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Rapport d’observations définitives
COMMUNE DE BELLÊME
(Département de l’Orne)
Exercices 2013 à 2018
Observations délibérées le 17 septembre 2019
SOMMAIRE
Synthèse
...........................................................................................................................
1
Recommandations et obligations de faire
..........................................................................
2
Introduction
..............................................................................................................
2
La commune et son environnement
.........................................................................
3
A -
Présentation de la commune
....................................................................................
3
B -
Paysage intercommunal
...........................................................................................
3
1. La communauté de communes du Pays bellêmois……………………………..……3
2. La communauté de communes des Collines du Perche Normand…………………4
La gestion interne
.....................................................................................................
5
A -
Les instances municipales
........................................................................................
5
1. Le conseil municipal……………………………………………………..……………
....
5
2. Les délégations de fonction et de signature…………………………………………..5
B -
La gestion des ressources humaines
.......................................................................
6
1. Les effectifs……………………………………………………………………………….6
2. L’absentéisme………………………………………………………………………….…6
3. Le temps de travail……………………………………………………………………….6
4. Le régime indemnitaire et la nouvelle bonification indiciaire……………...…………7
C -
Le soutien aux associations
.....................................................................................
8
La qualité de l’information budgétaire et financière
...................................................
9
A -
Une qualité de la prévision budgétaire à renforcer
....................................................
9
B -
L’information des conseillers municipaux et du public
............................................
10
1. Les documents transmis aux conseillers municipaux………………………………10
2. Les annexes budgétaires…………………………………………………………..….10
3. La présentation de la situation financière………………………………………..…..11
C -
Un suivi effectif des engagements
..........................................................................
11
La fiabilité des comptes
..........................................................................................
12
A -
Le suivi du patrimoine
............................................................................................
12
B -
L’indépendance des exercices comptables
............................................................
12
La situation financière
............................................................................................
13
A -
Des ressources stables
..........................................................................................
13
1. Les recettes fiscales……………………………………………………………………14
2. Les dotations et participations………………………………………………………...14
3. Les ressources d’exploitation……………………………………………………..…..14
B -
Des dépenses à maîtriser
.......................................................................................
15
1. Les charges de personnel……………………………………………………………..15
2. Les charges à caractère général……………………………………………………...16
C -
La formation de l’autofinancement
..........................................................................
16
D -
Les dépenses d’investissement de la commune
.....................................................
17
E -
L’endettement
........................................................................................................
19
F -
Conclusion
.............................................................................................................
20
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Bellême
1
SYNTHÈSE
La commune de Bellême est une commune d’environ 1 500 habitants située
dans le département de l’Orne. Contrainte par son potentiel d’urbanisation, elle souhaite
néanmoins accroître sa population.
Elle est inscrite dans une démarche intercommunale dynamique qui l’a amenée
à transférer à des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) la gestion
d’équipements scolaires, culturels et sportifs dès les années 2000. Des mises à disposition
réciproques de personnel et de matériel sont mises en œuvre.
Durant les exercices 2013 à 2017, elle a mené une politique d’investissement
ambitieuse (équipements, immobilier, économie) qui l’a conduite à s’endetter fortement et
à exposer des dépenses d’équipement importantes dans le cadre d’une prévision
budgétaire insuffisamment fiable, la plupart des projets ayant été inscrits au titre d’un seul
exercice budgétaire mais réalisés sur plusieurs. Cette politique, combinée avec des
charges de personnel élevées, une tendance à la hausse des dépenses de subventions
ainsi qu’en matière de « publicité, publications, relations publiques », a amené la commune
à une situation financière très dégradée en 2017. La commune n’était, en effet, plus en
mesure de couvrir le remboursement en capital de sa dette par son financement propre.
La situation financière de la commune apparaît améliorée en 2018 en raison de
la croissance de ses recettes d’exploitation, de la réduction des dépenses de personnel, de
la limitation des dépenses d’équipement et du transfert de la compétence économique à la
communauté de communes en 2017.
La vigilance demeure toutefois de mise : la baisse des charges de
fonctionnement est récente ; la commune poursuit de nouveaux projets, tels que la
réalisation d’un méthaniseur, dont l’enjeu budgétaire est important ; elle demeure fortement
endettée et ne dispose que d’une faible marge de manœuvre en matière fiscale.
La commune ne peut qu’être encouragée à poursuivre son effort de réduction
des dépenses et à programmer ses projets avec davantage de fiabilité. Elle doit, de manière
générale, améliorer la qualité de son exécution budgétaire.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Bellême
2
RECOMMANDATIONS ET OBLIGATIONS DE FAIRE
Principales recommandations :
1.
Veiller à la fiabilité de la prévision budgétaire et à la qualité de son exécution ;
2.
adapter les projets d’investissement aux capacités de financement ;
3.
procéder à une évaluation des mises à disposition de personnes privées (notamment
des associations) de biens et personnels communaux.
Obligations de faire :
4.
Compléter les annexes du budget primitif et du compte administratif ;
5.
mettre en place une comptabilité d’engagement ;
6.
mettre le régime indemnitaire des agents en conformité avec les textes.
INTRODUCTION
L’examen des comptes et de la gestion de la commune de Bellême pour la
période 2013 à 2018 a été inscrit au programme de l’année 2019 de la chambre régionale
des comptes. Par lettres du 30 janvier 2019, le président de la chambre en a informé
M. Olivier Voisin, maire, ainsi que M. Vincent Segouin, maire jusqu’en 2018. Les entretiens
de fin de contrôle ont respectivement eu lieu les 20 et 21 mai 2019 entre M. Segouin, d’une
part, M. Voisin, d’autre part, et le rapporteur.
Lors de sa séance du 6 juin 2019, la chambre a arrêté ses observations
provisoires. Par lettres du 5 juillet 2019, la chambre a adressé lesdites observations à
M. Voisin, maire de la commune, et à M. Segouin. Ces derniers ont adressé des
observations à la chambre en réponse à cette communication les 11 septembre et
12 août 2019.
Après avoir entendu le rapporteur, la chambre a arrêté, le 17 septembre 2019,
le présent rapport d’observations définitives.
Le rapport a été communiqué au maire en fonction et son prédécesseur en
fonction au cours de la période examinée. Ce rapport, auquel sont jointes les réponses qui
engagent la seule responsabilité de leur auteur, devra être communiqué par le maire au
conseil municipal lors de la plus proche réunion suivant sa réception. Il fera l'objet d'une
inscription à l'ordre du jour, sera joint à la convocation adressée à chacun de ses membres
et donnera lieu à un débat.
Ce rapport sera communicable dans les conditions prévues au livre III du code
des relations entre le public et l’administration.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Bellême
3
LA COMMUNE ET SON ENVIRONNEMENT
A -
Présentation de la commune
La commune de Bellême est située au sud du département de l’Orne, à
45 kilomètres à l’est d’Alençon, dans le parc national du Perche.
Elle explique la diminution récente de sa population (1 599 habitants en 2018,
soit - 3 % par rapport à 2017) par la vacance d’une cinquantaine de logements, en cours
de réhabilitation après leur cession à une personne privée par Orne Habitat.
La part des ménages propriétaires de leur résidence principale était, en 2015,
de 49 %, pour une moyenne départementale de 64 %. Le précédent ordonnateur évalue à
un cinquième la part des résidences secondaires et évoque une légère tendance à leur
transformation en résidences principales.
