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Rapport d’observations définitives
COMMUNE DE GAILLON
(
Département de l’Eure
)
Exercices
2012 à 2018
Observations délibérées le 10 septembre 2019
SOMMAIRE
Synthèse
..........................................................................................................................
1
Principales recommandations
.......................................................................................
1
Obligations de faire
........................................................................................................
1
Rappel de la procédure
........................................................................................
2
Environnement et organisation
............................................................................
2
A -
Territoire et institutions
...........................................................................................................
2
1 -
Histoire
........................................................................................................................................
2
2 -
Population et emploi
...................................................................................................................
2
3 -
Structures intercommunales
.......................................................................................................
3
B -
Organisation et mutualisation
.................................................................................................
3
1 -
Pilotage interne et processus
......................................................................................................
3
2 -
Projets intercommunaux et mutualisation
...................................................................................
4
Fiabilité et information financière
........................................................................
5
A -
Qualité et sincérité des comptes
............................................................................................
5
1 -
Relation avec le comptable public
...............................................................................................
5
2 -
Circuit de la dépense
..................................................................................................................
5
3 -
Indépendance des exercices
......................................................................................................
6
4 -
Impayés
......................................................................................................................................
7
5 -
Éléments de la politique patrimoniale
.........................................................................................
7
B -
Information financière et risques
............................................................................................
8
1 -
Système d’information financière
................................................................................................
8
2 -
Comptabilité analytique
...............................................................................................................
8
3 -
Débat d’orientation budgétaire
....................................................................................................
9
4 -
La prévision budgétaire
.............................................................................................................
10
5 -
Prise en compte des risques
.....................................................................................................
10
Les ressources
....................................................................................................
11
A -
Situation financière
...............................................................................................................
11
1 -
Exploitation courante et capacité d’autofinancement brute
.......................................................
11
2 -
Financement de l’investissement et trésorerie
..........................................................................
13
3 -
Dette
.........................................................................................................................................
14
B -
Ressources humaines
..........................................................................................................
15
1 -
Effectifs municipaux
..................................................................................................................
15
2 -
Temps de travail
.......................................................................................................................
16
3 -
Absentéisme
.............................................................................................................................
17
4 -
Régime indemnitaire et NBI
......................................................................................................
19
Relations avec les associations
.........................................................................
22
1 -
Éléments de suivi
......................................................................................................................
22
2 -
Conventionnement avec l’association « Espace Condorcet centre social »
..............................
23
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Gaillon
1
SYNTHÈSE
Située en vallée de Seine, la commune de Gaillon (environ 7 000 habitants)
s’inscrit dans un territoire fragile, marqué par la désindustrialisation et une population
faiblement qualifiée, un niveau de chômage et un taux de vacance des logements relativement
élevés.
Fortement dotée en services publics, la collectivité doit désormais inscrire son
projet et ses équipements dans la démarche intercommunale, en cours de refonte. La
commune dispose de services (sociaux, culturels) et de lieux historiques qui devraient lui
permettre de repenser son rôle dans le territoire.
La situation financière de la commune est saine, assise notamment sur une
diminution de sa masse salariale et une politique active de désendettement. La fiabilité
renforcée des comptes doit s’appuyer sur une prise en compte plus étendue des risques.
Les réorganisations récentes de l’administration méritent d’être appuyées et
consolidées par l’équipe de direction. Les processus internes restent encore trop peu
formalisés, notamment pour l’utilisation de ses actifs (magasin, véhicules), la connaissance et
la valorisation de son patrimoine, le contrôle du temps de travail.
L’information financière et sociale doit être renforcée et fiabilisée.
Dans le domaine des ressources humaines, la clarification des modalités
d’attribution des primes doit aller de pair avec la remise à plat du régime indemnitaire en tenant
compte du niveau de responsabilité, de l’investissement et de la présence des agents.
PRINCIPALES RECOMMANDATIONS
1. Consolider la réorganisation des services en améliorant leur articulation et en mettant à
profit la réflexion communautaire en cours ;
2. sécuriser les processus internes : circuit de la dépense, véhicules, magasin, contrôle du
temps de travail ;
3. renforcer et fiabiliser l’information financière et sociale.
OBLIGATIONS DE FAIRE
4. Veiller à l’exhaustivité des engagements hors bilan dans les annexes budgétaires ;
5. exclure le vote des subventions par un ou plusieurs conseillers « intéressés ».
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Gaillon
2
RAPPEL DE LA PROCÉDURE
La chambre régionale des comptes a inscrit à son programme l’examen de la
gestion de la commune de Gaillon, à partir de l’année 2012. Par lettre en date du
11 février 2019, le président de la chambre en a informé M. Bernard Le Dilavrec, maire.
L’entretien de fin de contrôle a eu lieu le 21 mai 2019 entre M. Le Dilavrec et le
rapporteur.
Après avoir entendu le rapporteur, la chambre a arrêté, le 27 mai 2019, ses
observations provisoires qui ont été transmises à M. Le Dilavrec, le 13 juin 2019.
Par courrier en date du 18 juillet 2019, enregistré au greffe le 19 juillet 2019, le
maire a adressé une réponse écrite et, sur sa demande, a été entendu par la chambre le
10 septembre 2019.
Après avoir entendu le rapporteur, la chambre a arrêté, le 10 septembre 2019, le
présent rapport d’observations définitives, qui vous a été communiqué le 7 octobre 2019. En
l’absence de réponse écrite dans le délai imparti par la loi, ce rapport devra être communiqué
au conseil municipal lors de sa plus proche réunion suivant sa réception. Il fera l'objet d'une
inscription à l'ordre du jour, sera joint à la convocation adressée à chacun de ses membres et
donnera lieu à un débat.
Ce rapport sera communicable dans les conditions prévues au livre III du code des
relations entre le public et l’administration.
ENVIRONNEMENT ET ORGANISATION
A -
Territoire et institutions
1 -
Histoire
La commune de Gaillon est située en vallée de Seine, sur la route royale de Vernon
à Rouen.
Elle s’est construite autour du château ducal, édifié vers le XI
ème
siècle et destiné
à défendre la frontière de Normandie contre le roi de France.
Celui-ci a été ouvert au public en 2011, à la demande de la municipalité, dans le
cadre d’une convention avec l’État, propriétaire.
2 -
Population et emploi
La population totale s’établit à 7 143 habitants
1
.
Le territoire de Gaillon s’inscrit dans le bassin d’emploi de Vernon, marqué par la
crise économique et la désindustrialisation.
1
INSEE, indicateur POPLEG T1, 2016.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Gaillon
3
En 2016
2
, le revenu médian des ménages (17 987 €) est inférieur de plus de 10 %
à celui constaté au niveau national. La part des revenus fiscaux imposés (45 %) est inférieure
de près de sept points et le taux de pauvreté (19 %) est supérieur de six points à la moyenne
départementale. Le taux de chômage (19,9 %) est supérieur de près de six points à la
moyenne nationale. La part des logements vacants (10,1 %) est supérieure de plus d’un quart
à celle constatée au niveau départemental.
3 -
Structures intercommunales
Jusqu’au 1
er
septembre 2019, la commune était membre de la communauté de
communes Eure-Madrie-Seine (CCEMS), qui regroupait 17 communes.
Par délibérations concordantes datées des 4 juillet 2017 et 31 août 2017, la
CCEMS et de la communauté d’agglomération de Seine-Eure (CASE) ont demandé à
fusionner ensemble.
Conformément aux dispositions de l’article L. 5211-41-3 du code général des
collectivités territoriales (CGCT), le préfet de l’Eure a – par arrêté en date du 16 janvier 2019
– pris acte du projet de périmètre du nouvel établissement public de coopération
intercommunale (EPCI). Le conseil municipal de Gaillon l’a approuvé, le 7 mars 2019.
Les conditions de majorité étant remplies, l’arrêté préfectoral du 14 juin 2019 a
créé – à compter du 1
er
septembre 2019 – la communauté d’agglomération de Seine-Eure,
issue de la fusion entre la CCEMS et la CASE.
Le nouvel EPCI regroupe désormais 60 communes et plus de 103 000 habitants.
Par ailleurs, la commune est adhérente du syndicat pour l’étude et le traitement
des ordures ménagères de l’Eure (SETOM) et – depuis le 30 janvier 2018 – du syndicat
intercommunal de l’électricité et du gaz de l’Eure (SIEGE), à qui elle a transféré sa compétence
en matière d’éclairage public
3
.
Enfin, le cinéma est géré par le syndicat intercommunal Gaillon-Aubevoye 3C. Son
objet est «
d’assurer d’une part la réalisation d’un complexe cinématographique et culturel et
d’autre part, son fonctionnement
». La participation de la commune (80 500 euros en 2018)
est destinée à couvrir les dépenses du syndicat, sans autre précision dans les statuts.
La chambre recommande à la commune – qui s’y est déclarée disposée – de
clarifier ce dernier point.
B -
Organisation et mutualisation
1 -
Pilotage interne et processus
Le directeur général des services (DGS), dont l’adjointe est également directrice
des finances et des ressources, a autorité sur trois pôles (ressources, famille et cadre de vie).
