Sort by *
LE BILAN
DE LA TRANSFORMATION
DE L’INSPECTION
DU TRAVAIL
Exercices 2014 à 2019
Communication à la commission des finances,
de l’économie générale et du contrôle budgétaire
de l’Assemblée nationale
Avril 2020
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
Sommaire
PROCÉDURES ET MÉTHODES
........................................................................................................................
5
SYNTHÈSE
............................................................................................................................................................
7
RECOMMANDATIONS
.....................................................................................................................................
13
INTRODUCTION
................................................................................................................................................
15
CHAPITRE I
UNE RÉORGANISATION DE L’INSPECTION DU TRAVAIL
À AFFERMIR
......................................................................................................................................
21
I - LA CRÉATION D’UNITÉS DE CONTRÔLE DANS LES DÉPARTEMENTS : AVANCÉES ET
LIMITES D’UNE TENTATIVE D’ORGANISATION PLUS COLLECTIVE DU TRAVAIL
...................
21
A - Une nouvelle organisation territoriale entrée en vigueur le 1
er
janvier 2015
...................................................
22
B - Des progrès dans l’organisation collective du travail mais des difficultés de fonctionnement des unités
et sections
...............................................................................................................................................................
27
C - Une réorganisation territoriale à adapter pour la rendre plus efficace
..............................................................
31
II - LE DÉVELOPPEMENT PROMETTEUR DE LA SPÉCIALISATION DES ÉQUIPES
......................
35
A - Le bilan positif des nouvelles unités de contrôle spécialisées
..........................................................................
35
B - L’apport et les limites des « réseaux des risques particuliers » constitués pour les autres risques
complexes
..............................................................................................................................................................
39
C - Les transports et l’agriculture : des organisations particulières qui n’ont pas permis de redresser le
nombre de contrôles
...............................................................................................................................................
40
III - DES INCERTITUDES RÉCENTES SUR L’ORGANISATION DE LA LIGNE
HIÉRARCHIQUE AU SEIN DU « SYSTÈME D’INSPECTION DU TRAVAIL »
......................................
43
A - Une ligne hiérarchique définie au milieu des années 2000, précisée dans le cadre du plan « ministère
fort »
.......................................................................................................................................................................
43
B - Un progrès constitué par l’édiction en 2017 d’un code de déontologie à valeur règlementaire
.......................
45
C - La réorganisation territoriale de l’État en 2019-2020 : une ligne hiérarchique à redéfinir au plan
déconcentré
............................................................................................................................................................
46
CHAPITRE II
UN RENFORCEMENT DE LA POLITIQUE DE CONTRÔLE À
POURSUIVRE
.....................................................................................................................................
49
I - LA PLACE CROISSANTE ACCORDÉE AUX PRIORITÉS NATIONALES DE
CONTRÔLE ET SES LIMITES
........................................................................................................................
49
A - L’obligation de respecter des priorités nationales
............................................................................................
49
B - Une dynamique positive qui comporte néanmoins des fragilités
.....................................................................
54
C - Des objectifs de contrôle à mieux définir
.........................................................................................................
60
II - DE NOUVELLES PRÉROGATIVES DE CONTRÔLE DONT L’IMPACT DEMEURE
INSUFFISANT
.....................................................................................................................................................
61
A - Des moyens de contrôle et de sanction renforcés
............................................................................................
61
B - Une avancée insuffisamment exploitée
............................................................................................................
65
C - Des contrôles à harmoniser, un impact à évaluer
.............................................................................................
69
III - UN SYSTÈME D’INFORMATION ENCORE INSUFFISANT MALGRÉ LES EFFORTS DE
MODERNISATION
.............................................................................................................................................
73
A - Les progrès réalisés grâce à WIKI’T
...............................................................................................................
73
B - La persistance de défauts majeurs
....................................................................................................................
74
C - Une stratégie numérique à construire
...............................................................................................................
76
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
4
COUR DES COMPTES
CHAPITRE III
UNE POLITIQUE DES RESSOURCES HUMAINES À REBÂTIR
.................
79
I - UN RENFORCEMENT MASSIF DU NOMBRE D’INSPECTEURS MAIS UNE DIMINUTION
REGRETTABLE DES EFFECTIFS AFFECTÉS AU CONTRÔLE
.............................................................
79
A - Une baisse des effectifs très récente au regard de la forte augmentation depuis 20 ans
..................................
79
B - Une ambition de restructuration des corps d’agents de contrôle dont le coût n’est pas connu par le
ministère du travail
.................................................................................................................................................
84
C - La baisse des affectations aux fonctions de contrôle
........................................................................................
86
II - UN ACCOMPAGNEMENT INSUFFISANT DE LA RÉFORME LIÉ AUX LACUNES DE LA
GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
..................................................................................................
91
A - Un outil indemnitaire insuffisamment utilisé à l’appui de la réforme
..............................................................
91
B - Un accompagnement défaillant de la montée en compétence des agents sur des postes à responsabilité
........
93
C - La qualité de la formation des inspecteurs stagiaires en question
....................................................................
97
D - Des discordances récurrentes entre les services centraux (direction générale du travail et SGMAS) sur
la gestion des ressources humaines
......................................................................................................................
100
III - UNE IMPÉRATIVE NÉCESSITÉ DE REMOBILISER LES ACTEURS DE L’INSPECTION
DU TRAVAIL
....................................................................................................................................................
101
A - Une politique des ressources humaines à élaborer et à mettre en
œ
uvre
.......................................................
102
B - Proposer aux derniers contrôleurs du travail une intégration dans la filière administrative
...........................
104
C - Rendre l’inspection du travail plus attractive
.................................................................................................
105
CONCLUSION GÉNÉRALE
...........................................................................................................................
111
ANNEXES
..........................................................................................................................................................
113
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
Procédures et méthodes
Les rapports de la Cour des comptes sont réalisés par l’une des six chambres que comprend la
Cour ou par une formation associant plusieurs chambres et/ou plusieurs chambres régionales ou
territoriales des comptes.
Trois principes fondamentaux gouvernent l’organisation et l’activité de la Cour, ainsi que des
chambres régionales et territoriales des comptes, tant dans l’exécution de leurs contrôles et enquêtes
que dans l’élaboration des rapports publics : l’indépendance, la contradiction et la collégialité.
L’indépendance
institutionnelle des juridictions financières et statutaire de leurs membres
garantit que les contrôles effectués et les conclusions tirées le sont en toute liberté d’appréciation.
La contradiction
implique que toutes les constatations et appréciations ressortant d’un
contrôle ou d’une enquête, de même que toutes les observations et recommandations formulées
ensuite, sont systématiquement soumises aux responsables des administrations ou organismes
concernés ; elles ne peuvent être rendues définitives qu’après prise en compte des réponses reçues et,
s’il y a lieu, après audition des responsables concernés.
La collégialité
intervient pour conclure les principales étapes des procédures de contrôle et de
publication.
Tout contrôle ou enquête est confié à un ou plusieurs rapporteurs. Leur rapport d’instruction,
comme leurs projets ultérieurs d’observations et de recommandations, provisoires et définitives, sont
examinés et délibérés de façon collégiale, par une chambre ou une autre formation comprenant au
moins trois magistrats. L’un des magistrats assure le rôle de contre-rapporteur et veille à la qualité
des contrôles. Il en va de même pour les projets de rapports publics.
La Cour des comptes a été
saisie par le président la commission des finances, de l’économie
générale et du contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale
par lettre du 11 juillet 2019, d’une
demande de réalisation d’une enquête sur les services de l’inspection du travail, dans le cadre du 2°
de l’article 58 de la loi organique n° 2001-692 du 1
er
août 2001 relative aux lois de finances. Par
courriers des 24 juillet et 4 septembre 2019, la Cour a fait connaître son accord de principe à cette
enquête, confiée à la cinquième chambre.
Un entretien s’est tenu le 3 juillet 2019 entre Mme Marie-Christine Verdier-Jouclas,
rapporteure spéciale des crédits de la mission
Travail et emploi
, chargée du suivi de cette enquête, et
le président de la cinquième chambre, accompagné de l’équipe de contrôle, afin d’identifier les
principaux thèmes de l’enquête. Ces orientations ont été confirmés lors du point d’étape qui a eu lieu
le 30 janvier 2020 avec Mme Verdier-Jouclas.
Conformément à ces échanges, l’enquête a porté sur les exercices 2014 à 2019 et s’est attachée
à dresser le bilan de la réforme de l’inspection du travail engagée dans le cadre du plan « ministère
fort ». Ce plan, porté par le ministre du travail, de l’emploi, de la formation professionnelle et du
dialogue social en fonction en 2012, M. Michel Sapin, puis par tous ses successeurs, a été
progressivement mis en
œ
uvre à compter de 2014.
Les investigations de la Cour ont été centrées sur l’activité de contrôle de l’inspection du
travail, ses autres missions étant abordées en tant que de besoin. Le bilan de la réforme est analysé
sous ses trois volets : la réorganisation de l’inspection du travail ; l’évolution de ses missions et de la
mesure de la performance ; l’accompagnement de la réforme sur le plan des ressources humaines.
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
6
COUR DES COMPTES
L’enquête a été notifiée le 19 juillet 2019 au directeur général du travail (DGT) et à la secrétaire
générale des ministères chargés des affaires sociales (SGMAS).
Outre des entretiens avec les responsables de ces deux services d’administration centrale et
leurs équipes, des visites ont été organisées auprès de quatre directions régionales des entreprises, de
la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (Direccte) afin d’apprécier le
fonctionnement de l’inspection du travail aux différents niveaux (régional, départemental et infra-
départemental) et de rencontrer de nombreux acteurs de terrain (responsables d’unité départementale,
responsables d’unité de contrôle, agents de contrôle et assistants de contrôle). Un entretien a
également été organisé avec la directrice régionale des entreprises, de la concurrence, de la
consommation, du travail et de l’emploi d’Île-de-France et la responsable du pôle Travail.
Ces entretiens ont été complétés par plusieurs journées au cours desquelles les rapporteurs ont
suivi, en Île-de-France et Nouvelle-Aquitaine, un inspecteur du travail ou une équipe à l’occasion de
missions de contrôle, ou assisté, en Grand Est, à des réunions habituelles de coordination des
responsables de l’inspection du travail au sein de la région.
L’équipe de contrôle a également rencontré les six organisations syndicales représentatives au
sein du ministère du travail.
L’instruction s’est achevée avant la crise sanitaire liée au Covid-19, qui a touché la France au
premier trimestre 2020.
Le rapport d’instruction à fin d’observations provisoires a été délibéré le 11 janvier 2020 par
la cinquième chambre. Un relevé d’observations provisoires a été adressé le 4 février 2020 au
directeur général du travail, à la secrétaire générale des ministères chargés des affaires sociales et à
la directrice du budget ; un extrait a été transmis au secrétaire général du ministère de l’intérieur.
Après l’examen des réponses reçues et l’audition de représentants de la direction générale du
travail, le 10 mars 2020, la présente communication a été délibérée, le 26 mars 2020, par la cinquième
chambre présidée par M. Terrien, président de chambre, et composée de M. Clément, conseiller
maître, président de section, M. Berthomier, conseiller maître, Mme Mattei, conseillère maître, et
M. Corbin de Mangoux, conseiller maître en service extraordinaire. Les rapporteurs étaient
M. Duboscq, conseiller maître, Mme Legrand, conseillère référendaire, et M. Vandamme, rapporteur
extérieur ; Mme Soussia, conseillère maître, présidente de section, était contre-rapporteure.
Le projet de communication a été ensuite examiné et approuvé le 17 avril 2020 par le comité
du rapport public et des programmes, composé de Mme Moati, doyenne des présidents de chambre
faisant fonction de Première présidente, M. Morin, Mme Pappalardo, rapporteure générale du comité,
M. Terrien, Mme Podeur, M. Charpy, présidents de chambre, Mme Hirsch de Kersauson, procureure
générale, entendue en ses avis.
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
Synthèse
Depuis une quinzaine d’années, les gouvernements successifs et l’administration centrale
du ministère du travail poursuivent une politique de transformation de l’inspection du travail,
fondée sur des méthodes plus formalisées, une action plus collective et un renforcement de la
spécialisation des équipes, à l’instar des évolutions observées dans d’autres services de contrôle.
Si le plan de modernisation et de développement de l’inspection du travail (PMDIT),
lancé en 2005 et mis en
œ
uvre jusqu’en 2010, a constitué une première étape dans cette voie,
le plan dénommé « ministère fort », qui l’a suivi à compter de 2015, s’est voulu plus ambitieux
par son champ large – l’organisation, l’activité et les missions, les ressources humaines –
comme par le caractère novateur de ses principales mesures.
Annoncé fin 2012 par le ministre chargé du travail, M. Michel Sapin, il a été préparé en
2013 et ses principales mesures étaient arrêtées mi-2014. La réorganisation de l’inspection du
travail est entrée en vigueur le 1
er
janvier 2015. Sur le plan des ressources humaines, la
transformation des emplois de contrôleurs en inspecteurs du travail était déjà engagée à cette
date. Les textes relatifs à l’élargissement des pouvoirs de l’inspection et au code de déontologie
sont intervenus respectivement en 2016 et 2017.
La direction générale du travail (DGT), chargée de mettre en
œ
uvre le plan, a maintenu
le cap de la réforme, en dépit des résistances internes et des contraintes liées à l’exécution des
réformes successives de l’organisation territoriale de l’État. À ce jour, elle n’a toutefois réalisé
aucun bilan d’ensemble des mesures prises.
À l’issue de ses investigations, la Cour dresse un bilan encourageant de deux volets de ce
plan de transformation : la réorganisation de l’inspection du travail et l’évolution de ses
missions et de son activité sont en bonne voie. Des progrès sont observés, même si certains
compromis dans la conception et la mise en
œ
uvre des mesures retardent l’atteinte des objectifs.
Plusieurs recommandations visent à corriger ces défauts et à aller plus avant dans la réforme.
Certains d’entre eux tiennent à un accompagnement défaillant de cette dernière au plan des
ressources humaines, qui apparaît comme son point faible. Il convient donc de bâtir une
véritable politique des ressources humaines propre à remobiliser les acteurs.
La direction générale du travail doit désormais s’attacher à mettre en cohérence toutes les
actions à entreprendre, simples ajustements ou mesures nouvelles, et à fixer pour les prochaines
années le cap à suivre et les objectifs précis à atteindre.
Une réorganisation de l’inspection du travail à affermir
La réorganisation de l’inspection du travail, composée en 2018 d’un effectif de
3 675 équivalents temps plein (ETP) tous corps confondus, a poursuivi deux objectifs majeurs :
travailler plus collectivement ; mieux prendre en compte la complexité de la législation du
travail par une spécialisation plus grande des équipes.
Depuis
cinq
ans,
l’inspection
du
travail
a
accompli
des
progrès
tangibles
dans ces deux domaines. Autour du responsable d’unité de contrôle, fonction créée avec la
réforme, une dynamique de travail collectif a émergé avec la réalisation d’actions collectives,
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
8
COUR DES COMPTES
conçues et réalisées par plusieurs agents de contrôle, qui combinent sensibilisation des acteurs
économiques et contrôle d’entreprises. Les nouvelles unités spécialisées de contrôle au niveau
national, le Groupe national de veille, d’appui et de contrôle (GNVAC) et, dans chaque région,
les Unités régionales d’appui et de contrôle en matière de travail illégal (Uracti) ont trouvé leur
place, dans un système français d’inspection du travail qui se veut essentiellement généraliste.
Pour autant, des difficultés demeurent. Au-delà de l’hostilité d’une partie des agents et
des organisations syndicales, qui a compliqué la mise en place de la réforme mais qui tend à
s’atténuer, la nouvelle organisation présente des faiblesses et contradictions auxquelles il
convient de remédier rapidement.
Clé de voûte de l’organisation du contrôle dans les départements, les responsables d’unité
de contrôle ne parviennent pas tous à exercer la plénitude de leurs attributions en tant
qu’autorité hiérarchique et animateur du travail collectif. Il convient de consolider leur rôle,
devenu central, dans l’organisation territoriale de l’inspection.
Alors que la réforme a mis en avant les unités de contrôle, l’activité de contrôle reste
exercée, en leur sein, par les sections désormais constituées d’un seul agent de contrôle. Or ces
sections sont affaiblies par un taux de vacance de postes élevé et apparaissent comme un frein
aux transformations portées par le plan « ministère fort ». Il convient d’expérimenter des modes
de fonctionnement alternatifs, fondés sur une organisation plus collective des tâches, avant de
supprimer à moyen terme cet échelon, désormais inadapté.
Certains secteurs économiques, tels que l’agriculture et les transports, ont vu les taux de
contrôle par l’inspection du travail baisser fortement à la suite de la fusion des services
d’inspection (régime général, transports, agriculture et secteur maritime) intervenue le
1
er
janvier 2009. Le plan « ministère fort » n’a pas permis d’inverser cette tendance. Outre un
effort à accomplir sur le niveau de contrôle, l’enjeu pour l’inspection du travail est de préserver,
voire de développer, les compétences dans ces domaines, en particulier celui des transports.
La réussite des unités spécialisées doit conduire à aller plus loin et, en particulier, à
étendre l’organisation en unités spécialisées régionales ou infrarégionales à de nouveaux
risques ou secteurs professionnels. Une attention particulière doit aussi être accordée au
contrôle du risque lié à l’amiante, une moitié des agents de contrôle n’effectuant aucune mission
dans ce domaine complexe.
Alors qu’elle avait clarifié la ligne hiérarchique de l’inspection du travail et l’avait enfin
dotée en 2017 d’un code de déontologie à valeur réglementaire, opposable aux agents comme
aux usagers, la direction générale du travail doit désormais prendre en compte les modifications
de l’organisation de l’État au plan régional et départemental engagées par la circulaire du
Premier ministre du 12 juin 2019.
Dans ce cadre, la répartition des compétences entre directions régionales et
départementales ne devrait pas connaître de modification notable, de même que la ligne
hiérarchique entre ces deux directions, malgré le caractère désormais interministériel des
directions départementales. En revanche, des incertitudes demeurent sur les modalités
d’attribution des moyens (humains, financiers et matériels) nécessaires au fonctionnement de
l’inspection du travail au niveau départemental. L’entrée en vigueur de cette réforme de
l’organisation territoriale de l’État, et notamment la mise en place des nouvelles directions
régionales et départementales comme celle des secrétariats généraux communs aux préfectures
et DDI, initialement prévue au 1
er
juin 2020, a été reportée au 1
er
janvier 2021.
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
SYNTHÈSE
9
Un renforcement de la politique de contrôle à poursuivre
Dans un environnement économique et normatif de plus en plus complexe, le plan
« ministère fort » a prévu de nouveaux dispositifs « métier » visant à rationaliser l’exercice de
la politique de contrôle de l’inspection du travail. L’objectif poursuivi vise à renforcer
l’effectivité du droit du travail en améliorant d’abord l’efficacité du service chargé de contrôler
sa bonne application.
Ainsi, dotée depuis 2016 de prérogatives administratives étendues, notamment en matière
de sanction, l’inspection du travail voit son action globale renforcée autour d’objectifs
prioritaires collectifs et bénéficie d’un système d’information modernisé. Malgré les craintes
initialement formulées par certains agents de contrôle soucieux de préserver leur liberté d’action
individuelle, ces novations apportent un gain réel à l’exercice des missions de l’inspection du
travail. L’arsenal des sanctions susceptibles d’être infligées sans l’intervention du juge inclut
désormais des amendes administratives et des transactions pénales permettant de renforcer la
portée des suites d’un contrôle et
in fine
de mieux faire appliquer le droit du travail.
De plus, la politique visant à fixer des objectifs prioritaires nationaux, déclinés aux
échelons régional et départemental, va dans le sens d’une plus grande homogénéité des
contrôles et améliore la performance collective sur l’ensemble du territoire dans les champs les
plus sensibles du droit du travail, tels que la santé et la sécurité au travail, l’égalité
professionnelle ou la lutte contre le travail illégal. La fixation d’une priorité nationale pour le
contrôle des PME-TPE, sous la forme d’actions collectives, a également contribué à
l’augmentation du nombre de contrôles sur ces entreprises qui avait subi une chute importante
lors de la mise en place de la réforme. Après plusieurs années de baisse, le nombre global
d’interventions est lui aussi en progression. Enfin, la nouvelle application WIKI’T constitue,
par rapport au système d’information précédent, un progrès en matière d’ergonomie, de
fonctionnalités et de compte rendu de l’activité de l’inspection.
Toutefois, ces nouveaux dispositifs n’ont pas encore produit tous les effets attendus tant
du point de vue qualitatif que quantitatif. En effet, le niveau global d’appropriation des
nouvelles possibilités de sanctions par les agents de contrôle demeure faible et de fortes
disparités territoriales demeurent, sans recherche de véritables remèdes par l’administration
centrale. La politique volontariste de détermination des objectifs collectifs annuels est conduite
au détriment de la capacité de détection sur le terrain, au prix de quelques incohérences et d’un
sentiment d’incompréhension chez certains agents. Par ailleurs, le nombre annuel de contrôles,
certes en progrès, peine à retrouver son niveau d’il y a dix ans. Enfin, plusieurs défaillances
subsistent dans la fiabilité et le confort d’utilisation de WIKI’T, qui sera bientôt frappé
d’obsolescence technologique. Ces différentes lacunes doivent être rapidement corrigées.
Au-delà, plusieurs chantiers doivent être conduits pour que l’inspection soit pleinement
en phase avec les enjeux à venir. Le libre choix d’un agent de contrôle dans les suites à donner
à la constatation d’une infraction doit être accompagné en amont par une évaluation plus solide
de l’impact de l’action de l’inspection du travail sur le niveau de récidive et sur l’évolution des
comportements dans le monde du travail. La définition des objectifs prioritaires de contrôle doit
reposer sur une meilleure cotation des risques au travail en lien avec les agents de terrain. Enfin,
le déploiement, dès 2021, d’un nouveau système d’information doit être accompagné par la
construction, de manière partagée, d’une stratégie numérique plus ambitieuse sur l’avenir de
l’inspection, au regard des bonnes pratiques existant dans d’autres corps de contrôle.
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
10
COUR DES COMPTES
Une politique des ressources humaines à rebâtir
Le plan « ministère fort » a déterminé la nouvelle organisation de l’inspection du travail,
ainsi que l’orientation de son activité. Il n’a pourtant pas été accompagné de la politique des
ressources humaines nécessaire à la réussite de ces évolutions structurelles, ce qui explique
pour partie les difficultés rencontrées dans la mise en
œ
uvre du changement et les retards
constatés dans l’obtention des résultats. Il s’est déroulé dans un contexte où les effectifs de
l’ensemble du système de l’inspection du travail, après avoir beaucoup augmenté depuis 20 ans,
ont été préservés pendant un temps, puis ont diminué à compter de 2017. Cette baisse de 9 %
au global entre 2014 et 2018 a été plus ou moins accentuée selon les territoires et peu corrélée
à une véritable définition des besoins, la référence à la norme d’un agent de contrôle pour
10 000 salariés connaissant de réelles limites dans son application. Les difficultés ont été
aggravées par de nombreuses vacances de postes, tout particulièrement dans les régions
souffrant d’un défaut d’attractivité.
Lors de sa précédente enquête
1
, la Cour avait recommandé le renforcement des effectifs
affectés au contrôle. Mais la réorganisation opérée dans le cadre du plan « ministère fort » s’est
traduite par une mauvaise allocation des moyens, au point que les effectifs affectés au contrôle
équivalant à 1 898 ETP en 2018 (pour un total de 3 675 ETP dans l’ensemble du système) ont
diminué de plus de 6 % depuis 2014. Il importe plus que jamais de dégager des moyens humains
pour le contrôle des entreprises, par exemple en créant une plateforme nationale de
renseignement en droit du travail.
En matière de ressources humaines, le plan comportait une mesure ambitieuse et
particulièrement favorable dans le contexte budgétaire contraint que connaissait l’État : la
requalification massive des personnels par la promotion de 1 540 contrôleurs en inspecteurs,
sous réserve de leur réussite à un examen professionnel spécifique. Or, ce plan de
transformation d’emplois, qui devait s’achever en 2015, a été prolongé une première fois
jusqu’en 2017 sans être encore complètement achevé à ce jour. Son coût, qui semble méconnu
par le ministère, a été évalué par la Cour entre 25 M
et 27 M
.
La réforme a été bénéfique pour les contrôleurs qui ont réussi le concours, leur offrant
une meilleure rémunération et de nouvelles possibilités de carrière. Pour ceux qui n’ont pas
voulu passer le concours ou qui ont échoué, et sont aujourd’hui sans perspective, une intégration
dans le corps des inspecteurs, en dehors des conditions initialement prévues, doit être écartée,
sous peine de rendre inutile la démarche de la transformation des emplois engagée depuis 2013,
sans compter le gaspillage d’argent public mobilisé à ce titre.
L’absence de stratégie des ressources humaines a été non seulement dommageable pour
le service rendu au public, mais aussi pour tous les acteurs de l’inspection du travail. Au-delà
du sentiment de déclassement des inspecteurs issus des concours classiques, la formation a fait
défaut pour les nouveaux inspecteurs qui ont suivi six mois de stage au lieu de dix-huit mois de
scolarité. Il en a été de même pour les responsables d’unité de contrôle qui n’ont pas été préparés
à leur nouvelle posture managériale. Des progrès dans ce domaine passent aussi par une
refondation de l’école de formation - l’Institut national de formation du travail, de l’emploi et
1
Cf. Cour des comptes,
L’inspection du travail : une modernisation nécessaire
, Rapport public annuel,
février 2016, disponible sur www.ccomptes.fr.
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
SYNTHÈSE
11
de la formation professionnelle (Intefp) -, comme l’a souligné la Cour dans un référé adressé à
la ministre du travail le 28 octobre 2019 et rendu public le 15 janvier 2020
2
.
Les outils de management manquent également en raison de l’absence de lien entre la
politique indemnitaire, les promotions et l’implication des agents, de l’impossibilité jusqu’à
présent pour un supérieur hiérarchique d’évaluer ses collaborateurs en s’appuyant sur le
compte-rendu de leur activité issu de l’application WIKI’T, et des difficultés à faire jouer un
pouvoir de sanction. Les discordances entre la direction générale du travail et le secrétariat
général des ministères chargés des affaires sociales (SGMAS), au niveau des services centraux,
ont ajouté à la confusion et aux difficultés de gestion. La signature d’une convention entre ces
deux services, en projet depuis des mois, devrait toutefois prochainement clarifier leurs
relations en matière de gestion des ressources humaines.
Le chantier relatif aux ressources humaines, ouvert depuis trois ans, tarde à se concrétiser.
Il est nécessaire de le conduire rapidement et énergiquement à terme. Cela permettra
d’améliorer l’attractivité des concours qui connaissent une désaffection, de bâtir des formations
répondant à l’impératif de compétence et de spécialisation, et d’ouvrir des perspectives de
carrières alors que la base du corps est devenue très nombreuse et les possibilités de promotion
d’autant plus réduites. Un meilleur équilibre entre les territoires devrait impérativement être
pris en compte dans la mise en
œ
uvre des nouvelles mesures.
L’absence de perspective professionnelle est désormais accentuée par la mise en
œ
uvre
de la réforme de l’organisation territoriale de l’État précédemment évoquée. La préférence
accordée au réseau de la cohésion sociale sur celui du travail pour la préfiguration et la
nomination des nouveaux directeurs départementaux a été vécue comme un désaveu par les
membres de l’inspection du travail.
Ces bouleversements territoriaux contrarient l’équilibre fragile qui semblait être atteint
cinq ans après la réforme et affectent les conditions de travail. L’écart entre l’image dégradée
de l’inspection du travail et son utilité avérée pour les salariés et les entreprises appelle à des
efforts plus grands d’ouverture du corps ainsi qu’à une communication interne et externe plus
active.
Dans le contexte exceptionnel de la crise sanitaire liée au Covid-19, le rôle de l’inspection
est essentiel afin d’assurer le respect de la règlementation en matière de santé et de sécurité des
travailleurs, mais aussi d’informer et de conseiller les entreprises. Ceci justifie plus que jamais
l’intervention d’une inspection du travail performante qui s’appuie sur l’ensemble de ses modes
d’intervention, de la prévention à la répression.
2
Le référé et la réponse de la ministre du travail sont disponibles sur le site de la Cour (www.ccomptes.fr).
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
Recommandations
En ce qui concerne l’organisation du système de l’inspection du travail
1.
Conforter l’autorité hiérarchique du responsable d’unité de contrôle, en renforçant sa
formation au management et en lui permettant, lorsque les circonstances le justifient, de
consacrer une part minoritaire de son activité au contrôle. (DGT, SGMAS)
2.
À moyen terme, supprimer l’organisation en sections, après avoir expérimenté des modes
d’organisation alternatifs dans les territoires où les difficultés pour pourvoir les postes sont
les plus marquées. (DGT)
3.
Poursuivre la spécialisation des équipes et des agents de contrôle ; étendre l’organisation
en unités spécialisées, régionales ou infrarégionales à de nouveaux risques ou secteurs
professionnels. (DGT)
En ce qui concerne l’exercice des missions
4.
Resserrer les priorités de contrôle autour d’objectifs plus ciblés et plus qualitatifs,
déterminés à l’issue d’un processus de concertation avec les agents et d’une démarche de
cotation des risques à construire dans les meilleurs délais. (DGT)
5.
Généraliser à l’ensemble du territoire national l’utilisation de la méthode et des outils
d’évaluation de l’impact des contrôles, ainsi que le suivi des suites qui leur sont données.
(DGT)
6.
Élaborer avant 2022 un plan stratégique numérique formalisant les évolutions « métiers »
prévues pour les années à venir et transformant le système d’information actuel en un
véritable outil d’aide à la décision. (DGT)
En ce qui concerne la gestion des ressources humaines
7.