La commune accueille de nombreux commerces, entreprises et professions
libérales. Sont également implantés sur son territoire plusieurs établissements scolaires,
une brigade de gendarmerie, un camping, une trésorerie, une médiathèque, une salle des
fêtes, un gîte communal et un établissement public de santé (le centre hospitalier de
Bellême).
B -
Paysage intercommunal
La commune de Bellême est membre d’une communauté de communes (CDC)
depuis vingt ans, tout d’abord la communauté de communes du Pays bellêmois, créée par
arrêté préfectoral du 31 décembre 1999 entre 15 communes, puis depuis 2017, la
communauté de communes des Collines du Perche Normand, issue d’une fusion avec la
communauté de communes du Val d’Huisne.
1 )
La communauté de communes du Pays bellêmois
Dès sa création, la CDC s’est vu transférer par la commune, au titre des
compétences optionnelles, la gestion de certains équipements culturels et sportifs, ainsi
que la prise en charge des dépenses de fonctionnement des écoles primaires et
maternelles situées sur son territoire (à l’exception de la cantine scolaire), soit les frais
d’entretien, les salaires des aides maternelles et des personnels d’entretien, lesquels ont
été mis par la CDC à la disposition des communes. Au titre des compétences facultatives,
lui a notamment été transférée la compétence pour l’étude et la création d’une halte-
garderie.
La commune de Bellême a ainsi, dès le 1
er
janvier 2000, mis à la disposition
d’un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) des équipements sportifs
et culturels : un gymnase – salle polyvalente, un terrain de sport d’honneur, un terrain de
sport stabilisé, puis à compter du 1
er
janvier 2001, une salle et un terrain de pétanque, un
terrain de tennis couvert et un terrain de tennis extérieur.
La commune a ensuite mis à la disposition de la communauté de communes
les équipements scolaires situés sur son territoire, à compter du 1
er
janvier 2007.
La compétence relative aux documents d’urbanisme a été transférée en 2011.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Bellême
4
La CDC a opté en 2013, au titre des compétences optionnelles et facultatives,
pour la protection et la mise en valeur de l’environnement (action d’entretien des rivières,
collecte et traitement des ordures ménagères, assainissement non collectif), la politique du
logement et du cadre de vie, la voirie, la construction, l’entretien et le fonctionnement
d’équipements sportifs et culturels, l’enseignement élémentaire et préélémentaire, la lutte
contre l’incendie, les activités sociales, le tourisme et la culture.
Dès l’origine, les mises à disposition d’équipement se sont accompagnées de
mises à disposition de personnel. La commune a fait le choix de ne pas procéder au
transfert, total ou même partiel, de son service technique. Des conventions de mise à
disposition de personnel, mais aussi de matériel ont été conclues avec l’EPCI. Un agent
est également mis à la disposition de cette dernière pour le transport scolaire. Les mises à
disposition sont d’ailleurs réciproques puisque, à l’inverse, la communauté de communes
met à la disposition de la commune des agents pour l’école publique et l’école privée situées
sur son territoire.
2 )
La communauté de communes des Collines du Perche Normand
Par arrêté préfectoral du 12 décembre 2016, la communauté de communes des
Collines du Perche Normand a été créée. Issue de la fusion entre les communautés de
communes du Pays bellêmois et du Val d’Huisne, elle est composée de 21 communes.
L’intérêt communautaire a été défini par une délibération du 27 avril 2017 en
matière de voirie
et d’équipements sportifs. Pour ce qui concerne les équipements situés
à Bellême, ont été déclarés d’intérêt communautaire les équipements suivants : gymnase
et plateforme sportive, terrain de pétanque couvert, cours de tennis extérieur, la piscine et
le skate-park.
Les nouveaux statuts ont été approuvés par arrêté préfectoral du 30 juin 2017.
Leur exécution a impliqué pour la commune de Bellême le transfert de la gestion de son
skate-park et de sa médiathèque.
L’adoption de la loi NOTRe, qui a modifié la rédaction de l’article L. 5214-16 du
code général des collectivités territoriales (CGCT), a rendu nécessaire le transfert au nouvel
EPCI de l’intégralité de la compétence relative au développement économique, rendant
obligatoire pour la commune de Bellême le transfert de deux projets, matérialisés par deux
budgets annexes : le cabinet vétérinaire et l’atelier Cousette. Le transfert de cette
compétence est, selon la commune, à l’origine d’une perte de recettes d’environ
10 000 euros par an.
La création du nouvel EPCI a entraîné un changement quant aux ressources
de la commune dès lors que ce dernier a opté pour le régime de la fiscalité professionnelle
unique (FPU). La communauté de communes se substitue par conséquent aux communes
membres pour la perception de la CFE, de la CVAE, de la taxe additionnelle à la taxe
foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB), de l’imposition forfaitaire sur les entreprises
de réseaux (IFER), de la compensation pour suppression de la taxe sur les salaires, et de
la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM).
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Bellême
5
En 2018, la commune de Bellême perçoit ainsi de la communauté de
communes les sommes suivantes :
Tableau n° 1 : composition de l’attribution de compensation (2018)
Source : délibération de l’EPCI du 15/11/2018 et rapport n° 3 de la CLECT
Outre l’attribution de compensation, des flux financiers entre la commune et la
CDC résultent des mises à disposition réciproques.
En dépit de retards de facturation par la CDC des sommes qui lui sont dues par
la commune, le montant de ces flux réciproques a pu être déterminé avec une relative
fiabilité, la commune assurant un suivi rigoureux des mises à disposition. La chambre a
ainsi constaté que la CDC devait à la commune, au titre d’une année, une somme de 25 à
30 000 euros (personnel des équipements scolaires, culturels et sportifs), et la commune
une somme de 25 000 euros (personnels mis à disposition dans le cadre de la cantine
scolaire).
LA GESTION INTERNE
A -
Les instances municipales
1 )
Le conseil municipal
Le fonctionnement du conseil municipal et les modalités d’information des élus
sont conformes aux textes.
Le montant des indemnités des élus n’appelle pas d’observations.
2 )
Les délégations de fonction et de signature
Plusieurs délibérations ont été adoptées au cours de la période examinée pour
définir l’étendue de la délégation accordée au maire par le conseil municipal. Elles ont pour
point commun de retenir une application large de l’article L. 2122-22 du CGCT.
Pour les délégations accordées par le maire à ses adjoints, la date de prise
d’effet des délégations en cause était souvent antérieure de plusieurs semaines à la date
d’adoption desdits arrêtés, leur conférant ainsi une portée rétroactive illégale. La légalité
des arrêtés de délégation conditionnant celle des actes signés sous leur empire, la chambre
invite la commune à modifier à l’avenir leur rédaction.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Bellême
6
B -
La gestion des ressources humaines
1 )
Les effectifs
Les effectifs de la commune durant la période examinée étaient essentiellement
composés d’agents titulaires. Le faible recours aux agents non titulaires s’explique sans
doute partiellement par la circonstance que la compétence en matière scolaire a été
transférée par la commune dès les années 2000.
La secrétaire générale de la commune a quitté ses fonctions le 13 mai 2018. A
la suite de son départ, un agent adjoint administratif principal s’est vu confier une partie des
fonctions de secrétaire général. La commune ne compte plus depuis cette date d’agents de
catégorie B. Le principe de la création d’un poste de catégorie B pour remplacer la
secrétaire générale a été décidé par le conseil municipal au cours de sa séance du
2 juillet 2018. Cependant, la commune a indiqué ne pas souhaiter procéder à ce
recrutement.
