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Mai 2020
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S2020-0935
Mai 2020
CERTIFICATION DES COMPTES
DE L’ASSEMBLÉ
E NATIONALE
EXERCICE 2019
RAPPORT DE CERTIFICATION
En vue de la certification annuelle des comptes de l’Assemblée nationale, la Cour des
comptes a vérifié la conformité des états
financiers de l’exercice 201
9 au référentiel comptable
de cette assemblée.
En l’état actuel des textes, le mandat confié à la Cour, tel qu’il ressort des normes
communément admises et de la convention du 23 juillet 2013 conclue entre le président de
l’Assemblée nationale et le
P
remier président de la Cour des comptes, ne l’autorise pas à
formuler des observations sur la teneur des règles adoptées par l’Assemblée nationale pour
encadrer les dépenses et la gestion des moyens destinés à assurer son fonctionnement, ni
sur l’utilisation des versements qu’elle effectue ou des dotations qu’elle attribue.
La Cour, dans sa section « pouvoirs publics constitutionnels » de la quatrième
chambre, compétente pour se prononcer sur les rapports relatifs à la certification des comptes
des assemblées parlementaires, délibérant le 20 avril 2020, a adopté le présent rapport de
certification d
es comptes de l’Assemblée nationale de l’exercice
2019.
Elle a arrêté sa position au vu du compte-rendu des vérifications opérées.
Ont participé au délibéré : M. Andréani, président, M. Bertucci, Mme Démier, MM.
Rolland, Belluteau et de Combles de Nayves, conseiller(e)s maîtres, président(e)s de section.
A été entendu, en son rapport, M. Chapard, conseiller référendaire, rapporteur du
projet, assisté de Mme Charley-Grosjean et de MM. Montagné et Sannet, expert(e)s, au
contre-rapport de M. de Combles de Nayves.
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I - INTRODUCTION
La mission de la Cour
a)
L’objet de la mission
La mission de certification des comptes de
l’Assemblée nationale de l’exercice 201
9
, tels qu’ils
sont joints au présent rapport, est la septième conduite par la Cour des comptes, depuis 2013.
Elle se déroule conformément à la convention signée le 23 juillet 2013 par le président de
l’Assemblée nat
ionale et le premier président de la Cour des comptes, qui en définit le cadre
et les modalités, et dans le respect des textes auxquels cette convention se réfère : l’article
47-2 de la Constitution (deuxième alinéa)
; l’ordonnance du 17
novembre 1958 relative au
fonctionnement des assemblées parlementaires (notamment l’article 7, 1
er
alinéa)
; l’article 58
-
5° de la loi organique n° 2001-692 du 1
er
août 2001 relative aux lois de finances
; l’article 16
du règlement de l’Assemblée nationale.
La mission de la Cour porte sur la fiabilité des états comptables et sur leur conformité aux
principes fixés par les textes énoncés au paragraphe précédent. Elle n’a pas pour objet
d’émettre un avis sur la gestion budgétaire et financière de l’Assemblée nationale, ni sur
l’utilisation des versements opérés ou des dotations attribuées par elle.
b) La mission comporte deux phases :
i)
une première phase, dite « préliminaire »
, préparatoire à la certification proprement
dite, a pour objet d’examiner les procédures et
dispositifs en vertu desquels sont établis et
suivis les éléments destinés à être repris dans les comptes et les applications de gestion,
d’identifier les risques d’erreurs significatives dans les comptes de l’Assemblée nationale et
de vérifier la correcte application par les services des principes et procédures établis par le
référentiel comptable.
