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RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
ET SES RÉPONSES
OFFICE DE L’EAU DE LA
GUADELOUPE
Exercices 2012 et suivants
Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre le 10 juillet 2018
OFFICE DE L’EAU DE DE LA GUADELOUPE
1
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE __
..........................................................................................................
3
RECOMMANDATIONS ___
...................................................................................
5
1.
PRESENTATION DE L’ODE
.............................................................................
7
1.1
Le contexte institutionnel des offices de l’eau
...............................................
7
1.2
Présentation générale de l’office de l’eau en Guadeloupe
.............................
9
1.3
La mise en oeuvre du SDAGE
......................................................................
10
1.4
Le programme pluriannuel d’intervention (PPI)
..........................................
10
1.5
La gouvernance de l’eau en Guadeloupe
.....................................................
11
2.
LES CHOIX STRATEGIQUES
.........................................................................
14
2.1
Un PPI peu réalisé et orienté vers le financement des collectivités
.............
14
2.2
Le suivi de la ressource en eau n’a pas été assuré correctement
..................
15
2.2.1 Des études limitées à celles exigées par les directives européennes
............
15
2.2.2 Des défaillances, récemment résorbées, dans le suivi des masses d’eau
......
16
2.3
Le conseil aux maîtres d’ouvrages : peu de résultat sur la gouvernance de
l’eau
..............................................................................................................
16
2.4
L’assainissement : un engagement limité
.....................................................
17
2.5
L’absence d’actions de formation et des actions d’information non
pertinentes
....................................................................................................
18
2.5.1 L’existence seulement formelle d’un observatoire de l’eau en Guadeloupe 18
2.5.2 La formation des professionnels a été inexistante jusqu’à 2017
..................
18
2.5.3 Les actions d’information et de sensibilisation du public sont faibles et peu
pertinentes
.....................................................................................................
19
2.6
Une procédure irrégulière de programmation et de financement de
travaux
..........................................................................................................
20
2.6.1 Des procédures de décision du
« plan de travaux d’urgence »
non
conformes
.....................................................................................................
20
2.6.2 Une substitution de l’ODE aux collectivités compétentes pour des actions
contraires à sa vocation
.................................................................................
21
3.
LES COMPTES DE L’ODE
...............................................................................
23
3.1
La fiabilité des comptes
................................................................................
23
3.1.1 Le fonctionnement du service financier
.......................................................
23
3.1.2 Les immobilisations
......................................................................................
23
3.1.3 Les provisions
...............................................................................................
23
3.1.4 Une sous-estimation, une non facturation et un non rattachement des
produits
.........................................................................................................
23
3.2
L’analyse financière
.....................................................................................
24
3.2.1 Les produits
..................................................................................................
24
3.2.2 Les charges de gestion sont assez élevées
....................................................
27
3.2.3 L’autofinancement
........................................................................................
29
3.2.4 Les investissements sont largement autofinancés
.........................................
30
3.2.5 Le fonds de roulement et la trésorerie
..........................................................
30
OFFICE DE L’EAU DE DE LA GUADELOUPE
2
4.
LA GESTION DU PERSONNEL
......................................................................
34
4.1
Le temps de travail
.......................................................................................
34
4.2
La formation
.................................................................................................
35
4.3
Les déplacements
.........................................................................................
35
4.4
La rémunération de l’ancien directeur
.........................................................
35
OFFICE DE L’EAU DE DE LA GUADELOUPE
3
SYNTHÈSE
__
L’office de l’eau (ODE), établissement public administratif rattaché au département, a pour
vocation fondamentale d’agir pour la préservation de la ressource en eau et des milieux
aquatiques. Il a un rôle éminent dans la connaissance de l’état quantitatif et qualitatif des masses
d’eau et de leur évolution, dans l’assistance aux maîtres d’ouvrage exploitant, gérant ou
protégeant ces masses d’eau, et dans la mise en oeuvre des actions décidées par le comité de
bassin pour atteindre l’objectif de bon état des masses d’eau, la limitation des prélèvements et
des rejets dans le milieu naturel. Son positionnement institutionnel, à l’interface des
collectivités et opérateurs publics et privés compétents dans l’acheminement, l’usage et le
traitement des eaux, qu’elles soient destinées à la consommation humaine, à l’irrigation ou à
l’assainissement, peut en faire un outil d’amélioration de la gouvernance générale de l’eau en
Guadeloupe.
L’ODE n’a cependant pas pris la dimension qui ferait de lui un véritable initiateur des mesures
de protection et de réforme de la gouvernance de l’eau sur le territoire. Si les études menées
sont conformes aux exigences de la directive-cadre européenne (DCE), le suivi des masses
d’eau n’est pas encore totalement satisfaisant, même s’il s’est amélioré récemment. Compte
tenu de la dégradation tendancielle préoccupante de ces milieux et le risque quasi-certain qui
en découle de non atteinte des objectifs pour 2021 concernant les deux tiers des masses d’eau,
un suivi irréprochable s’impose. Doté d’un budget élevé et en augmentation, l’ODE doit
accentuer la mise en oeuvre de mesures dans le domaine de la protection de la ressource et de
la performance de l’assainissement, collectif et non collectif, cause majeure de dégradation des
milieux.
Le rôle de l’ODE comme centre de ressource pour la diffusion d’informations et la formation à
l’attention des professionnels n’est pas non plus assuré de façon satisfaisante. Aucune formation
n’a été dispensée de 2013 à 2016, cette activité étant engagée enfin en 2017, et les dépenses en
actions d’information consistent essentiellement dans le parrainage de manifestations qui n’ont
rien à voir avec l’eau et sa préservation, comme celle de la ligue de tennis ou le salon de la
femme.
Depuis la fin de 2014 et surtout de 2015, l’ODE est engagé dans la recherche de solutions à la
crise de la gestion de l’eau qui affecte la Guadeloupe et qui se manifeste par les regrettables
« tours d’eau ». Cet engagement se traduit par la participation, à hauteur de 30 %, au plan
d’urgence de 21 M€ décidé par les collectivités et l’Etat, certaines d’entre elles, qui n’entrent
pourtant pas dans son objet, étant financées parfois à 100 %. Si l’ODE peut intervenir pour des
travaux, il n’a pas vocation à se substituer aux gestionnaires des équipements et des services
d’eau et d’assainissement, et encore moins à soutenir la construction d’usines augmentant les
prélèvements sur le milieu naturel.
L’usager-consommateur des services, par le paiement des factures qu’il reçoit de la part des
collectivités et opérateurs, est censé financer l’intégralité des installations et des prestations
(captage-potabilisation-adduction de l’eau propre, collecte-épuration-rejet de l’eau usée) selon
le principe de «
l’eau qui paie l’eau
». Il n’appartient ni au contribuable ni à l’ODE d’assurer
le renouvellement et l’entretien des installations ou de soutenir l’augmentation des capacités de
OFFICE DE L’EAU DE DE LA GUADELOUPE
4
production. Pourtant, l’ODE de Guadeloupe est engagé dans des opérations de cette nature, à
l’encontre de son objet et de l’objet des redevances qu’il perçoit. Cet engagement reflète le
dysfonctionnement systémique de la gestion de l’eau en Guadeloupe.
Le programme pluriannuel de l’ODE reste marqué par un sous–engagement et une sous-
utilisation des crédits. Sur 42,8 M€ collectés de 2009 à 2017, seuls 9,9 M€ ont été effectivement
dépensés. Cela s’explique, notamment, par le petit nombre de projets validés par l’ODE et par
la difficulté de faire aboutir rapidement des projets qui font l’objet de financements croisés.
La gestion financière de l’ODE a d’abord reflété le décalage entre ces longs délais
d’aboutissement des projets et le cycle rapide des encaissements de recettes. Cependant, ce
cycle ralentit depuis 2014 avec de nombreux impayés de la part du Syndicat intercommunal
d’alimentation en eau potable et d’assainissement de la Guadeloupe (SIAEAG) et de la
Communauté d’agglomération Grand Sud Caraïbe (CAGSC). Au regard des projets engagés et
du développement nécessaire de l’activité de l’ODE, une action résolue envers les débiteurs
doit être menée.
L’administration légère de l’ODE (11 agents) n’est pas structurée pour être opérationnelle.
L’audit des services mené en 2013 n’a pas été suivi d’effet. Le pilotage de la structure
s’apparente à celui d’un service seulement financier, annexe du conseil départemental : mise à
disposition du directeur, mêmes outils financiers que le département, décisions d’attribution
d’aides prises sous l’égide du président du conseil départemental, en même temps président du
conseil d’administration de l’ODE. L’office de l’eau doit prendre la mesure de ses compétences
afin de prendre toute sa place institutionnelle, celle d’un partenaire à l’origine d’initiatives
cohérentes avec ses missions particulières, au service de tous les acteurs de la gestion de l’eau
et des citoyens.
OFFICE DE L’EAU DE DE LA GUADELOUPE
5
RECOMMANDATIONS
___
RECOMMANDATIONS DE RÉGULARITÉ
Recommandation n°
1 :
Assurer le bouclage financier des opérations subventionnées
et obtenir le remboursement des acomptes versés en cas de
caducité des conventions.
Recommandation n°
5 :
Orienter la communication, non sur la promotion de l’office
de l’eau lui-même mais sur la formation et l’information en
direction du public sur le thème de la préservation et de la
gestion de l’eau.
Recommandation n°
6 :
Respecter les procédures institutionnelles de décision.
Recommandation n°
8 :
Développer des outils comptables et de gestion en
concertation avec les autres offices de l’eau d’outre-mer.
Recommandation n°
9 :
Ajuster l’amortissement des subventions versées.
Recommandation n°
10 :
Procéder au titrage d’office pour la redevance pollution
domestique, en application des dispositions de la loi sur l’eau
et les milieux aquatiques (LEMA).
Recommandation n°
11 :
Rattacher les produits aux exercices concernés.
Recommandation n°
12 :
Exiger
des
fermiers
et
des
collectivités
publiques
gestionnaires des services d’eau, de modifier leurs factures,
leurs règlements de service ainsi que leurs rapports
d’informations, tels le rapport annuel du délégataire ou le
rapport sur le prix et la qualité du service, dans le sens d’une
plus grande information tant des élus que des usagers du
service de l’eau, sur les modalités et le calcul de cette
redevance.
Recommandation n°
14 :
Engager les procédures destinées à obtenir le paiement des
sommes dues à l’ODE par ses débiteurs.
Recommandation n°
15 :
Mettre fin aux détournements de procédure consistant à
subventionner indirectement des maîtres d’ouvrages qui ne
remplissent pas les conditions d’éligibilité aux subventions
de l’ODE.
Recommandation n°
17 :
Prendre une décision précise et conforme à la législation en
vigueur en matière d’organisation du temps de travail et
abroger la note du 17 décembre 2009.
OFFICE DE L’EAU DE DE LA GUADELOUPE
6
Recommandation n°
19 :
Obtenir de l’ancien directeur de l’ODE le remboursement des
sommes
correspondant
au
montant
de
l’indemnité
compensatrice indument versée par l’établissement.
RECOMMANDATIONS DE PERFORMANCE
Recommandation n°
2 :
Mieux et davantage investir dans l’achèvement des
programmes d’assainissement collectif et non collectif dont
les dysfonctionnements sont à l’origine de dégradations
majeures des milieux.
Recommandation n°
3 :
Rendre opérationnel l’observatoire de l’eau par la diffusion
d’informations d’intérêt local régulièrement actualisées.
Recommandation n°
4 :
Renforcer les actions de formation en direction des
professionnels de l’eau et de l’assainissement dans le cadre
de partenariats avec des organismes de formation.
