FINANCES ET COMPTES PUBLICS
LA SITUATION
ET LES PERSPECTIVES
DES FINANCES
PUBLIQUES
Synthèse
Juin 2020
2
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
g
AVERTISSEMENT
Cette synthèse est destinée à faciliter la lecture et l’utilisation du
rapport de la Cour des comptes.
Seul le rapport engage la Cour des comptes.
La réponse commune du ministre de l’économie et des finances
et du ministre de l’action et des comptes publics figure à la suite
du rapport
.
3
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
Sommaire
Introduction
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
1
La situation en 2019 : un redressement inachevé
des finances publiques .
7
2
2020 : un choc de nature et d’ampleur inédites
pour les finances publiques
11
3
Les perspectives après 2020 : l’enjeu de la soutenabilité
de la dette .
15
Conclusion
...........................................
19
5
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
Introduction
Le présent rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
est établi, comme chaque année, en application du 3° de l’article 58 de la loi
organique relative aux lois de finances (LOLF) .
Déposé conjointement au rapport du Gouvernement sur l’évolution de l’économie
nationale et l’orientation des finances publiques, il est destiné à nourrir le débat
que le Parlement tient chaque année sur les orientations des finances publiques
(article 48 de la LOLF) . Il prend un relief particulier cette année dans le contexte
de la crise économique mondiale provoquée par la pandémie virale .
Dans ce rapport, la Cour examine tout d’abord la situation des finances
publiques à la veille de la crise sanitaire . Elle fait le constat que le redressement
des finances publiques était inachevé en France, 10 ans après la crise financière
de 2008-2009, notamment en comparaison avec d’autres pays européens .
L’année 2020 est marquée par l’épidémie qui a touché l’ensemble des pays
de la planète et singulièrement la France . La Cour souligne les conséquences
considérables de cette crise pour les finances publiques . Sur la base des
informations disponibles au 25 juin 2020, elle évalue les risques entourant la
réalisation des prévisions de recettes, de dépenses et de solde présentées par le
Gouvernement dans le cadre du troisième projet de loi de finances rectificative .
Enfin, la Cour éclaire les enjeux liés à la soutenabilité de la dette publique . Elle
examine, sur la base de différents scénarios de sortie de crise, les tendances
que pourraient suivre les finances publiques au cours de la prochaine décennie .
Elle analyse les conditions dans lesquelles une trajectoire de dette peut être
maîtrisée . Elle dégage, en les inscrivant dans le contexte européen plus large, les
principes d’un redressement des finances publiques .
7
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
1
La situation en 2019 :
un redressement inachevé
des finances publiques
L’épidémie virale qui a touché le
monde en 2020 et notamment la
France a des conséquences de premier
ordre pour les finances publiques.
D’abord et avant tout sanitaire, cette
crise a conduit à restreindre fortement
l’activité économique pendant plusieurs
semaines,
la
reprise
de
l’économie
se faisant progressivement depuis . Il
devrait s’ensuivre une perte massive
de recettes publiques qui, ajoutée au
coût des mesures de soutien adoptées
pour éviter une crise encore plus
grave, porterait le déficit public à un
niveau sans précédent en 2020, à deux
chiffres en part de PIB .
Or, la France n’a pas abordé cette
crise avec des finances publiques
restaurées.
Depuis 40 ans, sa dette
publique en part de PIB a augmenté
presque sans discontinuer . Le choc
économique et financier de la fin des
années 2000, dans un contexte très
différent de la crise actuelle, avait déjà
conduit à une forte dégradation des
comptes publics, en France comme
chez ses partenaires . Un redressement
a été par la suite entrepris, reposant
notamment
sur
des
hausses
de
prélèvements obligatoires au début
des années 2010, mais cet effort s’est
essoufflé au cours de la décennie . Alors
que le déficit structurel demeurait
élevé, les baisses de prélèvements
ont succédé aux hausses, tandis que
le rythme d’évolution de la dépense
n’a pas été infléchi en conséquence,
malgré un environnement de taux
d’intérêt
faibles
conduisant
à
un
allégement de la charge d’intérêts .
Les résultats de finances publiques en
2019 témoignent de ce redressement
inachevé.