Le montant des charges de personnel peut, compte tenu de la dimension de la
commune et de son insertion forte dans un processus intercommunal depuis vingt ans,
sembler important. La commune explique cet état de fait par deux facteurs : la mise à
disposition de ses agents au profit de la CDC, qui n’est pas dotée d’un service technique,
et la circonstance que la commune assure la quasi-totalité de ses travaux en régie, de
nombreux corps de métier étant représentés (peintre, maçon, etc.).
La chambre a pu constater que les agents communaux effectuaient l’essentiel
de leur temps de travail au profit de la commune. Les mises à disposition concernent
environ 7 agents du service technique, qui effectuent rarement plus de 35 heures par mois
au profit de la CDC.
Les mises à disposition de personnel et de matériel sont facturées de 25 à
30 000 euros par exercice. Au cours du premier semestre 2017, ont été facturées à la CDC
683 heures de travail, et 691 en 2018. La commune a calculé un coût de revient horaire
moyen de ses agents en y incluant 10 % de frais de gestion, à partir de l’ensemble des
traitements de ses agents en 2017, soit 22,60 euros.
Une gestion fine de ses effectifs par la commune a ainsi été relevée par la
chambre. Il a, de plus, été vu
supra
que la commune procédait à un suivi effectif des mises
à disposition réciproques.
2 )
L’absentéisme
Au cours de la période examinée, les données relatives à l’absentéisme des
agents de la commune ne révèlent pas de difficulté structurelle. L’importance de
l’absentéisme en 2016 s’explique en effet par la durée des arrêts pour longue durée d’un
agent (366 jours) et de l’arrêt pour accident de travail d’un autre (147 jours à la suite d’un
accident de trajet).
3 )
Le temps de travail
La réforme relative à la réduction du temps de travail a été mise en œuvre au
sein de la commune de Bellême dans le cadre
d’un protocole adopté par une délibération
du 14 décembre 2001. Les modalités de mise en œuvre de la journée de solidarité ont été
fixées par une délibération du 7 juillet 2008 : à compter du 16 avril 2008, les agents
effectuent «
7 heures précédemment non travaillées à l’exclusion des jours de congé
annuel […] en fonction des nécessités du service
». Un prorata de cette durée est appliqué
en fonction du temps de travail de chaque agent.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Bellême
7
Le protocole prévoit le maintien des 30 jours de congés annuels, sans aucune
journée ARTT aux agents, alors même qu’il fixe la durée hebdomadaire de travail à
36 heures. Il est ainsi irrégulier. Néanmoins, compte tenu de la durée de leurs congés
annuels, il n’apparaît pas que la durée de travail annuelle effectivement accomplie par les
agents aurait dépassé 1 600 puis 1 607 heures
1
.
Depuis le 1
er
janvier 2018, les agents bénéficient de 25 journées de congés
annuels, mais effectuent désormais 35 heures hebdomadaires en moyenne (alternance de
semaines de 31 heures et de semaines de 39 heures). Le conseil municipal s’est prononcé
en faveur de cette répartition du temps de travail lors de sa séance du 26 août 2019, et
autorisé le maire à signer les documents afférents à cet aménagement.
Si les agents de la commune effectuent des heures supplémentaires, qui
donnent lieu à récupération, aucune délibération du conseil municipal n’a toutefois été
adoptée. La liste des emplois susceptibles de nécessiter la réalisation d’heures
supplémentaires ou complémentaires n’a ainsi pas été fixée (elle n’apparaît pas davantage
dans le protocole de mise en œuvre de la réduction du temps de travail).
La chambre rappelle à la commune la nécessité de formaliser le régime des
heures supplémentaires et complémentaires, et de poursuivre le processus de formalisation
de la nouvelle répartition du temps de travail.
4 )
Le régime indemnitaire et la nouvelle bonification indiciaire
La commune n’a pas instauré de régime d’astreinte. Elle a fait le choix
d’attribuer un logement de fonction à l’agent chargé de l’accueil et de l’entretien du gîte
communal. Cette situation n’appelle pas de remarque particulière. Il en est de même de
l’octroi à deux agents – auparavant trois – de la nouvelle bonification indiciaire (NBI).
Les agents de la commune de Bellême bénéficiaient, en vertu d’une délibération
du 21 février 2009, et jusqu’à la mise en place du RIFSEEP
2
, de l’indemnité d’administration
et de technicité (IAT) prévue par le décret n° 2002-31 du 14 janvier 2002.
Le RIFSEEP a été mis en place par la commune de Bellême par une
délibération du 19 février 2018, qui prévoit que «
ce nouveau régime indemnitaire se
substitue aux régimes institués antérieurement
», fixe les bénéficiaires de l’indemnité de
fonctions, de sujétions et d’expertise (IFSE) (titulaires, stagiaires, contractuels de droit
public), détermine les groupes de fonctions et les critères d’attribution et renvoie à un
tableau en annexe pour les montants. Elle fixe également les critères de versement du
complément indemnitaire annuel (CIA), la liste de ses bénéficiaires (titulaires, stagiaires,
contractuels de droit public), son montant, ainsi que le principe de sa modulation.
La part que représente le RIFSEEP dans la rémunération des agents n’a pu
toutefois être appréhendée, à défaut pour la commune de distinguer, dans ses documents
budgétaires et comptables, la rémunération principale des autres éléments.
La chambre rappelle à la commune que l’instruction budgétaire et comptable
M14 et le plan de compte associé prévoient des imputations distinctes pour le traitement
indiciaire et les autres composantes de la rémunération. Il incombe ainsi à la collectivité de
procéder à l’imputation correcte de ces dépenses, laquelle participe de la transparence et
de la fiabilité des comptes publics locaux.
1
Depuis la mise en œuvre de la journée de solidarité.
2
Régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Bellême
8
Le passage au RIFSEEP n’a pas eu d’implication pécuniaire particulière pour
les agents, le montant de l’IFSE étant identique au montant de l’IAT qui leur avait été
précédemment accordé.
De plus, la chambre a constaté que les agents ne perçevaient aucune somme
au titre du CIA, sans qu’un arrêté individuel annuel le prévoie. La commune ne respecte
ainsi ni les textes en vigueur ni sa propre délibération.
Si les agents ne perçoivent pas de CIA, ils continuent de bénéficier d’une prime
annuelle, dont le montant ne semble pas être modulé en pratique. Cette prime ne pouvant
être qualifée d’avantage collectivement acquis au sens de l’article 111 de la loi n° 84-53 du
26 janvier 1984, la chambre invite la commune à procéder à une régularisation du régime
indemnitaire de ses agents, laquelle peut être effectuée sans préjudice pour ces derniers.
La somme qui leur est actuellement attribuée au titre de la prime de fin d’année peut en
effet l’être au titre du CIA. En réponse aux observations provisoires de la chambre, le maire
s’est engagé à le faire à compter de décembre 2019.
C -
Le soutien aux associations
Au cours de la période examinée, les subventions de fonctionnement accordées
par la commune de Bellême s’élèvent en moyenne à 44 000 euros, dont 32 978 euros au
bénéfice des associations.
La commune mène, en effet, une politique dynamique de soutien aux
associations. D’après elle, 63 en bénéficient.
Parallèlement à ces subventions, les associations bellêmoises bénéficient
d’avantages en nature. Ils revêtent plusieurs formes : mise à disposition permanente à titre
gratuit de locaux communaux, droit de disposer gratuitement, une journée par an, de la
salle des fêtes, avec le matériel associé. Les prestations de mise en configuration de la
salle, le nettoyage, etc., sont alors réalisés par le personnel technique de la commune, sans
facturation. Selon la commune, au moins une quarantaine de ces associations en
bénéficiaient effectivement.