Recommandation n°
7 :
Recentrer les activités de l’ODE sur ses objectifs de
protection de la ressource en eau dans le respect des principes
de la directive-cadre sur l’eau et de la loi sur l’eau, en laissant
les collectivités gestionnaires assurer leurs responsabilités
sur les équipements de production et de distribution d’eau.
Recommandation n°
13 :
Raccourcir le délai de reversement des redevances, par les
organismes chargés de leur collecte, en relation avec les dates
de paiement des factures par les usagers.
Recommandation n°
16 :
Réorganiser les services, en s’inspirant de l’organisation
proposée par l’étude réalisée en 2013.
Recommandation n°
18 :
Mettre en place un plan de formation cohérent qui réponde
aux besoins de la structure et des agents.
OFFICE DE L’EAU DE DE LA GUADELOUPE
7
1.
PRESENTATION DE L’ODE
1.1
Le contexte institutionnel des offices de l’eau
La politique publique de l’eau en France a pour objet de répondre aux enjeux
fondamentaux que sont l’accès à l’eau potable et à l’assainissement pour tous, la
prévention des risques liés à l’eau, la préservation de la ressource et des milieux
aquatiques, la prévention des pollutions, le développement durable des activités liées à
l’eau (industrie, loisirs, transport…) et la réduction des impacts de la production agro-
alimentaire sur le milieu.
La politique de l’eau est mise en oeuvre dans le cadre des quatre grands principes définis
par les lois sur l’eau : le principe dit du
« préleveur-payeur »
selon lequel le prélèvement
d’eau induit un préjudice sur le milieu naturel qu’il est nécessaire de compenser au moyen
d’actes de préservation ; le principe dit du «
pollueur-payeur
», selon lequel les frais
occasionnés par les mesures de prévention, de réduction et de lutte contre les pollutions
doivent être supportés par celui qui est à l’origine de la pollution ; le principe
« de
participation »
, selon lequel tout citoyen a accès aux informations fondamentales
relatives à l’environnement et peut participer à la prise de décisions ayant des incidences
sur l’environnement ; le principe
« de précaution »
selon lequel, «
en cas de risque de
dommages graves ou irréversibles, l’absence de certitude scientifique absolue ne doit pas
servir de prétexte pour remettre à plus tard l’adoption de mesures effectives visant à
prévenir la dégradation de l’environnement
1
».
Cette politique repose depuis les années 60 sur le principe d’une gestion décentralisée par
grand bassin versant. L’État et l’Office national de l’eau et des milieux aquatiques
(ONEMA), chargés de la recherche, de la centralisation de l’information, de la
surveillance des milieux et du soutien aux acteurs de la gestion locale de l’eau, assurent
le pilotage, la réglementation et la surveillance des milieux. Les agences de l’eau sont
chargées des actions à l’échelle d’un bassin versant. Leur mission est de faciliter, par des
aides financières, la réalisation des travaux utiles à l’ensemble du bassin hydrographique
dont elles ont la responsabilité. Elles prélèvent des redevances auprès des usagers de
l’eau, qu’ils soient domestiques, industriels ou agricoles.
Six agences de l’eau ont été créées en France métropolitaine en 1964
2
, sous la forme
d’établissements publics nationaux à caractère administratif placés sous la tutelle du
ministre chargé de l’environnement. Elles constituent le principal financeur de la
politique de l’eau puisque, de 2007 à 2012, elles ont accordé 14,9 Md€ de soutien à des
projets, notamment de mise aux normes des réseaux de collecte et d’ouvrages de
traitement des eaux requise par la directive européenne sur les eaux résiduaires urbaines.
Le X
e
programme d’intervention prévoit d’investir au total 13,3 Md€ de 2013 à 2018.
1
Article 15 de la Déclaration de Rio, de 1992.
2
Loi n° 64-1245 du 16 décembre 1964 relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution.
OFFICE DE L’EAU DE DE LA GUADELOUPE
8
Les agences de l’eau consacrent 90,3 % de leurs dépenses à leurs interventions, 5,8 % aux
charges de personnel et 3,8 % aux autres dépenses de fonctionnement. En 2013, elles
comptaient 1 778 équivalents-temps plein travaillé (ETPT).
Outre-mer, cette politique s’est mise en place beaucoup plus tardivement avec la création des
comités de bassin, puis des offices de l’eau, en 2000. L’exposé des motifs du projet de loi
déposé le 5 avril 2000 indiquait : «
Les premiers efforts ont permis la mise en place d’un comité
de bassin dans chaque département d’outre-mer. En revanche, les agences de bassin n’existent
pas dans les départements d’outre-mer. La mise en place d’un office de l’eau doit aller dans le
sens d’une responsabilisation accrue des acteurs locaux. Aussi, son statut sera celui d’un
établissement public local rattaché au département ».
La loi n° 2000-1207 du 13 décembre
2000 (art. 51) modifie la loi n° 64-1245 du 16 décembre 1964 en créant un article 14-3.- I. qui
dispose : «
Il est créé, dans chacun des départements d’outre-mer, un office de l’eau,
établissement public local à caractère administratif, rattaché au département. En liaison avec
le comité de bassin, et conformément aux principes de gestion des ressources et des milieux
naturels définis à l’article L. 200-1 du code rural, l’office de l’eau est chargé de faciliter les
diverses actions d’intérêt commun dans le domaine de la gestion de l’eau et des milieux
aquatiques. Sans préjudice des compétences dévolues en la matière à l’Etat et aux collectivités
territoriales, il exerce les missions suivantes :
-
l’étude et le suivi des ressources en eau, des milieux aquatiques et littoraux et
de leurs usages ;
-
le conseil et l’assistance technique aux maîtres d’ouvrages, la formation et
l’information dans le domaine de la gestion de l’eau et des milieux
aquatiques
. »
Si leur positionnement institutionnel est différent, les offices de l’eau des départements d’outre-
mer sont dotés de compétences proches de celles des agences de l’eau métropolitaines. Tout
comme les agences, l’activité des offices s’inscrit dans le cadre des schémas directeurs
d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) et se décline dans un programme pluriannuel
d’intervention (PPI). L’office de l’eau assure le secrétariat du comité de bassin.
Le comité de bassin de Guadeloupe, parfois qualifié de «
parlement local de l’eau
» élabore le
SDAGE et est présidé par un élu. Il comprend 33 membres nommés pour une durée de six ans,
répartis en six collèges :
-
le collège des représentants de la région : trois membres ;
-
le collège des représentants du département : trois membres ;
-
le collège des représentants des communes et des établissements publics de
coopération intercommunale : six représentants désignés par l’association des
maires ;
OFFICE DE L’EAU DE DE LA GUADELOUPE
9
-
le collège des représentants des diverses catégories d’usagers : 12 représentants
dont deux désignés par la chambre d’agriculture, un par le comité régional des
pêches, trois par les chambres de commerce et d’industrie, un par les distributeurs
d’eau, deux représentant les associations de protection de l’environnement,
désignés par l’URAPEG
3
, deux personnes qualifiées désignées par le préfet ;
-
le collège des représentants des socio-professionnels : un représentant ;
-
le collège des représentants de l’État : huit représentants.
1.2
Présentation générale de l’office de l’eau en Guadeloupe
L’office de l’eau de Guadeloupe (ODE), créé en 2006, dispose d’un statut d’établissement
public local à caractère administratif rattaché au conseil départemental. Ses agents relèvent du
statut de la fonction publique territoriale.
L’office dispose d’un directeur nommé par le président du conseil départemental et d’un conseil
d’administration, présidé par le président du conseil départemental. Le directeur est
l’ordonnateur de l’office.
Le conseil d’administration se réunit au moins deux fois par an pour décider des grandes
orientations. Conformément aux décret n°2001-1324 du 28 décembre 2001, il est composé,
«
outre le président, qui est le président du conseil général, de dix-huit membres :
1)
neuf représentants des collectivités territoriales et de leurs établissements publics,
dont deux représentants de la région […], deux représentants du département
[…], et cinq représentants des communes, établissements publics de coopération
intercommunale et syndicats mixtes ayant compétence dans le domaine de l’eau
[…] ;
2)
trois représentants des services de l’Etat désignés par le préfet de région ;
3) trois représentants des usagers et des milieux socioprofessionnels […];
4)
trois représentants choisis par et parmi les représentants au comité de bassin des
associations agréées de consommateurs et de protection de l’environnement et
des personnalités qualifiées dans le domaine de l’eau et des milieux aquatiques et
littoraux. […].
5) un représentant du personnel, siégeant avec voix consultative, est choisi par
l’organisation syndicale présente dans l’établissement ou, en cas de pluralité ou
d’absence d’organisations syndicales, à l’issue d’un scrutin organisé à cet effet
au sein du personnel. »
3
Union régionale des associations du patrimoine et de l’environnement.
OFFICE DE L’EAU DE DE LA GUADELOUPE
10
1.3
La mise en oeuvre du SDAGE
L’ODE a pour mission de mettre en oeuvre le SDAGE élaboré par le comité de bassin. La
délimitation géographique de ce bassin a été fixée par arrêté ministériel : il comprend la
Guadeloupe, Marie-Galante, la Désirade, les Saintes et la collectivité d’outre-mer de Saint-
Martin. Le directeur de l’ODE est «
invité
» au comité de bassin.
Institué par la loi sur l’eau de 1992, le SDAGE est un instrument de planification qui fixe, pour
chaque bassin hydrographique, les orientations fondamentales d’une gestion équilibrée de la
ressource en eau dans l’intérêt général et dans le respect des principes de la DCE et des lois sur
l’eau, des objectifs environnementaux pour chaque masse d’eau (plans d’eau, tronçons de cours
d’eau, estuaires, eaux côtières, eaux souterraines). Ce document a une portée juridique qui
s’impose aux décisions administratives en matière de police des eaux, notamment l’instruction
des déclarations et autorisations administratives (rejets, urbanisme, etc.). De plus, plusieurs
autres documents de planification (schémas de cohérence territoriale, plans locaux
d’urbanisme, schémas départementaux des carrières, etc.) doivent être compatibles ou rendus
compatibles avec le SDAGE.
Au niveau national, les SDAGE adoptés fin 2009 ont couvert la période 2010- 2015, à l’issue
de laquelle le cycle de gestion devait recommencer pour une nouvelle période de six ans. En
Guadeloupe, le SDAGE a été approuvé le 25 novembre 2009 pour la période 2010-2015. Pour
la période 2016-2021, le SDAGE a été validé le 22 octobre 2015 et a été le premier à être
approuvé au niveau national.
Le «
programme de mesures
», dont le champ d’application beaucoup plus large que celui du
programme d’action, a été chiffré à 345 M€ pour la période 2010-2015. Ces mesures
concernaient la réduction des pollutions domestiques, l’amélioration de la gestion des
prélèvements en eau, la réduction des pollutions, d’origine agricoles et industrielles, la
préservation des zones humides. Ce programme a été évalué au total à 950 M€, dont 350 M€
pour la période 2016-2021 et 600 M€ pour la période 2022-2027. Il porte aux deux tiers sur
l’assainissement (660 M€).
Dans sa programmation 2017, l’office a étendu son périmètre d’investigation à la mangrove,
milieu naturel sensible qui nécessite un suivi spécifique et à des cours d’eau nouveaux,
notamment en Grande-Terre.
1.4
Le programme pluriannuel d’intervention (PPI)
Conformément au SDAGE et au programme de mesures, l’ODE doit programmer et suivre les
mesures qui lui reviennent dans un PPI équilibré en dépenses et en recettes. Le premier PPI a
couvert la période 2008-2012, le deuxième couvre la période 2013-2018. Il a été adopté par le
comité de bassin le 16 mai 2013 et par le conseil d’administration de l’ODE le 12 juillet 2013.