Renforcer les effectifs affectés au contrôle des entreprises, y compris en dégageant des
moyens par la création d’une plateforme nationale pour le renseignement sur le droit du
travail. (DGT, SGMAS)
8.
Améliorer et formaliser la coordination entre la DGT et le SGMAS en matière de gestion
des ressources humaines en veillant à conforter la ligne hiérarchique du système
d’inspection du travail. (DGT, SGMAS)
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
14
COUR DES COMPTES
9.
Bâtir un véritable plan de formation continue
3
pour tous, en lien avec des parcours
professionnels balisés qui valorisent les spécialités, les affectations dans des territoires peu
attractifs, les responsabilités exercées, les réussites dans des opérations sensibles. (DGT,
SGMAS)
10. Exclure, pour les contrôleurs du travail, toute intégration dans le corps des inspecteurs en
dehors des conditions initialement prévues. (DGT, SGMAS)
3
S’ajoutent à ces recommandations les six recommandations formulées dans le référé rendu public le
15
janvier
2020 sur
l’Institut national du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle (Intefp) : une
refondation nécessaire sur tous les plans
, accessible sur le site de la Cour (www.ccomptes.fr).
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
Introduction
En France, l’inspection du travail, créée en 1892, est assurée à titre principal par des
agents du ministère chargé du travail. Celui-ci est compétent vis-à-vis de l’ensemble des
établissements du secteur privé et de l’essentiel des secteurs d’activité : l’industrie, le
commerce, les services, l’agriculture, les transports et les activités maritimes. Au sein de ce
ministère, l’inspection du travail est rattachée à la direction générale du travail (DGT).
Par exception, dans quelques secteurs à technicité particulière, l’inspection du travail est
confiée à des agents relevant d’autres ministères ou autorités de tutelle
4
. Dans les
administrations de l’État et des collectivités territoriales, l’inspection du travail n’a qu’une
compétence limitée qui s’exerce uniquement sur saisine, en cas de désaccord entre les
représentants du personnel et la direction ; un contrôle interne est assuré dans la fonction
publique d’État, par des inspecteurs santé et sécurité au travail (ISST) qui ne sont pas
nécessairement issus du corps de l’inspection du travail.
La présente enquête ne porte pas sur ces inspections au champ restreint ou spécifique.
Outre la diversité des secteurs couverts, l’inspection du travail française
5
a un champ
d’intervention très large qui porte sur l’ensemble de la relation de travail : relations
individuelles et collectives de travail, conditions de travail et d’emploi, régularité de l’emploi,
licéité du contrat de travail, organisation et durée du travail, dialogue social, formes et niveaux
de rémunération, conditions et équipements de travail, etc. Elle est chargée du contrôle de
l’application de la législation du travail, de la conciliation dans les conflits collectifs du travail
et de la lutte contre les discriminations et le harcèlement au travail. Elle veille à l’application
de normes juridiques d’ordre législatif et réglementaire, qu’elles soient ou non codifiées dans
le code du travail ou un autre code
6
, ou d’ordre conventionnel, notamment les conventions ou
les accords collectifs.
Le choix ancien d’une inspection au caractère « généraliste » distingue le modèle de la
France de celui de la plupart des pays voisins dans lesquels la fonction d’inspection du travail
est assurée par plusieurs services couvrant chacun un domaine de la relation du travail
7
. Un
aperçu des différents systèmes en vigueur à l’étranger est présenté en annexe n° 3.
4
Le code du travail prévoit une exception de compétence dans trois secteurs : les industries électriques et gazières,
les mines et carrières, les établissements qui relèvent du ministère de la Défense. L’inspection du travail y est
assurée par des agents d’autres administrations : dans les mines et carrières, ainsi que dans les ouvrages
hydroélectriques concédés, par des agents des directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du
logement (DREAL) ; dans les centrales nucléaires, par des agents de l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) ; dans
les emprises de la Défense nationale, par les agents de l’inspection du travail dans les Armées (ITA).
5
Dans le présent rapport, ce terme fera référence à l’inspection du travail assurée par le ministère chargé du travail.
6
Notamment le code de la santé publique, le code rural et de la pêche maritime, le code de l’environnement et le
code de la sécurité sociale.
7
La santé et la sécurité au travail sont les seuls champs d’intervention communs à tous les systèmes d’inspection.
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
16
Outre les textes nationaux, les principes fondamentaux d’organisation et de
fonctionnement de l’inspection du travail sont définis par des conventions de l’Organisation
internationale du travail (OIT) ratifiées par la France, en l’occurrence une convention n° 81 de
1947 sur l'inspection du travail et une convention n° 129 de 1969 traitant de l'inspection du
travail dans le secteur de l’agriculture. Ceci constitue une particularité de l’inspection du travail
par rapport à d’autres inspections ou institutions de contrôle françaises.
La direction générale du travail présente l’inspection du travail non comme un service
mais comme un « système », reprenant ainsi une terminologie employée par les conventions de
l’OIT. Le système d’inspection du travail
8
est défini comme l’ensemble des unités et services
des niveaux central et déconcentré qui agissent en interaction pour assurer les missions de
l’inspection du travail définies par les conventions internationales. Il ne se limite pas à l’activité
de contrôle mais inclut des services tels que le renseignement du public dans la mesure où ils
concourent à la mission d’inspection du travail.
Outre la direction générale du travail, qui joue un rôle « d’autorité centrale » au sens des
conventions internationales, l’organisation de l’inspection du travail repose sur les directions
régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi
(Direccte) et leurs unités départementales
9
, ainsi que sur des services de contrôle au sein des
départements, les unités et les sections de contrôle.
Les missions de l’inspection du travail sont principalement assurées par des agents de
contrôle relevant de deux corps – les inspecteurs du travail, fonctionnaires de catégorie A, et
les contrôleurs du travail, fonctionnaires de catégorie B - ayant suivi un cursus de formation
spécifique à l’Institut national du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle (Intefp).
Ils sont appuyés dans leur tâche par des agents relevant de corps spécialisés (ingénieurs et
techniciens régionaux de prévention, médecins inspecteurs du travail), par des secrétaires et des
assistants de contrôle, et, pour certaines missions telles que le renseignement du public, par des
agents provenant d’autres corps de la fonction publique, secrétaires administratifs notamment.
L’agent de contrôle dispose de certaines garanties dans l’exercice de sa mission de
contrôle. Par la décision n° 2007-561 DC du 17 janvier 2008 du Conseil constitutionnel,
l’indépendance de l’inspection du travail a été érigée au rang de principe fondamental du droit
du travail au sens de l’article 34 de la Constitution. L’agent de contrôle peut décider librement
des suites à donner à ses interventions et ses constats, et formuler à ce titre des conseils ou des
observations, saisir l'autorité judiciaire ou engager des suites administratives. La convention
n° 81 de 1947 de l’Organisation internationale du travail (OIT) précitée dispose aussi que « le
personnel de l'inspection sera composé de fonctionnaires publics dont le statut et les conditions
de service leur assurent la stabilité dans leur emploi et les rendent indépendants de tout
changement de gouvernement et de toute influence extérieure indue ».
L’inspection du travail est confrontée aux évolutions majeures du marché du travail, de
l’organisation et du fonctionnement des entreprises, et à l’internationalisation de l’économie.
Le droit du travail a lui aussi connu des bouleversements depuis le début de la décennie avec
une succession de textes législatifs et règlementaires et la complexification croissante des règles
applicables à certains risques particuliers (amiante par exemple). L’inspection du travail doit
8
Les termes d’inspection du travail ou de système d’inspection du travail seront employés indifféremment dans le
cadre du présent rapport.
9
Selon l’organisation en vigueur au cours de la période contrôlée (2014-2019) et jusqu’au 31 décembre 2020.
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
INTRODUCTION
17
également s’adapter aux situations conjoncturelles affectant le secteur économique. Tel est par
exemple l’objet d’une instruction du 13 mars 2020 de la direction générale du travail qui vient
préciser le rôle de l’inspection du travail dans le contexte particulier de la crise sanitaire lié à
l’épidémie du Covid-19 et des modifications temporaires apportées par le Gouvernement au
code du travail.
Ces évolutions ont conduit depuis le milieu des années 2000 à plusieurs réformes
concernant directement l’inspection du travail ou ayant des répercussions indirectes sur son
fonctionnement.
En 2005, à l’initiative du ministre délégué chargé du travail, M. Gérard Larcher, a été
lancé le plan de modernisation et de développement de l’inspection du travail (PMDIT) qui
s’est déroulé de 2006 à 2010. Le Gouvernement a aussi décidé la fusion, à compter du
1
er
janvier 2009, des trois grandes inspections du travail, celles relatives aux secteurs de
l’agriculture et des transports rejoignant celle relevant du ministère du travail, à caractère plus
général.
L’inspection du travail a aussi dû s’adapter à plusieurs réformes de l’organisation des
services déconcentrés de l’État : la création des Direccte et de leurs unités départementales au
1
er
janvier 2010, puis la fusion des régions de métropole, passées de 22 à 13, le 1
er
janvier 2016.
Elle est également concernée par la réforme de l'organisation territoriale de l'État en cours de
mise en
œ
uvre à la suite d’une circulaire du Premier ministre du 12 juin 2019 et qui prendra
effet au 1
er
janvier 2021
10
.
Dans son rapport public annuel de 2016
11
, la Cour des comptes a dressé un bilan du plan
de modernisation et de développement de l’inspection du travail (PMDIT) et de la fusion des
trois inspections. Elle a relevé le caractère figé de l’organisation et du fonctionnement de
l’inspection et l’urgence de poursuivre la réforme. Elle a complété ses constats par une
présentation des objectifs et des premières étapes de la mise en
œ
uvre du nouveau plan de
modernisation de l’inspection engagé fin 2012, le plan dénommé « ministère fort ».
Ce plan a été porté par le ministre du travail, de l’emploi, de la formation professionnelle
et du dialogue social, M. Michel Sapin, peu après sa prise de fonction en 2012. S’il a concerné
les domaines de l’emploi et du travail, c’est ce dernier qui a donné lieu aux réformes les plus
ambitieuses. Elles ont principalement porté sur l’inspection du travail.
Les échanges avec les agents de l’inspection et les organisations syndicales se sont
déroulés de la fin 2012 au début de l’année 2014. Après avoir défini les principaux axes de
la réforme dans une instruction du Gouvernement du 29 octobre 2013, les modalités précises
de sa mise en
œ
uvre au sein de l’administration centrale comme des services déconcentrés ont
été arrêtées courant 2014, notamment dans le cadre d’un décret du 20 mars 2014
12
, les règles
de l’organisation de l’inspection du travail étant de nature règlementaire
13
.
10
Sa date d’entrée en vigueur, initialement prévue le 1
er
juin 2020, a été retardée en raison de la crise sanitaire liée
à l’épidémie du Covid-19.
11
Cf. rapport public annuel,
L’inspection du travail : une modernisation nécessaire
, Cour des comptes,
février 2016, disponible sur www.ccomptes.fr.
12
Décret n° 2014-359 du 20 mars 2014 relatif à l’organisation du système d’inspection du travail.
13
Décision du Conseil constitutionnel n° 007-561 DC du 17 janvier 2008, considérant 14.
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
18
Le plan « ministère fort » a été conçu comme un plan d’ensemble cherchant à moderniser
l’inspection du travail dans trois domaines : son organisation, ses missions, ses ressources
humaines.
La réforme a été conduite avec célérité : la réorganisation du système d’inspection du
travail était en vigueur en 2015 ; la principale mesure portant sur les ressources humaines, à
savoir la transformation d’une partie de l’effectif de contrôleurs du travail en inspecteurs, était
alors déjà engagée ; l’ordonnance instituant de nouveaux pouvoirs de sanction au bénéfice de
l’inspection est intervenue en 2016. Pour autant, plusieurs limites ont affecté sa mise en
œ
uvre
et son complet déploiement.
Conformément à la demande de la commission des finances, de l’économie générale et
du contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale, la Cour des comptes s’est attachée à dresser,
cinq ans après l’entrée en vigueur des premières mesures du plan « ministère fort », un bilan de
sa mise en
œ
uvre en matière de réorganisation, d’exercice de la mission de contrôle et de
ressources humaines, et à envisager des perspectives d’évolution de l’inspection du travail. Si
ces constats portent principalement sur l’activité de contrôle, les autres missions de l’inspection
sont abordées en tant que de besoin.
La Cour a mené ses investigations
14
au cours du second semestre de l’année 2019 auprès
des principales administrations centrales concernées (direction générale du travail, secrétariat
général des ministères chargés des affaires sociales) et des services déconcentrés, auprès de
cinq Direccte (Auvergne-Rhône-Alpes, Nouvelle-Aquitaine, Grand Est, Île-de-France,
Occitanie). Elle s’est attachée à rencontrer tous les acteurs du système d’inspection du travail,
ainsi que les organisations syndicales du ministère du travail.
Le présent rapport analyse successivement :
la réorganisation du système d’inspection du travail, qui s’est traduite par la création d’unités
de contrôle, au plan local, et d’unités spécialisées, nationale ou régionales. Sont également
examinées les répercussions sur la ligne hiérarchique de l’inspection du travail du plan
« ministère fort » et, plus récemment, de la réorganisation des services déconcentrés de l’État
à la suite de la circulaire du Premier ministre du 12 juin 2019 ;
l’évolution des missions liée à trois actions engagées par le plan « ministère fort » : le ciblage
accru des contrôles sur des priorités nationales, le renforcement des pouvoirs de l’inspection,
notamment par l’édiction de nouvelles sanctions administratives, et la modernisation de son
système d’information ;
l’accompagnement de la réforme sur le plan des ressources humaines, en particulier le bilan
du plan de transformation des emplois de contrôleurs du travail en inspecteurs du travail, et
plus largement, l’efficacité de la gestion des ressources humaines.
14
Cf.
supra
, encadré « procédures et méthodes ».
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
INTRODUCTION
19
Chiffres clés de l’inspection du travail en 2018
Données du rapport
L’inspection du travail en France en 2018
– édition 2020 (à paraître)
Champ d’intervention :
Entreprises relevant du contrôle de l’inspection du travail : 1,76 million
15
Salariés : 18,65 millions
Organisation :
Nombre d’unités de contrôle : 227 unités territoriales et 21 unités régionales
Nombre d’établissements par agent de contrôle : 822
Nombre de salariés par agent de contrôle : 8 727
Effectif (au 31 décembre) :
Agents chargés du contrôle des entreprises : 2 137
16
Responsables d’unité de contrôle : 210
Assistants au contrôle : 735
Services d’appui ressources méthode : 140
17
Agents des services de renseignement du public : 453
Total personnel : 3 675
Activité :
Interventions : 280 178
18
Interventions par agent de contrôle : 131
Lettres d’observations : 170 547
18
Mises en demeure : 4 838
Procédures pénales engagées : 5 000
Sanctions administratives : 1 776
19
Arrêts et reprises de travaux ou d’activité : 5 812
Demandes de renseignements traitées : 841 795
15
Source : CLAP 2015, filtrée en fonction du périmètre du système d’inspection du travail.
16
Source : DRH (base SESAME/SYNERGIE RH) au 31décembre 2018 [ETP].
17
Source : Direccte [effectif physique] correspondant au nombre total d’agents appui-ressources-méthodes,
médecins inspecteurs du travail et ingénieurs de prévention.
18
Source : WIKI’T via Delphes.
19
Source : WIKI’T, décisions de type « sanction administrative ».
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
Chapitre I
Une réorganisation de l’inspection du travail
à affermir
La réorganisation de l’inspection du travail a constitué l’une des principales innovations
du plan « ministère fort », même si les réformes précédentes avaient amorcé quelques
évolutions. Cette transformation a cristallisé l’essentiel des réactions critiques émanant
d’organisations syndicales et d’agents de contrôle.
La nouvelle organisation au plan local, autour d’unités de contrôle et d’un nouvel échelon
hiérarchique, le responsable d’unité, a cherché à renforcer la dimension collective du travail.
Par ailleurs, la volonté de mieux répondre à la complexité de certains risques ou secteurs
d’activité a conduit à la création de structures de contrôle spécialisées dans une inspection à
vocation généraliste. Après avoir été adaptée à cette nouvelle organisation, la ligne hiérarchique
de l’inspection du travail est en cours de révision pour tenir compte de la réorganisation de
l’État au plan déconcentré annoncée en juin 2019 par le Premier ministre.
Cinq ans après sa mise en place, cette réorganisation dont les objectifs paraissent
cohérents et pertinents, produit ses premiers effets. Il convient toutefois de lever divers
obstacles pour la rendre plus efficace et la conforter.
I - La création d’unités de contrôle dans les départements :
avancées et limites d’une tentative d’organisation
plus collective du travail
Le plan « ministère fort » a remis en cause l’organisation interne de l’inspection au plan
local dans le but annoncé de renforcer le travail collectif. Dans son discours prononcé dans le
cadre du comité technique ministériel du 19 septembre 2013, M. Michel Sapin, ministre chargé
du travail, explique que l’inspection du travail « doit agir de façon plus collective et organisée
pour peser effectivement sur le monde du travail avec davantage d’efficacité […]. Notre
système d’inspection du travail doit augmenter sa capacité de connaître et d’analyser les
évolutions du monde du travail, de percevoir les dérives, d’apporter des réponses qui ne soient
pas seulement d’ordre individuel »
.
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
22
A - Une nouvelle organisation territoriale entrée en vigueur
le 1
er
janvier 2015
1 - Les limites de l’ancienne organisation fondée sur les sections
Jusqu’au 1
er
janvier 2015, l’échelon opérationnel local de l’inspection était la section, à
compétence territoriale et générale, composée d’un inspecteur du travail, de deux contrôleurs
du travail et d’un ou deux secrétaires.
Les responsabilités s’organisaient autour de l’inspecteur du travail, chef de service, qui
assurait en outre le contrôle des entreprises employant cinquante salariés ou plus, et certaines
prérogatives d’autorité confiées aux seuls inspecteurs par le code du travail, en particulier
l’autorisation de licenciement des salariés protégés. Les contrôleurs du travail étaient, pour leur
part, chargés de réaliser le contrôle des entreprises employant moins de cinquante salariés. Cette
répartition des tâches selon la taille de l’entreprise relevait de la tradition, aucun texte ne la
prévoyant explicitement. Le secrétariat de la section assurait pour l’ensemble de l’équipe des
tâches d’archivage des travaux, de frappe des rapports et de premier contact avec les usagers,
salariés ou entreprises, souhaitant obtenir un renseignement ou rencontrer un agent de contrôle.
En 2014, on dénombrait 772 sections en métropole et 18 outre-mer. Pour la métropole,
cela représentait de l’ordre de huit sections par département, mais avec de fortes disparités, ce
nombre variant d’une section (dans sept départements) à 45 à Paris.
Sur le plan hiérarchique, les sections de contrôle étaient rattachées au directeur d’unité
territoriale, par la suite appelé responsable d’unité départementale, représentant du directeur
régional des entreprises, de la concurrence, du travail et de l’emploi (Direccte) dans le
département et chargé à ce titre des questions relatives à l’emploi, au travail et à
la consommation, ainsi que d’un ou plusieurs directeurs adjoints du travail, qui le secondaient
pour les questions relatives au travail. L’unité territoriale comprenait également un service de
renseignement et un service, plus ou moins développé, d’appui-ressources-méthodes, chargé
d’assister les agents de contrôle sur les aspects techniques du métier.
Le choix de remettre en cause cette organisation ne s’est pas appuyé sur un bilan complet
et formalisé de son efficience, même si les limites de l’ancienne organisation étaient bien
identifiées. La précédente réforme - le plan de modernisation et de développement de
l’inspection du travail (PMDIT) - avait fait l’objet d’une évaluation en 2011 à l’issue de sa mise
en
œ
uvre de 2006 à 2010. Par ailleurs, l’inspection générale des affaires sociales (Igas) avait
réalisé en 2011 un contrôle de douze sections et rendu ses conclusions en juin 2012
20
. Elle
identifiait des marges de progression de l’efficacité du modèle généraliste de l’inspection du
travail et formulait trente-deux recommandations. Enfin, avant d’engager sa réforme, en
septembre 2012, le ministre avait dressé cinq constats généraux
21
à l’occasion d’échanges avec
les organisations syndicales.
20
Cf. rapport n° RM2012-039P :
Contrôle de sections d’inspection du travail - rapport de synthèse
- mars 2011.
21
1.Une organisation non adaptée aux fraudes ou aux organisations complexes 2. Une difficulté de pilotage et de
coordination des actions prioritaires 3. Une organisation favorisant l’isolement, notamment des contrôleurs du
travail 4. Une dualité entre inspecteurs et contrôleurs du travail de moins en moins conforme aux réalités des
métiers 5. Un système d’information insuffisamment utilisé et encore trop peu ergonomique.
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UNE RÉORGANISATION DE L’INSPECTION DU TRAVAIL À AFFERMIR
23
Il serait pour autant inexact de considérer qu’il n’existait avant le plan « ministère fort »
aucune coopération entre sections, même si ces pratiques n’étaient pas systématisées et
relevaient rarement de l’initiative de la hiérarchie. À titre d’exemple, il existait dans le
département du Bas-Rhin une pratique de travail en « module » réunissant plusieurs sections
afin de conduire des actions collectives. De même, la présence d’adjoints aux directeurs d’unité
territoriale dans les départements pouvait contribuer à une certaine coordination de l’action des
sections, même si les pratiques étaient variables.
2 - Une nouvelle organisation fondée sur « l’unité de contrôle »
Après avoir envisagé l’hypothèse de la création de « grandes sections », simple adaptation
du système précédent, le ministère a fait le choix d’une nouvelle organisation dans laquelle
la structure territoriale de base est devenue l’unité de contrôle.
L’instruction du Gouvernement du 29 octobre 2013 relative à la mise en
œ
uvre du plan
« ministère fort » explique que « le regroupement des sections en unités de contrôle va
permettre de réduire l’isolement des agents en les intégrant dans un collectif plus large, de
favoriser les échanges entre pairs, de conforter et sécuriser les agents et leur action, de favoriser
l’homogénéité de l’action sur le territoire et, d’une façon générale, de bénéficier de tous les
apports du collectif ».
Les départements sont donc désormais découpés sur un plan géographique en une ou
plusieurs unités de contrôle. Au lancement de la réforme, 45 % des départements ne comptaient
qu’une seule unité et 26 % deux unités ; seuls les départements les plus denses comptaient un
nombre élevé d’unités, jusqu’à treize à Paris.
Chaque unité de contrôle regroupe en principe de huit à douze sections
22
, dont le format
est toutefois profondément modifié par rapport à celui préexistant (cf. graphique n° 1 ci-après).
Au lieu d’une équipe constituée habituellement de quatre ou cinq personnes, les nouvelles
sections issues de la réforme ne comptent plus qu’un seul agent de contrôle, inspecteur ou
contrôleur. Les agents chargés du secrétariat et de l’assistance au contrôle, qui étaient
auparavant placés dans les sections, sont désormais rattachés à l’unité.
Dans ce nouveau schéma, le maillage territorial en unités relève de la compétence de
l’administration centrale (DGT) par la voie d’arrêté, tandis que le nombre de sections et leur
ressort territorial sont de la compétence des directeurs régionaux.
Alors que la précédente organisation comptait 790 sections de contrôle, la nouvelle
comportait, lors de sa mise en place au 1
er
janvier 2015, 232 unités de contrôle (hors unités
régionales spécialisées) et 2 223 sections, soit une moyenne proche de dix sections par unité. À
titre d’exemple, dans un département comme celui de la Gironde, une organisation en 5 unités
de contrôle et 50 sections, et autant d’agents de contrôle, a remplacé celle en 19 sections
composées de 57 agents de contrôle.
22
Le terme de « sections territoriales » est aussi employé.
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
24
Schéma n° 1 : exemple d’organisation au sein d’un département
avant et après la réforme
Source : Cour des comptes
Pour concevoir cette réorganisation territoriale, la direction générale du travail a retenu
le critère traditionnel du nombre de salariés et, à titre complémentaire, celui du nombre
d’entreprises par agent de contrôle ou, ce qui est désormais équivalent, par section.
Les tableaux de l’annexe n° 4 montrent au 31 août 2019 d’assez fortes disparités entre
régions
23
. Alors que le nombre de salariés par section est supérieur à 10 000 en Île-de-France
et dans les Pays-de-la-Loire, il n’est que de 7 500 environ en Centre-Val-de-Loire et en
Normandie. La situation particulière de l’Île-de-France ressort plus encore si l’on se réfère aux
seules sections pourvues en agents de contrôle ; sa faible attractivité explique que le nombre de
salariés relevant d’une section dépasse 12 000.
23
Une analyse par département ou unité de contrôle conduirait à un constat identique.
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UNE RÉORGANISATION DE L’INSPECTION DU TRAVAIL À AFFERMIR
25
3 - Le choix tout à fait cohérent d’instituer un nouvel encadrant de proximité,
le responsable d’unité de contrôle
Dans cette organisation, l’autorité hiérarchique de premier niveau sur les inspecteurs ou
contrôleurs en section revient à un acteur nouveau, le responsable d’unité de contrôle (RUC).
Le décret n° 2014-359 du 20 mars 2014 relatif à l’organisation du système d’inspection
du travail définit ses attributions de la manière suivante :
«
Le responsable de l’unité de contrôle
est chargé, notamment dans la mise en
œ
uvre de l’action collective, de l’animation, de
l’accompagnement et du pilotage de l’activité des agents de contrôle. Il peut apporter un appui
à une opération de contrôle menée sur le territoire de l’unité dont il est responsable. Il peut en
outre, sur décision du directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation,
du travail et de l’emploi, être chargé d’exercer les fonctions d’inspecteur du travail dans
une section relevant de son unité
».
Outre qu’il dispose de l’autorité hiérarchique sur l’ensemble des agents de l’unité
24
, le
responsable de l’unité de contrôle a donc pour rôle essentiel d’organiser le fonctionnement
interne de l’unité, en particulier l’assistance au contrôle, et de favoriser la définition et la mise
en
œ
uvre d’actions collectives associant plusieurs agents de l’unité.
Le choix de l’administration centrale d’instaurer un échelon hiérarchique et de
coordination au plus près du terrain est légitime dans un « système d’inspection » qui répond à
une mission de service public et dont la cohérence de l’action doit être garantie à tous les
échelons. Il est également pertinent eu égard au rôle très informel joué dans l’ancien système
par les directeurs adjoints du travail dans les départements. L’institution de responsables d’unité
de contrôle n’a pas suscité d’objections de la part du Bureau international du travail (BIT) dans
la mesure où elle ne porte pas atteinte aux garanties reconnues par les conventions
internationales de l’OIT aux agents dans l’exercice de leur mission de contrôle.
Lors la préparation de la réforme, la capacité du responsable d’unité à effectuer lui-même,
à titre accessoire, des contrôles d’entreprises a été discutée. Des expériences assez semblables
concernant les directeurs adjoints du travail dans les départements existaient auparavant,
notamment en Alsace ou en Aquitaine. Le ministre a, un temps, laissé ouverte la question en
soulignant que, pour certains, la légitimité de responsable d’unité reposerait sur l’exercice du
métier d’agent de contrôle alors que, pour d’autres, au contraire, cette tâche l’empêcherait de
remplir sa mission première d’animation et de pilotage de l’unité.
Finalement, le ministère a fait le choix de ne pas lui confier de section, et donc de
contrôles. Il peut toutefois, par exception, en effectuer soit à l’occasion d’actions collectives
menées au sein de l’unité, mais il n’a dans ce cadre qu’un rôle d’appui puisque les constats
restent dressés par l’agent de contrôle de la section territorialement compétente, soit à
l’occasion de l’intérim d’une section, en cas de vacance d’un poste. Dans les faits, quelques
responsables d’unité - 25 au démarrage de la réorganisation, soit environ 10 % de l’effectif -
ont continué pour des raisons historiques et de contexte local à effectuer des contrôles, à titre
accessoire.
24
Il n’a toutefois aucune responsabilité en matière d’affectation des agents de son unité dans les sections.
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
26
Pour la direction générale du travail, cette perte de potentiel de contrôle de l’inspection
du travail devait être compensée par le fait que les inspecteurs du travail, qui consacraient
auparavant de l’ordre de 20 % de leur temps à l’encadrement des autres membres de la section,
n’avaient plus désormais à exercer cette responsabilité.
Afin d’inciter les agents de l’inspection à postuler à cette nouvelle fonction, le ministère
a décidé qu’elle serait obligatoirement exercée par des directeurs adjoints, grade
immédiatement supérieur à celui d’inspecteur. Les responsables d’unité ont été choisis pour
environ la moitié parmi les agents déjà admis à ce grade, notamment ceux exerçant les fonctions
de directeur adjoint travail dans les départements, et pour l’autre moitié parmi les inspecteurs
du travail inscrits au tableau d’avancement ou remplissant les conditions statutaires pour une
promotion (cf. chapitre III §. II. B.). Dans la très grande majorité des cas, les responsables
d’unité provenaient du département où ils étaient affectés.
4 - Une mise en place rapide de la nouvelle organisation dans un climat
social difficile
Les textes nécessaires à la mise en
œ
uvre de la réforme ont été adoptés rapidement.
L’instruction du Gouvernement du 29 octobre 2013 a demandé à la direction générale du travail
comme aux Direccte d’établir un plan d’action. Toutes les directions régionales ont rendu ce
document début 2014, après consultation des agents et des organisations syndicales dans le
cadre de réunions d’information ou de groupes de travail techniques et celui plus formel des
comités techniques régionaux. Le décret n° 2014-359 du 20 mars 2014 a défini la nouvelle
organisation de l’inspection à ses différents échelons et un arrêté du 26 mai 2014, la liste des
unités de contrôle par région. Les directeurs régionaux ont ensuite défini leur implantation
géographique, le nombre de sections les composant et, le cas échéant, les attributions
thématiques de certaines d’entre-elles, par arrêtés ou décisions, sur la base de leur plan d’action
approuvé par la direction générale du travail. La nouvelle organisation a été effective au
1
er
janvier 2015, comme prévu, signe d’une particulière célérité.