Si les subventions apparaissent au sein des documents budgétaires de la
commune, ce n’est pas le cas des avantages en nature. La commune a indiqué ne pas
systématiquement procéder à l’évaluation du coût représenté par les mises à disposition.
Elle a cependant précisé que la mise à disposition de ses agents à ces associations, hors
la journée annuelle liée à la salle des fêtes, avait représenté en 2016 environ 242 heures
de travail, soit 6 000 euros.
La chambre a constaté qu’aucune subvention n’impliquait, en raison de son
montant, la conclusion d’une convention en vertu de l’article 10 de la loi n° 2000-321 du
12 avril 2000, et que des conventions de mise à disposition des locaux avaient été établies.
Elle rappelle néanmoins à la commune l’obligation de mentionner les avantages
en nature dans ses documents budgétaires, l’invite à procéder à une évaluation de leur
montant dans un souci de bonne gestion, et à veiller au respect de l’obligation d’établir des
conventions qui mentionnent l’ensemble des avantages accordés. En réponse aux
observations de la chambre, le maire s’est engagé à le faire à compter de janvier 2020.
La chambre souligne, en outre, que si les dispositions de l’article L. 2125-1 du
code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP) permettent aux collectivités
de déroger au principe de non-gratuité de l’occupation privative du domaine public au profit
«
des associations à but non lucratif qui concourent à la satisfaction d’un intérêt général
»,
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Bellême
9
cette gratuité nécessite une délibération du conseil municipal, seul compétent pour fixer le
montant d’une redevance. De même, l’article L. 1611-4 du CGCT impose aux associations
bénéficiaires de subventions, directes ou en nature, de fournir à la collectivité «
une copie
certifiée de leurs budgets et de leurs comptes de l'exercice écoulé, ainsi que tous
documents faisant connaître les résultats de leur activité.
»
LA QUALITÉ DE L’INFORMATION BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE
La commune disposait à la fin de l’exercice 2018 d’un seul budget principal,
relevant de l’instruction budgétaire et comptable M 14. Les budgets annexes créés en 2015
et 2016 ont, en effet, été transférés à la CDC en 2017. Si le conseil municipal a adopté, en
février 2018, le principe d’un budget annexe relatif à la réalisation d’un méthaniseur, ledit
budget n’a pas encore été créé.
A -
Une qualité de la prévision budgétaire à renforcer
La qualité de la prévision budgétaire, qui s’apprécie notamment par le rapport
entre le montant des opérations réelles exécutées et les crédits ouverts
3
, appelle des
observations.
Tableau n° 2 : Taux d’exécution budgétaire (2013-2018)
Source : comptes administratifs
La mauvaise qualité des taux d’exécution budgétaire de la commune de
Bellême et le montant des restes à réaliser inscrits, constatés pour l’ensemble de la période
examinée, sont de nature à porter atteinte au principe d’annualité budgétaire.
En effet, même en tenant compte des restes à réaliser de l’année pour calculer
le taux de consommation des crédits ouverts, le résultat est, en section d’investissement,
inférieur à 70 %, à l’exception du seul exercice 2016 (73 %). En recettes, les taux sont
inférieurs ou égaux à 65 % et atteignent même 25 % en 2018. Il en résulte que chacun des
exercices budgétaires de cette période a été fortement contraint par les engagements pris
au cours des exercices précédents. Les constats relatifs au montant des restes à réaliser
concernent tant le budget principal de la commune que les deux bugets annexes.
3
Budget primitif, décision modificative et restes à réaliser de l’année N-1.
Commune de Bellême -
budget principal
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Dépenses
196 204
158 053
67 079
253 049
168 799
201 038
Recettes
61 451
-
89 311
-
38 591
-
37 904
-
5 651
-
223 555
-
Dépenses
1 078 423
572 957
746 602
396 452
740 784
681 429
Recettes
1 290 525
846 011
641 517
580 415
682 742
846 531
Dépenses
88 %
90 %
95 %
84 %
89 %
86 %
Recettes
104 %
106 %
103 %
103 %
100 %
116 %
Dépenses
57 %
68 %
63 %
73 %
60 %
61 %
Recettes
45 %
48 %
65 %
55 %
64 %
25 %
Investissement
Fonctionnement
Fonctionnement
Investissement
Ratios prévisions - exécution
(en %)
Ecarts prévisions - exécution
(en euros)
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Bellême
10
Le montant des restes à réaliser inscrit au compte administratif 2018 au titre
des dépenses d’équipement s’élève à 82 857,55 euros alors que le montant inscrit au
compte administratif 2017 s’élevait à 601 392 euros. Cependant, si le montant des
dépenses d’équipement inscrites au budget principal 2018
4
est le plus élevé de la période
examinée (658 642 euros), il visait principalement au financement des restes à réaliser
issus de l’exercice 2017 (418 442 euros). A peine plus d’un tiers (36 %) du montant total
était ainsi destiné à financer des dépenses véritablement nouvelles.
Si la commune a pu
in fine
réaliser et financer les projets engagés et a réduit
son ratio d’endettement, la qualité de sa situation financière a été obérée durant plusieurs
années du fait de l’engagement simultané de projets d’ampleur, révélant ainsi l’absence de
programmation suffisante. En réponse aux observations provisoires de la chambre, le
précédent ordonnateur précise que les délais d’exécution budgétaire n’ont jamais constitué
une priorité sous sa mandature,
a fortiori
en 2017, compte tenu du transfert à la
communauté de communes, en application de la loi NOTRe, de compétences génératrices
de recettes.
La chambre invite, dès lors, la commune à programmer avec davantage de
rigueur et de prudence ses projets d’investissement. La commune pourrait à cette fin établir
des échéanciers de réalisation et de paiement.
B -
L’information des conseillers municipaux et du public
1 )
Les documents transmis aux conseillers municipaux
La commune de Bellême compte moins de 3 500 habitants. L’adoption de son
budget n’est donc pas soumise à l’organisation préalable d’un débat d’orientation
budgétaire en vertu de l’article L. 2312-1 du CGCT. Les membres du conseil municipal
doivent néanmoins bénéficier d’une information suffisante en vertu de l’article L. 2121-13.
5
Si les documents fournis aux conseillers municipaux apparaissent satisfaisants,
la chambre recommande à la commune de leur transmettre les annexes budgétaires.
2 )
Les annexes budgétaires
Comptant moins de 3 500 habitants, la commune de Bellême n’est que
partiellement soumise aux obligations définies par l’article L. 2313-1 du CGCT en matière
de publicité des budgets et des comptes.
La conformité à la maquette officielle des documents bugétaires (budget primitif
et compte administratif) durant la période sous revue a été constatée. Les différentes
rubriques, hors annexes, sont correctement complétées, à l’exception de la page
introductive sur les informations statistiques, fiscales et financières, qui est partielle. Des
incomplétudes ou erreurs ont toutefois été relevées.
De plus, de nombreuses annexes devant figurer au budget primitif ou au compte
administratif sont absentes ou non remplies. Tel est le cas, par exemple, de la liste des
organismes de regroupement ou des établissements publics. De même, les annexes
relatives aux effectifs ne sont remplies que dans le budget principal 2017 et le compte
administratif 2015.
4
compte 23.
5
«
Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d’être informé des affaires de la commune qui
font l’objet d’une délibération.
