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QUATRIÈME CHAMBRE
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Première section
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Arrêt n° S2018-3983
Audience publique du 13 décembre 2018
Prononcé du 7 janvier 2019
ÉTABLISSEMENT PUBLIC
DE COOPÉRATION CULTURELLE
"CENTRE POMPIDOU-METZ" (MOSELLE)
Appel
d’
un jugement
de la chambre régionale des comptes
de Champagne-Ardenne, Lorraine
Rapport n° R-2018-1418-1
République Française,
Au nom du peuple français,
La Cour,
Vu les requêtes, enregistrées respectivement les 13 et 16 novembre 2015 au
greffe de la chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine, par lesquelles
Mme X, ordonnateur, et M. Y,
comptable de
l’
établissement public de coopération culturelle
(EPCC) "Centre Pompidou-Metz", ont élevé appel du jugement n° 2015-0019 du 2 juillet 2015
par lequel ladite chambre régionale a constitué le comptable débiteur envers
l’
établissement,
des sommes de 10 240
(première charge) et de 71 294,64
(seconde charge), au titre de
sa gestion pendant les exercices 2010 à 2012 ;
Vu les pièces de la procédure suivie en première instance et produites en appel,
notamment le réquisitoire n° 2014-20 du 16 septembre 2014 du procureur financier près la
chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine ;
Vu le code général des collectivités territoriales, notamment son article
D. 1617-19 et son annexe 1 ;
Vu le code des juridictions financières ;
Vu
l’
article 60 de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 modifiée ;
Vu les textes législatifs et réglementaires relatifs à la comptabilité des collectivités
territoriales et de leurs établissements publics ;
Vu le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la
comptabilité publique, en vigueur au moment des faits ;
Vu les observations complémentaires de
l’
ordonnateur, enregistrées au greffe
contentieux de la Cour des comptes les 4 mars et 22 avril 2016 ;
Vu le rapport de M. Nicolas HAUPTMANN, conseiller référendaire, chargé de
l’
instruction ;
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Vu les conclusions du Procureur général n° 801 du 5 décembre 2018 ;
Vu la lettre du 7 décembre 2018 de M. Y
demandant le report de l’audience
;
Entendu,
lors
de
l’
audience
publique
du
13 décembre 2018,
M. Nicolas HAUPTMANN, en son rapport, M. Bertrand DIRINGER, avocat général, en les
conclusions du ministère public, Me Marie DELION, représentant la directrice de
l’établissement
, ayant eu la parole en dernier,
le comptable informé de l’audience n’étant ni
présent, ni représenté ;
Entendu en délibéré M. Jean-Luc GIRARDI, conseiller maître, réviseur, en ses
observations ;
1.
Attendu qu’en réponse à
la lettre susvisée du 7 décembre 2018, par laquelle
M. Y demandai
t le report de l’audience au motif qu’ayant reçu copie du rapport le 9 novembre
2018, il envisageait d’apporter des éléments nouveaux, il
lui a été répondu
qu’il pouvait
apporter ces éléments jusqu’au jour de l’audience
qui restait fixée au 13 décembre 2018 ;
qu’aucun mémoire complémentaire n’a été adressé
dans ce délai par M. Y ;
2. Attendu que, par le jugement entrepris, la chambre régionale des comptes de
Champagne-Ardenne, Lorraine a prononcé les deux débets précités respectivement à raison
du défaut de contrôle de titres de recettes émis pour la mise en recouvrement de recettes de
locations
d’
espaces,
s’
agissant du premier débet, et à raison de
l’
absence de production de
l’
une des pièces prévues par la liste des pièces justificatives pour le paiement
d’
une "prime
exceptionnelle" à des agents,
s’
agissant du second débet ;
3. Attendu que les appelants demandent
d’
infirmer le jugement dans son
ensemble,
s’
agissant du comptable, et de corriger «
les motifs du jugement (…) sur la
nécessité pour le directeur (…) de recevoir délégation du conseil d’
administration pour
attribuer une prime exceptionnelle aux salariés de
l’
établissement
»,
s’
agissant de
l’
ordonnateur ;
4. Attendu que les deux requêtes concernent le même jugement et, en partie, les
mêmes charges ; qu
il y a donc lieu de les joindre ;
5. Attendu que, dans ses conclusions, le procureur général a estimé que la
contestation de la première charge par
l’
ordonnateur dans son mémoire dit récapitulatif du
20 avril 2016 doit être jugée irrecevable car introduite hors délai de recours ;
6. Attendu que, conformément aux dispositions du code des juridictions
financières (CJF), les parties peuvent produire des observations jusqu
