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13 boulevard Vauban
BP 2392
98846 Nouméa Cedex Nouvelle-Calédonie
Mel : ctcnc@crtc.ccomptes.fr
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
NOUVELLE-CALEDONIE
Exercices 2012 et suivants
Le présent document a été délibéré par la chambre le 15 février 2018
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DÉFINITIVES
2
AVANT-PROPOS
Le présent
rapport d’observations définitives, une fois délibéré,
est adressé aux
représentants légaux des collectivités ou organismes contrôlé
s afin qu’ils apportent, s’ils le
souhaitent, une réponse
qui a vocation à l’accompagner lorsqu’il sera rendu public. C’e
st un
document confidentiel réservé aux seuls destinataires, qui conserve un caractère confidentiel
jusqu’à l’achèvement de la procédure contradictoire
. Sa divulgation est donc interdite,
conformément à l’article L.
262-48 du code des juridictions financières.
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DÉFINITIVES
3
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
...............................................................................................................................
4
RECOMMANDATIONS
.........................................................................................................
11
RAPPELS D’OBLIGATION
JURIDIQUE
.............................................................................
15
INTRODUCTION
....................................................................................................................
17
1.1
L’organisation budgétaire
.............................................................................................
18
1.1.1 La création de budgets annexes au budget principal
......................................................
18
1.1.2 Le coût des opérations de répartition et de reversement pour la Nouvelle-Calédonie
et pour certaines communes
............................................................................................
26
1.2
La gestion du cadre budgétaire
.....................................................................................
32
1.2.1
L’élaboration du budget est perfectible
..........................................................................
32
1.2.2
L’amélioration du cadre de suivi de la performance
......................................................
37
1.3
Les procédures comptables
...........................................................................................
39
1.3.1 Le circuit des recettes et des dépenses
............................................................................
39
1.3.2
La maîtrise de la comptabilité d’engagement
.................................................................
42
1.3.3
L’appréhension des risques encourus
.............................................................................
44
1.3.4 Le suivi du patrimoine
....................................................................................................
48
1.4
Les dotations pluriannuelles
.........................................................................................
52
1.4.1 La fiabilité du contenu des enveloppes de dépenses pluriannuelles et du PPI
...............
52
1.4.2
Les défaillances relevées dans les modalités d’exécution des enveloppes
.....................
56
1.4.3
L’information des élus sur les dotations pluriannuelles
.................................................
58
2
LA SITUATION FINANCIERE
.........................................................................................
60
2.1
La situation consolidée
.................................................................................................
60
2.1.1 La situation budgétaire consolidée
.................................................................................
60
2.1.2 La situation de trésorerie
................................................................................................
64
2.2
La situation du budget propre
.......................................................................................
75
2.2.1 Les résultats globaux de 2012 à 2016
.............................................................................
75
2.2.2 Analyse et perspectives par section
................................................................................
82
3
REPONSE.
..........................................................................................................................
93
ANNEXES
.............................................................................................................................
105
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DÉFINITIVES
4
SYNTHÈSE
Le présent rapport porte sur la situation financière de la Nouvelle-Calédonie depuis
2012.
Collectivité « sui generis » au plan juridique, la Nouvelle-
Calédonie l’est également sur
le plan budgétaire. En effet, elle assure, à de rares exceptions près, la perception de l’ensemble
des impôts du territoire y compris ceux destinés aux provinces, aux communes et aux
établissements publics. Elle redistribue ensuite ces impôts aux organismes affectataires selon
deux dispositifs (la répartition et le reversement) qui sont présentés dans le rapport.
Elle gère ainsi des flux fiscaux, de recettes et de dépenses, qui sont comptabilisées
budgétairement mais qui ne concernent pas son fonctionnement propre. Jusqu’en 2012, ses
opérations propres et les opérations fiscales tierces étaient gérées dans le même budget. Les
comptes donnaient une image inexacte de la situation réelle et l’ensemble du fonctionnement
budgétaire et comptable présentait des problèmes de fiabilité.
Dans ce contexte, la première partie du rapport est consacrée à l’ensemble des questio
ns
de fiabilité. Celle-ci a sensiblement progressé à compter de 2012 mais elle doit encore être
améliorée.
La seconde partie du rapport traite des résultats et de la situation propre de la collectivité
en termes budgétaires et de trésorerie.
La chambre prend bonne note des efforts de maîtrise des dépenses réalisés depuis deux
à trois ans tout en soulignant que la poursuite de l’assainissement financier demeure un enjeu
central.
La collectivité relève qu’une partie des recommandations de la chambre figure d
ans le
plan de réforme de la gestion des finances publiques voté par le congrès le
28 décembre 2016.
La chambre en convient tout au long du présent rapport mais souligne la nécessite
d’effectivement mettre en œuvre ce plan de réforme plus d’un an après s
on vote.
La fiabilité
Les missions fiscales de la collectivité ont longtemps affecté la fiabilité de ses comptes
sans
qu’elle
en soit consciente. La chambre l’avait alertée sur ce point dans son précédent
rapport.
Depuis 2012, le processus d’adaptation de l’organisation budgétaire est en cours mais
doit encore progresser alors que d’autres questions de fiabilité se posent toujours.
L’organisation budgétaire
Etablir des comptes fiables c’est
-à-dire, décrivant fidèlement les dépenses et les recettes
des différentes missions exercées par la collectivité, demande de créer des budgets annexes
dédiés. Deux l’ont été. Le premier, en 2012, est consacré à la perception et au reversement des
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DÉFINITIVES
5
recettes affectées. Le second, consacré aux opérations de répartition fiscale, a été créé en 2016.
Il reste à mettre en place le budget de la régie des tabacs qui devrait retracer les opérations
commerciales d’achats et de reventes de tabacs découlant du monopole d’importation de la
collectivité.
L
’exercice de ses missions
fiscales impose à la collectivité des coûts importants. Le
rapport présente en détail les différents mécanismes impactant la trésorerie et la situation
budgétaire. La chambre recommande que ces charges induites soit identifiées, chiffrées et
actées.
La gestion du cadre budgétaire
La gestion du cadre budgétaire est par ailleurs perfectible. Le contenu et le vote de la
maquette budgétaire présentent plusieurs irrégularités de forme que la chambre demande à la
collectivité de régulariser. La chambre suggèr
e par ailleurs d’optimiser le vote du budget
: ainsi
de remplacer la maquette utilisée par une maquette votée par nature et
d’assouplir
les délais de
vote afin de permettre une préparation et un vote du budget primitif appuyés sur des prévisions
plus précises parce que plus proches
de l’année budgétaire.
Les dépenses budgétaires sont gérées par les services dans un cadre analytique introduit
en 2009. Ce dernier comprend 5 niveaux (mission, programme, action, action fille et action
petite-fille) et doit être simplifié. La préparation budgétaire est faite par les directions au niveau
des actions. L
’exécution budgétaire s’effectue
au niveau des actions filles et des actions
petites-filles. La chambre encourage la collectivité à modifier le cadre analytique afin que la
préparation et l’exécution budgétaire s’effectuent au même niveau.