»
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Bellême
11
Des difficultés ont également été constatées s’agissant des engagements hors
bilan, notamment pour le compte administratif 2018. Ces dernières seraient toutefois le fruit
d’une erreur de saisie, le montant indiqué pour certaines garanties correspondrait en réalité
au montant total du prêt et non au montant effectivement garanti par la commune.
La chambre rappelle par conséquent à la commune l’obligation de compléter
de manière exhaustive et rigoureuse les annexes de ses documents budgétaires. En
réponse à ces observations, l’ordonnateur a exprimé son intention de compléter les
annexes budgétaires qui accompagneront le compte administratif 2019 et le budget primitif
2020.
3 )
La présentation de la situation financière
La commune est soumise, en vertu de l’article L. 2313-1 du CGCT, à l’exigence
de réalisation d’une présentation «
brève et synthétique retraçant les informations
financières essentielles
».
La chambre a constaté qu’au cours de la période examinée, une telle
présentation n’était jointe ni au budget principal ni au compte administratif. Si un document
intitulé «
note de synthèse
» est adressé aux conseillers municipaux avant toute séance, il
gagnerait, en matière budgétaire, à être davantage détaillé. Il doit, en outre, être publié sur
le site internet de la commune.
Il peut néanmoins être précisé que les procès-verbaux des séances du conseil
municipal sont consultables sur le site Internet de la commune. Depuis 2018, le tableau des
subventions est également directement accessible sur le site. Le public dispose donc, s’il
le souhaite, d’un accès facilité à l’information. Les documents budgétaires sont également
consultables en mairie et les comptes rendus des décisions du conseil sont apposés sur le
panneau d’affichage public de la mairie.
C -
Un suivi effectif des engagements
Les collectivités territoriales ont l’obligation de suivre leur budget selon une
comptabilité en droits constatés, c’est-à-dire de comptabiliser les recettes et les dépenses
au moment de leur effet juridique, et non au moment de l’encaissement ou du décaissement
effectif. Cela suppose la mise en œuvre d’une comptabilité d’engagement
6
. La comptabilité
administrative doit permettre de connaître à tout moment et en fin d’exercice les crédits
ouverts et les prévisions de recettes, les crédits disponibles pour engagement, les crédits
disponibles pour mandatement, les dépenses et les recettes réalisées.
La commune a indiqué ne pas tenir de comptabilité d’engagement. Si la
chambre a pu constater la connaissance précise par la commune de ses engagements, il
appartient à la collectivité de formaliser davantage ce suivi
7
.
En réponse aux observations de la chambre, l’ordonnateur a indiqué qu’une
comptabilité d’engagement avait été mise en place en août 2019.
6
Article
L. 2342-2 du CGCT.
7
En vertu de l’article L. 2342-2 du CGCT.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Bellême
12
LA FIABILITÉ DES COMPTES
Les écritures de clôture des deux budgets annexes, l’affectation du résultat des
exercices 2014 et 2018, et l’amortissement des subventions d’équipement ont été examinés
et n’appellent pas d’observation.
A -
Le suivi du patrimoine
La chambre relève que le patrimoine de la collectivité est retracé de façon assez
fidèle dans les comptes. En revanche, l’inventaire et l’état de l’actif 2018 laissent apparaître
des différences. La commune dispose d’états d’entrée et de sortie de son patrimoine, et a
communiqué un document parcellaire relatif à son patrimoine immobilier. Elle ne dispose
pas d’un inventaire de l’ensemble de ses biens mobiliers et immobiliers, à l’image de l’état
de l’actif du comptable.
Afin d’améliorer la connaissance de son patrimoine, la chambre invite la
commune à le recenser précisément, en établissant un document unique de l’ensemble de
ses biens mobiliers et immobiliers et en se rapprochant du comptable afin de mettre à jour
son inventaire.
En réponse aux observations de la chambre, le maire a indiqué qu’un travail de
mise à jour de l’inventaire et de l’état de l’actif avec le trésorier était en cours, et qu’un
recensement précis du patrimoine immobilier serait opéré.
B -
L’indépendance des exercices comptables
L’article R. 2311-11 du CGCT définit les restes à réaliser comme « les
dépenses engagées non mandatées et [les] recettes certaines n'ayant pas donné lieu à
l'émission d'un titre ».
Les montants inscrits en restes à réaliser par la commune en dépenses et en
recettes au cours de la période examinée apparaissent élevés.
Tableau n° 3 : montant des RAR (2014-2018)
Sources : comptes administratifs
Les pièces produites par la commune pour justifier les montants inscrits en
dépenses et en recettes au titre de l’exercice 2018 ont permis de constater l’absence
d’irrégularité. En revanche, en dépit de plusieurs demandes, elle n’a produit aucun
justificatif des montants inscrits en 2016 et 2017.
Il subsiste dès lors un doute quant à l’exactitude du montant des restes à
réaliser inscrits au titre des exercices 2016 et 2017, pourtant susceptibles d’exercer une
influence sur le résultat desdits exercices et sur leur affectation.
dépenses recettes dépenses
recettes
dépenses recettes dépenses recettes dépenses recettes
Montants (en €)
607 200
229 712
413 904
361 894
465 514
303 670
601 392
167 180
82 858
81 153
Restes à réaliser
2014
2015
2016
2018
2017
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Bellême
13
LA SITUATION FINANCIÈRE
Durant la période examinée, deux budgets annexes ont été créés en 2015 et
2016, puis transférés en 2017 à la CDC. Seul l’exercice 2016 a ainsi compté, outre le budget
principal, les deux budgets annexes simultanément. Dans un souci de cohérence, l’analyse
de la situation financière de la commune a essentiellement porté sur son budget principal.
La situation financière de la commune de Bellême a connu de fortes variations
au cours de la période examinée. L’évolution du « ratio de rigidité » en constitue une
illustration : s’élevant à 46,28 % en 2014, il a atteint 49,4 % en 2017, ce qui signifie que
près de la moitié des ressources de fonctionnement de la commune de cet exercice a servi
à couvrir des dépenses difficilement compressibles.
En 2018, la situation apparaît améliorée, principalement grâce à la baisse des
charges de personnel et la hausse des recettes de gestion. Il faut toutefois nuancer cette
amélioration, partiellement conjoncturelle.
A -
Des ressources stables
Après avoir diminué entre 2013 et 2017, les produits de gestion de la commune
de Bellême ont connu une augmentation d’environ 50 000 euros et atteint la somme de
1 526 649 euros en 2018.
Ils représentaient 882 euros par habitant (contre 762 pour la moyenne de la
strate) en 2017, et environ 950 euros par habitant en 2018.
Tableau n° 4 : Produits de gestion (2013-2018)
Produits de gestion
(en €)
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Evolution
2013 / 2018
Ressources fiscales
643 167
627 572
651 646
632 362
520 184
537 234
- 16,5 %
Dotations et participations
690 999
695 098
619 389
596 838
430 821
406 447
- 41,2 %
Ressources d'exploitation
152 762
157 550
197 956
204 451
221 975
299 897
96,3 %
Fiscalité reversée par l'interco
et l'Etat
40 925
43 732
46 402
46 509
298 596
283 071
591,7 %
Production immobilisée,
travaux en régie
0
10 360
0
0
0
0
Total
1 527 853
1 534 313
1 515 393
1 480 160
1 471 577
1 526 649
- 0,1 %
Source : comptes de gestion (Logiciel ANAFI)
L’évolution constatée trouve notamment sa source dans la revalorisation des
valeurs locatives et la mise en œuvre de la taxe sur les logements vacants. Elle est
également une conséquence du passage, au niveau intercommunal, à la fiscalité
professionnelle unique. Enfin, les ressources d’exploitation de la commune ont connu une
croissance importante à compter de 2016, laquelle ne s’est pas démentie par la suite (leur
montant a doublé entre 2013 et 2018).