Peu après, à la suite de la loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015
25
, les services déconcentrés
de l’État ont été redessinés avec le passage de 22 à 13 régions, et donc la fusion de certaines
Direccte à compter du 1
er
janvier 2016. Même si elle a fortement mobilisé les services et
les agents, cette réorganisation, qui dépassait le cadre de l’inspection du travail, a eu un impact
limité sur l’organisation en unités et en sections.
Le plan « ministère fort » est intervenu dans un climat social tendu dès le début des années
2010 entre le ministère et les organisations syndicales, ces dernières mettant en cause le pilotage
de l’activité de l’inspection par la direction générale du travail à la suite du suicide de deux
agents de contrôle. Bien qu’engagée par un nouveau gouvernement, à la suite de l’alternance
politique de 2012, la réforme territoriale de l’inspection a suscité de fortes critiques, voire une
opposition, de la part d’une majorité d’organisations syndicales et d’une partie du personnel de
contrôle.
25
Loi relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier
électoral.
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UNE RÉORGANISATION DE L’INSPECTION DU TRAVAIL À AFFERMIR
27
Ces tensions ont conduit un certain nombre d’agents à refuser de saisir les données
relatives à leur activité sur l’application informatique WIKI’T et à ne pas coopérer aux actions
collectives promues par les responsables d’unité, voire à exprimer une hostilité marquée à leur
égard. Si des foyers d’opposition à la réforme demeurent dans certains départements, ils sont
beaucoup moins nombreux.
S’agissant de l’organisation territoriale, les contestations ont surtout porté sur le rôle
dévolu au responsable d’unité. La première tenait à la perte de potentiel humain pour la mission
de contrôle car le responsable d’unité n’était pas, en principe, chargé d’en réaliser. La seconde
tenait à la méfiance, culturelle, des agents de contrôle vis-à-vis d’une hiérarchie susceptible de
remettre en cause les garanties d’indépendance qui leur sont reconnues par les conventions de
l’OIT. Le responsable d’unité était perçu comme le relais de la hiérarchie pour imposer la
réalisation d’objectifs nationaux de contrôle, eux-mêmes contestés (cf. chapitre II).
Par ailleurs, la réforme a aussi été interprétée comme un moyen pour l’administration
centrale de masquer une baisse prévisible des effectifs de contrôle et une conséquence de son
incapacité à maintenir des sections à quatre ou cinq agents. Cette baisse s’est certes vérifiée,
surtout à partir de 2017, mais elle doit être imputée à l’effort sur les effectifs, demandé à
l’ensemble des ministères plutôt qu’au plan « ministère fort ».
B - Des progrès dans l’organisation collective du travail
mais des difficultés de fonctionnement des unités et sections
À ce jour, la direction générale du travail n’a conduit aucune évaluation d’ensemble de la
réforme, même si une étude commandée à un consultant fin 2016 et quelques documents tels
que la lettre du 4 mars 2019 adressée par le directeur général à l’ensemble des agents de
l’inspection du travail fournissent quelques éléments d’appréciation. Après les difficultés
initiales précédemment rappelées, la réorganisation locale de l’inspection a favorisé comme
attendu un travail plus collectif, même si des obstacles, voire des contradictions, restent à lever
pour donner sa pleine efficacité à la nouvelle organisation.
1 - Une culture de travail en cours d’évolution au sein des unités : des avancées
dans l’organisation d’actions collectives
Les visites réalisées en région ont permis de constater, dans un certain nombre d’unités
de contrôle, les progrès réalisés pour organiser un travail collectif.
Par leur place au plus près des agents de contrôle et leurs liens réguliers avec les pôles
Travail des Direccte, les responsables d’unité constituent un maillon plus efficace
qu’auparavant les directeurs adjoints du travail au niveau départemental. Chaque direction
régionale s’attache à assurer une bonne circulation de l’information auprès des responsables
d’unité en organisant régulièrement des réunions.
Au sein des unités, en dépit des limites observées, l’organisation de réunions de service a
favorisé le partage entre agents ; il en est de même du développement d’actions collectives.
Ces actions qui mobilisent plusieurs sections d’une unité de contrôle, voire plusieurs unités de
contrôle, comportent le plus souvent des actions préventives pour rappeler aux acteurs
concernés (entreprises du secteur contrôlé, branches professionnelles, organisations syndicales)
les règles à respecter, suivies d’opérations de contrôle en entreprises.
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
28
Interrogés lors de leur séminaire national de 2017 sur leurs principales réussites, les
responsables d’unité ont majoritairement cité la réalisation d’actions collectives de qualité.
Comme en témoignent les exemples présentés dans l’encadré suivant, ces actions renforcent la
cohésion de l’unité de contrôle comme l’efficacité des contrôles dont l’impact est démultiplié
par rapport à des contrôles isolés d’entreprises et qui peuvent
in fine
faire l’objet d’une
évaluation.
Deux exemples d’actions collectives en Haute-Saône et dans le Vaucluse
En Haute-Saône, une action collective a été engagée par la totalité des sections de l’unité de
contrôle dans le but d’améliorer les conditions de travail des jeunes salariés dans les métiers de bouche
(boulangeries-pâtisseries traditionnelles et hôtels-cafés-restaurants). Des réunions d’information ont
été organisées au préalable (participation à l’assemblé générale de la fédération des artisans,
rencontres avec les professionnels du secteur et les syndicats de salariés). 70 contrôles sur cette
thématique sont prévus au cours de la période 2017-2020, dont 20 de nuit ; une cinquantaine de
contrôles en binôme avaient déjà été réalisés mi-2019. Les contrôles ont porté sur l’interdiction du
travail de nuit des jeunes travailleurs, sous réserve de dérogation, le respect des durées maximales de
travail et de temps de repos, la vérification de l’existence et de la mise à jour du document unique
d’évaluation des risques, le respect de la législation des travaux interdits et réglementés pour les
jeunes travailleurs, l’effectivité de l’encadrement des jeunes et la réalisation des vérifications
périodiques de certaines installations.
Dans le Vaucluse, une action collective a été engagée en 2018 afin de vérifier le décompte de
la durée du travail dans les restaurants et les exploitations maraîchères. Elle a mobilisé tous les agents
de contrôle des deux unités du département, ce qui a permis de développer les échanges entre les
agents. Un groupe de travail d’une dizaine de personnes a été constitué afin de construire l’action
collective et prévoir la démarche d’évaluation. La préparation de l’action a consisté à réunir les
données statistiques, à échanger avec les agents du service de renseignement de l’inspection dans le
département, à analyser les jugements du Conseil de prud'hommes d'Avignon, puis à déterminer la
cible précise des contrôles. Une première phase a consisté à informer les branches professionnelles et
les organisations syndicales afin de présenter les problèmes observés dans le décompte de la durée du
travail ainsi que l’action menée par l’inspection. Des fiches d’information rappelant leurs obligations
règlementaires ont été transmises à plus de 400 entreprises susceptibles d’être contrôlées. Les
opérations de contrôle ont été engagées en mai 2018. Environ 150 contrôles ont été réalisés avec des
réunions ou points d’information périodiques entre agents.
2 - Le responsable d’unité : une autorité qui n’a pas partout trouvé sa place
Fin 2016, la direction générale du travail a fait réaliser par un prestataire externe un point
d’étape de la mise en place du responsable d’unité. Il en est ressorti qu’une majorité d’unités
fonctionnait encore
a minima
, avec des « arrangements » pour limiter les transformations de
l’organisation et du fonctionnement. Ont aussi été relevés l’absence ou le caractère limité du
partage sur les dossiers ou les pratiques, l’existence de réunions peu interactives, l’organisation
d’actions collectives menées, de manière paradoxale, « en mode individuel et de façon
autonome », et un rôle de responsable d’unité centré sur « l’appui individuel des seuls agents
de contrôle qui le sollicitent ».
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UNE RÉORGANISATION DE L’INSPECTION DU TRAVAIL À AFFERMIR
29
L’étude a toutefois souligné l’existence de quelques unités « coopératives » paraissant
correspondre au schéma attendu, dans lesquelles des actions collectives d’ampleur, préparées,
structurées et suivies sont conduites, le responsable d’unité est un manager de proximité qui
assume une posture de décideur et d’organisateur du fonctionnement collectif, et le secrétariat
joue un rôle central d’harmonisation des pratiques.
Ces constats n’ont pas donné lieu à un plan d’action formalisé de la direction générale du
travail mais diverses actions ont été conduites : séminaires, formations ciblées, outils de diffusion
de bonnes pratiques, etc. Aucun autre bilan n’a été dressé depuis lors, ce qui est regrettable.
Les entretiens conduits auprès de responsables d’unité et d’agents de contrôle, et de leur
hiérarchie, montrent une persistance des difficultés observées en 2017, même si elles
s’atténuent. Aujourd’hui, il ressort de l’avis du personnel de l’inspection interrogé que plus de
la moitié des unités de contrôle fonctionnent selon les objectifs voulus par la réforme avec des
responsables d’unité ayant trouvé leur place ; dans les autres, ces derniers peinent encore à
exercer la plénitude de leurs attributions. Quelques exemples extrêmes de responsables d’unité
en situation de souffrance au travail ayant dû renoncer à leurs fonctions ont été cités
26
.
Le choix de désigner comme responsable d’unité des inspecteurs issus du département,
certes plus aisé à mettre en
œ
uvre dans des délais contraints, n’a pas toujours été judicieux,
leur légitimité pouvant être mise en cause,
a fortiori
lorsque plusieurs candidats affectés
localement avaient postulé. L’absence de culture managériale au sein de l’inspection du travail
explique également certaines difficultés rencontrées par les responsables d’unité, qu’ils aient
été choisis parmi les directeurs adjoints ou les inspecteurs du travail, le rôle d’encadrement de
ces derniers au sein des anciennes sections étant limité. La formation des responsables d’unité,
marquée par des faiblesses relevées au chapitre III (cf. §. II. B.), n’a pas permis d’y remédier.
La diversité des situations observées sur le terrain tient aussi à la configuration variable
des unités de contrôle. Dans les départements où n’existe qu’une seule unité, le responsable
exerce souvent des fonctions qui relèvent des missions de l’unité départementale (responsabilité
du service de renseignement ou relations avec les autorités administratives ou judiciaires). Le
nombre élevé de sections au sein de l’unité a aussi pu compliquer la tâche du responsable
d’unité ; actuellement 106 unités comptent dix sections ou plus.
3 - Les difficultés de fonctionnement des sections de contrôle dans la nouvelle
organisation
a) L’instabilité du nombre et de l’effectif des sections
Comme le montre le tableau n°1 ci-après, la direction générale du travail a veillé depuis
2015 à maintenir une certaine stabilité des unités de contrôle. Leur nombre (hors unités
régionales) a peu varié passant de 232 au 1
er
janvier 2015 à 226 au 31 août 2019.
En revanche, la cartographie des sections a connu une évolution qui affecte profondément
leur fonctionnement. Alors qu’on en comptait 2 223 au moment de la mise en place du plan
« ministère fort », leur nombre était de 2 087 au 31 août 2019 (- 6,1 %). Cette baisse est
26
À titre d’exemple, au sein de la région Grand-Est, en raison d’une forte opposition des agents d’une unité de
contrôle à la réforme, le poste de responsable d’unité n’a pas été pourvu pendant plus de trois ans.
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
30
beaucoup plus forte si l’on prend en compte les vacances de postes. Seules 1 874 sections
étaient pourvues à cette date, soit une diminution de 15,7 % par rapport au schéma originel.
Tableau n° 1 : évolution du nombre d’unités et de sections de contrôle
Source : Cour des comptes
Nota : UC pour unités de contrôle et SC pour sections de contrôle
Bien qu’elles conservent un rôle central dans la réalisation des contrôles, les sections
paraissent être l’échelon fragile de la nouvelle organisation territoriale. Dès lors que les sections
fonctionnent avec un unique agent de contrôle, l’organisation territoriale de l’inspection du
travail devient tributaire de l’évolution de son effectif.
Or les sections ont été confrontées au processus de transformation des contrôleurs en
inspecteurs qui a mobilisé les agents dans la préparation du concours, puis les a tenus éloignés
pendant six mois de leur section pour suivre la formation à l’Intefp. À cette situation, qui devrait
cesser une fois le processus de transformation des contrôleurs achevé, s’est ajoutée la baisse
globale de l’effectif de l’inspection affecté au contrôle, surtout depuis 2017 (cf.
infra
chapitre III, §. I.), et l’attractivité plus ou moins grande des postes en section.
Les Direccte doivent régulièrement revoir à la baisse le nombre de sections au sein des
unités et élargir le périmètre géographique des sections restantes. Cette tâche administrative, sans
aucune plus-value pour l’activité de contrôle de l’inspection, est d’autant plus lourde que
les arrêtés portant localisation et délimitation des unités de contrôle et des sections comportent la
liste exhaustive des communes, voire des parties d’une commune, constituant leur ressort
géographique.
2014
SC
UC
SC
UC
SC
SC
pourvues
Auvergne-Rhône-Alpes
95
29
259
28
247
238
Bourgogne-Franche Comté
35
10
94
11
83
78
Bretagne
37
10
102
10
96
87
Centre-Val-de-Loire
33
10
89
9
88
78
Corse
4
2
17
2
17
11
Grand-Est
70
20
194
19
170
155
Hauts-de-France
71
19
193
19
182
156
Ile-de-France
161
47
468
43
431
378
Normandie
43
11
113
11
113
92
Nouvelle-Aquitaine
68
19
198
19
182
162
Occitanie
60
20
168
20
169
159
Pays de la Loire
46
12
123
12
107
95
Provence-alpes-Côte d'Azur
49
17
157
17
156
145
Total métropole
772
226
2175
220
2 041
1 834
Guadeloupe
5
1
13
1
13
12
Guyane
3
1
7
1
5
1
Martinique
4
1
9
1
9
9
Mayotte
1
1
3
1
3
3
Réunion
5
2
16
2
16
15
Total outre-mer
18
6
48
6
46
40
Total France
790
232
2223
226
2 087
1 874
Nombre d'UC et de SC
1er janvier 2015
31-août-19
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UNE RÉORGANISATION DE L’INSPECTION DU TRAVAIL À AFFERMIR
31
Beaucoup d’agents rencontrés dans le cadre de l’enquête se plaignent de cette instabilité et
relèvent qu’elle a des répercussions directes sur leurs fonctions : nécessité pour certains d’entre
eux d’assurer l’intérim dans des sections non pourvues, modification de la typologie des
entreprises à contrôler (zones rurales ou urbaines) à la suite des redécoupages géographiques.
b) Le problème non résolu de l’isolement des agents de contrôle
L’un des objectifs de la réforme était de rompre l’isolement des agents de contrôle. Si les
progrès, précédemment soulignés, dans l’organisation d’un travail plus collectif au sein de
l’unité y contribuent, les agents de contrôle sont dorénavant seuls compétents dans leur ressort
territorial. Avant la réforme, les sections comptaient habituellement quatre ou cinq agents
appelés à échanger au quotidien.
Or à la suite du plan de transformation des contrôleurs en inspecteurs, une majorité
d’agents de contrôle est aujourd’hui constituée d’inspecteurs ayant bénéficié de cette
promotion. Ils ne disposaient au départ que d’une pratique limitée du contrôle d’entreprises de
50 salariés ou plus, et des attributions spécifiques confiées aux inspecteurs, telles que
l’autorisation de licenciement des salariés protégés. La courte durée de leur formation à l’Intefp
(six mois seulement), et sa qualité insuffisante, n’ont pas permis de pallier complètement ces
lacunes (cf. Chapitre III).
De surcroît, le maintien dans certaines sections de contrôleurs du travail (352 au
31 décembre 2018), situation non prévue dans le schéma initial de la réforme qui escomptait la
transformation de tous les contrôleurs en section en inspecteurs, complique l’organisation du
travail au sein des unités. Au début de la réforme, la direction générale du travail et les Direccte
ont laissé le choix aux contrôleurs du travail de contrôler ou non les entreprises employant
cinquante salariés ou plus. Lorsque ceux-ci n’ont pas saisi cette possibilité
27
, ces contrôles ont
dû être confiés à des inspecteurs du travail affectés dans d’autres sections. Il a été de même
nécessaire d’organiser des suppléances pour les autorisations de licenciements de salariés
protégés.
En dépit de l’assistance apportée par le responsable d’unité, certains agents de contrôle
continuent à appréhender les missions de contrôle en entreprise, comme en témoigne un
séminaire des responsables d’unité d’Île-de-France organisé en décembre 2018
28
. Pour atténuer
ces inquiétudes aux causes multiples (maîtrise insuffisante de certains sujets complexes, crainte
de situations de rapport de force
29
, etc.), des solutions telles que la désignation d’un référent
pour aider les nouveaux arrivants sont expérimentées dans cette région.
C - Une réorganisation territoriale à adapter pour la rendre plus efficace
Les objectifs de la réorganisation territoriale de l’inspection du travail sont pertinents
comme en attestent les premiers résultats observés. Pour autant, l’état des lieux présenté
ci- après appelle à des adaptations rapides pour la rendre plus efficace. À terme, pour donner
27
En région Occitanie, les sections comptaient encore fin 2019 19 contrôleurs du travail, dont 9 seulement
procédaient au contrôle des entreprises employant cinquante salariés ou plus.
28
Il avait pour thème principal : « Comment inciter les agents à revenir sur le terrain ».
29
En 2018, la direction générale du travail relevait 62 cas d’incidents de contrôle (65 en 2017) dont 68 %
d’agressions verbales et 13 % comportant également des d’agressions, d’atteintes ou contacts physiques déplacés.
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
32
aux unités de contrôle leur pleine dimension et résoudre une partie de leurs difficultés de
fonctionnement, la suppression des sections est souhaitable et probablement inéluctable.
1 - Une consolidation nécessaire de l’organisation en unités de contrôle et du rôle
du responsable d’unité
a) Renforcer le rôle d’autorité hiérarchique du responsable d’unité
Alors que les priorités de contrôle nationales et régionales sont déclinées par département
et par unité de contrôle (cf. chapitre II, §. I.), la direction générale du travail a toujours considéré
qu’il n’y avait pas lieu de fixer des objectifs individuels chiffrés aux agents
30
. Il en résulte que
seuls les objectifs collectifs de l’unité peuvent être mentionnés dans l’évaluation annuelle des
agents de contrôle. Censé rendre compte des résultats qui lui ont été assignés en la matière, le
responsable d’unité de contrôle n’a d’autres leviers que la simple suggestion pour fixer des
objectifs à ses sections.
Cette restriction à son rôle managérial ne paraît pas justifiée. Autant la fixation d’objectifs
individuels uniformes venant d’une autorité hiérarchique éloignée pourrait apparaître irréaliste,
autant le responsable d’unité de contrôle, qui possède une connaissance des compétences et de
la charge de travail de chacun de ses collègues, semble parfaitement en mesure de leur fixer des
objectifs adaptés, ne serait-ce qu’en établissant une fourchette de résultats à atteindre.
Autorité hiérarchique de premier niveau, le responsable d’unité n’a pas non plus, à
ce jour, la possibilité d’utiliser le compte-rendu d’activité d’un agent de contrôle, c’est-à-dire
le relevé de ses travaux annuels saisis sur l’application WIKI’T. Il est donc privé d’un outil
essentiel et objectif, quoique non exclusif, lui permettant d’évaluer la manière de servir de ses
collègues. Des démarches ont cependant été engagées par la direction générale du travail afin
de revenir sur cette pratique contestable.
De la même manière, comme souligné plus généralement au chapitre III, le responsable
d’unité de contrôle verrait son rôle renforcé si le système indemnitaire était réellement utilisé pour
encourager l’implication personnelle des agents de contrôle dans la réalisation d’actions collectives.
b) Renforcer le responsable d’unité dans son rôle d’appui méthodologique et de soutien
La fonction d’appui métier de proximité, qui était placée auparavant au niveau
départemental, incombe désormais non seulement au pôle Travail des directions régionales,
mais aussi, à l’échelon local, au responsable d’unité. Or certains reconnaissent, eu égard à la
technicité croissante du métier et à sa diversité, ne pas toujours être à la hauteur des attentes de
leurs collègues dans cette tâche. De surcroît, certains agents de contrôle ne souhaitent pas
demander appui à un supérieur hiérarchique appelé à les évaluer. Il est, dès lors, fréquent que
les agents saisissent directement les services de la direction régionale susceptibles de les
renseigner plutôt que leur responsable d’unité.
Par ailleurs, le responsable d’unité, en principe déchargé des missions de contrôle, peut
perdre progressivement la pratique et se trouver dans l’incapacité de conseiller ses collègues
sur le « geste métier ». Plusieurs agents ont fait état de cette difficulté
a fortiori
lorsque les
30
La direction générale du travail invoque « l’efficacité discutable de ce type d’exigences génératrices
d’inquiétudes » et « un risque de concurrence liée à des recherches de performances individuelles pas
nécessairement compatibles avec la logique d’impact recherché ».
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UNE RÉORGANISATION DE L’INSPECTION DU TRAVAIL À AFFERMIR
33
responsables d’unité n’avaient pas exercé d’activité de contrôle dans leurs fonctions
antérieures. Certains estiment aussi que l’abandon de toute activité de contrôle a pu dissuader
quelques agents de postuler à des fonctions de responsable d’unité.
Ces constats montrent la difficulté de la tâche de responsable d’unité et la difficulté à
répondre à toutes les ambitions du plan « ministère fort » en ce qui concerne cette nouvelle
fonction. Interrogée sur la possibilité de décharger le responsable d’unité de contrôle de
la fonction « appui-méthode », la direction générale du travail a reconnu l’existence d’un débat
sur le sujet et indiqué qu’elle ne s’opposait pas à quelques évolutions sans en préciser toutefois
la forme.
Quant aux possibilités offertes aux responsables d’unité de consacrer une petite part de
leur activité au contrôle, possibilités jusqu’à présent limitées à certains territoires et à des
situations d’intérim, plus nombreuses que prévu, il serait probablement judicieux de les ouvrir
plus largement pour ceux qui en ressentent la nécessité. La direction générale du travail a
indiqué à la Cour que, dans un souci de souplesse et d’adaptation aux réalités locales et aux
souhaits des intéressés, des marges de man
œ
uvre seront laissées, en accord avec les directeurs
départementaux et régionaux.
c) Expérimenter des modes de fonctionnement plus souples au plan local
Dans certains départements où il est difficile de pourvoir les postes au sein des sections,
un fonctionnement de l’unité de contrôle sans sections pourrait être expérimenté dès à présent,
en affectant à chaque agent de contrôle un portefeuille d’entreprises sur une base territoriale et
thématique (entreprises d’un secteur particulier, risques particuliers, dossiers de licenciement
de salariés protégés, etc.), profitant ainsi des compétences de chacun.
De même, l’attachement traditionnel de la direction générale du travail au contrôle par un
seul agent mériterait d’être assoupli. Il s’explique, au-delà des principes, par le souci de
maintenir le potentiel de contrôle de l’inspection dans un contexte marqué par la diminution de
l’effectif d’agents de contrôle et par un objectif d’augmentation du nombre d’interventions.
Pour autant, le développement de contrôles en binômes, dans des situations complexes, serait
cohérent avec l’objectif d’un travail plus collectif et permettrait de limiter l’isolement d’agents
inexpérimentés ou appréhendant certains types de contrôles.
Enfin, même si les cas sont peu nombreux, il peut être souhaitable de réduire le nombre
de sections par unités de contrôle, lorsque leur nombre est excessif (plus de dix sections par
unité par exemple), afin de garantir une coordination effective du travail. C’est une piste
d’amélioration envisageable pour la direction générale du travail.
2 - La suppression des sections de contrôle : une solution jugée inopportune en l’état
mais justifiée à terme
Compte tenu des difficultés de fonctionnement des sections, précédemment décrites,
leur éventuelle suppression a fait l’objet, fin 2018, d’un débat au sein du service, les directeurs
régionaux étant conduits à donner leur avis sur le sujet. Si ces derniers sont partagés sur
cette perspective, les agents de contrôle et d’encadrement demeurent très majoritairement
favorables au maintien des sections.
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
34
Dans une lettre adressée le 4 mars 2019 à l’ensemble des agents de l’inspection du travail,
le directeur général du travail a rappelé les avantages et les inconvénients, chacun nombreux,
présentés par l’organisation de l’unité en sections.
Les tenants du maintien des sections soulignent l’importance de la couverture du territoire
national et du lien direct entre l’agent de contrôle et les acteurs du monde du travail (chefs
d’entreprise, salariés, représentants du personnel), sa mission ne se limitant pas au contrôle mais
s’étendant plus largement au conseil et à la surveillance du bon respect de la législation, voire
à des interventions dans des cas d’urgence. À ce titre, la désignation sur chaque territoire d’un
interlocuteur unique ayant entière compétence pour s’assurer du respect du code du travail
simplifierait les démarches des entreprises, des salariés et de leurs représentants. Ce lien
personnel aurait aussi pour effet de responsabiliser les agents de contrôle territorialement
compétents, alors que leur rattachement direct à l’unité de contrôle nécessiterait une répartition
des tâches par le responsable de l’unité, susceptible de mobiliser une part de son activité et
d’engendrer des tensions au sein de l’unité. Il est aussi présenté comme l’un des intérêts majeurs
du métier, facteur de motivation des agents
31
.
Parmi les inconvénients, le directeur général insiste, à juste titre, sur le risque
d’hétérogénéité de la nature et des modes de contrôle « qui, au-delà d’un certain seuil, heurte
le principe d’égalité ». Il relève les difficultés du pilotage et de la réalisation des actions
collectives, tout comme le suivi de la prise en compte des sollicitations des usagers dont la
traçabilité est, selon lui, imparfaite. Il fait aussi état du risque d’isolement des agents de contrôle
en section. Il souligne enfin la nécessité de tenir compte de l’évolution de l’organisation de
certaines entreprises, en particulier l’éloignement du lieu de décision et de celui où s’effectue
la prestation de travail. En outre, comme précédemment souligné, le redécoupage régulier
des sections et la nécessité d’organiser des intérims nuisent au fonctionnement de l’activité de
contrôle.
En définitive, le directeur général du travail a annoncé début 2019 sa décision de
maintenir les sections, en précisant que cette situation n’était pas irréversible. Ce choix
s’explique par l’attachement d’une majorité des agents à l’ancrage territorial de l’inspection,
mais aussi par la succession rapide des réformes et l’incertitude sur les solutions alternatives.
La suppression des sections serait, en l’état actuel, effectivement difficile à mettre en
œ
uvre.
Pour autant, la Cour estime que celle-ci doit être envisagée dans une perspective de
moyen terme, à un horizon de cinq ans, eu égard aux inconvénients croissants que représente
leur maintien.
Les évolutions prévisibles du contexte économique et social (organisation des entreprises,
évolution des risques et de la législation du travail), des méthodes de contrôle et de l’effectif de
l’inspection du travail, sont susceptibles de rendre rapidement obsolète l’organisation en
sections. Au-delà, le maintien des sections paraît contradictoire avec les objectifs mêmes du
plan « ministère fort » : l’affirmation du rôle de responsable d’unité et l’organisation d’un
travail plus collectif et fondé sur une meilleure cotation des risques (cf. chapitre II).
La Cour considère que la suppression des sections ne porterait nullement atteinte à
l’ancrage territorial de l’inspection qui constitue l’une de ses forces, dans la mesure où l’unité
31
La direction générale du travail se réfère au cas de l’inspection du travail espagnole (présentée dans un encadré
du chapitre II), dont le schéma est assez proche de celui préconisé à terme par la Cour, où l’on constaterait « le
manque de suivi des interventions et le désengagement qui en résulte ».
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UNE RÉORGANISATION DE L’INSPECTION DU TRAVAIL À AFFERMIR
35
de contrôle constitue elle-même un échelon administratif de proximité. D’autres modes
d’organisation interne sont de nature à assurer une couverture territoriale et par risques efficace,
en s’appuyant sur la complémentarité des compétences des agents de contrôle. La répartition
des tâches entre ces derniers, dès lors que l’interlocuteur des usagers n’est plus un agent de
contrôle déterminé mais l’unité de contrôle, nécessite certes une évolution des habitudes de
travail, mais n’est pas insurmontable du point de vue managérial. L’examen des pratiques en
vigueur, dans d’autres services ou organismes de contrôle en France ou à l’étranger, et
l’organisation d’expérimentations de terrain doivent permettre de franchir cette nouvelle étape
souhaitable dans l’organisation territoriale de l’inspection du travail.
Interrogée sur ce point, la direction générale du travail a confirmé qu’elle restait
défavorable à la suppression à terme des sections.
II - Le développement prometteur de la spécialisation
des équipes
Parallèlement à la réorganisation territoriale de l’inspection, qui mobilise la majeure
partie des agents sur des objectifs généraux de contrôle, le plan « ministère fort » a cherché à
organiser le suivi de risques spécifiques, nécessitant des compétences techniques approfondies
ou une couverture territoriale plus large que celle de la section ou l’unité de contrôle.
Dans son intervention lors du comité technique ministériel du 19 septembre 2013,
M. Michel Sapin, explique que « notre système d’inspection du travail doit augmenter sa
capacité de connaître et d’analyser les évolutions du monde du travail, de percevoir les dérives,
d’apporter des réponses qui ne soient pas seulement d’ordre individuel. Pour ne prendre que
quelques exemples bien connus, on ne peut pas vouloir obtenir des résultats sur le risque
amiante, les chutes de hauteur, les prestations de service internationales ou les précarités sans
une action construite qui implique toutes nos forces et à tous les niveaux ».
Cet objectif rejoint un autre objectif du plan « ministère fort », la définition de priorités
de contrôle nationales (cf. infra chapitre II §. I.). Il s’inscrit aussi dans le prolongement du plan
de modernisation et de développement de l’inspection du travail (PMDIT) de 2005
32
.