L
a collectivité s’est inspirée du dispositif de suivi
de la performance mis en place par
l’Etat, avec la loi organique relative aux lois de finances (LOLF)
1
, en instaurant en 2009
2
des
indicateurs de performance dans le dialogue budgétaire entre l’exécutif, les directions et les
élus. Ces indicateurs ont été progressivement délaissés et devraient être relancés.
Les procédures comptables
Les procédures comptables se modernisent a
vec la mise en place d’une gestion
centralisée des factures et la perspective d’une dématérialisation des pièces comptables que la
chambre recommande de faire aboutir.
Elles doivent cependant encore progresser en régularité. En dépit d’améliorations
récen
tes, la comptabilité d’engagement peut encore gagner en fiabilité notamment s’agissant
des restes à réaliser.
La chambre souligne également le caractère obligatoire des provisions destinées à
assurer la sincérité du budget. Leur montant apparait actuellement insuffisant au regard des
1
Les directions de l’Etat s’engagent sur des indicateurs de performance dans des projets annuels de
performance (PAP) annexés à la loi de finances et font le bilan des résultats dans les rapports annuels de
performance annexés à la loi de règlement.
2
Elle avait dénommé cette démarche « plan de performance des politiques publiques » ou « 4P ».
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DÉFINITIVES
6
risques identifiés
: tutelles d’établissements publics, avances de trésorerie non
remboursées,
appel en garantie d’emprunt.
La gestion patrimoniale doit être améliorée dans l’ensemble de ses volets. L’inventaire
physique et comptable du patrimoine doit être effectué, ce qui englobe le basculement en
immobilisations définitives de près de 90 Mds F
CFP d’immobilisations classées en comptes
provisoires. Les immobilisations que la collectivité réalise pour elle-même, en particulier les
développements informatiques de la direction des services informatiques, doivent être
décomptées comme travaux en régie ce qui valoriserait cette production, fiabiliserait le
patrimoine et allègerait les charges de fonctionnement du budget propre.
Les dotations pluriannuelles
Les dotations pluriannuelles sont les autorisations de programme (AP) et les
autor
isations d’engagement (AE). La collectivité recourt massivement à cet outil puisque 95%
des dépenses d’investissement procèdent d’une AP. Néanmoins, ces dotations pluriannuelles
ne sont pas gérées de manière fiable.
La chambre recommande que leur contenu
soit plus précis tant s’agissant du programme
global de dépenses autorisé que du calendrier des dépenses budgétaires prévisionnelles. Ce
dernier doit être évalué avec une précision suffisante dès le vote de la dotation. A ces deux
conditions, les dotation
s pourraient être le support de l’élaboration d’un plan pluriannuel
d’investissement (PPI). La collectivité a en effet lancé une démarche de PPI que la chambre
recommande de poursuivre jusqu’à son terme.
Pour les dépenses relevant d’une dotation pluriannu
elle, les actes juridiques (bons de
commande, marchés, contrats) doivent être comptablement engagés sur les crédits pluriannuels
uniquement. Les crédits budgétaires ne doivent être utilisés que pour mandater les pièces
présentées en paiement. Or la collectivité engage les actes juridiques sur crédits pluriannuels
puis sur crédits budgétaires,
ce qui ne devrait pas se produire s’agissant de dépenses relevant
d’une AP ou d’une AE.
Enfin, l’information fournie aux élus pour le vote et le suivi des dotations
pluriannuelles
n’est pas suffisante
contrairement aux dispositions légales. La chambre recommande que les
dotations soient votées par les élus dans une délibération distincte du budget. Cela a été mis en
œuvre pour le vote du budget primitif 2018.
Elle rec
ommande d’accompagner cette délibération
d’un rapport dédié et d’une annexe récapitulative expliquant la nature des crédits pluriannuels
et retraçant leur mise en œuvre pour chaque dotation.
La situation financière
L’analyse financière distingue la
situation consolidée et la situation du budget propre.
La situation consolidée
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DÉFINITIVES
7
La situation budgétaire
L’analyse des comptes budgétaires montre des fai
blesses de
certains taux d’exécution.
La chambre recommande de
les redresser d’une part
, par une meilleure utilisation des dotations
pluriannuelles, d’autre part
,
par l’amélioration des capacités de prévisions.
La situation budgétaire consolidée est excédentaire mais non significative en raison de
la nature comptable de l’excédent. L’excédent budgétaire
consolidé atteint près de
15 Mds F CFP fin 2016 alors que la trésorerie est dix fois inférieure. Cela illustre le caractère
purement comptable de ce résultat, composé avant tout de recettes non recouvrées.
C’est pourquoi l’analyse de la chambre porte e
ssentiellement sur la situation de
trésorerie qui est « consolidée » en permanence car commune aux trois budgets.
La situation de trésorerie
La situation de trésorerie est fortement dégradée en raison du déficit réel, longtemps
masqué par le flou des comptes budgétaires.
Cette insuffisance de la trésorerie impose de différer le paiement des mandats transmis
au payeur. Ce dernier paye les mandats au fur et à mesure des entrées de trésorerie.
La chambre souligne la nécessité pour la Nouvelle-Calédonie de reconstituer sa
trésorerie ce qui suppose la mise en œuvre d’une pluralité d’outils et d’actions.
Au-delà de ce constat quantitatif, la collectivité doit parer aux risques qui pèsent
actuellement sur sa trésorerie.
Celle-ci est en partie gérée par deux comptables publics à statut particulier, le receveur
des services fiscaux et le chef du service de la publicité foncière, qui sont agents de la
collectivité tout en possédant la qualité de comptable du Trésor. La situation de ces agents
présente des irrégularités au regard de leur cadre statutaire. Leur régime de responsabilité
personnelle et pécuniaire n’est p
as organisé. Leur situation statutaire doit donc être régularisée.
Le fonctionnement de la taxe générale à la consommation (TGC) constitue également
un risque. A ce stade, il est prévu de rembourser les crédits de TGC par mandat budgétaire,
selon un circuit dit long car il implique un délai de plusieurs mois pour les entreprises avant
d’être remboursée
s. La chambre recommande le remboursement en circuit court
comme en
métropole - ce qui supposerait que les demandes de remboursement soient instruites et les
crédits remboursés au mois le mois par le receveur des services fiscaux. Cette évolution
nécessiterait d’adapter le statut de ce dernier en
lui permettant, notamment,
d’effectuer
directement ce type de dépenses.
Enfin, la chambre recommande de finaliser le pilotage informatisé prospectif de la
trésorerie dans l’applicatif de gestion acquis en 2017. Dans cette perspective, elle recommande
de centraliser la gestion des restes à recouvrer par le receveur des services fiscaux en lui
transférant les impôts qu’il ne recouvre
pas encore (notamment
l’impôt sur le r
evenu et la
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DÉFINITIVES
8
patente qui sont actuellement recouvrés par le payeur). Sur ce point une adaptation statutaire
des missions du receveur des services fiscaux serait également souhaitable.
Le budget propre
La situation globale du budget propre
Les résultats propres, reconstitués jusqu’en 2015 sont passés d’un
e situation
excédentaire de 8,4 Mds F CFP en 2012 à -4,7 Mds F CFP en 2015.
La situation s’est
améliorée
en 2016. Le fonds de roulement qui était négatif début 2016, est redevenu positif fin 2016 avec
un résultat cumulé global de 6,1 Mds F CFP. En intégrant les restes à réaliser, le résultat global
de clôture apparaît cependant ténu, à 1,9 Md F CFP.