Ces augmentations ont permis de compenser la baisse des autres recettes,
particulièrement les dotations et participations, qui ont diminué d’environ 280 000 euros
entre 2013 et 2018 (- 41 %).
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Bellême
14
1 )
Les recettes fiscales
En 2017, le produit total des impôts représentait 346 euros par habitant, proche
de la moyenne de la strate (347 euros). Les recettes issues des impôts locaux ont diminué
de plus de 80 000 euros entre 2014 et 2017, en conséquence du transfert à la CDC des
Collines du Perche Normand, des impôts économiques et de la taxe additionnelle à la taxe
foncière sur les propriétés non bâties.
En 2018, les produits de taxes foncière et d’habitation ont notamment bénéficié
de la revalorisation forfaitaire des valeurs locatives (+ 1,01 %).
Au total, les recettes fiscales
de la commune ont diminué d’environ 120 000 euros entre 2013 et 2018 (soit 20 %).
Les taux votés par la commune sont demeurés stables au cours de la période
examinée (deux d’entre eux sont au-dessus de la moyenne de la strate). Cependant, le
produit attendu de ces trois taxes directes locales est passé de 469 000 euros en 2014 à
environ 500 000 euros en 2018
8
.
En juillet 2014, pour lutter contre le nombre important de logements vacants, le
conseil municipal a adopté une taxe d’habitation sur les logements vacants qui a rapporté
à la commune, dès 2015, 114 000 euros.
Eu égard au taux des impôts directs locaux et au caractère nécessairement
volatil de la taxe sur les logements vacants, la marge de manœuvre de la commune en
matière fiscale apparaît limitée
.
2 )
Les dotations et participations
Les dotations et participations perçues par la commune de Bellême ont diminué
de plus de 40 % depuis 2013, soit une perte de près de 290 000 euros. Au plan national,
les concours de l’Etat aux communes ont baissé de plus de 20 % sur la période
9
.
L’évolution de la dotation globale de fonctionnement (- 185 925 euros) a
fortement contribué à cette situation. Toutefois, la dotation globale forfaitaire (DGF) versée
en 2017 représentait encore 197 euros par habitant, soit bien davantage que la moyenne
de la strate régionale (141 euros)
10
. En 2018, elle représentait 207 euros par habitant. En
2019, la DGF a encore légèrement diminué, et s’élevait à 337 803 euros.
Les attributions de péréquation et compensation ont elles aussi diminué. Les
montants versés au titre de la péréquation dépendent à la fois du potentiel fiscal de la
commune (734 euros par habitant en 2018, pour 685 euros pour les communes de la même
strate) et de l’effort fiscal.
3 )
Les ressources d’exploitation
Les ressources d’exploitation de la commune ont quasiment doublé au cours
de la période examinée, compensant ainsi partiellement la baisse des dotations de l’Etat.
8
Sources : Etats de notification des taux d’imposition des taxes directes locales.
9
Source : Rapport de l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales – 2018.
10
Source : DGFIP / DGCL.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Bellême
15
Tableau n° 5 : Ressources d’exploitation (2013-2018)
Ressources d'exploitation en €
2013
2014
2015
2016
2017
2018
évolution
2013 /2018
Domaine et récoltes
13 617
12 139
12 871
12 217
11 033
14 902
9 %
Travaux, études et prestations de services
88 422
84 119
123 233
133 738
132 467
129 264
46 %
Mise à disposition de personnel facturée
45 724
Remboursement de frais
7 028
Revenus locatifs et redevances (hors
délégation de service public )
50 723
61 291
61 852
58 496
78 475
102 978
103 %
Total
152 762
157 550
197 956
204 451
221 975
299 897
96 %
Source : comptes de gestion (Logiciel ANAFI)
Elles proviennent de son patrimoine immobilier (revenus locatifs et redevances
d’occupation du domaine public), du gîte communal, et, à hauteur d’environ 16 000 euros,
de recettes générées par la politique culturelle de la commune (foire, illuminations, marché
de Noël, etc.).
B -
Des dépenses à maîtriser
Les dépenses de fonctionnement de la commune de Bellême ont diminué de
près de 10 % durant la période examinée, alors qu’elles baissaient de moins de 1 % pour
l’ensemble des communes
11
. Néanmoins, il peut être relevé que tant en 2013 qu’en 2017,
elles sont bien supérieures à la moyenne (838 euros par habitant en 2017, pour une
moyenne de la strate de 609 euros). En revanche, ses dépenses d’équipement sont, en
euros par habitant, inférieures.
La diminution globale s’élève à près de 130 000 euros mais elle n’a pas été
linéaire, certains postes de dépenses, telles les charges à caractère général et les charges
de personnel, ayant augmenté de 2013 à 2017 avant de se réduire en 2018. On ne peut
ainsi parler de tendance baissière durant la période, le réel effort de la commune en la
matière ayant eu lieu en 2018.
1 )
Les charges de personnel
Les charges de personnel de la commune de Bellême ont baissé de 18 %
durant la période examinée, soit environ 125 000 euros. La forte baisse constatée en 2016,
suivie d’une très forte hausse en 2017, s’explique par un retard de facturation par la CDC
des frais de mise à disposition de ses agents au profit des cantines scolaires. Si on corrige
le montant 2017 de cette somme, le montant des charges de personnel s’élevait à environ
655 000 euros (et en 2016 à environ 640 000 euros).
La diminution des charges de personnel est le fruit d’une réorganisation du
service administratif consécutive au départ d’un agent de catégorie B, de la transformation
en poste d’agent de sécurité de la voie publique (ASVP) du poste de policier municipal, à
la suite du départ de ce dernier, et du transfert d’un agent culturel à la CDC.
En 2018, les charges de personnel représentaient, en dépit de leur baisse, près
de 50 % des charges de gestion.
La commune justifie l’importance de ses charges de personnel par deux
facteurs : la mise à disposition de ses agents au profit de la CDC, qui n’est pas dotée d’un
service technique, et le choix d’assurer la quasi-totalité de ses travaux en régie, de
nombreux corps de métier étant représentés (peintre, maçon, etc.).
11
Source : Rapport de l’observatoire des finances et de la gestion publique locales – 2018.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Bellême
16
A ce titre, la commune est encouragée à inscrire en comptabilité, des travaux
en régie, qui sont les travaux effectués par du personnel rémunéré directement par la
collectivité constructrice, laquelle met en œuvre des moyens en matériel et outillage acquis
ou loués par elle ainsi que des fournitures acquises par elle.
En effet, à l’exception des dépenses de personnel, qui sont retirées de l’assiette
servant de base de calcul aux attributions du FCTVA, les autres dépenses, notamment les
dépenses d’acquisition ou de location de matériels et/ou matériaux importants utilisés dans
le cadre de ces travaux, peuvent être imputées en section d’investissement, et devenir ainsi
éligibles au dispositif de FCTVA.
Il peut être enfin précisé que la commune a passé différents marchés au cours
de la période examinée, lesquels correspondent dans leur majorité à des prestations qui,
eu égard à leur ampleur ou leur nature, apparaissaient effectivement difficilement
réalisables par le service technique d’une commune de la dimension de Bellême. En 2017,
quelques prestations qui ont donné lieu à externalisation auraient toutefois pu, par leur
nature, être effectuées par le service technique.