Le PPI analyse les enjeux de la gestion de l’eau en Guadeloupe et définit les priorités à l’échelle
du bassin. Il comporte la liste des dépenses prévues liées aux interventions de l’office
(renforcement du suivi des eaux, mise en place de l’observatoire, schéma d’assainissement,
etc.) et détaille les actions financées, ainsi que les recettes (redevances, subventions, etc.)
prévues. Quatre axes stratégiques ont été définis en cohérence avec les orientations
fondamentales du SDAGE 2010-2015 :
OFFICE DE L’EAU DE DE LA GUADELOUPE
11
-
A : Asseoir le rôle de l’office au sein des instances de la gouvernance de l’eau ;
-
B : Concilier la satisfaction des usages et la préservation de la ressource ;
-
C : Développer l’assainissement et réduire les rejets polluants ;
-
D : Améliorer l’état des cours d’eaux et des milieux aquatiques.
La mise en oeuvre des différentes actions et les aides de l’ODE sont régies par un règlement-
cadre précisant les champs d’intervention et les modalités d’attribution des subventions et autres
aides financières.
L’ODE collecte des données physiques et économiques (prix et qualité de l’eau) auprès des
collectivités et des exploitants (en régie ou en affermage) et est chargé de la mise en place d’un
observatoire de l’eau.
L’ODE est chargé d’informer et de sensibiliser le public. Ainsi, le SDAGE a fait l’objet d’une
consultation publique d’une durée de six mois, période durant laquelle chaque citoyen a été
informé sur les objectifs et a pu s’exprimer sur les orientations et les mesures proposées pour
l’amélioration de la gestion de l’eau. L’office a contribué à cette consultation en lançant une
opération de proximité dénommée «
Ansanm pou dlo
».
Les ODE d’outre-mer tiennent une réunion annuelle spécifique avec l’ONEMA sur les
problématiques de l’outre-mer. L’ONEMA a accordé à l’ODE de Guadeloupe des subventions
pour financer des études sur les milieux aquatiques (incluant depuis 2013 des études sur le
littoral auparavant menées et financées par les services de l’Etat). L’ONEMA a récemment
fusionné avec d’autres établissements publics pour donner naissance à l’Agence française pour
la biodiversité, fusion décidée par la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la
biodiversité, de la nature et des paysages.
1.5
La gouvernance de l’eau en Guadeloupe
Grâce à un climat tropical maritime très humide, la Guadeloupe dispose d’une ressource en eau
abondante. Cette ressource n’est toutefois pas répartie uniformément, puisque certaines zones,
trop protégées du vent ou, au contraire trop balayées par les vents, peuvent connaître de sévères
sécheresses : c’est le cas des îles calcaires telles que Marie-Galante, la Désirade, ou des parties
plates telles que la Grande-Terre. La saison dite sèche n’est cependant pas aride. Elle est
seulement moins humide et n’est l’occasion que d’un quart des précipitations annuelles. Ainsi,
globalement, les ressources sur l’archipel ne manquent pas, même s’il existe de fortes
différences entre les îles et des variations importantes selon les saisons.
Les lois modifiant l’exercice des compétences des collectivités territoriales ont changé la
gouvernance de l’eau. Avec la loi du 16 décembre 2010 portant réforme des collectivités
territoriales, les treize structures de gestion de l’eau en Guadeloupe ont dû se regrouper. La loi
NOTRé du 7 août 2015 a imposé le transfert obligatoire de certaines compétences, comme celle
de l’eau et de l’assainissement, des communes vers les EPCI – y compris communautés de
communes et d’agglomération – à compter du 1
er
janvier 2020.
OFFICE DE L’EAU DE DE LA GUADELOUPE
12
En Guadeloupe et à Saint-Martin, la compétence
« Eau et assainissement »
est assurée par cinq
établissements publics de coopération intercommunale et une collectivité :
-
communauté d’agglomération « Cap Excellence » ;
-
communauté d’agglomération du Grand Sud caraïbe (CAGSC) ;
-
communauté d’agglomération du Nord-Basse Terre (CANBT) ;
-
communauté de communes de Marie-Galante (CCMG) ;
-
syndicat intercommunal d’alimentation en eau et d’assainissement de la
Guadeloupe (SIAEAG) ;
-
collectivité territoriale de Saint-Martin.
Par ailleurs, la gestion de l’eau en Guadeloupe est l’occasion de nombreux litiges entre les
collectivités et avec les opérateurs, conflits qui provoquent des défaillances gravement
préjudiciables au fonctionnement du service de l’eau et de l’assainissement.
Le conflit entre le SIAEAG, qui représente 60 % de la production d’eau en Guadeloupe, et son
prestataire, la Compagnie générale des eaux, s’est soldé par de lourds paiements pour le
SIAEAG, une gestion chaotique de la relation avec les clients et un service très désorganisé. Il
en résulte de nombreuses coupures d’approvisionnement des usagers, de l’ordre d’une demi-
journée à plusieurs jours, la mise en place de « tours d’eau » depuis 2015, fait unique en France,
aucun autre territoire n’ayant dû imposer de telles restrictions à sa population.
Les conflits récurrents entre le SIAEAG et la CAGSC sur la vente d’eau en gros a contribué à
paralyser le fonctionnement normal des services, avec un rendement qui a fortement baissé sur
certaines portions du territoire de la Guadeloupe.
Face à l’ampleur de la crise, l’idée d’un syndicat unique de gestion de l’eau sur l’ensemble du
territoire a été avancée. L’ODE s’est montré favorable à ce projet et a lancé en 2014, en accord
avec le comité de bassin, une étude confiée au cabinet CALIA Conseil.
Deux hypothèses ont été formulées : celle de créer une structure entièrement nouvelle et celle
de la créer à partir du SIAEAG. Un protocole a été signé le 21 octobre 2014 dans l’objectif de
mettre en place une nouvelle structure à partir du SIAEAG, conçu comme un syndicat mixte
ouvert qui aurait regroupé l’ensemble des gestionnaires de l’eau (les communautés
d’agglomération et de communes, l’ODE, la région, le département et la chambre de commerce
et d’industrie). L’hostilité de certains protagonistes, notamment de la communauté
d’agglomération du Sud-Basse Terre, a fait échouer ce projet. La question du contenu de la
compétence de cette structure unique, production seulement ou ensemble des compétences eau
et assainissement, a également été débattue.
Le conseil départemental, la communauté d’agglomération du Nord-Grande Terre (CANGT) et
l’ODE se sont prononcés favorablement au projet de syndicat unique. La CAGSC s’est opposée
au projet, tout comme la communauté de communes de Marie-Galante, cette dernière en raison
du fait qu’elle n’est pas concernée par la production d’eau potable sur la Basse-Terre. Il a été
pris acte de ces positions lors d’une séance de travail en préfecture, le 12 février 2016.
OFFICE DE L’EAU DE DE LA GUADELOUPE
13
Par ailleurs, pour pallier les graves dysfonctionnements constatés, un plan d’urgence a été
élaboré fin 2014 pour un montant de 21 M€ sur une douzaine d’opérations avec un financement
de la région, du département et de l’ODE, pour 30 % de l’ensemble du plan. Dans sa réponse
au rapport provisoire, l’ODE indique qu’il a préconisé des solutions opérationnelles (syndicat
unique de l’eau à l’échelle de la Guadeloupe) qui n’ont pas pu être concrétisées, ce qu’il déplore,
et qu’il en résulte
« de graves dysfonctionnements qui ont été à l’origine d’un plan d’urgence
destiné à moins faire peser sur l’usager ces pressions inacceptables de manque d’eau dans les
foyers »
.
OFFICE DE L’EAU DE DE LA GUADELOUPE
14
2.
LES CHOIX STRATEGIQUES
Les missions de l’ODE sont définies à l’article L. 213-13 du code de l’environnement :
« En
liaison avec le comité de bassin, et conformément aux principes de gestion des ressources et
des milieux naturels définis à l’article L. 110-1 […] faciliter les diverses actions d’intérêt
commun dans le domaine de la gestion de l’eau et des milieux aquatiques, sans préjudice des
compétences dévolues en la matière à l’Etat et aux collectivités territoriales :
-
l’étude et le suivi des ressources en eau, des milieux aquatiques et littoraux et de
leurs usages ;
-
le conseil et l’assistance technique aux maîtres d’ouvrage, la formation et
l’information dans le domaine de la gestion de l’eau et des milieux aquatiques.
Dans le respect des engagements internationaux de la France et dans le cadre de
conventions soumises à l’avis du comité de bassin, l’office peut mener des actions
de coopération internationale dans les domaines de l’eau et de l’assainissement,
dans la limite de 1 % de ses ressources, le cas échéant et suivant les règles
statutaires en vigueur pour chaque catégorie de personnels, avec le concours de
ses agents ;
-
sur proposition du comité de bassin, la programmation et le financement
d’actions et de travaux. »
2.1
Un PPI peu réalisé et orienté vers le financement des collectivités
Le nombre de demandes présentées par les porteurs de projets est faible. En outre, de nombreux
projets sont cofinancés par plusieurs services et institutions. Certains porteurs de projets
n’obtenant pas le financement de tous les partenaires, la mise en place des opérations prend du
retard. La programmation des opérations reste donc faible par rapport aux montants collectés
par l’ODE et la réalisation effective des projets et le mandatement des opérations s’étalent sur
une durée longue. Ainsi, entre 2012 et 2017, sur plus de 42 M€ collectés, seuls 18,4 M€ ont été
programmés, soit 44 % des sommes collectées, et à peine 24 % des sommes collectées ont été
mandatées. Si on observe un progrès dans la réalisation du programme en toute fin de période,
elle est liée à la mise en oeuvre du plan d’urgence le jeu du plan de travaux d’urgence.
Réalisation du programme pluriannuel d’interventions (PPI) en euros
Année
Nombre de projets agréés
Montants collectés
Montants programmés
Crédits mandatés
2012
18
4 595 490
1 851 400
562 755
2013
24
6 127 432
3 786 525
964 853
2014
11
5 095 174
4 178 053
2 768 373
2015
18
7 343 772
2 784 872
926 892
2016
21
8 408 837
2 564 663
3 501 877
2017
29
11 205 869
3 330 469
1 184 163
Total
121
42 776 574
18 495 982
9 908 913
Source : comptes de gestion
OFFICE DE L’EAU DE DE LA GUADELOUPE
15
Certains dossiers acceptés ne peuvent pas être entièrement mandatés car ils ne sont pas
complètement réalisés. C’est le cas, par exemple, de l’usine de Desmarais à Bouillante, projet
engagé par le Syndicat du Sud de la Côte sous le Vent. Un transfert de compétences dans les
intercommunalités a ralenti fortement l’opération et les rapports d’exécution des travaux ne
sont plus envoyés, d’où une suspension de paiement. D’autres dossiers n’ont même pas connu
de début de réalisation alors que les délais prévus dans les conventions d’attribution de
subvention sont dépassés.
Le PPI est largement tourné vers l’appui aux programmes portés par les collectivités majeures
qui disposent pourtant des ressources les plus importantes. En 2015, 90 % des financements ont
été consacrés aux collectivités publiques locales, dont 40 % pour les ouvrages sous maîtrise
d’ouvrage déléguée du conseil départemental, collectivité de rattachement. Ces contributions
sont versées dans le cadre du programme de travaux d’urgence et du plan de sécurisation de
l’alimentation en eau potable, qui visent à pallier les défaillances des gestionnaires de réseaux.
1 :
Assurer
le
bouclage
financier
des
opérations
subventionnées
et
obtenir
le
remboursement
des
acomptes versés en cas de caducité des conventions.