La dette est passée de 11,2 Mds F CFP en 2012 (ou 14,7 Mds F CFP selon la méthode
de décompte adoptée) à 32,5 Mds F CFP fin 2016. Au cours de cet exercice, le montant des
nouveaux emprunts souscri
ts s’est é
levé à 6,9 Mds F CFP contre 8,1 Mds F CFP en 2015.
L’annuité de la dette a progressé de 81 % e
ntre 2012 et 2016 (de 1,2 à 2,1 Mds F CFP) soit une
croissance annuelle moyenne de 16%.
Au 31 décembre 2016, le montant nominal des emprunts de tiers
bénéficiant d’une
garantie de la collectivité s’élève à 61,3
Mds F CFP pour un capital restant dû évalué par la
collectivité à 54,8 Mds F CFP.
Le niveau d’endettement propre de
la collectivité (encours de la dette propre ramenée
aux recettes réelles de fonctionnement)
s’éta
blit à 73% au 31 décembre 2016. Le poids des
annuités ramenées aux recettes réelles de fonctionnement a presque doublé passant de 2,8% à
4,7% des recettes. Le ratio d’équilibre financier global s’établit à 0,9 proche du seuil d’alerte
qui est de 1,0.
En revanche le ratio d’endettement global intégrant la dette garantie en sus de la dette
propre, qui est le ratio prudentiel suivi par le principal organisme prêteur de la collectivité, est
passé de 42% à 113% (hors dette garantie des opérateurs de logements sociaux) et se situe en
zone d’alerte.
La section de fonctionnement
Les recettes de fonctionnement ont progressé de 13% entre 2012 et 2016. Elles sont
passées de 45 Mds F CFP à 51 Mds F CFP. Cependant, le montant des recettes de
foncti
onnement en 2016 intègre de l’ordre de 6 Mds F CFP de recettes exceptionnelles. Hors
recettes exceptionnelles, les recettes 2016 au niveau de 2012.
Le niveau de recettes de la collectivité est fortement dépendant des recettes fiscales
réparties. A
fiscalité constante, la chambre n’identifie aucune marge de progression des recettes
de la collectivité. Au budget supplémentaire 2017, la fiscalité répartie de la Nouvelle-Calédonie
s’établirait à 29,1
Mds F CFP au lieu de 31,0 Mds F CFP initialement prévus et
33,9 Mds F CFP réalisés en 2016.
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DÉFINITIVES
9
Les dépenses de fonctionnement sont passées de 40,6 Mds F CFP en 2012 à
48,5 Mds F CFP en 2014, soit une progression de 19%, puis à 39,6 Mds F CFP en 2016 soit
une diminution de 18% entre 2014 et 2016. Des mesures ont été prises sur les deux dernières
années pour maitriser certains postes de dépenses publiques notamment les participations et
subventions, achats et charges externes et charges de personnel.
La réduction de 9 Mds F CFP observée entre 2014 et 2016 est due pour moitié à la
restriction des participations et subventions qui ont reculé de 4 Mds F CFP (-22% entre 2014 et
2016
). Les achats et charges externes ont été réduits d’un peu moins de 1 Md F CFP (
- 18%).
Les prévisions budgétaires de dépenses pour 2017 affichent une hausse de 6,8% par
rapport au réalisé 2016. A la suite des efforts consentis en 2015 et 2016, il est plus difficile de
contenir les dépenses de fonctionnement.
La capacité d’autofinancement de la collectivité a atteint son niveau le
plus bas en 2014.
La situation a été rétablie à partir de 2015 avec une capacité d’autofinancement nette de
2,1 Mds F CFP portée à 5,8 Mds en 2016.
En l’état actuel, les perspectives sur les recettes et surtout les dépenses de
fonctionnement demeurent floues, ce qui appelle à la plus grande prudence en matière
budgétaire.
La collectivité indique vouloir consolider la tendance à la baisse de ses dépenses de
fonctionnement par la mise en œuvre de réformes structurelles.
La section d’investissement
Depuis 2007, la Nouvelle-
Calédonie s’est engagée dans une politique volontariste
d’investissement. Sur la période 2012
-
2016, 46,5 Mds F CFP de dépenses d’investissement
directes et indirectes ont été réalisées (soit 9,3 Mds F CFP par an en moyenne) si on exclut les
chantiers hospitaliers portés par la collectivité.
Pour 2017, la collectivité annonce une programme d’investissement de l’ordre de
14,9 Mds F
CFP dont 12,2 Mds F CFP de dépenses d’équipement et 2,7
Mds F CFP de
subventions versées. Elle indique par ailleurs vouloir continuer à investir à un niveau soutenu
au cours des exercices futurs.
La question est de savoir si les recettes d’investissement le permettront.
La collectivité est financée par les subventions d’investissement qui ont atteint
9 Mds F CFP sur la période soit 1,8 Md F CFP par an en moyenne. Ces subventions ont couvert
seulement 20% des dépenses.
La dette souscrite cumulée s’est élevée à 26,8 Mds F CFP. Elle a couvert 58% des
dépenses d’équipement directes et indirectes réalisées
sur la période.
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DÉFINITIVES
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L’autofinancement formé par l’amortissement (13,3 Mds F CFP) et le transfert des
excédents de fonctionnement au budget d’investissement (16,7 Mds F CFP) a couvert le reste
des dépenses.
Il a manqué 1 Md F CFP de recettes pour équilibrer la section ce qui explique la
diminution du résultat global cumulé qui est passé de 7,1 Mds F CFP début 2012 à
6,1 Mds F CFP fin 2016.
Le déficit de trésorerie constaté fin 2016 a montré que le résultat propre cumulé
(6,1 Mds F CFP
) n’est pas disponible
pour financer la section d’investissement.
Pour l’avenir, les deux variables de financement de la politique d’investissement de la
collectivité sont donc l’excédent courant de fonctionnement et l’endettement.
Le redressement
de l’excédent courant
observé en 2016 doit être considéré avec
prudence dans la mesure où il résulte de recettes exceptionnelles et d’un effort rigoureux de
maîtrise des dépenses.
Les engagements pris par la collectivité au début 2017 la placent en position délicate en
mati
ère d’endettement
. Si on considère un montant prévisionnel de recettes réelles de
fonctionnement au titre de 2017 de 41,5 Mds F CFP, il en ressort un ratio d’endettement de
88%, à la limite du ratio d’alerte de 90% surveillé notamment par l’AFD, principal
prêteur.
Ce mode de financement constitue ainsi une solution de plus en plus fermée.
La collectivité doit donc envisager comme paramètre l’ajustement de son programme
d’investissement en fonction de ses moyens. Dans cette optique, un programme pluriannue
l
d’investissement détaillé et priorisé est recommandé par la chambre.
La collectivité se situe dans cette perspective et a précisé en réponse qu’elle avait réduit
son programme d’investissement 2018 afin d’éviter un recours excessif à l’emprunt.
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DÉFINITIVES
11
RECOMMANDATIONS
Recommandation n°1
:
la
chambre
recommande
à
nouveau
à
la
Nouvelle-Calédonie de créer un budget annexe de la régie des tabacs.