au jour de
l’
audience
publique ; qu
en revanche, les observations produites après
l’
expiration du délai
d’
appel ne
peuvent introduire de nouveaux moyens, non présentés à
l’
appui de la requête initiale, sous
peine
d’
irrecevabilité ; qu
il en va ainsi de certains moyens soulevés par
l’
ordonnateur dans
ses écritures complémentaires qui ne sont pas susceptibles de se rattacher aux moyens
présentés initialement, en particulier ceux relatifs à la première charge retenue par le
jugement, qui ne faisait pas
l’
objet de son appel initial ; que, néanmoins, en application
notamment de
l’
article R. 242-27 du CJF, et dès lors que ces observations se rattachent à des
moyens soulevés par une autre partie, en
l’
occurrence le comptable, les éléments avancés
par
l’
ordonnateur peuvent être examinés ;
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Sur la première charge
7. Attendu que, par le réquisitoire susvisé, le ministère public rappelait que le
comptable était tenu d’exercer le contrôle de la mise en recouvrement des créances de
l’établissement
; qu’il
relevait
l’
émission, sur
l’
exercice 2011, de trois titres de recettes pour
recouvrer un montant total de 8 517,42
HT ; que, si chacun de ces titres était accompagné
d’
une facture établie par
l’
EPCC et
d’
un contrat de mise à disposition
d’
espaces pour
l’
organisation
d’
événements, les montants facturés ne se référaient pas à la nouvelle grille
tarifaire décidée par le conseil
d’
administration, tandis que les contrats étaient signés par un
agent ne disposant
d’
aucun pouvoir pour déroger à cette grille ; que, selon le ministère public,
il en résultait une perte de recettes de 10 240
;
8. Attendu que, saisie par ce réquisitoire, la chambre régionale des comptes a
constaté que le conseil
d’
administration de
l’
EPCC avait fixé, par délibération du
10 décembre 2010, les tarifs de mise à disposition
d’
espaces ; que les contrats en cause
comportaient des stipulations non conformes à cette délibération ; qu
en outre, ils avaient été
signés par un agent qui
n’
était pas autorisé à déroger aux tarifs fixés par le conseil
d’
administration ;
9. Attendu que la chambre a
d’
abord considéré que le comptable était tenu de
vérifier que les montants fixés dans les titres de recettes en cause étaient conformes à ceux
fixés par la délibération ; qu
ainsi, le moyen tiré de ce que, confronté à des bordereaux de
titres de recettes portant la signature de
l’
ordonnateur, le comptable aurait agi conformément
aux dispositions de
l’
article D. 1617-23 du code général des collectivités territoriales (CGCT)
et de la circulaire du 21 mars 2011
devait, selon elle, être écarté ;
10. Attendu que la chambre a ensuite constaté que le conseil
d’
administration
avait expressément décidé que des remises pouvaient être accordées par le directeur, sur
décision motivée, à des entreprises organisant plusieurs événements à
l’
année, afin de les
fidéliser ; qu
ainsi,
l’
argument du comptable, selon lequel le conseil
d’
administration
n’
avait pas
précisément encadré les conditions de motivation de ces remises, manquait en fait ; que la
signature des bordereaux ne pouvait se substituer à une décision motivée du directeur ;
11. Attendu que la chambre a donc jugé qu
il y avait lieu de mettre en jeu la
responsabilité personnelle et pécuniaire de M. Y, à raison du défaut de contrôle des titres de
recettes émis pour la mise en recouvrement de recettes de locations
d’
espaces au sein de
l’
EPCC ; que ni les conditions matérielles de prise en charge des titres, ni les éléments à
décharge produits par le comptable en réponse au réquisitoire ne représentaient des
circonstances constitutives de la force majeure ;
12. Attendu que la chambre a considéré, enfin, qu
en prenant en charge des titres
dont les montants
n’
étaient pas établis en référence aux tarifs applicables, le comptable avait
causé un préjudice financier à
l’
EPCC ; qu
elle
l’
a déclaré débiteur envers ce dernier
d’
une
somme de 10 240
correspondant à la différence entre le produit des locations qui auraient
dû être mis en recouvrement et le produit recouvré ;
13. Attendu que M. Y conteste notamment le manquement qui a été retenu à son
encontre par la chambre régionale ;
14. Attendu qu
en premier lieu, le comptable avance que
l’
ordonnateur, qui a
compétence pour déroger à la grille tarifaire, a bien signé les bordereaux qui englobent les
titres de recettes en cause, alors que
l’
article D. 1617-23 du CGCT précise que cette signature
