017 par rapport aux années précédentes s’explique
par un regain de l’activité des jeux de table, qui a compensé la baisse d’activité des machines
à sous.
Le casino de Fécamp est en situation de vive concurrence avec les établissements
de jeux voisins d’Yport (7 km), Etretat (16 km), Veulettes (27 km), Saint-Valéry-en-Caux
(33 km) et, dans une moindre mesure, le casino du Havre (43,5 km), ainsi que ceux de
Deauville et Trouville (67 km).
Dans un contexte économique qualifié par l’exploitant de « très difficile » pour la
profession, le casino de Fécamp a réussi à maintenir un niveau d’investissement convenable
en 2015-2016 (315 000 €) et important en 2016-2017 (526 300 €).
Tableau n° 6 - Evolution du produit brut des jeux du casino de Fécamp et du prélèvement communal
Exercice d’activité
Exercice
2013-2014
Exercice
2014-2015
Variation
Exercice
2015-2016
Variation
Exercice
2016-2017
Variation
Variation
sur 4
exercices
Casino de Fécamp
Produit brut des jeux
avant prélèvements
(euros)
7 827 470
7 586 720
- 3 %
7 188 322
- 5,2 %
7 205 970
+ 0,2 %
- 7,9 %
Prélèvement
communal
(euros)
876 024
861 149
- 1,6 %
820 610
- 4,7 %
822 154
+ 0,1 %
- 6,1%
Casinos
concurrents
10
Produit brut des jeux
avant prélèvements
(euros)
37 750 193
35 961 980
- 4,7 %
36 251 087
+ 0,8 %
37 036 154
+ 2,1 %
- 1,8 %
Source : rapports annuels du délégataire
B.
Le nouveau contrat de concession
Par délibération du 9 mai 2016, le conseil municipal de Fécamp a abandonné le
lancement de la nouvelle délégation de service public au profit d’une prorogation d’un an du
cahier des charges, pour permettre à la commune de préparer et de mener une consultation
dans de bonnes conditions, dans le respect des dispositions en vigueur.
Un audit externe a conclu à l’opportunité de renforcer significativement les
exigences de l’autorité délégante en matière d’animation et d’offre de restauration, de définir
un programme d’investissement pour le renouvellement des jeux, de redéfinir le système de
prélèvement communal sur le produit des jeux, de relever le montant de la redevance
d’occupation de l’immeuble du casino, d’actualiser les obligations en termes de suivi prévu par
l’ordonnance n° 2016-65 du 29 janvier 2016 relative aux contrats de concession et de mettre
en place un régime de pénalités contraignant et adapté aux engagements pris par le
10
Y compris le casino du Havre.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Fécamp
32
délégataire, le tout dans le cadre d’un contrat de courte durée (4-5 ans) pour laisser le temps
à la ville de réaliser les travaux de construction du nouveau casino en maîtrise d’ouvrage
publique.
Par délibération du 10 octobre 2016, le conseil municipal a approuvé le principe
de la poursuite de l’exploitation du casino dans le cadre d’un nouveau contrat de concession.
Seul le délégataire sortant a déposé un dossier de candidature.
Reconduit par délibération du conseil municipal le 19 juin 2017, le délégataire a
accepté une augmentation sensible du prélèvement sur le produit brut des jeux, avec
application d’une nouvelle palette de taux différencié en fonction du montant après abattement
légal
11
. Il s’est également engagé : 1) à investir au minimum 400 000 euros chaque année
dans le déploiement de nouveaux jeux, dépense indispensable pour soutenir l’intérêt des
joueurs ; 2) à porter de 10 000 à 45 000 € le montant de sa contribution financière au
développement culturel et touristique de la ville ; 3) à instaurer, ce qui est nouveau, une
concertation annuelle avec la ville sur le programme d’animation et une information
trimestrielle de la ville sur sa mise en œuvre ; 4) à rechercher des synergies avec l’office
intercommunal de tourisme.
Le nouveau droit issu de l’ordonnance n° 2016-65 du 29 janvier 2016 relative aux
contrats de concession, a limité à cinq ans la durée de ces contrats, sauf investissements
nécessitant
une
durée
plus
longue
d’amortissement.
En
l’absence
de
prévision
d’investissements significatifs par le futur délégataire, la durée du nouveau contrat de
concession a été fixée à trois ans (1
er
novembre 2017 - 31 octobre 2020), avec possibilité de
prorogation d’un an. Cette durée a été estimée suffisante pour permettre à la ville de mettre
en œuvre son projet de relocalisation du casino à l’échéance de ce nouveau contrat.
L’autorisation de jeux a été renouvelée le 30 octobre 2017, jusqu’au
31 octobre 2020 pour au maximum 7 tables de jeux, une roulette et un blackjack électroniques
et 125 machines à sous.
La nouvelle modulation du taux de prélèvement communal n’a pas permis à la
commune de neutraliser l’effet induit par la baisse de l’activité du casino. Le montant du
prélèvement au profit de la commune s’est ainsi établi, au titre de l’année civile 2018, à
787 136 € contre 798 785 € en 2017, soit une baisse de 1,4 %, inférieure de seulement
0,3 point à celle du produit brut des jeux.
C.
Le projet de relocalisation du casino
La prise en compte du projet privé d’hôtel-thalassothérapie sur le site du Grand
Quai a conduit l’exécutif municipal à renoncer à la construction d’un casino-hôtel sur le site de
la Mâture, distant d’environ 500 mètres. L’étude des besoins d’hébergement locaux n’a, en
effet, pas permis de conclure à la possibilité de susciter, pour le moment, une demande
suffisante pour permettre à deux hôtels de standing d’avoir un coefficient de remplissage
permettant d’assurer une exploitation bénéficiaire.
Dans l’hypothèse où, à terme, la faisabilité économique de l’exploitation d’un hôtel
à proximité du casino serait confirmée, cet hôtel ne serait pas inclus dans le périmètre de la
DSP, de manière à ne pas revenir dans le patrimoine de la commune à la fin du contrat.
11
12 % jusqu’à 2 500 000 €, 13 % entre 250 001 € et 4 200 000 €, 14 % entre 4 200 001 € et 4 600 000, 15 % à compter de
4 600 001 €.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Fécamp
33
Un assistant à maîtrise d’ouvrage a été missionné pour accompagner la ville
notamment dans la définition du besoin. Une superficie exploitable de 1 500 m
2
est évoquée.
L’évolution récente du marché des jeux de hasard, du fait notamment de la banalisation des
paris en ligne, invite toutefois à la plus grande prudence en la matière.
Une mission d’assistance a démarré le 25 janvier 2019 par une phase d’audit de
la concession en cours. La procédure de délégation de service public devait être lancée au
premier semestre 2019.
Le montant prévisionnel de l’investissement n’est pas encore connu à ce stade. Il
est prévu que ce soit le futur exploitant et non la commune qui prenne en charge la construction
de l’équipement, qui sera considéré à l’échéance comme un bien de retour.
La question est posée, par ailleurs, de la destination future de l’immeuble
actuellement affecté au service public des jeux. Eu égard à son exposition au risque de
submersion, il ne peut être ni agrandi, ni surélevé, ni détruit pour être remplacé par une autre
construction.
XI.
L’OPÉRATION D’ÉQUIPEMENT DU MUSÉE « LES PÊCHERIES DE
FÉCAMP »
Cette opération de longue haleine a déjà été abordée par la chambre dans le
rapport d’observations définitives du 31 octobre 2012. La chambre avait alors observé qu’un
projet de cette envergure avait été engagé sans que son incidence sur la section de
fonctionnement ait été estimé, et qu’il était difficilement compatible avec le maintien des
équilibres financiers de la commune. La chambre avait recommandé à l’ordonnateur de veiller
à se doter systématiquement, dans ses documents d’aide à la décision, des éléments de
prospective financière concernant notamment les coûts d’exploitation de ses principaux projets
d’équipement, recommandation qui n’a pas été suivie d’effet.
A.
Une opération d’une durée excessivement longue et dont le coût total
sera presque deux fois plus élevé que prévu
1.
Une opération d’une durée excessivement longue
Le musée a été ouvert au public le 9 décembre 2017, soit près de quinze ans après
la décision de principe, plus de sept ans après la date de livraison initialement prévue, près de
cinq ans après l’achat des audioguides et plus de 4 ans et demi après la première délibération
du conseil municipal sur les horaires et les tarifs.
A seize ans de distance de l’adoption du projet scientifique et culturel du musée
par le conseil municipal, le projet n’est pas encore totalement arrivé à son terme. Des travaux
de sécurité ont entraîné la fermeture du musée du 2 janvier au 14 février 2019, Plusieurs
contentieux ne sont pas encore purgés. D’importants désordres dans la construction ont en
outre été constatés début 2019, justifiant une mission d’expertise judiciaire susceptible de
déboucher sur de nouveaux contentieux.
2.
Une opération dont le coût total sera presque deux fois plus élevé que prévu
Pour l’essentiel, les marchés nécessaires à la transformation de l’ancienne
sécherie de morues ont été passés avant le début de la période sous revue, pour la plupart en
2008.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Fécamp
34
L’enveloppe financière globale de l’opération (réhabilitation-extension du bâtiment
et muséographie) avait été estimée en 2006, au stade de l’avant-projet sommaire, à
8 431 266 € HT, soit 10 083 794 € TTC. Deux ans après, en 2008, au stade de l’avant-projet
définitif, le coût total prévisionnel estimé a été réévalué à 13 500 000 € TTC, (dont notamment
6,42 M€ pour les travaux, 1,66 M€ pour la muséographie et 0,95 M€ pour la maîtrise d’œuvre),
soit une augmentation de 33,9 % par rapport à l’avant-projet sommaire, que les services de
l’ordonnateur n’ont pas été en mesure de justifier précisément.