Le déficit public s’est établi
à 3 points de PIB, dont 0,9 point
d’effet ponctuel lié au cumul en
2019
du
crédit
d’impôt
pour
la
compétitivité et l’emploi (CICE) et des
allégements de cotisations sociales
qui le remplacent . Le déficit structurel
n’a pas été réduit : à 2,2 points de PIB,
comme en 2018, il est resté éloigné
de l’objectif de moyen terme fixé à
0,4 point par la loi de programmation
des finances publiques 2018-2022 .
La dette publique est restée stable à
98,1 points de PIB .
8
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
Le solde public (en points de PIB)
Source : Cour des comptes à partir de données
de l’Insee
La situation en 2019 : un redressement inachevé
des finances publiques
Les mesures de baisse de prélèvements
obligatoires en 2019 se sont élevées à
près de 10 Md€, soit 0,4 point de PIB,
hors effet de la transformation du CICE .
Elles reflètent les baisses envisagées
dès le projet de loi de finances initiale,
ainsi que les décisions, prises à la suite
des mouvements sociaux de fin 2018,
pour soutenir davantage le pouvoir
d’achat des ménages et de ne pas
augmenter la fiscalité énergétique .
Dans le même temps, la dépense
publique a accéléré en 2019 :
si sa croissance est restée un
peu
inférieure
à
la
croissance
potentielle,
cet
effort
relatif
de
maîtrise
a
été
insuffisant
pour
financer les baisses de prélèvements
et redresser les comptes publics .
0
- 1
- 2
- 3
- 4
- 5
- 6
- 7
- 8
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Facteurs d’évolution des prélèvements obligatoires (PO) en 2019 (en Md€)
Source : ministère de l’économie et des finances, Cour des comptes
9
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
Évolution de la dépense publique hors crédits d’impôts à champ constant (en %)
Source : Cour des comptes à partir de données de l’Insee. A champ courant, la dépense
publique hors crédit d’impôt a augmenté de 2,7 % en 2019
C’est donc avec des marges d’action
insuffisamment restaurées que la
France a abordé la crise sanitaire.
Elle n’a pas profité de la période de
conjoncture
assez
favorable
des
années récentes pour supprimer la
part structurelle de son déficit public .
Elle n’en a pas non plus profité pour
réduire significativement le poids de
la dépense publique qui, à plus de
55 points de PIB en 2019, est demeuré
8 points au-dessus de la moyenne de
la zone euro . Elle a achevé la décennie
précédente avec un niveau de dette
de près de 100 points de PIB, alors
qu’il était de moins de 65 points de
PIB en 2007 . Signe d’une divergence
préoccupante, la dette publique de
l’Allemagne, qui se situait en 2007 à un
niveau similaire en part de PIB à celle
de la France, est revenue en 2019 en
dessous de 60 points .
La dette publique de la France et
d’autres pays de la zone euro
(en points de PIB)
Source : Cour des comptes à partir de données
d’Eurostat
La situation en 2019 : un redressement inachevé
des finances publiques
140
120
100
80
60
40
20
0
Zone euro
Belgique
Allemagne
Espagne
France
Italie
Pays-Bas
Portugal
Finlande
2007
2014
2019
11
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
En 2020, le choc subi par les finances
publiques
est
massif.
Selon
la
dernière prévision du Gouvernement,
le déficit public s’établirait à 250 Md€,
soit 11,4 points de PIB . L’ampleur
du soutien apporté par les finances
publiques au maintien des revenus
est sans précédent . La dette publique
augmenterait de près de 270 Md€ en
2020 et dépasserait 120 points de
PIB . En montant, elle représenterait
l’équivalent de presque 40 000 € par
Français .
En loi de finances initiale, le déficit
public pour 2020 était prévu à un
peu plus de 50 Md€ ; la dégradation
attendue aujourd’hui est donc de
près de 200 Md€ . Cette explosion
du déficit résulte principalement de
l’effet sur les recettes publiques du
recul du PIB (-11 % en volume sur
l’année selon la dernière hypothèse
du Gouvernement) : la perte de
recettes
publiques
serait
de
près
de 135 Md€, expliquant environ les
deux tiers du relèvement du déficit .