emporte attestation du caractère exécutoire des pièces justifiant les recettes concernées et
rend exécutoire les titres de recettes qui y sont joints ; que, selon le comptable, le décret
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n° 2007-450 du 25 mars 2007 précise que
l’
ordonnateur
n’
a pas
l’
obligation de signer une
délibération produite au comptable dans la mesure où il en certifie le caractère exécutoire ;
15. Attendu qu
en deuxième lieu, alors que la chambre estime que les contrats
ont été signés par un agent qui disposerait certes
d’
une délégation lui permettant de signer les
contrats et conventions de toute nature jusqu
’à un montant de 20 000 €
HT, mais qui ne
l’
autoriserait pas à déroger aux tarifs fixés par le conseil
d’
administration, le comptable
s’
interroge sur la nature générale ou spéciale de cette délégation de signature ; que, selon le
comptable, les arguments doivent être examinés ensemble et non de façon séparée ; qu
il
indique qu
il
s’
est retrouvé confronté à un bordereau qui était bien signé de
l’
ordonnateur avec,
à
l’
appui du titre, un contrat signé par une personne qui détenait une délégation de signature
de celui-ci, qui est par ailleurs autorisé à déroger aux tarifs votés par le conseil
d’
administration
par délibération en date du 29 avril 2010 ;
16. Attendu qu
en troisième lieu, le comptable considère que
l’
ordonnateur agit
dans le cadre
d’
une démarche commerciale ; que, selon lui, les clients potentiels font face à
une offre importante de location
d’
espaces sur la place de Metz et, les tarifs de
l’
EPCC étant
élevés, ils sauraient donc qu
ils peuvent négocier ;
17. Attendu qu
en quatrième et dernier lieu, le comptable évoque la difficulté pour
un agent comptable, également chef des services financiers,
d’
effectuer son travail en étant
soumis à
l’
autorité hiérarchique de son ordonnateur et confronté à un conseil
d’
administration
qui
n’
est pas présidé par son ordonnateur ;
18. Attendu que, dans son mémoire susvisé du 20 avril 2016 et en audience
publique, la directrice et son conseil ont fait valoir que des délibérations du conseil
d’
administration avaient accordé au directeur un pouvoir de négociation des contrats et lui
avaient reconnu le pouvoir
d’
accorder des remises motivées ; que les remises en cause
avaient été accordées lors de l’ouverture de l’établissement et qu’à ce titre elles étaient
entièrement justifiées afin de fidéliser les entreprises concernées ;
19. Attendu que, dans ses conclusions, le procureur général a soutenu que la
chambre régionale des comptes a fait une exacte application des textes en estimant irrégulière
l’
autorisation de percevoir la recette, dès lors que les conditions de remises arrêtées par le
conseil
d’
administration étaient méconnues et que la dérogation à celles-ci
n’
a pas fait
l’
objet
d’
une décision motivée de
l’
ordonnateur ;
Sur
l’
existence
d’
un manquement
20. Attendu que, selon le I de
l’
article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisé, «
les
comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables du recouvrement
des recettes (
). Les comptables publics sont personnellement et pécuniairement
responsables des contrôles qu
ils sont tenus
d’
assurer en matière de recettes (
) dans les
conditions prévues par le règlement général sur la comptabilité publique. La responsabilité
personnelle et pécuniaire prévue ci-dessus se trouve engagée dès lors
(…)
qu
une recette
n’
a
pas été recouvrée
(…)
»
;
21. Attendu que, selon
l’
article 12 du décret du 29 décembre 1962 susvisé, alors
en vigueur, «
les comptables sont tenus
d’
exercer : A. - En matière de recettes, le contrôle :
Dans les conditions prévues pour chaque catégorie
d’
organisme public par les lois et
règlements, de
l’
autorisation de percevoir la recette ; Dans la limite des éléments dont ils
disposent, de la mise en recouvrement des créances de
l’
organisme public et de la régularité
des réductions et des annulations des ordres de recettes
(…)
» ;
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22. Attendu que,
l’
article L. 1617-2 du CGCT précise que «
Le comptable
d’
une
commune,
d’
un département ou
d’
une région ne peut subordonner ses actes de paiement à
une appréciation de
l’
opportunité des décisions prises par
l’
ordonnateur. Il ne peut soumettre
les mêmes actes qu
au contrôle de légalité qu
impose
l’
exercice de sa responsabilité
personnelle et pécuniaire. Il est tenu de motiver la suspension du paiement.