Au 31 décembre 2018, le cumul des réalisations figurant au compte administratif
2018 du budget principal de la commune au titre de l’opération n° 10403 « musée des
Pêcheries » s’élevait à 16 564 079 €. L’instruction a permis d’établir qu’il convenait, pour
appréhender le coût total réel de l’opération, d’ajouter 193 300 € au titre des dépenses hors
autorisation de programme réglées pendant les exercices 2004 et 2005, soit un total de
16 757 380 € TTC, et de prendre en compte les 350 000 € TTC supplémentaires prévus au
titre de cette opération au budget 2019.
En tout état de cause, la réalisation du musée aura coûté au minimum 17 M€ TTC,
soit un écart de près de 70 % (68,5 %) avec le montant prévisionnel estimé en 2006. Ce total
est susceptible d’être alourdi dans l’hypothèse où la juridiction administrative donnerait gain
de cause à certaines des entreprises qui ont formé des recours indemnitaires contre la
collectivité maître d’ouvrage.
Au surplus, une mission d’expertise assistance technique conduite en janvier 2019
a constaté des désordres généralisés au niveau des menuiseries, susceptibles de nécessiter
des travaux de remise en état évalués en première approche à 1 M€, qui seront à la charge
de la commune si la garantie décennale ne joue pas.
Le coût total de l’opération pourrait ainsi approcher 19,5 M€, soit un écart de plus
de 90 % avec le montant prévisionnel initial.
3.
Les facteurs de renchérissement de l’opération
Le décalage entre le coût prévisionnel et le coût final de l’opération s’explique par
une combinaison de facteurs : outre la nécessité alléguée de relancer les lots infructueux sur
la base d’estimations révisées à la hausse, l’absence de mise en cohérence technique des
documents fournis par les entreprises, les marchés complémentaires, les avenants en plus-
value à l’initiative des entreprises, l’acceptation du recours à la sous-traitance ont contribué au
renchérissement des travaux. Le coût final en sera sans doute majoré si le juge administratif
réserve une suite favorable aux requêtes indemnitaires de certaines des entreprises ayant
signé des avenants de prolongation du délai d’exécution des travaux.
a.
L’absence de mise en cohérence technique des documents fournis par les
entreprises
Les documents pour l’exécution des ouvrages ont été établis pour partie par la
maîtrise d’œuvre et pour partie par les entreprises titulaires de certains lots. Le fait que des
études d’exécution aient été réalisées par des entreprises n’est pas critiquable en soi. En tout
état de cause, le maître d’ouvrage n’a l'obligation ni de réaliser la totalité des études
d'exécution avant de lancer un appel d'offres, ni de confier l'intégralité de cet élément de
mission à la maîtrise d'œuvre avant consultation. Il convient en revanche que les études
d’exécution réalisées par les entreprises soient visées par le maître d’œuvre et que celui-ci
assure la « mission de synthèse », c’est-à-dire la mise en cohérence technique des documents
fournis par les entreprises.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Fécamp
35
Au cas d’espèce, la mission « études d’exécution » (« EXE ») qui a été confiée au
maître d’œuvre ne comprenait pas, de manière pour le moins surprenante, la mission de
synthèse. Cette lacune aura été d’autant plus préjudiciable pour la commune que le chantier
était complexe, et qu’il s’en est suivi l’oubli de certains points, une part d’improvisation, le non-
respect de certaines règles et des modifications d’ouvrages après réalisation.
Il y a eu, par la suite, des désaccords entre le maître d’œuvre et le bureau de
contrôle quant à la conformité de certaines parties des ouvrages et sur la résolution des
désordres à l’origine des surcoûts et des retards de chantier les plus importants.
Les
observations formulées par le bureau de contrôle révèlent de nombreux dysfonctionnements
dans l’exécution des travaux.
La chambre rappelle à la collectivité le caractère central de la mission de synthèse
et que celle-ci doit être confiée au maître d’œuvre. Elle rappelle l'intérêt qu'il y a, pour une
collectivité, à réaliser une part importante des études d'exécution en amont de la consultation
des entreprises.
b.
Les marchés complémentaires
La nécessité de passer des marchés complémentaires pour cause d’évolutions
réglementaires ou techniques postérieures à la date de signature du marché, a été un facteur
objectif et direct de renchérissement du coût de l’opération. La nouvelle réglementation relative
à l’évacuation des personnes en cas d’incendie et à la stabilité au feu des poutres secondaires
des planchers existants a ainsi entraîné des travaux complémentaires.
c.
Les avenants en plus-value à l’initiative des entreprises
Un autre facteur de renchérissement du coût de l’opération aura été le nombre
élevé d’avenants en plus-value aux marchés de travaux. Certains de ces avenants ont découlé
de la nécessité de corriger des désordres résultant de l’absence de coordination entre les
entreprises, notamment, de difficultés de calcul de descente de charge de la charpente
métallique lors de la construction du belvédère surmontant le musée.
d.
La sous-traitance
De même, mais dans une moindre mesure, l’acceptation par la commune de la
sous-traitance
de
certains
travaux
-
en
particulier
pour
le
lot
13
chauffage/ventilation/climatisation - peut être considérée comme un facteur objectif de
renchérissement de l’opération. Dans un cas, des travaux supplémentaires réalisés par un
sous-traitant ont donné lieu à un litige qui a été résolu en 2017 par le versement au sous-
traitant d’un montant de 83 125 € HT en application d’un protocole transactionnel consécutif à
une saisine du Médiateur des marchés publics.
e.
Les avenants de prolongation du délai d’exécution des travaux
La durée d’exécution des marchés a été prolongée dans des proportions
considérables. Entre décembre 2014 et juillet 2017, trente-six avenants de prolongation du
délai d’exécution des travaux prévu au cahier des clauses administratives particulières, d’une
durée allant de 69 jours à 990 jours, mais le plus souvent de 270 jours, ont été signés, pour
cause d’aléa de chantier et d’adaptations fonctionnelles et techniques touchant aux différents
corps d’état. Ces avenants ont entraîné, de la part de certaines entreprises, des demandes
d’indemnisation, pour un total de 1 424 915 € TTC. La chambre estime qu’en tout état de
cause, les prestations réalisées par les entreprises concernées ne pourront qu’être réglées
par la commune.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Fécamp
36
B.
Un équipement culturel dont le fonctionnement accroît sensiblement
les charges de fonctionnement de la commune
1.
Une exploitation structurellement déficitaire
Le pronostic sur l’impact budgétaire établi en 2012 par la chambre est confirmé
par les résultats de la première année pleine d’exploitation de cet équipement culturel. Selon
les services de l’ordonnateur, les charges d’exploitation se sont élevées en 2018 à
1 173 513 €, le déficit d’exploitation (hors frais financiers, amortissements et provisions et
prestations du service informatique de la commune) à 708 458 €. Or, le musée « Les
Pêcheries » a enregistré cette année-là 79 491 entrées, une performance remarquable par
rapport à la fréquentation moyenne cumulée des musées fécampois dont il a repris les
collections - 44 000 visiteurs par an entre 1989 et 2012 - et au-delà des espérances de la
municipalité, qui avait tablé sur une fréquentation du nouveau musée de l’ordre de
60 000 visiteurs par an.
Pour 2019, la commune a anticipé une augmentation des charges d’exploitation
du musée (1 196 820 €), un alourdissement de son déficit d’exploitation (824 870 € hors frais
financiers, amortissements, provisions et prestations des services municipaux), résultant pour
partie d’une diminution des recettes de droits d’entrée induite par la fermeture du musée pour
travaux du 2 janvier au 15 février 2019.
Pour l’ensemble du premier semestre 2019, la commune a prévu 7 956 personnes
accueillies pour 46 770 € de recettes de droits d’entrée (contre 4 693 personnes et 27 600 €
au 1
er
semestre 2018).
L’assemblée délibérante n’est actuellement pas en mesure d’acquérir une vision
exhaustive des coûts de cet établissement tant en fonctionnement qu’en investissement. Les
frais financiers, les amortissements, les provisions et les refacturations de prestations des
services communaux ainsi que les travaux complémentaires ne sont pas pris en compte dans
les documents qui lui sont présentés. Dès lors, la chambre recommande à la commune de
créer un budget annexe du musée « Les Pêcheries ».
2.
La nécessité de développer les recettes et de limiter les coûts d’exploitation
La commune doit agir tout à la fois pour développer les recettes du musée et en
réduire les coûts d’exploitation.
Même si l’exploitation du musée ne saurait être que structurellement déficitaire, la
commune gagnerait à ce que ce déficit soit aussi limité que possible. A cet égard, un
accroissement de ses recettes est indispensable. Un tel accroissement implique une
augmentation de sa fréquentation, à tout le moins une stabilisation de cette fréquentation à un
niveau élevé, passé l’effet de nouveauté. La commune envisage la mise en œuvre d’un plan
stratégique pour dynamiser une fréquentation individuelle en repli et atteindre l’objectif de
70 000 entrées par an.
La chambre estime urgentes la mise en place d’un véritable plan de
communication multimédias et l’amélioration de la signalétique. Les efforts entrepris pour
obtenir une couverture médiatique nationale devraient être poursuivis et, dans toute la mesure
du raisonnable, étendus à l’étranger proche. De même, la présence du musée sur Internet
devrait être renforcée. La signalétique extérieure devrait, quant à elle, être améliorée sur les
voies d’approche de la commune et sur le bâtiment, lui-même, la destination de celui-ci restant
peu explicite pour les touristes non avertis.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Fécamp
37
Du côté des recettes, un relèvement des droits d’entrée ne saurait être envisagé
qu’avec de très grandes précautions, une telle mesure étant susceptible d’entraîner une baisse
de la fréquentation. Il existe sans doute une marge de progression s’agissant de la
« privatisation » du musée pour des événements privés, mais celle-ci ne pourra qu’apporter
un supplément de recettes marginal. Cette pratique ne saurait en effet avoir qu’un caractère
exceptionnel au regard des risques qu’elle comporte pour la préservation des collections, la
configuration des espaces du musée empêchant la fermeture des salles et obligeant à ouvrir
la quasi-totalité du parcours. Elle doit être en toute hypothèse strictement encadrée et
sécurisée sur le plan financier.