2 )
Les charges à caractère général
Deuxième poste de dépenses en montant (487 549 euros) et en part des
produits de gestion (42 % en 2018), les charges à caractère général de la commune ont
diminué de 4 % durant la période sous revue, malgré une sensible augmentation en 2017.
Le poste principal, les comptes de racine 60, a connu un pic en 2016 et en 2018,
sous l’effet des achats réalisés pour les travaux de voirie et immobiliers. L’acquisition ou la
rénovation de plusieurs bâtiments (toiture du presbytère, désamiantage, réfection de voirie,
entretien de terrain, etc.) ont également pesé sur les comptes 61, notamment le compte
615 en 2017.
Les dépenses d’entretien et de réparation ont diminué de 44,5 %, tandis que
les locations et charges de copropriété sont passées de 5 380 euros à 44 840 euros, les
assurances et frais bancaires ayant été divisés par deux.
Durant toute la période examinée, le montant inscrit au titre des « frais de
publicité, publication, relations publiques »
12
est élevé, et en augmentation de 16 %. Ces
dépenses ont connu un pic à 84 876 euros en 2017, avant d’être ramenées à 74 680 euros
en 2018. La
commune a indiqué que les dépenses dites de « fêtes et cérémonies »
13
correspondaient aux dépenses exposées dans le cadre de manifestations, cérémonies,
gerbes du 11 novembre ou vœux du maire, mais sont pour la majeure partie (environ 40 000
euros) en lien avec les fêtes de Noël.
C -
La formation de l’autofinancement
La capacité d’autofinancement (ou épargne brute) exprime la part des
ressources courantes qui ne sont pas mobilisées par la couverture des charges courantes,
et qui sont ainsi disponibles pour rembourser la dette et pour investir. Exprimée en
pourcentage des produits de gestion, la CAF brute (avant remboursement de l’annuité en
capital de la dette) permet d’apprécier l’indépendance financière de la collectivité.
12
compte 623.
13
compte 6232.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Bellême
17
La CAF brute de la commune de Bellême a connu une évolution contrastée au
cours de la période sous revue : augmentant de près de 70 000 euros de 2013 à 2014, elle
diminue de 50 000 euros en 2015, augmente de 15 000 euros en 2016 avant de s’effondrer
en 2017 en diminuant de plus de 130 000 euros (soit 65 %). La commune n’était alors plus
en mesure de couvrir le remboursement en capital de la dette par son autofinancement.
En 2018, le montant de la CAF atteint son niveau le plus élevé de la période
examinée, augmentant de plus de 200 000 euros. La part des produits de gestion qu’elle
représente (6,9 %) demeure néanmoins inférieure au seuil attendu d’une collectivité (15 %)
en vertu de la doctrine des juridictions financières. Si son montant par habitant (175 euros)
augmente fortement, cette évolution doit être nuancée par la baisse de la population de
50 habitants en 2018.
Tableau n° 6 : CAF brute et nette (2013-2018)
Source : comptes de gestion (logiciel ANAFI)
D -
Les dépenses d’investissement de la commune
Ainsi que l’a relevé la trésorerie dans son analyse, la commune de Bellême a
mené une politique d’investissement « audacieuse » de 2013 à 2017. La chambre a ainsi
constaté que la commune de Bellême avait engagé simultanément au cours de la période
sous revue de nombreux projets en matière d’équipement, immobilière et économique.
Tableau n° 7 : Exemples de programmes d’investissement BP et BA
(2013-2018)
Programmes d'investissement
Montants estimés
(subventions non déduites -
en €)
Restauration du Porche
436 691
Carrefour rue Ville Close
107 000
Aménagement de la rue Ville Close
266 642
Toiture et travaux de l'Eglise
418 174
Skate-Park
40 000
Voie d'accès en zone industrielle
38 586
Nouvelle gendarmerie
365 400
Voirie rue de la Herse
71 154
Achat d'une parcelle à l'hôpital et création d'un
parking
60 000
Acquisition de l'ancienne gendarmerie
280 000
Acquisition de l'ancienne poste et parking
125 000
Acquisition d'un bâtiment jouxtant la mairie
45 000
Acquisition du bâtiment Blanche de Castille
100 068
Cabinet vétérinaire (Budget annexe)
330 000
Atelier Cousette (Budget annexe)
494 520
Projet de méthanisation
226 380
Source : délibérations du conseil municipal
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Bellême
18
Les dépenses d’équipement de la commune ont fortement progressé durant la
période examinée : de 366 822 euros en 2013 et 377 877 euros en 2014, elles se sont
élevées à 741 898 euros en 2015, avant de diminuer à 452 198 euros en 2016 et
361 910 euros en 2017, et de très fortement augmenter en 2018 pour atteindre la somme
de 800 406 euros.
La chambre a constaté un décalage important entre l’inscription budgétaire
initiale des différentes dépenses et leur réalisation. Il a en effet été vu
supra
que si le
montant des dépenses d’équipement effectivement réalisées en 2018 était important, il
correspondait pour une part majeure aux restes à réaliser issus des exercices précédents.
Le maire précise que ce décalage est notamment la conséquence, s’agissant des travaux
de rénovation du Porche et de l’Eglise, d’aléas techniques et du planning des entreprises.
Le précédent ordonnateur invoque, quant à lui, des contraintes d’urbanisme, notamment
liées à l’élaboration d’un plan local d’urbanisme intercommunal et aux exigences de
l’architecte des bâtiments de France.
Il peut toutefois être noté que la commune a,
in fine,
été en mesure de réaliser
et financer l’ensemble des projets engagés et que certaines de ses actions ont contribué à
la stabilité de ses recettes (augmentation de ses recettes d’exploitation).
Les dépenses d’équipement de la commune s’inscrivent dans une politique
générale d’intervention (dépenses d’équipement, subventions de fonctionnement, garanties
d’emprunt, etc.). La commune a ainsi poursuivi plusieurs objectifs : développement du
logement et de l’emploi en vue de maintenir et augmenter sa population, soutien apporté
au commerce local, restauration de son patrimoine et soutien aux associations.
-
Le développement économique
La commune a créé en 2015 un budget annexe « bâtiment agricole », pour
l’aménagement d’un cabinet vétérinaire, qui a fait l’objet d’un contrat de crédit-bail. En 2016,
un deuxième budget annexe a été créé (« Cousette »), pour la construction d’un atelier de
vente de tissus.
Le précédent ordonnateur de la commune fait valoir que ces deux projets
avaient été conçus pour générer des recettes, estimées à 10 000 euros par an durant
15 ans, le montant du loyer étant déterminé en augmentant de 15 % le montant de
l’échéance restant due par la commune. A la suite du transfert de la compétence
économique à la communauté de communes, ces deux budgets annexes ont été clôturés,
les produits et charges afférents étant repris par l’intercommunalité. Les résultats de ces
budgets annexes ont été transférés à la CDC : un déficit global de clôture de
37 985,14 euros pour le cabinet vétérinaire et un excédent global de clôture de
123 679,32 euros pour l’atelier Cousette. Les deux parcelles qui constituent l’assiette des
projets ont ensuite été cédées à la communauté de communes au prix de 20 330 euros et
14 730 euros, soit 10 euros le m².
Est également implanté sur le territoire de la commune de Bellême un terrain
de camping, peu aménagé. Le camping étant déficitaire et sa gestion source de difficultés,
la commune a décidé de répondre positivement à la proposition qui lui a été faite par une
personne privée souhaitant exploiter le terrain. Un bail commercial a ainsi été conclu pour
neuf années moyennant un loyer annuel de 3 000 euros TTC.
