COLLOQUE

SUR LA RESPONSABILITÉ DES GESTIONNAIRES PUBLICS :

CONCLUSION DE LA PREMIERE TABLE RONDE

18 octobre 2019

Grand’chambre

Discours de Catherine Hirsch de Kersauson,

Procureure générale près la Cour des comptes

Mesdames et Messieurs, chers collègues,

Je m’associe aux mots de bienvenue et aux remerciements que vous a adressés le Premier

président.

À écouter les intervenants de la 1ère table ronde, Isabelle Falque-Pierrotin, Thomas

Cazenave, tout particulièrement, nos concitoyens ont le sentiment que l’argent public n’est pas

utilisé de la façon la plus efficiente, qu’il y a du gaspillage voire des mauvaises gestions et que

les responsables ne sont pas sanctionnés.

Nos concitoyens nous l’ont dit lors du Grand Débat national ; ils nous le disent à travers les

médias, reflet de notre corps social ; ils nous l’ont dit directement lorsque nous les avons

accueillis à la Cour lors des Journées du Patrimoine. Et à cet égard, ils attendent beaucoup

de nous ! Certes, ils apprécient que les juridictions financières dénoncent les errements de

l’administration dans leurs rapports publics ; mais ils nous disent aussi que cela ne suffit pas.

Ils attendent une sanction des fautes, et pas seulement la réparation des errements, dont les

effets sont trop limités, ou la promesse de remédier aux dysfonctionnements constatés. Et ils

souhaitent que puissent être sanctionnées non seulement les infractions aux règles mais

aussi, question sans doute plus délicate à apprécier mais néanmoins incontournable, les

fautes de gestion.

J’entends bien sûr les inquiétudes sur les freins à la prise de risque que pourrait engendrer un

régime de responsabilité mal calibré, inadapté à l’univers complexe dans lequel évoluent les

gestionnaires publics et qui plaident pour une responsabilité managériale. Je partage l’opinion

exprimée par le Président Briet qui a rappelé que cette responsabilité managériale ne peut se

développer qu’à la condition que les objectifs fixés aux gestionnaires aient été clairement

définis et qu’ils aient eu les moyens de les mettre en

œ

uvre. Mais il faut bien l’avouer, d’une

part nous sommes rarement dans cette situation idéale et d’autre part cette responsabilité

managériale ne peut être exclusive d’une responsabilité de nature juridictionnelle. Je tiens

d’ailleurs à rappeler que la mise en jeu de la responsabilité des gestionnaires publics n’occupe

pas l’essentiel des moyens des juridictions financières. Les contrôles de la Cour et des CRC

débouchent en effet sur des diagnostics étayés des forces et des faiblesses, des résultats

obtenus par rapport aux objectifs poursuivis, et sur des recommandations qui doivent

accompagner les projets de réforme des administrations qu’elles soient de l’État ou des

collectivités territoriales.

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Mais vous comprendrez qu’en tant que Procureure générale, je concentre mon propos sur les

régimes de responsabilité des comptables et des ordonnateurs qui, il faut le reconnaitre, sont

datés et dont les effets sont trop limités. Vous ne serez pas surpris ; mon propos rejoindra

celui du Premier président, en ouverture de ce colloque.

S’agissant tout d’abord des comptables publics, dont la responsabilité personnelle et

pécuniaire peut être mise en jeu devant le juge des comptes, je dirai sans détours que le

système actuel me semble à bout de souffle et ce, pour plusieurs raisons.

Tout d’abord, en introduisant, aux côtés d’un régime historique de réparation consistant à

redresser la ligne de compte, un régime de sanction applicable aux manquements sans

préjudice, la réforme de 2011 n’a pas rénové en profondeur le système antérieur. Elle a même

abouti, paradoxalement, au fait que les débets pouvant faire l’objet d’une décision ministérielle

de remise gracieuse totale dans certains cas, les manquements sans préjudice peuvent être

en définitive plus lourdement sanctionnés que les manquements ayant causé un préjudice.

En deuxième lieu, le champ des contrôles exercés par les comptables, que ce soit le type ou

le nombre de ces contrôles, a connu une contraction depuis le début des années 2000.

L’exemple le plus topique concerne la commande publique. Le carcan dans lequel le

comptable public se trouve aujourd’hui enfermé conduit parfois à des situations ubuesques,

puisqu’il est dans l’obligation de rejeter le paiement de certaines dépenses lorsque des

obligations formelles ne sont pas remplies alors que souvent il ne pourra s’opposer au

paiement de dépenses manifestement illégales.

En troisième lieu, le système est très déséquilibré au détriment des comptables puisque le

juge des comptes recherche plus systématiquement leur responsabilité que celle des

ordonnateurs, notamment en matière indemnitaire. Ainsi en 2018, la Cour et les chambres

régionales et territoriales des comptes ont rendu 494 jugements et arrêts… à mettre en regard

des 9 arrêts rendus par la CDBF.

Enfin, il faut bien admettre que le système actuel qui consiste à « juger les comptes » et non

les comptables est une construction juridique certes intellectuellement subtile mais devenue

illisible et bien difficile à expliquer et à justifier.