Dans la mesure où les dépenses de personnel représentent le principal poste de
charges d’exploitation (686 345 € en 2018 selon les services de l’ordonnateur, 700 000 €
prévus en 2019), la réduction du déficit devrait également passer par une réduction du nombre
de jours et/ou plages d’ouverture au public. Des plages de fermeture pourraient être
déterminées sur la base d’une analyse fine de la fréquentation du musée, en tenant compte
notamment des flux de visiteurs potentiels lors des périodes de congés scolaires et sans
perdre de vue l’objectif d’un accroissement global de la fréquentation.
XII.
LES SERVICES PUBLICS DE L’ALIMENTATION EN EAU POTABLE ET
DE L’ASSAINISSEMENT
A.
Observations communes
La gestion des deux services a été reprise en régie par la commune, mais
l’exploitation reste assurée par l’ancien délégataire dans le cadre de marchés. Le même
groupe d’entreprises exploite les services publics de la commune de Fécamp depuis plus de
cinquante ans pour la distribution d’eau potable et depuis plus de trente ans pour
l’assainissement collectif.
Au cours de la période sous revue, les deux services ont été exploités par « Eaux
de Normandie », filiale de SUEZ France SAS, qui a succédé le 10 octobre 2016 à Lyonnaise
des Eaux France SAS. D’abord délégataire (jusqu’au 31 décembre 2014 pour le service de
l’eau potable et jusqu’au 31 mars 2017 pour le service de l’assainissement collectif), « Eaux
de Normandie » exploite actuellement les deux services dans le cadre de marchés de
prestations à échéance du 31 décembre 2020, susceptibles d’être prorogés dans la limite de
deux années.
Depuis le 1
er
janvier 2015 pour l’eau et depuis le 1
er
avril 2017 pour
l’assainissement, les deux services sont gérés en régie. La commune s’est donné pour
objectifs de voir «
baisser le prix de l’eau potable
» du fait notamment, de la disparition des
« charges réparties » prises en compte dans les contrats de délégation, et de maîtriser la
réalisation des investissements et la programmation du renouvellement, tout en maintenant la
qualité du service rendu à l’usager.
Il a été créé deux régies distinctes, dotées de la seule autonomie financière, une
solution administrativement plus légère à mettre en œuvre que la régie à personnalité morale.
La solution d’une gestion complète du service en régie a été également écartée, afin
d’épargner à la ville un investissement humain et matériel important dans une organisation
susceptible d’être remise en cause, après le transfert de cette compétence, par la communauté
d’agglomération.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Fécamp
38
L’externalisation de l’exploitation des deux services sous la forme de marchés
passés avec un prestataire a été présentée comme la solution la plus adaptée à la situation,
permettant d’envisager des ajustements – en termes de durée et même de contenu, avec la
possibilité d’effectuer des prestations rémunérées sur bordereau supplémentaire de prix
unitaires – et de mieux faire jouer la concurrence, via l’allotissement.
Pour la reprise en régie directe de la gestion des deux services, la ville s’est adjoint
le concours d’un assistant à maître d’ouvrage, le bureau d’études ESPELIA, sélectionné à
l’issue d’un appel public à la concurrence.
Les deux régies sont intégrées à la collectivité et les décisions les plus importantes
restent prises par le conseil municipal. Le prix de l’eau et de l’assainissement est dès lors
devenu un enjeu assumé directement par la municipalité auprès des abonnés, sans possibilité
d’invoquer la responsabilité d’un délégataire. C’est en effet la commune qui a, depuis la reprise
des services en régie, la maîtrise d’ouvrage des études, des schémas directeurs de l’eau et
de l’assainissement, des marchés de travaux et des contrats de prestations pour l’exploitation
des services
12
.
1.
Sans préjudice du coût de la prestation pour la commune, l’exploitation en
régie permet à la collectivité d’encaisser des recettes plus importantes que
dans le cadre des délégations
En délégation, Eaux de Normandie reversait à la commune uniquement la surtaxe
communale (ou « part collectivité ») hors taxes. Ainsi, pour l’eau potable, le montant global
reversé au titre des années de facturation 2012 à 2014, s’est élevé à 1,248 M€, soit une
moyenne de 0,416 M€ par an. Pour l’assainissement collectif, le montant annuel moyen
reversé pendant la période de facturation 2012 à 2016, s’est élevé à 0,387 M€.
En régie, l’exploitant reverse à la commune la totalité des sommes encaissées
toutes taxes comprises. Pour l’eau, le montant global reversé entre 2015 et 2017 s’est élevé
à 5,555 M € HT, soit 1,852 M€ HT/an. A compter du 1
er
janvier 2018, la régie de l’eau n’ayant
pas encore mis en place la perception des redevances pollution et prélèvement, l’exploitant a
facturé aux usagers puis reversé TTC à la commune la part collectivité ainsi que ces
redevances TTC. Au titre de la période de facturation 2018, le montant reversé total s’est élevé
à 1 839 K€ TTC, dont 389 K€ TTC de redevances pollution et prélèvement, soit 1,744 M€ HT,
montant qui s’explique par la baisse du volume facturé (890 460 m
3
en 2018 contre
1 010 080 m
3
en moyenne entre 2015 et 2017), baisse résultant elle-même pour partie du
changement en 2016 de mode de facturation et de comptabilisation des volumes pour les
usagers mensualisés. Pour l’assainissement collectif, l’exploitant a reversé à la commune, à
compter du 1
er
janvier 2018, la part collectivité TTC ainsi que la redevance modernisation TTC.
Pour la période de facturation 2018, le montant reversé total s’est élevé à 2 083 K€ TTC, dont
183 K€ TTC de redevance modernisation, soit 1,974 M€ HT.
Toutefois, le non-alignement de la période de facturation sur l’année civile et le
non-respect du calendrier contractuel de reversement par Eaux de Normandie se sont
conjugués pour diminuer la capacité d’autofinancement des deux services, surtout pour
l’assainissement collectif.
2.
Les usagers sont globalement satisfaits
Pour les deux services, le taux de satisfaction des usagers oscille entre 73 et
91 % selon les items d’enquête. En 2017, il n’a été constaté aucune interruption non
programmée du service de l’eau potable. Il existe un dispositif d’enregistrement des
réclamations écrites reçues. S’agissant plus particulièrement de l’assainissement, le taux de
12
Il en va de même pour le prix de l’assainissement, depuis la reprise de ce service en régie à partir de 2017.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Fécamp
39
réclamations s’est élevé en 2017 à 8,7 pour mille usagers, mais il n’a été constaté aucun
débordement des effluents chez des usagers.
L’augmentation du taux d’impayés sur les factures de l’année précédente (2,02 %
en 2017 contre 0,86 % en 2011) ne reflète pas une insatisfaction vis-à-vis de la qualité du
service mais probablement l’aggravation de la précarité de la situation économique d’une
partie des usagers.
3.
L’évolution en moyenne période de la qualité et du prix du service est mal
connue des élus et des administrés
Au cours de la période sous revue, les rapports annuels sur le prix et la qualité des
deux services publics (RPQS), reprenant les données principales des rapports remis par
« Eaux de Normandie », ont été régulièrement produits par les services municipaux et soumis
à l’approbation du conseil municipal, conformément à l’article L. 2224-5 du code général des
collectivités territoriales.
Toutefois, il n’a pas été soumis au conseil municipal de document retraçant
l’évolution en moyenne période des indicateurs prévus par le décret n° 2007-675 du
2 mai 2007 (caractéristiques techniques, tarification pour une consommation standard de
120 m
3
pour un foyer de 4 personnes, indicateurs de performance, abandons de créances).
La production d’un tel document, si elle n’est pas obligatoire, serait de nature à
permettre aux élus et aux administrés de mieux suivre l’évolution dans le temps des
caractéristiques essentielles des deux services.
S’agissant plus particulièrement du prix du service, la réglementation impose la
publication, dans les rapports annuels établis par la collectivité et par l’opérateur, du détail de
la tarification au-delà du prix de la consommation standard de 120 m
3
. Il n’est toutefois pas
interdit de fournir au conseil municipal des informations plus complètes, surtout lorsqu’elles
reflètent une amélioration du pouvoir d’achat de l’usager.
Chaque année, est soumise aux conseillers municipaux une information relative à
l’évolution de la valeur des composantes du prix de la consommation standard d’une année
sur l’autre, sans précision sur l’évolution de la tarification pour les abonnés dont la
consommation est supérieure à la consommation standard, alors que ces derniers
représentent beaucoup plus de la moitié des volumes facturés, et notamment pour les abonnés
professionnels, qui consomment environ 50 % de l’eau distribuée.
Les élus et les administrés ne sont ainsi pas mis en situation d’acquérir une vision
complète de l’évolution sur moyenne période du prix du service, qui aura été globalement
favorable aux ménages.
4.