La police municipale lui est directement rattachée.
L’engagement des dépenses et la commande publique sont déconcentrés dans
les services opérationnels.
2
INSEE, commune de Gaillon (27275), comparateur de territoire.
3
La commune a souscrit avec le SIEGE une convention de programmation triennale, déclinée en prévisions annuelles
d’interventions (aux montants plafonnés) adoptées en conseil municipal, les participations de la commune étant ajustées à la
clôture de l’opération sur la base du coût réel.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Gaillon
4
La direction technique est partagée entre une responsable opérationnelle et une
responsable administrative, également responsable des marchés.
Certains procédures internes (liées, notamment, au budget, aux ressources
humaines, aux services techniques) ne sont pas formalisées.
Ainsi, au sein du service technique (en cours de réorganisation), n’y a-t-il, ni
procédure d’entrée/sortie et d’inventaire des stocks du magasin, ni recueil systématique des
données d’utilisation des véhicules de service (kilométrage parcouru, consommation
d’essence).
Par ailleurs, la confrontation entre livraison et engagement nécessite un
signalement dans l’outil de gestion du service technique, qui n’est pas interfacé avec le logiciel
de suivi comptable municipal, multipliant ainsi les risques d’erreurs lors des ressaisies. Ce
dernier ne permet d’ailleurs pas toujours au comptable d’identifier nominativement les
débiteurs des créances communales impayées.
Ces lacunes fragilisent la gestion communale et rendent plus difficile l’appréciation
de ses besoins.
La commune prévoit néanmoins, à l’automne 2019, la migration des données vers
un nouveau progiciel «
permettant de sécuriser informatiquement la chaîne comptable
»,
d’améliorer ainsi le contrôle interne, de redéployer des ressources et de développer l’efficience
de la gestion. Elle a, par ailleurs, commencé à normaliser certains processus, comme les
validations d’embauche ou les interventions du service technique.
La chambre l’invite à poursuivre la formalisation de ses processus internes afin de
les sécuriser, d’évaluer leur efficience et de préciser le rôle de chacun des intervenants. La
commune convient de la nécessité de ces évolutions.
2 -
Projets intercommunaux et mutualisation
Le rapport de la commission locale d’évaluation des transferts de charges
(CLETC)
4
a été présenté et approuvé lors du conseil municipal du 14 décembre 2017. Il fait
état du transfert à la CCEMS de la compétence en matière de promotion du tourisme ainsi que
de l’office de tourisme de Gaillon.
Ce transfert concerne en particulier la gestion et l’exploitation du château de
Gaillon, dans le cadre d’une convention conclue avec l’État (propriétaire du bien), lequel réalise
les investissements et réhabilitations inscrits au contrat de plan État-Région (CPER).
Le site, au fort potentiel de développement pour le territoire et qui enregistre déjà
une fréquentation significative
5
, devrait tirer profit d’une exploitation portée au niveau
intercommunal.
Cependant, l’évaluation des charges transférées est restée quasiment inchangée
entre 2006 et 2017. En effet, le transfert effectué en 2017 a été évalué sur la base d’une quote-
part de charges de personnel et de charges à caractère général (soit, au total, 15 000 euros).
De nouvelles pistes de mutualisation pourraient s’ouvrir dans le cadre de la
modification du périmètre intercommunal.
4
Article 1609 nonies C du code général des impôts.
5
9 000 entrées (dont 6 000 payantes) au cours des deux derniers exercices, pour un montant annuel de recettes de 23 801 euros
en 2018.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Gaillon
5
Ainsi, le rapport de l’inspection départementale sur les archives publiques du
17 novembre 2016 souligne-t-il les capacités d’accueil au sein de la communauté
d’agglomération Seine-Eure avec laquelle la commune vient de fusionner. Cette dernière
envisage d’ailleurs le transfert de la gestion de ses archives au nouvel EPCI.
D’autres activités pourraient se prêter à une plus large mutualisation :
-
l’équipement municipal de restauration collective
6
, qui dispose d’une capacité très
supérieure à son fonctionnement actuel (lire
infra
) ;
-
le cinéma, dont la billetterie est déjà assurée dans plusieurs communes ;
-
certains équipements socio-culturels.
Ces mutualisations reposent néanmoins sur une remise à plat du projet de
territoire, visant une intégration plus poussée des fonctions transversales (réseaux dont la
voirie, police municipale, services support dont finances et ressources humaines) ou une
meilleure articulation entre acteurs sociaux (CCAS, espace Condorcet).
La chambre recommande à la commune – qui précise que de nombreux contacts
ont d’ores et déjà été pris, dans le cadre de la fusion – d’envisager ces opportunités de travail
à l’échelle intercommunale, comme par exemple, en s’appuyant sur la présence d’un site
historique exceptionnel sur son territoire.
FIABILITÉ ET INFORMATION FINANCIÈRE
A -
Qualité et sincérité des comptes
1 -
Relations avec le comptable public
L’organisation du service comptable repose sur une équipe financière réduite et
un réseau de correspondants déconcentrés.
Une fois les écritures passées, la direction des finances effectue un
rapprochement périodique entre les comptes de l’ordonnateur et ceux tenus par le comptable.
En l’absence de divergence, cette vérification permet d’anticiper le niveau de résultat attendu.
La relation avec le comptable public a été renforcée récemment en matière de suivi
du recouvrement effectué auprès des débiteurs de créances impayées.
2 -
Circuit de la dépense
En l’absence de formalisation
7
, certains éléments de procédure et du circuit de la
dépense peuvent être reconstitués comme suit :
-
au sein des services, les engagements font l’objet d’un verrouillage informatique
qui oblige à fournir les références du devis ainsi que les imputations analytiques et
comptables par le service émetteur ;
-
le suivi des engagements fait l’objet d’un « bon » dans les services, rattaché à une
fiche de transmission des devis. Il est édité au service des finances, avant
signature par le DGS, le responsable de pôle et l’élu de référence. Le maire
dispose d’une signature électronique, en dépenses comme en recettes ;
6
La partie liée à la restauration du centre de loisirs sans hébergement est déjà mutualisée.
7
La commande publique s’appuie toutefois sur un règlement intérieur, qui comprend, notamment, une fiche d’évaluation des
besoins, de transmission des devis ainsi qu’une procédure de mise en œuvre. Ce document rappelle l’obligation minimale d’au
moins trois devis mais également celle de constatation du service fait.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Gaillon
6
-
le « bon » est transmis au service concerné pour valider la commande auprès du
fournisseur ;
-
le rapprochement entre l’engagement et le mandatement se fait à l’occasion de la
validation des factures par les services, avant le mandatement et la liquidation. En
cas de discordance du service fait avec l’engagement, la direction des finances en
est informée (processus non automatisé) ;
-
la collectivité dispose, enfin, d’une carte bancaire pour les « achats urgents ».
La direction des finances effectue le contrôle – sur le fond comme sur la forme –
de ces opérations. Celui-ci peut aboutir au rejet d’un mandatement, dès lors que l’engagement
préalable ou une pièce justificative seraient manquants.
La chambre recommande néanmoins la purge régulière de la base des tiers
8
, afin
de réduire le risque de paiement indu ou de fraude.
En outre, elle invite la collectivité :
-
dans un premier temps, à parfaire le circuit de la dépense, en précisant
l’articulation entre seuils et circuit de signature ;
-
dans un second temps, à sécuriser le rapprochement des engagements et du
service fait, objet aujourd’hui d’une procédure « manuelle » éclatée entre les
services technique et financier.
La commune entend mettre à profit le changement en cours de son logiciel
comptable pour sécuriser ce circuit.
3 -
Indépendance des exercices
Le rattachement des charges et des produits à l’exercice vise à faire apparaître
dans le résultat de l’exercice concerné ceux qui s’y rapportent au sens juridique du terme,
conformément à la comptabilisation en droits constatés et à l’obligation, pour les collectivités,
de tenir une comptabilité d’engagement.
Les volumes rattachés sont croissants en dépenses, passant de 185 284 euros en
2013 à 420 122 euros en 2017 (7,3 % des charges de gestion).
Les produits rattachés représentent 2,2 % des produits de gestion en 2017.
L’incidence nette des rattachements sur le résultat est négative, elle oscille entre
100 000 euros (2013) et 270 000 euros en 2017.
La chambre recommande à la collectivité de renforcer le rôle que doit jouer la
direction des finances dans le dialogue de gestion. Elle doit en effet guider le service émetteur,
seul à pouvoir apprécier l’opportunité d’anticiper une commande ou d’annuler un engagement
(donc à en imputer les effets sur l’exercice concerné).