» ; qu
il en va
nécessairement de même en matière de recettes
s’
agissant des actes de
l’
agent comptable
d’
un établissement public à caractère industriel ou commercial, notamment
d’
un refus éventuel
de prise en charge de titres de recettes ;
23. Attendu qu
il résulte des textes précités que les seuls contrôles qui sont
susceptibles
d’
entraîner la mise en jeu de la responsabilité
d’
un comptable public
lorsqu’une
recette n’a pas été recouvrée
sont : 1°)
l’
autorisation de percevoir la recette ; 2°) la mise en
recouvrement des créances ; 3°) la régularité des réductions et des annulations des ordres de
recettes ;
24. Attendu qu
en
l’
occurrence, les créances de
l’
établissement ont bien été
mises en recouvrement ; que les titres de recettes émis à cette fin
n’
ont pas fait
l’
objet de
mandats de réduction ou
d’
annulation ; qu
il
n’
est pas contesté que les recettes mises en
recouvrement ont bien été recouvrées ;
25. Attendu que le grief portait en fait sur la conformité des remises accordées
sur lesdites recettes à des décisions du conseil
d’
administration de
l’
établissement ; que ce
grief ne mettait pas en cause
l’
autorisation de percevoir les recettes mais leur liquidation ;
26. Attendu que le I de
l’
article 60 de la loi du 23 février 1963 précité précise que :
«
Hors le cas de mauvaise foi, les comptables publics ne sont pas personnellement et
pécuniairement responsables des erreurs commises dans
l’
assiette et la liquidation des droits
qu
ils recouvrent
» ;
27. Attendu qu
il
n’
a pas été reproché au comptable un cas de mauvaise foi ; que
sa bonne foi peut, au contraire, être reconnue quand il soutient que, lors de la prise en charge
des titres de recettes, il a pu légitimement considérer que les remises avaient été accordées
par
l’
ordonnateur qui disposait de la compétence pour ce faire ;
28. Attendu, sans qu
il soit besoin
d’
examiner plus avant les moyens développés
par les parties, qu
il y a donc lieu
d’
infirmer le jugement en ce qu
il a imputé à tort à M. Y un
manquement au titre de la première charge du réquisitoire susvisé ; qu
en raison de
l’
effet
dévolutif de
l’
appel, il y a lieu de statuer sur le grief du réquisitoire du procureur financier
susvisé ; qu
en
l’
absence de manquement imputable au comptable, il
n’
y a pas lieu à charge
au titre dudit grief ;
Sur la seconde charge
29. Attendu que, par le réquisitoire susvisé, le ministère public relevait qu
au
cours des exercices 2010, 2011 et 2012, le comptable avait payé à des agents des indemnités
dites "primes exceptionnelles" pour un montant total de 71 294,64
; que ces versements
avaient toutefois été décidés par le directeur, qui
n’
avait pas délégation pour ce faire, en
l’
absence de décision du conseil
d’
administration ou de contrat de travail mentionnant
l’
attribution
d’
une prime exceptionnelle ; que cette prime
n’
était pas non plus prévue par la
convention des entreprises artistiques et culturelles à laquelle les contrats se référaient ;
30. Attendu que, saisie par ce réquisitoire, la chambre régionale des comptes a
constaté que le paiement des indemnités en cause
n’
avait pas fait
l’
objet, conformément aux
dispositions du CGCT,
d’
une décision du conseil
d’
administration ou, dans les contrats de
travail,
d’
une mention de la prime ou du visa des conventions, accords collectifs de travail,
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conventions de branche ou accords professionnels
s’
y référant ; que, si le conseil
d’
administration avait défini les conditions dans lesquelles le directeur passait tous actes,
contrats et marchés, il ne
l’
avait pas autorisé à décider de
l’
attribution de "primes
exceptionnelles" ; que celles-ci
n’
étaient par ailleurs pas prévues par la convention des
entreprises artistiques et culturelles à laquelle les contrats se référaient ;
31. Attendu que la chambre a considéré que les règles de la dépense publique
s’
imposaient au directeur et au comptable, quelle que soit la qualité juridique de la personne
à laquelle elles
s’
appliquent, agents de droit public comme salariés de droit privé ; que le vote
et
l’
inscription au budget des lignes budgétaires suffisantes pour engager les dépenses
n’
était
pas, selon elle, la seule limite du pouvoir de
l’
ordonnateur ;
32. Attendu que la chambre a jugé que la responsabilité personnelle et pécuniaire
du comptable devait donc être engagée, à défaut pour ce dernier
d’
avoir effectué les contrôles
qui lui incombaient, en précisant que ni les conditions matérielles de prise en charge des
mandats, ni les éléments à décharge produits par le comptable en réponse au réquisitoire ne
représentaient des circonstances constitutives de la force majeure ;
33. Attendu que la chambre a considéré, enfin, que le versement
d’
une telle
prime, sans
l’
accord préalable de
l’
organe habilité à
l’
autoriser, était constitutif
d’
une dépense
indue, dont
l’
exécution avait causé un préjudice financier à la collectivité, quand bien même le
service aurait été exécuté ; qu
en conséquence, elle a constitué le comptable débiteur de la
somme de 71 294,64
envers
l’
EPCC, correspondant aux paiements indus ;
34. Attendu que
l’
ordonnateur considère que le jugement de la chambre
régionale des comptes est fondé sur des motifs entachés
d’
erreur de droit, en ce que la
chambre a jugé que le comptable
n’
avait pas contrôlé la validité de la créance des dépenses
qu
il a prises en charge, en
n’
ayant pas soulevé
l’
absence de délégation reçue par le directeur
pour attribuer des primes exceptionnelles aux salariés ; qu
à cet égard,
l’
ordonnateur conteste
la nécessité, pour le directeur
d’
un EPCC à caractère industriel et commercial, de recevoir
délégation du conseil
d’
administration pour attribuer une prime exceptionnelle aux salariés de
l’
établissement ;
35. Attendu qu
en premier lieu,
l’
ordonnateur considère que les motifs du
jugement procèdent
d’
une interprétation erronée des articles R. 1431-7 et R. 1431-13 du
CGCT, relatifs respectivement aux attributions du conseil