Pour l’usager moyen, le prix complet de l’eau est resté pratiquement stable
au cours de la période sous revue
Dès 2014, la reprise de la gestion du service en régie par la ville a permis, pour
les usagers fécampois, une baisse sensible du prix du mètre cube d’eau potable pour une
consommation standard de 120 m
3
/ an. Facturé 2,78 € TTC (abonnement compris) au
31 décembre 2011, il était facturé 2,53 € TTC au 31 décembre 2017 (prix inchangé au
1
er
janvier 2018), soit une baisse nominale de 9 % (7,6 % en euros constants) au cours de la
période sous revue. En revanche, le coût de la mise aux normes de la station d’épuration a
entraîné, pour une même consommation standard, une hausse (16,02 %) du prix du mètre
cube d’eau usée assainie : 2,62 € TTC (abonnements compris) au 31 décembre 2017 (contre
2,31 € TTC au 31 décembre 2011). Toutefois, pour les usagers fécampois, la hausse du prix
du mètre cube assaini a été assez largement compensée, à défaut de l’être totalement, par la
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Fécamp
40
baisse du prix du mètre cube d’eau potable. Le prix total TTC du mètre cube (eau potable et
assainissement, abonnement compris) pour une consommation standard de 120 m
3
s’établissait ainsi à 5,15 € TTC au 31 décembre 2017 contre 4,92 € TTC au
31 décembre 2011, soit, pour une consommation standard de 120 m
3
, 618,47 € TTC.
Dans le précédent rapport d’observations de la chambre régionale des comptes, il
était fait état d’un prix total de l’eau (eau potable et assainissement) de 604,26 € TTC, valeur
octobre 2011. Celui-ci a ainsi augmenté nominalement de 2,35 % en sept ans, pour les
usagers fécampois, soit moins de 1 % en euros constants
13
. Cette quasi-stabilité du prix de
l’eau s’explique par le fait que la commune n’a réalisé qu’une partie des travaux sur le système
de collecte prévus par le schéma directeur d’assainissement de 2002, évalués à près de
28 M€.
La diversité des profils de consommation doit toutefois conduire à ne pas se
focaliser sur le seul prix de l’eau pour une consommation standard de 120 m
3
pour un foyer
de 4 personnes, mais à appréhender la tarification dans son ensemble.
Les abonnés domestiques représentent à Fécamp 95 % des abonnés mais
seulement 70 % des consommations facturées. La plupart des abonnés (40 %) sont des
personnes seules, souvent à bas niveau de revenu. De très nombreux abonnés consomment
moins de 30 m
3
/an, soit beaucoup moins que la consommation standard (120 m
3
/an). Les
abonnés consommant plus que la consommation standard de 120 m
3
représentent beaucoup
plus de la moitié des volumes facturés. Les abonnés consommant plus de 200 m
3
(pour
l’essentiel, des professionnels) représentent à eux seuls la moitié des volumes facturés, le
plus gros consommateur d’eau de la ville étant le centre hospitalier intercommunal du Pays
des Hautes Falaises.
A l’heure actuelle, le mètre cube d’eau hors abonnement est facturé au même prix
aux usagers, qu’ils soient domestiques, professionnels ou industriels. La différence du prix,
abonnement compris, est fonction de la part fixe, déterminée par le diamètre du compteur.
5.
Des anomalies ont affecté la passation de certains des marchés
d’exploitation conclus avec « Eaux de Normandie »
a.
Les contrats d’exploitation du service de l’eau
A l’approche de l’expiration du premier contrat d’exploitation du service de l’eau,
un nouvel appel d’offres a été lancé 20 janvier 2017 pour deux lots, avec le concours du bureau
d’études : « production et distribution de l’eau potable pour les communes de Fécamp et de
Saint-Léonard » (lot n° 1) et « Gestion des abonnés et facturation » (lot n° 2). Ces deux lots
ont été attribués au prestataire sortant pour une durée de 3 ans et 9 mois
(du 1
er
avril 2017 au 31 décembre 2020), avec faculté de reconduction jusqu’au
31 décembre 2022.
Le lot n° 1 a été notifié le 10 avril 2017 pour un montant de 2 671 320 € HT, différent
de celui figurant au procès-verbal de la commission d’appel d’offres du 13 mars 2017
(2 425 752 €, soit un écart de 245 567 €). Les services de l’ordonnateur ont indiqué à ce sujet
que, dans la conclusion du rapport d’analyse des offres, l’assistant à maître d’ouvrage aurait
dû intégrer «
certains montants écartés pour l’analyse du coût d’exploitation entre les
candidats
», ce qui a nécessité une décision rectificative pour intégrer la dotation de gros
entretien et de renouvellement (GER).
13
Le même constat de quasi-stabilité du prix de l’eau ne peut toutefois être établi pour les usagers de Saint-Léonard, qui
s’acquittent de prix sensiblement plus élevés (3,91 € TTC / m
3
assaini en 2017 contre 3,66 € m
3
en 2011, l’assainissement faisant
l’objet d’une tarification distincte.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Fécamp
41
Ce lot a fait ensuite l’objet de deux avenants, dont le deuxième, daté du
11 décembre 2018, a porté révision du marché pour intégrer le paiement du renouvellement
des compteurs, mentionné dans l’acte d’engagement mais omis lors de la notification du
marché, soit 173 462 € HT (+ 6,49 %), ce qui porte le montant initial du marché à
3 204 851 € HT.
Par ailleurs, un accord, improprement dénommé « protocole transactionnel » en
l’absence de concessions mutuelles des parties, a formalisé les modalités de la fin du premier
marché de prestation de services passé avec « Eaux de Normandie » et la remise du service
à la ville.
Approuvé par le conseil municipal le 19 juin 2017, cet accord a constaté un
dépassement du marché initial de 92 420 € HT au titre de travaux divers réalisés sur la base
d’un bordereau de prix annexé au marché sans qu’un montant plafond de travaux ait été
convenu.
La ville s’est engagée à verser au délégataire un montant de 279 619 € HT au titre
de factures restant à payer et, de son côté, le délégataire a pris en charge le solde négatif du
fonds de gros entretien et de renouvellement (compte débiteur de 130 307 € HT), ce qui de sa
part, contrairement à la présentation qui en a été faite au conseil municipal, ne relevait pas
d’un abandon de créance, mais de la simple exécution du contrat.
b.
Les contrats d’exploitation du service de l’assainissement collectif
Le marché d’exploitation de l’assainissement collectif attribué le 27 mars 2017 à
« Eaux de Normandie » a fait l’objet le 19 octobre 2017 d’une décision rectificative, modifiant
le montant total du marché, le portant à 4 474 124 € HT pour permettre le provisionnement
d’un fonds de gros entretien et de renouvellement remis à l’acte d’engagement mais dont il
avait été omis de préciser le montant lors de la notification du marché.
Il a également fait l’objet de deux avenants, dont le premier, du 29 novembre 2017,
a notamment porté modification du montant du marché, pour intégrer des prestations facturées
au bordereau en sus de la rémunération forfaitaire, l’article 44 du cahier des clauses
techniques particulières ayant prévu la possibilité de facturer des prestations sans en
déterminer le montant. L’incidence financière en a été de 214 489 € HT.
6.
Le prestataire n’a pas respecté la totalité de ses engagements
Les rapports rendus par « Eaux de Normandie » sur l’exploitation des deux
services au cours de l’exercice 2017 ont fait l’objet, en 2018, d’un « suivi juridique et financier »
par le bureau d’études ESPELIA.
S’agissant du marché de production et de distribution de l’eau potable, ce travail a
déterminé une remise en forme de l’inventaire, qui n’était pas cohérent avec les exigences du
cahier des clauses techniques particulières. Une valorisation complète des accessoires en
place a ainsi été transmise à la collectivité en février 2019. Le constat d’un écart, au demeurant
modeste (3 900 euros), entre les engagements contractuels de l’exploitant et les réalisations
en matière de gros entretien et de renouvellement, a été suivi d’une visite sur site qui a permis
de justifier les choix effectués.
S’agissant du marché d’assainissement collectif, il est apparu qu’Eaux de
Normandie n’avait pas respecté strictement ses obligations contractuelles en matière de
curage préventif des postes de relèvement et que les engagements du titulaire n’avaient pas
été entièrement tenus, des réallocations de fonds entre les postes de dépenses ayant été
effectuées en fonction des aléas rencontrés, sans que les écarts constatés entre les
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Fécamp
42
engagements contractuels et les réalisations puissent être qualifiés de préoccupants au regard
des montants en jeu.
Dans les deux cas, le travail de l’assistant du maître d’ouvrage semble avoir
déterminé une amélioration de la concertation des parties sur la consistance des travaux de
renouvellement et un effort d’Eaux de Normandie pour mieux respecter le calendrier des
reversements.
Le contrôle exercé par la ville sur les factures émises par Eaux de Normandie est
apparu en revanche exercé avec toute la rigueur nécessaire.
7.
La commune a des griefs à l’encontre de son assistant à maîtrise d’ouvrage
Par courrier du 15 avril 2019, l’adjoint aux services techniques a appelé l’attention
d’ESPELIA sur une série de difficultés «
découvertes et continuant à être identifiées lors de
l’avancement des marchés de 2017
» passés pour l’exploitation des services de l’eau potable
et de l’assainissement, difficultés que la commune reproche à ESPELIA de ne pas avoir
soulevées lors de l’examen des marchés de prestations effectué en 2018 ni lors de la mise au
point des marchés de la régie de l’assainissement.
On peut notamment relever :
-
l’exigence illégale figurant dans le cahier des clauses techniques particulières
du reversement direct au Trésor public par le prestataire (et non par la commune) de la TVA
et des autres contributions ;
-
le caractère tardif de l’alerte sur l’obligation de gestion par la collectivité d’un
budget assujetti à la TVA, d’une exécution budgétaire en hors taxe et d’un transfert de la TVA
sur un compte de tiers géré dans la comptabilité du trésorier ;
-
l’absence de prise en compte, au moment de la mise au point du marché de
prestation, de la possibilité de créer une convention de mandat ;
-
l’incompatibilité du fichier des impayés de l’exploitant avec le fichier du Trésor
public, du fait d’une absence de concertation ;
-
l’insuffisante définition du mécanisme de reversement des recettes à la
collectivité par le prestataire, ne permettant pas un encaissement des avances à date fixe.
