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COMMUNIQUE DE PRESSE
Le 5 mai 2020
ENTITÉS ET POLITIQUES PUBLIQUES
L’ENTRÉE, LE SÉJOUR
ET LE PREMIER ACCUEIL
DES PERSONNES ÉTRANGÈRES
En 2019, la France a délivré 276 576 premiers titres de séjour à des ressortissants
non européens. En augmentation de plus de 30 % depuis le début de la décennie,
ces chiffres placent toutefois notre pays parmi les plus restrictifs en termes
de séjour (3,72 titres accordés pour 1 000 habitants en 2016, contre 12,18
en Allemagne ou 7,65 en Espagne). À l’inverse, 154
620 demandes d’asile
ont été enregistrées, plaçant la France dans la fourchette haute des pays
de l’Union européenne et son système d’asile sous forte tension.
La moitié des titres de séjour attribués
et la totalité des demandes d’asile
reposent sur des procédures relevant de droits individuels protégés
par la Constitution et les conventions internationales ratifiées par la France,
comme celui
de déposer une demande d’asile à son arrivée
sur le territoire. L
’État
, qui ne peut donc pas les limiter quantitativement, dispose
d’un pouvoir de sélection
restreint. À défaut de maîtriser les entrées, il a durci
le régime du séjour en imposant le renouvellement fréquent
d’une majorité
de titres courts. Les
relations entre l’administration et les usagers
,
qui n’ont
pas
fait l’objet d’une modernisation suffisante,
en sont
d’autant plus
difficiles.
Enfin, le dispositif de premier accueil apparaît sous-dimensionné au regard
des ambitions affichées
en matière d’intégration
.
Les fondements et le pilotage des
procédures d’entrée et de séjour
des personnes étrangères
Le régime de l’entrée, du séjour et du premier accueil des personnes étrangères dans
notre pays repose depuis le début des années 2000 sur trois objectifs généraux
réaffirmés par huit lois successives en 15 ans
: maîtriser l’immigration, garantir l’exercice
du droit d’asile, améliorer l’intégration des nouveaux arrivants. Faute de précision sur leur
signification concrète et de cibles chiffrées, il n’est pas possible de déterminer si ces
objectifs ont été atteints.
Le choix de confier la responsabilité des politiques d’immigration et d’asile au ministère
de l’intérieur
a conduit à constituer une administration centrale forte, compétente à la fois
en matière de droit au séjour, d’intégration, de
naturalisation, mais aussi, de plus en plus,
d’hébergement et de travail.
Les flux d’entrée sont aujourd’hui suivis et documentés, et
les principales données annuelles largement accessibles. Leur présentation gagnerait
toutefois à ne plus agréger immigration brève et immigration plus durable, et à mieux
distinguer les titres selon qu’ils bénéficient à des personnes qui s’installent en France ou
à celles qui y sont déjà présentes. Les départs, quant à eux, ne
font l’objet d’aucun suivi
et d’aucune communication, à l’exception des éloignements de personnes en situation
irrégulière.
Faute de modernisation des procédures, les conditions de travail et la qualité d
e l’accueil
et du service rendu en préfecture se sont dégradées
. Alors qu’aucun enjeu de sé
lection
ou de contrôle ne s’y attache vraiment, la complexité et la fréquence des renouvellements
de titres opèrent
une confusion entre maîtrise de l’immigration et régime du séjour.
Les f
iles d’attentes
devant les préfectures et la saturation des guichets sont trop
fréquentes. La simplification des procédures et la réduction des délais sont dès lors des
enjeux majeurs. Y répondre permettrait aussi de porter un regard plus apaisé sur
l’immigration.
L’asile
: une politique sous forte tension depuis dix ans
Compte tenu de la croissance continue depuis dix ans d
e la demande d’asile
, les moyens
budgétaires alloués
s’avèrent
chaque année insuffisants. Malgré cela, l
important effort
consenti par l
’État
ne permet toujours pas de respecter les objectifs fixés en matière
d’hébergement
(
moins d’un demandeur d’asile sur deux est hébergé
compte tenu de la
saturation du parc) ou de délais de décision (dépassés de plusieurs mois).