d’
administration
d’
un EPCC et aux
attributions de son directeur, ainsi que des articles 10 et 13 des statuts de
l’
EPCC ; qu
en vertu
de ces dispositions, le directeur dispose de «
pouvoirs très étendus
», notamment de pouvoirs
propres dans le domaine de la gestion des ressources humaines ;
36. Attendu que
l’
ordonnateur poursuit en indiquant que, conformément aux
dispositions de
l’
article L. 1431-6 du CGCT, les personnels
d’
un EPCC à caractère industriel
et commercial, à
l’
exception du directeur et de
l’
agent comptable, relèvent du code du travail ;
que, dès lors, le directeur exerce les prérogatives de
l’
employeur au sens de ce code et de la
convention collective applicable, en
l’
occurrence la convention collective de
l’
animation du
28 juin 1988, et non pas celle des entreprises artistiques et culturelles comme indiqué par la
chambre ;
37. Attendu qu
ainsi, selon
l’
ordonnateur, contrairement aux dispositions
applicables à un établissement public administratif, et selon
l’
article R. 1431-13 du CGCT et
l’
article 13 des statuts susmentionnés, le directeur «
assure la direction de
l’
ensemble des
services, il a autorité sur le personnel, il recrute et nomme aux emplois de
l’
établissement
» ;
que le directeur négocie et signe les contrats de travail en sa qualité
d’
employeur ; qu
il fixe
également la rémunération de chaque salarié, dans le respect des stipulations de la
convention collective et dans la limite du budget voté par le conseil
d’
administration ;
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38. Attendu que, selon
l’
ordonnateur, il en découle que ni la fixation des salaires
au moment du recrutement
d’
un salarié, ni
l’
attribution
d’
une augmentation de salaire
ultérieure, ni la signature du contrat et de
l’
avenant les prévoyant ne sont soumises à la
validation du conseil
d’
administration ; qu
au demeurant,
l’
ordonnateur rappelle que
l’
article
R. 1431-7 du CGCT ne prévoit pas, au profit du conseil
d’
administration des EPCC, une
compétence en matière de fixation des rémunérations des personnels, sa compétence étant
limitée à délibérer sur les créations, transformations, suppressions des emplois permanents ;
39. Attendu qu
en deuxième lieu,
l’
ordonnateur indique ne pas remettre en cause
le fait que
l’
agent comptable aurait dû demander la délibération du conseil
d’
administration
pour payer les primes
;
qu
il admet qu
en
l’
espèce les primes en question
n’
étaient pas prévues
par la convention collective de
l’
animation ni dans les contrats de travail, lesquels
n’
avaient
pas fait
l’
objet
d’
avenant en ce sens, mais qu
elles résultaient de décisions du directeur ;
40. Attendu qu
en revanche, le jugement serait selon lui entaché
d’
une erreur de
droit, en motivant cette exigence non par le défaut de production
d’
une stipulation de la
convention collective ou des contrats de travail ou
d’
avenants à ces contrats, mais par
l’
exigence de production
d’
une délibération du conseil
d’
administration, en partant du postulat
que le directeur doit recevoir délégation du conseil
d’
administration pour attribuer une prime
exceptionnelle aux salariés ;
41. Attendu que
l’
ordonnateur rappelle à cet égard les pièces justificatives
exigibles, devant accompagner le paiement du premier salaire, puis les paiements ultérieurs
et les indemnités versées aux salariés ; qu
il souligne, notamment, que la rubrique 210226
relative aux primes et accessoires au salaire des personnels des EPIC prévoit une alternative :
soit mention de la prime dans la convention collective visée au contrat, soit mention de la prime
au contrat de travail ; soit décision du conseil
d’
administration ; que, dès lors, selon
l’
ordonnateur, si la production du contrat ou de
l’
avenant prévoyant la prime suffit, cela
démontre que son octroi relève de la compétence du directeur, seul compétent pour négocier
et signer le contrat de travail ; que, selon la note de bas de page n° 13 de
l’
annexe au CGCT,
une décision du conseil
d’
administration ne sera exigée que par défaut, si la convention
collective ou le contrat de travail ne définit pas les modalités de liquidation de la prime ;
42. Attendu qu
en troisième lieu,
l’
ordonnateur considère comme insuffisante
l’
analyse juridique, effectuée par la chambre, de la prime exceptionnelle versée à des salariés
de droit privé par le directeur ; que la chambre
n’
aurait pas suffisamment pris en compte la
nature juridique exceptionnelle de cette gratification visant des salariés de droit privé, en
appliquant à cette décision les principes régissant les primes attribuées dans la fonction
publique ; qu
au contraire, selon
l’
ordonnateur, si en matière de fonction publique il est une
règle fondamentale, à savoir le principe «
pas de prime sans texte
», il ressort qu
en matière
de droit du travail diverses particularités juridiques sont relevées en fonction des types de
gratification
;
43. Attendu que
l’
ordonnateur soutient ainsi que le droit du travail, auquel est
soumis le personnel de
l’
EPCC, distinguerait les «
gratifications contractuelles ou
obligatoires
» et les «
gratifications bénévoles
», distinction que la chambre
n’
aurait pas prise
en compte ; qu
en
l’
occurrence, les primes en cause relèveraient de la seconde catégorie de
gratifications qui
s’
apparentent à des libéralités ; qu
en effet, ces primes ont concerné
ponctuellement,
d’
une part,
l’
ensemble du personnel pour récompenser son investissement
pour
l’
ouverture de
l’
établissement dans les délais attendus ainsi que,
d’
autre part, certains
salariés pour leur investissement dans la préparation
d’
une exposition «
particulièrement
complexe
» ;
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44. Attendu que, selon
l’
ordonnateur, ce type de gratifications
n’
est pas considéré
en droit du travail comme un élément du salaire ; que leur caractère de libéralité serait
constamment reconnu par la jurisprudence de la Cour de cassation ; qu
il ressortirait que,
d’