8.
Les deux services doivent être transférés à la communauté d’agglomération
le 1
er
janvier 2020
A l’heure actuelle, les deux services ont en commun d’être en attente de transfert
à la communauté d’agglomération Fécamp-Caux-Littoral, en application des articles 64 et 66
de la loi n° 2015-991du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République
(loi NOTRe).
Les deux marchés de prestations en cours d’exécution à Fécamp doivent en
principe être transférés à la communauté d’agglomération à la date du 1
er
janvier 2020, prévue
par la loi. Arrivant à leur terme le 31 décembre 2020, ils peuvent être prolongés dans la limite
de deux années supplémentaires, et prendront donc fin au plus tard le 31 décembre 2022 si
besoin.
B.
Le service public de l’alimentation en eau potable
La compétence « Alimentation en eau potable » recouvre les activités de
production et de traitement, de transport, de stockage et de distribution de l’eau potable, cette
dernière activité étant seule obligatoire pour les communes.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Fécamp
43
1.
Les caractéristiques propres au service de l’eau
a.
Les installations
Le linéaire total du réseau de distribution de l’eau a légèrement diminué au cours
de la période sous revue. Il représentait, au 31 décembre 2017, un total de 98,49 km, contre
102,5 km au 1
er
janvier 2012. Selon les services de l’ordonnateur, la diminution du linéaire
s’expliquerait par le transfert de la compétence et des réseaux d’alimentation en eau potable
du parc d’activités des Hautes Falaises au SIAEPA de la région de Fécamp Sud-Ouest, qui
aurait entraîné une mise à jour de l’inventaire physique. A ce stade, la preuve du transfert de
cette compétence n’a pas été rapportée.
En 2017, le fonctionnement des installations de production et de distribution d’eau
a nécessité la consommation de 516 389 kWh (contre 737 762 kW en 2011). Cette
remarquable diminution de la consommation d’électricité (30 %), actuellement trois fois
moindre que celle nécessaire à l’assainissement, ne résulte pas d’un changement des
équipements de production et de distribution d’eau, mais de la baisse de la production d’eau
en raison de l’amélioration du rendement du réseau (1 152 681 m
3
en 2017 contre
1 623 047 m
3
en 2011).
L’indice de connaissance et de gestion patrimoniale des réseaux de distribution
d’eau observé en 2017 (110 / 120) aurait été meilleur si les branchements avaient été localisés
sur les plans du réseau.
b.
La qualité de l’eau
En 2017, le contrôle réglementaire sur les eaux distribuées, suivi par l’agence
régionale de santé, a constaté un taux de conformité de 100 % sur les paramètres
microbiologiques, mais de 97,4 % sur les paramètres physico-chimiques.
c.
Les investissements
Les dépenses cumulées d’équipement consenties par la commune en matière
d’eau potable sur la période 2015-2017, c’est-à-dire postérieurement à la reprise de la gestion
du service en régie, se sont élevées à 2 276 027 €. Elles ont ainsi été légèrement supérieures
au financement propre disponible (2 034 981 €). En 2018, la commune a pu consacrer
812 623 € à sa politique de réhabilitation du réseau et à divers études et travaux.
Tableau n° 8 - Evolution des dépenses d’équipement du budget annexe de l’eau potable
En euros
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Financement
propre
disponible (FPD)
362 832
315 226
274 613
124 054
746 542
1 164 385
Dépenses
d’équipement
347 762
2 303 331
14
887 173
591 009
1 150 553
534 475
Source : comptes de gestion, traitement CRC
En 2017, le prestataire a pris en charge des renouvellements d’installations pour
un total cumulé de 42 695,59 €, conformément à son engagement contractuel.
2.
La protection de la ressource
En juillet 2012, une convention quadripartite a été signée entre la commune de
Fécamp et le syndicat mixte des bassins versants (SMBV) de la Valmont et de la Ganzeville,
le syndicat mixte de production d’eau potable de Fauville-Ouest en Cœur de Caux et le
syndicat intercommunal d’adduction en eau potable et d’assainissement (SIAEPA) de la région
14
Incidence du coût de la suppression des branchements en plomb.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Fécamp
44
de Valmont, pour organiser le suivi d’un programme d’actions de lutte contre les pollutions
diffuses, visant notamment à la protection du champ captant du Gohier par le SMBV de la
Valmont et de la Ganzeville
Au 31 décembre 2017, le niveau d’avancement de la démarche administrative et
opérationnelle de protection des points de prélèvement, fourni par l’agence régionale de santé,
était seulement de 60 % selon le rapport sur le prix et la qualité du service de l’eau.
La commune n’est toutefois pas restée inactive : elle a entamé la révision de la
déclaration d’utilité publique du périmètre de protection et mandaté à cet effet le bureau
d’études ESPELIA (premier ordre de service en date du 29 janvier 2019).
Fin 2017, la commune prévoyait de consacrer en 2018 une enveloppe de
200 000 € TTC pour sécuriser l’usine de potabilisation et les sites de stockage par l’installation
– pour le moment encore non-obligatoire – de dispositifs de vidéosurveillance. Cependant, la
dépense a été ajournée dans la perspective du transfert de la compétence à la communauté
d’agglomération.
3.
Une forte baisse des volumes découlant de l’amélioration de l’état du réseau
La période sous revue a vu une très forte diminution du volume d’eau mis en
distribution (1 049 178 m
3
en 2011 contre 1 622 657 m
3
en 2011, soit - 35,3 %) et une
importante diminution du volume consommé autorisé
15
(924 686 m
3
en 2017 contre
1 136 159 m
3
en 2011, soit - 18,6 %).
La réduction de l’écart entre le volume mis en distribution et le volume consommé
autorisé reflète la très forte réduction des pertes d’eau sur la période (124 492 m
3
en 2017,
contre 486 498 m
3
en 2011). Cette réduction des pertes (- 25 points entre 2007 et 2017) a été
notamment permise par l’installation de capteurs acoustiques de fuites, par le renouvellement,
à partir de 2013, de plus de six kilomètres linéaires de canalisations, dont plus de quatre depuis
le changement de mode d’exploitation, et la remise à niveau des hydrants de la commune.
Corrélativement, le rendement du réseau s’est élevé en 2017 à 89,2 %, contre
70,03 % en 2011, soit un niveau supérieur au niveau minimum à atteindre (80 %, depuis le
10
ème
programme d’aide) pour pouvoir bénéficier de subventions de l’agence de l’eau Seine-
Normandie et au niveau minimum à atteindre (85 %) prévu à l’article 2 du décret
n° 2012-97 du 27 janvier 2012 relatif à la définition d'un descriptif détaillé des réseaux des
services publics de l'eau et de l'assainissement et d'un plan d'actions pour la réduction des
pertes d'eau du réseau de distribution d'eau potable.
Le volume facturé s’est élevé en 2017 à 904 686 m
3
, 15 000 m
3
ayant fait l’objet
d’une livraison gratuite, par dérogation à l’obligation de facturer la distribution de l’eau instituée
par l’article L. 2224-1 du CGCT.
4.
L’achèvement de l’élimination des branchements en plomb
L’élimination des canalisations en plomb a commencé en 2002, peu après la
publication du décret n° 2001-1220 du 20 décembre 2001 relatif aux eaux destinées à la
consommation humaine, qui a fixé la concentration maximale en plomb de l’eau potable à
25 microgrammes par litre à partir du 23 décembre 2003 et 10 microgrammes par litre en 2013.
15
Le volume consommé autorisé correspond, sur le périmètre du service, à la somme du volume comptabilisé, du volume
consommateurs sans comptage et du volume de service du réseau. Le volume comptabilisé résulte des relevés des compteurs
des abonnés ; il correspond aux volumes facturés (y compris les volumes éventuellement exonérés et les volumes dégrevés). Le
volume consommateurs sans comptage est estimé. Il correspond aux volumes consommés par des usagers disposant d’une
autorisation d’usage (essais de poteaux et bornes d’incendie, chasses d’eau sur les réseaux d’assainissement, etc.).
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Fécamp
45
En application d’un avenant n° 2 au contrat de concession, signé en mars 2002,
complété en décembre 2011 par un avenant n° 5, le délégataire a été chargé de renouveler
en moyenne 265 branchements par an jusqu’au mois de décembre 2013, soit au total,
prorata
temporis
, près de 3 100 branchements au total. L’avenant n° 5 a augmenté de 15,8 % la part
du délégataire. Du fait de cette augmentation, le prix de l’eau à Fécamp s’est établi à 5,14 €
le mètre cube (3,00 € pour l’eau
stricto sensu
, 2,14 € pour l’assainissement), contre 3,39 € en
moyenne nationale (51,6 % de plus).
A partir de janvier 2014, l’élimination des branchements en plomb restants s’est
poursuivie dans le cadre d’un marché à bons de commande passé avec le délégataire
(minimum fixé à 1 800 000 € TTC et maximum à 4 000 000 € TTC).
Au 1
er
janvier 2017, l’élimination des branchements en plomb n’était pas encore
totalement achevée ; 46 branchements, sur un total de 7 389 (0,6 %) restaient à modifier ou à
supprimer.
5.
Le projet d’expérimentation d’une tarification sociale
Lors du changement de mode d’exploitation, le choix a été fait de conserver les
tarifs en vigueur à la mi-décembre 2014, dans l’attente des résultats d’une étude générale sur
la nomenclature des tarifs des services de l’eau et de l’assainissement à intervenir courant
2015, mais qui a été, en réalité, effectuée en 2016.