Une petite partie de l’augmentation
des dépenses publiques est aussi
imputable un effet mécanique de la
récession, s’agissant notamment des
prestations de chômage .
La hausse du déficit résulte également
des dispositifs de soutien que le
Gouvernement a présenté en trois
lois de finances rectificatives entre
mars et juin . Leur impact direct sur
le déficit public est de 57,5 Md€, soit
2,6 points de PIB . Au-delà de ces
mesures, l’État a accordé sa garantie
à
un
très
important
programme
de prêts aux entreprises (jusqu’à
300 Md€) et entrepris des opérations
de sauvetage d’entreprises par des
prises de participations ou des prêts .
Globalement, ces actions sont assez
comparables, par leur ampleur et
leur nature, à celles adoptées par les
pays voisins, même si les éléments
disponibles
rendent
difficiles
les
comparaisons et s’il peut y avoir des
écarts sensibles entre les mesures
annoncées et leur concrétisation .
2020 : un choc de nature
et d’ampleur inédites
pour les finances publiques
2
12
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
2020 : un choc de nature
et d’ampleur inédites
pour les finances publiques
Selon
la
prévision
associée
au
PLFR 3, les prélèvements obligatoires
baisseraient de plus de 100 Md€ en
2020, essentiellement du fait de la
contraction du PIB . Cette prévision
suppose que la chute des prélèvements
obligatoires
serait
globalement
proportionnelle à celle du PIB, même
si certaines recettes comme l’impôt
sur les sociétés baisseraient beaucoup
plus,
tandis
que
d’autres
comme
la contribution sociale généralisée
baisseraient moins . Par ailleurs, en
mettant de côté l’effet technique de
contrecoup de la transformation du
CICE en 2019, les mesures nouvelles,
comme la baisse de l’impôt sur le
revenu, contribueraient à diminuer les
prélèvements de plus de 12 Md€ .
Facteurs d’évolution des prélèvements
obligatoires (PO) en 2020 selon
la prévision du troisième projet de loi
de finances rectificatives (en Md€)
Source : ministère de l’économie et des finances,
Cour des comptes
Révision de la prévision de solde public entre la loi de finances initiale
pour 2020 et le troisième projet de loi de finances rectificatives
Source : Cour des comptes à partir de données de du ministère de
l’économie et des financess
13
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
2020 : un choc de nature
et d’ampleur inédites
pour les finances publiques
La dépense publique (hors crédit
d’impôts) croîtrait de près de 6,5 %
en valeur en 2020 . Hors dispositifs
de soutien, la croissance serait plus
modérée à un peu plus de 2 % . Le
rapport de la dépense publique au PIB
atteindrait un niveau sans précédent
(63,4 %), du fait également de l’effet,
au dénominateur, du recul du PIB .
évolution de la dépense publique (hors
crédit d’impôts) en 2020
selon la prévision du PLFR 3 (en %)
Source : ministère de l’économie et des
finances, Cour des comptes
Compte tenu des fortes incertitudes
qui pèsent sur l’évolution de la situation
sanitaire et la vigueur de la reprise
de l’activité au second semestre,
les
prévisions de finances publiques pour
2020 sont globalement équilibrées.
S’agissant du PIB, sauf en cas de
recrudescence de l’épidémie conduisant
à de nouvelles restrictions d’activités
et de déplacements, le recul envisagé
de 11 % est une hypothèse plausible,
voire prudente . Les hypothèses retenues
sur
l’évolution
des
recettes
sont
également raisonnables, de même que
celles, réévaluées en troisième loi de
finances rectificative, relatives au coût
des mesures de soutien . Toutefois, le
Gouvernement n’a pas incorporé à sa
dernière prévision certaines annonces
ultérieures comme le plan en faveur du
petit commerce . Il n’a pas non plus inscrit
d’effet sur le déficit en comptabilité
nationale de certains dispositifs qui
pourraient en avoir, comme les reports
de cotisations sociales ou les opérations
de renflouement d’entreprises .
Au total, face à l’urgence, l’État a
joué le rôle d’« assureur en dernier
ressort »
de
l’économie
et
des
revenus.