une part, du fait de son absence de caractère général, de certitude et de régularité, et,
d’
autre
part, du fait de son octroi, en fonction
d’
un élément discrétionnaire, par le directeur en sa
qualité
d’
employeur, la prime exceptionnelle devait être regardée comme une gratification
«
bénévole
» non rattachée au salaire ; qu
en conséquence, ce serait par une analyse erronée
que la chambre a retenu que les primes versées
n’
étaient pas prévues par la convention
collective, en occultant le caractère spécifique des primes bénévoles que
l’
employeur peut, du
fait de son pouvoir propre, accorder en droit du travail et ce hors tout texte
;
45. Attendu que, par ailleurs,
l’
ordonnateur soutient que la rubrique n° 210226 de
l’
annexe I à
l’
article D. 1617-19 du CGCT ne vise pas les gratifications bénévoles mais les
gratifications obligatoires, qui seules constituent les primes et accessoires du salaire ; que par
suite, le comptable, en vérifiant la disponibilité au budget des deniers publics pour couvrir la
dépense décidée par
l’
ordonnateur, a pu sans commettre de faute valider sa mise en
paiement ;
qu’en audience publique, le conseil de Mme
X
a soutenu que c’est à tort que la liste
des pièces justificatives prévoyait
la production d’un
e
délibération du conseil d’administration
sur un sujet qui n’est pas de sa compétence
; que cette liste aurait dû tout au plus prévoir une
approbation
a posteriori
des décisions prises par le directeur dans son propre champ de
compétence ;
46. Attendu que le comptable conteste également le manquement qui lui a été
imputé par la chambre régionale ; qu
il conteste la nécessité
d’
une délibération du conseil
d’
administration pour le paiement de la prime exceptionnelle, en rappelant également que les
contrats de travail des agents visés sont des contrats de droit privé, qu
ils relèvent du code du
travail et de la convention collective de
l’
animation ; qu
en conséquence, à
l’
appréciation du
directeur agissant en qualité
d’
employeur, le régime indemnitaire peut, selon lui, comprendre
des primes et gratifications bénévoles ; qu
il estime également que le jugement est erroné en
indiquant que les contrats de travail se réfèrent à la convention des entreprises artistiques et
culturelles de 1984 alors qu
il
s’
agit de la convention de
l’
animation de 1988 ;
47. Attendu que le comptable fait également valoir que le directeur était
compétent pour décider du paiement de la prime exceptionnelle ; que
l’
ordonnateur, par
délégation du conseil
d’
administration en date du 26 février 2010, avait la possibilité de
négocier et signer les contrats de toute nature jusqu
à 200 000 euros HT ; qu
en outre, le
conseil
d’
administration, décidant de la création des emplois permanents,
l’
autorise à signer
tous les documents
s’
y rapportant, le directeur négociant les salaires et signant les contrats
de travail, dans la limite des crédits ouverts ;
48. Attendu que le comptable conteste que la rubrique 210226 de
l’
annexe 1 à
l’
article D. 1617-19 du CGCT serait «
la seule référence
» à examiner ; qu
il
s’
interroge sur la
nécessité
d’
une délibération pour verser une prime à des salariés de droit privé, compte tenu
du fait qu
en droit social, le régime juridique des primes dépendrait de leur caractère obligatoire
ou facultatif et que la distinction entre gratification et «
libéralité
» est
d’
importance, la
gratification créant une obligation pour
l’
employeur alors que la libéralité
n’
en crée pas ; que,
selon le comptable, qui se réfère à la jurisprudence de la Cour de cassation, pour que la prime
ne soit pas obligatoire, il faut veiller à ne pas remplir les trois critères cumulatifs de fixité, de
généralité et de constance, auquel cas
l’
employeur ne serait pas obligé de la verser ; que,
dans le cas
d’
espèce, appuyés de décisions de
l’
ordonnateur, on serait bien dans le cas de
figure
d’
une prime facultative,
d’
une libéralité, et
l’
ordonnateur est compétent pour négocier
les salaires et pour verser, de façon exceptionnelle, des primes ;
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49. Attendu que le comptable évoque, pour finir, la difficulté pour un agent
comptable, également chef des services financiers,
d’
effectuer son travail en étant soumis à
l’
autorité hiérarchique de son ordonnateur et confronté à un conseil
d’
administration qui
n’
est
pas présidé par son ordonnateur ;
Sur
l’
existence
d’
un manquement
50. Attendu que, selon le I de
l’
article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée,
«
les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables (
) du
paiement des dépenses (
). Les comptables publics sont personnellement et pécuniairement
responsables des contrôles qu
ils sont tenus
d’
assurer en matière (
) de dépenses (
) dans
les conditions prévues par le règlement général sur la comptabilité publique. La responsabilité
personnelle et pécuniaire prévue ci-dessus se trouve engagée dès lors (
) qu
une dépense
a été irrégulièrement payée
» ; que, selon le V du même article : «
Lorsque (
) le juge des
comptes constate
l’
existence de circonstances constitutives de la force majeure, il ne met pas
en jeu la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable public
» ;
51. Attendu que, selon
l’
article 12 du décret du 29 décembre 1962 susvisé, alors
en vigueur, «
les comptables sont tenus
d’
exercer : (
) B. - En matière de dépenses, le
contrôle : De la qualité de
l’
ordonnateur ou de son délégué ; De la disponibilité des crédits ;
De
l’
exacte imputation des dépenses aux chapitres qu
elles concernent selon leur nature ou
leur objet ; De la validité de la créance dans les conditions prévues à
l’
article 13 ci-après ; Du
caractère libératoire du règlement
» ; que, selon
l’
article 13 du même décret, «
en ce qui
concerne la validité de la créance, le contrôle porte sur : La justification du service fait et
l’
exactitude des calculs de liquidation ; L
intervention préalable des contrôles réglementaires
et la production des justifications.