Dans sa
réponse, le président du
gouvernement estime que la création d’un budget annexe
représenterait un surcroit de complexité sans valeur ajoutée supplémentaire. Il
mentionne que les charges de nature patrimoniale qui ne sont pas rattachées
actuellement au service pourraient l’être.
En application des principes de transparence
et de fidélité comptable, la chambre réitère sa préconisation de mettre en place un
budget annexe pour les activités commerciales découlant du monopole de l’importation
du tabac.
......................................................................................................
25
Recommandation n°2
: la chambre recommande que le règlement budgétaire et
financier de la Nouvelle-Calédonie prévoie également le calcul des ratios
prudentiel
s et d’équilibre pour le budget propre
. En réponse, le président du
gouvernement indique que la Nouvelle-Calédonie modifiera en ce sens son règlement
budgétaire et financier, actuellement en cours de révision.
.................................................
26
Recommandation n°3
: la chambre recommande à la Nouvelle-Calédonie de
procéder au reversement des centimes additionnels sur la base du montant
recouvré, comme elle le fait pour les autres impôts.
En réponse, le président du
gouvernement a indiqué qu’un avant
-projet de loi du pays sur ce sujet était « en cours
d’examen
».
......................................................................................................
28
Recommandation n°4
: la chambre recommande à la Nouvelle-Calédonie de
chiffrer l’ensemble des coûts (avances mensuelles de la répartition, coût de gestion
administrative) liés aux mécanismes de reversement et de répartition.
En réponse,
la collectivité indique vouloir évaluer le coût du portage de trésorerie dans les meilleurs
délais et envisager de chiffrer les frais de gestion de la fiscalité répartie.
..........................
32
Recommandation n°5
: la chambre recommande à la Nouvelle-Calédonie
d’engager les démarches en vue de supprimer la règle des douzièmes provisoires
et l’obligation de dépôt du projet de budget sur le bu
reau du congrès avant le 15
novembre.
En réponse, le président du gouvernement indique d’une part qu’une
demande de modification de la loi organique a été formulée auprès de l’Etat par la
collectivité afin que la disposition imposant le dépôt du projet de budget sur le bureau
du congrès avant le 15
novembre soit supprimée et d’autre part qu’il a engagé une
réflexion sur la pertinence de la règle des douzièmes provisoires.
.....................................
36
Recommandation n°6
: la chambre recommande à la Nouvelle-Calédonie
d’adopter les maquettes budgétaires par nature pour le vote du budget et du
compte administratif.
En réponse, le président du gouvernement a conf
irmé l’intérêt
d’adopter un vote par nature du budget tout en précisant que ce chantier ne pourrait être
mis en œuvre immédiatement.
.............................................................................................
37
Recommandation n°7
: la chambre recommande à la Nouvelle-Calédonie la mise
en œuvre de la refonte du cadre analytique de ses dépenses.
En réponse, le président
du gouvernement a indiqué que la réforme du cadre analytique serait achevée en 2019
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DÉFINITIVES
12
ou bien postérieurement si cette réforme devait être couplée avec celle du vote du
budget par nature.
......................................................................................................
39
Recommandation n°8
: la chambre recommande à la Nouvelle-Calédonie de
relancer le suivi des indicateurs de performance budgétaires instaurés en 2009.
En
réponse, le président du gouvernement indique que cette relance sera réalisée après la
restructuration du cadre comptable et analytique.
La chambre en prend note mais
considère qu’elle pourrait être menée indépendamment de la réforme du cadre
analytique et non postérieurement à celle-ci.
......................................................................
39
Recommandation n°9
: la chambre recommande à la Nouvelle-Calédonie de
formaliser l’organigramme du réseau de l’exécution budgétaire
et comptable.
En
réponse le président du gouvernement indique que l’organigramme du réseau de
l’exécution budgétaire et comptable sera formalisé dans le cadre de la dématérialisation
de la chaine comptable actuellement mise en œuvre.
..........................................................
41
Recommandation n°10
: la chambre recommande à la Nouvelle-Calédonie,
d’examiner la mise en œuvre de la dématérialisation des pièces justificatives
actuellement expérimentée par les services de la DFIP.
................................................
42
Recommandation n°11
: la chambre recommande à la Nouvelle-Calédonie de
mettre en œuvre une démarche permanente et structurée de contrôle interne.
En
réponse, le président du gouvernement indique que cette démarche fait partie des
objectifs de la collectivité mais nécessite des procédures et des services dédiés dont la
mise en
place s’effectue progressivement en fonction des moyens disponibles.
................
47
Recommandation n°12
: la chambre recommande à la Nouvelle-Calédonie
d’organiser plus précisément les missions des services en charge du patrimoine.
En réponse, le président du gouvernement indique qu’à terme la gestion du patrimoine
sera centralisée par la direction des achats, du patrimoine et des moyens (DAPM)
hormis la gestion comptable qui continuera d’être assurée par la DBAF.
..........................
49
Recommandation n°13
: la chambre recommande à la Nouvelle-Calédonie
d’appliquer la procédure des travaux en régie notamment pour les productions
informatiques réalisées par ses services.
En réponse, le président du gouvernement
informe que trois développements d’application informatique ont été identifiés p
our
lesquels une comptabilisation va être mise en place.
..........................................................
51
Recommandation n°14
: la chambre recommande à la Nouvelle-Calédonie
d’utiliser la procédure de reprise des subventions d’équipement au compte de
résultat
. En réponse, le président du gouvernement indique que la collectivité prévoit
d’appliquer cette procédure.
................................................................................................
52
Recommandation n°15
: la chambre recommande à la Nouvelle-Calédonie de
définir précisément le contenu et le phasage budgétaire des dotations
pluriannuelles d’autorisation de programme et d’autorisation d’engagement.
En
réponse, le président du gouvernement indique que la collectivité est en train de
supprimer les dotations pluriannuelles insuffisamment précises
dites politiques
et
de mettre en place une procédure de définition et de phasage budgétaire des dotations
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DÉFINITIVES
13
pluriannuelles qu’elle inscrira dans le règlement budgétaire et financier en cours
d’actualisation.
....................................................................................................
54
Recommandation n°16
: la chambre recommande à la Nouvelle-Calédonie de
finaliser son plan pluriannuel d’investissement.
.............................................................
55
Recommandation n°17
: la chambre recommande à la Nouvelle-Calédonie de
renforcer sa capacité de suivi des dépenses relevant des dotations pluriannuelles,
d’actualiser le montant de ces dotations et leur calendrier budgétaire prévisionnel
et de supprimer les crédits reportés en restes à réaliser.
En réponse, le président du
gouvernement confirme que la réflexion concernant la mise en œuvre de cette
recommandation est en cours de finalisation dans le cadre de la mise en place du plan
pluriannuel d’investissem
ent.
..............................................................................................
57
Recommandation n°18
: la chambre recommande à la Nouvelle-Calédonie
d’améliorer ses taux d’exécution budgétaire en renforç
ant la qualité de ses
prévisions et de son pilotage budgétaires.
En réponse, le président du gouvernement
informe que la réorganisation en cours de la direction du budget et des affaires
financières vise à renforcer le pilotage et le taux d’exécution des c
rédits budgétaires.