A - Le bilan positif des nouvelles unités de contrôle spécialisées
Plusieurs types d’organisations ont été mis en place concomitamment pour assurer le
contrôle de risques ou de secteurs spécifiques, la plus novatrice étant la création d’unités de
contrôle spécialisées à l’échelon national ou régional. Elle a fait l’objet d’une opposition de la
part d’organisations syndicales et d’agents de contrôle attachés par principe au caractère
généraliste de l’inspection, censée s’exercer au premier chef dans les sections territoriales.
Pourtant, la complexité croissante de la règlementation, notamment sur certains risques, et la
32
En 2011, l’Igas avait relevé des exemples d’organisation innovante en matière de contrôle de certains chantiers
du secteur du bâtiment-travaux publics, ainsi qu’une expérience d’appui à technicité renforcée « amiante »
permettant de dépasser le seul examen des plans de retrait. Dans le domaine de la lutte contre le travail illégal, des
expérimentations avaient aussi été conduites en région.
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
36
difficulté, voire l’impossibilité, pour un agent, même avec quelques appuis extérieurs de la
maîtriser complètement, sont unanimement admis.
1 - Une innovation majeure : la création d’unités de contrôle spécialisées
Créé en 2014, le Groupe national de veille, d'appui et de contrôle (GNVAC) a commencé
son activité le 1
er
janvier 2015. Doté d’un statut de service à compétence nationale, il est placé
auprès du service de l’animation territoriale de la direction générale du travail, dédié à
l’inspection du travail. Il compte une dizaine d’agents, dont la plupart sont des agents de
contrôle. Son rôle est d’assurer une veille opérationnelle dans des secteurs à risques et
d’analyser les pratiques déviantes afin de déterminer les moyens d’y mettre fin, notamment à
l’occasion de contrôles qu’il réalise, qu’il coordonne ou qui sont effectués par d’autres unités
de contrôle, spécialisées ou territoriales.
Parallèlement, dans le domaine de la lutte contre le travail illégal, le plan de réforme a
imposé la création dans toutes les Direccte d’une « unité régionale d’appui et de contrôle en
matière de travail illégal » (Uracti). Dirigées par un responsable d’unité, elles sont rattachées
au pôle Travail des directions régionales. Ces unités régionales ont été opérationnelles
rapidement, le 1
er
janvier 2015, à la même date que les unités de contrôle dans les départements.
Mais leur fonctionnement a été perturbé peu après par l’annonce de la réorganisation territoriale
de l’État et le passage de vingt-deux Direccte en métropole à treize à compter du
1
er
janvier 2016.
Cette réforme, bien qu’indépendante de celle de l’inspection du travail, a conduit à
retarder la montée en charge des unités régionales d’appui et de contrôle en matière de travail
illégal en raison de la nécessité de les réorganiser et d’unifier les pratiques des services
fusionnés. Elle a aussi nécessité des accommodements qui perdurent en 2020. Ainsi, en
Occitanie, le partage des services entre Toulouse et Montpellier, qui s’est en partie imposé à
la Direccte, a conduit à conserver cinq agents à Montpellier et trois seulement au siège de la
nouvelle région. En outre, un agent reste en poste à Montauban, pour des raisons
circonstancielles, et un autre à Perpignan, en raison de la proximité de la frontière espagnole.
En région Grand Est, fin 2019, les 17 agents étaient répartis sur six sites (Strasbourg, Colmar,
Nancy, Épinal, Châlons-en-Champagne et Troyes).
De tels schémas d’organisation en vigueur dans la plupart des régions paraissent peu
compatibles avec un pilotage efficace. Mais au-delà des situations individuelles, ils s’expliquent
souvent par la volonté de désigner chaque agent de l’unité régionale comme correspondant des
unités de contrôle d’un département, eu égard à l’étendue géographique des régions. La fusion
a toutefois eu un effet bénéfique en permettant aux unités régionales d’atteindre une taille
critique alors que certaines fonctionnaient auparavant avec un nombre restreint d’agents.
En 2017, la direction générale du travail a demandé un renforcement de leur effectif,
celui-ci devant atteindre au moins 7 % de l’effectif d’agents de contrôle de la région, mais ce
principe a, lui aussi, connu des adaptations locales. En Occitanie, la direction régionale a estimé
que son effectif, inférieur au niveau prescrit, était suffisant pour la mission de l’unité et préféré
renforcer les unités de contrôle dans les départements. Au 31 décembre 2019, l’effectif total
des agents affectés au sein des unités régionales, y compris les responsables d’unité, s’élevait à
125,5 ETP.
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UNE RÉORGANISATION DE L’INSPECTION DU TRAVAIL À AFFERMIR
37
2 - Un mode d’organisation pragmatique des relations avec les unités
de contrôle territoriales
Avec la mise en place de structures spécialisées, l’administration centrale s’est trouvée
dans la nécessité de clarifier leur articulation avec l’activité des unités et sections de contrôle
territoriales. La direction générale du travail a ainsi considéré que l’ensemble des services
d’inspection étaient compétents, mais que les agents de l’unité régionale pouvaient intervenir
sur l’ensemble du territoire de la région moyennant l’information, mais non l’autorisation, des
inspecteurs en section ou des responsables d’unité territoriale. Elle a préconisé l’élaboration
d’une charte de fonctionnement dans chaque région pour régir ces relations.
En région Auvergne-Rhône-Alpes par exemple, la Direccte a retenu le principe d’un
« protocole de collaboration » entre l’unité régionale et les unités de contrôle dans les
départements. Il organise, sous l’égide des responsables d’unité, une circulation des
informations sur les entreprises et les situations, et notamment celles partagées au sein des
comités opérationnels départementaux anti-fraude (Codaf) ou collectées directement par le
niveau régional, des actions de contrôle communes sur plusieurs sites ou nécessitant un effectif
important, ainsi que des contrôles complémentaires entre les deux niveaux pour des
problématiques complexes telles que les prestations de services internationales (PSI)
33
.
Dans sa lettre aux agents du 4 mars 2019, le directeur général du travail souligne que les
frictions qui pouvaient exister quant à l’articulation entre les agents affectés en section et ceux
relevant des unités régionales ou du Groupe national de veille, d’appui et de contrôle se sont
finalement apaisées. Les entretiens organisés en région dans le cadre de la présente enquête
confirment ce constat. Quelques agents de contrôle en section regrettent toutefois des
informations tardives d’une unité régionale sur l’organisation d’une opération de contrôle dans
leur secteur, tandis que certaines unités régionales soulignent l’insuffisance des remontées
d’information venant des sections, mais peu de problèmes majeurs de coordination, voire de
désaccords, sont signalés. Ces témoignages tendent à démontrer la viabilité d’une organisation
de l’inspection du travail combinant des approches différentes : géographique, sectorielle et par
type de risques.
3 - Une activité de contrôle en progrès mais sans bilan d’ensemble des unités
de contrôle spécialisées
Depuis 2019, le Groupe national de veille, d’appui et de contrôle établit un tableau de
bord trimestriel de ses activités, ce qui constitue un progrès. Une partie de son activité est
consacrée aux prestations de service internationale (PSI), l’une des priorités nationales de
contrôle de la direction générale du travail.
Dans ce cadre, le Groupe national a retenu une dizaine de secteurs d’activité nécessitant
une expertise et un suivi particuliers : industrie agroalimentaire, agriculture, construction
navale, maintenance industrielle, etc. Il assure notamment le suivi d’entreprises de travail
temporaire spécialisées dans ces secteurs mais établies hors de France, et tient à jour, pour
chacune d’entre elles, l’ensemble des actions accomplies par l’inspection au plan local ou
33
La prestation de service internationale (PSI) est un contrat qui engage une entreprise établie à l’étranger pour
effectuer une prestation pour une entreprise établie en France, au moyen de travailleurs qu’elle détache
temporairement.
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
38
national. Il a par exemple établi, en vue de la diffusion au sein de l’inspection, une fiche d’état
des lieux des pratiques frauduleuses dans le secteur du transport aérien, qui analyse les
montages observés ou suspectés, et recense les actions de contrôle réalisées ou envisagées. Sur
l’ensemble de ces sujets, il assure la liaison avec les autres administrations, les parquets
compétents ainsi qu’avec les instances européennes ou internationales. De 2016 à 2018, le
Groupe national de veille, d’appui et de contrôle a réalisé seul ou avec d’autres unités de
contrôle régionales ou territoriales une trentaine de contrôles.
Dans le cadre d’une politique visant à cibler les risques, à prendre en compte l’évolution
de l’organisation des entreprises et à traiter les pratiques irrégulières qui dépassent le cadre
d’une région, voire les frontières nationales, la présence d’une unité telle que le Groupe national
est essentielle. Même si la tâche qui lui incombe peut s’avérer infinie, notamment au titre de la
veille, ses moyens actuels - une dizaine d’agents - paraissent faibles et gagneraient à être
renforcés.
L’activité des unités régionales d’appui et de contrôle en matière de travail illégal
correspond quant à elle à deux priorités nationales définies par la direction générale du travail :
le contrôle des prestations de services internationales (PSI) et la lutte contre le travail illégal.
Eu égard aux objectifs quantitatifs annuels assignés aux régions par la direction générale du
travail, il appartient aux directeurs régionaux de déterminer la part revenant respectivement à
ces unités régionales et aux unités de contrôle territoriales, toutes deux compétentes.
À titre d’exemple, le plan régional d’action 2019 de l’inspection du travail en
Nouvelle- Aquitaine assigne à l’unité régionale la réalisation de 568 interventions au titre des
PSI sur un total régional de 1 622, soit 35 %, et de 314 interventions au titre du travail illégal
sur un total régional de 2 095, soit 15 %. Au-delà, l’action de l’unité régionale est orientée vers
certains secteurs (bâtiment et travaux publics notamment), les opérations coordonnées au plan
national par le Groupe national de veille et les fraudes les plus complexes. En région Grand Est,
en 2018, l’unité régionale a réalisé 33 % des interventions régionales au titre des PSI et 38 %
de celles contre le travail illégal.
Si l’activité de contrôle est bien identifiée, le rôle important d’appui-méthode des unités
régionales vis à vis des agents de contrôle en section qui le sollicitent est plus difficile à
quantifier. Il en est de même de la fonction de veille à partir des documents disponibles
(déclarations de détachement) ou des alertes reçues.
Cinq ans après leur création, les unités régionales ne sont plus l’objet de contestation
majeure, y compris de la part des agents qui n’y étaient pas
a priori
favorables. Les directeurs
régionaux soulignent le gain en compétence des agents, y compris par les relations qu’ils nouent
avec les autres services de l’État compétents dans ce domaine.
Pour autant, il est dommage que cette création importante n’ait pas fait l’objet d’une
évaluation d’ensemble par l’administration centrale. Il n’existe pas non plus de suivi et de bilan
national de leur activité, celle-ci étant fondue dans l’activité de chaque région, ce qui limite la
capacité d’appréciation globale de l’apport des unités régionales voire d’examen comparé de
leur activité, et d’amélioration éventuelle de leur fonctionnement.
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UNE RÉORGANISATION DE L’INSPECTION DU TRAVAIL À AFFERMIR
39
B - L’apport et les limites des « réseaux des risques particuliers »
constitués pour les autres risques complexes
Afin de prévenir et de mieux prendre en compte certains risques particuliers dans le cadre
des contrôles d’entreprises, le décret n° 2014-359 du 20 mars 2014 relatif à l’organisation
du système d’inspection du travail offre la possibilité aux directeurs régionaux :
-
soit de proposer la création d’une unité de contrôle régionale spécialisée sur un risque ou
un secteur d’activité, à l’instar des unités régionales ; cette unité, rattachée au pôle Travail
des directions régionales, est créée par arrêté du ministre chargé du travail ;
-
soit de désigner au sein des unités de contrôle des agents disposant de compétences
particulières pour assurer au sein de la région un appui aux unités de contrôle
infra- départementales, départementales ou interdépartementales ou mener une action
régionale ; ce schéma correspond à celui du « réseau des risques particuliers ».
Ces organisations spécialisées s’appuient sur les cellules pluridisciplinaires des Direccte
composées d’ingénieurs de prévention, de techniciens régionaux de prévention en agriculture
et de médecins inspecteurs du travail, ainsi que des services chargés de l’appui-ressources-
méthodes au sein de la direction générale du travail et des Direccte (cf. présentation détaillée
en annexe n° 5).
Les directeurs régionaux ont, dans les faits, privilégié la formule plus souple du « réseau
de risques particuliers » qui mobilise un référent régional, les équipes techniques du pôle
Travail, notamment les ingénieurs et techniciens régionaux de prévention, et des agents en
section disposant d’une compétence particulière. Toutes les directions régionales, hormis celle
de Nouvelle-Aquitaine qui a créé une unité régionale, ont constitué un tel réseau pour le risque
« amiante ». Beaucoup ont constitué des réseaux des risques particuliers au vu des spécificités
régionales. En 2015, ont ainsi été créés en Aquitaine deux groupes projets régionaux relatifs
aux problématiques de santé et de sécurité dans le secteur agricole et à la prévention du risque
chimique. Un réseau relatif au bâtiment et aux travaux publics a été créé en Grand Est.
La création d’unités spécialisées de contrôle, généralement régionales, à l’initiative des
Direccte est restée l’exception. Elle se limite à quelques cas particuliers
34
. Admise
progressivement par les agents, la constitution de telles unités continue à soulever l’hostilité
d’une partie des organisations syndicales, comme l’a montré la création de l’unité « grands
chantiers » en Île-de-France pour laquelle le soutien du ministère a été nécessaire afin de
surmonter les oppositions locales.
L’efficacité comparée d’une unité de contrôle régionale ou d’un « réseau de risques
particuliers » pour un risque comme celui de l’amiante se pose. Si la Cour n’a pu, dans le cadre
de la présente enquête, examiner de manière approfondie cette question, chaque formule
présente des inconvénients.
34
Une unité de contrôle régionale sur l’amiante (en Nouvelle-Aquitaine) ; une unité de contrôle régionale
« grandes opérations BTP » (en Nouvelle-Aquitaine) et, plus récemment (2019), une unité « grands chantiers » en
Île-de-France pour contrôler les grands chantiers liés au projet Grand-Paris et aux Jeux Olympiques de 2024, et
une
unité
spécialisée
dans
le
secteur
du
transport
(Bourgogne-Franche-Comté).
Quelques
unités
interdépartementales ont également été créée afin de prendre en compte des situations particulières : les aéroports
d’Orly et de Roissy (Île-de-France) ou le « couloir de la chimie » du Rhône et de l’Isère (Auvergne-Rhône-Alpes).
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
40
La création d’unités spécialisées nécessite de dégager des effectifs dans un contexte de
baisse globale et de taux de vacance élevé des postes dans certains départements. Pour sa part,
comme l’ont reconnu les Direccte Auvergne-Rhône-Alpes et Grand Est, l’organisation en
« réseau des risques particuliers », qui repose sur le volontariat d’agents, n’offre pas
une couverture homogène du territoire régional. De surcroît, la contribution de ces agents n’y
est pas toujours bien prise en compte par leurs responsables d’unité dans le suivi de leur activité,
alors qu’elle devrait au contraire être valorisée. Enfin, cet appui technique ne parvient pas à
pallier le manque d’appétence de certains agents pour les contrôles, notamment relatifs à
l’amiante, d’une particulière technicité ; selon la direction générale du travail, 50 % des agents
environ n’effectueraient aucune intervention dans ce domaine.
Eu égard à la réussite du GNVAC et des unités régionales, et à certaines limites des
« réseaux de risques particuliers », la Cour recommande d’aller plus loin dans la constitution
d’unités spécialisées, même si le contexte de baisse des effectifs de l’inspection est de nature à
limiter l’ampleur de cette évolution. En outre, quelle que soit l’organisation retenue, des efforts
restent à accomplir pour améliorer l’homogénéité territoriale des contrôles du risque amiante.
C - Les transports et l’agriculture : des organisations particulières
qui n’ont pas permis de redresser le nombre de contrôles
Les secteurs des entreprises agricoles, de transport et du domaine maritime connaissent
des spécificités liées à leur importance sur le territoire et à la technicité des opérations de
contrôle les concernant. Ils ont relevé jusqu’en 2008 d’inspections du travail spécialisées.
La décision de fusion des services d’inspection - régime général, transports, agriculture
et travail maritime
35
- est antérieure au plan « ministère fort ». Annoncée le 12 décembre 2007
dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), elle a pris effet le
1
er
janvier 2009. Elle devait promouvoir une inspection du travail généraliste et des
interventions plus diversifiées pour les agents de contrôle. Pour ces raisons, les organisations
syndicales l’avaient très majoritairement approuvée.
Cependant, en dépit d’une garantie de maintien d’un niveau de contrôle suffisant, le bilan
de la fusion montrait, dès le début des années 2010, que les résultats étaient en deçà des
objectifs. En effet, les inspections spécialisées étaient proportionnellement mieux dotées en
effectif que l’inspection du travail généraliste et la mutualisation des agents de contrôle dans le
cadre de la fusion des inspections s’est faite au détriment de ces secteurs.
Dans le cadre du plan « ministère fort », les plans d’action des Direccte établis en 2014
ont adapté l’organisation antérieure en sections à la nouvelle architecture en unités et sections,
sans la modifier fondamentalement. Si l’organisation peut varier selon les départements en
fonction des besoins (cf. encadré suivant), elle repose en général sur la création de sections « à
dominante » dans lesquelles l’agent de contrôle dispose à la fois d’une compétence générale de
contrôle sur un territoire et d’une compétence spécialisée sur les entreprises d’un secteur donné.
35
L’inspection du travail, de l'emploi et de la politique sociale agricoles (ITEPSA), l’inspection du travail des
transports (ITT) et l’inspection du travail maritime (ITM), rattachés aux ministères compétents dans ces secteurs.
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UNE RÉORGANISATION DE L’INSPECTION DU TRAVAIL À AFFERMIR
41
L’organisation du contrôle des entreprises agricoles, de transport et du secteur maritime
Au sein des unités de contrôle, une ou plusieurs sections dites « à dominante agricole » ont été
créées en fonction de l’importance de ce secteur d’activité dans l’économie locale. La formule retenue
tente, comme souvent au sein de l’inspection du travail, de combiner la spécialisation – compétence
exclusive sur les entreprises agricoles relevant de l’unité de contrôle ou de plusieurs sections – et
le caractère généraliste de la section – compétence générale de contrôle sur un secteur géographique.
Le périmètre de ces sections s’étend aujourd’hui à la filière agro-alimentaire, certaines
problématiques étant proches de celles du secteur agricole.
En ce qui concerne les transports, l’organisation est très variable, hormis le cas particulier
des unités complètement consacrées aux aéroports franciliens. Une section au sein d’une unité
départementale a généralement été constituée pour contrôler certaines entreprises de transport ou
certaines formes de transport (ferroviaire, routier ou aérien) en plus d’une compétence générale sur
un secteur géographique. À l’inverse, la plupart des petites entreprises de transport routier relèvent
de chaque section généraliste. Comme dans le secteur agricole, un référent régional « transports » est
désigné par la direction régionale.
Pour le suivi du secteur maritime, le système d’inspection comprend 40 agents de contrôle,
dont 11 en outre-mer, 4 référents maritimes interrégionaux, qui animent et appuient l’action des
services sur un segment de littoral et un référent national pour piloter l’ensemble et assurer le lien
avec la direction des affaires maritimes. Une quarantaine de sections sont compétentes le long du
littoral de la métropole et des territoires d’outremer pour contrôler les navires et les entreprises
d’armement maritime. Leur rôle dépasse celui du seul transport et s’étend à la pêche maritime, à la
conchyliculture et à la pisciculture.
Le secteur maritime paraît suffisamment couvert dans l’organisation actuelle. La
direction générale du travail souligne les efforts réalisés dans la formation des agents et
l’organisation du pilotage national. Le nombre d’interventions a progressé de 321 en 2015 à
513 en 2019 (dont 55 % au titre de l’activité de pêche).
En revanche, l’organisation actuelle n’a pas permis de redresser le nombre de contrôles
dans le secteur agricole (cf. tableau n° 2 ci-après), ni dans celui des transports après la chute
consécutive à la fusion des inspections.
Tableau n° 2 : évolution du nombre d’interventions dans le secteur agricole
Année
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Nombre
d’interventions
18 310
20 198
15 039
16 386
12 382
9 421
10 553
12 185
11 014
Source : DGT (application Delphes)
Sous réserve des quelques incertitudes liées à la non-exhaustivité des données saisies par
les agents, le nombre d’interventions dans le secteur agricole a connu une forte baisse entre
2011 et 2015, de 20 198 à 9 421 ; la reprise constatée depuis lors demeure limitée. Le plus faible
niveau de contrôle (2015) coïncide avec la première année de mise en
œ
uvre du plan « ministère
fort » ; il tient probablement aux difficultés de démarrage de la nouvelle organisation et au
départ de contrôleurs à l’école de formation (l’Intefp) en vue d’accéder au grade d’inspecteur.
Rapporté au nombre d’entreprises du secteur agricole, qui a varié ces dernières années entre
190 000 et 195 000, le taux d’entreprises contrôlées est faible, autour de 5 ou 6 %.
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
42
Dans le secteur du transport, seules les données relatives au transport routier figurent dans
les rapports annuels de l’inspection du travail et ce depuis 2014, soit en 2016 et 2017, 8 668 et
8 618 interventions. L’information relative des interventions annuelles de l’inspection dans ce
secteur gagnerait à être plus complète. Les visites en région ont permis de constater l’utilité des
contrôles dans ce secteur, les difficultés concrètes de leur réalisation et l’importance de la
spécialisation des agents (cf. encadré suivant).
L’inspection du travail face aux entreprises d’envergure internationale :
l’exemple du contrôle d’une compagnie aérienne étrangère
À la suite d’une plainte déposée par des salariés d’une compagnie aérienne étrangère implantée
en France, une opération de terrain a été organisée sur un aéroport du Sud-Ouest. L’inspecteur du
travail référent en matière de transports a élaboré un questionnaire pour interroger sur place un panel
de salariés et vérifier si les salaires étaient déclarés et payés avec les sommes dues.
Avec l’aide de deux collègues volontaires pour « aborder » les avions, les inspecteurs ont,
durant un après-midi, attendu sur le tarmac l’atterrissage des appareils et sont montés à bord entre
deux flux de voyageurs pour interroger les équipages, en langue anglaise du fait des différentes
nationalités des salariés de la compagnie. Pendant les temps d’attente, les inspecteurs se sont rendus
dans les locaux de la compagnie au sol, pour poursuivre le recueil des informations et des données
sociales. Hormis la réticence d’un commandant de bord et le refus d’un autre, les salariés étaient très
reconnaissants de la démarche, prolixes à raconter le fonctionnement de la compagnie qui les emploie
et leurs conditions de travail. Certains ont par exemple déclaré avoir été payé en-deçà du Smic,
d’autres avoir effectué des heures supplémentaires au-delà des quotas autorisés et sans qu’elles aient
été rémunérées. Par ailleurs, des compléments de salaires versés à la demande d’agents pour atteindre
le Smic n’ont fait l’objet d’aucune régularisation sur le bulletin de paie ni de déclaration sociale
complémentaire.
Les informations recueillies sur place devaient ensuite être comparées aux données sociales
déclarées aux Urssaf pour constituer le dossier à transmettre au procureur. Il était envisagé de
généraliser ce type de contrôle à l’ensemble des aéroports concernés, en s’appuyant sur le groupe
national de veille, d’appui et de contrôle (GNVAC).
Dans un contexte économique mondialisé, cette opération est emblématique de la facilité avec
laquelle les compagnies internationales peuvent s’affranchir de la réglementation française, de la
complexité des actions à mener et de la lourdeur des procédures pour contrecarrer les pratiques
irrégulières. Elle montre aussi l’importance des actions collectives au sein de l’inspection du travail
et la nécessité de valoriser les spécialisations des agents face à la complexité croissante des fraudes.
La direction générale du travail souligne l’importance de la préparation de ce type de mission
au regard des nombreux intervenants avec lesquels il est nécessaire de se coordonner, en l’occurrence
dans le cas présent, la direction générale de l’aviation civile, la gendarmerie, l’Urssaf, les services
fiscaux, le Parquet et le GNVAC.
Si dans le secteur agricole, le nombre élevé d’agents de contrôle affectés dans des sections
« à dominante » permet de maintenir un niveau de compétence satisfaisant au sein de
l’inspection, beaucoup relèvent la perte progressive de compétence dans le secteur des
transports qui, de surcroît, présente des spécificités selon le type de d’activité de transport
(ferroviaire, routier ou aérien). En outre, peu de jeunes agents sont attirés par ce secteur.
Compte tenu du niveau de contrôle jugé assez faible dans le secteur agricole, le maintien
de sections « à dominante », comportant une part de contrôles généralistes, est surprenant. La
création de sections exclusivement dédiées au contrôle d’entreprises du secteur agricole et
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UNE RÉORGANISATION DE L’INSPECTION DU TRAVAIL À AFFERMIR
43
agro- alimentaire serait plus judicieuse, dès lors que cette activité présente un niveau suffisant
dans le département. De même, dans le secteur du transport, où la diversité des situations est
plus grande encore (transport routier, aérien, ferroviaire), le cumul de compétences générales
et spécialisées semble mal adapté aux enjeux ; un positionnement des agents de contrôle au
niveau régional ou interdépartemental, comme observé dans quelques cas
36
, pourrait être
pertinent.
III - Des incertitudes récentes sur l’organisation de la ligne
hiérarchique au sein du « système d’inspection du travail »
Parallèlement à la réorganisation de l’inspection du travail, la direction générale du travail
s’est efforcée de clarifier la ligne hiérarchique et de faire aboutir un projet de code de
déontologie, dans un contexte également marqué par les réformes successives de l’État au plan
déconcentré.
A - Une ligne hiérarchique définie au milieu des années 2000,
précisée dans le cadre du plan « ministère fort »
Les grands principes régissant les inspections du travail nationales sont définis, pour
les États qui les ont signées, par des conventions de l’Organisation internationale du travail
(OIT). Celles-ci disposent que le système d'inspection est placé sous la surveillance et
le contrôle d'une « autorité centrale ». La chaîne ou « ligne » hiérarchique, de l’autorité centrale
jusqu’aux agents de contrôle, doit garantir le respect des principes énoncés par ces conventions
en vue de garantir une certaine indépendance à l’inspection du travail et aux agents de contrôle
dans l’exercice de leur mission (cf. encadré suivant).
L’indépendance de l’inspection du travail
L’article 6 de la convention internationale du travail nº 81 relative à l'inspection du travail dans
l'industrie et le commerce du 11 juillet 1947 stipule que « le personnel de l’inspection sera composé
de fonctionnaires publics dont le statut et les conditions de service leur assurent la stabilité dans leur
emploi et les rendent indépendants de tout changement de gouvernement et de toute influence
extérieure indue ». Son article 17 précise qu’« il est laissé à la libre décision des inspecteurs du travail
de donner des avertissements ou des conseils au lieu d'intenter ou de recommander des poursuites ».
À ce titre, le Conseil constitutionnel a jugé que l'indépendance de l'inspection du travail doit être
rangée au nombre des principes fondamentaux du droit du travail au sens de l'article 34 de la
Constitution (décision n° 2007-561 DC du 17 janvier 2008).
36
Compte tenu du faible nombre d’entreprises de transport routier en Ardèche, elles sont désormais prises en
charge au plan interdépartemental par des unités de contrôle de la Drôme.
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
44
Toutefois, le principe d’indépendance de l’inspection du travail peut s’accorder avec des
mesures de coordination nationale, telle que celles prises dans le cadre du plan « ministère fort ».
Dans une décision rendue le 30 décembre 2018, le Conseil d’État a rejeté le recours pour excès de
pouvoir formé par trois organisations syndicales (CGT, SNU-TEFI/FSU et SUD) à l’encontre de
plusieurs textes d’organisation pris par la direction générale du travail courant 2014 en jugeant que
« le principe général d'indépendance des inspecteurs du travail ne fait pas obstacle à ce qu'une
coordination des actions des différents services de l'inspection du travail soit organisée
».
Il a estimé que les procédures nationales élaborées par la direction générale du travail «
sont
nécessaires à la cohérence de l'action des services d'inspection du travail et ne font pas obstacle à ce
que les inspecteurs du travail géographiquement compétents puissent toujours décider de diligenter
un contrôle dans une entreprise de leur ressort
». Dès lors, les mesures de coordination de la direction
générale du travail «
ne constituent pas une influence extérieure indue
» au sens du droit international.
La ligne hiérarchique de l’inspection du travail française a été clarifiée au milieu des
années 2000 à l’occasion de la création de la direction générale du travail, désignée comme
« autorité centrale », au sens des conventions internationales précitées. Cette démarche a été,
en son temps, contestée par certaines organisations syndicales qui y voyaient une manière
détournée de « mainmise » sur l’inspection par l’administration centrale, bien qu’elle réponde
aux exigences des engagements internationaux de la France.
Peu après, en 2007, le Conseil national de l’inspection du travail (CNIT) a été créé.
Instance consultative indépendante composée d’agents de contrôle et de représentants de
l’administration centrale et régionale, il a pour mission d’apporter une garantie aux agents
participant aux activités de contrôle de l’inspection du travail, quel que soit leur positionnement
dans la hiérarchie, afin qu’ils puissent exercer leur mission en toute impartialité, et à l’abri de
toutes « influences extérieures indues ».
Alors que les garanties offertes aux agents de contrôle de l’inspection demeurent un sujet
récurrent de tensions avec leurs autorités hiérarchiques, la saisine du CNIT par les agents reste
rare, quelques cas par an seulement
37
. Ceci tend à démontrer que les atteintes aux principes
garantis par les conventions de l’OIT sont peu nombreuses ou, du moins, qu’elles ont pu le plus
souvent être résolues entre les personnes concernées.