Les vérifications ainsi effectuées poursuivent trois objectifs :
-
évaluer les procédures en vigueur, leur adaptation en termes de couverture des
risques et de séparation des tâches, ainsi que la pertinence et la bonne articulation
des contrôles clés au regard du suivi des risques identifiés et de la qualité des
inscriptions comptables ;
-
procéder à une revue de la formalisation de ces procédures, à la fois sous l’a
ngle
de leur caractère opérationnel pour les services qui ont à les appliquer et de la
documentation disponible pour préparer, conduire et rendre compte des
vérifications effectuées au titre du contrôle interne ;
-
vérifier l’effectivité des procédures décri
tes et leur efficacité au regard de la fiabilité
des comptes (réalité du contrôle, modalités pratiques, mode de révision, mesures
correctives appliquées
) ;
ii)
une seconde phase, dite « finale »
, est consacrée à l’examen des comptes de
l’Assemblée nationale pour l’exercice clos. Afin de pouvoir formuler une appréciation motivée
sur les états financiers et les documents qui les accompagnent, la Cour, dont les travaux
s’inscrivent dans une démarche pluriannuelle, procède notamment aux diligences suiva
ntes :
-
la revue analytique des opérations de dépenses et de recettes ainsi que de leur
traitement dans la comptabilité ;
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-
le rapprochement des balances auxiliaires avec les données de la balance
générale ainsi qu’avec les pièces justifiant leur enregistreme
nt dans ces états
comptables ;
-
la mise en œuvre de procédures de confirmation directe auprès des tiers en
relation avec l’Assemblée nationale (établissements bancaires, fournisseurs,
avocats) ;
-
des tests et des vérifications appliqués aux postes comptables du bilan et du
compte de résultat ;
-
l’analyse des éléments portés hors bilan
;
-
la vérification exhaustive de l’information donnée dans l’annexe aux états
financiers.
À l’issue de l’audit des comptes de 201
8, la Cour avait formulé dix-sept recommandations
relatives aux opérations préalables à l’élaboration des comptes annuels, qui se rapportent aux
différents domaines en lien direct avec les comptes (organisation et modalités du contrôle
interne
; systèmes d’information financière
; ressources humaines ; charges et produits ; actifs
financiers ; processus de clôture et états financiers).
Les entretiens et les tests auxquels il a été procédé au cours de l’audit des comptes de
l’Assemblée nationale de
2019 ont conduit à la levée de trois recommandations. Par ailleurs,
dix recommandations ont été reconduites et quatre autres précisées, pour prendre en compte
les évolutions observées
sur les points auxquels elles s’appliquent.
Au terme de ces travaux,
la Cour a formulé quatre nouvelles recommandations portant sur la comptabilisation des
crédits collaborateurs et des avances de frais de mandat, les informations mentionnées dans
les annexes ainsi que le périmètre des comptes.
À l’issue de la campagne de certification des comptes de l’exercice 2019, les
recommandations à suivre sont au nombre de dix-huit.
Les comptes et les documents qui les accompagnent
a) En application du second alinéa de l’article 36 du règlement budgétaire
, comptable et
financier de l’Assemblée nationale, les comptes financiers sont constitués
:
-
d’un état d’exécution du budget, d’un bilan, d’un compte de résultat et d’une
balance générale
pour la comptabilité de l’Assemblée nationale et de chacune des
comptabilités annexes (caisse des pensions des anciens députés, caisse des
retraites du personnel de l’Assemblée nationale, fonds de sécurité socia
le des
députés et du personnel) ;
-
de comptes agrégés (un bilan et un compte de résultat) et d’une annexe prés
entant
les règles et méthodes comptables et des notes explicatives des principales
rubriques du bilan et du compte de résultat. L’annexe intègre notamment
l’évaluation des engagements de retraite et avantages similaires.
Ces états sont
l’objet de la missio
n de certification de la Cour des comptes.
b) Les comptes objets du présent audit de certification ne comprennent pas ceux de la
Chaîne
parlementaire
-
Assemblée
nationale
,
société
de
programme
créée
par
la
loi n° 99-1174 du 30 décembre 1999 portant création de
La Chaîne parlementaire
, qui sont
certifiés par des commissaires aux comptes distincts
. Les comptes de l’Assemblée nationale
comportent à l’actif du bilan la valeur de sa participation dans
La Chaîne parlementaire
.
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c) En application de l’article 7 de l’ordonnance précitée n° 58
-1100 du 17 novembre 1958
relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, les comptes de l’Assemblée
nationale sont distincts du compte général de l’État, mais ils sont destinés, une fois qu’ils ont
été apurés par la c
ommission spéciale chargée de vérifier et d’apurer les comptes, à y être
intégrés. Il appartient dès lors au teneur des comptes de l’État de veiller à ce que les
retraitements nécessaires soient effectués de telle manière qu’ils répondent aux exigences du
référentiel comptable de celui-ci.
d) Les comptes de l’Assemblée nationale de l’exercice
2019 ont été transmis à la Cour selon
le calendrier initialement convenu : les balances stabilisées le 14 février 2020, les comptes de
l’Assemblée nationale
stricto sensu
le 1
er
mars 2020 et les comptes agrégés le 19 mars 2020.