......
62
Recommandation n°19
: la chambre recommande à la Nouvelle-Calédonie
d’optimiser le réseau de la trésorerie
et la centralisation de cette dernière sur le
compte du payeur.
En réponse, le président du gouvernement et le directeur des
finances publiques ont approuvé cette recommandation.
La chambre en prend bonne
note et invite la collectivité à la mettre en œu
vre en lien avec la direction des finances
publiques.
....................................................................................................
67
Recommandation n°20
: la chambre recommande à la Nouvelle-Calédonie de
régulariser, en lien avec l’Etat, le statut du receveur des services fiscaux et du chef
du service de la publicité foncière.
En réponse, le président du gouvernement et le
directeur des finances publiques de la Nouvelle-Calédonie expriment leur accord sur
cette recommandation. Le président du gouvernement fait savoir que la direction des
services fiscaux et la direction des finances publiques travaillent conjointement sur le
sujet et que la Nouvelle-
Calédonie a sollicité auprès de l’Etat une évolution en ce sens
des textes.
....................................................................................................
70
Recommandation n°21
: la chambre recommande à la Nouvelle-Calédonie de
mettre en place un circuit court de déclaration et de remboursement de la taxe
générale à la consommation.
En réponse, le président du gouvernement indique
qu’une réflexion conjointe est menée entre la direction des services fiscaux et la
direction des finances publiques sur le sujet.
......................................................................
71
Recommandation n°22
: la chambre recommande à la Nouvelle-Calédonie de se
rapprocher de l’Etat afin que le receveur des services fiscaux soit autorisé, dans le
cadre de ses compétences de recouvrement, à effectuer des opérations relevant de
l’ordonnateur.
En réponse, le président du gouvernement fait savoir que la direction
des services fiscaux et la direction des finances publiques travaillent en effet
conjointement sur ce sujet.
..................................................................................................
72
Recommandation n°23
: la chambre recommande à la Nouvelle-Calédonie
d’étudier la faisabilité du transfert au receveur des services fiscaux du
recouvrement des impôts actuellement suivis par le payeur de la Nouvelle-
Calédonie.
En réponse, le président du gouvernement indique que la collectivité étudie
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DÉFINITIVES
14
actuellement la faisabilité d’un tel transfert en lien avec la direction des finances
publiques.
....................................................................................................
74
Recommandation n°24
: la chambre recommande à la Nouvelle-Calédonie de
continuer à renforcer le pilotage prospectif de sa trés
orerie en paramétrant l’outil
informatique de suivi.
En réponse, le président du gouvernement confirme que le
paramétrage de cet outil progresse mais que le flux des recouvrements en provenance
du comptable public est difficile à intégrer ce qui ralentit l
’avancement de ce chantier.
... 75
Recommandation n°25
: la chambre recommande à la Nouvelle-Calédonie de
poursuivre l’effort de rigu
eur initié depuis 2015 portant sur les dépenses de
fonctionnement propres de la collectivité.
En réponse, le président du gouvernement
précise que la collectivité poursuit ses efforts en ciblant les secteurs d’activité les plus
dépensiers et en procédant à
des réformes structurelles améliorant l’efficience de son
organisation interne.
....................................................................................................
88
Recommandation n°26
: la chambre recommande à la Nouvelle-Calédonie
d’ajuster son programme d’investissement aux possibilités de financement.
En
réponse, le p
résident du gouvernement confirme une diminution du recours à l’emprunt
en 2018 et une réduction du programme d’investissement, priorité étant donnée au
financement des opérations en cours.
..................................................................................
93
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DÉFINITIVES
15
RAPPELS D’OBLIGATION
JURIDIQUE
Rappel d'obligation n°1 :
la
chambre
rappelle
à
la
Nouvelle-Calédonie
l’obligation fixée par l’article 84
-2 de
la loi organique que le débat d’orientations
budgétaires soit tenu dans un délai de deux mois précédant l’examen du projet de
budget.
En réponse, le président du gouvernement indique que la collectivité s’engage
à respecter les dispositions de l’article 8
4-2 de la loi organique.
........................................
33
Rappel d'obligation n°2 :
la
chambre
rappelle
à
la
Nouvelle-Calédonie
l’obligation fixée par l’article
83-1 de la loi organique de présenter un rapport sur
les orientations retenues en matière de développement durable lors du débat
précédent le vote du budget.
En réponse, le président du gouvernement confirme que
ce rapport n’a jamais été présenté et indique qu’une réflexion est en cours sur ce
sujet.
.................................................................................................
33
Rappel d'obligation n°3 :
la
chambre
rappelle
à
la
Nouvelle-Calédonie
l’obligation de respecter le cadre fixé par l’instruction M. 52 et le modèle de la
maquette budgétaire.
En réponse, le président du gouvernement indique qu’il
respectera à l’avenir le cadre légal de la maquette budgétaire.
...........................................
35
Rappel d'obligation n°4 :
la chambre rappelle à la Nouvelle-Calédonie la nécessité
de poursuivre la régularisation des restes à réaliser, des rattachements et des
reports.
.................................................................................................
44
Rappel d'obligation n°5 :
la
chambre
rappelle
à
la
Nouvelle-Calédonie
l’obligation de constituer une provision dès lors qu’un risque est avéré et de
reprendre les provisions devenues sans objet.
Dans sa réponse, le président du
gouvernement confirme vouloir constituer les provisions découlant des risques
encourus par la collectivité tout en précisant que leur mise en place sera étalée dans le
temps.
La chambre souligne le caractère obligatoire des provisions destinées à assurer
la sincérité du budget.
.................................................................................................
48
Rappel d'obligation n°6 :
la
chambre
rappelle
à
la
Nouvelle-Calédonie
l’obligation de basculer des comptes 23 aux comptes 21 de la nomenclature
comptable les immobilisations achevées.
En réponse, le président du gouvernement
indique que la bascule des comptes 23 aux comptes 21 est en cours de réalisation et sera
enregistrée dans le compte de gestion de l’exercice 2017.
..................................................
50
Rappel d'obligation n°7 :
la
chambre
rappelle
à
la
Nouvelle-Calédonie
l’obligation de tenir un inventaire physique à jour de son patrimoine rapproché
de l’état de l’actif produit par le comptable.
En réponse, le président du
gouvernement indique qu
e l’inventaire a été confié à la direction des achats, du
patrimoine et des moyens (DAPM) créée en 2016 mais que cette mission n’a pas encore
été mise en œuvre compte tenu de la création récente de ce service.
..................................
50
Rappel d'obligation n°8 :
la
chambre
rappelle
à
la
Nouvelle-Calédonie
l’obligation de respecter les règles de liquidation et d’inscription budgétaire de la
pr
océdure d’amortissement des immobilisations.
..........................................................
52
Rappel d'obligation n°9 :
la chambre rappelle à la Nouvelle-Calédonie que
l’engage
ment juridico-
comptable d’un acte conclu dans le cadre d’une AP ou
d’une AE doit être effectué exclusivement sur les crédits de la dotation
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DÉFINITIVES
16
pluriannuelle et ne pas être doublé d’un engagement juridico
-comptable sur les
crédits budgétaires annuels
.
.............................................................................................