8
Référentiel, au sein du système d’information financier de la collectivité, des personnes morales ou physiques qui sont ses
prestataires ou fournisseurs.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Gaillon
7
Tableau n° 1 :
Les rattachements
Rattachements
2013
2014
2015
2016
2017
Fournisseurs - Factures non parvenues
185 284
308 206
217 733
352 213
420 122
Charges de gestion
6 108 683
6 453 527
6 190 486
5 961 300
5 717 184
Charges rattachées en % des charges
de gestion
3,7 %
5,4 %
4,2 %
5,9 %
7,3 %
Produits non encore facturés
0
16 680
17 500
0
15 700
Total des produits rattachés
126 375
145 737
147 394
139 054
149 327
Produits de gestion
7 204 543
7 204 597
6 998 154
6 759 292
6 781 419
Produits rattachés en % des produits
de gestion
1,8 %
2,0 %
2,1 %
2,1 %
2,2 %
Différence (produits - charges rattachées)
-100 518
-204 079
-111 949
-213 159
-270 795
Source : CRC, logiciel ANAFI à partir des comptes de gestion
Les restes à réaliser (RAR) font l’objet d’un état justificatif, visé par le maire et le
comptable. Les montants comptabilisés en 2018 n’appellent pas de commentaires particuliers.
4 -
Impayés
Le service de restauration collective donne lieu à une facturation
a posteriori
.
Depuis 2016, les usagers doivent se rapprocher du comptable public pour leurs
règlements. Cette organisation présente l’avantage d’une prise en charge (le cas échéant,
d’actes de recouvrement) plus rapide par le comptable public.
Pour compenser les inconvénients de l’éclatement de la relation avec l’usager
entre deux acteurs distincts, le comptable et les services de l’ordonnateur établissent des
points réguliers sur les retards et impayés les plus importants et les actions en cours
9
.
Les restes à recouvrer concernés sur les particuliers et personnes physiques
s’élèvent, à la date du 31 janvier 2018, à 84 427,29 euros, répartis sur 326 lignes (soit un
montant moyen d’environ 259 euros).
L’essentiel (soit environ 78 000 euros) se concentre sur les trois derniers exercices
(2015 à 2017), dont la moitié (39 387,50 euros) porte sur 2017.
Rapporté au montant total des titres de ce type, émis en 2017 (191 425,85 euros),
le montant des impayés constatés à la fin de cet exercice représente près de deux mois et
demi du total pris en charge par le comptable.
La chambre recommande à la collectivité d’approfondir le suivi des impayés.
S’agissant pour elle d’une préoccupation forte, la collectivité entend mieux s’impliquer à
l’avenir dans ce domaine.
5 -
Éléments de la politique patrimoniale
Seul l’inventaire – détaillé et tenu régulièrement à jour – des biens intégrés à l’actif
communal garantit la régularité des amortissements réalisés, donc la formation du résultat
10
.
La chambre incite la collectivité à entamer cette démarche de connaissance réelle
de son actif afin de consolider la sincérité de ses comptes.
9
Effacement de dettes suite à décision d’un juge, relance par huissier, intervention du CCAS, mise en place d’échéanciers, etc.
10
Dont l’exactitude pourrait être affectée par la minoration de la charge d’amortissement ou absence de constatation de plus (ou
moins) values lors des sorties ou mises au rebut d’éléments d’actif.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Gaillon
8
B -
Information financière et risques
1 -
Système d’information financière
La commune s’appuie sur des informations internes et des études externes
11
afin
d’évaluer sa situation financière.
Les outils de prospective dont elle dispose s’appuient sur des développements
réalisés au sein d’un logiciel comptable ancien, qui n’a pas toujours été régulièrement
actualisé.
La mise en œuvre du plan pluriannuel d’investissement fait l’objet d’un suivi,
construit et actualisé par la direction des finances et la responsable des services techniques.
Celui-ci rappelle, outre la désignation de la demande et son fléchage sur le plan comptable,
les montants votés, engagés ainsi que les observations individualisées par ligne de dépense.
La chambre recommande à la collectivité de faire délibérer le conseil municipal sur
ce document.
2 -
Comptabilité analytique
La commune dispose d’une ventilation budgétaire analytique classique. Dès
l’engagement, les mandats sont présentés selon une double imputation comptable et
analytique.
A titre d’illustration, elle suit l’activité de la restauration scolaire dans ses
composantes de coûts et de produits.
Sur la période récente, la couverture des coûts de ce service a été marquée
par une diminution de la quantité de repas délivrés, soit 50 000 repas scolaires en 2018 (contre
plus de 55 000 entre 2012 et 2015).
Cette baisse de 9 % de la fréquentation est liée au retour à la semaine de quatre
jours (extinction de la précédente réforme des rythmes scolaires) : l’augmentation du temps
de pause méridienne a favorisé un mouvement de retour significatif au domicile pour le
déjeuner.
Tableau n° 2 :
L’activité de la restauration municipale
2013
2014
2015
2016
2017
QUANTITÉ DE REPAS SERVIS
Nombre de jours d’ouverture
241
238
238
243
240
Nombre de repas servis en moyenne par
jour
256
284
286
250
232
Source : CRC sur la base de données de la commune
En matière de recettes, le tarif des personnels administratifs (4,75 euros/repas) a
été aligné sur le tarif maximum des scolaires
12
.
Les dépenses rattachées au service de la restauration sont restées stables sur la
période.
11
Analyses de la DGFiP, étude d’ingénierie fiscale (sur la taxe locale sur la publicité extérieure) et rapports bancaires.
12
Sur la période 2012 à 2016, la grille tarifaire a fait l’objet d’une hausse générale significative sur les trois tranches : minimum
de 1,80 à 2,40 euros, médian de 3,70 à 4,35 euros, maximum de 4,10 à 4,75 euros.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Gaillon
9
Leur montant est amorti sur un volume décroissant de repas sur la période (près
de 25 repas quotidiens en moins)
13
. Le coût moyen du repas s’est ainsi sensiblement accru,
entre 2012 et 2017, pour passer de 11,25 à 12,39 euros (dont 62 % de charges de personnel
en 2017).
Tableau n° 3 :
Coût de la pause méridienne
2013
2014
2015
2016
2017
Dépenses de personnel (cuisine et entretien)
(comptes 641 et 645)
432 716 €
462 368 €
464 364 €
447 677 €
425 474 €
Dépenses de surveillance (compte 641 et
645)
72 588 €
68 544 €
68 545 €
68 600 €
70 000 €
Dépenses de fournitures et petits
équipements (compte 606)
7 216 €
7 416 €
5 860 €
6 324 €
4 733 €
Dépenses de fluides et d’entretien (compte
606)
36 915 €
35 026 €
33 805 €
26 063 €
42 722 €
Achats alimentaires (ou de repas) (comptes
602, 606 et 611)
127 743 €
130 375 €
136 519 €
141 818 €
134 526 €
Contrôles (compte 611)
2 284 €
2 098 €
2 734 €
3 727 €
2 940 €
Autres dépenses
14 363 €
22 041 €
7 850 €
18 886 €
9 683 €
Dépenses totales rattachées au service de
restauration collective
693 825 €
727 868 €
719 675 €
713 095 €
690 078 €
Coût moyen d’un repas
11,25 €
10,77 €
10,57 €
11,74 €
12,39 €
RECETTES RATTACHÉES AU SERVICE DE RESTAURATION COLLECTIVE
Participation de la commune
Participation des usagers
229 630 €
188 767 €
190 463 €
186 999 €
179 466 €
Autres recettes
Recettes totales
229 630 €
188 767 €
190 463 €
186 999 €
179 466 €
Recettes moyennes par repas
3,72 €
2,79 €
2,80 €
3,08 €
3,22 €
COÛT NET D’UN REPAS
Coût net moyen d’un repas
7,52 €
7,98 €
7,77 €
8,66 €
9,17 €
Taux de contribution des familles
33%
26%
26%
26%
26%
Source : CRC sur la base données commune
14
.
Au total, la contribution des familles représente un tiers du coût d’un repas en 2013
contre un quart en 2017.
La capacité théorique du service (440 repas par jour pour les scolaires) est
nettement supérieure au nombre de repas servis (inférieur à 250).
La chambre recommande donc à la commune d’envisager, dans ce domaine, les
mutualisations possibles avec la nouvelle intercommunalité.
3 -
Débat d’orientation budgétaire
Le débat sur les orientations budgétaires (DOB) est une obligation légale pour les
communes de plus de 3 500 habitants. Il a pour vocation d’éclairer le vote des élus sur le
budget de la collectivité. Son organisation constitue une formalité substantielle destinée à
préparer le débat budgétaire.
13
Repas servis en moyenne par jour : 256 en 2013 contre 232 en 2017 sur 240 jours d’ouverture (soit 5 760 repas en moins par
an).
14
Pour mémoire : coût net moyen = coût moyen, net des recettes des usagers.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Gaillon
10
L’article L. 2312-1 du CGCT – dans sa version entrée en vigueur en 2015
15
prévoit que le maire doit présenter
« au conseil municipal, dans un délai de deux mois
précédant l’examen du budget, un rapport sur les orientations budgétaires, les engagements
pluriannuels envisagés ainsi que sur la structure et la gestion de la dette.
».
Au cours de la période, les DOB se sont tenus dans les délais réglementaires et,
depuis 2014, font l’objet d’une délibération distincte.