Leur version définitive, intégrant les ajustements demandés par la Cour, a été communiquée
le 10 avril 2020.
Ils comprennent l’ensemble des éléments prévus par l’article 36 précité.
La
version des états financiers, signée par le secrétaire général de la questure et la questeure
déléguée, a été communiquée le 16 avril 2020.
e
) La présentation des comptes de l’exercice 201
9
a fait l’objet d’ajustements, à la demande
de la Cour, dans l’annexe aux états financiers. Ces corrections techniques concernent
notamment
l’amélioration de l’information et l’ajout ou la précision de certaines mentions
figurant dans cette annexe.
f) Enfin, l
a Cour a été destinataire de la lettre d’affirmation, signée
par la questeure déléguée,
le 16 avril 2020.
La tenue et l’établissement des comptes
a) Le règlement de l’Assemblée nationale dispose, en son article 16, que le Bureau détermine,
par un règlement intérieur, les règles applicables à la comptabilité. Un arrêté du Bureau du 19
décembre 2007 a adopté le règlement budgétaire, comptable et financier modifié de
l’Assemblée nationale.
Celui-ci précise, dans ses articles 32 et 33, que le plan comptable est établi selon les normes
fixées par le plan comptable général, « sous réserve des adaptations apportées à ces normes
à raison des spécificités institutionnelles de l’Assemblée nationale
», d’une part, et que les
règles comptables applicables servant à
établir la comptabilité de l’Assemblée nationale et les
comptabilités annexes sont déterminées par un arrêté des q
uesteurs, d’autre part.
b)
L’
arrêté de questure n° 08-020 du 5 février 2008 a précisé les dispositions respectivement
applicables au bilan et au compte de résultat, aux immobilisations et, ponctuellement, au
réaménagement du bilan d’ouverture suite au changement de référentiel comptable à compter
du 1
er
janvier 2007.
c)
L’
arrêté de questure n° 15-
129 du 8 décembre 2015 a modifié l’arrêté n° 08
-020
du 5 février 2008 concernant le traitement comptable des provisions, des immobilisations, des
stocks et des changements de méthode comptab
le ou des corrections d’erreurs
portant sur un
ou plusieurs exercices antérieurs.
d)
L’
arrêté de questure n° 16-118
du 7 décembre 2016 a modifié l’arr
êté n° 08-020
du 5 février 2008 concernant le traitement comptable des immobilisations et le
réaménagement du bilan d’ouverture.
La première modification permet d’inscrire à l’actif les
immeubles dont l’Assemblée nationale a la jouissance, à l’exception du droit de les céder. La
seconde concerne le traitement comptable de certaines pièces d’inventaire.
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Ainsi que le mentionne le paragraphe introductif de l’annexe aux é
tats financiers établie par
l’Assemblée nationale, les textes applicables aux comptes de celle
-ci font des normes
contenues dans le plan comptable général «
la base de principe de la comptabilité de
l’Assemblée nationale
». Ce document précise que des solutions spécifiques ont été prévues
pour le traitement des immobilisations, pour celui des changements de méthodes comptables
et des corrections d’erreurs portant sur un ou plusieurs exercices antérieurs et pour celui
concernant les engagements sociaux :
sur les trois premiers points, l’Assemblée a choisi de
s’inspirer des normes comptables de l’État
; sur le dernier, elle a retenu la solution proposée
par la recommandation n° 2003-R.01 du Conseil national de la comptabilité du 1
er
avril 2003.
En pratique, les immeubles histor
iques de l’Assemblée nationale
sont comptabilisés
à l’euro
symbolique, comme
ceux de l’État
; pour leur part, les engagements de pension des députés
et de retraite du personnel font l’objet d’une mention dans l’annexe aux états financ
iers, ainsi
que l’autorise la recommandation précitée du Conseil national de la comptabilité.
e) Conformément aux articles 32 et 36 du règlement budgétaire, comptable et financier de
l’Assemblée nationale, «
la comptabilité générale est tenue par le Trésorier
», et «
le directeur
du service du budget, du contrôle financier et des marchés établit le compte financier
».
g)
L’arrêté de Bureau n° 12/XV du 29 novembre 2017 définit les principes généraux de prise
en charge des frais de mandat par l’Assemblée nati
onale et prévoit que le contrôle des frais
de mandat, susceptible d’incidences comptables, est exercé tous les ans, en cours et en fin
d’exercice.