56
Rappel d'obligation n°10 :
la
chambre
rappelle
à
la
Nouvelle-Calédonie
l’obligation d’informer les élus sur la gestion et la situation
des dotations
pluriannuelles et celle de définir les modalités d’information dans son règlement
budgétaire et financier.
En réponse, le président du gouvernement indique la volonté
de la collectivité de mettre en œuvre cette obligation dans le cadre du bu
dget 2018.
La
chambre constate cependant que le gouvernement n’a pas déposé de rapport spécifique
sur les dotations pluriannuelles lors du vote du budget primitif 2018. Elle l’invite à le
faire dès que possible.
...............................................................................................
59
Rappel d'obligation n°11 :
la
chambre
rappelle
à
la
Nouvelle-Calédonie
l’obligation de respecter les règles d’encadrement de l’octroi d’avances et de
transformer en prêts les avances rémanentes.
En réponse, le président du
gouvernement confirme que la collectivité poursuit la régularisation des avances déjà
en place en fonction des possibilités financières et qu’elle limitera à l’avenir cette
pratique.
...............................................................................................
67
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DÉFINITIVES
17
INTRODUCTION
Le présent rapport porte sur la situation financière de la Nouvelle-Calédonie à compter de 2012.
Il a été effectué en application de l’article L.O.
262-2 du code des juridictions financières et des
arrêtés du président de la chambre territoriale des comptes (CTC) n° 2016-01 du
18 janvier 2016 et n° 2016-08 du 7 décembre 2016 relatifs aux programmes des travaux de
contrôle 2016 et 2017 de la CTC.
Ce rapport thématique complète ceux publiés en 2017 sur la situation financière de
chacune des trois provinces du territoire. Il s’inscrit par ailleurs dans la continuité du précédent
rapport de la chambre sur la Nouvelle-Calédonie qui portait également sur sa situation
financière
et
sur
le
régime
de
la
publicité
foncière
(ROD
2012/3
notifié
le
22 juin 2012).
La lettre notifiant l’ouverture du contrôle a été transmise aux ordonnateurs concernés le
5 décembre 2016, soit, pour la période à compter de 2012, l’a
ctuel président du gouvernement,
M. Philippe Germain, Mme Cynthia Ligeard (présidente du gouvernement du 5 juin 2014 au
1er avril 2015) et M. Harold Martin (président du gouvernement du 3 mars 2011 au
5 juin 2014).
M. Philippe Germain et Mme Cynthia Ligear
d ont accusé réception de l’ouverture du
contrôle le 7 décembre 2016, M. Harold Martin le 8 décembre 2016.
La chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie (CTC) a arrêté le
28 septembre 2017 les observations provisoires faisant suite à l'examen de la gestion de la
Nouvelle-Calédonie pour les exercices 2012 et suivants.
Ce dernier a été notifié le 9 octobre 2017 à Monsieur Philippe Germain, président du
gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, qui en a accusé réception le 10 octobre 2017 ainsi
qu’à Madame Cynthia Ligeard et Monsieur Harold Martin, précédents ordonnateurs de
la
collectivité, qui en ont accusé réception respectivement les 10 et 12 octobre 2017.
Un extrait du rapport a été notifié le même jour à Monsieur Pascal Coevoet, directeur
des finances publiques de la Nouvelle-Calédonie qui en accusé réception le 10 octobre 2017.
Le directeur des finances publiques et le président du gouvernement de la
Nouvelle-Calédonie ont transmis leur réponse à la chambre les 30 novembre et
13 décembre 2017.
Mme Cynthia Ligeard et Monsieur Harold Martin n’ont pas produit de
réponse.
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DÉFINITIVES
18
LA FIABILITE DES COMPTES
L’organisation budgétaire
(1.1) et le respect des procédures comptables (1.2) affectent
ou peuvent affecter la fiabilité des comptes.
La fiabilité des dotations pluriannuelles et celle du plan pluriannuel d’investissement
font également l’objet de plusieurs observations (1.3).
1.1
L’organisation budgétaire
L’organisation budgétaire désigne l’adaptation du budget de la
Nouvelle-Calédonie à
ses missions fiscales. Ces missions nécessitent des budgets annexes
qu’il a fallu créer
(1.1.1).
Elles génèrent des coûts pour la Nouvelle-Calédonie
qu’il conviendrait de
mesurer (1.1.2).
La thématique
de l’organisation budgétaire concerne également les
instruments de
pilotage de la performance inspiré de la LOLF (Loi organique relative aux lois de finances de
l’Etat)
que la collectivité a introduit en 2009 dans sa procédure budgétaire et qui devraient être
aujourd’hui relancés
(1.1.3).
1.1.1
La création de budgets annexes au budget principal
Différents textes, en premier lieu desquels la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999
relative à la Nouvelle-Calédonie (dénommée « loi organique » dans le présent rapport),
chargent cette collectivité d’opérations fiscales sp
écifiques de perception, de répartition et de
reversement des impôts.
La fiabilité des comptes de la collectivité a longtemps été affectée par une organisation
budgétaire qui n’était pas adaptée à ses
missions fiscales. Etaient fusionnés dans le même et
unique budget les recettes et les dépenses fiscales et celles découlant des compétences propres
à la Nouvelle-Calédonie.
Depuis 2012, des progrès significatifs ont été accomplis par la création de deux budgets
annexes, mais ce travail d’adaptation
non achevé doit être finalisé.
1.1.1.1
La création du budget annexe de reversement
En application du 1° de l’article 22 de la loi organique, des recettes fiscales sont
affectées aux communes et aux provinces, à des établissements publics ou à des fonds de
concours chargés
d’une mission de service public.
La liste de ces recettes affectées figure dans le tableau n°1 avec les prévisions pour 2017.
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DÉFINITIVES
19
Liste des recettes affectées 2017
Source
Libellé des taxes et impôts
BP 2017 (F CFP)
PAIERIE
Patente - C.A. Provinciaux
1 508 413 815
PAIERIE
Patente - C.A. Communaux
3 017 676 527
PAIERIE
Patente - C.A. Chambre des Métiers
503 912 845
PAIERIE
Patente - C. A.Chambre de Commerce et d'Industrie
554 302 968
PAIERIE
Contribution foncière - C.A. Provinciaux
395 000 000
PAIERIE
Contribution foncière - C.A. Communaux
790 000 000
PAIERIE
Contribution téléphonique - C.A. Provinciaux
20 000 000
PAIERIE
TATSSS (Agence Sanitaire et Sociale)
215 000 000
PAIERIE
Droits de licences - C.A. Provinciaux
74 000 000
PAIERIE
Droits de licences - C.A. Communaux
89 000 000
PAIERIE
Taxes sur les jeux - C.A.Provinciaux
2 400 000 000
PAIERIE
Taxe sur les jeux PMU
50 000 000
PAIERIE
Amendes forfaitaires 60%
225 000 000
PAIERIE
Cotisation 0,25% sur salaires (Chambre des Métiers)
150 000 000
PAIERIE
Cotisation 0,25% sur salaires (Chambre de Commerce et d'Industrie)
150 000 000
PAIERIE
Cotisation 0,25% sur salaires (E.T.F.P.A.)