Le projet de l’exploitant apparaît actuellement fructueux.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Bellême
19
Si la commune indique avoir saisi une opportunité qui se présentait à elle, qui
lui permet actuellement de percevoir des recettes alors que l’exploitation du camping était
déficitaire, et d’apporter de la clientèle aux commerçants, il ne ressort pas des comptes
rendus de délibération ou des pièces produites par la commune que celle-ci aurait mené
une réflexion sur la possibilité d’un maintien du caractère communal du camping et d’une
externalisation de cette mission au moyen d’une délégation de service public, procédé qui
aurait permis un désengagement moindre de la commune.
-
La politique d’acquisition immobilière
Au cours de la période sous revue, la commune a acquis de nombreux biens
immobiliers : logements, bâtiment accueillant une cantine (108 068 euros), ancienne
gendarmerie (280 000 euros), parcelle en vue d’accueillir un parking (60 000 euros),
parcelle jouxtant la mairie (45 000 euros), etc. Elle dispose ainsi d’un patrimoine immobilier
qu’elle propose à la location, en vue de générer des recettes et de maintenir sa population.
-
La mise en valeur de son patrimoine
Une part importante des dépenses d’équipement de la collectivité a eu pour
finalité l’entretien et la restauration du patrimoine de la commune. Ont ainsi fait l’objet de
travaux durant la période examinée la Porte Saint-Sauveur (Le Porche) ou encore l’église
de la commune, pour un montant total estimé de l’ordre de 850 000 euros.
E -
L’endettement
En 2018, l’endettement propre de la commune est porté par le seul budget
principal. En effet, les emprunts souscrits dans le cadre des deux budgets annexes ont été
transférés à la CDC.
L’encours de la dette s’est accru de façon importante depuis 2013. Le montant
des emprunts souscrits au titre du budget principal s’élève à 975 000 euros (soit un montant
total de 1 438 000 euros si on y inclut les budgets annexes). L’encours de la dette du budget
principal est passé en cinq ans de moins de 1,1 million d’euros à plus de 1,6 million d’euros,
soit une augmentation de 48 %. Si l’encours de la dette est important, il peut être noté que
l’ensemble des prêts sont à taux fixe, et qu’aucun ne présente de risque particulier.
En 2017, les emprunts de la commune représentaient 1 224 euros par habitant
(1 158 euros en 2018
14
), contre 610 euros pour la moyenne de la strate
15
. Leur
remboursement annuel représentait 83 euros par habitant, contre 67 euros pour la strate.
Les derniers emprunts contractés ont conduit à une dégradation de la capacité
de désendettement de la commune
16
, laquelle a connu une évolution contrastée durant la
période examinée. Passée de 8,7 années en 2013 à 5,9 en 2014, elle est remontée à
9,2 et 7,9 en 2015 et 2016, avant d’atteindre un alarmant 28,2 en 2017. Le taux de 2017
résulte d’un double mouvement de forte diminution de la CAF et d’augmentation du niveau
des emprunts.
En 2018, la commune retrouve une capacité de désendettement de 6,6 années
du fait de l’amélioration de la CAF.
14
Source : comptes de gestion, Logiciel ANAFI.
15
Source : DGFIP / DGCL.
16
Encours de la dette / CAF.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Bellême
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La commune a indiqué que plusieurs emprunts arrivaient bientôt à échéance,
ce qui lui redonnerait des marges de manœuvre. Dans les cinq années à venir, six emprunts
devraient ainsi s’éteindre. Pour l’année 2019, leur remboursement représente une somme
de 108 365 euros (93 556 euros de capital et 14 809 euros d’intérêts) sur un total de
183 074 euros (capital et intérêts).
Si d’autres emprunts avaient été envisagés au cours de la période examinée,
ils
n’ont
pas
été
souscrits :
l’un
pour
financer
le
projet
de
méthanisation
(1,03 million d’euros), l’autre, plus modeste (90 500 euros), pour l’acquisition d’un bâtiment
accueillant la cantine scolaire. Le projet de méthanisation n’est qu’au stade des études
préalables et l’acquisition du bâtiment sera, d’après le maire, financée grâce à la cession
d’un bien, réalisée en 2019.
La commune dispose d’une ligne de trésorerie de 700 000 euros, intégralement
utilisée avant la période sous revue. L’encours restant dû à ce titre s’élevait au
31 décembre 2018 à 637 000 euros. Le montant remboursé chaque année par la commune
est faible (environ 20 000 euros). Le maire précise que si le taux de l’emprunt IENA
souplesse n’a pu être modifié à 1,24 %, il est désormais fixe et s’élève à 1,08 %.
Parallèlement à son endettement propre, la commune a contracté certains
engagements, sous la forme d’emprunts garantis au profit d’organismes ne présentant
toutefois pas de risque particulier : le centre hospitalier de Bellême et Orne Habitat.
A la fin de l’exercice 2018, elle garantissait ainsi un montant total d’encours de
3,73 millions d’euros, qui représentait plus de trois fois les recettes réelles de
fonctionnement (1,23 million d’euros).
Bien que les garanties accordées n’exposent pas la commune à un risque
particulier, la chambre invite la collectivité, eu égard au montant de son endettement propre,
à limiter à l’avenir le nombre et le montant des garanties accordées.
F -
Conclusion
Dans son analyse relative à la période 2013-2017, la DGFIP concluait que « la
commune a mené une politique d’équipement ambitieuse sur quatre ans. La structure
bilancielle de la commune reste équilibrée, mais au prix d’un endettement croissant qui a
dégradé les ratios d’endettement ».
Si la situation financière de la commune s’est améliorée en 2018, la vigilance
demeure de mise. En effet, l’évolution maîtrisée des charges est relativement récente, la
commune demeure fortement endettée, et ne dispose pas d’une marge de manœuvre
fiscale importante, le montant des impositions restant élevé en dépit du maintien des taux.
La réduction des dépenses résulte notamment d’une diminution des charges de personnel
conjoncturelle et difficilement réitérable. Et, à l’instar de l’ensemble des communes, la
commune de Bellême est affectée par la baisse durable des dotations de l’Etat.
Les dépenses d’équipement de l’exercice 2018 ont été essentiellement
consacrées à la réalisation de projets précédemment engagés. La commune envisage
également la réalisation d’un méthaniseur. Elle a indiqué poursuivre tout à la fois un objectif
de développement durable et de création de ressources financières (revente de l’énergie
produite). Si la commune a précisé que le projet ne serait effectivement mis en œuvre
qu’après confirmation de sa rentabilité par les études de faisabilité, le projet, dont le montant
total pourrait avoisiner les 10 millions d’euros, appelle quelques réserves
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Bellême
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D’une part, il ne peut porter que sur le traitement des déchets verts, à l’exclusion
des déchets ménagers qui relèvent de la compétence de la CDC, ainsi que l’a rappelé la
préfète à la commune.
D’autre part, il serait nécessairement financé en partie par l’emprunt
(la commune espère un subventionnement représentant entre 50 % et 70 % du montant du
projet).
Le maire précise qu’une étude de faisabilité est en cours depuis septembre
2019 afin de confirmer l’intérêt économique du projet, à partir de la validation des
ressources entrantes du méthaniseur, des subventions et de la capacité d’emprunt de la
commune par rapport aux résultats générés.
La chambre appelle néanmoins la commune à la vigilance et lui recommande
d’adapter sa politique d’investissement à ses capacités de financement.