Le
droit d’asile
,
aujourd’hui
garanti dans des conditions conformes à
l’ordre juri
dique
international et national,
l’est
au prix de délais importants, de dépenses croissantes et de
conditions d’accueil
dégradées.
La gestion des procédures d’immigration régulière
:
une modernisation qui se fait attendre
La priorité donnée à l’asile
depuis plusieurs années a ralenti la modernisation, devenue
urgente, des procédures d
’immigration régulière.
Les longs délais ou
l’approche
procédurale guidant
l’instruction des demandes
et le renouvellement des titres
contrastent avec la faible valeur ajoutée des vérifications opérées, les taux de refus étant
très bas.
L’immigration professionnelle est la plus
inadaptée. La tentative de recentrer les arrivées
sur les « talents », amorcée il y a dix ans,
n’
a pas fait ses preuves, les flux concernés
hors échanges universitaires
apparaissant faibles. Aujourd’hui, c’est l’employeur qui
recrute et introduit la demande de titre de séjour. Or le régime des « métiers en tension »,
qui détermine pour quelles professions un titre de séjour peut être accordé, ne
correspond plus du tout à la réalité des secteurs économiques en difficulté de
recrutement. Pour moderniser cette immigration professionnelle, la Cour recommande de
s’inspirer du modèle canadien
, un système de cibles quantitatives annuelles adossées à
un schéma de sélection individuel sur critères.
La procédure de regroupement familial serait enfin à simplifier et à moderniser pour éviter
qu’
un grand nombre de décisions soient prises dans des délais indus.
L’accès aux droits sociaux,
les dispositifs d’intégration
et la naturalisation
La réussite de l’intégration
à la société française des personnes étrangères relève
essentiellement des politiques de droit commun. Les premiers dispositifs qui leur sont
spécifiquement consacrés reposent surtout sur le
contrat d’intégration républicaine
(CIR),
mais celui-ci
ne bénéficie qu’à moins d’un arrivant sur deux, les étudiants
internationaux
en étant dispensés.
Ce contrat est mis
en œuvre
sur tout le territoire
, à l’exception
dommageable de Mayotte.
Le nombre d’heures consacrées à l’apprentissage du
français, qui a pourtant doublé depuis 2016 et peut atteindre 600 heures, ne permet pas
à tous d’atteindre le niveau minimal
de maîtrise.
Enfin, la Cour observe que la naturalisation s’est substituée
de facto
à un régime de
résident permanent
, aujourd’hui
quasiment inaccessible aux non-européens. Si
l’administration a su engager la modernisation de ses services d’accueil, les délais
règlementaires sont dépassés et le «
contrôle de l’assimilation
» prévu par le code civil,
ne repose que sur un entretien bref et superficiel en préfecture, que la Cour recommande
d’approfondir.
La gestion du départ des personnes en situation irrégulière
L’exécution, au besoin par la contrainte, des mesures administratives
ou judiciaires
faisant obligation à des personnes de quitter le territoire français se heurte à des
difficultés objectives, au premier rang desquelles figure la souveraineté des pays
d’origine
. Bien que le nombre de départs forcés ait progressé au cours des trois dernières
années, celui-ci ne représente pas plus de 15 % des mesures prononcées, chiffre qui
paraît ne pas pouvoir significativement progresser.
Le dispositif des aides au retour
volontaire, beaucoup moins coûteux, m
ériterait donc d’être amplifié.
Au total, la Cour formule 14 recommandations
portant sur les titres de séjour, l’asile, les
procédures d’immigration régulière, les dispositifs d’intégration et la naturalisation, le
départ des personnes en situation irrégulière et la situation particulière de Mayotte.
Lire le rapport
CONTACTS PRESSE :
Ted Marx
Directeur de la communication
T
01 42 98 55 62
ted.marx@ccomptes.fr
Denis Gettliffe
Responsable des relations presse
T
01 42 98 55 77
denis.gettliffe@ccomptes.fr
@Courdescomptes
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