2.2
Le suivi de la ressource en eau n’a pas été assuré correctement
2.2.1
Des études limitées à celles exigées par les directives européennes
L’étude et le suivi de la ressource a pour objectif de connaître la qualité des milieux aquatiques
afin d’orienter les actions à entreprendre pour l’améliorer et parvenir à l’objectif de préservation
et de restauration de la qualité des eaux présentes dans la nature fixé dans la directive cadre
européenne sur l’eau
4
(DCE). Cette activité est théoriquement réalisée aux moyens d’études et
d’outils de mesure de la qualité de ces milieux et les résultats doivent être présentés au comité
de pilotage de ces études.
L’ODE mène peu d’opérations en régie. Il fait appel systématiquement à des opérateurs
extérieurs. Il mène les études qui lui sont prescrites par la loi et en particulier par la DCE,
comme «
l
’
étude économique relative à la récupération des coûts des services liés à l’eau du
district hydrographique de la Guadeloupe […] ».
L’ODE mène des études ponctuelles sur du moyen terme, comme celles visant déterminer les
potentialités hydrogéologiques de la Basse-Terre, menée avec le concours de la région et du
BRGM (rapport final remis en 2015), et une étude de l’influence marine sur les nappes d’eau
souterraines. En 2015, le rapport final d’une étude sur le recensement des forages destinés à
l’alimentation en eau potable a été produit. L’étude répond notamment aux objectifs de la DCE
de caractérisation de la pression des milieux aquatiques. Cette action complète le recensement
réalisé en 2014 par la mission inter-services de l’Etat (MISE) sur les forages destinés à
l’alimentation en eau potable (AEP). Les forages destinés à un autre usage (agricole,
industrie…) ne sont pas recensés et les volumes prélevés ne sont pas connus.
4
Directive 2000/60/CE.
OFFICE DE L’EAU DE DE LA GUADELOUPE
16
2.2.2
Des défaillances, récemment résorbées, dans le suivi des masses d’eau
La DCE de 2000 prévoyait d’atteindre un bon état des masses d’eau à l’horizon 2015. Chaque
masse d’eau doit donc faire l’objet d’une surveillance.
En Guadeloupe, 15 ans après l’intervention de la directive et 10 ans après la création de l’ODE,
le réseau de surveillance demeure «
en cours de définition
», selon le rapport annuel 2015 de
l’office. Les paramètres nationaux de suivi ne sont pas toujours adaptés à des masses d’eau
tropicales et les instruments et les paramètres de surveillance évoluent dans le temps. Sur les
cours d’eau, la surveillance se fait sur 25 stations, par prélèvement et analyse des échantillons.
En 2015, le suivi des cours d’eau n’a pas pu être réalisé pour des «
raisons administratives
».
L’ODE n’a pas su gérer administrativement les procédures de marché public et son manque de
réactivité a conduit à l’absence de suivi par les prestataires.
Or, la situation des 47 masses d’eau identifiées est préoccupante et l’état de celles-ci se dégrade
globalement. De 2009 à 2013, l’étude menée constate «
plutôt une dégradation des états
», avec
une stabilité de l’état écologique pour 20 masses d’eau et de l’état chimique pour 36 d’entre
elles, une dégradation de l’état écologique pour 18 masses d’eau, de l’état chimique pour
10 masses d’eau et une amélioration de l’état écologique pour 9 masses d’eau et de l’état
chimique pour une seule masse d’eau.
Les perspectives pour 2021, dernière année de validité du SDAGE, sont défavorables, compte
tenu des pressions écologiques et chimiques qui s’exercent sur les masses d’eau. Sur les
47 masses d’eau, le risque de non atteinte des objectifs fixés de bon état écologique est de 31
masses d’eau soit 66 %. Celui de non atteinte des objectifs de bon état chimique est de 13
masses d’eau, soit 28 %.
Le suivi des masses d’eau s’est amélioré sur la période récente. Il conviendrait de mieux
préciser certaines informations sur les documents à destination du public, comme les dates de
prélèvement par exemple.
2.3
Le conseil aux maîtres d’ouvrages : peu de résultat sur la gouvernance de l’eau
L’activité de l’ODE a été concentrée en 2015 sur deux missions confiées par le président du
conseil départemental, président de l’office de l’eau : étudier la mise en oeuvre d’un prix unique
de l’eau en Guadeloupe et contribuer à la mise en place d’une structure unique consacrée à la
production d’eau potable (projet «
Eau de Guadeloupe »
).
L’office a fait réaliser un rapport sur les projets de statuts d’un nouveau syndicat mixte unique,
regroupant l’ensemble des organisations responsable de la production et de la distribution dont
le socle de compétence consisterait à produire l’eau en gros pour l’ensemble de la Guadeloupe,
à un prix unique, des compétences optionnelles de distribution d’eau potable, d’assainissement
collectif et non collectif pouvant lui être attribuées par ailleurs. Ce projet de statut a été présenté
aux élus en septembre 2015 mais il n’a pas fait l’unanimité et n’a donc pas été mis en place.
L’année 2016 aura été consacrée à la participation à la mise en place du «
plan d’actions pour
les services d’eau potable et d’assainissement des DOM
» («
Eau DOM »
). L’ODE est invité à
participer au financement des études en vue d’une contractualisation entre les organismes
OFFICE DE L’EAU DE DE LA GUADELOUPE
17
financeurs (État, ONEMA, caisse des dépôts et consignations, agence française de
développement). Ce plan comporte un volet central consacré à la gouvernance des services de
l’eau et de l’assainissement.
2.4
L’assainissement : un engagement limité
Le constat du retard de la Guadeloupe en matière d’assainissement est depuis longtemps établi.
En 2009, dans une mise en demeure, la Commission européenne a dressé une liste de 551
agglomérations en France dont le réseau n’était pas conforme, dont une très grande partie des
agglomérations de Guadeloupe. La France a ensuite été condamnée par la Cour de justice de
l’Union européenne, en novembre 2013 et en novembre 2016, pour ne pas avoir assuré
correctement la collecte et le traitement des eaux usées des agglomérations de Basse-Terre, de
Goyave et de Morne-à-l’Eau.
Le SDAGE ainsi que le schéma directeur mixte d’eau et d’assainissement 2012-2018 ont fixé
notamment comme objectif la mise en conformité des stations ainsi que la validation des
dispositifs d’auto surveillance. Le rôle de l’ODE peut être important dans ce domaine ainsi que
le notait le rapport d’évaluation de la politique de l’eau rendu en juin 2013 au ministère chargé
de l’environnement :
« jusqu’en 2012, le faible budget de l’office (2,5 M€/an) ne l’autorisait
qu’à un positionnement sur de petits projets non couverts par le FEDER ou l’ONEMA :
branchements clandestins, protection des captages, ANC, micro-stations, économie d’eau,
protection des milieux aquatiques. Dès 2012 et suite à l’augmentation des redevances, l’office
pourra appuyer des projets plus conséquents tels que la mise en conformité des stations
d’épuration »
.
L’action de l’ODE a permis la réhabilitation de certaines stations d’épuration, comme la mini-
station de Calvaire à Baie-Mahault ou celle de Marly à Sainte-Anne. L’appui de l’ODE est
technique, administratif, comme la participation à la rédaction des cahiers des charges
techniques particuliers (CCTP), l’appui à l’analyse des offres dans le cadre de marché de
réalisation d’équipements (communauté d’agglomération du Nord-Grande Terre, communauté
de communes de Marie-Galante), et financier.
Cependant, au regard des enjeux, l’action de l’ODE apparaît très limitée, en faveur de petits
projets non stratégiques, avec 1,67 M€ d’aides accordées en 2015 sur l’assainissement, et une
intervention très modeste sur la mise en conformité des stations d’épuration (0,2 M€ d’aides en
2015). Les montants pour 2016 et 2017 restent encore modestes, avec respectivement 610 000 €
et 428 800 €.
2 :
Mieux et davantage investir dans l’achèvement des
programmes d’assainissement collectif et non collectif
dont
les
dysfonctionnements
sont
à
l’origine
de
dégradations majeures des milieux.
OFFICE DE L’EAU DE DE LA GUADELOUPE
18
2.5
L’absence d’actions de formation et des actions d’information non pertinentes
2.5.1
L’existence seulement formelle d’un observatoire de l’eau en Guadeloupe
En application de la DCE et de la directive du 16 décembre 2008 sur les normes de qualité
environnementale dans le domaine de l’eau, un système d’information sur l’eau (SIE) a
été mis en place pour recueillir, conserver et diffuser les données sur les différents types
d’eau (souterraines, de surface continentales et côtières), les milieux associés, les usages,
les pressions exercées par les activités humaines et leurs incidences. Ce service comprend
une déclinaison de bases de données alimentées par les agences et offices de l’eau de
France. Parmi ces bases de données, on notera les bases de données sur la qualité des
différents types de masse d’eau des rivières, côtières, souterraines (SANDRE, ADES),
sur les services d’eau et d’assainissement (SISPEA), permettant à la France de remplir
ses obligations en matière de suivi des objectifs de la DCE et d’évaluation de sa politique
de l’eau.
Un portail d’entrée unique constitué par www.eaufrance.fr, est piloté et géré par
l’ONEMA et hébergé par le BRGM. Il permet d’accéder à une abondante documentation
technique et aux données sur l’eau.
Au niveau local, les offices de l’eau sont chargés de la mise en place d’observatoires de
l’eau, site destinés à rendre accessibles les informations de base pour les citoyens et les
professionnels. En Martinique, un observatoire de l’eau a été installé en 2009. Il permet
d’accéder aux données cartographiques sur l’état des cours d’eau, leur exposition aux
pesticides en général et au chlordécone en particulier. Des moyens sont consacrés à
l’observatoire, avec un ingénieur responsable du service, un technicien de bases de
données et un demi-poste de documentation. Ce n’est pas encore le cas en Guadeloupe.
L’ODE a lancé en février 2014 une étude de préfiguration. Sa mise en place avait été
annoncée pour 2016 mais, en 2017, il n’existe toujours pas.
Si l’observatoire n’existe pas en Guadeloupe, certaines données sont cependant
transmises aux bases nationales et connues par ce biais. Ainsi, l’indication des débits des
cours d’eau sont versés à la base de donnée Hydro. En consultation, sur la Grande Rivière
à Goyave, les données validées sont celles de 2013 et de 2014. On peut tout de même
consulter les débits de l’année 2015 mais d’autres données sont anciennes et non
actualisées. Sur le site de l’ODE de Guadeloupe, qui ne saurait à lui seul faire office
d’observatoire, les données les plus récentes sur les micropolluants présents dans les
cours d’eau remontent à février 2012.
3 :
Rendre opérationnel l’observatoire de l’eau par la
diffusion d’informations d’intérêt local régulièrement
actualisées.
2.5.2
La formation des professionnels a été inexistante jusqu’à 2017
La mise en place de bonnes pratiques dans la gestion de la ressource et la protection des
milieux passe par le financement et la mise en place de formations à destination des
professionnels : gestionnaires de services, vidangeurs, personnel des écoles, en
OFFICE DE L’EAU DE DE LA GUADELOUPE
19
partenariat avec le centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) et des
organismes privés de formation.
Si une convention avait été signée avec le CNFPT en 2010 et reconduite jusqu’en 2012,
l’ODE de Guadeloupe n’a organisé aucune formation en 2014, 2015 et 2016. A titre de
comparaison, en 2014, l’ODE de Martinique a organisé cinq formations pour un
financement de 14 000 €.
Ce n’est qu’à partir de 2017 que la coopération avec le CNFPT a été réengagée et que des
formations ont pu être organisées conjointement, notamment sur la tarification des
services d’eau et d’assainissement.