L’examen des pièces recueillies lors de l’instruction révèle l’absence – pour les
débats à partir de l’exercice 2017 – de certaines des informations reprises à l’article
D. 2312-3 du CGCT, en particulier celles relatives à la structure et à la gestion de l’encours de
dette, aux concours financiers, à la fiscalité, à la tarification, aux subventions ainsi qu’aux
principales évolutions relatives aux relations financières entre la collectivité et le groupement
dont elle est membre (en l’espèce, la CCEMS). De plus, les débats sont insuffisamment nourris
de données prévisionnelles.
Ainsi, les membres du conseil municipal sont-ils privés des éléments qui leur
permettraient d’apprécier pleinement les perspectives financières et budgétaires de la
collectivité pour l’année à venir.
La collectivité s’est engagée, dès le DOB de l’exercice 2020, à compléter son
rapport d’orientation budgétaire, notamment sur la structure de la dette et les concours
financiers.
4 -
La prévision budgétaire
Le budget repose sur une prévision prudente en matière de recettes de
fonctionnement. Les taux de réalisation en dépenses courantes oscillent autour de 83 % sur
la période récente. La commune a eu tendance à les surestimer au stade de la prévision par
un «
réflexe de prudence
» face à la baisse des dotations, tout en diminuant sa masse salariale
sur la période.
Les taux de réalisation des dépenses d’investissement sont supérieurs à 90 % sur
la période récente. La prévision en recettes d’investissement est plus aléatoire, au regard des
décalages observés dans l’obtention effective des subventions.
Les documents budgétaires ne sont pas mis en ligne sur le site de la commune,
mais la commune s’est engagée à les rendre accessibles pour l’avenir.
5 -
Prise en compte des risques
Les annexes obligatoires sont présentées et complétées, y compris s’agissant des
ratios d’information financière. En revanche, les données relatives aux risques financiers
pesant sur la collectivité ne sont pas complètes.
Dans le cadre de son programme d’interventions 2012/2016, la commune de
Gaillon a signé, le 14 janvier 2014, une première convention « d’action foncière »
16
avec
l’établissement public foncier de Normandie (EPFN). Pour étendre son cimetière communal,
la collectivité a ainsi mandaté l’EPFN pour l’acquisition d’une parcelle de 4 719 m
2 17
. La
collectivité s’engage à racheter la totalité de la réserve foncière dans un délai maximum de
cinq années, à compter de la date de transfert de propriété au profit de l’EPFN.
15
En application de l’article 107 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République
(dite loi « NOTRe »).
16
Convention pluriannuelle avec une commune, qui vise à «
établir un lien entre action foncière et stratégie d’aménagement et
de développement de la collectivité
» (source : EPFN).
17
La gestion des immeubles acquis par l’EPFN dans le cadre de la convention est transférée à la collectivité.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Gaillon
11
Pour ce rachat qui devra intervenir en 2019, le conseil municipal a délibéré à
l’unanimité, le 19 septembre 2016.
La collectivité a comptabilisé la valeur de cette opération à hauteur d’une partie du
coût du rachat à échéance, en l’intégrant dans ses restes à réaliser en dépenses, soit cinq fois
25 000 euros inscrits pour un montant de transaction de 132 772 euros.
Il apparaît néanmoins que, dès lors qu’elle souhaitait anticiper la charge de son
rachat, la procédure des provisions aurait été plus appropriée que celle des restes à réaliser.
Une seconde convention relève du même programme d’interventions de l’EPFN
dans le cadre d’une action de « réserve foncière »
18
dite des «
Belles Lettres
». Adoptée en
2016, elle concerne le foncier d’un ancien magasin à l’entrée de la ville, pour une surface totale
de 11 311 m
2
.
Cette opération n’a fait l’objet ni d’écritures comptables, ni même d’une information
en annexe des engagements hors bilan du budget communal.
La chambre recommande à la collectivité de compléter son information financière
dans l’annexe prévue à cet effet et d’évoquer ces éléments dans le cadre du DOB, ce qu’elle
s’est engagée à faire.
LES RESSOURCES
A -
Situation financière
1 -
Exploitation courante et capacité d’autofinancement brute
Depuis 2013, les recettes et les dépenses courantes de la commune connaissent
des évolutions proches. L’excédent brut de fonctionnement (EBF) est stable sur la période.
La capacité d’autofinancement (CAF) brute s’établit à près de 1,1 million d’euros
en 2018, soit 15,9 % des produits de gestion (contre 12,8 % en 2013). Son redressement,
sensible depuis 2015, résulte de la division par deux des charges d’intérêts sur la période, du
fait du désendettement de la commune (lire
infra
).
18
«
La convention de réserve foncière est proposée au partenaire qui sollicite l’Établissement ponctuellement pour assurer la
maîtrise foncière. Elle s’applique à cette seule mission clairement identifiée
» (source : EPFN).
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Gaillon
12
Tableau n° 4 :
L’exploitation courante et la CAF brute
en €
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Var.
annuelle
moyenne
Ressources fiscales propres (nettes
des restitutions)
2 792 786
2 776 773
2 888 284
2 931 397
2 947 414
2 880 312
0,6%
+ Ressources d’exploitation
416 441
379 311
375 839
369 646
395 097
357 027
-3,0%
= Produits "flexibles" (a)
3 209 227
3 156 084
3 264 122
3 301 043
3 342 511
3 237 339
0,2%
Ressources institutionnelles (dotations
et participations)
1 666 323
1 743 021
1 441 456
1 212 488
1 235 436
1 163 966
-6,9%
+ Fiscalité reversée par l’interco et
l’État
2 328 993
2 305 492
2 292 576
2 245 760
2 203 472
2 211 574
-1,0%
= Produits "rigides" (b)
3 995 316
4 048 513
3 734 032
3 458 249
3 438 908
3 375 540
-3,3%
Production immobilisée, travaux en
régie (c)
0
0
0
0
0
0
N.C.
= Produits de gestion (a+b+c = A)
7 204 543
7 204 597
6 998 154
6 759 292
6 781 419
6 612 879
-1,7%
Charges à caractère général
1 747 380
1 854 225
1 539 103
1 565 507
1 521 429
1 336 054
-5,2%
+ Charges de personnel
3 496 244
3 720 512
3 699 376
3 514 192
3 345 725
3 379 868
-0,7%
+ Subventions de fonctionnement
522 118
512 427
589 640
494 490
449 324
412 203
-4,6%
+ Autres charges de gestion
342 941
366 364
362 367
387 111
400 706
389 275
2,6%
= Charges de gestion (B)
6 108 683
6 453 527
6 190 486
5 961 300
5 717 184
5 517 399
-2,0%
Excédent brut de fonctionnement
(A-B)
1 095 860
751 070
807 669
797 992
1 064 235
1 095 480
0,0%
en % des produits de gestion
15,2%
10,4%
11,5%
11,8%
15,7%
16,6%
+/- Résultat financier
-160 131
-159 832
-150 758
-161 222
-118 936
-80 448
-12,9%
dont fonds de soutien - sortie des
emprunts à risques
0
0
0
0
0
0
N.C.
+/- Autres produits et charges excep.
réels
-16 364
4 821
-8 593
100 354
-105 965
37 427
N.C.
= CAF brute
919 365
596 059
648 317
737 123
839 333
1 052 458
2,7%
en % des produits de gestion
12,8%
8,3%
9,3%
10,9%
12,4%
15,9%
Source : CRC, logiciel ANAFI à partir des comptes de gestion
La fiscalité reversée par l’intercommunalité et l’État est stable depuis 2013 et
s’établit à 2,2 millions d’euros (- 0,1 million), essentiellement en provenance d’une contribution
accrue à la péréquation
19
.
Deux évolutions notables sont à relever :
-
la perte de 60 000 euros environ de ressources d’exploitation, conséquence pour
partie du passage à la semaine de quatre jours à l’école primaire ;
-
une
baisse
d’environ
500 000
euros
des
ressources
institutionnelles,
essentiellement liée à la diminution (- 0,6 million d’euros sur la période) de la part
forfaitaire de la dotation globale de fonctionnement (DGF), en partie compensée
par l’augmentation de la dotation d’aménagement.
Les produits de la fiscalité progressent peu et s’établissent à 2,9 millions d’euros
en 2018. Les taux d’imposition n’ont augmenté qu’une fois sur la période (2 % en 2016), tandis
que les bases de la taxe d’habitation ont connu un léger recul sur la période. La collectivité n’a
pas adopté de délibération sur des exonérations ou abattements fiscaux.
La diminution des dépenses de gestion depuis 2013 (- 1,7 % par an, en moyenne)
suit l’évolution des recettes (- 2 %).
19
La contribution au FPIC s’est accrue de ce montant entre 2013 et 2018. Quant à la contribution nette des fonds nationaux de
garantie des ressources (FNGIR), elle est créditrice et stable sur la période (0,1 million d’euro).
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Gaillon
13
Dans un contexte de maîtrise, il est à noter quelques évolutions notables :
-
les charges à caractère général baissent de - 5,2 % en moyenne, par an, du fait
de la baisse des achats ;
-
le niveau des subventions diminue de 0,1 million d’euros, entre le début et la fin
de période.