La part fixe semestrielle a été fixée selon une échelle de 14,81 € HT à
527,53 € HT en fonction du diamètre du compteur et le prix du mètre cube à 1,65556 € HT
pour la 1
ère
tranche de consommation (de 0 à 250 m
3
) et à 2,1776 € HT pour la 2
ème
tranche
(> 250 m
3
)
16
.
Par délibération du 19 décembre 2014, le conseil municipal a autorisé
l’ordonnateur : 1) à expérimenter au plus tard le 1
er
janvier 2016 et jusqu’au 16 avril 2018, le
dispositif de « tarification sociale » prévu par la loi n° 2013-312 du 15 avril 2013 (ou « loi
Brottes ») ; 2) à mettre en œuvre, le cas échéant, des tarifs modulés au profit des ménages
selon la composition ou les revenus des foyers ; 3) à engager une étude de définition de ces
dispositifs tarifaires. Il a été expressément prévu que cette expérimentation, si elle avait lieu,
ferait l’objet d’une évaluation.
En pratique, cette expérimentation n’a pas eu lieu en raison, essentiellement, du
caractère tardif de l’étude de définition, qui aurait dû être confiée à un prestataire aussi
rapidement que possible après la décision du conseil municipal. Or le lancement de la mission
d’assistance-conseil confiée au bureau d’études ESPELIA a eu lieu le 7 juillet 2016, soit plus
de 18 mois après le vote du conseil municipal et plus de 6 mois après la date à laquelle
l’expérimentation devait commencer, ce qui conduit à s’interroger sur les intentions réelles de
l’exécutif municipal, dans la mesure où la période d’expérimentation devait s’achever, aux
termes de la loi, en avril 2018.
Un bilan socio-économique de la consommation d’eau a été présenté en octobre
2016. Des simulations ont été faites. Un dispositif tarifaire a été défini, prévoyant notamment
une tarification à trois paliers pour les abonnés domestiques. Toutefois, la ville a finalement
renoncé à mettre en place ce dispositif tarifaire après que, dans un mémorandum du
7 novembre 2017, le bureau d’études ESPELIA a souligné le risque de surcoût pour la
collectivité entraîné par la nécessité de conclure un avenant au marché de prestation de
service passé avec « Eaux de Normandie » chargé de la facturation et de la mise à jour du
fichier des abonnés et, surtout, la proximité de deux dates-butoirs : celle de la fin, prévue en
16
L’exploitation étant assurée en régie, la ville a perçu à partir du 1
er
janvier 2015 la totalité du produit de la vente d’eau. Il n’y a
plus, par définition, de part délégataire et de surtaxe communale.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Fécamp
46
avril 2018, de l’expérimentation permise par la loi Brottes (à l’époque sans garantie de
prolongation) et celle du transfert obligatoire à la communauté d’agglomération Fécamp-Caux-
Littoral , au 1
er
janvier 2020, des compétences eau et assainissement.
C.
Le service public de l’assainissement collectif
L’assainissement collectif, compétence obligatoire des communes, recouvre le
contrôle des raccordements au réseau public de collecte, la collecte, le transport et l’épuration
des eaux usées et l’élimination des boues produites par l’épuration mais aussi la gestion des
eaux pluviales urbaines.
La commune de Fécamp n’exerce pas elle-même sa compétence en matière
d’assainissement non collectif.
1.
Les caractéristiques propres au service de l’assainissement
a.
Les installations
Les réseaux de collecte ont été étendus au cours de la période sous revue. Au
31 décembre 2017, ils représentaient un linéaire total de 110,36 km (contre 92,45 km au
1
er
janvier 2012), constitué de 66,26 km de type unitaire et 44,10 km de type séparatif dont
30,1 km pour les eaux pluviales.
En 2017, le système d’assainissement de Fécamp a collecté 1 533 164 m
3
d’eau,
dont 103 081 m
3
ont été importés de communes membres du SIAEPA de la région de Fécamp
Sud-Ouest. Sur ce total, 1 437 275 m
3
, soit 93,8 %, ont été traités en station d’épuration.
Il est à signaler, parmi les abonnés à l’assainissement, des établissements
industriels ou assimilés qui ont signé, en raison de la nature de leurs effluents, très chargés
en polluants, des conventions spéciales fixant les conditions techniques, administratives et
financières du rejet dans le réseau de collecte, du transport et du traitement de leurs eaux
usées. C’est notamment le cas de l’usine BACARDI, qui produit la liqueur Bénédictine
(convention du 17 novembre 2017) et de l’établissement SEPOA-DELGOVE, qui produit des
salaisons et des plats cuisinés à base de produits de la mer. S’agissant du centre hospitalier
intercommunal du Pays des Hautes Falaises et de son pôle logistique (qui consomment
ensemble 27 900 m
3
/an), la procédure de conventionnement n’était pas encore arrivée à son
terme en juillet 2019. L’hôpital doit encore mettre en place un dispositif de comptage et de
prélèvement des rejets.
L’indice de connaissance et de gestion patrimoniale des réseaux de collecte
observé en 2017 (108 / 120) est bien meilleur qu’au 31 décembre 2011, où le score ne
dépassait pas 63/100. Cette note résulte cependant de l’absence d’identification des
branchements par tronçon dans le plan de l’inventaire des réseaux et, surtout, de l’absence
de plan pluriannuel de renouvellement, défini comme «
un programme détaillé assorti d’un
estimatif portant sur au moins trois ans
».
b.
Les performances en matière d’épuration
Le taux de conformité de la performance d’épuration au regard des prescriptions
de rejet modifiées par arrêté préfectoral du 19 juillet 2011 s’est amélioré au cours de la période
sous revue, passant de 96,5 % (hors phosphore) à 100 % au 31 décembre 2017.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Fécamp
47
Ce taux de 100 % ne signifie pas une absence d’impact sur la rivière Valmont,
dans laquelle les effluents sont rejetés après traitement. Les analyses biologiques conduites
en 2017 ont en effet révélé que le niveau de « bon état écologique » «
n’était plus atteint
» au
regard de l’indice biologique diatomées (IBD)
17
.
A priori
, la qualité du traitement des eaux usées et l’innocuité des rejets en milieu
naturel représentent des enjeux importants pour Fécamp, station touristique littorale, dont les
eaux de baignade se doivent de présenter un niveau de qualité élevé, même si la commune
estime que ses eaux usées ne peuvent affecter ses lieux de baignade autorisée.
c.
Les investissements
Nonobstant la proximité du transfert de la compétence à la communauté
d’agglomération, la commune a poursuivi son effort d’investissement dans la réhabilitation du
réseau d’assainissement. Elle a ainsi consacré en 2017, 1 297 037 € de dépenses
d’équipement d’assainissement, dont 1 192 985 € à la réhabilitation des réseaux, et encore
519 077 € en 2018.
Elle n’est pas restée passive face au problème des « eaux claires parasites » (dont
le volume a été estimé en 2017 à 792 739 m
3
, dont 644 544 m
3
traités), susceptibles d’affecter
le bon fonctionnement de la station d’épuration. Des travaux de mise en séparatif des parties
les plus problématiques du réseau d’assainissement ont été entrepris et une étude de
faisabilité a été lancée en 2019 concernant la réduction des rejets par temps de pluie au poste
de refoulement particulièrement sensible du Précieux Sang.
Toutes les mesures proposées à ce sujet en février 2018 dans le rapport final de
l’étude de mise à jour du schéma directeur d’assainissement n’ont toutefois pu être mises en
œuvre. Les services de l’ordonnateur invoquent à ce sujet des obstacles techniques (la faible
profondeur de la nappe phréatique et la situation de Fécamp en fond de vallée), humains
(effectifs), mais aussi financiers. Ainsi, «
l’excédent d’investissement (n’aurait pas permis) de
répondre totalement à l’ensemble des recommandations techniques du schéma directeur
d’assainissement.
» Or la trésorerie dégagée par le service aurait permis de financer ces
travaux sans recourir à l’emprunt. Le dossier deviendra prochainement celui de la
communauté d’agglomération.
2.
Un service exploité initialement dans le cadre d’un contrat d’affermage de
très longue durée
En 1987, le service public de l’assainissement de la commune de Fécamp a été
affermé pour une durée de trente ans à la société lyonnaise des eaux et de l’éclairage. Le
contrat d’affermage a été transféré le 20 décembre 2000 à la « Lyonnaise des Eaux France »
puis, le 1
er
juillet 2011, à la société « Eaux de Normandie », filiale du même groupe.
Dans le cadre de ce contrat, le fermier était chargé du bon fonctionnement des
installations, ce qui impliquait la prise en charge, notamment, du renouvellement des
équipements électromécaniques, et du contrôle de la quantité et de la qualité des eaux
rejetées. Il se rémunérait directement auprès des usagers. La commune, de son côté,
propriétaire des installations, prenait en charge la construction et le renouvellement des
ouvrages de génie civil (stations de surpression, station d’épuration) et des canalisations. Elle
devait aussi contrôler l’exécution du service.
17
Cet indice permet d’évaluer la qualité biologique d’un cours d’eau à partir de l’analyse d’algues unicellulaires sensibles à la
pollution organique et trophique ainsi qu’aux toniques.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Fécamp
48
Le contrat d’affermage a fait l’objet de dix avenants, qui se limitent, pour l’essentiel,
à l’exception notable des avenants n° 7 et 9, à adapter la rémunération du fermier à l’évolution
des charges du service. L’avenant n° 7 du 11 juillet 2011, qui a produit ses effets au cours de
la période sous revue, a sensiblement renforcé les obligations du fermier. Il lui a été annexé
un plan de renouvellement d’équipements couvrant la période 2011-2017. L’avenant n° 9 du
3 décembre 2013 a notamment pris acte de la prise en charge par le fermier des nouvelles
installations créées dans le cadre de la mise aux normes de la station d’épuration.