2.5.3
Les actions d’information et de sensibilisation du public sont faibles et peu
pertinentes
L’ODE a pour mission d’informer et de sensibiliser les citoyens et le public en général à
la préservation de la ressource et au bon usage de l’eau. Cette mission vise à favoriser la
prise de conscience de l’importance de l’eau dans l’environnement et à faire évoluer les
comportements. Jusqu’en 2014, l’intervention concurrente et massive du Syndicat
intercommunal d’alimentation en eau et d’assainissement de la Guadeloupe (SIAEAG)
dans le domaine de la communication, notamment avec les « Journées de l’eau » a
grandement contribué à l’effacement de l’ODE dans ce domaine, la communication étant
monopolisée par le SIAEAG.
En 2015, l’intervention en matière de sensibilisation et d’information s’est limitée à
l’intervention d’un agent lors des manifestations de la fête de la nature, le 21 mai, et à
l’intervention dans le cadre des journées de rencontre organisées par l’ASTEE-FNCCR
5
.
D’autres actions dites de sensibilisation se révèlent être, en réalité, des opérations de
promotion de l’ODE pour lui-même, en tant qu’organisme, sans véritable lien avec la
gestion de l’eau. Ces opérations de parrainage, coûteuses en outre, ne correspondent à
aucune des missions de l’ODE.
Ainsi, en 2012, l’ODE a financé des distributions de tee-shirts avec le logo de
l’établissement (pour un coût de 14 500 €), de parapluies et de porte-clefs (pour 3 500 €),
de clés USB (pour 1 932 €) et des insertions publicitaires dans l’agenda des lycéens et
des collégiens (pour 10 633 €). Ces insertions ont été renouvelées en 2013, en 2014 et en
2015 pour des sommes identiques. En 2015, une page complète présentant l’office de
l’eau de Guadeloupe a été insérée au Guide Senior pour 1 551,12 €.
Par ailleurs, l’ODE a financé des manifestations sportives ou culturelles sans relation avec
la thématique de la préservation de la ressource en eau. Ces dépenses sont plus de l’ordre
de la subvention, notamment au conseil général (ou départemental) et aux associations,
que des opérations de sensibilisation aux problématiques de l’eau. Elles sortent
manifestement de l’objet de l’office qui est chargé, à l’image des agences de l’eau en
5
L’Association scientifique et technique pour l’eau et l’environnement (ASTEE) et la Fédération nationale des
collectivités concédantes et régies (FNCCR).
OFFICE DE L’EAU DE DE LA GUADELOUPE
20
France métropolitaine, de
« faciliter les diverses actions d’intérêt commun dans le
domaine de la gestion de l’eau et des milieux aquatiques »
.
Ainsi, l’ODE a dépensé :
-
5 000 € en 2012, en tant que parrain du comité régional du cyclisme ;
-
11 392 € en 2012, 12 477,50 € en 2013 et 10 850 € en 2014 pour le comité
guadeloupéen de voile traditionnelle ;
-
3 500 € en 2012, pour patronner le triathlon féminin ;
-
3 000 € en 2012 pour l’opération
« Les cinquante ans de Lauricisque »
;
-
3 000 € en 2013, 4 000 € en 2014 et 3 000 € en 2015 pour l’association Tyrolienne
(qui organisait le triathlon de la mer et le festival des produits du terroir) ;
-
9 000 € en 2013 pour le premier
« Salon régional de la femme »
;
-
5 000 € en 2014 à l’Association pour les plantes médicinales et aromatiques ;
-
10 000 € en 2014 pour parrainer l’association de ligue de tennis de la Guadeloupe.
Dans sa réponse aux observations de la chambre, l’ancien directeur indique : «
Si certains
procédés traditionnels de communication ont été maintenus (insertion publicitaire dans
des agendas de lycéens et collégiens, parapluie et porte-clefs), c’est surtout pour que
l’Office de l’Eau s’inscrive dans l’environnement mental des plus jeunes comme
participant au développement de la Guadeloupe. Il est toujours hasardeux de concevoir
ces initiatives sous le prisme exclusif de ce qui se ferait dans les agences métropolitaines
sans tenir compte des spécificités de chaque région
. »
4 :
Renforcer les actions de formation en direction des
professionnels de l’eau et de l’assainissement dans le
cadre de partenariat avec des organismes de formation.
5 :
Orienter la communication, non sur la promotion de
l’office de l’eau lui-même mais sur la formation et
l’information en direction du public sur la préservation et
la gestion de l’eau.
2.6
Une procédure irrégulière de programmation et de financement de travaux
2.6.1
Des procédures de décision du
« plan de travaux d’urgence »
non conformes
L’article L. 213-13 du code de l’environnement dispose que l’action de l’ODE s’exerce
«
sans préjudice des compétences dévolues en la matière à l’Etat et aux collectivités
territoriales
» et que la programmation et le financement de travaux doivent se faire sur
«
proposition du comité de bassin
».
Cependant, les travaux décidés dans le cadre du plan de travaux d’urgence (PTU) n’ont
pas été engagés sur proposition du comité de bassin mais arrêtés le 1
er
septembre 2014,
lors d’une rencontre réunissant le préfet, les élus de la région, du département, des
OFFICE DE L’EAU DE DE LA GUADELOUPE
21
communautés d’agglomération, du SIAEAG et de l’office de l’eau, qui a pris la forme
d’un comité de pilotage du PTU. Les engagements de l’ODE dans ce plan sont importants,
à hauteur de 6 385 500 €, soit 30 % du financement total des opérations urgentes prévues
pour un montant de 21 135 000 €.
Le comité de pilotage du PTU s’est substitué, de fait, au comité de bassin. Les procédures
normales de décision ont été contournées alors que le comité de bassin est censé être le
lieu de discussion, d’échange et de décision en la matière. Les procédures suivies sont
donc irrégulières. En atteste la réunion du 14 novembre 2014 du comité de bassin qui,
a posteriori
,
« considérant le plan de sécurisation de l’alimentation en eau potable de
Guadeloupe 201-2016 adopté en préfecture le 20 juin 2014 […], la déclaration des élus
réunis le 1
er
septembre 2014 »,
a
« pris acte » du programme des travaux d’urgence en
adoptant une simple « motion »
.
2.6.2
Une substitution de l’ODE aux collectivités compétentes pour des actions
contraires à sa vocation
L’objet même des travaux prévus dans le PTU n’entre pas véritablement dans le champ
de compétence de l’ODE. La solution retenue à travers ce PTU a conduit l’ODE, sans que
celui-ci le décide de lui-même, à se substituer aux collectivités responsables de la gestion
de l’eau qui étaient défaillantes, en acceptant, par exemple, de financer des unités
nouvelles de production d’eau potable.
Si des contributions peuvent être apportés par l’ODE au financement d’unités de
production et de canalisations existantes, l’extension des capacités n’entrent dans le
périmètre des compétences de l’ODE. Le rapport établi par les services de l’Etat, en juin
2015, précise d’ailleurs les priorités en matière d’amélioration des services d’eau
potable : «
il faut pour cela réorienter les projets d’investissements, trop tournés vers la
mobilisation de nouvelles ressources, vers les enjeux majeurs de la durabilité de ces
services : réduction des fuites, des prélèvements sauvages et des défauts de facturation et
de recouvrement, amélioration de l’exploitation (gestion des pressions), réduction dans
certains cas des consommations
». Le PPI 2013-2018 prévoit également la participation
de l’ODE au financement de la réhabilitation des réseaux d’alimentation en eau potable
(AEP), des réparations de canalisations et du remplacement de canalisations non
réparables ainsi que des travaux de protection de canalisations. En revanche, il exclut tout
projet d’extension. Il n’entre donc pas dans les attributions de l’ODE de se substituer aux
gestionnaires de réseaux pour augmenter les capacités de production.
Ainsi, l’ODE a pour objectif essentiel de permettre la mise à niveau des installations afin
de respecter la DCE alors même que les cours d’eau en Guadeloupe sont fragilisés par
des niveaux de pollution importants. La transformation de l’eau brute en eau potable
permet, certes, d’aider à garantir l’accès à l’eau des usagers mais elle n’entre pas dans le
cadre de la préservation de la ressource ni de la réduction des rejets polluants ou de
l’amélioration de l’état des cours d’eau, objectifs pourtant clairement indiqués dans les
axes du SDAGE qui relèvent de la responsabilité de l’ODE. En finançant des extensions
de capacité alors que les réseaux sont en perte de rendement, l’ODE contribue à
augmenter la pression sur les milieux aquatiques, ce qui est contraire à ses objectifs de
préservation de la ressource.
OFFICE DE L’EAU DE DE LA GUADELOUPE
22
Une des conséquences du financement par l’ODE de ce type d’installations est de vider
de son sens le principe selon lequel «
l’usager de l’eau paye l’eau
» puisque ce sont
l’ensemble des usagers guadeloupéens qui payent, par le versement des redevances, à la
place d’autres collectivités et d’autres services. On substitue donc à ce principe la notion
de solidarité de bassin qui permet ainsi de pallier les très importantes défaillances de
certaines collectivités. Ainsi, en 2015, l’ODE a programmé 3 674 320 € de subventions
au titre du PPI dont 2 785 000 € dans le cadre du PTU, soit plus de 75 % des crédits
utilisés.
La situation actuelle traduit donc un dysfonctionnement systémique qui se manifeste dans
le fait que :
-
les consommateurs facturés payent pour les utilisateurs qui ne payent pas
(récalcitrants, non facturés ou branchés de manière clandestine) et pour les
services publics qui ne remplissent pas leurs obligations ;
-
le contribuable local et le contribuable national payent aussi pour les utilisateurs
qui ne paient pas et des services qui dysfonctionnent ;
-
les moyens qui devraient être consacrés à la protection de la ressource et à la lutte
contre les pollutions sont consacrés à pallier les dysfonctionnements des services.
Eu égard à l’importance des interventions dans le champ de l’extension des capacités de
production d’eau, l’ODE pallie les défaillances des gestionnaires à l’encontre de la
vocation de cet établissement public. Même s’il est vrai que l’intérêt de la population
commande d’agir et de restaurer ce service essentiel, la permanence de ce service ne peut
être assurée hors la responsabilité des gestionnaires et administrateurs. Une bonne
gouvernance suppose que chaque entité, l’intercommunalité pour ce qui concerne la
gestion des services, exerce ses responsabilités dans son champ de compétence.
6 :
Respecter les procédures institutionnelles de décision.
7 :
Recentrer les activités de l’ODE sur ses objectifs de
protection de la ressource en eau dans le respect des
principes de la directive-cadre sur l’eau et de la loi sur
l’eau, en laissant les collectivités gestionnaires assurer
leurs responsabilités sur les équipements de production et
de distribution d’eau.
OFFICE DE L’EAU DE DE LA GUADELOUPE
23
3.
LES COMPTES DE L’ODE
3.1
La fiabilité des comptes
3.1.1
Le fonctionnement du service financier
L’ODE de Guadeloupe ne s’est pas doté d’une comptabilité analytique performante. Il
utilise un outil mutualisé avec les offices de l’eau de Martinique et de la Réunion,
ARAMIS, avec des fonctionnalités restreintes. Il serait souhaitable que l’ODE développe,
un outil pour la gestion des subventions et participations de l’office.
Le budget de l’ODE relève de l’instruction comptable M52. Le service financier est limité
à deux agents, chargés des mandatements, dont l’un est absent depuis plusieurs mois pour
maladie.
3.1.2
Les immobilisations
Un état de l’actif doit être obligatoirement joint chaque année au compte administratif.