La masse salariale diminue en volume, en passant de 3,7 millions d’euros en 2014
à environ 3,4 millions en 2018, allégée par la baisse des effectifs (de 113 équivalents temps
plein en 2012 à 94 en 2018).
2 -
Financement de l’investissement et trésorerie
La CAF brute est régulièrement supérieure à l’annuité en capital de la dette sur
toute la période. Elle permet de dégager une CAF nette disponible entre 0,3 et
0,7 million d’euros par an.
Agrégée aux autres ressources propres d’investissement, elle représente le
financement propre disponible de la collectivité. Celui-ci a toujours couvert plus de la moitié
des dépenses d’investissement au cours de la période.
En cumul sur 2013/2018, le financement propre disponible représente 4,3 millions
d’euros, à rapporter à 5,7 millions d’euros de dépenses d’équipement.
Le solde, qui constitue le besoin de financement de la collectivité, a été couvert –
pour ses deux tiers environ – par l’emprunt et – pour un tiers – par un prélèvement sur le fonds
de roulement communal.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Gaillon
14
Tableau n° 5 :
Le financement de l’investissement
en €
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Cumul
sur les
années
CAF brute
919 365
596 059
648 317
737 123
839 333
1 052 458
4 792 655
- Annuité en capital de la dette
313 035
348 191
362 917
383 803
393 423
390 093
2 191 462
= CAF nette ou disponible (C)
606 329
247 868
285 399
353 321
445 910
662 365
2 601 193
TLE et taxe d’aménagement
27 625
36 259
20 370
10 489
12 873
26 848
134 464
+ Fonds de compensation de la TVA
(FCTVA)
89 606
94 363
417 745
106 382
-25 292
54 455
737 259
+ Subventions d’investissement
reçues
295 278
58 755
129 427
106 932
83 080
151 865
825 336
+ Fonds affectés à l’équipement
(amendes de police en particulier)
1 312
15 964
0
0
6 934
0
24210
+ Produits de cession
0
700
0
0
0
3 141
3 841
= Recettes d’inv. hors emprunt (D)
413 821
206 041
567 542
223 803
77 595
236 309
1 725 110
= Financement propre disponible
(C+D)
1 020 150
453 909
852 941
577 124
523 505
898 674
4 326 303
Financement propre dispo /
Dépenses d’équipement (y c. tvx en
régie)
50,2%
60,5%
262,9%
66,8%
65,6%
94,0%
- Dépenses d’équipement (y compris
travaux en régie )
2 033 234
750 187
324 462
864 183
797 547
956 473
5 726 086
- Subventions d’équipement (y
compris subventions en nature)
5 094
0
40 000
0
293
0
45 386
= Besoin (-) ou capacité (+) de
financement propre
-1 018 178
-296 278
488 479
-287 060
-274 041
-57 799
-1 444 876
- Reprise sur excédents capitalisés
0
0
28652,83
0
0
0
= Besoin (-) ou capacité (+) de
financement
-1 018 178
-296 278
459 827
-287 060
-274 041
-57 799
-1 473 529
Nouveaux emprunts de l’année (y
compris pénalités de
réaménagement)
400 000
130 000
200 000
28 140
185 000
0
943 140
Mobilisation (-) ou reconstitution (+)
du fonds de roulement net global
-618 178
-166 278
659 827
-258 920
-89 041
-57 799
-530 389
Source : CRC, logiciel ANAFI à partir des comptes de gestion
La
collectivité
dispose
d’un
fonds
de
roulement
toujours
supérieur
à
1 million d’euros, soit plus de 63 jours d’équivalent en charges courantes
20
, qui lui permet de
faire face à ses besoins infra-annuels liés aux dettes et aux créances fournisseurs.
La situation de trésorerie est structurellement excédentaire sur la période contrôlée
pour représenter jusqu’à 100 jours en 2015 et 84 jours à la clôture de 2018.
3 -
Dette
La dette de la collectivité est passée de 4,5 millions d’euros en 2013 à 3,1 millions
d’euros au 31 décembre 2018, soit l’équivalent de 3 années de CAF brute. En tenant compte
de l’engagement hors bilan vis-à-vis de l’EPFN (dit des «
Belles Lettres
»), la capacité de
désendettement s’établit à 3,6 années.
20
Jusqu’à 97,5 jours en 2017.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Gaillon
15
Le stock présente peu de risque puisqu’il est composé de quatorze emprunts
bancaires classés en risque « simple »
21
(93 % de l’encours, soit 2,9 millions d’euros) ou en
« barrière simple sans effet de levier » (7 % de l’encours, soit 0,2 million d’euros).
Le taux d’intérêt moyen est décroissant sur la période : il passe de 3,6 % (2013) à
2,6 % (2018). La charge d’intérêts est divisée par deux depuis 2013 pour s’établir à
84 451 euros en 2018. Le rapport entre l’annuité concernée et les recettes réelles de
fonctionnement s’établit à 7 %.
Une opération de renégociation de 2016 a concerné deux emprunts du Crédit
Agricole, pour un montant de capital restant dû s’élevant à 592 891 euros. Elle intégrait, outre
le capital, le montant d’indemnités capitalisées sur leur durée résiduelle respective. Sur ces
bases, le gain financier pour la commune peut être estimé à environ 70 000 euros.
Sur un plan général, la chambre observe que les consultations bancaires
gagneraient à être formalisées, notamment pour la définition des besoins, ce à quoi la
collectivité s’est engagée à remédier.
B -
Ressources humaines
La commune de Gaillon est dotée d’une direction des ressources humaines (DRH),
rattachée au pôle ressources qui regroupe également la direction financière. Depuis le
1
er
avril 2019, elle ne compte plus que trois personnes, à la suite du départ en retraite d’un
agent.
Le responsable de la DRH est un agent de catégorie B et chacun des agents qui
composent la direction partage son temps de travail entre les deux directions, ressources
humaines et financière. Ces agents gèrent la paie, les absences, la carrière et la formation.
1 -
Effectifs municipaux
Issues de plusieurs sources, les données annuelles sur les effectifs de la commune
de Gaillon présentent des incohérences. Il est alors difficile de retracer précisément leur
évolution, comme l’illustre le tableau ci-après, les données relatives aux agents non titulaires
sur emplois permanents n’ayant pas été complétées.
La collectivité s’est engagée à faire désormais figurer ces données dans les futurs
documents budgétaires.
Tableau n° 6 :
Évolution des effectifs entre 2012 et 2018
Effectifs permaments au 31 décembre
Personnes physiques
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Evolution
2018/2012
Compte administratif
97
94
91
86
78
77
-20,6 %
Données transmises par la collectivité
114
115
113
109
99
95
91
-20,2 %
Bilan social
93
90
76
Source : CRC d’après les données transmises par la collectivité, comptes administratifs et Bilan social 2013, 2015
et 2017
21
Destinée à favoriser une meilleure compréhension des produits proposés aux collectivités, la classification « Gissler » (circulaire
du 25 juin 2010 sur les produits financiers offerts aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics – NOR :
IOCB1015077C) permet de les ranger selon une matrice à double entrée : le chiffre (de 1 à 5) traduit la complexité de l’indice
servant au calcul des intérêts de l’emprunt et la lettre (de A, risque « faible » à E, risque « élevé ») exprime le degré de complexité
de la formule de calcul des intérêts.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Gaillon
16
Depuis le début de la période de contrôle, la commune fait diminuer sa masse
salariale, avec une réduction de 20 % de ses effectifs.
Le personnel d’encadrement est aujourd’hui constitué d’un seul agent de catégorie
A, qui occupe l’emploi fonctionnel de directeur général des services, et neuf agents de
catégorie B (soit 12 % des agents sur emploi permanent).
2 -
Temps de travail
a -
Durée du travail
Depuis 2004, la durée du travail est fixée à trente-cinq heures par semaine et
1 607 heures par an.
Au sein de la collectivité, un protocole d’accord sur l’aménagement et la réduction
du temps de travail, approuvé le 11 décembre 2001, fixe une organisation du temps de travail
différente selon les services. Cet accord, encore en vigueur aujourd’hui, n’intègre toutefois pas
la journée de solidarité instaurée par la loi n° 2001-626 du 30 juin 2004, relative à la solidarité
pour l’autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées.
La durée du temps de travail :
-
est fixée à trente-neuf heures pour les agents appartenant aux services
administratifs, écoles primaires, bâtiments communaux, à l’école de musique
(s’agissant du personnel administratif), l’école d’arts plastiques, bibliothèque,
ludothèque et au service espaces verts-voierie ;
-
varie, selon la période de l’année, pour les agents de la police municipale ;
-
est calculée en fonction de la période de l’année scolaire pour le personnel des
écoles maternelles et de la restauration scolaire.
Pour les agents à temps complet travaillant trente-neuf heures par semaine, le
nombre de jours de repos compensatoire, pour les heures effectuées au-delà des
trente-cinq heures-heures, est fixé à vingt-trois par an.