J’en viens maintenant à la responsabilité des ordonnateurs. La loi du 25 septembre 1948 avait

pour objet, je cite son intitulé exact, de « sanctionner les fautes de gestion commises à l'égard

de l'Etat et de diverses collectivités ». Elle institue à cet effet une Cour de discipline budgétaire,

qui deviendra Cour de discipline budgétaire et financière en 1963.

Si la Cour et son juge de cassation ont développé, depuis 60 ans, une jurisprudence, fondée

principalement sur l’article L. 313-4 du CJF que le doyen Vedel qualifiait de « création

révolutionnaire en un sens » et qui a permis de traiter nombre des irrégularités qui peuvent se

rencontrer dans la gestion publique et de répondre à de nombreuses questions juridiques, le

bilan de l’activité de la CDBF présente toutefois de sérieuses limites.

Ainsi, depuis 15 ans, la CDBF a rendu entre 3 et 9 arrêts par an. Quant au montant moyen

des amendes, il s’établit à 1800 euros, chiffre qui monte cependant à 3 100 euros si on y inclut

les amendes prononcées dans l’affaire Altus Finance. Cette situation, il faut bien le dire, peut

décourager les rapporteurs des juridictions financières d’identifier au cours de leurs contrôles,

des faits susceptibles de constituer des infractions passibles de la CDBF.

Cette situation tient notamment au fait que le champ des justiciables de la CDBF est limité.

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Les élus locaux en sont ainsi toujours exclus, sauf dans trois cas : lorsqu’ils ont pris un ordre

de réquisition, lorsqu’ils n’ont pas assuré l’exécution d’une décision de justice et enfin,

lorsqu’ils exercent des fonctions qui ne constituent pas l’accessoire obligé de leur mandat

d’élu.

Le fait qu’ils ne sont pas justiciables de la CDBF explique sans doute en grande partie

l’augmentation des transmissions des juridictions financières au juge pénal qui sont passées

de 28 en 2012 à 97 en 2018. Sur ces 97 dossiers, 9 émanaient de la Cour des comptes et 88

des chambres régionales des comptes, la transmission au juge pénal étant le seul moyen de

donner suite à des constats mettant en cause des élus locaux, notamment dans des affaires

susceptibles de constituer des délits de favoritisme, qui représentent 30% des dossiers

transmis. Ainsi, bien loin de constituer une protection des élus, leur exclusion du périmètre des

justiciables de la CDBF conduit à les déférer plus fréquemment au pénal. Marie-Anne Levêque

a souligné à cet égard la faible portée dissuasive du régime de responsabilité financière par

rapport au risque pénal.

En définitive, il faut donc constater que les insuffisances de notre système de responsabilité

des gestionnaires publics, ordonnateurs et comptables, justifient une réforme d’ensemble.

J’ai déjà eu l’occasion de le dire, je considère que cette réforme d’envergure doit cependant

reposer sur le maintien du principe de la séparation entre ordonnateurs et comptables qui

constitue à mes yeux un garde-fou dont nous ne pouvons-nous passer. Certains diront que

d’autres systèmes de contrôle interne peuvent jouer ce rôle ; je ne le crois pas. Le fait que le

comptable public ne soit pas placé sous la responsabilité hiérarchique de l’ordonnateur et qu’il

puisse bloquer un paiement constituent une protection dont la justification ne me parait pas

contestable.

Pour autant, le reste de notre édifice de responsabilité des gestionnaires publics doit être

repensé.

S’agissant des comptables, deux voies sont possibles : le maintien du système historique de

réparation ou le choix, clairement affirmé cette fois, d’un système de sanction. Vous l’aurez

compris, ma préférence va plutôt à cette seconde branche de l’alternative. Elle a le mérite de

la clarté, de l’efficacité et l’équité. Elle est claire parce qu’il s’agit bien de sanctionner un

comptable qui aurait manqué à ses obligations, et non de « juger des comptes » ; elle est

efficace car elle permet de mettre fin au système actuel dit de « justice retenue » qui se traduit

par la remise gracieuse systématique des débets ; elle est équitable car elle permet de tenir

compte des responsabilités respectives de l’ordonnateur et du comptable, ce qui n’est pas

possible aujourd’hui. Ainsi, ce système donnerait au juge un pouvoir d’appréciation et lui

permettrait de tenir compte des circonstances, en atténuation ou en aggravation de la

responsabilité.

S’agissant maintenant des ordonnateurs, les pistes ont été, me semble-t-il, largement tracées

dans le projet de loi de 2009 initié par le Premier président Philippe Seguin. Elles touchent aux

infractions et aux justiciables.

Les infractions pourraient être complétées qu’il s’agisse du délit de favoritisme non

intentionnel, de l’avantage injustifié procuré à soi-même, ou de la faute de gestion. Sur ce

sujet, il serait utile de préciser cette infraction afin de mieux appréhender les décisions en

environnement complexe et de rassurer les gestionnaires publics sur le fait que la Cour a

vocation à sanctionner les dérives manifestes – les fautes – et non les simples erreurs de

gestion. L’exemple de l’ONP présenté par Raoul Briet, montre à mon sens la nécessité de