Dans le contexte de la création au 1
er
janvier 2010 des Direccte au plan régional, le décret
n° 2009-1377 du 10 novembre 2009 et une instruction du 12 mars 2010
38
ont précisé les
adaptations à apporter à la ligne hiérarchique. Le remplacement des directions du travail,
de l’emploi et de la formation professionnelle (DTEFP) rattachées hiérarchiquement au préfet
de département par des unités départementales rattachées directement à la Direccte a eu
pour effet de simplifier la ligne hiérarchique de l’inspection du travail.
La réforme dite « ministère fort » s’est, à son tour, accompagnée d’une réflexion sur la
ligne hiérarchique qui a conduit en juillet 2015 à l’élaboration d’un « référentiel de
l’encadrement du système d’inspection du travail ». Il précise le rôle de chaque niveau
d’encadrement : le responsable d’unité de contrôle, le responsable d’unité départementale, le
chef du pôle Travail, le directeur régional et le directeur général du travail (cf. schéma ci-après).
37
Six saisines et un avis en 2017 ; deux saisines et quatre avis en 2018.
38
Textes relatif à l'organisation et aux missions des Direccte et à l’exercice des fonctions hiérarchiques en matière
d’inspection de la législation du travail au sein des Direccte.
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UNE RÉORGANISATION DE L’INSPECTION DU TRAVAIL À AFFERMIR
45
Schéma n° 2 : la ligne hiérarchique du système d’inspection du travail en 2019
Source : Cour des comptes
B - Un progrès constitué par l’édiction en 2017 d’un code de déontologie
à valeur règlementaire
Le plan « ministère fort » a permis des avancées notables, sous l’impulsion de la direction
générale du travail, s’agissant des règles déontologiques. En contrepartie des pouvoirs
exorbitants du droit commun qui leurs sont confiés, il était souhaitable en effet que les agents
de contrôle soient tenus par des obligations propres à assurer l’exercice de leurs missions en
toute indépendance, discrétion, impartialité et à garantir la confiance nécessaire des employeurs
comme des salariés.
Une première étape avait consisté en l’élaboration de « principes de déontologie pour
l’inspection du travail ». Engagée entre 2004 et 2006, la démarche s’était caractérisée par sa
lenteur puisque le document n’avait été diffusé à l’ensemble des agents qu’en 2010. Elle
présentait des faiblesses puisque le contrôle du respect de ces principes déontologiques n’était
pas spécifiquement prévu par les textes et qu’en l’absence de codification et de diffusion aux
entités contrôlées, ces principes ne constituaient pas un texte opposable.
Le décret n° 2017-541 du 12 avril 2017 est venu combler cette lacune en édictant un code
de déontologie de l'inspection du travail de valeur règlementaire. Il traite des droits et devoirs
respectifs de la hiérarchie et des agents placés sous son autorité ainsi que des droits et devoirs
envers chaque usager de l'inspection. Il rappelle que le directeur général du travail, autorité
centrale du système d'inspection du travail, veille au respect par toute autorité et toute personne
placée sous son autorité des obligations, prérogatives et garanties prévues par le code.
Bien que ce dernier soit entré en vigueur depuis avril 2017, le processus d’établissement
des déclarations d’intérêts des agents et d’entretien, dans ce cadre, avec l’autorité hiérarchique
n’est pas encore achevé. En revanche, à l’occasion de leur première affectation en unité de
contrôle, les agents de contrôle prêtent désormais serment, devant le président du tribunal de
grande instance de leur lieu d'affectation, de remplir leurs missions conformément au code.
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
46
La mise en place du code de déontologie n’a pas suscité l’adhésion de l’ensemble des
organisations syndicales, certaines mettant en cause, d’une part, son utilité au regard des
principes édictés en 2010 et, d’autre part, certaines dispositions comme celle prévoyant que
« tout agent rend compte de ses actions à l'autorité investie du pouvoir hiérarchique suivant les
modalités définies par l'administration, notamment celles concernant le partage, dans le système
d'information prévu à cet effet, des informations relatives à ses actions et aux entreprises
contrôlées ». Cette disposition, pourtant peu contestable dans son principe, intervenait dans le
contexte récurrent d’un conflit entre certains agents et l’administration centrale sur la saisie des
données relatives à l’activité des agents dans le système d’information de l’inspection.
Même si le processus d’établissement des déclarations d’intérêts des agents de contrôle
reste à achever, l’édiction d’un code de déontologie de valeur règlementaire opposable aux
agents comme aux usagers constitue un progrès notable.
C - La réorganisation territoriale de l’État en 2019-2020 :
une ligne hiérarchique à redéfinir au plan déconcentré
La circulaire du Premier ministre du 12 juin 2019 relative à la mise en
œ
uvre de la
réforme de l'organisation territoriale de l'État a annoncé la création d’un service public de
l'insertion et la réorganisation des échelons régionaux et départementaux des services
déconcentrés rattachés au ministère du travail.
Au plan régional, elle prévoit le regroupement des Direccte et des directions régionales
de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale (DRJSCS), au sein d’une entité unique
chargée de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités. Au plan départemental, elle
annonce le regroupement des compétences en matière de lutte contre la pauvreté et l'exclusion
des directions départementales de la cohésion sociale (DDCS) et des DRDJSCS et de celles des
unités départementales des Direccte, au sein de directions départementales interministérielles
chargées de l'insertion, de la cohésion sociale, du travail et de l'emploi.
Si le périmètre des missions de l’inspection du travail n’est pas directement affecté, sa
chaîne hiérarchique et fonctionnelle est concernée par le remplacement de la Direccte par une
direction régionale au périmètre plus large et surtout par la création de directions
départementale interministérielles rattachées au préfet de département.
Le ministère de l'intérieur assure le pilotage global de la réforme. Au sein des ministères
sociaux, sa préparation relève du secrétariat général (SGMAS), en coordination avec les
directions d’administrations centrales concernées, dont la direction générale du travail. En
mars 2020, les contours de la réorganisation se dessinent, même si la rédaction des textes
d’application n’est pas encore achevée. L’entrée en vigueur de la réforme, qui devait intervenir
le 1
er
juin 2020, a été repoussée au 1
er
janvier 2021 du fait de la crise sanitaire liée à l’épidémie
de Covid-19.
Il apparaît d’ores et déjà que les ministères chargés des affaires sociales ont eu une
influence limitée sur les choix opérés dans le cadre de cette réforme, ce qui suscite de vives
inquiétudes au sein de l’inspection du travail.
En dépit des garanties mentionnées dans la circulaire du 12 juin 2019, la première
inquiétude tient au risque d’une rupture de la ligne hiérarchique censée protéger l’indépendance
de l’inspection. Alors qu’elle repose depuis 2010 sur le lien hiérarchique direct entre la direction
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UNE RÉORGANISATION DE L’INSPECTION DU TRAVAIL À AFFERMIR
47
générale du travail, les Direccte et leurs unités départementales, la future organisation prévoit
en effet que les directions départementales interministérielles seront hiérarchiquement
rattachées au préfet, le directeur régional n’ayant plus sur elles qu’une autorité fonctionnelle.
Or l’article 33 du décret n° 2004-374 du 29 avril 2004
39
dispose que les actions d'inspection de
la législation du travail échappent à l’autorité des préfets de région et de département.
Cette inquiétude semble devoir être levée. En réponse aux observations provisoires, le
ministère de l’intérieur a précisé que l’inspection du travail, par exception, ne relèvera pas du
droit commun. « Le [directeur régional] exercera en la matière ses pouvoirs propres sous le
contrôle de l’autorité centrale du système d’inspection du travail. Ainsi, le fait que l’inspection
du travail sera incluse au sein de la future [direction départementale], placée sous l’autorité
hiérarchique du préfet, n’empêchera pas l’instauration, en son sein, d’une ligne hiérarchique
distincte de celle d’avec le représentant de l’État, permettant en cela de garantir le principe
d’indépendance régi par la convention OIT de Genève de 1947 ». La direction générale du
travail a diffusé le 2 mars 2020 une note interne précisant la nouvelle ligne hiérarchique sur la
base de ce schéma.
Les conséquences pratiques sur l’organisation du travail au sein de l’inspection seraient
dès lors limitées, qu’il s’agisse de la coordination d’actions de contrôle conjointes d’unités
relevant du directeur régional et d’unités de contrôle relevant du directeur départemental, ou de
la compétence actuelle du directeur régional pour arrêter le nombre et la délimitation des
sections au sein des unités. Il reste à préciser la répartition des compétences entre les deux
directions, même si l’essentiel devrait se situer à l’échelon régional comme actuellement.
La deuxième inquiétude portait sur l’avenir des responsables d’unité départementale des
Direccte, essentiellement issus de l’inspection du travail, dans le contexte de la fusion des
DDCS et des unités départementales des Direccte. Outre la réduction du nombre de postes à
responsabilités qu’elle suppose, elle a été accentuée par le choix très majoritaire comme
préfigurateurs des futures directions départementales de directeurs départementaux de la
cohésion sociale (seuls 22 responsables d’unité départementale des Direccte ont été retenus).
Cette inquiétude devrait toutefois être atténuée dans l’hypothèse envisagée où seraient institués
des emplois fonctionnels d’adjoints au directeur départemental, dont l’un, selon toute
vraisemblance issu de l’inspection du travail, serait dédié aux questions de travail et d’emploi.
La troisième inquiétude portait sur les modalités d’allocation des moyens au plan
départemental, dès lors qu’ils relèvent d’une direction départementale au champ élargi. Il s’agit
des crédits de fonctionnement (notamment les frais de déplacement) jusqu’alors issus du
programme 155 de la mission Travail et emploi mais aussi des moyens matériels, probablement
mutualisés, tels que les véhicules de service, ceux-ci étant déjà considérés comme insuffisants
par la plupart des agents de contrôle. Ces derniers rappellent à cet égard certaines garanties en
termes de moyens accordées par l’article 11
40
de la convention n° 81 de l’OIT. La question des
effectifs se pose aussi.
39
Relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'État dans les régions et
départements.
40
1. L'autorité compétente prendra les mesures nécessaires en vue de fournir aux inspecteurs du travail : (a) des
locaux aménagés de façon appropriée aux besoins du service et accessibles à tous intéressés ; (b) les facilités de
transport nécessaires à l'exercice de leurs fonctions lorsqu'il n'existe pas de facilités de transport public appropriées.
2. L'autorité compétente prendra les mesures nécessaires en vue du remboursement aux inspecteurs du travail de
tous frais de déplacement et de toutes dépenses accessoires nécessaires à l'exercice de leurs fonctions.
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
48
En mars 2020, les modalités par lesquelles les moyens de l’inspection du travail seraient,
dans une certaine mesure, sanctuarisés n’étaient pas encore arrêtées. Le ministère du travail
estime que le directeur régional doit conserver la répartition des moyens qui sont alloués à la
région, pour le niveau régional comme pour les directions départementales interministérielles.
Il souligne aussi que si certains actes de gestion des ressources humaines sont déconcentrés, le
système d’information RenoiRH reste piloté par sa direction des ressources humaines qui assure
la gestion administrative et la paie de tous les agents des ministères chargés des affaires sociales.
La direction générale du travail estime que les dispositions règlementaires à venir pourront être
utilement précisées localement avec chaque préfet de département.
___________________CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________________
Depuis cinq ans, l’inspection du travail a accompli des progrès dans l’organisation
d’un travail plus collectif autour du responsable d’unité et dans la spécialisation de ses équipes
avec la constitution d’unités de contrôle nationale et régionales qui sont parvenues à prouver
leur utilité dans l’appui aux unités territoriales, l’activité de veille et celle de contrôle. Un code
de déontologie de valeur réglementaire a été édicté.
Pour autant, des difficultés demeurent : les responsables d’unité de contrôle ne
parviennent pas tous à exercer la plénitude de leurs attributions en tant qu’autorité
hiérarchique et animateurs du travail collectif ; les sections sont affaiblies par un taux de
vacance de postes élevé ; certains secteurs économiques tels que l’agriculture et les transports
présentent de faibles taux de contrôle. Il convient de remédier à ces faiblesses pour conforter
le succès de la réforme.
De surcroît, la réorganisation de l’État au plan régional et départemental engagée par
la circulaire du Gouvernement du 12 juin 2019 a fait naître des incertitudes sur la préservation
des garanties assurées aux agents de contrôle par les conventions de l’OIT et sur la ligne
hiérarchique au sein du système d’inspection du travail, qu’il conviendra de lever d’ici l’entrée
en vigueur de la nouvelle organisation désormais fixée au 1
er
janvier 2021.
Par conséquent, la Cour formule les recommandations suivantes :
1.
conforter l’autorité hiérarchique du responsable d’unité de contrôle, en renforçant sa
formation au management et en lui permettant, lorsque les circonstances le justifient, de
consacrer une part minoritaire de son activité au contrôle (DGT, SGMAS) ;
2.
à moyen terme, supprimer l’organisation en sections, après avoir expérimenté des modes
d’organisation alternatifs dans les territoires où les difficultés pour pourvoir les postes sont
les plus marquées (DGT) ;
3.
poursuivre la spécialisation des équipes et des agents de contrôle ; étendre l’organisation
en unités spécialisées régionales ou infrarégionales à de nouveaux risques ou secteurs
professionnels (DGT).
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
Chapitre II
Un renforcement de la politique de contrôle
à poursuivre
Face à la complexité croissante du droit du travail, le plan « ministère fort » s’est
accompagné de mesures pour, d’une part, renforcer la programmation de l’activité de contrôle
par la mise en place de priorités collectives et, d’autre part, améliorer le suivi de cette activité
grâce à un nouveau système d’information « métier ». Le renforcement des prérogatives des
agents de contrôle a également fait l’objet d’une attention particulière. Ces évolutions ont
suscité, à différents degrés, une inquiétude voire une opposition de la part de certains agents de
contrôles et d’organisations syndicales.
Si elles vont dans le sens d’une amélioration de la performance collective de l’inspection
du travail, ces innovations sont insuffisamment exploitées. Par ailleurs, elles sont porteuses de
risques à moyen terme, notamment en ce qui concerne leur mise en
œ
uvre sur le terrain. Elles
nécessitent donc que des dispositifs complémentaires et mieux concertés soient introduits telles
la cotation des risques au travail, l’évaluation de l’impact des contrôles et la définition d’une
stratégie numérique.
I - La place croissante accordée aux priorités nationales
de contrôle et ses limites
La loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un État au service d’une société de confiance
(ESSOC) a introduit un nouvel article L. 8121-1 dans le code du travail qui renforce le rôle de
pilotage et de contrôle de l’inspection du travail dévolu à la direction générale du travail.
Celle- ci est désormais fondée à fixer des objectifs à atteindre sur une période donnée aux agents
de contrôle, afin que les thèmes qu’elle juge prioritaires soient mieux suivis. Si la dynamique
initiée par la direction générale du travail tend à renforcer la performance collective au sein
des services, ses effets sont atténués par un manque de concertation avec les agents et l’absence
de réflexion sur la cotation des risques professionnels.
A - L’obligation de respecter des priorités nationales
Afin de renforcer l’impact et l’homogénéité des contrôles sur l’ensemble du territoire, la
direction générale du travail a introduit des objectifs prioritaires que l’inspection du travail doit
atteindre dans l’année. Ces axes thématiques prioritaires préexistaient à la réforme « ministère
fort », mais la logique de mesure des résultats atteints est aujourd’hui beaucoup plus forte et se
traduit par un suivi plus étroit de la part de la chaîne hiérarchique.
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
50
1 - Des objectifs d’interventions chiffrés et déclinés territorialement
Chaque année, la direction générale du travail fixe les thèmes d’interventions prioritaires
de l’inspection du travail au plan national, ensuite déclinés en autant de sous-objectifs
– régionaux, départementaux ou locaux – que nécessaire. Leur nombre a progressé comme le
montre le tableau n° 3 ci-après.
Tableau n° 3 : évolution des priorités d’action entre 2012 et 2019
41
Source : DGT
L’introduction d’objectifs chiffrés en 2006
42
concomitamment à la mise en
œ
uvre de la
loi organique relatives aux lois de finances (LOLF)
43
cristallise depuis l’origine l’opposition
récurrente d’un certain nombre d’agents et d’organisations syndicales. Depuis 2019, les
objectifs chiffrés concernent une grande diversité de secteurs d’interventions de l’inspection.
41
Sigles utilisés dans le tableau : prestations de service internationales (PSI), très petites et moyennes entreprises
(TPE-PME), comité des hauts responsables de l'inspection du travail (CHRIT), comité social économique (CSE),
réglementation sociale européenne (RSE), installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE),
agents cancérogènes, mutagènes ou toxiques pour la reproduction (CMR), établissements recevant du public
(ERP), instances de représentation du personnel (IRP).
42
Les premiers objectifs chiffrés en 2006 se limitaient au contrôle des jours de conduite dans les transports routiers
par application de la directive européenne du 15 mars 2006. Ce n’est qu’en 2015 que les objectifs chiffrés se sont
élargis aux prestations de service internationales (PSI) : 500 grands chantiers à suivre de manière continue en 2015,
puis 1 000 interventions PSI par mois en 2016, 1 500 en 2017 et 1 500 en 2018 dont 230 la nuit ou le week-end.
43
Depuis la loi de finances pour 2019, l’évolution de la part de l'activité de contrôle des services de l’inspection
du travail portant sur les priorités de la politique du travail est suivie à travers le nouvel indicateur n° 1.1 des
projets annuels de performance (PAP) et rapports annuels de performance (RAP) pour le programme 111 -
Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail
de la mission
Travail et emploi
. Ce nouvel
indicateur vise à traduire la mobilisation de l’inspection du travail sur les contrôles prioritaires.
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UN RENFORCEMENT DE LA POLITIQUE DE CONTRÔLE A POURSUIVRE
51
Chacun des thèmes prioritaires est assorti d’un nombre d’interventions
44
obligatoires dont les
déclinaisons régionales et départementales tiennent compte de l’effectif théorique d’agents de
contrôle répartis sur le territoire. Cet objectif chiffré prend également en compte le nombre
d’entreprises en activité, mais uniquement pour certains thèmes, tels que l’égalité
professionnelle femmes/hommes ou les prestations de service internationales. Le tableau n°4
ci-après présente le récapitulatif des objectifs prioritaires nationaux définis en 2019 et des
résultats constatés, ainsi que de ceux fixés pour l’année 2020.
Tableau n° 4 : les objectifs nationaux en 2019 et en 2020
Source : Cour des comptes à partir des données fournies par la DGT
Au total pour 2019 et 2020, l’inspection du travail doit atteindre un nombre total – tous
sujets confondus – de 300 000 interventions.
44
La notion d’« intervention » constitue l’unité de mesure de l’activité de l’inspection du travail : elle recouvre
les contrôles (visites et contre-visites), les enquêtes (sur site ou au bureau), les réunions d’information en entreprise
ainsi que l’examen de certains documents. Une même intervention peut répondre à plusieurs objectifs prioritaires,
ce qui entraine un décalage de comptabilisation d’environ 1,3 entre le nombre global d’interventions à réaliser
dans l’année (300 000) et la somme des interventions réalisées pour chaque objectif prioritaire.
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
52
Outre ce nombre annuel, quatre axes prioritaires ont été définis avec pour chacun un
nombre d’interventions à réaliser : la lutte contre le travail illégal, le détachement international,
l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes, et enfin la santé et la sécurité au
travail (chutes de hauteur et risque amiante), ainsi que quatre actions dites « soutenues », telles
que les contrôles en PME et TPE. L’ensemble doit représenter la moitié des interventions des
agents de contrôle dans l’année, soit 150 000 interventions.
La direction générale du travail a aussi assigné un objectif de présence physique de l’agent
de contrôle deux jours par semaine dans les entreprises, mais celui-ci n’a, de fait, qu’une valeur
indicative ; seul le management de proximité est en mesure de s’assurer qu’il est effectivement
atteint.
En réponse aux observations provisoires, la direction générale du travail a informé la Cour
de sa volonté d’inscrire désormais les objectifs nationaux d’interventions dans une logique
résolument pluriannuelle. À ce titre, elle a diffusé au début du mois de mars 2020 à l’ensemble
des agents de l’inspection un plan national d’action (PNA) 2020-2022 qui fixe les grandes
orientations des contrôles à réaliser sur cette période, ainsi que la ventilation du nombre
d’interventions attendues par secteur d’intervention et par région.
La définition de priorités nationales n’est pas propre à l’inspection du travail française
comme le montre l’exemple de son homologue espagnole, l’ITSS (cf. encadré suivant).
La planification annuelle des interventions : l’exemple de l’Espagne.
À l’échelle européenne, le système espagnol d’inspection du travail (ITSS) est celui qui se
rapproche le plus du modèle français de par son caractère généraliste, bien qu’il dispose
d’une compétence plus large puisqu’il inclut le contrôle des cotisations sociales.
Hors périmètre de la sécurité sociale, l’inspection du travail espagnole a réalisé en 2018 plus
de 506 000 interventions (prévention des risques professionnels, travail illégal, égalité entre les
femmes et les hommes, etc.). Elles se répartissent en deux types : celles « planifiées » au regard des
campagnes annuelles organisées sur l’ensemble du territoire (76 % des interventions), et celles
« sollicitées » après dénonciation extérieure ou demande de salariés en entreprise (24 %). Un
formulaire-type est accessible en ligne pour dénoncer une infraction présumée au droit du travail. Ces
interventions comprennent 266 718 visites d’entreprises, dont plus des deux tiers dans le secteur
tertiaire et 28 % dans la construction et l’industrie. Sur la base des infractions constatées en matière
de droit du travail, l’ITSS a infligé aux entreprises des amendes dont la somme totale s’élève à
29,2 M
en 2018.
Pour réaliser ces interventions, une direction spécialisée à compétence nationale est chargée de
contrôles complexes à grande échelle tandis que 17 directions régionales (une par communauté
autonome) pilotent l’activité de 52 unités de contrôle (une par province) au regard des objectifs de
l’année. En appui de ces interventions, le système INTEGRA développé par l’ITSS se rapproche de
l’application WIKI’T de la direction générale du travail (comptabilisation des interventions, partage
des informations sur les entreprises et les suites d’un contrôle) ; s’y ajoutent deux autres
modules portant sur le suivi des ressources humaines (dont les demandes de congés et de mobilité des
agents de contrôle) et le calcul de la productivité de l’ITSS au regard de la présence réelle de ses
agents en service.
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UN RENFORCEMENT DE LA POLITIQUE DE CONTRÔLE A POURSUIVRE
53
Le champ d’intervention de l’ITSS couvre aujourd’hui une population de 22,7 millions d’actifs
et 1,3 millions d’entreprises. Pour mener à bien ses missions, l’ITSS dispose de 1 866 agents dédiés
au contrôle répartis pour moitié entre inspecteurs et sous-inspecteurs (nouveau corps des contrôleurs
du travail depuis 1997). Il compte par ailleurs 1 152 agents d’appui (administratif, RH, informatique,
etc.) et bénéficie d’une autonomie juridique depuis 2015, ce qui le rapproche désormais d’une agence
publique au service de l’État et des communautés autonomes.
Source : rapport d’activité ITSS 2018
Il est cependant à noter que des évènements imprévisibles peuvent venir perturber la
réalisation des objectifs annuels. Ainsi, l'atteinte des objectifs chiffrés pour 2020 définis par la
direction générale du travail en début d’année paraît dès à présent compromise compte tenu de
la nécessaire réorientation de l’activité dans le contexte de l'épidémie de Covid-19.
L’inspection du travail et la crise sanitaire du Covid-19
À partir du 13 mars 2020, la direction générale du travail a diffusé plusieurs instructions au
réseau des services déconcentrés visant à fixer de nouvelles priorités pendant la crise sanitaire et à
adapter aux contraintes du confinement les missions et modalités d'intervention de l'inspection du
travail, notamment les visites en entreprises
45
.
Pendant la crise sanitaire, dans le cadre du plan de continuité de l’activité, les missions
assignées à l’inspection du travail ont consisté à :
-
répondre aux questions des entreprises et des salariés ;
-
réaliser les interventions sur site absolument indispensables, les autres étant réalisées à distance ;
-
diffuser les informations sanitaires et gouvernementales ;
-
faire remonter certaines situations (suivi de l’exercice du droit d’alerte et du droit de retrait dans les
entreprises, information sur le déploiement des plans de continuité de l’activité en entreprise,
signalement des situations importantes de contamination, etc.).
L’inspection du travail a été aussi bien mobilisée pour faire respecter la règlementation en
matière de santé et de sécurité des travailleurs que pour permettre aux entreprises d’accéder aux
dispositifs de soutien, tels l’activité partielle et le FNE-formation.
45
Plusieurs notes ont été adressées par le directeur général du travail aux inspecteurs du travail et à leur ligne
hiérarchique entre le 13 mars 2020 et le 1
er
avril 2020 pour assurer la continuité des activités de l’inspection du
travail et réorienter ses priorités. Cf. notamment la note du 13 mars 2020 relative à la gestion de la crise du
Covid- 19 ; la note du 17 mars 2020 concernant l’organisation de la continuité de l’activité des services
d’inspection du travail et celle du 31 mars 2020 précisant les modalités d’intervention du système d’inspection du
travail dans les entreprises dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire.
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
54
2 - L’amélioration du suivi des performances chiffrées
En réponse aux observations précédemment formulées par la Cour sur les carences en
matière de pilotage de l’inspection du travail, la direction générale du travail a renforcé ses
outils de suivi de l’activité. Cette dernière a notamment mis en place depuis 2016 un tableau de
bord permettant d’avoir une photographie globale et en temps réel de l’activité des services
dans toutes leurs composantes
via
l’application dédiée DELPHES.
Un suivi mensuel sur les priorités nationales de la politique du travail a été peu à peu
instauré, avec à la fois des synthèses statistiques, et un suivi de toutes les régions et
des départements qui rencontraient des difficultés pour atteindre leurs objectifs par
des audioconférences régulières. Ce pilotage opéré au niveau national est en outre décliné par
les régions vis-à-vis des départements, suscitant par la même occasion une forme de tension
entre la hiérarchie et certains agents de contrôle
46
.
Même s’ils sont tardifs - les premiers objectifs chiffrés ayant été fixés une décennie
auparavant -, les efforts accomplis par la direction générale du travail sont réels et doivent être
soulignés.
B - Une dynamique positive qui comporte néanmoins des fragilités
Si l’instauration d’objectifs nationaux chiffrés permet à l’inspection du travail d’orienter
l’activité collective et de progresser dans des champs prioritaires du droit du travail, la
démarche comporte un certain nombre de lacunes présentant des risques à moyen terme.
1 - La fin de la baisse du nombre d’interventions
Le choix de priorités nationales annuelles aide à cadrer la grande disparité des sujets de
contrôle susceptibles d’être traités isolément par les agents de contrôle et à donner de la
cohérence aux interventions. Au-delà, cette méthode permet à la direction générale du travail
de mieux valoriser l’action du système de l’inspection du travail dans le cadre de la préparation
des projets de lois de finances ainsi que dans les rapports périodiques d’activité prévus par les
conventions de l’OIT.
De plus, la vigilance portée à l’évolution du nombre total de contrôles réalisés dans
l’année a permis d’enrayer la baisse continue du nombre d’interventions constatée entre 2010
et 2016, comme le montre le graphique ci-après.
De 294 576 en 2013, le nombre d’interventions avait rapidement et fortement baissé en
2014 (224 161) et 2015 (202 487). Il s’est redressé de manière régulière à partir de 2016 pour
atteindre 295 890 en 2019, soit un niveau équivalent à celui observé en 2013.
46
À la suite d’appels au boycott de la saisie dans WIKI’T lancés par certaines organisations syndicales, la direction
générale du travail a adressé plusieurs messages de rappel à l’ordre à l’encontre des agents de contrôle.
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UN RENFORCEMENT DE LA POLITIQUE DE CONTRÔLE A POURSUIVRE
55
Graphique n° 1 : évolution du nombre d’interventions entre 2010 et 2018 (base 100 = 2010)
Source : Cour des comptes d’après les données fournies par la direction générale du travail
Le dernier bilan chiffré portant sur l’exercice 2019 montre que la mobilisation se poursuit
(cf. tableau n°4
supra
). Sur les 295 890 interventions conduites dans l’année, la majorité
absolue a concerné une priorité nationale (167 445). Au total, 57 % des interventions de l’année
relèvent des priorités nationales, contre 40 % en 2018. Toutefois, cette mobilisation demeure
très variable d’une région à l’autre : 72 % des interventions de la région PACA s’inscrivent
dans les priorités nationales, contre 42 % en Normandie. De plus, les interventions en matière
de travail illégal ont été deux fois plus nombreuses que prévues initialement, et constituent la
majorité absolue des actions prioritaires. Les fortes hausses entre 2018 et 2019 concernent en
outre l’égalité professionnelle et les chutes de hauteurs. L’inspection du travail n’a en revanche
pas atteint ses résultats dans quelques domaines tels que l’amiante.
Si la tendance générale est positive, le nombre annuel d’interventions peine toutefois à
égaler les performances d’il y a dix ans
47
. Enfin, l’exactitude de ces données demeure
incertaine, comme le reconnaît la direction générale du travail, en raison de l’absence
d’exhaustivité des informations saisies par les agents de contrôle dans les applications
informatiques successives de l’inspection
48
. Par conséquent, la hausse du nombre
d’interventions peut autant révéler une remobilisation des agents qu’une saisie plus rigoureuse
dans l’outil informatique.
2 - Une mobilisation plus collective dans les secteurs jugés prioritaires
Sans remettre en cause le principe de libre décision des agents, la direction générale du
travail a réussi à unifier une grande part de l’activité de l’inspection du travail autour de thèmes
fondamentaux et habituels de contrôle, comme les risques de chutes de hauteur sur un chantier,
tout en introduisant des sujets liés aux priorités sociétales du moment, tels que l’égalité entre
les femmes et les hommes au travail. La fixation d’une norme chiffrée dans chaque
47
La crise sanitaire liée au Covid-19 vient en outre perturber la réalisation des objectifs initialement fixés pour
2020.