Chaque responsable de pôle et/ou de service contrôle et atteste du respect des
heures de travail des agents municipaux.
La mise en place de la journée de solidarité s’effectue selon deux modalités
différentes :
-
pour les agents bénéficiant de journées liées à l’aménagement et à la réduction du
temps de travail (ARTT), elle est déduite des droits ouverts
22
;
-
pour les agents dont la durée hebdomadaire du temps de travail est fixée à trente-
cinq heures et qui ne bénéficient donc pas de journées d’ARTT, la journée de
solidarité est compensée par une journée supplémentaire de travail de l’agent.
Le respect de ces règles incombe au responsable de service mais aucune décision
de l’assemblée délibérante n’a toutefois jamais été prise en ce sens.
La chambre invite la collectivité à délibérer sur les modalités de mise en place de
la journée de solidarité, ce qu’elle s’est engagée à faire.
22
Les agents à trente-neuf heures bénéficient de vingt-deux jours d’ARTT au lieu des vingt-trois jours initialement prévus.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Gaillon
17
b -
Compte épargne-temps (CET)
Le décret n° 2004-878 du 26 août 2004 fixe les dispositions réglementaires
relatives au compte épargne-temps (CET) dans la fonction publique territoriale
23
.
Son article 3-1 dispose que «
lorsqu’une collectivité ou un établissement n’a pas
prévu, par délibération
[…]
, l’indemnisation ou la prise en compte au sein du régime de retraite
additionnelle de la fonction publique des droits ainsi épargnés sur le compte épargne-temps
au terme de chaque année civile, l’agent ne peut les utiliser que sous forme de congés, pris
dans les conditions mentionnées à l’article 3 du décret du 26 novembre 1985 susvisé.
».
L’article 3 du décret prévoit l’alimentation du compte épargne-temps par une partie
des jours de repos accordés en compensation d’astreintes ou d’heures supplémentaires si une
délibération le prévoit.
Le règlement intérieur du 1
er
juillet 2016 autorise l’indemnisation des jours
épargnés dans la limite de vingt jours en cas de mutation dès lors que la collectivité d’accueil
n’a pas institué de compte épargne-temps.
L’assemblée délibérante n’a statué ni sur l’alimentation du compte par des jours
de repos accordés en compensation d’heures supplémentaires, ni sur le paiement des
indemnisations sous forme de rachat ou de cotisation supplémentaire au régime de la retraite
additionnelle de la fonction publique des droits épargnés sur le CET.
La chambre a pourtant constaté que les agents étaient autorisés à alimenter leur
compte épargne-temps par des heures supplémentaires non récupérées : lors du contrôle,
46 agents disposaient d’un CET, représentant un total de 1 578,5 jours stockés (soit environ
34 jours en moyenne représentant de 2 à 60 jours par agent).
Cette situation limite la charge budgétaire pour la commune mais peut générer à
terme des difficultés d’organisation des services, consécutives à une absence avant leur
départ à la retraite des agents ayant placé des jours sur leur CET.
Conformément au décret n° 2015-580 du 28 mai 2015
24
, la commune de Gaillon a
mis en place à compter du 1
er
juillet 2016 un compte épargne-temps commun permettant aux
agents, le don de congés, de journées d’ARTT, de jours épargnés en CET, ou encore d’heures
supplémentaires à un autre agent, parent d’un enfant gravement malade et pour lequel une
présence soutenue et des soins contraignants sont indispensables. Le règlement intérieur
approuvé par la collectivité élargit le champ réglementaire au conjoint et aux parents de
l’agent
25
.
La chambre invite la collectivité à délibérer sur les modalités de gestion portant sur
les possibilités d’alimenter le compte épargne-temps par une partie de jours compensateurs
et se conformer ainsi à ses obligations réglementaires, ce que la commune s’est engagée à
faire.
3 -
Absentéisme
Le taux d’absentéisme s’établit en 2018 à 8,81 % toutes causes confondues, dont
6,28 % pour la seule maladie ordinaire. Le niveau est en forte progression sur un an, mais
reste inférieur à celui constaté en 2012.
23
L’ouverture d’un compte épargne-temps est de droit si l’agent en fait la demande. Ce compte permet de stocker des jours de
congé et d’ARTT et, si la collectivité le prévoit, des jours de repos compensateur des heures supplémentaires ou de sujétions
particulières.
24
Permettant à un agent public civil le don de jours de repos à un autre agent public parent d'un enfant gravement malade.
25
70 jours sont épargnés sur ce CET commun : don de huit agents.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Gaillon
18
Tableau n° 7 :
Évolution de l’absentéisme entre 2012 et 2018
Source : CRC d’après les données transmises par la collectivité
Alors que le nombre de jours d’absence pour maladie ordinaire a diminué
sensiblement en 2017 (soit - 32,7 %), il a augmenté de 21,7 % en 2018 (passant de
1 218 jours en 2017 à 1 482 jours).
Le taux d’absentéisme
26
pour maladie atteint 14,8 % en 2018, soit un niveau très
supérieur à la moyenne, en raison des arrêts de longue durée. La seule maladie atteint 6,3 %
en 2018.
La collectivité comptant 91 équivalents temps plein en 2018, le nombre total de
jours d’absences pour maladie correspond à 13,5 équivalents temps plein. Multiplié par le coût
moyen annuel d’un agent, le coût de l’absentéisme
27
peut être évalué en 2018 à
499 415 euros.
Comme détaillé dans le tableau ci-dessous, les données relatives au nombre de
journées d’absence transmises par la commune présentent des incohérences avec :
-
les données des bilans sociaux 2013, 2015 et 2017 ;
-
les données transmises par la collectivité lors de l’instruction ;
-
les données sur l’absentéisme figurant dans le diaporama des absences pour
raison de santé réalisé par un organisme référent, à partir de l’ensemble des arrêts
de travail déclarés des agents affiliés à la caisse nationale de retraites des agents
des collectivités locales (CNRACL), réalisé en 2015 et 2017.
Tableau n° 8 : Comparaison des données sur les jours d’absence selon différentes sources
Source : Données transmises par la commune de Gaillon, SOFAXIS et bilan social 2013, 2015 et 2017
26
Dont le calcul répond à la définition suivante :
୒୭୫ୠ୰ୣ ୢୣ ୨୭୳୰ୱ ୢ’ୟୠୱୣ୬ୡୣୱ ୭୳୴୰éୱ ୶ ଵ଴଴
୉୤୤ୣୡ୲୧୤ ୣ୬ ୉୘୔ ୶ ୒୭୫ୠ୰ୣ ୢୣ ୨୭୳୰ୱ ୭୳୴୰éୱ ୱ୳୰ ୪ୟ ୮é୰୧୭ୢୣ
27
Le coût d’un agent est évalué sur la base du montant reporté au chapitre 12 (charges de personnel et frais assimilés) du compte
administratif 2018, soit 3 494 925,72 € duquel on doit retrancher un total de 128 499,25 € (au titre du remboursement du personnel
et des charges de sécurité sociale), soit 3 366 426,47 € au chapitre 012 en net. Dans ces conditions, le coût d’un agent serait
alors de 3 366 426,47 / 91 = 36 993,70 € sur la base de 91 agents (données transmises par la collectivité).
Nombre de jours d’absence titulaires et non titulaires
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Cumul 2012 à
2017
en % du total
Taux moyen
annuel
Maladie [A]
dont :
4 074
3 584
3 715
3 318
4 366
3 384
3 507
25 948
95,5%
-2,5%
Maladie ordinaire
1 624
1 449
2 244
1 637
1 811
1 218
1 482
11 465
42,2%
-1,5%
LM, MLD et grave maladie
1 467
1 248
882
922
1 821
1 913
1 426
9 679
35,6%
-0,5%
Accidents du travail,maladie professionnelle
983
887
589
759
734
253
599
4 804
17,7%
-7,9%
Maternité, paternité, adoption [B]
112
112
204
428
1,6%
Exercice du droit syndical – conflits sociaux
[C]
37
15
46
37
135
0,5%
Formation [D]
80
174
13
93
135
62
111
667
2,5%
5,7%
Total jours d’absence [A+B+C+D]
4 154
3 758
3 728
3 560
4 516
3 604
3 859
27 178
100,0%
-1,2%
Total effectif équivalents temps plein
112,55
113,72
113,37
110,2
100,92
96,5
93,69
Nombre de jours ouvrés
253
251
251
252
253
251
252
Taux global d'absence en % [A+B+C+D]
14,59
13,16
13,10
12,82
17,69
14,88
16,34
Taux d’absentéisme en % [maladie A]
14,31
12,56
13,06
11,95
17,10
13,97
14,85
Taux d’absentéisme en % [maladie ordinaire]
5,70
5,08
7,89
5,89
7,09
5,03
6,28
Taux d’absentéisme en %
[maladie ordinaire + accidents du travail]
9,16
8,18
9,96
8,63
9,97
6,07
8,81
Collectivité
SOFAXIS
Bilan social
Collectivité
SOFAXIS
Bilan social
Collectivité
SOFAXIS
Bilan social
Maladie [A]
dont :
3 584
3 315
3 318
4 337
4 004
3 384
4 277
4 126
Maladie ordinaire
1 449
2 167
1 637
2 256
1 856
1 218
1 465
1 431
LM, MLD et grave maladie
1 248
590
922
1 088
1 147
1 913
2 507
2 417
Accidents du travail,maladie
professionnelle
887
558
759
993
1 001
253
305
278
Nombre de jours d’absence titulaires et
non titulaires
2013
2015
2017
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Gaillon
19
La chambre relève l’importance de l’absentéisme de longue durée et la fiabilité
limitée des informations dont dispose la collectivité en la matière. Elle recommande à la
collectivité de mettre en place une démarche de suivi de l’absentéisme.