Il l’a fait en France comme
l’ont fait les pays voisins, les règles
ordinaires de conduite des finances
publiques au sein de la zone euro
étant suspendues . Ainsi, les revenus
des agents privés ont été pour la plus
grande partie préservés . La perte
de richesse collective entraînée par
la récession a dès lors trouvé sa
principale contrepartie en une forte
augmentation de la dette publique .
Si pour certains la crise a déjà eu
des
conséquences
dramatiques,
l’essentiel de son coût économique
n’a pas encore été « payé » : il a été
transféré sur la dette publique .
15
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
La soutenabilité de la dette publique
constitue un enjeu central.
On peut
s’attendre, en 2021 et au-delà, à un
net rebond de l’économie et partant,
à une réduction mécanique du déficit
public vers des niveaux moins élevés .
Le Gouvernement table à ce stade sur
une hypothèse de rebond total à terme
(scénario dit de « rattrapage ») : le PIB
potentiel n’aurait pas été affecté par la
crise, notamment grâce aux dispositifs
de soutien adoptés .
Une telle hypothèse apparaît cepen-
dant optimiste . Il est plus vraisem-
blable, malgré l’origine sanitaire et non
économique ou financière de la crise,
qu’elle laissera des séquelles durables
sur les capacités économiques, ainsi
que l’illustrent d’autres scénarios (dits
de « perte limitée » et de « faiblesse
persistante ») .
Trajectoire du PIB en volume dans trois scénarios (en Md€)
Source : Cour des comptes
Dans le cas vraisemblable où la
crise sanitaire laisserait des traces
durables sur le potentiel productif,
le
rééquilibrage
spontané
des
comptes publics ne serait que très
partiel . Le déficit risque donc d’être
durablement très élevé, nettement
supérieur au niveau d’avant crise,
même une fois l’économie revenue à
un fonctionnement normal .
Les perspectives après 2020 :
l’enjeu de la soutenabilité
de la dette
2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030
2 000
2 100
2 200
2 300
2 400
2 500
2 600
2 700
Scénario de rattrapage
Scénario de faiblesse persistante
Scénario de perte limitée
16
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
Les perspectives après 2020 :
l’enjeu de la soutenabilité de la dette
Évolution du déficit public dans les trois scénarios
(en points de PIB)
Source : Cour des comptes
Sans un effort d’ajustement significatif,
la trajectoire de dette ne serait alors
pas maîtrisée . Même dans le scénario le
plus favorable, elle serait encore en 2030
supérieure au niveau d’avant crise . Dans
les autres scénarios, elle resterait à un
niveau très élevé et aurait tendance à
repartir encore à la hausse .
Évolution de la dette publique dans les trois scénarios
(en points de PIB)
Source : Cour des comptes
Or, la France ne peut laisser filer son
endettement sans s’exposer à des
difficultés majeures à moyen et long
termes.
Dans l’immédiat, les risques
d’une crise financière sont faibles car
les taux d’intérêt sont à un niveau
historiquement bas . Mais à long terme,
ils pourraient finir par remonter, dans
l’ensemble de la zone euro ou dans les
États les plus endettés de celle-ci . Si
elle n’avait pas entre-temps diminué
son endettement public rapporté au
PIB, la France se retrouverait dans une
situation très difficile .
17
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
Les perspectives après 2020 :
l’enjeu de la soutenabilité de la dette
Réduire la dette est également né-
cessaire pour restaurer des marges
d’action et pour atténuer les diver-
gences de trajectoire entre pays de
la zone euro
, notamment entre la
France et l’Allemagne . Ce sera, une
fois passées les conditions excep-
tionnelles liées à la pandémie, l’en-
jeu du renouvellement du Pacte de
stabilité et de croissance .
Dans l’immédiat, le Gouvernement
envisage de continuer à soutenir
l’économie dans le cadre d’une
action de « relance ».
Pourtant, si des
mesures complémentaires peuvent
soutenir l’emploi et accompagner
les transitions, ces actions devraient
désormais se faire de façon ciblée, et
ne pas être financées par de la dette .
De telles mesures complémentaires,
comme celles déjà prises, doivent en
tout état de cause être temporaires
et prévoir des clauses d’extinction
claires . De plus, certaines actions
de relance pourraient être financées
par une initiative européenne, telle
qu’évoquée
récemment,
plutôt
que par un recours en sus à de
l’endettement national .