L’ODE a présenté effectivement cet état ainsi que le tableau des biens acquis, cédés ou
réformés pour les liasses qui ont été transmises à la chambre régionale des comptes (soit
jusqu’à l’année 2012). Cependant, certains montants inscrits dans le compte administratif
sont largement inférieurs à ceux inscrits dans la balance des comptes. Par exemple, en
2012, sur le compte 20 (immobilisations corporelles), 1 318 955,15 € sont enregistrés sur
le compte administratif (compte de l’ordonnateur) alors que 1 456 835,50 € le sont sur le
compte de gestion (compte du comptable).
L’ODE a mis en place l’amortissement des subventions d’équipement versées à partir de
2012 mais les montants inscrits pour ces amortissements ne sont ni cohérents ni suffisants.
Les subventions versées en 2014 s’élèvent à 2,64 M€ pour des amortissements de
seulement 15 365 €, soit une durée d’amortissement de 173 ans. En revanche, en 2015,
pour un montant de subvention de 722 514 €, l’amortissement est de 45 929 €, ce qui
représente une durée de 16 ans, plus en adéquation avec la durée d’amortissement des
biens financés par les subventions.
3.1.3
Les provisions
L’ODE ne provisionne aucun risque (compte 1518) ni aucun litige (compte 1511) alors
que plusieurs d’entre eux sont en cours.
3.1.4
Une sous-estimation, une non facturation et un non rattachement des produits
La redevance pour pollution est assise sur le volume d’eau facturé aux abonnés qui est
réputé représenter le volume d’eau à traiter en assainissement. Or, l’on sait que la
facturation de l’eau aux abonnés connaît de graves dysfonctionnements en Guadeloupe :
sous-facturation et facturation erratique au SIAEAG et à la CAGSC, absence totale de
facturation sur certaines zones de la CAGSC comme à Capesterre-Belle Eau depuis 2014.
Il en résulte un manque à gagner important pour l’ODE qui ne donne pourtant lieu à
OFFICE DE L’EAU DE DE LA GUADELOUPE
24
aucune émission de titres. A titre indicatif, sur la seule commune de Capesterre-Belle Eau,
le manque à gagner est supérieur à 825 000 €. Il appartient à l’ODE de mettre en place la
procédure prévue à l’article L. 213-17 du code de l’environnement et de procéder à la
taxation d’office.
Les produits sont constitués de redevances de bassin qui entrent dans la catégorie des
«
impositions de toute nature
» dont les assiettes et les taux ou les fourchettes de taux sont
déterminés par des dispositions législatives et règlementaires, en général par la loi des
finances pour la redevance pour pollutions diffuses.
L’obligation de rattacher les charges et les produits aux exercices auxquels ils se
rapportent est une conséquence du principe de l’indépendance des exercices et de
l’obligation de fiabilité et de sincérité des comptes et du résultat. L’instruction budgétaire
et comptable M 52 prévoit que le principe de rattachement des charges et des produits à
l’exercice «
peut faire l’objet d’aménagements lorsque les charges et les produits à
rattacher ne sont pas susceptibles d’avoir une incidence significative sur le résultat de
l’exercice
», ce qui n’est pas le cas des montants financiers concernés à l’ODE.
Le rattachement des produits de l’ODE n’est pas effectué, alors même que le versement
des redevances se fait toujours en décalage sur l’exercice suivant. Le compte 418 n’est
pas mouvementé dans les balances de comptes. En revanche, de nombreux restes à
réaliser sont inscrits sur les comptes administratifs.
8 :
Développer des outils comptables et de gestion en
concertation avec les autres offices de l’eau d’outre-mer.
9 :
Ajuster l’amortissement des subventions versées.
10 : Procéder au titrage d’office pour la redevance pollution
domestique en application des dispositions de la loi sur
l’eau et les milieux aquatiques (LEMA).
11 : Rattacher les produits aux exercices concernés.
3.2
L’analyse financière
3.2.1
Les produits
Il appartient à l’ODE de fixer par délibération les taux des redevances qui alimentent son
budget, en application de la loi n°2006-1712 du 30 décembre 2006. La délibération du
16 mai 2013 a fixé l’évolution des taux sur cinq ans pour l’ensemble des redevances.
Contrairement à l’ODE de Martinique, l’ODE de Guadeloupe a décidé de ne pas placer
au maximum autorisé les taux des redevances mais de les augmenter progressivement,
avec l’objectif d’atteindre les taux plafonds en 2018.
OFFICE DE L’EAU DE DE LA GUADELOUPE
25
Évolution des produits (montants en euros)
2012
2013
2014
2015
2016
Autres impôts et taxes
4 595 490
6 127 432
4 857 096
6 800 903
7 984 173
Participations
25 000
518 542
230 654
536 869
504 025
dont État
0
476 185
230 654
536 869
504 025
dont fonds européens
25 000
42 357
0
0
0
Autres attributions, particip. et compensations
6 008
7 306
7 424
6 000
10 640
Total des produits
4 626 498
6 653 280
5 095 174
7 343 772
8 498 838
Source : comptes de gestion
Les produits de l’ODE sont essentiellement issus de la perception de redevances sur les
abonnés à l’eau potable. Une petite part des produits est perçue sur les professionnels,
pourtant principaux responsables des pollutions de la ressource en eau, selon les règles
nationales.
Répartition des produits des redevances
Types de redevance
Redevables
Assiette
Taux
maximal
Taux appliqué
en 2015
Montant
perçu en
2015 (€)
Redevance pour
prélèvement sur la
ressource en eau
Abonnés
(collectivités)
Volume d’eau
prélevé
0,050 €/m
3
0,044 €/m
3
2 989 863
Industries, stations
de lavage des
bananes
0,025 €/m
3
0,025 €/m
3
56 946
Irrigants
0,005 €/m
3
0,005 €/m
3
53 258
Redevance pour
pollutions diffuses
Distributeurs de
produits
phytosanitaires
Taxation en
fonction de leur
degré de toxicité
pour
l’environnement
Fixé chaque année par la loi
de finances
186 813
Redevance pour
pollution
Abonnés
Volume facturé
0,50 €/m
3
(pollution
domestique)
0,35 €/m
3
(pollution
domestique)
3 199 128
Redevance pour
modernisation des
réseaux de collecte
Volume d’eau
consommé par
chaque habitant
entre 0,15 et
0,30 €/m
3
entre 0,10 et
0,14 €/m
3
314 896
Source : Rapport de gestion ODE 2015.
L’article L. 110-1, II, 3° du code de l’environnement pose le principe que
« les frais
résultant des mesures de prévention, de réduction de la pollution et de lutte contre celle-
ci doivent être supportés par le pollueur »
. Pourtant, au regard des pollutions majeures
causées par l’agriculture, notamment (pesticides dont chlordécone…), l’application de ce
principe demeure très partielle, du fait des règles nationales qui encadrent les redevances.
OFFICE DE L’EAU DE DE LA GUADELOUPE
26
Les payeurs de la protection de la ressource
Source : Rapport de gestion ODE 2015.
Les redevances sont facturées à l’usager et versées à l’ODE par les services d’eau
(collectivités ou délégataires). La courbe des recettes marque une régulière montée en
puissance. L’augmentation constatée en 2012 s’explique par la mise en place de la
redevance pour pollution.
La taxation de la redevance pour prélèvement sur la ressource en eau s’opère sur l’eau
prélevée avant distribution. Plus les fuites sur réseau d’eau potable sont importantes, plus
le gestionnaire du réseau va répercuter le montant dû sur les usagers, majorant ainsi le
taux fixé par l’office de l’eau. C’est particulièrement vrai en Guadeloupe où le rendement
des réseaux est faible, ce qui majore d’autant le poids de la redevance sur la facture de
l’usager.
Il appartient donc aux différents partenaires de la gestion de l’eau, et en premier lieu à
l’ODE, de demander aux collectivités publiques gestionnaires d’informer les usagers des
règles relatives aux modalités de calcul de la redevance pour prélèvement de la ressource
et de faire apparaître, d’une part, le taux décidé par l’ODE et, d’autre part, le surcoût de
la redevance pour défaut de performance du réseau.
Les paiements sont effectués sur la base d’acomptes réajustés en année N+1, sans
rattachement. Ce décalage permet aux fermiers d’engranger des produits financiers. Les
fermiers ont l’obligation d’isoler les sommes sur un compte séparé pour l’encaissement
des redevances. Il appartient à l’ODE de s’assurer que cette mesure est prise.
Malgré des recettes budgétaires confortables, une partie importante des recettes n’est pas
recouvrée en raison de la situation de trésorerie des principaux redevables (
cf. supra,
partie sur le fonds de roulement et la trésorerie). Par rapport à cette circonstance, l’ODE
restreint ses interventions et n’engage que 50 % des recettes prévisibles du fait des
impayés qu’il anticipe.
96%
3%
1%
Abonnés domestiques
Industriels
Agriculteurs
OFFICE DE L’EAU DE DE LA GUADELOUPE
27
12 : Exiger des fermiers et des collectivités publiques
gestionnaires des services d’eau qu’ils modifient leurs
factures, leurs règlements de service ainsi que leurs
rapports d’informations tels que le rapport annuel du
délégataire ou le rapport sur le prix et la qualité du
service, dans le sens d’une plus grande information, tant
des élus que des usagers du service de l’eau, sur les
modalités et le calcul de cette redevance.
13 : Raccourcir le délai de reversement des redevances, par les
organismes chargés de leur collecte, en relation avec les
dates de paiement des factures par les usagers.
3.2.2
Les charges de gestion sont assez élevées
Les charges totales de gestion, incluant les études et les travaux de recherche engagés,
s’établissent à environ 2 M€ depuis 2013.
Charges totales de gestion (montants en euros)
2012
2013
2014
2015
2016
Structure
moyenne
Charges à caractère général
911 630
888 352
1 393 044
821 295
944 131
50,7 %
+ Charges de personnel
503 976
594 423
542 173
941 582
813 940
34,7 %
+ Subventions de fonctionnement
222 346
302 306
123 780
101 330
126 776
9,0 %
+ Autres charges de gestion
4 328
167 133
82 836
103 047
195 435
5,6 %
= Charges courantes
1 642 189
1 952 214
2 141 832
1 967 254
2 080 282
100,0 %
Charges personnel/charges courantes
30,7 %
30,4 %
25,3 %
47,9 %
39,1 %
Source : comptes de gestion.
Les dépenses de gestion apparaissent élevées au regard des redevances prélevées. Par
rapport aux agences de l’eau qui gèrent des bassins hydrographiques de très grande
dimension, les offices de l’eau des départements d’outre-mer ont des budgets limités. Ils
représentent un budget total d’environ 40 M€ par an pour un peu moins de deux millions
d’habitants et un prélèvement global de 20 € par habitant et par an avec des charges de
fonctionnement qui représentent environ 20 % des redevances prélevées. L’Office de
l’eau de Guadeloupe se situe dans la moyenne haute des départements d’outre-mer,
puisque les charges de gestion représentaient 21,4 % des redevances prélevées en 2016.
OFFICE DE L’EAU DE DE LA GUADELOUPE
28
Proportion des charges de gestion par rapport aux produits (en euros)
2012
2013
2014
2015
2016
Produits de gestion
4 626 498
6 653 280
5 095 174
7 343 772
8 408 173
Charges à caractère général (hors études)
581 669
611 853
624 624
540 214
661 328
+ Charges de personnel
503 976
594 423
542 173
941 582
813 940
+ Subventions de fonctionnement
222 346
302 306
123 780
101 330
126 776
+ Autres charges de gestion
4 238
167 133
82 836
103 047
194 645
Charges de gestion
1 312 229
1 675 715
1 373 413
1 686 173
1 796 689
Charges de gestion/produits de gestion
28,4 %
25,2 %
27,0 %
23,0 %
21,4 %
Source : comptes de gestion.