48
Selon la direction générale du travail, le nombre réel d’interventions serait supérieur, mais il est impossible de
déterminer exactement dans quelle proportion.
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
56
compartiment d’intervention prioritaire permet en outre d’objectiver l’effort à fournir par les
services, tout en donnant un signal extérieur fort sur l’effectivité des contrôles, à l’attention des
entreprises, des salariés et du Bureau international du travail (BIT).
Des résultats significatifs peuvent ainsi être constatés dans des champs prioritaires pour
les pouvoirs publics, comme par exemple la lutte contre le travail illégal ou le contrôle des
détachements de travailleurs étrangers. En complément de la création d’unités spécialisées
comme le GNVAC et les unités régionales d’appui et de contrôle en matière de travail
illégal (cf. chapitre I), ces deux champs d’intervention, érigés en axes prioritaires annuels de
l’inspection du travail puis reconduits sur plusieurs exercices, ont affiché des résultats modestes
à leur démarrage, puis nettement convaincants au fil des années : autour de 1 000 contrôles par
an en 2016 pour les prestations de services internationales, jusqu’à plus de 24 000 interventions
annuelles aujourd’hui.
À l’occasion de sa récente enquête consacrée à la lutte contre la fraude au travail
détaché
49
, la Cour a constaté que ce sujet
était
devenu une priorité effective pour l’inspection
du travail, alors que la mobilisation des autres acteurs du contrôle en France était inégale.
De même, l’instauration de priorités nationales a permis de concentrer les interventions
dans des secteurs connaissant une chute du nombre de contrôles, comme celui des petites et
moyennes entreprises (PME) et surtout celui des très petites entreprises (TPE
50
).
Pour la plupart dénuées de services dédiés aux ressources humaines, ces entreprises
offrent très peu d’informations, de relais et de voies de recours à leurs salariés en matière de
droit du travail. Cette carence a été aggravée, de manière conjoncturelle, par la mise en
œ
uvre
par le plan « ministère fort ». Avant 2015, il était en effet de coutume que le contrôle des
entreprises de moins de 50 salariés incombe de manière exclusive aux contrôleurs du travail,
tandis que les inspecteurs se chargeaient des plus grandes entreprises. Or, le changement de
format des sections (de cinq agents, dont deux contrôleurs, à un seul agent) et la transformation
d’une partie de l’effectif des contrôleurs en inspecteurs, ont fortement réduit le nombre d’agents
de contrôle dédiés uniquement aux entreprises de moins de 50 salariés.
Face à la chute du nombre d’interventions, la direction générale du travail a décidé
d’inclure le contrôle des PME/TPE dans le cadre des priorités nationales de contrôle. En
particulier, depuis 2018, elle demande l’organisation d’au moins une action collective par
département favorisant l’impact sur les PME et les TPE. Le choix a donc été fait de pallier la
chute des contrôles individuels par des actions collectives, en comptant sur leur effet
démultiplicateur. Au total, 110 actions ont été recensées à ce titre fin 2019, essentiellement en
direction des TPE.
49
Cf. Rapport public annuel
, La lutte contre la fraude au travail détaché : un cadre juridique renforcé, des lacunes
dans les sanctions
, Cour des comptes, février 2019, disponible sur www.ccomptes.fr.
50
Les TPE, également appelées « microentreprises », sont des entreprises qui ont moins de 10 salariés et dont le
chiffre d’affaires annuel ou le total du bilan n'excède pas 2 M
.
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UN RENFORCEMENT DE LA POLITIQUE DE CONTRÔLE A POURSUIVRE
57
Deux exemples d’actions collectives auprès de TPE en région Occitanie
L’unité départementale du Gard a organisé en 2019 une action collective de contrôle du respect
de la législation sociale, ciblée sur la durée du travail et les situations d’emploi, dans le secteur des
commerces de détail et des hôtels-cafés-restaurants. Quatre opérations de contrôles ont été organisées
dans deux villes, Nîmes et Bagnols-sur-Cèze, chacune mobilisant les moyens des deux unités de
contrôle du département. En amont, l’inspection du travail a envoyé aux entreprises du secteur une
plaquette d’information portant obligations sociales et procédé, lors la première phase de contrôle, à
des rappels de la réglementation et à une sensibilisation des entreprises. Un accompagnement
post- contrôle a été proposé à des entreprises volontaires et/ou leurs cabinets comptables.
Au total, 118 contrôles et contre-visites ont été réalisés pour 260 salariés contrôlés. À l’issue
de ce contrôle, 11 procédures pour travail illégal ou absence de déclaration préalable à l'embauche
ont été engagées et 19 rapports transmis à la direction régionale en vue du prononcé d'une sanction
administrative.
Pour sa part, l’unité départementale du Gers a engagé en 2018 une action impliquant
l’inspection du travail et les services de l’emploi, à but essentiellement préventif, pour lutter contre
les pratiques illégales d’emploi dans le secteur viticole (notamment le prêt de main d’
œ
uvre illicite
par les entrepreneurs de travaux agricoles) et redonner de l’attractivité aux métiers de la vigne. Avec
d’autres intervenants, elle a organisé des rencontres avec plusieurs coopératives viticoles pour
échanger sur leur organisation du travail et leur besoin en main d’
œ
uvre saisonnière. L’inspection du
travail a également procédé au contrôle d’une importante entreprise de travaux agricoles.
Parmi les suites positives de cette opération, une nouvelle organisation du travail a été mise en
place par l’une des coopératives importantes du département : arrêt de l’externalisation des travaux
viticoles auprès d’une entreprise de travaux agricoles et embauche en contrat à durée indéterminée de
l’entrepreneur ; création d’un pôle service au sein de la coopérative ; embauche en contrat à durée
déterminée d’une soixantaine de saisonniers pour la saison 2019-2020 ; mise à disposition de
logements et de véhicules pour les saisonniers ; investissement en matière de recrutement et de
formation, afin de pérenniser l’ensemble des emplois d’ici à 10 ans.
Cette politique a permis d’enregistrer des progrès, comme le montre le tableau n° 5
ci-après, puisque le nombre d’interventions auprès des entreprises de 1 à 49 salariés, en forte
baisse de 100 023 en 2013 à 66 812 en 2015, a atteint 96 292 en 2019.
Tableau n° 5 : nombre de contrôles d’entreprises de moins de 50 salariés
Source : DGT (à partir de données WIKI’T)
Même si cette politique est en partie contrainte par la baisse des effectifs de contrôle, les
actions collectives conduites en direction des entreprises comptant moins de 50 salariés
présentent un intérêt majeur, de même que la généralisation sur le territoire national de celles
considérées, après évaluation, comme les plus pertinentes.
Entreprises
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
0 salarié
38 734
25 545
18 471
20 101
15 509
15 261
15 385
1 à 9 salariés
56 775
42 288
36 794
44 434
47 263
49 975
50 519
10 à 49 salariés
43 248
31 931
30 018
34 544
37 637
41 018
45 773
Total
1 à 49 salariés
100 023
74 219
66 812
78 978
84 900
90 993
96 292
% contrôles 1 à 49 salariés
59%
61%
64%
65%
69%
70%
69%
> 50 salariés
30 018
21 207
19 182
21 902
21 833
23 862
27 856
Total toutes entreprises
168 775
120 971
104 465
120 981
122 242
130 116
139 533
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
58
3 - Des fragilités porteuses de risques à terme
La trop grande verticalité des priorités nationales ne facilite pas leur complète
appropriation par les agents chargés de leur mise en
œ
uvre. Si la concertation existe avec les
partenaires sociaux interprofessionnels dans le cadre de la Commission Nationale de la
Négociation Collective, de l’Emploi et de la Formation Professionnelle (CNNCEFP), le choix
des priorités nationales ne fait pas, en amont, l’objet d’un dialogue interne formalisé avec les
agents de contrôle eux-mêmes, en particulier les responsables d’unité.
À terme, le manque d’adhésion des agents à ces grandes priorités d’intervention peut
favoriser la démotivation, voire la défiance à l’égard de la hiérarchie, dans un contexte déjà
marqué par l’opposition fréquente aux réformes
51
.
Par ailleurs, certains agents rencontrés en sections font ouvertement part de leurs critiques
quant au bien-fondé de la démarche qui irait, selon eux, à l’encontre du principe d’indépendance
de l’inspection consacré par les conventions de l’OIT
52
. Selon ces mêmes agents, les priorités
nationales seraient de nature à leur imposer des thèmes non concertés en amont, ayant pour
conséquence de diminuer leur marge d’appréciation personnelle quant aux contrôles à réaliser
sur le terrain. Au fur et à mesure de l’augmentation de l’importance des priorités nationales,
jusqu’à 50 % des interventions en 2019, et eu égard aux obligations d’agir qui leur incombent
dans certaines situations
53
, ils seraient conduits à désinvestir d’autres actions (réponses aux
sollicitations des salariés ou des chefs d’entreprises, prévention, etc.), qui sont couramment
qualifiées, au sein de l’inspection du travail, de « réponse à la demande sociale ».
Si la diminution de la part de l’activité laissée à la libre appréciation de l’agent de contrôle
ne peut être niée, elle doit toutefois être nuancée à plusieurs titres. La plupart des priorités
nationales recouvrent des points contrôle classiques (par exemple, les chutes de hauteur). La
réalisation d’un contrôle amène généralement à traiter plus d’un objectif prioritaire : selon la
direction générale du travail, une seule intervention permet en moyenne de satisfaire à
1,3 priorité nationale. Enfin, la notion de « demande sociale » demeure difficile à cerner et à
quantifier ; il serait certainement utile d’en préciser le contenu
54
, de clarifier ce qui relève d’une
mission normale de l’inspection et ce qui est plus accessoire, et d’organiser en conséquence les
priorités dans son traitement par les agents de contrôle. Sans compter que la demande sociale
ne s’exprime pas toujours. Il en est ainsi lorsque les salariés sont peu informés de leurs droits,
comme par exemple dans le secteur des services à la personne.
Dans une perspective plus large, le grand nombre de priorités va à l’encontre de la
stratégie affichée : si leur nombre n’excédait pas quatre en 2014, elles s’élèvent à dix
aujourd’hui, dans la mesure où les quatre objectifs officiels s’agrègent avec plusieurs autres
« actions soutenues » ainsi que d’autres consignes professionnelles tels que les deux jours de
51
Bien qu’elle soit difficile à objectiver, l’exposition à des risques psycho-sociaux est plus élevé chez les
responsables d’unité de contrôle lorsque l’une de ses sections refuse de participer aux objectifs collectifs.
52
Cf.
supra
, encadré présenté au chapitre I, §. III. A.
53
Accidents de travail graves ou mortels, demandes de licenciements de salariés protégés, demandes de dérogation
à la durée du travail, désaccords sur un danger grave et imminent, etc.
54
Des réflexions sur ce thème sont en cours au sein de la région Grand-Est sous l’égide du Pôle Travail.
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UN RENFORCEMENT DE LA POLITIQUE DE CONTRÔLE A POURSUIVRE
59
visites en entreprise par semaine
55
. L’effort de la direction générale du travail pour rationaliser
le nombre d’axes prioritaires est toutefois notable : dans le récent plan national d’action 2020-
2022, les objectifs relatifs aux installations classées pour la protection de l’environnement
(ICPE) sont désormais fusionnés à ceux objectifs relatifs de la santé et sécurité au travail.
Il n’en demeure pas moins que de nombreux sous-objectifs – parfois très éloignés des
orientations nationales – s’ajoutent au niveau régional
56
, du département ou de l’unité de
contrôle, sans compter les éventuelles commandes ponctuelles de contrôles décidées en cours
d’année au niveau central. C’est ainsi qu’en septembre 2018, la direction générale du travail a
demandé à l’inspection du travail de diligenter en urgence une campagne de contrôles au sein
de toutes les succursales d’une grande enseigne de distribution après la diffusion d’un reportage
télévisé dénonçant les mauvaises conditions de travail des salariés.
Du point de vue de la performance collective, cet enchevêtrement de secteurs à couvrir et
de résultats à atteindre nuit fortement à la clarté des orientations retenues par la hiérarchie,
contribue à disperser l’activité du service et amoindrit l’impact recherché. À titre d’illustration,
un agent de contrôle affecté en région Île-de-France devait
in fine
satisfaire 19 objectifs
thématiques différents en 2019.
Outre l’incertitude qui pèse quant à la fiabilité des données saisies dans l’application
informatique
57
, les résultats en termes de constats d’infractions et de sanctions demeurent
décevants par rapport au nombre important d’interventions effectuées. Deux raisons peuvent
expliquer ce décalage : d’une part, la notion d’« intervention » est bien plus large que celle de
contrôles, susceptibles de déboucher sur le constat d’infractions et sur des sanctions ; d’autre
part, comme relevé au chapitre I, alors que des objectifs chiffrés sont fixés annuellement à
chaque unité de contrôle, le responsable d’unité ne peut pas fixer d’objectifs individuels aux
agents de contrôle de son unité.
De plus, l’absence de prise en compte des situations locales dans la répartition territoriale
des interventions à réaliser présente plusieurs inconvénients : sans compter le problème
du sous-effectif réel qui affecte le bon fonctionnement de plusieurs dizaines d’unités
de contrôle, la probabilité d’infractions dans un secteur donné demeure plus importante
d’une région à l’autre du simple fait de la nature du tissu socio-économique local, voire
des particularismes urbanistiques
58
. Il en résulte que certaines régions peuvent aisément
surpasser de 300 % l’un de leurs objectifs d’intervention et connaître simultanément une
difficulté réelle pour en atteindre un autre
59.
55
La direction générale du travail reconnait d’ailleurs l’impossibilité technique de vérifier la réalisation de cet
objectif destiné à inciter certains agents à dépasser leur crainte de se déplacer sur le terrain, notamment en raison
des risques pour leur sécurité. Depuis le meurtre de deux agents en 2004 lors d’un contrôle à Saussignac en
Dordogne, les mesures de protection fonctionnelle ont été systématisées malgré la lenteur de la procédure, partagée
entre les services de la direction générale du travail et ceux de la DRH du SGMAS.
56
La région Occitanie a par exemple décidé de retenir en 2019 comme objectif prioritaire supplémentaire de
contrôler les entreprises dans le domaine phytosanitaire.
57
Demander oralement à un employeur s’il emploie un étranger suffit à cocher la case d’intervention « PSI » dans
la charte de saisie de WIKI’T.
58
Au c
œ
ur de certaines villes, la priorité nationale relative à l’amiante est peu opérante compte tenu de l’utilisation
de plomb – matière également très dangereuse à manipuler – dans la plupart des constructions existantes.
59
Les infractions aux prestations de services internationales sont par exemples statistiquement plus nombreuses
dans les régions limitrophes de pays étrangers.
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
60
Dans une perspective plus large, l’approche strictement chiffrée retenue par la direction
générale du travail polarise involontairement l’inspection du travail sur les infractions simples.
En effet la remontée quantitative ne valorise absolument pas l’investissement de l’inspection
du travail sur les contrôles plus longs et complexes, souvent indispensable pour sanctionner des
infractions dissimulées ou de plus grande ampleur. Les entretiens avec des agents de contrôle
en région ont révélé l’existence de certaines pratiques consistant à effectuer des contrôles
élémentaires et à faible valeur ajoutée pour combler en urgence le retard sur les objectifs.
C - Des objectifs de contrôle à mieux définir
Le pilotage par objectifs nationaux doit adopter une forme plus participative et reflétant
davantage la diversité des contrôles. Dans une perspective de plus long terme, l’inspection
du travail doit dès maintenant développer un système de cotation des risques adaptés aux
situations rencontrées sur le terrain.
1 - Recentrer les objectifs sur des thèmes partagés et plus qualitatifs
À la présentation unilatérale des objectifs nationaux déjà arbitrés par le cabinet
du ministre pourrait utilement se substituer une démarche collaborative programmée en année
N-1 permettant aux agents de proposer à l’échelon central des sujets et des thématiques issus
de leurs constatations du terrain. Au-delà de l’effet motivant au sein des équipes, offrant
d’ailleurs un rôle ascendant plus positif au responsable d’unité de contrôle, l’inspection du
travail gagnerait ainsi à tirer profit de son réseau territorial pour détecter et décoder les signaux
faibles émis par de nouveaux foyers de risques d’infractions au code du travail
60
.
Il importe également de limiter le nombre d’objectifs nationaux au strict nécessaire, en
écartant les thèmes d’interventions redondants avec les contrôles les plus courants, par exemple
en matière de risques de santé et sécurité au travail. De même, la répartition du nombre
d’interventions par région doit davantage tenir compte des spécificités locales. Aussi, la
déclinaison d’objectifs régionaux ou départementaux devrait se limiter à un ou deux grands
thèmes spécifiques construits en collaboration étroite avec les responsables d’unité et sur la base
d’un diagnostic de terrain. La définition des objectifs nationaux gagnerait enfin à s’enrichir
d’indicateurs chiffrés incitant à conduire des enquêtes collectives à plusieurs sections ou unités
de contrôle, notamment pour couvrir les infractions dissimulées ou les risques les plus complexes.
Dans une optique plus large, la définition et le bilan des priorités d’intervention peuvent
utilement faire l’objet d’une communication en direction du grand public et des employeurs en
particulier, en complément des campagnes de valorisation de l’impact des contrôles du système
d’inspection du travail. Les efforts menés par la direction générale du travail dans ce domaine
sont donc à encourager.
60
À titre d’illustration, le secteur des employés à domicile, la plupart du temps des femmes isolées et faiblement
organisées pour défendre leurs droits, a retenu l’attention d’un agent de contrôle qui souhaite y développer des
enquêtes collectives.
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UN RENFORCEMENT DE LA POLITIQUE DE CONTRÔLE A POURSUIVRE
61
2 - Développer un système de cotation des risques professionnels
À brève échéance, la définition d’objectifs annuels de contrôle devra nécessairement se
fonder sur la probabilité et la gravité des risques auxquels les travailleurs sont les plus exposés
selon différents critères : le secteur d’activité, le statut juridique, la situation géographique, etc.
Il s’agit également de tenir compte des évolutions des relations au travail, dont la nature a été
progressivement modifiée par différents facteurs tels la réduction du temps de travail,
l’automatisation croissante, la baisse continue du taux moyen de syndicalisation, la quête de
flexibilité, le souci de préserver la qualité de vie du travail qui ont altéré le quotidien
professionnel des agents de contrôles eux-mêmes.
Il est donc nécessaire que la direction générale du travail mobilise dès à présent les
ressources nécessaires au niveau central comme en régions pour définir la méthode statistique
à retenir, les outils de mesure à développer et l’échelle de cotation la plus pertinente pour porter
un jugement aussi objectif que possible sur le niveau de protection des travailleurs.
Un appui en matière d’évaluation et de traitement statistique devra être recherché par
la direction générale du travail auprès de la direction de l’animation de la recherche, des études
et des statistiques (Dares), qui appuie déjà le réseau des services « études, évaluations et
statistiques » des Direccte pour la collecte des données et la réalisation d’analyses ponctuelles,
mais également auprès d’autres services plus avancés sur le sujet, telles que celui des finances
publiques.
La direction générale du travail a fait part de son intention de travailler en 2020 avec la
direction interministérielle du numérique (Dinum) pour professionnaliser la méthode de recueil
et de traitement automatisé de données.
II - De nouvelles prérogatives de contrôle
dont l’impact demeure insuffisant
L’inspection du travail a pour mission de contrôler l’application du droit du travail en
examinant la manière dont les normes sont appliquées sur le lieu de travail. Jusqu’en 2016, la
portée de ce contrôle était amoindrie par l’absence de réel pouvoir coercitif. Le plan « ministère
fort » a prévu l’instauration de nouveaux types de sanctions destinés à améliorer l’effectivité
du droit du travail.
A - Des moyens de contrôle et de sanction renforcés
L’inspection dispose de longue date d’un ensemble de mesures permettant de conclure
ses contrôles : lettres d’observations, mises en demeure, demandes de vérifications techniques,
procès-verbaux, saisines du juge des référés, arrêts temporaire d’activité ou de travaux, comme
retracé dans la première partie du tableau n° 6 ci-après.
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
62
Après la création en 2014 des premières sanctions administratives dans le cadre du
détachement international, l’ordonnance du 7 avril 2016
61
a étendu les moyens d’action
traditionnels de l’inspection du travail en y ajoutant des prérogatives inédites (seconde partie
du tableau).
Tableau n° 6 : les mesures possibles à l’issue d’un contrôle
Source : Cour de comptes à partir des informations communiquées par la DGT
61
Ordonnance prise en vertu de l’article 261 de la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des
chances habilitant le gouvernement à prendre les mesures législatives nécessaires et dont les dispositions sont
entrées en vigueur le 1
er
juillet 2016. Cette ordonnance a été ratifiée par l’article 118 de la loi n° 2016-1088 du
8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours
professionnels.
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UN RENFORCEMENT DE LA POLITIQUE DE CONTRÔLE A POURSUIVRE
63
1 - L’absence de réel pouvoir de sanction jusqu’en 2016
Au regard de la gravité et des circonstances de l’infraction concrètement constatées
62
,
l’inspection du travail dispose d’une liberté de choisir les suites à donner au contrôle
63
:
d’un simple rappel à la loi adressé à l’oral jusqu’à l’arrêt temporaire d’activité, l’agent de
contrôle peut également dresser un procès-verbal à l’encontre de l’employeur responsable de
l’infraction dans la perspective de poursuites pénales.
Toutefois, et jusqu’à l’ordonnance du 7 avril 2016, les agents de contrôle n’avaient jamais
été réellement investis d’un pouvoir de sanction propre, même si l’exercice de leurs
prérogatives pouvait laisser penser qu’il en était autrement. En effet, le procès-verbal dressé
après le constat d’une infraction ne comporte intrinsèquement aucun effet coercitif : il s’agit
de
facto
d’une simple « invitation » à engager des poursuites pénales faite au procureur de la
République, sans aucune garantie d’une sanction effective. Or seuls 37 % des auteurs
d’infractions font l'objet d'une poursuite par le ministère de la justice, sur la base d’un
échantillon de 66 698 dossiers contentieux entre 2014 et 2017. Le taux de relaxe est également
plus élevé (16 %) que pour l’ensemble des infractions (4 %)
64
. En outre, les arrêts de travaux et
d’activité ne constituent qu’une mesure de sauvegarde provisoire destinée à faire cesser une
situation de danger grave et imminent. Enfin, le refus d’autorisation du licenciement d’un
salarié protégé ne constitue que l’exercice d’un pouvoir de décision administrative, et non la
sanction d’une infraction proprement dite.
2 - L’extension de pouvoirs existants
a) L’élargissement des pouvoirs d’investigation
Entrée en vigueur le 1
er
juillet 2016, l’ordonnance instituant de nouvelles prérogatives en
faveur de l’inspection du travail prévoit que l’accès aux documents et informations détenus par
les entreprises est aujourd’hui élargi aux domaines du harcèlement moral et sexuel, de la santé
et de la sécurité au travail. Les agents de contrôle deviennent également compétents pour
constater les infractions relatives à la traite des êtres humains, au travail forcé et à la réduction
en servitude, prévues et réprimées par le code pénal. En outre, la possibilité de demander des
analyses est étendue à toutes matières susceptibles de constituer un risque physique, chimique
ou biologique pour les travailleurs. L’amende sanctionnant le délit d’obstacle à
l’accomplissement des fonctions des agents de contrôle est multipliée par dix, pour atteindre
37 500
au lieu de 3 750
précédemment, sans préjudice de la peine d’emprisonnement d’un
an qui demeure encourue.
b) L’extension des mesures conservatoires
Le dispositif d’arrêt temporaire de travaux en cas de danger grave et imminent pour la vie
ou la santé d’un travailleur n’est plus limité aux seuls chantiers du bâtiment et des travaux
publics. Désormais, cette procédure est élargie à tous les secteurs d’activité, au personnel
62
Contrairement à d’autres corps de contrôle, par exemple ceux de l’administration fiscale, les agents de l’inspection du travail
ne réalisent pas un contrôle sur une période passée mais sur ce qu’ils constatent lors de leur intervention.
63
Article 17 alinéa 2 de la convention de l’OIT n° 81.
64
Source : Ministère de la justice, fichier statistique Cassiopée.
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
64
stagiaire et à de nouveaux risques : outre les traditionnels risques de chute de hauteur,
d’ensevelissement et d’exposition à l’amiante, les risques liés à l’utilisation d’équipements de
travail dangereux et les risques électriques majeurs peuvent donner lieu à une décision d’arrêt
immédiat des travaux. S’agissant des risques liés à l’amiante, sont visées dorénavant toutes les
activités susceptibles de provoquer l’émission de fibres d’amiante. La mise en demeure de
remédier à une situation exposant un travailleur à un risque cancérigène ou toxique, préalable
à une décision d’arrêt d’activité, n’est plus soumise à un mesurage préalable obligatoire. Enfin,
l’inspection du travail peut demander le retrait d’urgence d’un jeune de moins de 18 ans (y
compris un stagiaire) employé à des travaux interdits ou en cas de danger grave et imminent
65
.
3 - L’ajout de prérogatives inédites
a) De nouvelles sanctions financières, notamment sous la forme d’amendes
administratives
Sur proposition des agents de contrôle de l’inspection, le directeur régional peut
désormais prononcer une amende administrative afin de sanctionner des manquements à
certaines règles du code du travail. Dans le respect du principe de séparation de l’autorité
effectuant les constats et l’autorité prononçant la sanction, la procédure est partagée entre
l’agent de contrôle (constat et instruction de la demande de sanction) et un service dédié du
pôle Travail des Direccte, la décision relevant du directeur régional.
Plusieurs domaines sont concernés : les règles relatives à la durée du temps de travail,
aux installations sanitaires, de restauration et d’hébergement, aux prescriptions techniques de
protection durant l’exécution des travaux du bâtiment et des travaux publics, à l’interdiction
d’emploi d’un jeune mineur à certains travaux ou à des travaux réglementés en méconnaissance
des conditions applicables, au non-respect d’une décision administrative, à la décision d’arrêt
temporaire de travaux ou d’activité, à la demande de vérification, de mesures ou d’analyses et
à la décision de retrait d’affectation de jeunes âgés de moins de 18 ans à certains travaux.
La direction générale du travail étudie la possibilité d’élargir l’amende administrative aux
infractions relatives au détachement de salariés ou au risque de chute de hauteur. Il pourrait être
aussi question d’ouvrir la possibilité de fixer le montant de l’amende en pourcentage du chiffre
d’affaires ou de prévoir l’indemnisation financière du salarié en cas de transaction.
Les sanctions financières sont également alourdies en matière pénale. Le non-respect
d’une mise en demeure constitue maintenant un délit, puni d’une amende de 3 750
, et non
plus une contravention de 5
e
classe (amende de 1 500
). Le non-respect d’une décision d’arrêt
temporaire de travaux ou d’activité est désormais sanctionné pénalement (amende de 3 750
),
comme l’inobservation d’une décision de retrait d’affectation d’un jeune mineur à des travaux
interdits ou, en cas de danger grave et imminent, à des travaux réglementés. De plus,
l’inspection peut mobiliser des peines d’amende correctionnelle dont le montant est parfois
65
Mesure pouvant s’accompagner d’une interdiction temporaire d’emploi ou d’accueil de jeunes âgés de moins
de 18 ans dans l’entreprise.
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UN RENFORCEMENT DE LA POLITIQUE DE CONTRÔLE A POURSUIVRE
65
alourdi jusqu’à trois fois son montant initial
66
. Depuis 2018, le directeur régional peut
néanmoins prononcer un avertissement
67
en lieu et place de l’amende.
b) Le recours à la transaction pénale et à l’ordonnance pénale
Dans certains cas énumérés à l’article L. 8114-4 du code du travail, le directeur régional
peut proposer à l’auteur d’une infraction le paiement d’une amende plutôt que d’instruire des
poursuites pénales. La transaction pénale permet ainsi de contourner les difficultés relatives au
délai de traitement du dossier par la justice.
De même, la possibilité est maintenant ouverte au procureur de la République de recourir
à l’ordonnance pénale pour la poursuite de ces mêmes infractions. Le juge peut alors statuer,
sans débat préalable, sur cette ordonnance par laquelle est proposée une amende, et prononcer,
soit la condamnation, soit la relaxe de la personne mise en cause.
B - Une avancée insuffisamment exploitée
Le plan « ministère fort » instaure un arsenal de sanctions allant bien au-delà de ce qui
pouvait exister depuis quelques années en matière de travail illégal ou de fraude ou prestations
de services internationales. Toutefois, l’appropriation de ces nouveaux mécanismes par
l’inspection du travail ne semble pas totalement aboutie.
1 - Un apport juridique et administratif incontestable
Dorénavant dotée d’un éventail d’actions plus complet, l’inspection du travail est en
mesure d’assurer efficacement son rôle préventif et coercitif selon la gravité des infractions
constatées sur le terrain, en actionnant successivement les leviers mis à sa disposition, tels le
rappel à l’ordre, l’infliction d’une amende ou le recours aux juridictions pénales.
66
Amende portée à 10 000
au lieu de 3 750
pour l’employeur qui commet, par sa faute personnelle, un
manquement à une règle de santé et de sécurité ; en récidive, l’amende passe de 9 000
à 30 000
. Cette amende
est appliquée autant de fois qu’il y a de travailleurs de l’entreprise concernés par l’infraction.
67
En vertu de l’article 18 de la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un État au service d'une société de confiance,
texte qui consacre le droit à l’erreur.
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
66
Tableau n° 7 : suites données aux interventions sur la période 2012-2019
Source : DGT (Delphes/WIKI’T)
Comme le montre le tableau n° 7 ci-avant, et contrairement aux craintes formulées par
certains agents de contrôle, l’introduction des mesures administratives n’a pas conduit à
« dépénaliser » les infractions au code du travail. En effet, l’agent de contrôle conserve le choix
de retenir la voie pénale, en dressant un procès-verbal, plutôt qu’en proposant une sanction
administrative s’il estime cela plus opportun. Le nombre de procès-verbaux dressés par
les agents de contrôle a même progressé de 3 059 en 2015 à 5 363 en 2019.