» ;
52. Attendu que
l’
article D. 1617-19 du CGCT, dans sa version alors en vigueur,
disposait qu
«
avant de procéder au paiement
d’
une dépense ne faisant pas
l’
objet
d’
un ordre
de réquisition, les comptables publics des collectivités territoriales, des établissements publics
locaux et des associations syndicales de propriétaires ne doivent exiger que les pièces
justificatives prévues pour la dépense correspondante dans la liste définie à
l’
annexe I du
présent code
» ;
53. Attendu qu
en application de
l’
annexe I précitée, dans sa version alors en
vigueur, rubrique »
210226 - Primes et accessoires au salaire des personnels des
établissements publics industriels et commerciaux
», point «
a) Pour les EPIC autres que les
OPAC
», le paiement
d’
une prime aux personnels nécessitait : «
Mention de la prime dans les
conventions, accords collectifs de travail, conventions de branche ou accords professionnels
visés au contrat de travail (13) ; Mention de la prime au contrat de travail (13) ; ou Décision du
conseil
d’
administration
» ; que la note de bas de page (13) précitée indiquait que «
Lorsque
les conventions, accords collectifs de travail, conventions de branche, accords professionnels
ou contrats de travail ne définissent pas les modalités de liquidation des primes et accessoires
au salaire, une décision du conseil
d’
administration doit en préciser les modalités
» ;
54. Attendu que la liste des pièces
justificatives s’impose à l’ordonnateur et au
comptable
; qu’il n’appartient pas au juge des comptes de se prononcer sur sa pertinence
;
55. Attendu que, dans ses conclusions, le procureur général fait observer que, si
la rubrique 210226 ne précisait pas la nature des primes et accessoires concernés, elle
n’
excluait pas de ce fait les gratifications et libéralités ;
56. Attendu, au demeurant, qu
en
l’
absence de rubrique spécifique à des
"gratifications bénévoles" au sens où les appelants
l’
entendent ou à des "libéralités" pouvant
selon eux être décidées par
l’
ordonnateur
d’
un EPCC, le comptable devait se référer aux
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dispositions précédentes, le préambule de la nomenclature des pièces justificatives des
dépenses du secteur local prévoyant que : «
Lorsqu
une dépense
n’
est pas répertoriée dans
la liste, le comptable doit demander, en se référant si possible à une dépense similaire
répertoriée, les pièces justificatives qui lui permettent
d’
effectuer ses contrôles
» ;
57. Attendu que le moyen avancé par
l’
ordonnateur et le comptable tiré de la
compétence alléguée de
l’
ordonnateur pour décider
l’
attribution de "primes exceptionnelles"
ou de procéder à des "libéralités" est inopérant, à supposer qu
il soit exact, dès lors qu
il ne
saurait exonérer le comptable de sa responsabilité au titre du contrôle des pièces justificatives
qui lui incombe ; que, pour la même raison, le moyen avancé par
l’
ordonnateur et le comptable,
selon lequel la chambre aurait fait une insuffisante appréciation de la distinction du droit de la
fonction publique et du droit du travail doit également être rejeté ;
58. Attendu qu
en
l’
espèce, il est constant et il
n’
est pas contesté : 1°) que le
versement de la prime exceptionnelle au cours des exercices 2010, 2011 et 2012 ne
s’
appuyait
que sur des décisions du directeur de
l’
EPCC ; 2°) que les contrats de travail des agents
bénéficiaires de cette prime ne comportaient aucune mention prévoyant le versement de ce
complément de rémunération ; 3°) que la convention collective, à laquelle ces contrats de
travail se référaient effectivement, ne prévoyait pas
l’
attribution
d’
une telle prime aux agents
de cette branche
d’
activité ; 4°) que le conseil
d’
administration de
l’
établissement
n’
a pas
délibéré sur le principe de
l’
attribution de la prime en cause aux agents de
l’
établissement ;
59. Attendu que la liste des pièces justificatives des dépenses du secteur local
ne comporte aucunement une décision unilatérale de
l’
ordonnateur pouvant être produite en
l’
absence de mention de ladite prime dans le contrat de travail ; que la production
d’
une
décision du conseil
d’