3.2.2.1
Les dépenses de personnel
Les charges de personnel ont fortement augmenté de 2014 à 2015 alors même que
l’organigramme n’a pas été modifié depuis plusieurs années. Cette anomalie s’explique
par le remboursement, en une fois, des sommes dues par l’ODE depuis fin 2012 au conseil
départemental au titre de la mise à disposition de l’ODE du directeur de l’office.
Rémunération des agents (en euros)
2012
2013
2014
2015
2016
Var ann.
moyenne
Rémunération principale
245 189
287 389
269 792
272 760
300 094
5,2 %
Sous-total personnel titulaire (a)
245 189
287 389
269 792
272 760
300 788
5,2 %
En % des rémunérations du personnel*
74,2 %
79,1 %
77,9 %
72,3 %
77,1 %
Rémunération principale
85 396
75 857
72 305
94 101
82 516
-0,9 %
Sous-total personnel non titulaire (b)
85 396
75 857
72 305
94 101
82 516
-0,9 %
En % des rémunérations du personnel*
25,8 %
20,9 %
20,9 %
25,0 %
21,1 %
Autres rémunérations (c)
0
0
4 380
10 192
6 909
N.C.
Rémunérations du personnel hors
atténuations de charges (a+b+c)
330 585
363 246
346 477
377 053
390 213
4,2 %
Atténuations de charges
0
0
0
0
0
N.C.
Rémunérations du personnel
330 585
363 246
346 477
377 053
390 213
4,2 %
Source : comptes de gestion.
OFFICE DE L’EAU DE DE LA GUADELOUPE
29
Charges de personnel (en euros)
2012
2013
2014
2015
2016
Var ann.
moyenne
Rémunérations du personnel
330 585
363 246
346 477
377 053
390 213
+ Charges sociales
141 304
183 233
150 982
131 980
241 584
14,3 %
+ Impôts et taxes sur rémunérations
13 918
26 119
21 356
21 094
19 489
8,8%
+ Autres charges de personnel
18 168
21 825
23 357
411 454
162 654
73,0 %
= Charges de personnel interne
503 976
594 423
542 173
941 582
813 940
12,7 %
Charges sociales en % des CP interne
28,0 %
30,8%
27,8%
14,0%
29,7 %
+ Charges de personnel externe
0
0
0
0
0
N.C.
= Charges de personnel totales
503 976
594 423
542 173
941 582
813 940
12,7 %
Source : comptes de gestion
3.2.2.2
Les autres dépenses de fonctionnement
L’ODE finance essentiellement des études permettant de mieux connaître la qualité des
milieux aquatiques et des études d’appui aux maîtres d’ouvrage et responsables des
services d’eau et d’assainissement. Les dépenses d’intervention recouvrent aussi les
subventions versées aux opérateurs de communications ou aux associations.
Charges de gestion (montants en euros)
2015
2016
2017
Var. annuelle
moyenne
Charges à caractère général
821 295
944 131
1 169 748
19,3 %
+ Charges de personnel
941 582
813 940
606 652
-19,7 %
+ Aides directes à la personne
0
0
0
N.C.
+ Aides indirectes à la personne
0
0
0
N.C.
+ Subventions de fonctionnement
101 330
126 776
104 236
1,4 %
+ Autres charges de gestion
103 047
195 435
12 976
-64,5 %
Charges de gestion
1 967 254
2 080 282
1 893 612
-1,9 %
N.C. : non communiqué
Source : comptes de gestion
3.2.3
L’autofinancement
L’établissement dégage un excédent brut de fonctionnement important du fait de la
structure de son intervention, l’ODE étant un établissement collecteur et distributeur de
financements.
OFFICE DE L’EAU DE DE LA GUADELOUPE
30
Capacité d’autofinancement (en euros)
2012
2013
2014
2015
2016
Var ann.
moyenne
Produits de gestion (A)
4 626 498
6 653 280
5 095 174
7 343 772
8 408 838
16,1 %
Charges de gestion (B)
1 642 189
1 952 214
2 141 832
1 967 254
2 080 282
6,1 %
Excédent brut de fonct. (A-B)
2 984 309
4 701 065
2 953 342
5 376 519
6 328 556
20,7 %
Rapporté aux produits de gestion
64,5 %
70,7 %
58,0 %
73,2 %
75,3 %
CAF brute
2 996 220
5 147 868
2 973 136
5 408 247
6 360 175
20,7 %
Rapportée aux produits de gestion
64,8 %
77,4 %
58,4 %
73,6 %
75,6 %
Source : comptes de gestion
3.2.4
Les investissements sont largement autofinancés
L’ODE réalise peu d’investissement pour son compte. En revanche, il verse des
subventions d’investissement aux collectivités dans le cadre du plan pluriannuel
d’intervention et dans le cadre du programme de travaux urgents (PTU).
Financement des investissements (en euros)
2012
2013
2014
2015
2016
Cumul
CAF brute
2 996 220
5 147 868
2 973 136
5 408 247
6 360 175
22 885 647
- Annuité en capital de la dette
0
0
0
0
0
0
= CAF nette ou disponible
2 996 220
5 147 868
2 973 136
5 408 247
6 360 175
22 885 647
- Dépenses d’équipement
16 086
126 119
86 217
25 238
45 755
299 415
-Subventions d’équipement
342 869
662 548
2 644 594
722 515
3 375 101
7 747 627
Nouveaux emprunts de l’année
0
0
0
0
0
0
Mobilisation (-) ou reconstitution (+)
du fonds de roulement
2 637 265
4 359 201
242 326
4 660 495
2 939 319
14 838 605
Source : comptes de gestion
3.2.5
Le fonds de roulement et la trésorerie
Le fonds de roulement est constitué par l’excédent des ressources stables sur les emplois
stables. Il est très important par rapport à la taille de la structure. Il représente en effet
20 M€ soit trois années de recettes budgétaires.
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31
Fonds de roulement
(en euros)
Au 31 décembre
2012
2013
2014
2015
2016
Dotations, réserves et affectations
8 562 104
11 510 949
16 618 662
19 517 980
24 795 811
+/-Résultat (fonctionnement)
2 948 845
5 107 713
2 899 318
5 277 830
6 194 464
= Ressources propres élargies
11 510 949
16 618 662
19 517 980
24 795 811
30 990 275
+Dettes financières
0
0
0
0
0
= Ressources stables (E)
11 510 949
16 618 662
19 517 980
24 795 811
30 990 275
Immobilisations propres nettes (hors encours)
731 201
1 479 713
4 136 705
4 754 041
8 009 186
Dont immobilisations incorporelles
636 128
1 390 600
4 060 271
4 674 396
7 904 872
Dont immobilisations corporelles
95 072
89 112
76 434
79 645
104 314
= Emplois immobilisés (F)
731 201
1 479 713
4 136 705
4 754 041
8 009 186
= Fonds de roulement net global (E-F)
10 779 749
15 138 949
15 381 275
20 041 770
22 981 089
Source : comptes de gestion
Ce fonds de roulement surabondant résulte des délais de mise en place et de financement
des projets, particulièrement longs, au regard de la brièveté du délai d’encaissement des
redevances.
Cependant, le SIAEAG qui représente 40 % des ressources de l’ODE, ne paye plus les
redevances depuis 2014. Il en est de même de la CAGSC.
La dette du SIAEAG à l’ODE à la fin de 2016 peut être évaluée à 8,5 M€. Cette dette
était chiffrée à 6,094 M€ par l’ODE dans le moratoire qu’il a proposé au SIAEAG en août
2015. Aucune réponse n’a été donnée à cette offre. L’ODE ne semble pas prioritaire au
regard des autres créanciers du SIAEAG qui ont obtenu le paiement de leur dette
(Compagnie générale des eaux) ou un engagement échelonné des paiements (Nantaise
des Eaux). Pour sa part, la CAGSC, outre les redevances qui n’ont pas été reversées en
raison de l’absence de facturation de l’eau, doit 815 000 € à l’ODE. Le besoin en fonds
de roulement a donc tendance à augmenter de façon graduelle.
Besoin en fonds de roulement (en euros)
2012
2013
2014
2015
2016
Redevables et comptes rattachés
2 081 085
3 610 568
5 976 884
8 764 789
10 825 814
- Encours fournisseurs
4 380
166 039
371 871
0
193 792
= Besoin en fonds de roulement de gestion
2 076 705
3 444 530
5 605 013
8 764 789
10 632 022
- Dettes et créances sociales
0
39 286
46 674
0
67 770
- Dettes et créances fiscales
0
0
701
0
688
- Autres dettes et créances
118 505
197 346
2 208 544
45 358
1 837 890
= Besoin en fonds de roulement global
1 958 200
3 207 898
3 349 094
8 719 432
8 725 675
Source : comptes de gestion
OFFICE DE L’EAU DE DE LA GUADELOUPE
32
L’ODE garde une importante trésorerie. Cette trésorerie provient des délais très
importants entre la programmation des opérations, la réalisation de ces opérations et le
mandatement des crédits. Le manque d’autofinancement des partenaires du SIAEAG est
en grande partie la cause de l’important autofinancement de l’ODE, et de la non
réalisation des opérations pour lesquelles l’ODE a été mis en place. Aussi, le montant de
la trésorerie de l’ODE est-il à mesurer à l’aune de ces lenteurs de programmations et de
réalisations alors que les besoins sur l’ensemble du territoire sont connus et de vaste
ampleur.
Trésorerie (en euros)
2012
2013
2014
2015
2016
Compte au trésor (515 balance de sortie)
8 821 549
11 931 051
12 032 181
11 322 338
14 255 414
Source : comptes de gestion
La trésorerie de l’ODE devient, du fait du retard pris dans l’exécution des opérations, très
largement excédentaire et ne cesse de croître. Ainsi, l’usager d’aujourd’hui finance d’ores
et déjà les dépenses de l’usager de demain, voire d’après-demain. Pour accélérer les
dossiers, la subvention est versée par tranche avec un acompte de 25 % au départ.
Le maintien de cette trésorerie est inefficace, puisque la réglementation applicable aux
offices de l’eau, à la différence des agences de l’eau de métropole, ne permet pas de
procéder à des placements. En effet, les dérogations à l’obligation de dépôt auprès de
l’Etat des fonds des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, codifiées
à l’article L. 1618-2 du code général des collectivités territoriales, ne concernent pas les
fonds provenant de redevances ou de taxes. En 2015, la légère baisse de la trésorerie
s’explique, en partie, par des retards dans le versement des redevances par certaines
collectivités (CAGSC) ou syndicats (SIAEAG).
En application du décret n° 2001-1324 du 28 décembre 2001 rappelé dans le règlement
du PPI, l’ODE n’est pas autorisé à verser d’aide aux collectivités gestionnaires de réseau
qui ne sont pas à jour du paiement de leur redevance.
Les collectivités non à jour usent de stratagèmes pour contourner cette règle. Ainsi, la
CAGSC fait porter ses projets par le conseil départemental par le biais d’une convention
de maîtrise d’ouvrages déléguée. C’est la même méthode qu’utilise le SIAEAG en faisant
porter une opération par le conseil départemental pour certaines communes comme
Sainte-Anne, par exemple. Cette pratique est contraire au décret et au PPI ; il constitue
une forme de fraude, les montages ayant pour but de contourner l’application de la loi.
En outre, cette pratique est irrégulière au regard du principe de spécialité des compétences
et de la notion de mandat, tel que définie dans la loi MOP. En premier lieu, le département
ne dispose plus de la clause de compétence générale depuis la loi NOTRé et le domaine
de l’eau potable et de l’assainissement ne fait pas partie de ses compétences, son domaine
de compétence étant la participation financière à des projets relatifs à l’eau potable ou à
l’assainissement, sans en assurer la maîtrise d’ouvrage. L’intervention du conseil
départemental comme maître d’ouvrage délégué est donc irrégulière.