L’objet de la certification
a) La mission d’audit vise à mettre la Cour des comptes en situation de certifier
, avec une
assurance raisonnable, que les états financiers figurant dans les comptes présentent
sincèrement, dans tous leurs aspects significatifs et conformément au référentiel comptable,
la situation financière de l’Assemblée nationale à la clôture de l’
exercice et le résultat de ses
opérations comptables pour l’exercice clos à cette date.
b) Elle a été programmée et mise en œuvre de telle façon que la Cour soit en mesure,
conformément aux dispositions des articles 1 et 2 de la convention du 23 juillet 2013 précitée,
de formuler dans son rapport de certification, en se référant aux normes de l’audit comptable
généralement admises, « une opinion écrite et motivée sur la conformité des comptes de
l’Assemblée nationale, dans leurs aspects significatifs, au ré
férentiel comptable de
l’Assemblée nationale
».
Les normes d’audit auxquelles la Cour se réfère impliquent l’utilisation de critères et de
procédures d’audit relatifs aux flux d’opérations, aux soldes des comptes en fin de période,
ainsi qu’à la présentation et aux informations fournies dans les états f
inanciers. La Cour fonde
son jugement professionnel en appréciant les améliorations apportées à la fiabilité des
comptes ainsi que
l’intensité et le nombre des difficultés rencontrées.
L’expression de la position de la Cour
La Cour exprime son opinion dans un rapport de cer
tification qu’elle transmet au p
résident de
l’Assemblée n
ationale aux fins de remise au président de la commission spéciale chargée de
vérifier et d’apurer les comptes.
Le rapport de certification est publié par le p
résident de l’Assemblé
e nationale.
Il est par ailleurs fait mention de la réalisation de l’audit et de ses conclusions dans l’acte de
certification des comptes de l’État établi par la Cour en application du paragraphe 5 de l’article
58 de la loi organique du 1
er
août 2001 précitée.
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II -
L’OPINION DE LA COUR SUR LES COMPTES
DE L’ASSEMBLÉE NATIONALE DE
2019
Au terme des vérifications auxquelles elle a procédé, la Cour estime avoir collecté les éléments
probants nécessaires pour fonder son opinion sur les comptes de l’Assemblée nationale de
l’exercice
2019.
Pour conduire les travaux de certification, la missio
n d’audit a notamment pu prendre
connaissance des règles de tenue et d’établissement des comptes de l’Assemblée nationale,
des livres comptables et mandats justifiant les opérations et les soldes comptables qui y
figurent et nécessaires à l’exercice de ses
travaux, des dispositifs et procédures concourant
au contrôle interne comptable et financier. Elle a également eu communication des documents
nécessaires à la formulation d’une opinion sur les comptes.
Se fondant sur ces éléments, la Cour certifie qu’au r
egard des règles et principes comptables
qui leur sont applicables les comptes de l’Assemblée nationale de l’exercice clos le 31
décembre 2019
sont, dans leurs aspects significatifs, réguliers et sincères et qu’ils donnent
une image fidèle de la situation
financière et du patrimoine de l’Assemblée nationale.
Sans remettre en cause l’opinion exprimée ci
-
dessus, la Cour appelle l’attention sur
deux notes
de l’annexe.
La note
32 de l’annexe, qui porte sur les charges d’exploitation, détaille notamment
le contenu
de la catégorie des charges parlementaires, dont le contrôle a été confié à la déontologue de
l’Assemblée nationale, en application de la loi
organique n° 2017-1338 du 15 septembre 2017
pour la confiance dans la vie politique. Les contrôles réalisés sur les avances de frais de
mandat comptabilisées depuis
2018 n’étaient pas finalisés au moment de l’adoption du
présent
rapport de certification.
La note 15
de l’annexe
expose le montant et le mode d’évaluation des engagements de
pensions des députés, des engagements de retraite des fonctionnaires et des engagements
assimilés, tels qu’ils ressortent des travaux du cabinet d’actuaires consulté par l’Assemblée
nationale, dont la Cour a validé les conclusions, après avoir examiné les données utilisées,
apprécié les hypothèses retenues et revu les calculs effectués.