À ce titre, et en réponse à la recommandation de la Cour des comptes, formulée en 2018
68
,
de clarifier l’articulation entre amende administrative et action pénale en matière de travail
illégal, la direction générale du travail a organisé un atelier en juin 2018 à l’Intefp. Il a conclu
à la possibilité de proposer à la fois le prononcé d’une amende administrative pour non-respect
des formalités déclaratives liées au détachement et, dans le même temps ou ultérieurement, de
relever par procès-verbal ce qui, pour les services de contrôle, constitue une fraude à
l’établissement
69
. Un travail conjoint avec la direction des affaires criminelles et des grâces
(DACG) est également envisagé par la direction générale du travail en vue de permettre une
meilleure orientation des dossiers.
L’intérêt du nouveau dispositif de sanctions administratives repose principalement sur la
réduction des délais de sanction qui peut diviser par deux la période d’instruction : cinq à six
mois pour une amende administrative contre plus de douze mois en moyenne d’instruction d’un
procès-verbal adressé au parquet. De plus, l’effet cumulatif des montant des amendes
administratives, qui peut théoriquement atteindre plusieurs centaines de milliers d’euros
70
,
68
À la suite d’une enquête sur la lutte contre la fraude en matière de travailleurs détachés et la mise en
œ
uvre par
la France de la directive européenne sur le détachement des travailleurs.
69
Cette expression désigne la création de sociétés (« coquilles vides ») installées artificiellement dans un pays tiers
pour éviter le paiement des impôts et des cotisations sociales sur le territoire national.
70
À comparer aux amendes pénales dont la majorité ne dépasse pas 2 000
(source :
Infostat Justice
n° 173).
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UN RENFORCEMENT DE LA POLITIQUE DE CONTRÔLE A POURSUIVRE
67
adresse un signal dissuasif aux entreprises en infraction, d’autant que leur montant moyen est
en constante augmentation
71
.
2 - Un taux d’appropriation bas et inégal sur le territoire
Malgré les efforts conjoints des ministères du travail et de la justice pour sensibiliser
les services sur l’utilité des nouvelles prérogatives en termes d’effectivité du droit et
d’allègement des procédures
72
, le recours aux sanctions administratives et aux transactions
demeure anormalement marginal, comme le montre le graphique ci-après portant sur les suites
données aux interventions pratiquées en 2018.
Graphique n° 2 : taux de recours aux sanctions administratives en 2018
Source : Cour de comptes à partir des informations communiquées par la DGT.
En effet, le niveau de recours à la sanction administrative demeure cent fois inférieur au
recours à la mesure dont la portée coercitive est la plus faible : sur l’année 2018, seules
1 753 décisions de sanctions ont été prononcées par les Direccte en matière de durée du travail,
de salaires et de santé et sécurité au travail. Ce résultat demeure bien inférieur au nombre des
autres suites prises au cours de la même période : 170 412 lettres d’observations, 4 836 mises
en demeure notifiées, 4 994 procès-verbaux transmis aux parquets. Par ailleurs, avec 4 M
en
2017 et 8,7 M
en 2018, le montant total des amendes notifiées demeure très inférieur au regard
de ce qui se pratique au sein des pôles C des Direccte
73
.
71
Augmentation de plus de 35 % en matière de durée du travail, passant en moyenne de 500
en 2017 à 683
en
2018 ainsi que sur les sujets « hygiène/restauration/hébergement » passant de 480
à 656
.
72
Dès le 12 juillet 2016, la direction générale du travail a diffusé une instruction expliquant l’intérêt stratégique
des sanctions renforcées. De son côté, le ministère de la justice a publié une circulaire le 18 juillet 2016 portant
sur l’importance de coordonner les sanctions administratives et pénales entres les parquets et l’inspection du
travail. L’instruction a été accompagnée de la réalisation d’un nombre important d’outils méthodologiques (lettres
types, questions réponses, logigramme, tableau récapitulatif des procédures) à l’intention des Direccte ainsi que
des déplacements en région afin de faciliter la mise en
œ
uvre de ces nouveaux moyens d’action.
73
Sur l’exercice 2018, la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes
(DGCCRF) a notifié 2 950 amendes administratives pour un total de 19,4 M
.
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
68
En appui à ce constat décevant, la direction générale du travail estime à seulement 40 %
la proportion des agents de contrôle qui ont adressé au moins un rapport en vue d’une sanction
administrative. De fait, le nombre de décisions d’infliger une amende administrative est
inférieur à 1 pour chaque agent en moyenne, avec un écart du simple au double selon les régions
concernées. S’ils peuvent traduire la volonté – parfaitement légitime – des agents de recourir
au dialogue plutôt qu’à la réponse immédiatement punitive, ces chiffres témoignent du niveau
d’appropriation très disparate d’un outil qui, matériellement, peut être actionné sans difficulté
majeure, comparé aux autres mesures en place avant 2016
74
.
Certaines unités de contrôle font figure d’exceptions avec un taux d’utilisation des
sanctions administratives bien supérieur à la moyenne nationale, contribuant ainsi à de fortes
inégalités de traitement sur l’ensemble du territoire. Cette disparité ne concerne pas seulement
l’amende administrative : au sein d’une même région, un département a pu initier jusqu’à
77 transactions pénales dans l’année tandis que deux départements limitrophes n’en ont proposé
aucune. Le nombre d’unités de contrôle n’explique pas cet écart. Ainsi, en 2018, avec trois
unités de contrôle (sur les 18 que comprend la région), l’unité départementale du Var réalise à
elle seule plus de 76 % des transactions de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur.
Si le caractère récent de ces nouvelles prérogatives implique sans doute une période
minimale d’appropriation, il existe un risque d’atteinte au respect du principe d’égalité de
traitement d’une entreprise à l’autre. Or, la direction générale du travail ne s’est pas donné les
moyens d’y faire face, demeurant encore, techniquement, dans l’incapacité d’identifier
précisément les procès-verbaux éligibles à la transaction et ceux qui ne le sont pas. De plus, elle
ne dispose pas aujourd’hui d’outil pour calculer le délai de traitement moyen par les Direccte
du dispositif de sanction administrative. Or, dans l’éventualité où ce dispositif est appelé à
monter en puissance pour améliorer l’effectivité du droit du travail, les délais actuels vont
nécessairement s’allonger, au risque de perdre en efficacité à moyen terme.
En prévision de ce risque, la direction générale du travail a indiqué réfléchir à des
solutions visant à allonger la durée normale de prescription de deux ans de l’action
administrative pour certaines infractions. En parallèle, certaines Direccte ont fait le choix de
renforcer les effectifs consacrés au traitement des amendes, au détriment toutefois des effectifs
en contrôle.
74
À l’exception du fait que ces mesures introduisent une forme de codécision entre l’agent de contrôle, le Direccte,
et le cas échéant, le parquet et l’employeur en infraction, comme rappelé précédemment.
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UN RENFORCEMENT DE LA POLITIQUE DE CONTRÔLE A POURSUIVRE
69
C - Des contrôles à harmoniser, un impact à évaluer
Sans remettre en question le libre choix des agents quant aux suites à donner à un contrôle,
il convient de lisser sans délai les disparités trop fortes qui existent sur le territoire dans
l’utilisation qui est faite des sanctions, notamment administratives. Dans une perspective plus
large, il importe également de lancer une réflexion approfondie sur l’évaluation de l’impact des
mesures prises par l’inspection du travail, et d’unifier la communication préventive.
1 - Faciliter l’échange et le suivi des meilleures pratiques
Pour mener à bien ses missions, l’inspection du travail doit exploiter la plénitude
de ses prérogatives en matière d’effectivité du droit du travail. Si les remarques verbales et
les observations écrites contribuent généralement à rectifier une situation, le recours à
une mesure plus forte s’impose théoriquement en cas d’infraction grave ou de récidive. Dans
le respect du principe de libre décision, l’inspection du travail doit développer une doctrine
nationale quant à l’utilisation des différents leviers disponibles.
L’argument avancé par la direction générale du travail selon lequel la logique répressive
ne doit pas devenir une fin en soi est tout à fait recevable. Il semble néanmoins indispensable
de mieux accompagner les agents de contrôle, notamment les primo-arrivants, dans l’utilisation
de ces nouveaux outils, en précisant par exemple les situations dans lesquelles l’envoi d’une
simple lettre d’observation peut être jugé insuffisant.
Au-delà des efforts actuels pour mieux organiser les contrôles collectifs de l’inspection,
l’amélioration de l’effectivité du droit du travail implique de sanctionner plus directement et
plus uniformément les infractions les plus graves, ainsi que les employeurs récidivistes, dans
l’intérêt des travailleurs comme des entreprises. D’une manière générale, l’actuel déficit
d’évaluation et d’anticipation risque de fragiliser un dispositif pourtant prometteur, voire de
rendre caduque toute volonté d’étendre son champ d’application.
En effet, si un agent de contrôles demeure, par principe, en mesure de décider seul
d’une mesure plus sévère, il endosse sur le terrain une responsabilité personnelle plus forte dans
la mesure où la décision engendrera nécessairement des conséquences pour les responsables
comme pour les victimes de l’infraction. Par exemple, un arrêt de travaux décidé par
la constatation d’un risque de chute de hauteur sur un chantier peut potentiellement sauver
une vie autant qu’il peut menacer la survie économique de l’entreprise. L’arbitrage final repose
autant sur la constatation d’éléments objectifs que sur la perception de l’agent, son niveau
d’expérience et sa connaissance des outils à sa disposition.
Dès lors, l’éventail des suites à donner à un contrôle doit donner lieu à
un accompagnement entre pairs plus régulier, par exemple par l’organisation, sous l’égide de
la direction générale du travail et des Direccte, de plusieurs temps d’échanges professionnels
autour de retours d’expériences et de bonnes pratiques au niveau départemental, régional ou
interrégional. Le recours aux nouveaux leviers administratifs doit notamment y être expliqué et
encouragé tant du point de vue de l’opportunité que de la mise en
œ
uvre administrative, en
illustrant, par des cas concrets, les apports et les risques de chaque mesure selon les cas de
figure. Les responsables d’unité de contrôle doivent y jouer un rôle prépondérant, par leur rôle
d’appui et de coordination des sections de contrôle. À ce titre, leur niveau de connaissance sur
le sujet doit faire l’objet au préalable d’une attention particulière.
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
70
Parallèlement, il importe de mesurer l’évolution du niveau d’appropriation dans le temps
et selon les régions, en croisant la situation et le secteur d’activité dans lesquels la sanction est
demandée. Ce suivi doit permettre de détecter et de progressivement lisser les disparités
d’une unité de contrôle à l’autre, de manière à garantir un traitement équitable des administrés.
Enfin, les données alimenteront la démarche d’évaluation de l’impact de l’inspection du travail
sur les comportements des acteurs et sur l’effectivité du droit du travail.
Dans le contexte de l’organisation territoriale de l’État qui se mettra en place au
1
er
janvier 2021 (cf. chapitre I, §. III.), il est en outre nécessaire de vérifier l’adéquation du
circuit hiérarchique dédié à l’instruction des amendes administratives et aux recours, ainsi que
des moyens matériels alloués aux contrôles sur le terrain, tels que les véhicules de service ou
les frais de mission. Ceux-ci seront en effet gérés par les secrétaires généraux communs aux
préfectures et aux directions départementales.
2 - Évaluer et mieux valoriser l’impact de l’inspection du travail
La pertinence des prérogatives déployées depuis 2016 et leur éventuel élargissement à
d’autres champs d’infraction doivent pouvoir s’apprécier au regard de l’impact réel que
les contrôles génèrent sur le niveau de protection des travailleurs, la récurrence d’infractions
dans les différents secteurs d’activité, l’évolution des comportements à risques, le niveau de
récidive ou la dissimulation volontaire de pratiques illicites.
L’efficacité réelle des contrôles conduits par l’inspection se heurte toutefois à
la complexité croissante des normes en vigueur, comme l’illustre l’encadré ci-après. Le droit
du travail s’applique à une grande variété de situations professionnelles dont la connaissance
demeure souvent incomplète en entreprise, et dont il résulte une grand nombre d’infractions
potentielles dont le caractère involontaire, ou au contraire prémédité, est difficile à qualifier lors
d’un contrôle.
La complexité du droit du travail
Situé au croisement de plusieurs sources normatives, le droit du travail rassemble des règles de
natures diverses et en mutation constante, par l’action conjuguée du législateur, des tribunaux et
des partenaires sociaux, voire de l’employeur ou encore des parties au contrat de travail.
À titre d’exemple récent, l’ordonnance n° 2017-1385 du 22 septembre 2017 modifie
la hiérarchie des normes et pose le principe de la primauté de l’accord d’entreprise sur les accords de
niveau supérieur dans de nombreux domaines, complexifiant davantage la compréhension de l’état
du droit. De plus, le droit du travail emprunte à beaucoup d’autres champs juridiques tels que le code
de la santé publique, le code de l’entrée et du séjour des étrangers, le code de l’environnement, le
code de l’éducation et le droit civil.
Le droit pénal occupe également une place importante, et ceci tant par les infractions que peut
commettre aussi bien le salarié (injure, diffamation, dénonciation calomnieuse, violence, vol, abus de
confiance, infraction routière) que l’employeur (discrimination, harcèlement moral ou sexuel, traite
des êtres humains, hébergement indigne, harcèlement moral ou sexuel, discrimination, travail
dissimulé, entrave aux institutions représentatives de personnel, emploi irrégulier de travailleur
étranger). En outre, il est utile de connaître les bases de la procédure administrative, dans la mesure
où le contentieux du plan de sauvegarde de l’emploi (PSE) ou celui des sanctions administratives est
exclusivement confié au juge administratif.
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UN RENFORCEMENT DE LA POLITIQUE DE CONTRÔLE A POURSUIVRE
71
Le droit du travail emprunte également beaucoup au domaine des chiffres, car le contrôle d’une
règle repose souvent sur la vérification d’un calcul : mesure de la rémunération brute moyenne
mensuelle, calcul de l’indemnité légale ou conventionnelle de licenciement, niveau d’indemnités pour
licenciement sans cause réelle et sérieuse, comptage des heures supplémentaires, calcul des primes,
calcul des rappels de salaire, calcul du préavis, calcul des congés payés, calcul des congés payés sur
préavis. Ces chiffres doivent également être croisés avec le
prorata temporis
, les pourcentages
variables en fonction du temps de présence, la considération de la taille de l’entreprise, de
l’ancienneté, de la convention collective applicable. Autant de sources potentielles d’erreurs de
comptage, de tentatives de dissimulation ou de conflits d’interprétation sur la manière de calculer.
Le lancement, depuis le 1er janvier 2020, du code du travail consultable gratuitement sur
Internet à l’adresse https://code.travail.gouv.fr/ vise à apporter une réponse de la direction générale
du travail au problème de méconnaissance des travailleurs et d’une grande part des entreprises en
France.
Consciente de l’importance d’une démarche d’évaluation, la direction générale du travail
a suscité dès 2016 des initiatives locales d’évaluation d’actions collectives (cf. tableau ci-après)
et élaboré en décembre 2018 un guide pour l’intégration de l’évaluation dans la conduite des
actions collectives.
Tableau n° 8 : exemples d’évaluations d’actions collectives conduites par des unités
départementales
Source : Cour de comptes à partir des informations communiquées par la DGT
Toutefois, ces initiatives restent d’ampleur restreinte. Il serait légitime que la direction
générale du travail consacre le caractère stratégique de cette démarche d’évaluation (tel qu’elle
le présente dans le schéma présenté en annexe n° 6) et amplifie la montée en compétence
méthodologique en la matière, indépendamment de l’activité de contrôle proprement dite.
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
72
En effet, la démarche d’évaluation doit permettre d’objectiver la capacité de l’inspection
du travail à intervenir sur les systèmes socio-productifs (branches d’activité et réseaux
d’entreprises) et non plus sur des lieux de travail pris isolément les uns des autres. Il serait
intéressant de mesurer également sa capacité d’agir de concert avec d’autres systèmes
d’inspection, y compris européens
75
, ou bien la capacité de l’inspection du travail à améliorer
les situations de travail où la vulnérabilité des personnes est la plus grande (par exemple
les salariés isolés, les indépendants, les travailleurs précaires ou irréguliers).
Les efforts consentis dans cette démarche d’évaluation peuvent donner lieu à un retour
sur investissement significatif. Ils permettront en effet d’enrichir les rapports d’activité remis
au Bureau international du travail, mais aussi d’affiner les objectifs de contrôles annuels et
d’enrichir les indicateurs de performance budgétaire
76
. Dans une perspective plus large,
l’évaluation facilitera la détection des éventuelles défaillances des textes de lois, en relevant
plus systématiquement les mesures
contra legem
, les phénomènes d’éviction ou les stratégies
d’évitement du droit du travail
77
.
Enfin, dans la mesure où les contrôles et les sanctions, aussi intenses soient-ils, ne peuvent
pas se substituer aux actions de prévention et de sensibilisation, ce travail d’évaluation devra
par la suite faire l’objet de campagnes d’information externes ciblées auprès des partenaires
publics et privés
78
, tout comme auprès des homologues européens
via
le bureau de liaison de
la direction générale du travail
79
. D’une manière générale, il importe d’entretenir une
information régulière avec les services territoriaux de l’État, notamment en préfecture, ainsi
qu’avec les collectivités locales, de manière à mieux valoriser le rôle et l’utilité sociale de
l’inspection du travail en termes de défense des droits individuels et collectifs.
La direction générale du travail semble néanmoins partager l’importance de renforcer son
expertise en matière d’évaluation, comme en témoigne la place accordée à la question de
l’effectivité du droit du travail dans le récent plan national d’action 2020-2022 diffusé à
l’ensemble des agents de contrôle. Le document fait notamment mention d’«
une meilleure
prise en compte de l’impact des interventions
» comme axe directeur de la démarche de la
direction générale du travail ; il s’agit d’un point jugé crucial à court terme.
75
À ce titre, la récente agence européenne du travail (AET) inaugurée le 16 octobre 2019 représente pour la France
l’opportunité de renforcer l’efficacité de la lutte contre le travail non déclaré, les fraudes et les contournements sur
le marché du travail transfrontalier, notamment dans le cadre du détachement des travailleurs.
76
Dans son rapport public de 2016, la Cour avait recommandé à la direction générale du travail de réviser les
indicateurs de performance du programme 111 pour affiner l'analyse de l'activité de l'inspection du travail. Cette
modification est intervenue en 2018 pour une mise en
œ
uvre dans le projet annuel de performance pour 2019.
77
Attirer l'attention des autorités nationales sur les lacunes et les défauts de la législation fait partie des missions
de l’inspection du travail consacrées au niveau international.
78
Par exemple, les Urssaf et les forces de sécurité pour les questions de travail illégal, les chambres
professionnelles pour les infractions sectorielles et les communes pour les sujets liés au bâtiment et aux travaux
publics.
79
La question de la publicité des sanctions avait déjà fait l’objet d’une recommandation de la Cour dans son
enquête sur la lutte contre la fraude en matière de travailleurs détachés et la mise en
œ
uvre par la France de la
directive européenne sur le détachement des travailleurs (2018).
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UN RENFORCEMENT DE LA POLITIQUE DE CONTRÔLE A POURSUIVRE
73
III - Un système d’information encore insuffisant malgré
les efforts de modernisation
En appui au plan « ministère fort », la direction générale du travail a remplacé le système
d’information CAP SITERE
80
, datant de 2006, par l’application WIKI’T dotée d’une
ergonomie et de fonctionnalités améliorées, mais pour laquelle il manque une réflexion plus
stratégique au regard des enjeux et des objectifs attendus par l’inspection du travail.
A - Les progrès réalisés grâce à WIKI’T
Le gain relatif en matière d’ergonomie s’accompagne d’une exigence renforcée
en matière de saisie des données afin de retranscrire une image sincère de l’activité.
1 - Un effort de simplification et d’ergonomie pour les agents
Après cinq mois de test, l’application du système d'inspection du travail WIKI’T est
accessible depuis le mois de janvier 2016 à l’ensemble des agents de l’inspection, soit plus de
4 000 agents
81
. Mobilisant 1 à 2 M
par an (soit 10,7 M
cumulés entre 2012 et 2018), cette
application, conçue avec l’aide de la direction des services informatiques (DSI) du SGMAS et
d’une société de maintenance, fusionne les fonctionnalités de trois applications auparavant
utilisées par les agents de contrôles : Rédac, RHRC et CAP SITERE.
Reposant sur la suite bureautique Microsoft Office 2010, ce nouvel outil plus
ergonomique remplit trois missions : fournir une base documentaire nationale sur l’ensemble
des infractions constatées et des suites instruites par l’inspection du travail en tous points du
territoire ; apporter une aide à la rédaction par la mise à disposition de modèles de courriers, de
mises en demeure, de décisions ; et enfin suivre les recours hiérarchiques et contentieux,
allégeant ainsi les échanges par messagerie électronique.
Le partage de l’information dans WIKI’T est organisé de façon à garantir la protection
des données vis-à-vis des services extérieurs au système d’inspection du travail
82
.
L’accompagnement technique autour de WIKI’T, assuré par des administrateurs locaux
et centraux, a permis de réduire significativement le nombre d’anomalies et de demandes
d’évolutions techniques entre 2016 et 2020.
80
Abréviation de « contrôle, action, pilotage, système d’information travail en réseau ».
81
Alors que CAP SITERE était presque exclusivement réservé aux agents de contrôle ainsi qu’aux secrétariats,
WIKI’T inclut les médecins inspecteurs, l’encadrement national, régional et départemental, les responsables
d’unité de contrôle, les agents d’appui, les agents en charge des recours, les agents des Uracti et du GNVAC, ainsi
que les services de contrôle à l’Autorité de Sûreté Nucléaire et au ministère de l’agriculture (bureau de la santé et
de la sécurité au travail – BSST).
82
La Cnil a émis un favorable à l’utilisation de WIKI’T le 19 avril 2018.
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
74
2 - Une attention portée à la performance collective
En plus de satisfaire aux exigences de rendre compte, résultant tant des règles de gestion
nationales que de celles de la convention n° 81 de l’OIT
83
, les fonctionnalités de WIKI’T visent
à une meilleure harmonisation des pratiques de contrôle et de sanction, pour favoriser la
cohérence des décisions prises sur l’ensemble du territoire ainsi que le travail collectif .
Aussi, la direction générale du travail a diffusé le 24 mai 2016 une charte de saisie
détaillant la manière d’enregistrer les différentes données d’activité de manière à éviter « la
simple opération mécanique ». À la différence du guide d’utilisation « pas-à-pas » publié en
parallèle, la charte de saisie insiste sur l’importance de saisir correctement et régulièrement
pour bâtir une base documentaire reflétant une image sincère de l’activité. Les données
récoltées dans WIKI’T alimentent en effet directement les données nationales utilisées, entre
autres, pour dresser un bilan d’activité.
B - La persistance de défauts majeurs
La lenteur d’une interface techniquement obsolète, combinée à certaines défaillances
dans la saisie et le traitement des données, amenuisent considérablement l’apport de WIKI’T
sur le long terme.
1 - Un coût d’utilisation supérieur au bénéfice retiré
Malgré les progrès réalisés par rapport à CAP SITERE, l’ergonomie de WIKI’T demeure
très en deçà de que l’on peut attendre aujourd’hui d’une application métier, tant du point de vue
de l’apprentissage initial que de l’utilisation quotidienne.
En effet, l’impression de complexité est ressentie dès la prise de contact avec l’outil, avec
la grande diversité d’instructions de saisie
84
engendrant un coût d’entrée important pour les
agents novices ou peu habitués aux outils informatiques. Le mode d’affichage retenu ralentit
fortement la navigation et oblige l’utilisateur à s’adapter à l’outil plutôt que l’inverse. De plus,
la mise à disposition de modèles de documents dans WIKI’T, une fonctionnalité qui ne présente
que peu de valeur ajoutée pour les agents les plus expérimentés, peut facilement être contournée
avec l’application Word dont l’utilisation est souvent préférée de par sa souplesse d’utilisation,
avec comme conséquence une importante déperdition de données
85 ;
Ce manque d’appropriation naturelle présente deux risques opérationnels en matière de
pilotage et de performance : d’une part, celui d’inciter les utilisateurs à saisir les données
différemment les uns des autres, parfois avec une rigueur moindre, conduisant ainsi à fragiliser
la fiabilité des données d’activités de l’inspection ; et d’autre part, celui d’allonger inutilement
le temps de saisie au détriment du temps passé à contrôler les entreprises sur le terrain. Dans
83
L’article 5 de la convention n° 81 de l’OIT précise que « l’autorité compétente doit prendre les mesures
appropriées pour favoriser une coopération effective entre les services de l’inspection du travail ».
84
En plus de la charte de saisie et des différentes notices de formation « pas-à-pas », il existe 103 fiches
méthodologiques, 53 guides, 35 pages de questions-réponses et 18 pages de lexique indispensables à connaître
pour utiliser correctement WIKI’T.
85
Ce faisant, l’application WIKI’T ne permet pas d’archiver la totalité des suites données aux interventions ni d’en
faire bénéficier les autres utilisateurs (une partie ne figurant que dans les chronos des agents).
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UN RENFORCEMENT DE LA POLITIQUE DE CONTRÔLE A POURSUIVRE
75
une perspective plus générale, il alimente également le climat de défiance entre l’autorité
centrale et certains agents opposés à la réforme de l’inspection.
2 - Des défaillances dans le suivi de l’activité individuelle et collective
La configuration du système d’information WIKI’T est insuffisamment adaptée à
l’objectif de pilotage de l’activité individuelle et collective de l’inspection du travail.
Alors que l’obligation de saisir dans l’application est désormais dans le code du travail
depuis le 12 avril 2017 et fait l’objet de différents rappels à l’ordre de la part de la direction
générale du travail, il demeure impossible au plan technique d’identifier précisément les agents
qui saisissent peu ou mal dans l’application. La direction générale du travail n’a identifié que
très récemment le nombre d’agents qui ne saisissent jamais dans WIKI’T - moins d’une
vingtaine fin 2019 – à partir de données demandées aux directions régionales. Cette lacune
interdit à l’administration de prendre les mesures correctives les plus adaptées
86
.
L’application a été conçue sans tenir compte des profils des utilisateurs, ce qui ne permet
pas d’identifier les données attendues pour chacun d’eux. De plus, l’interface est paramétrée de
telle manière que les interventions saisies sont, par défaut, comptabilisées comme étant
effectuées sur site, alors que certaines d’entre elles sont réalisées sur dossier et sans
déplacement dans les entreprises ou sur les chantiers. Par ailleurs, l’utilisateur n’est pas
naturellement incité par l’application à se prononcer sur le rattachement ou non des
interventions à des priorités nationales. Pour ce faire, il doit ouvrir une page dédiée nécessitant
de dérouler plusieurs écrans qui déclinent les objectifs nationaux, régionaux, locaux dans un
foisonnement confus. Enfin, l’accès aux outils de jurisprudence et d’aide à la rédaction est
facultatif.
Autre limite technique : l’outil WIKI’T ne permet pas de quantifier le temps de travail
individuel mobilisé pour un contrôle, voire simplement de pondérer un contrôle au regard de la
complexité de l’enquête
87
. Cette faiblesse contribue à une représentation erronée de la réalité
des enquêtes menées par l’inspection du travail, dont certaines mobilisent davantage en
équivalent temps plein travaillé (ETPT). Par ailleurs, le décompte des interventions dans
WIKI’T ne reflète qu’imparfaitement la réalité du travail accompli par l’inspection du travail
au regard des priorités annuelles définies au niveau national
88
, sans compter l’absence de
comptabilisation des interventions de conseil et de prévention.
En outre, la rigidité de l’application empêche l’ajout de nouvelles fonctionnalités et
l’amélioration de l’ergonomie générale : la remontée et la synthèse d’information nécessitent
ainsi d’utiliser une seconde application, DELPHES, pour rendre compte de l’activité de
l’inspection du travail sur tout ou partie de ses missions, localement ou au niveau national.
86
Exemples : un tutorat personnalisé pour les agents qui connaissent de véritables difficultés de saisie, voire une
sanction individuelle dans l’éventualité d’un manquement aux obligations professionnelles.
87
Au-delà de la limite technique, la direction générale du travail affiche sa réticence à l’idée de quantifier le temps
de travail individuel effectif dans le système d’information de crainte d’un rejet de l’outil par les agents.
88
Un agent peut cocher plusieurs cases d’interventions pour un seul contrôle en entreprise. Cette pratique, courante
dans certaines sections, tend à polariser localement l’activité de l’inspection sur des contrôles superficiels ou de
faible envergure. Par ailleurs, WIKI’T ne valorise pas les contrôles réalisés à plusieurs, ni les suites qui y sont
rattachées, alors que ce type d’organisation est particulièrement nécessaire pour les enquêtes complexes.
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
76
C - Une stratégie numérique à construire
La direction générale du travail doit saisir l’opportunité du prochain remplacement de
WIKI’T pour établir une stratégie plus ambitieuse sur le système informatique adapté aux
enjeux de demain, sans se limiter à la seule amélioration de l’ergonomie de l’outil actuel.
1 - Tirer profit de la bascule informatique
Reposant sur une technologie datant de plus de quinze ans, le système d’information
WIKI’T atteindra sa limite d’obsolescence en 2021, date à laquelle la maintenance technique
ne sera plus assurée. Si cela n’empêchera pas WIKI’T de fonctionner, il est urgent de préparer
dès maintenant son remplacement, ce à quoi s’emploie actuellement la direction générale du
travail par l’intermédiaire de son projet nommé « SUIT » à titre provisoire, dont la livraison est
prévue en 2021. Il importe également que l’Institut national du travail de l’emploi et de la
formation professionnelle (Intefp) soit en mesure de proposer un module de formation suffisant
pour les nouveaux agents de contrôle prenant leur poste l’année de la bascule.