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33
En second lieu, la notion de mandat implique que le mandataire agisse au nom et pour le
compte du maître d’ouvrage, conformément à la notion de représentation. La convention
de mandat est prévue par l’article 3 de la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la
maîtrise d’ouvrage publique (MOP), qui dispose dans son article 3
« Dans la limite du
programme et de l’enveloppe financière prévisionnelle qu’il a arrêtés, le maître de
l’ouvrage peut confier à un mandataire, dans les conditions définies par la convention
mentionnée à l’article 5, l’exercice, en son nom et pour son compte, de tout ou partie des
attributions suivantes de la maîtrise d’ouvrage
». Le mandataire ne peut toutefois pas
bénéficier de droits dont ne dispose pas le mandant. Le mandat peut habiliter le
mandataire à solliciter et à percevoir directement les subventions susceptibles d’être
accordés et non pas à obtenir des subventions qui ne peuvent être accordées au mandant.
Dans sa réponse, l’ordonnateur actuel indique que
« Les procédures ont donc été
« bousculées » mais non détournées car il y a là avant tout la volonté de faire respecter
ce qu’a reconnu l’Assemblée générale de l’ONU le 28 juillet 2010 à savoir que l’accès à
une eau de qualité et à des installations sanitaires est un droit humain. »
La chambre rappelle que la situation extrêmement dégradée du service de l’eau
aujourd’hui constatée en Guadeloupe résulte de la non-application des règles nationales
et locales qui organisent ce service public et de l’exercice défaillant, par les entités
publiques compétentes, des responsabilités qui leur ont été dévolues par les lois et
règlements. Le « droit humain » invoqué, affirmé par l’assemblée générale de l’ONU, est
un appel à la responsabilité de ces entités publiques et ne peut pas servir à la justification
de leur incurie.
14 : Engager les procédures destinées à obtenir le paiement
des sommes dues à l’ODE par ses débiteurs.
15 : Mettre fin aux détournements de procédure consistant à
subventionner indirectement des maitres d’ouvrages qui
ne remplissent pas les conditions d’éligibilité aux
subventions de l’ODE.
OFFICE DE L’EAU DE DE LA GUADELOUPE
34
4.
LA GESTION DU PERSONNEL
La structure de l’ODE est légère puisqu’elle ne compte que 11 agents dont le directeur.
Une réorganisation était envisagée à la suite d’une étude réalisée par le cabinet de
consultant ESPELIA, en 2013, et devait être présentée au conseil d’administration dans
le courant 2016. Le projet prévoyait la mise en place d’une direction technique avec trois
ingénieurs puis quatre, le développement de l’observatoire de l’eau et le développement
de la communication. Cette réorganisation n’a toujours pas abouti. Le contexte d’urgence
de la situation de l’eau en Guadeloupe devrait pousser l’ODE à se structurer davantage
afin de mieux accomplir ses missions opérationnelles.
Le volet de communication de l’ODE devrait aussi être structuré. Pour le moment, un
agent à temps incomplet est chargé de la communication, après une expérience similaire
au parc régional de Guadeloupe.
16 : Réorganiser les services, en s’inspirant de l’organisation
proposée par l’étude réalisée en 2013.
4.1
Le temps de travail
Par délibération du 10 juillet 2008, l’Office de l’eau a adopté une durée du travail
conforme à la législation. Cependant, la délibération ne précise pas si les agents sont
soumis à un pointage de leurs horaires, si des récupérations peuvent être accordées et dans
quelle limite. Elle fait simplement référence aux modalités d’organisation des agents du
conseil départemental.
Cette délibération a été complétée par une note au personnel en date du 17 décembre 2009
qui valide le principe des horaires variables lors de plages mobiles et impose des plages
fixes. Chaque agent fournit un calendrier annuel en début d’année.
Cette note de service prévoit un temps de pause minimale pour le déjeuner de 20 minutes
qui n’est pas conforme à la réglementation. La pause méridienne, à ne pas confondre avec
la pause minimale de 20 minutes liées à une durée de travail continu de six heures, comme
le laisse l’entendre l’ordonnateur en fonction dans sa réponse, doit en effet être au
minimum de 45 minutes. La note annonce enfin que cette pause méridienne ne sera pas
déduite du temps de travail les mercredis et vendredis pour les agents ayant effectué leur
service en continu et pour une durée inférieure ou égale à six heures. Or, la pause
méridienne n’est pas du temps de travail et doit donc être déduite - et non ajoutée - de
celui-ci.
17 : Prendre une décision précise et conforme à la législation
en vigueur en matière d’organisation du temps de travail
et abroger la note du 17 décembre 2009.
OFFICE DE L’EAU DE DE LA GUADELOUPE
35
4.2
La formation
Il n’existe pas de plan de formation, ce qui est contraire à la législation. En effet, l’article 7
de la loi de 1984 modifié par l’article 7 de la loi du 19 février 2007 dispose que : «
Les
régions, les départements, communes et établissements publics… établissent un plan de
formation annuel ou pluriannuel qui détermine le programme d’actions de formations
prévues en application des 1°, 2°, 3° de l’article 1 »
. Les formations sont donc accordées
au cas par cas, selon les demandes des agents.
18 : Mettre en place un plan de formation cohérent qui
réponde aux besoins de la structure et des agents.
4.3
Les déplacements
L’ODE dispose de deux véhicules de service en location de longue durée pour un coût de
1 590 € par mois, environ. Seul un des deux véhicules possède un carnet de bord qui a
permis de constater qu’il est utilisé pour partie pour des prélèvements d’eaux à analyser.
L’autre véhicule, utilisé par le précédent directeur de la structure, ne dispose pas de carnet
de bord. Il est donc impossible de constater à quelles fins il a été utilisé. Il peut donc être
supposé que l’utilisation de ce véhicule relevait plus d’une utilisation en tant que véhicule
de fonction que de véhicule de service. Si tel était le cas, le précédent directeur aurait
bénéficié de cet avantage en nature sans le déclarer aux services fiscaux.
4.4
La rémunération de l’ancien directeur
Le directeur de l’office, de 2012 à 2016, était un agent contractuel à durée indéterminée,
recruté par le conseil général et mis à disposition de l’ODE, conformément à l’article 35-1
du décret n° 88-145 du 15 février 1988. Il a été rémunéré sur la grille indiciaire des
administrateurs territoriaux, par le conseil général puis départemental de la Guadeloupe,
avec un remboursement des sommes correspondantes par l’ODE. Pour les agents
contractuels, la rémunération est constituée du traitement, de l’indemnité de résidence, du
supplément familial de traitement. Peuvent s’ajouter des primes et indemnités prévues
par la réglementation et précisées dans une délibération qui doit prévoir expressément
leur versement.
Le précédent directeur de l’office a perçu, outre son traitement de base, le supplément
familial de traitement, la
« majoration de traitement » (
improprement appelée
« prime de
vie chère »)
, l’IFTS, et une «
indemnité compensatrice
» d’un montant de 1 106 €
mensuels. S’il existe bien une «
indemnité compensatrice de congés annuels
» pour les
agents non titulaires, elle ne concerne que les agents en contrat à durée déterminée et le
cas où l’agent n’a pas pu prendre ses congés pendant la période où il était en activité.
Cette situation ne correspond pas à celle du directeur de l’office, qui était en CDI, donc
soumis, en matière de congés, aux mêmes droits qu’un agent titulaire. Cette indemnité ne
pouvait pas lui être versée à ce titre.
Les services du conseil départemental ont fourni la délibération du conseil général
n° 2010-32-1/4
ème
R/AA-B1 du 10 décembre 2010 relative au régime indemnitaire des
administrateurs territoriaux qui institue une PFR (prime de fonctions et de résultats)
OFFICE DE L’EAU DE DE LA GUADELOUPE
36
«
versée en remplacement des primes et indemnités servies aux administrateurs
territoriaux par application de la délibération n° 2007-30-1/3ER/A8-B1 du 26 octobre
2007 »
. Il n’est fait nulle mention de cette indemnité compensatrice dont le versement ne
repose sur aucun fondement régulier.
Il convient en conséquence d’engager auprès du précédent directeur une procédure de
reversement des sommes qu’il a indûment perçues et qui étaient incluses dans le
remboursement des sommes versées par l’ODE au conseil départemental. A cet égard,
l’article 37-1 de loi n°2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans
leurs relations avec les administrations (non codifié et issu de l’article 94 de la loi
n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 portant loi de finances rectificative pour 2011)
dispose que «
Les créances résultant de paiements indus effectués par les personnes
publiques en matière de rémunération de leurs agents peuvent être répétées dans un délai
de deux années à compter du premier jour du mois suivant celui de la date de mise en
paiement du versement erroné, y compris lorsque ces créances ont pour origine une
décision créatrice de droits irrégulière devenue définitive. Toutefois, la répétition des
sommes versées n’est pas soumise à ce délai dans le cas de paiements indus résultant,
soit, de l’absence d’information de l’administration par un agent de modifications de sa
situation personnelle ou familiale susceptibles d’avoir une incidence sur le montant de
sa rémunération, soit, de la transmission par un agent d’informations inexactes sur sa
situation personnelle ou familiale. Les deux premiers alinéas ne s’appliquent pas aux
paiements ayant pour fondement une décision créatrice de droits prise en application
d’une disposition réglementaire ayant fait l’objet d’une annulation contentieuse ou une
décision créatrice de droits irrégulière relative à une nomination dans un grade lorsque
ces paiements font pour cette raison l’objet d’une procédure de recouvrement »
.
Selon le Conseil d’Etat (
cf.
avis n°376501 du 28 mai 2014),
« 4. Il résulte de ces
dispositions qu’une somme indûment versée par une personne publique à l’un de ses
agents au titre de sa rémunération peut, en principe, être répétée dans un délai de deux
ans à compter du premier jour du mois suivant celui de sa date de mise en paiement sans
que puisse y faire obstacle la circonstance que la décision créatrice de droits qui en
constitue le fondement ne peut plus être retirée. Dans les deux hypothèses mentionnées
au deuxième alinéa de l’article 37-1, la somme peut être répétée dans le délai de droit
commun prévu à l’article 2224 du code civil »
(à savoir, cinq ans).
L’intéressé a répondu, notamment, que «
cette circonstance qui n’est pas du fait de
Monsieur L. ne saurait pour autant constituer un indu dont il serait redevable, étant
donné que le montant de sa rémunération est demeuré identique. Cela signifie que son
employeur, par une erreur éventuelle qu’il lui appartiendra d’apprécier, ne pourrait en
aucune manière discréditer Monsieur L. qui n’y est pour rien et encore moins le
contraindre à rembourser des sommes qui auraient pour finalité de ramener son salaire
d’origine à la baisse. »
Or, l’objectif de maintenir une rémunération ne suffit pas à justifier la régularité des
primes qui composent cette rémunération.
L’ordonnateur devra procéder à l’émission des titres de recettes correspondants envers le
précédent directeur, en vue du reversement du montant des primes perçues indûment.
OFFICE DE L’EAU DE DE LA GUADELOUPE
37
19 : Obtenir
du
précédent
directeur
de
l’ODE
le
remboursement des sommes correspondant au montant
de l’indemnité compensatrice indument versée par
l’office.
Chambre régionale des comptes de la Guadeloupe
Parc d’activités la Providence Kann’Opé Bât D.
BP 157
97181 LES ABYMES CEDEX
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www.ccomptes.fr/fr/antilles-guyane
Les publications de la chambre régionale des comptes de la Guadeloupe sont disponibles sur le site :
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