administration devait donc être exigée par le comptable, à défaut de
mention dans le contrat ou dans la convention collective visée par celui-ci ; que
l’
attendu du
jugement contesté précisant que «
le conseil
d’
administration a défini les conditions dans
lesquelles le directeur passe tous actes, contrats et marchés, conformément aux termes du f)
de
l’
article R. 1431-13
[du CGCT],
mais ne
l’
a pas autorisé à décider de
l’
attribution de "primes
exceptionnelles"
»
n’
est pas contraire aux faits ; qu
il
n’
y a donc pas lieu de «
corriger
» le
jugement sur ce point ;
60. Attendu que les circonstances de fait avancées par le comptable, notamment
les difficultés inhérentes au rôle de
l’
agent comptable au sein de
l’
EPCC, constituent des
éléments extérieurs aux comptes ; que ceux-ci ne pourraient
l’
exonérer de sa responsabilité
que dans la seule hypothèse où ils seraient constitutifs de la force majeure ; qu
en
l’
espèce,
ces circonstances ne sont pas constitutives de la force majeure ; qu
il ne
s’
agit donc que de
circonstances de
l’
espèce ne pouvant éventuellement être prises en compte que dans le cas
où le manquement
n’
aurait pas causé de préjudice ;
61. Attendu qu
il résulte de ce qui précède que
c’
est à raison que la chambre
régionale a jugé que M. Y a manqué à ses obligations de contrôle et qu
il a ainsi engagé sa
responsabilité au titre de sa gestion des comptes des exercices 2010, 2011 et 2012 ;
Sur le préjudice financier
62. Attendu que M. Y sollicite également que la Cour reconnaisse
l’
absence de
préjudice financier imputable à son manquement ; que, pour ce faire, il avance que le paiement
reposait bien sur une décision de
l’
ordonnateur appuyée de mandats ;
63. Attendu que le comptable ne disposait
d’
aucune des pièces prévues par la
liste des pièces justificatives des dépenses du secteur local comme étant susceptibles de
justifier la validité de la créance ; que le paiement était donc indu et, par conséquent, constitutif
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d’
un préjudice financier pour
l’
organisme public concerné ; que
c’
est donc à raison que la
chambre régionale a constitué M. Y débiteur envers
l’
EPCC ;
64. Attendu qu
il résulte de
l’
ensemble de ce qui précède qu
il y a donc lieu de
rejeter les requêtes en ce qu
elles concernent la seconde charge ;
Par ces motifs,
DÉCIDE :
Article 1
er
Le jugement de la chambre régionale des comptes de Champagne-
Ardenne, Lorraine n° 2015-0019 du 2 juillet 2015 est infirmé en ce qu
il a constitué M. Y
débiteur envers
l’
établissement public de coopération culturelle "Centre Pompidou-Metz" au
titre de la première charge.
Article 2
Il
n’
y a pas lieu à charge à
l’
encontre de M. Y au titre de la première
charge du réquisitoire susvisé.
Article 3
Les requêtes de Mme X et de M. Y à
l’
encontre du jugement précité
sont rejetées,
s’
agissant de la seconde charge du réquisitoire susvisé.
Fait et jugé en la Cour des comptes, quatrième chambre, première section.
Présents : M. Jean-Yves BERTUCCI, président de section, président de la formation, M. Yves
ROLLAND, conseiller maître, Mmes Dominique DUJOLS, Isabelle LATOURNARIE-WILLEMS,
conseillères maîtres, MM. Jean-Luc GIRARDI et Étienne CHAMPION, conseillers maîtres.
En présence de M. Aurélien LEFEBVRE, greffier de séance.
Aurélien LEFEBVRE
Jean-Yves BERTUCCI
En conséquence, la République française mande et ordonne à tous huissiers de
justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux
procureurs de la République près les tribunaux de grande instance
d’
y tenir la main, à tous
commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu
ils en seront
légalement requis.
Conformément aux dispositions de
l’
article R. 142-20 du code des juridictions
financières, les arrêts prononcés par la Cour des comptes peuvent faire
l’
objet
d’
un pourvoi en
cassation présenté, sous peine
d’
irrecevabilité, par le ministère
d’
un avocat au Conseil
d’
État
dans le délai de deux mois à compter de la notification de
l’
acte. La révision
d’
un arrêt ou
d’
une
ordonnance peut être demandée après expiration des délais de pourvoi en cassation, et ce
dans les conditions prévues au I de
l’
article R. 142-19 du même code.