200 000 000
PAIERIE
CCS sur TSPJ-PMU
250 000 000
PAIERIE
DNS
0
Sous-total Paierie
10 592 306 155
DSF
Contribution Sociale Additionnelles à l'IS-ASSNC
5 100 000 000
DSF
Impôt sur le Revenu des Valeurs Mobilières - C.A. Provinciaux
900 000 000
DSF
Impôt sur le Revenu des Valeurs Mobilières - C.A. Communaux
1 100 000 000
DSF
Taxe provinciale sur les communications téléphoniques
1 700 000 000
DSF
TATSSS (Agence Sanitaire et Sociale)
6 960 000 000
DSF
Droits d'enregistrement - C.A. Provinciaux
1 700 000 000
DSF
Droits d'enregistrement - C.A. Communaux
2 800 000 000
DSF
Taxe sur les nuitées
160 000 000
DSF
Taxe de Solidarité sur les Services
20 001 500 000
DSF
Taxe sur les conventions d'assurance
1 200 000 000
DSF
Timbre-amende 60% LC 129
150 000 000
DSF
CCS sur IRVM
1 200 000 000
DSF
CCS sur IRCDC
180 000 000
DSF
CCS sur Revenus fonciers
210 000 000
DOU
Taxe générale sur la consommation perçue par la DSF
1 200 000 000
Sous-total DSF
44 561 500 000
DOU
TATSSS (Agence Sanitaire et Sociale)
272 700 000
DOU
Taxe soutien aux productions agricoles et agro-alimentaires (CANC) 30%
495 000 000
DOU
Taxe soutien aux productions agricoles et agro-alimentaires (ERPA) 70%
1 155 000 000
DOU
Taxe fret aérien
2 050 000 000
DOU
Taxe de magasinage-Port
93 000 000
DOU
Droit de quai Nouméa
83 000 000
DOU
Droit de port et séjour à
quai Nouméa
90 000 000
DOU
Taxe de péage (PANC)
900 000 000
DOU
Taxe de péage (ADANC)
459 000 000
DOU
TAP- SMTU
1 980 000 000
DOU
TAP- SMTI
DOU
Taxe générale sur la consommation perçue par les Douanes
800 000 000
Sous-total Douanes
8 377 700 000
Régie DITTT
Redevance d'immatriculation
255 000 000
IME
TSI - Contribution pour déprédation de voieries
43 300 000
Sous-total Directions
298 300 000
DAVAR
FDEB - Autres participations
100 000 000
DAVAR
FDEOCC - Autres participations
18 000 000
DOU
Taxe anti pollution
187 000 000
IME
Redevances superficiaires
242 000 000
IME
Taxe sur l'électricité (FER)
715 000 000
IME
FER - CD15 - Recette part Etat
0
IME
FER - CD15 - Recettes province Nord
0
IME
FER - HCT - Recettes communes
245 000 000
IME
FCME - CD15 - Recettes part ADEME
0
DOU
Taxe parafiscale pour les énergies renouvelables
53 000 000
IME
FCME - HCT - Recettes part NC
0
IME
FCME - CD15 - Recettes part NC
0
IME
Reversement par les pétroliers
140 000 000
Sous-total Fonds de concours
1 700 000 000
TOTAL BUDGET DE REVERSEMENT
65 529 806 155
PCRE (état mensuel des encaissements du receveur des services fiscaux) ; PRT 246 (état mensuel des liquidations douanières) ;
P 503 relevé des encaissements sur le compte du Trésor Public ; ESD : état des sommes dues ; IME : Dimenc
Source : CTC
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DÉFINITIVES
20
Entre 2012 et 2016, le montant des recettes affectées est passé de 49 Mds F CFP à
65 Mds F CFP. En moyenne, il a atteint 53 Mds F CFP.
Lorsqu’une recette est affectée, elle est titrée par la Nouvelle
-Calédonie puis reversée à
l’organisme destinataire dès qu’elle est recouvrée. Lorsque le recouvrement n’est pas immédiat
ce qui est toujours le cas à l’exception des recettes titrées après recouvrement –
la recette est
enregistrée comptablement mais pas en trésorerie. La Nouvelle-Calédonie ne reverse pas en ce
cas la recette.
En effet, elle reverserait alors à des tiers des fonds dont elle ne disposerait pas, ce qui
réduirait sa propre trésorerie. Le fait générateur du rever
sement d’une recette est donc son
encaissement. La seule exception concerne certains centimes additionnels qui sont reversés
qu’ils aient ou non été recouvrés, exception que la chambre recommande de faire cesser
(cf. infra).
Lors du contrôle de la Nouvelle-Calédonie effectué en 2011/2012, la chambre avait
observé que ces opérations de reversement étaient mélangées dans le même budget avec les
autres opérations de la collectivité ce qui affectait la fiabilité des comptes.
La chambre avait recommandé la création d’un budget annexe de reversement afin
d’
isoler ces opérations.
Ce budget annexe de reversement (budget 02) a été créé à compter de l’exercice
budgétaire 2012 (délibération n° 159 du 10 décembre 2011). La ventilation du résultat de
clôture du budget unique fin 2011 entre le budget principal (asso
ciant jusqu’en 2015 opérations
propres et de répartition) et le budget de reversement a été faite pour l’exercice 2012
conformément au tableau n°2 selon une méthodologie détaillée en annexe qui n’appelle pas
d’observation.
Le résultat de départ de l’exerci
ce 2012 du budget principal a été estimé à
24,1 Mds F CFP et celui du budget annexe de reversement à 4,7 Mds F CFP.
Ventilation du résultat de clôture 2011
Source : CTC
La chambre prend bonne note de cette première réorganisation du cadre budgétaire
intervenue dès 2012. Ceci a permis d’isoler budgétairement les flux des recettes reversées
améliorant ainsi la fiabilité des comptes budgétaires produits.
1.1.1.2
La création du budget propre de répartition
Les opérations de répartition
En application des articles 49, 49-1, 52 et 181 de la loi organique, les principaux impôts,
-
c’est
-à-
dire ceux dont l’assiette est le chiffre d’affaires, le revenu ou la valeur en douane
- sont
obligatoirement fixés et perçus par la Nouvelle-Calédonie puis répartis entre cette collectivité,
en MdF CFP
2011
2011
retraité
Résultats de clôture
Budget propre
28,85
24,12
Budget annexe de reversement
4,73
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DÉFINITIVES
21
les trois provinces et les trente-trois communes. Le tableau n°3 donne un exemple de répartition