3.
La mise aux normes de la station d’épuration
Au début de la période sous revue, la station d’épuration de Fécamp avait une
capacité de 40 000 équivalents-habitants par temps sec pour une population inférieure à
20 000 habitants. Cette capacité avait été fixée de manière arbitraire, en l’absence de mesure
effective de la pollution à traiter et d’anticipation des flux additionnels qui seraient à traiter à
l’issue de l’achèvement du parc d’activités des Hautes Falaises, alors en cours
d’aménagement.
Au début de la période sous revue, cette station n’était pas encore conforme à la
loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l’eau et les milieux aquatiques. Un appel d’offres
avait été lancé en décembre 2010 pour assurer la mise en conformité de la station d’épuration,
traiter des quantités plus importantes d’eaux usées, mieux épurer, en particulier l’azote et le
phosphore, et adapter la filière de traitement des boues. Le marché de mise aux normes avait
été attribué en mai 2011 à un groupement d’entreprises ayant pour mandataire la société
Degrémont France Assainissement, pour un montant de 9 011 242 € TTC.
La réception de l’ensemble de la station d’épuration mise aux normes a eu lieu le
13 février 2014. Le décompte général définitif a été arrêté le 30 juillet 2014 à la somme de
9 578 190 € TTC, plusieurs avenants techniques et de révision de prix ayant été signés, le
taux de TVA étant passé de 19,6 à 20 % pendant les travaux, et des révisions de prix ayant
été opérées.
La commune de Fécamp n’a pas pris en charge la totalité de la dépense. Le projet
a été subventionné par l’agence de l’eau Seine Normandie à hauteur de 1 969 734 €, par le
syndicat intercommunal d’adduction d’eau potable et d’assainissement (SIAEPA) de la région
de Fécamp-Sud-Ouest à hauteur de 1 392 021 € et par le département de la Seine-Maritime
à hauteur de 1 073 620 €. La participation financière de Fécamp s’est ainsi élevée à
5 142 815 €.
Après mise aux normes, la capacité nominale de traitement de la station s’est
trouvée réduite à 37 000 équivalents-habitants par temps sec et 45 420 équivalents-habitants
par temps de pluie. Or des mesures effectuées en 2016 dans le cadre de la mise à jour du
schéma directeur d’assainissement (cf.
infra
) tendent à démontrer que la pollution générée par
les eaux usées de Fécamp par temps sec est au minimum de l’ordre de 43 200 équivalents-
habitants.
Les services de l’ordonnateur indiquent à ce sujet que la définition réglementaire
d’un équivalent-habitant avait changé entre le début du contrat d’affermage (1987) et la
création de la station d’épuration, en vertu d’une directive cadre européenne. La question se
pose toutefois de savoir si le volume des eaux usées du Parc d’activité des Hautes Falaises
déversées dans le réseau d’assainissement de Fécamp (estimé en 2013 à 11 670 équivalents-
habitants) avait été correctement anticipé.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Fécamp
49
Le débit nominal de la station a également, de manière
a priori
surprenante,
diminué : 5 500 m
3
par jour contre 6 000 précédemment. En revanche, la demande
biochimique ou biologique en oxygène pour 5 jours (DBO5) nominale est restée la même
(2 220 kg/jour)
18
.
En juin 2017, le seuil imposé par l’agence de l’eau de Normandie de 95 % des
effluents traités n’était pas encore atteint. Malgré cela, l’agence de l’eau a notifié à la ville une
prime d’épuration au taux maximal de 166 484 € au titre de l’exercice 2017.
Au-delà de la prise en charge des nouvelles installations de la station d’épuration,
l’avenant n° 9 au contrat d’affermage a chargé le fermier d’intégrer dans ses missions d’auto-
surveillance de la station la réalisation d’une première campagne d’analyses de
« recherche et de réduction des rejets de substances dangereuses dans l’eau » (RSDE).
Le délégataire a également accepté de modifier son organisation pour répondre
aux obligations issues du code de l’environnement concernant la prévention des dommages
aux réseaux et aux dispositions du décret n° 2012-97 du 27 janvier 2012 relatif à la définition
d'un descriptif détaillé des réseaux des services publics de l'eau et de l'assainissement.
Ce descriptif détaillé a été fourni à la fin du contrat d’affermage. Il a été inclus dans
le dossier de consultation communiqué aux entreprises dans le cadre de la procédure d’appel
d’offres lancée le 29 décembre 2016 en vue de l’exploitation du service en régie.
4.
La prise en charge irrégulière du coût de la gestion des eaux pluviales
urbaines par le budget annexe de l’assainissement
S’il est techniquement normal que les eaux usées et les eaux pluviales urbaines
soient gérées dans le cadre du même contrat de délégation ou le même marché de prestation
de service, dès lors que ces eaux sont traitées par la même station d’épuration, il n’est pas
légal que, comme c’est le cas à Fécamp, les recettes et les dépenses relatives à la gestion
des eaux pluviales urbaines aient été, jusqu’en 2019, intégralement prises en charge par le
budget annexe de l’assainissement, sans participation du budget général.
En effet, en vertu de l'article L. 2226-1 du code général des collectivités
territoriales, la gestion des eaux pluviales est un service public administratif, distinct du service
public d'assainissement, considéré pour sa part comme un service public industriel et
commercial, conformément à l'article L. 2224-8 du même code.
En conséquence, la gestion
des eaux pluviales, en tant que service public administratif, ne peut être financée par une
redevance et doit rester à la charge du budget général de la collectivité (ou du groupement qui
en assure l'exercice), ce qui n’est pas le cas à Fécamp.
Légalement, le conseil municipal est tenu de fixer forfaitairement la proportion des
charges de fonctionnement et d'investissement au titre du service public de la gestion des
eaux pluviales urbaines qui doit faire l'objet d'une participation du budget général versée au
budget annexe du service public d'assainissement.
Le réseau de Fécamp étant pour partie unitaire (2/3) et pour partie séparatif (1/3)
la participation du budget général au budget annexe de l’assainissement au titre de la gestion
des eaux pluviales urbaine aurait dû avoisiner 20 % des charges de fonctionnement du réseau,
amortissement technique et intérêts des emprunts exclus.
18
La DBO5 est la quantité d'oxygène nécessaire aux micro-organismes présents dans un milieu pour oxyder (dégrader) les
substances organiques contenues dans un échantillon d'eau maintenu à 20°C et dans l'obscurité, pendant cinq jours.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Fécamp
50
Informés de cette irrégularité, les services de l’ordonnateur ont proposé de prévoir
au budget 2019 un crédit de 242 498 €. Cette proposition a été suivie lors du vote du budget
par le conseil municipal le 8 avril 2019.
5.
La mise à jour du schéma directeur d’assainissement
Le schéma directeur d’assainissement de Fécamp, réalisé en 2002, a été mis à
jour au terme d’études qui ont été conduites par le même prestataire, entre 2015 et 2018. Il
s’agissait d’actualiser les charges hydrauliques et polluantes, de valider les fréquences de
déversement d’eaux épurées, d’intégrer les conséquences prévisibles des perspectives
d’urbanisation et de prendre en compte les travaux effectués depuis 2002.
La question de savoir si le système de collecte de Fécamp doit être considéré
comme conforme ou non aux prescriptions issues de la transposition en droit français de la
directive 91/271/CE du 21 mai 1991 relative au traitement des eaux résiduaires urbaines
(« directive ERU ») n’est à ce stade pas tranchée.
19
Dans son rapport d’exploitation au titre l’exercice 2017, Eaux de Normandie a
indiqué par erreur, sans faire référence à l’un des critères légaux, que la collecte des effluents
s’était effectuée en 2017 dans des conditions conformes. La police de l’eau a demandé en
2018 à la commune de choisir l’un des trois critères légaux et de présenter un programme de
travaux sur dix ans maximum pour rendre le système conforme. La date du transfert de la
compétence à la communauté d’agglomération approchant, la commune n’a pas déféré à cette
demande.
L’indice de connaissance des rejets dans le milieu naturel par les réseaux de
collecte des eaux usées s’est considérablement amélioré à partir de la mise en place de l’auto-
surveillance du système de collecte et de traitement prévu par l’arrêté du 21 juillet 2015 relatif
aux systèmes d’assainissement collectif. Il plafonne toutefois, depuis 2016, à un niveau
perfectible (100/120), en l’absence de connaissance de la qualité du milieu récepteur,
d’évaluation de l’impact des rejets sur ce milieu, et d’évaluation de la pollution déversée par
les réseaux pluviaux.
*
*
*
19
Un système de collecte est jugé conforme aux prescriptions selon 3 critères au choix du maître d’ouvrage appréciés sur une
base quinquennale: le taux de rejet en milieu naturel des eaux usées (moins de 5 %), ou bien le taux de rejet des flux de pollution
en milieu naturel (moins de 5 %) ou bien encore les rejets en nombre de jour de déversement au droit des déversoirs d’orage de
taille supérieure ou égale à 2 000 équivalents-habitants (moins de 20 jours par an).