4 -
Régime indemnitaire et NBI
Le régime indemnitaire est constitué par l’ensemble des primes et indemnités
pouvant être servies aux agents, en contrepartie ou à l’occasion du service qu’ils exécutent
dans le cadre des fonctions définies par le statut particulier dont ils relèvent.
Défini comme un complément de salaire, le régime indemnitaire est régi par des
dispositions législatives dans le cadre desquelles les assemblées délibérantes disposent de
marges pour fixer les primes et indemnités applicables aux agents de la collectivité
28
.
a -
Les indemnités horaires pour travaux supplémentaires
A l’instar de la comptabilisation du temps de travail, la collectivité ne s’est dotée
d’aucun dispositif de contrôle automatisé des heures supplémentaires. Celles-ci font
simplement l’objet d’un décompte déclaratif, validé par la hiérarchie
29
.
Toutefois, elle ne déroge pas complètement aux dispositions du décret
n° 2002-60 du 14 janvier 2002, relatif aux indemnités horaires pour travaux supplémentaires,
qui prévoit : «
[…] Le versement des indemnités horaires pour travaux supplémentaires de ces
fonctionnaires est subordonné à la mise en œuvre par leur employeur de moyens de contrôle
automatisé permettant de comptabiliser de façon exacte les heures supplémentaires qu’ils
auront accomplies. S’agissant des personnels exerçant leur activité hors de leurs locaux de
rattachement, un décompte déclaratif contrôlable peut remplacer le dispositif de contrôle
automatisé. Un décompte déclaratif peut également être utilisé pour les sites dont l’effectif des
agents susceptibles de percevoir des indemnités horaires pour travaux supplémentaires est
inférieur à dix
».
L’effectif des agents des services regroupés au sein du bâtiment central de la
commune est supérieur à dix.
La délibération du 1
er
mars 2002 instituant les indemnités horaires pour travaux
supplémentaires (IHTS) fixe le versement des IHTS par cadre d’emplois et filière.
Il est rappelé à la collectivité l’obligation de se conformer aux dispositions
réglementaires de l’article 2 du décret du 14 janvier 2002 en fixant, par cadre d’emplois et
fonction, la liste des emplois qui, en raison des missions exercées, ouvrent droit aux heures
supplémentaires.
Le protocole d’accord sur l’aménagement du temps de travail indique, en son
article 8, que les heures supplémentaires peuvent être récupérées en totalité dans les plus
brefs délais et en accord avec le chef de service. Si le nombre total des heures
supplémentaires a diminué depuis 2013, l’indemnisation demeure le moyen de récupération
privilégié par les agents de la commune de Gaillon, qui atteint un montant de près de
48 000 euros en 2018, comme l’illustre le tableau ci-dessous.
28
Articles 88 et 111 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et décret n° 91-875 du 6 septembre 1991.
29
Les imprimés d’inscription des heures supplémentaires sont complétés par les agents, puis signés et validés par le responsable
de secteur et le responsable de pôle qui les transmet au service des ressources humaines une fois par mois pour validation par
le directeur général des services.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Gaillon
20
Tableau n° 9 :
Évolution du nombre des heures supplémentaires
Source : Données transmises par la collectivité
Au vu des tableaux de suivi des heures supplémentaires à récupérer par les
agents, produits par le service des ressources humaines, certains agents cumulent des heures
supplémentaires sur plusieurs années. En 2019, 51 agents disposaient d’heures
supplémentaires à récupérer, représentant un total de 978 heures stockées à récupérer, soit
19 heures en moyenne par agent.
La chambre invite la collectivité à mettre en place les moyens de contrôle
automatisé permettant de comptabiliser de manière exacte les heures supplémentaires
accomplies, afin de respecter les dispositions du décret de 2002 ainsi qu’une procédure de
contrôle et de validation des heures à récupérer respectant les termes de la délibération.
b -
Modalités d’attribution de l’indemnité d’administration et de technicité (IAT)
et de l’indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires (IFTS)
Instituées par les décrets n° 2002-31 et n° 2002-63 du 14 janvier 2002, l’indemnité
d’administration et de technicité (IAT) et l’indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires
(IFTS) sont des primes facultatives, octroyées selon le grade de l’agent et modulées pour tenir
compte de sa manière de servir.
L’organe délibérant doit les instituer en désignant les catégories d’agents éligibles,
dans le cadre des textes en vigueur. Le crédit global est déterminé dans le cadre de l’adoption
du budget de la collectivité.
La répartition individuelle se réalise par voie d’arrêté, pour chaque agent
bénéficiaire, suivant les critères établis par la délibération l’instituant, et après avis du comité
technique paritaire (CTP). Les critères sont variables et peuvent prévoir, notamment, la qualité
du service rendu, l’assiduité et la présence de l’agent.
L’attribution individuelle est calculée sur le montant de référence fixé par arrêté
ministériel, avec un coefficient multiplicateur de 1 à 8.
Le contrôle précédent avait montré que les taux attribués, au titre de l’IAT instituée
par la délibération du conseil municipal de la commune de Gaillon du 15 octobre 2008,
variaient considérablement d’un agent à l’autre, sans justification particulière, les arrêtés
individuels d’attribution se référant uniquement aux grades des intéressés.
Par délibération du 15 octobre 2008, l’organe délibérant a institué l’indemnité
forfaitaire pour travaux supplémentaires, qui obéit aux mêmes règles générales que pour les
IHTS mais qui concerne des agents d’un grade supérieur ne pouvant prétendre à l’IHTS.
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Nbre total d'heures supplémentaires
rémunérées sur l'année
6 177
4 484
5 476
5 901
4 741
3 752
3 781
Montants totaux d'IHTS versés sur
l'année
39 763,75 €
62 796,00 €
86 126,00 €
73 479,00 €
60 791,00 €
51 973,94 €
47 602,60 €
Nombre de bénéficiaires
71
90
95
71
62
56
58
Nbre total d'heures mensuelles
supplémentaires à récupérer
ND
1 083
1 043
1 148
610
854
1 201
Nbre de personnes bénéficiaires
41
53
47
39
40
46
Total des heures
supplémentaires
Nbre d'heures mensuelles
supplémentaires rémunérées et à
récupérer
5 567
6 519
7 049
5 351
4 605
4 982
Total des heures
supplémentaires à
récupérer
Total des heures
supplémentaires
indemnisées
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Gaillon
21
La collectivité détermine les crédits du régime indemnitaire dans l’enveloppe
globale de la masse salariale
30
et continue à attribuer l’indemnité d’administration et de
technicité ainsi que l’indemnité forfaire pour travaux supplémentaires, en appliquant des taux
très variables selon les agents, en se référant uniquement aux grades des agents
bénéficiaires.
Jusqu’en 1984, les agents de la commune de Gaillon bénéficiaient d’une « prime
de fin d’année » versée par l’intermédiaire de l’amicale du personnel, laquelle était
subventionnée par la commune.
Par délibération du 20 juin 1985, prise dans le cadre de l’article 111 de la loi
n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique
territoriale, le conseil municipal a décidé l’attribution de cette prime annuelle, pour un montant
de 4 200 francs (soit 640,29 €), au personnel communal.
Par délibération du 9 décembre 2016, l’assemblée délibérante a institué une prime
de responsabilité à chaque agent exerçant une responsabilité dans la chaîne organisationnelle
de la collectivité, dont le montant varie en fonction de la responsabilité exercée et modulée en
fonction de l’absentéisme de l’agent à partir de 30 jours d’arrêt. Son versement est annuel.
La collectivité a indiqué que, pour les agents dont le grade est éligible au
versement de l’indemnité d’administration et de technicité, la prime annuelle et la prime de
responsabilité étaient octroyées chacune sous la forme d’indemnité d’administration et de
technicité. Pour les agents dont le grade est éligible à l’indemnité forfaitaire pour travaux
supplémentaires, et non plus à l’indemnité d’administration et de technicité, ces deux primes
sont versées chacune sous forme d’indemnités forfaitaires pour travaux supplémentaires.
Chaque prime fait l’objet d’un arrêté qui fixe leur montant respectif, sans que soit appliqué un
taux individuel comme l’exige la réglementation.