Pour gagner en souplesse de conception, la solution d’un progiciel standard a été écartée
au bénéfice d’un développement spécifique permettant d’améliorer au fur et à mesure
les fonctionnalités. Un gain est notamment attendu en matière d’ergonomie, de sécurité et de
partage des données, mais aussi sur le plan de la fiabilité des données par la mise en place
d’un système de déduction des interventions prioritaires couvertes par les agents par la simple
lecture des articles du code du travail utilisés dans la préparation des courriers.
L’évolution la plus marquante introduite par le projet « SUIT » sera certainement
le déploiement du logiciel directement sur tablettes nomades ou de smartphones, permettant
aux agents de contrôle de relever en temps réel les infractions constatées sur le terrain. Au-delà
de l’aspect strictement matériel, il convient dès maintenant d’anticiper l’accueil qui sera réservé
à cette novation et l’impact sur les pratiques professionnelles des agents de contrôle, qui seront
théoriquement en mesure d’instruire des décisions plus rapidement, mais peut-être aussi avec
moins de recul qu’aujourd’hui.
2 - Placer le numérique au c
œ
ur des enjeux de l’inspection
La seule évolution technologique du système d’information sera très insuffisante si elle
ne s’accompagne pas dès maintenant d’un plan sur la stratégie numérique de l’inspection du
travail pour les dix années à venir. Ce plan doit formaliser les enjeux actuels et à venir de
l’inspection afin d’anticiper les besoins informatiques du service dans son ensemble, à savoir
les grandes orientations à retenir pour l’évolution du métier d’agent de contrôle, les champs et
les méthodes que l’inspection veut davantage investir et développer
89
, les exemples étrangers
qu’il convient d’écarter ou de transposer en France ou les évolutions techniques nécessaires
pour faire face à des situations exceptionnelles comme celle déclenchée par la crise sanitaire du
Covid-19.
89
À terme, le futur système d’information de l’inspection du travail devra notamment intégrer des modules sur
l’évaluation de l’impact des contrôles et sur la cotation des risques professionnels évoquées précédemment dans
le rapport. L’amélioration numérique devra également apporter une alternative simple et complète à la consultation
des « chronos » au format papier.
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UN RENFORCEMENT DE LA POLITIQUE DE CONTRÔLE A POURSUIVRE
77
Pilotée par la direction générale du travail en concertation avec les agents de contrôle et
les organisations syndicales, l’élaboration de ce plan stratégique doit s’appuyer sur des points
de vue très différents mobilisant non seulement les agents de l’inspection du travail (qu’ils
soient affectés au contrôle ou non) mais également ceux des autres services conduits à travailler
de plus en plus étroitement avec elle compte tenu des réorganisations administratives en cours
ou à venir. Cela implique de joindre à la réflexion les agents en fonction au sein des périmètres
voisins : emploi, compétitivité, concurrence, insertion, justice, et sécurité publique
90
.
Une telle démarche pourra ainsi contribuer à améliorer l’appropriation de l’outil par les
principaux utilisateurs, en prenant en compte leurs besoins techniques autant que leurs attentes
et leurs propositions pour améliorer le service rendu.
___________________CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________________
Les différents dispositifs juridiques, informatiques et managériaux introduits par la
direction générale du travail dans le cadre du plan « ministère fort » témoignent de la
détermination de l’administration à améliorer la performance collective du service afin de
mieux veiller à l’application effective des règles du droit du travail.
Toutefois, si les nouveaux instruments de contrôle et de pilotage sont correctement
calibrés à l’environnement professionnel des agents, leur appropriation demeure faible et
inégale sur le territoire, et cela sans qu’une réponse soit apportée pour y remédier. L’impact
des contrôles de l’inspection du travail s’avère donc insuffisant, comme l’indiquent les résultats
chiffrés ainsi que les entretiens conduits sur le terrain.
Dès lors, le système d’inspection du travail doit persévérer dans la trajectoire du plan
« ministère fort » : d’une part, en prenant soin de corriger le manque d’effectivité et de fiabilité
des nouveaux outils mis en place et, d’autre part, en veillant à faire émerger un consensus
d’intervention en lien étroit avec l’ensemble des acteurs concernés.
Par conséquent, la Cour formule les recommandations suivantes :
4.
resserrer les priorités de contrôle autour d’objectifs mieux ciblés et plus qualitatifs,
déterminés en concertation plus étroite avec les agents de terrain et reposant sur une
démarche de cotation des risques à construire dans les meilleurs délais (DGT) ;
5.
généraliser à l’ensemble du territoire national l’utilisation de la méthode et des outils
d’évaluation de l’impact des contrôles, ainsi que le suivi des suites qui leur sont données
(DGT) ;
6.
élaborer avant 2022 un plan stratégique numérique formalisant les évolutions « métiers »
prévues pour les années à venir et transformant le système d’information actuel en un
véritable outil d’aide à la décision (DGT).
90
La DGCCRF a lancé en 2019 une réflexion stratégique similaire sur les objectifs et les modalités de lutte contre
les fraudes. La porosité des sujets pourra être utilement exploitée, notamment en Direccte de par la proximité
physique et fonctionnelle des équipes affectés dans les pôles T et C.
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
Chapitre III
Une politique des ressources humaines à rebâtir
Le plan « ministère fort » comportait un volet consacré à la gestion des ressources
humaines, qui a essentiellement porté sur la transformation de quelque 1 540 contrôleurs en
inspecteurs du travail. Si l’effectif du système d’inspection du travail a été préservé par la
direction générale du travail au cours des premières années de la réforme, il n’a pas fait l’objet
d’une allocation optimale des moyens. Il diminue depuis 2017, à l’instar de l’évolution observée
dans l’ensemble des services de l’État. Des mesures doivent être prises pour renforcer
l’affectation d’agents au contrôle des entreprises.
Les autres axes de la politique des ressources humaines ont été défaillants, qu’il s’agisse
de l’accompagnement de la montée en compétence des agents sur des postes à responsabilité
ou de la formation des inspecteurs-stagiaires, les discordances entre administrations centrales
ajoutant aux difficultés. Ces lacunes expliquent pour partie les difficultés dans la mise en
œ
uvre
de la nouvelle organisation et les retards dans l’obtention des résultats. Il convient désormais
de remobiliser les acteurs de l’inspection en élaborant une véritable politique des ressources
humaines susceptible de rendre l’inspection du travail plus attractive.
I - Un renforcement massif du nombre d’inspecteurs mais
une diminution regrettable des effectifs affectés au contrôle
Alors que la réforme s’attachait au renforcement qualitatif de l’inspection en offrant une
promotion à un nombre élevé de contrôleurs du travail, une mauvaise allocation des moyens a
conduit à une réduction du nombre d’agents affectés au contrôle des entreprises.
A - Une baisse des effectifs très récente au regard
de la forte augmentation depuis 20 ans
La réforme est intervenue dans un contexte de hausse, depuis 1999, des effectifs des corps
de contrôle affectés au système de l’inspection du travail. En 1999, les inspecteurs et contrôleurs
du travail, auxquels il faut ajouter les inspecteurs spécialisés de l’agriculture, des transports et
du secteur maritime (avec lesquels ils ont fusionné en 2009) représentaient 1 754 ETP pour
16,5 millions de salariés, soit un agent de contrôle pour 9 407 salariés. Au moment de la
réforme (en 2014), l’effectif du même périmètre avait atteint 2 462 ETP au total, soit une
augmentation de 40 % en quinze ans.
Depuis lors, les effectifs ont connu une baisse légère et récente pour atteindre 2 347 ETP
en 2018 pour 18,6 millions de salariés, soit un agent de contrôle pour 8 552 salariés. Cette baisse
n’est pas la conséquence de la réforme mais le résultat de la politique de réduction des effectifs
applicable à l’ensemble des ministères. Jusqu’en 2017, les agents chargés du contrôle de la
législation du travail avaient été préservés de la baisse prévue par les lettres de cadrage
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
80
ministériel : l’effort avait été reporté sur les autres services des directions régionales et des
directions support.
1 - Des effectifs difficiles à mesurer
La mesure des effectifs concernant l’inspection du travail relève de différents périmètres.
Il faut bien distinguer :
-
d’une part, l’effectif des corps d’inspecteurs et de contrôleurs du travail, sachant que près
de la moitié d’entre eux sont affectés hors du système d’inspection du travail
91
;
-
d’autre part, l’ensemble des personnels affectés au système d’inspection du travail composé
non seulement d’inspecteurs et de contrôleurs du travail, mais aussi de personnels
administratifs, d’ingénieurs de prévention, de médecins, etc.
Tableau n° 9 : évolution des effectifs du système d’inspection du travail en ETP
entre 2014 et 2018
2014
2018
Évolution
Effectif des corps inspectants
(toutes affectations confondues)
4 635
4 045
- 13 %
Inspecteurs chargés du contrôle (a)
855
1 484
+ 74 %
Contrôleurs chargés du contrôle (b)
1 176
414
- 65 %
Total des agents chargés du contrôle (c) = (a) + (b)
2 031
1 898
- 6,5 %
Inspecteurs du travail stagiaires (d)
205
239
+ 17 %
Responsables d’unité
92
(e)
226
210
- 7 %
Effectifs des corps inspectant en unités de contrôle
(f) = (c) + (d) + (e)
2 462
2 347
- 4,7 %
Assistants de contrôle (g)
829
735
- 11 %
Effectifs affectés en unités de contrôle (h) = (f) + (g)
3 291
3 082
- 6,4 %
Effectifs chargés de renseignement (i)
512
453
- 11,5 %
Effectifs chargés de l’appui aux équipes de contrôle
93
(j)
189
140
-25,9 %
Total du système d’inspection du travail
(k) = (h) + (i) + (j)
3 992
3 675
- 7,9 %
Source : Cour des comptes sur la base des données DGT/SGMAS
Ainsi, en 2018, le corps des contrôleurs (1 236 ETP) et celui des inspecteurs (2 809 ETP)
représentaient un total de 4 045 ETP. Une partie d’entre eux, 2 347 ETP (soit 58 %), était
affectée au système d’inspection du travail, les autres exerçant notamment dans les filières
emploi et formation professionnelle du ministère du travail.
91
Il s’agit de l’ensemble des services, et leurs agents, qui concourent à la mission d’inspection du travail telle que
définie, dans son acception large, par les conventions de l’OIT.
92
Même si la réorganisation territoriale de l’inspection a pris effet au 1
er
janvier 2015, les responsables d’unité
étaient déjà nommés en 2014.
93
Agents appui-ressources-méthodes, médecins inspecteurs du travail et ingénieurs de prévention.
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UNE POLITIQUE DES RESSOURCES HUMAINES À REBÂTIR
81
Parmi ceux affectés au système d’inspection du travail, 1 898 ETP (soit 47 % des corps)
étaient réellement affectés au contrôle des entreprises, 239 ETP étant des stagiaires
en formation et 210 ETP des responsables d’unité assumant des fonctions managériales. À cet
ensemble, s’ajoutait 735 assistants de contrôle et 453 agents chargés du renseignement, ainsi
que les 41 ETP affectés aux services d’appui-ressources-méthodes, les 29 ETP de médecins
inspecteurs du travail et les 70 ETP d’ingénieurs de préventions, soit un total de 3 675 ETP.
Pourraient aussi être pris en compte d’autres effectifs des Pôles T des services régionaux
chargés par exemple de l’instruction des sanctions administratives.
Il en résulte des décomptes multiples d’effectifs (ainsi le décompte pour l’année 2018
conduit à des résultats différents dans les tableaux n° 9 et 10), qui compliquent l’observation
des évolutions réelles.
2 - Une baisse des effectifs de contrôle devenue préoccupante pour de nombreux
territoires et une détermination peu cohérente des besoins
Globalement, les effectifs des corps de contrôleurs et d’inspecteurs ont baissé de 13 %
entre 2014 (4 635 ETP) et 2018 (4 045 ETP). Comparativement, du fait du répit temporaire
accordé dans l’effort de réduction des effectifs, la baisse observée pour les effectifs du système
d’inspection du travail a été d’environ 6 à 7 %. En 2014, les inspecteurs et contrôleurs chargés
du contrôle des entreprises au sein du système d’inspection du travail représentaient un effectif
de 2 031 ETP, et ils n’étaient plus que 1 898 ETP en 2018, soit - 6,5 %.
En ajoutant les inspecteurs stagiaires en formation et les responsables d’unité de contrôle,
les effectifs des corps contribuant à la mission de contrôle en unités, établis à 2 462 ETP en
2014 puis à 2 347 ETP en 2018, ont diminué de 4,7 %. Néanmoins, les unités de contrôle
organisant leur travail avec le renfort des assistants de contrôle, les effectifs totaux en unités
étaient de 3 291 ETP en 2014 et de 3 082 ETP en 2018, soit une baisse de 6,4 %. Enfin, en
incluant les services chargés du renseignement sur la législation du travail et les services
chargés de l’appui au équipes de contrôle au sein des Direccte, les effectifs totaux du système
de l’inspection sont passés de 3 992 ETP en 2014 à 3 675 ETP en 2018, soit - 7,9 %.
La pause dans la réduction des effectifs évoquée précédemment n’a cependant concerné
ni les assistants de contrôle (- 11,3 % entre 2014 et 2018), ni les personnels chargés du
renseignement (- 11,5 %), ni les agents chargés de l’appui aux équipes de contrôle (- 25,9 %
pendant la même période). Il en a résulté une surcharge de travail pour les intéressés ainsi qu’un
report de charge sur les personnels inspectant.
En l’occurrence, l’enquête dans les régions a montré que les effectifs des services de
renseignements étaient dans une situation préoccupante. Cela est lié aux départs des contrôleurs
du travail reçus au concours réservé d'inspecteur du travail (CRIT) et qui sont ensuite affectés
en section (sauf exceptions, comme deux agents qui restaient affectés aux services du
renseignement), ainsi qu’aux départs en retraite massifs et aux baisses effectuées comme
variable d’ajustement au niveau de la Direccte.
La direction régionale d’Auvergne-Rhône-Alpes indique ainsi que « l’arrêt des
recrutements de contrôleurs du travail a soulevé de fortes difficultés de fonctionnement des
services de renseignement en droit du travail confrontés à des départs en retraite massifs, par
l’effet de la faible attractivité de ces services pour les agents du corps interministériels des
services administratifs, des besoins de formation importants de ces agents en droit du travail, et
des modalités d’accompagnement de leurs prises de fonction qui ont pu être mises en
œ
uvre ».
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
82
L’ensemble des Direccte souligne des tensions extrêmes en termes d’effectif.
L’Organisation internationale du travail (OIT) préconise que soit pris en compte pour la
détermination du nombre d’agents de contrôle nécessaire à l’accomplissement des missions, le
nombre et la taille des établissements, ainsi que le nombre de salariés. Sur ce dernier point, le
ratio de 1 agent de contrôle pour 10 000 salariés est préconisé. Or, il est difficile de mettre en
œ
uvre ce ratio de référence car il est appliqué aux sections, qui représentent un effectif théorique
ne tenant pas compte des vacances de postes, et non pas à un effectif réel. De plus, ce ratio
s’applique en 2019 sur la base de statistiques du nombre de salariés par région établies en 2015
(dernières données disponibles).
En outre, le schéma prévisionnel des effectifs des directions régionales souffre d’une
absence de lisibilité par manque de stabilité. Les régions, jusque-là encouragées à préserver les
emplois dans la filière inspection, se voient aujourd’hui pénalisées de leur effort dans la
constitution d’un effectif cible qui prend en compte depuis peu le ratio d’un inspecteur pour
10 000 salariés.
Ainsi, à titre d’exemple, la Normandie s’est vue notifier en mai 2019, une baisse des
effectifs de 9 % (soit l’équivalent de l’unité départementale de l’Orne). Cette baisse dont la
proportion n’avait pas été évoquée dans le dialogue de gestion au préalable, remet en cause
l’organisation d’une direction régionale en sous-effectif et souffrant d’un manque d’attractivité,
comme l’observe le directeur régional dans un courrier au SGMAS en date du 17 juin 2019
94
.
La réponse de la direction générale du travail aux observations provisoires précise que
« pour éviter une application mécanique des repères qui sont d’une part, pluriannuels, et qui
d’autre part, doivent se conjuguer avec la situation des effectifs réels (et donc ne pas pénaliser
plus durement des régions où le taux d’intérim est déjà important), un cadrage préalable est en
cours avec la DRH en prévision de la notification des effectifs 2020. Cette démarche vise à
éviter de pénaliser les régions déjà en fort déficit tout en tenant compte de l’objectif qui consiste
à les rapprocher d’un ratio national dans un schéma pluriannuel. »
Le tableau n° 10 ci-après rend compte de l’évolution de l’effectif de contrôle et du ratio
du nombre de salariés par agent de contrôle par région, ainsi que d’importantes disparités.
94
Il y souligne que
«
la notification d’effectifs tire (…) les conséquences du constat d’un effectif salarié par section
qui est inférieur en Normandie à la cible de 1 pour 10 000. La Direccte de Normandie s’était fixé, en accord avec
l’administration centrale, un schéma d’organisation et d’effectifs à fin 2019. Ce schéma avait pris en compte une
répartition homogène de l’effort de réduction des effectifs entre les différentes fonctions portées par le programme
155 (emploi, travail, secrétariat général). Un scénario alternatif qui aurait d’avantage mis à contribution le pôle T,
préservant ainsi le pôle 3E et le secrétariat général conduirait aujourd’hui à ce que l’effort demandé à la Direccte
soit moins important. Il m’apparaît ainsi paradoxal, qu’une règle nouvellement explicitée (1 pour 10 000 en matière
d’inspection du travail) ait pour effet de pénaliser l’ensemble de la Direccte qui a antérieurement fait le choix de
maintenir une capacité d’action plus importante justement en matière d’inspection du travail.
»
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UNE POLITIQUE DES RESSOURCES HUMAINES À REBÂTIR
83
Tableau n° 10 : évolution de la répartition entre les régions des effectifs des inspecteurs
(y compris stagiaires) et contrôleurs du système d’inspection du travail en ETP
entre 2015 et 2018
Source : Cour des comptes sur la base des données DGT/RH Enquêtes d’Affectation Opérationnelle
Nota : Les différences constatées entre ce tableau et le précédent s’expliquent par la différence de sources. En réponse à la Cour, il a
été précisé que « la DGT, exploitant deux sources de données depuis quelques années déjà est bien évidemment consciente des écarts
au niveau des effectifs remontés et l’explique par des méthodologies de collecte et de traitement différentes. La base Sésame va chercher
les informations dans le système d’information des ressources humaines ministériel RenoiRH alors que l’EAO s’appuie sur les fichiers
de suivi des effectifs MSK qui sont alimentés par les actes de gestion. » Les comparaisons s’établissent à compter de 2015 et non 2014,
afin de disposer de données homogènes, nonobstant toutes les réserves quant à la fiabilité de ces données. Elles s’arrêtent en 2018,
dernière année pour laquelle les données sont disponibles.
Entre 2015 et 2018, les effectifs ont diminué dans toutes les régions mais de manière très
inégale : - 2 % pour la région Provence-Alpes-Côte d’Azur, -14 % pour la région Île-de-France.
Ces différences importantes pourraient s’expliquer par le fait, d’une part, que les baisses
d’effectifs s’appliquent à une cible théorique et non aux effectifs réels et, d’autre part, que
certaines régions souffrent d’un déficit d’attractivité. Pour autant, ce ne sont certainement pas
les seuls facteurs.
Effectif
réel au
31/12/2015
Nombre de
salariés de
la région en
2015
Nombre
de salariés
par agent
de
contrôle
(effectif
réel)
en
2015
Effectif
réel au
31/12/2018
Evolution
des
effectifs
entre 2015
et 2018
Nombre de
salariés par
agent de
contrôle
(effectif
réel)
en
2018
Evolution
du nombre
de salariés
par agent
de contrôle
entre 2015
et 2018
Nombre de
salariés par
section
(effectif
théorique)
en 2019
Ecart du
nombre de
salariés par
agent entre
le ratio réel
et
théorique
Auvergne-Rhône-Alpes
260,1
2 278 208
8 759
250,9
-4%
9 080
4%
9 224
-144
Bourgogne-Franche-Comté
96,3
720 032
7 477
90,1
-6%
7 991
7%
8 675
-684
Bretagne
102,1
865 525
8 477
91
-11%
9 511
12%
9 016
495
Centre-Val de loire
84,8
664 301
7 834
81,4
-4%
8 161
4%
7 549
612
Corse
20,4
76 836
3 766
19,2
-6%
4 002
6%
4 520
-518
Grand-Est
187
1 430 366
7 649
176,1
-6%
8 122
6%
8 414
-292
Hauts-de-France
193,8
1 501 011
7 745
175,8
-9%
8 538
10%
8 247
291
Île-de-France
461,4
4 589 245
9 946
398,2
-14%
11 525
16%
10 648
877
Normandie
115
861 824
7 494
107,6
-6%
8 010
7%
7 627
383
Nouvelle-Aquitaine
208,1
1 498 178
7 199
192,5
-7%
7 783
8%
8 232
-449
Occitanie
184,6
1 406 843
7 621
172,5
-7%
8 156
7%
8 325
-169
Pays de la Loire
115,3
1 076 011
9 332
99,9
-13%
10 771
15%
10 056
715
Provence-Alpes-Côte d'Azur
155,5
1 316 795
8 468
152
-2%
8 663
2%
8 441
222
Total / Moyenne : France
métropolitaine
2 184,30
18 285 175
8 371
2007,2
-8%
9 110
9%
8 959
151
Guadeloupe (y compris St-M
12,6
91 409
7 255
13,8
10%
6 624
-9%
7 031
-407
Martinique
14
83 737
5 981
13,7
-2%
6 112
2%
9 304
-3 192
Guyane
6,8
32 947
4 845
8
18%
4 118
-15%
6 589
-2 471
La Réunion
18,3
156 879
8 573
20
9%
7 844
-9%
9 805
-1 961
Total / Moyenne : France
d'outre-mer
57
364 972
6 403
61,1
7%
5 973
-7%
7 934
-1 961
Total / Moyenne : France
2 241,20
18 650 147
8 322
2068,3
-8%
9 017
8%
8 936
81
Les informations concernant Mayotte et Saint-Pierre et Miquelon sont indisponibles
France métropolitaine
France d'outre-mer
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
84
L’évolution du nombre de salariés par agent de contrôle qui en résulte est inversement
proportionnelle puisque la base de référence est celle de 2015, sans données plus récentes. Il est
toutefois intéressant de comparer le dernier ratio du nombre de salariés par effectif réel en 2018
à l’effectif théorique 2019 (c’est-à-dire le nombre de sections). Les écarts sont très variables
d’une région à l’autre : ils peuvent être faibles en plus (la région Provence-Alpes-Côte d’Azur :
+ 222 salariés) ou en moins (dans la région Auvergne-Rhône-Alpes : - 166 salariés), mais, dans
d’autres régions, ils s’avèrent plus importants, en plus (en Île-de-France : + 877 salariés) ou en
moins (en Bourgogne-Franche-Comté : - 684 salariés).
En réponse aux observations provisoires, le ministère du travail a indiqué que « l’absence
de repères et de lignes directrices pluriannuelles fixées aux Direccte quant aux organisations
cibles jusqu’en 2018 ne permettait pas à celles-ci de planifier les affectations en moyens
humains. Des repères affichés par la direction générale du travail et l’association de cette
dernière aux décisions d’affectations faites par la DRH permettent peu à peu de retrouver les
bons équilibres
.
»
En tout état de cause, la diminution plus ou moins accentuée selon les territoires paraît
déconnectée d’une véritable définition des besoins, la référence à la norme d’un agent de
contrôle pour 10 000 salariés connaissant de réelles limites dans son application.
B - Une ambition de restructuration des corps d’agents de contrôle
dont le coût n’est pas connu par le ministère du travail
Le plan de transformation de contrôleurs en inspecteurs du travail, engagé en 2014 et dont
l’échéance a été plusieurs fois reportée, peine à s’achever, le nombre annuel de candidats reçus
déclinant fortement au concours réservé d'inspecteur du travail. Mesure majeure de la réforme
« ministère fort », ce plan n’a fait l’objet d’aucune estimation de son coût par le ministère.
1 - Un plan de transformation de contrôleurs en inspecteurs du travail
non encore achevé
La principale mesure prise en matière de ressources humaines dans le cadre du plan de
réforme a porté sur la transformation de contrôleurs en inspecteurs du travail, selon des
modalités simplifiées par rapport à la voie habituelle, le concours interne. Ce plan, initialement
prévu pour une durée de trois ans, devait concerner 1 540 emplois de contrôleurs, ce corps des
contrôleurs étant, dans le même temps, mis en extinction.
Ce plan n’est toujours pas achevé. À ce jour, 1 442 contrôleurs sont devenus inspecteurs
à l’issue d’un examen professionnel en 2013, 2014, et 2015, puis d’un concours réservé (CRIT)
les années suivantes. Il reste donc un potentiel de transformation d’emplois pour encore
98 contrôleurs, dont 96 au titre du concours et 2 au titre de la liste d’aptitude.
La réforme avait été calibrée de sorte que les contrôleurs affectés dans les unités de
contrôle puissent devenir inspecteurs. Toutefois, pour des raisons statutaires, les opportunités
de promotion ont été ouverte à tout le corps, y compris aux agents affectés dans d’autres filières,
et ont donc concerné 2 630 personnes environ. Sur cette base, le plan concernait donc environ
1 090 emplois de moins qu’il n’y avait de contrôleurs du travail.
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UNE POLITIQUE DES RESSOURCES HUMAINES À REBÂTIR
85
Au fil du temps, les promotions ont entraîné le tarissement du vivier et, par suite, les jurys
ont estimé que le niveau des candidats était insuffisant pour accorder l’intégration dans le corps
d’inspecteurs au niveau envisagé, notamment dans les années 2018 et surtout 2019, d’où un
solde d’emplois encore non transformés (cf. tableau n° 11).
Tableau n° 11 : évolution des candidats inscrits, présents et reçus au concours réservé
entre 2014 et 2019
Source : Cour des comptes sur la base des données DGT/SGMAS
Ainsi, en 2018, sur 1 236 contrôleurs concernés, 451 se sont inscrits, 364 se sont présentés
et 193 ont été reçus. En 2019, seuls 274 contrôleurs se sont inscrits, 204 se sont présentés et
seuls 115 ont été reçus. Tous les contrôleurs n’ont donc pas souhaité intégrer le corps des
inspecteurs. Le vivier diminue avec le temps car dans la même période, les départs en retraite
ne sont plus compensés du fait de la mise en extinction du corps.
Il en ressort que l’effectif du corps des contrôleurs a diminué de 53 % entre 2014 et 2018
et que celui des inspecteurs a progressé de 40 % sur la même période ; l’effectif de ce dernier
était de 2 006 ETP en 2014 et de 2 808 ETP en 2018.
En 2018, ces 2 808 ETP, sont répartis en quatre grades d’inspecteur du travail, de
directeur adjoint du travail, de directeur du travail et de directeur du travail hors classe.
Ils exercent leur activité à 97 % au sein des services déconcentrés du ministère du travail,
sachant que 1 933 ETP sont affecté au système d’inspection du travail (soit 69 %) : 1 484 ETP
sont chargés de contrôle, 239 ETP sont stagiaires et 210 ETP sont responsables d’unité.
2 - Une réforme dont le coût, estimé par la Cour entre 25 et 27 M
, n’est pas connu
par le ministère
Malgré la demande de la Cour, le ministère du travail n’a pas été en mesure de
communiquer les coûts prévisionnels de cette réforme, ni ses coûts réels. Il ne semble disposer
d’aucune information mesurant l’impact financier de ce volet majeur du plan « ministère fort ».
Sur la base de l’analyse des fichiers de paie, la Cour a pu évaluer les masses salariales
comparées entre 2014 et 2018 des corps des contrôleurs et des inspecteurs, toutes affectations
confondues, dès lors qu’elles étaient rattachées au programme budgétaire 155 qui reçoit les
crédits destinés aux rémunérations de tous les agents affectés au ministère du travail. Mais cette
évolution des masses salariales (une baisse de 9% sur la période) ne peut mesurer l’impact du
coût de cette réforme dans la mesure où les effectifs ont baissé, que les départs en retraite ne
sont pas remplacés, ce qui change la pyramide salariale des corps, et que, de plus, pendant cette
période la masse salariale a été affectée par d’autres facteurs (mesures indemnitaires, évolution
des taux de contributions, etc.).
Nombre de
candidats
inscrits
Nombre de
candidats
présents
Nombre de
candidats
reçus
2014
1186
432
205
2015
1046
857
205
2016
728
667
204
2017
608
474
200
2018
451
364
193
2019
274
204
115
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
86
Toutefois, sur la base des coûts moyens constatés par corps en 2014, et en modulant les
effectifs de 1540 emplois retranchés au corps des contrôleurs et ajoutés à celui des inspecteurs,
le coût prévisionnel de cette réforme
ex ante
à effectif constant peut être estimé à 25,4 M
. En
appliquant à la même projection d’effectifs les coûts moyens constatés en 2018 au lieu de ceux
de 2014, le coût réel de la réforme
ex post
peut être estimé à 27,3 M
(cf. tableau n° 12).
Tableau n° 12 : estimation des coûts de la réforme pour les corps sur la base
des coûts moyens en 2014 et 2018
Source : Cour des comptes sur la base des extractions des fichiers de paie
C - La baisse des affectations aux fonctions de contrôle
L’évolution de l’effectif du système d’inspection du travail depuis la mise en
œ
uvre du
plan « ministère fort » montre, de manière paradoxale, une baisse du nombre d’agents dédiés
au contrôle des entreprises.
1 - La question cruciale des vacances de postes et du défaut d’attractivité
La baisse des effectifs est désormais aggravée par les vacances de postes. Malgré