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Fécamp
51
ANNEXES
Annexe 1 : Présentation générale du budget de la commune de Fécamp
Annexe 2 : Evolution des principaux paramètres financiers de la commune de Fécamp
Annexe 3 : Evolution des effectifs de la commune de Fécamp
Annexe 4 : Evolution des absences médicales des agents titulaires et non titulaires sur emploi
permanent
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Fécamp
52
ANNEXE 1
PRESENTATION GENERALE DU BUDGET
DE LA COMMUNE DE FECAMP
Commune de Fécamp
Dépenses de
fonctionnement
Recettes de
fonctionnement
Solde d’exécution
2018 (en €)
%
2018 (en €)
%
2018 (en €)
Budget principal M14
29 165 435,33
89,07 %
29 508 705,52
83,04 %
343 270,19
Budget annexe
de l’eau
M49
1 591 139,22
4,86 %
2 752 101,18
7,74 %
1 160 961,96
Budget annexe de
l’assainissement M49
1 986 423,64
6,07 %
3 275 869,16
9,22 %
2 289 445,52
Total fonctionnement
32 742 998,19
100,00 %
35 536 675,86
100,00 %
2 793 677,67
Dont M14
29 165 435,33
89,07 %
29 508 705,52
83,03 %
Dépenses
d’investissement
Recettes
d’investissement
Budget principal M14
9 682 166,02
82,43 %
8 251 500,61
77,23 %
<1 430 665,41>
Budget annexe
de l’eau
M49
943 394,90
8,03 %
1 061 261,23
9,93 %
117 866,33
Budget annexe de
l’assainissement M49
1 120 075,90
9,54 %
1 370 244,07
12,84 %
250 168,17
Total investissement
11 745 636,82
100,00 %
10 683 005,91
100,00 %
<1 062 630,91>
Dont M14
9 682 166,02
82,43 %
8 251 500,61
77,23 %
<1 430 665,41>
TOTAL GENERAL
44 488 635,01
100,00 %
46 219 681,77
100,00 %
1 731 046,76
Dont M14
38 847 601,35
87,32 %
37 760 206,13
81,69 %
<1 087 395,22>
Source : comptes administratifs 2018 (Budget principal et budgets annexes)
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Fécamp
53
ANNEXE 2
Evolution des principaux paramètres financiers de la commune de Fécamp
en €
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Cumul
Produits de gestion
28 354 914
28 675 466
29 077 448
28 270 394
27 406 548
27 499 319
27 717 780
Dont ressources fiscales propres nettes
13 329 475
13 997 549
13 851 099
13 423 178
13 254 397
13 321 194
13 401 748
Dont impôts directs locaux
10 983 623
11 377 108
11 395 105
11 692 215
11 553 985
11 571 554
11 752 951
Dont autres impôts et taxes
2 345 852
2 620 441
2 455 994
1 730 963
1 700 412
1 749 640
1 648 797
Dont ressources d'exploitation
1 592 814
1 492 054
1 742 108
1 764 186
1 732 715
1 744 208
2 119 036
Dont ressources institutionnelles
(dotations et participations)
10 617 518
10 231 499
10 557 097
10 302 015
9 740 303
9 799 796
9 507 629
dont DGF
7 876 785
8 075 119
8 018 931
7 872 067
7 668 006
7 554 997
7 689 684
Dont fiscalité reversée par l'interco et
l'Etat
2 320 948
2 815 664
2 887 268
2 645 223
2 649 588
2 634 122
2 689 367
Dont attribution de compensation
1 985 910
2 432 945
2 448 745
2 148 745
2 062 190
2 062 190
2 091 042
Dont production immobilisée, travaux en
régie (c)
494 158
138 700
39 876
135 792
29 546
0
0
Charges de gestion
24 855 779
25 373 613
25 623 555
24 548 618
24 178 632
24 707 208
24 567 332
Dont charges à caractère général
7 678 725
7 870 028
7 184 427
6 365 158
6 216 545
6 577 233
6 430 695
Dont charges de personnel
14 014 134
14 348 228
15 049 643
15 013 778
15 246 626
15 464 931
15 433 636
Dont subventions de fonctionnement
2 817 903
2 776 540
3 000 830
2 789 073
2 303 530
2 292 823
2 293 372
Dont autres charges de gestion
345 016
378 817
388 655
380 609
411 931
372 221
409 629
Excédent brut de fonctionnement (A-B)
3 499 136
3 301 853
3 453 893
3 721 775
3 227 916
2 792 112
3 150 448
en % des produits de gestion
12,3 %
11,5 %
11,9 %
13,2 %
11,8 %
10,2 %
11,4 %
+/- Résultat financier
-370 929
-566 222
-553 188
-510 866
-459 443
-427 984
-322 570
+/- Autres produits et charges excep. réels
-319 152
1 825 009
-130 287
-29 703
-175 879
-180 425
-79 631
CAF brute
2 809 055
4 560 640
2 770 417
3 181 207
2 592 594
2 183 703
2 748 247
en % des produits de gestion
9,9 %
15,9 %
9,5 %
11,3 %
9,5 %
7,9 %
9,9 %
Amortissement du capital de la dette
2 244 398
2 250 186
2 377 613
2 446 822
2 644 580
2 620 983
2 473 679
CAF nette
564 657
2 310 454
392 804
734 385
-51 986
-437 280
274 568
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Fécamp
54
en €
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Cumul
Recettes d'investissement hors emprunt
2 376 641
4 127 326
4 107 789
4 526 657
5 035 547
3 159 674
3 457 902
Dont FCTVA
1 115 431
929 072
1 176 284
1 428 074
1068 322
651 485
763 768
Dont subventions d’investissement reçues
1 153 869
2 699 503
2 909 421
3 088 339
3 936 674
2 156 079
1 540 782
Financement
propre disponible (FPD)
2 941 297
6 437 779
4 500 593
5 261 042
4 983 561
2 722 394
3 732 470
Dép. d'équipement hors emprunt (DE)
6 879 927
9 310 533
9 549 080
7 189 585
5 899 565
4 871 297
6 419 062
FPD / DE
42,8 %
69,1 %
47,1 %
73,2 %
84,5 %
55,9 %
58,1 %
Besoin de financement
<2 262 434>
<5 277 754>
<5 244 411>
<2 061 617>
<1 040 504>
<2 186 929>
<2 686 592>
Nouveaux emprunts
5 500 000
6 921 490
3 364 207
2 482 166
2 500 521
2 047 790
2 000 000
Encours de dette au 31 décembre N
16 997 734
21 670 069
22 656 936
22 691 697
22 548 838
21 975 000
21 506 888
Reconstitution du fonds de roulement par
l’excédent des nouveaux emprunts sur le
besoin de financement
3 237 566
1 643 736
<1 880 204>
420 549
1 460 017
<139 139>
<686 592>
Emprunt excédentaire cumulé
3 237 566
4 881 302
3 001 098
3 421 647
4 881 664
4 742 525
4 055 933
Source : comptes de gestion retraités par le progiciel ANAFI
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Fécamp
55
ANNEXE 3
EVOLUTION DES EFFECTIFS DE LA COMMUNE DE FECAMP
Tableau n° 1 : Nombre d’agents occupant un emploi permanent au 31/12/N
2011
2013
2015
2017
Titulaires
321
324
317
323
Non-titulaires
54
53
86
48
Total
375
377
403
371
Source : Bilans sociaux
Tableau n° 2 : Nombre de fonctionnaires occupant un emploi permanent rémunéré au 31/12/N
par filière
2011
2013
2015
2017
Administrative
84
87
86
88
Technique
183
178
174
171
Culturelle
19
24
21
23
Sportive
2
2
3
3
Sociale
23
24
23
20
Médico-sociale
0
0
0
0
Police municipale
4
5
6
6
Filière animation
6
4
4
12
Total
321
324
317
323
Source : Bilans sociaux
Tableau n° 3 : Nombre de non-titulaires occupant un emploi permanent rémunéré au 31/12/N
par filière
2011
2013
2015
2017
Administrative
13
7
2
6
Technique
17
23
20
18
Culturelle
22
18
21
17
Sportive
1
1
1
1
Sociale
0
1
1
0
Médico-sociale
0
0
0
0
Police municipale
0
0
0
Filière animation
1
3
41
5
Total
54
53
86
48
Source : Bilans sociaux
Tableau n° 4 : Agents sur emplois non permanents
2011
2013
2015
2017
Collaborateurs de
cabinet
2
0
1
1
Saisonniers et
occasionnels
79
96
17
13
Contrats aidés
53
81
84
67
Apprentis
6
6
6
4
Activité accessoire
37
40
2
0
Autres
0
13
0
0
Total
177
236
110
85
Source : Bilans sociaux
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Fécamp
56
ANNEXE 4
Evolution des absences médicales des agents titulaires et non titulaires sur emploi
permanent
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Maladie ordinaire sans
hospitalisation en jours
20
4599
4834
6303
5313
5526
6324
6070
Agents concernés
21
160
164
193
199
201
213
195
Maladie ordinaire avec
hospitalisation
74
114
83
121
188
190
365
Nombre d’agents
concernés
20
26
21
26
31
26
31
Maladie longue durée
2164
2494
3131
2297
1861
1532
1104
Nombre d’agents
concernés
8
7
11
9
6
7
4
Longue maladie
1289
1216
1680
2076
1689
1887
1362
Nombre d’agents
concernés
7
7
12
12
8
9
7
Maternité
112
58
541
133
344
390
265
Nombre d’agents
concernés
1
1
4
3
4
5
3
Grossesse pathologique
13
-
43
-
29
216
20
Nombre d’agents
concernés
1
-
3
-
2
3
2
Accident du travail
779
399
964
1362
896
410
192
Nombre d’agents
concernés
19
17
22
16
17
13
15
Paternité
22
58
47
33
110
44
55
Concernés
2
5
5
3
10
4
5
Accident de trajet
628
276
-
174
-
171
75
Nombre d’agents
concernés
9
2
-
1
-
2
4
Total jours
9 680
9449
11 792
11 509
10 643
11 164
9 508
Source : Commune de Fécamp – Service des ressources humaines
20
Nombre de jours d’absence par motif d’absence.
21
Nombre d’agents concernés par motif d’absence.