La chambre rappelle que les principes de parité (excluant des conditions plus
avantageuses que le régime des agents de l’État) et de légalité (conditionnant l’existence d’une
prime à l’existence d’un texte législatif ou réglementaire) s’appliquent aux collectivités. Elle
considère qu’il convient, dès lors, de mettre un terme au versement de la prime de
responsabilité.
c -
Régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de
l’expertise et de l’engagement professionnel (RIFSEEP)
Un nouveau régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de
l’expertise et de l’engagement professionnel (RIFSEEP) a été instauré dans la fonction
publique de l’État par le décret n° 2014-513 du 20 mai 2014. Il est transposable, selon le
principe de parité, à la fonction publique territoriale pour tout ou partie des cadres d’emplois,
au fur et à mesure de son entrée en vigueur pour les différents corps de l’État.
Dès lors que les corps équivalents de la fonction publique de l’État bénéficient du
RIFSEEP, les collectivités territoriales doivent le mettre en œuvre pour leurs cadres d’emplois
équivalents. Une circulaire du 3 avril 2017 sur la mise en place du dispositif dans la fonction
publique territoriale, souligne que les collectivités doivent prendre une délibération «
pour
chaque cadre d’emplois dans un délai raisonnable à compter de la publication au Journal
officiel de l’arrêté interministériel instaurant le RIFSEEP pour le corps équivalent de la FPE
(fonction publique de l’État)
».
30
La jurisprudence précise qu’aucune disposition législative ou réglementaire n’impose à l’assemblée délibérante d’une
collectivité territoriale de fixer, au sein d’une délibération réglant les principes d’attribution des primes, le crédit global afférent aux
primes mises en œuvre. Ce crédit global peut, selon cet arrêt, être déterminé par une autre délibération ou dans le cadre de
l’adoption du budget de la collectivité (CAA Marseille, n° 14MA00690 du 7 décembre 2015,
Commune de Nîmes
).
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Gaillon
22
En application de l’article 2 du décret n° 91-875 du 6 septembre 1991, seule
l’assemblée délibérante est compétente pour instituer le régime indemnitaire de ses agents.
La délibération doit prendre en compte les plafonds et les conditions d’attribution
du RIFSEEP qui se compose, d’une part, d’une indemnité de fonctions, de sujétions et
d’expertise (IFSE) fixée selon le niveau de responsabilité et d’expertise requis dans l’exercice
des fonctions et, d’autre part, d’un complément indemnitaire annuel (CIA) lié à l’engagement
professionnel et à la manière de servir.
La délibération doit définir le montant plafond pour chacun des groupes de
fonctions, dans la limite du plafond global, constitué de la somme des deux parts, prévu par
l’article 88 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984.
L’autorité territoriale détermine, par arrêté notifié à l’agent, le taux et le montant
individuel au vu des critères et des conditions fixées dans la délibération.
Plusieurs cadres d’emplois sont d’ores et déjà concernés par le RIFSEEP, dans
les filières administratives, techniques et culturelles. Au cas d’espèce, la commune de Gaillon
n’a pas encore mis en œuvre le RIFSEEP pour tout ou partie de ses agents.
La chambre recommande à la collectivité de se mettre en conformité avec ses
obligations réglementaires en mettant en place le RIFSEEP, en le substituant à toutes autres
primes et indemnités de même nature. La collectivité précise qu’un groupe de travail a été
constitué sur ce sujet et a commencé à se réunir en septembre 2019.
d -
Nouvelle bonification indiciaire
La nouvelle bonification indiciaire (NBI), instituée par l’article 27 de la loi n° 91-73
du 18 janvier 1991, est attribuée afin de favoriser certains emplois comportant une
responsabilité ou une technicité particulière, en fonction de l’emploi occupé, et non en fonction
de la catégorie de l’agent qui l’occupe. Des arrêtés en fixent les conditions d’attribution dans
la limite de l’enveloppe budgétaire prévue à cet effet.
La commune de Gaillon verse la NBI à 26 agents pour un montant total de
19 034 euros en 2018. L’examen des arrêtés d’attribution des vingt-six agents bénéficiant de
la NBI révèle que quinze d’entre eux ne précisent pas les fonctions exercées par l’agent
ouvrant droit à la NBI.
En outre, seules seize fiches de poste ont été transmises, permettant de vérifier
les emplois comportant une responsabilité ou une technicité particulière éligibles au versement
de la NBI.
Il appartient à la collectivité d’indiquer dans les arrêtés individuels les fonctions de
l’agent remplissant les conditions d’octroi à la NBI. En réponse, la commune a indiqué que ces
arrêtés seraient revus dans les meilleurs délais, conformément à la réglementation.
RELATIONS AVEC LES ASSOCIATIONS
1 -
Éléments de suivi
La « liste des concours attribués à des tiers en nature ou subventions » figure en
annexe au budget.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Gaillon
23
Elle totalise 433 255 euros en 2018 dont 152 000 euros en faveur du CCAS de
Gaillon et 217 000 euros au bénéfice du centre Condorcet.
Aucune autre subvention ne dépasse le seuil des 23 000 euros.
Les subventions aux associations supérieures à 23 000 euros ainsi que les
conventions ne sont pas mises en ligne sur le site de la collectivité. La collectivité s’est
engagée à y remédier, conformément à l’article 18 de la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 1016
pour une République numérique.
2 -
Conventionnement avec l’association « Espace Condorcet centre social »
La commune a adopté une « convention de partenariat et d’objectifs » avec le
centre communal d’action sociale (CCAS) de Gaillon et l’association « Espace Condorcet
centre social », régie par la loi de 1901, qui porte, dans les faits, l’essentiel de son action
sociale. Ces deux organismes sont les partenaires transversaux de la collectivité sur ses
interventions sociales, culturelles et éducatives.
Cette convention est adossée à une convention financière.
La convention comprend, outre un programme d’actions (article II-3) dans le cadre
des missions de « L’espace Condorcet », des obligations annuelles relatives à l’information de
l’activité et des finances de la structure (article II-5).
Le total des engagements de la commune pour cette structure est décroissant sur
la période et représente 24 % de ses produits en 2018.
Tableau n° 10 :
Les engagements pour Condorcet
Exercice
Subvention courante (en €)
Totaux
Fonctionnement
Carnaval
Chantiers Jeunes
Rythmes scolaires
(subv. excep.)
2014
222 686
1 500
7 375
12 500
244 061
2015
217 000
1 000
17 500
235 500
2016
217 000
1 000
13 125
231 125
2017
217 000
20 625
237 625
2018
217 000
7 500
224 500
Source : CRC. Données sur les rythmes selon les mandatements
Le centre Condorcet a rétabli des équilibres financiers dégradés depuis 2013, en
diminuant notamment sa masse salariale, qui passe de 26 ETP en 2013 à 22 ETP en 2018
31
.
Ses résultats sont positifs sur la période récente. La structure est peu endettée.
Tableau n° 11 : Les équilibres financiers du centre Condorcet
en milliers d’euros
2015
2016
2017
2018
Total du bilan
224
257,6
314,6
358,6
- dont dettes
6
Total des produits
851,3
812,3
835,4
933
Résultat d'exploitation
80
10,3
40,7
39,5
Résultat net
79
16,5
33,7
35,2
Résultat net en % des produits
9,3 %
2,0 %
4,0 %
3,8 %
Sources : CRC sur la base des bilans adoptés en assemblée générale
31
Des agents n’ont pas été remplacés après leur départ : le directeur adjoint et deux salariés en rupture conventionnelle,
notamment.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Gaillon
24
L’analyse de la fréquentation reflète la nature de maison de services au public
(MSAP) de Condorcet : un tiers fait l’objet d’un accompagnement individuel par la caisse
d’allocations familiales et 15 % par Pôle Emploi.
L’étude des publics révèle une porosité possible avec les publics fréquentant le
CCAS. Il appartient à la commune de veiller à la bonne articulation des actions de l’espace
Condorcet avec l’intervention de ses travailleurs sociaux sur des usagers aux profils proches :
-
l’espace propose un accompagnement socioprofessionnel de publics en RSA
(conventions pour 60 bénéficiaires) ;
-
un tiers de ses publics sont demandeurs d’emploi, 23 % sont « inactifs ».
Enfin, la commune a délibéré à plusieurs reprises pour nouer un partenariat avec
l’espace Condorcet, en lui attribuant une subvention annuelle, après la demande du
bénéficiaire, pour l’aider à mener à bien des missions d’intérêt général (la mise en œuvre des
rythmes scolaires, de 2014 jusqu’en 2018).
Au total, le montant attribué sur cette période s’élève à 71 250 euros. Il y avait
488 enfants inscrits aux activités éducatives en 2017-2018.
Comme le précise l’article L. 2131-11 du CGCT, il incombe à la commune de
s’assurer que la délibération attribuant une subvention à l’association n’ait pas été prise par
un ou plusieurs conseillers «
intéressés
» à l’affaire (c’est le cas potentiellement pour deux
d’entre eux), soit en leur nom personnel, soit comme mandataires
32
. La commune s’y est
engagée pour l’avenir.
32
Cela s’applique à toutes les délibérations du conseil municipal, y compris les délibérations qui formulent un simple avis sur un
vœu.