Au-delà
de
ces
mesures
de
court terme, la France va devoir
rebâtir une stratégie de finances
publiques.
Une action en profondeur
est
nécessaire
afin
d’ancrer
la
soutenabilité de la dette publique
et
de
rehausser
la
qualité
des
politiques publiques . Il est possible,
comme
le
montre
l’expérience
historique en France et ailleurs, de
réduire de façon importante le poids
de la dette sans peser durablement
sur la croissance . Mais à l’inverse, il
ne faut pas tout attendre de celle-ci .
Dès que les conditions économiques
le permettront, et en cohérence
avec les engagements européens, un
effort de redressement structurel
des finances publiques doit être
engagé . Il ne doit pas être trop brutal
pour ne pas casser la reprise mais il
doit être poursuivi avec constance
pour obtenir des résultats tangibles .
La prochaine loi de programmation
des finances publiques, dont il serait
souhaitable
que
la
présentation
intervienne au plus tard en même
temps que le prochain programme
de stabilité, sera l’occasion de fixer
cette orientation et de l’inscrire dans
un renforcement du cadre normatif
de
gouvernance
des
finances
publiques .
Pour mener à bien un tel effort de
redressement,
indispensable
pour
maîtriser
la trajectoire
de finances
publiques mais également souhaitable
afin d’instaurer les conditions d’une
croissance
durable,
un
examen
en profondeur de nos politiques
publiques
est
nécessaire.
Celui-
ci
s’impose
d’autant
plus
que
s’additionnent
les
attentes
de
soutien par la dépense publique . Or,
dégager un effort de redressement
significatif
en
dépense
implique
que la croissance de celle-ci soit
sensiblement plus faible que ces
dernières années . Il faudra donc,
si
l’on
souhaite
ménager
des
investissements
efficaces
pour
la collectivité, par exemple pour
appuyer la transition écologique,
accepter de réexaminer les modalités
de l’intervention publique dans tous
les domaines, en s’appuyant sur des
revues de dépense beaucoup plus
larges que ce qui a pu être fait par le
passé en France .
18
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
Les perspectives après 2020 :
l’enjeu de la soutenabilité de la dette
L’effort
nécessaire
de
maîtrise
de la dépense dépendra aussi des
orientations
retenues
en
matière
de prélèvements obligatoires.
Si de
nouvelles
baisses
de
prélèvements
devaient
être
envisagées,
après
celles déjà réalisées en 2019 et 2020,
elles
devraient
s’accompagner
de
hausses d’autres prélèvements ou de
suppressions de niches, ou trouver leur
contrepartie dans un effort encore
accru de maîtrise de la dépense .
19
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
Conclusion
La France a abordé la crise sanitaire avec des finances publiques dont le
redressement était inachevé . Son déficit a été réduit au cours de la décennie
2010 mais en se maintenant à un niveau significatif . Sa dette publique, qui avait
déjà beaucoup augmenté lors de la crise économique et financière de la fin des
années 2000, n’a jamais été diminuée .
En 2020, comme les autres pays frappés de plein fouet par la crise sanitaire,
la France a accepté la perte massive de recettes publiques entraînée par la
récession économique et a adopté un plan de soutien considérable pour lutter
contre l’épidémie, soutenir les revenus et préserver au maximum l’appareil
productif . Il en résulte un déficit public exceptionnel, à deux chiffres en part de
PIB, et une nouvelle hausse de la dette publique, qui dépasserait 120 points de
PIB, un niveau que la France n’a pas connu depuis les deux guerres mondiales .
Avec des taux d’intérêt faibles comme c’est le cas aujourd’hui, cette situation est
supportable, ce qui a permis une réponse budgétaire forte à la crise sanitaire .
Mais le surcroît de dette entraîné par la crise,
comme la dette résultant des
déficits passés, n’ont pas disparu pour autant, et ils ne peuvent pas être effacés .
La France devra définir une trajectoire de retour à l’équilibre de ses finances
publiques et réduire nettement sa dette publique rapportée au PIB pour la rendre
soutenable, en mettant à profit la période de conditions financières favorables .
L’expérience d’autres pays, et de la France dans un passé plus lointain, montre
que cela est possible et compatible avec une dynamique de progrès .