d’une recette de 200
000 F CFP.
Répartition des recettes perçues par la Nouvelle-Calédonie
Source : CTC
Collectivités
Répartition par catégorie de collectivités
Part de chaque
collectivité
Répartition de
200 000 F CFP
Province des Iles
18,00%
18 540
Province Nord
32,00%
32 960
Province Sud
50,00%
51 500
Total
100,00%
103 000
Province des Iles
20,00%
1 600
Province Nord
40,00%
3 200
Province Sud
40,00%
3 200
Total
100,00%
8 000
Farino
0,32%
102
Sarraméa
0,39%
125
Belep
0,56%
179
Moindou
0,76%
243
Boulouparis
1,10%
352
Ile des Pins
1,11%
355
Kouaoua
1,11%
355
Poum
1,33%
426
Touho
1,33%
426
Pouembout
1,34%
429
Pouébo
1,37%
438
Yaté
1,44%
461
Kaala-Gomen
1,65%
528
Koumac
1,73%
554
Thio
1,83%
586
Ponérihouen
1,93%
618
Ouégoa
1,95%
624
Canala
1,99%
637
La Foa
2,03%
650
Poya
2,10%
672
Voh
2,16%
691
Ouvéa
2,22%
710
Hienghène
2,36%
755
Poindimié
2,58%
826
Koné
2,72%
870
Bourail
2,80%
896
Houaïlou
3,01%
963
Païta
3,93%
1 258
Maré
4,45%
1 424
Dumbéa
5,04%
1 613
Lifou
6,72%
2 150
Mont-Dore
7,18%
2 298
Nouméa
27,67%
8 854
Total
100,00%
32 000
Fonds intercommunal de péréquation pour
l'équipement des communes (FIP équipement)
Toutes les
communes
0,75%
Recette de
fonctionnement
Nouvelle-Calédonie
27,75%
ns
55 500
Versement au fonds de gestion pour le
financement de subventions aux communes
1 500
Dotation de fonctionnement
Art 181 - I
de la loi organique
Dotation d'équipement
Art 181 - II
de la loi organique
Fonds intercommunal de péréquation pour le fonctionnement des communes (FIP
fonctionnement)
Art 49
de la loi organique
Art 49-1
de la loi organique
4,00%
51,50%
16,00%
100% moins parts provinciales et communales
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DÉFINITIVES
22
Les clés de répartition entre collectivités sont fixes pour les provinces. Elles évoluent
chaque année pour les communes en fonction de différents critères (population, voirie, effectifs
scolaires notamment).
La répartition est effectuée par des avances mensuelles afin que les communes et les
provinces soient financées en trésorerie dès le début de l’année. Ces avances mensuelles sont
fixées en fonction des prévisions de recettes. En fin d’exercice, le calcul du m
ontant effectif est
effectué sur la base des montants recouvrés des impôts. Les recettes titrées mais non encaissées
ne sont pas prises en compte. Elles figurent en excédent comptable sans trésorerie.
En moyenne, entre 2012 et 2016, le montant réparti chaque année selon ce dispositif a
été de 135 Mds F CFP.
Lors de son précédent contrôle en 2012, la chambre avait observé que, comme les
opérations de reversement, les flux de la répartition étaient mélangés dans le même budget avec
les opérations propres et les opérations de reversement. Ceci affectait la fiabilité des comptes
produits. Les recettes non recouvrées et donc non réparties formaient un résultat de clôture
purement comptable mais qui donnait l’illusion d’une situation bien meilleure qu’elle ne l’ét
ait.
La chambre avait recommandé la création d’
un budget annexe de répartition pour isoler
dans le budget principal les seules recettes et dépenses propres de la Nouvelle-Calédonie.
La création du budget annexe de répartition
Ce budget annexe de répartition dénommé (budget 03) a été mis en place à compter de
l’exercice budgétaire 2016 (délibération n° 79 du 29 octobre 2015).
Cette deuxième réorganisation du cadre budgétaire de la collectivité qui est, certes,
intervenue plus tardivement au cours de la période contrôlée, permet, depuis 2016, de visualiser
le budget principal (budget 01) devenu également le budget propre, le budget annexe de
reversement (budget 02) et le budget annexe de répartition (budget 03).
Toutes opérations confondues, le total des titre
s et mandats émis chaque année s’est
élevé en moyenne à 235 Mds F CFP entre 2012 et 2016. La ventilation de ces flux entre les
trois budgets à compter de 2016 représente un progrès significatif vers la fiabilité des comptes
dont la chambre prend bonne note.
Masses financières globales des budgets de la collectivité
La paierie tient désormais trois comptes de gestion distincts, numérotés 105 (budget
propre), 106 (budget de reversement) et 107 (budget de répartition).
en MdF CFP
Executé 2012
Executé 2013
Executé 2014
Executé 2015
Executé 2016
Flux nets de titres
220,40
248,65
242,09
240,14
223,21
Flux nets de mandats
210,82
250,64
234,11
239,96
236,14
source : CTC
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DÉFINITIVES
23
Dans cette organisation, la trésorerie est commune aux trois budgets. Des comptes de
rattachement
3
des budgets annexes permettent de centraliser les entrées de trésorerie sur ce
compte unique.
La méthodologie de la séparation entre le budget propre et le budget annexe
de répartition
Fin 2015, le résultat de clôture du budget principal (regroupant
jusqu’alors
les
opérations propres et les opérations de répartition) a été ventilé pour 2016 entre le budget
principal de la Nouvelle-Calédonie, devenu son budget propre, et le nouveau budget annexe de
répartition conformément au tableau n°5. La méthodologie et les écritures de séparation entre
le budget propre et le budget de répartition fin 2015 sont détaillées en annexe. Elles appellent
les observations suivantes.
Ventilation du résultat de clôture 2015 du budget principal
Source : CTC
Le solde fin 2015 était de 17,7 Mds F CFP. Il a été ventilé entre un déficit propre de
4,7 Mds F CFP (solde d’entrée du budget principal 2016) et un excédent de la répartition de
22,4 Mds F CFP (solde
d’entrée du budget annexe de répartition 2016).
La méthodologie utilisée a cependant eu pour conséquence le maintien au sein du budget
propre de 3,6 Mds CFP de recettes fiscales perçues en 2015 devant être redistribuées aux
communes et aux provinces en 2016. En intégrant ce transfert, le déficit du budget propre serait
ressorti à 8,3 Mds F CFP et l’excédent du budget de répartition à 25,0 Mds F CFP.
Cette ventilation erronée n’a eu cependant aucune incidence pour les provinces et les
communes. Celles-ci ont bénéficié du versement complémentaire de 3,6 Mds F CFP auquel
elles avaient droit. Les sommes ont été mandatées en 2016 par le budget de répartition.
Ce dernier n’a toutefois pas été financé par le budget propre qui a conservé cette somme.
Cette opération étant singulière
, elle n’est régie par aucune disposition réglementaire
spécifique qui soulèverait un enjeu de régularité.
Par ailleurs, la trésorerie étant commune aux trois budgets, l’opération en cause n’a pas
eu d’incidence sur la trésorerie.
Opérer le transfert se traduirait par une dépense budgétaire de 3,6 Mds F CFP sur le
budget propre et par une recette équivalente au budget de répartition. Cependant, le budget de
répartition n’a pas besoin de financement
complémentaire alors que l
’équilibre du
budget
propre est plus fragile.
3
Il s’agit des comptes 4511 (compte de rattachement entre le budget propre et l
e budget annexe de
reversement) et 4512 (compte de rattachement entre le budget propre et le budget de répartition).
en MdF CFP
2011
2011
retraité
2012
2013
2014
2015
2015
retraité
2016
Résultats de clôture
Budget propre
28,85
24,12
32,71
19,94
19,11
17,69
-4,74
6,05
Budget annexe de reversement
4,73
5,71
7,28
8,57
10,17
10,17
5,84
Budget annexe de répartition
22,43
3,05
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DÉFINITIVES
24
Dans ces conditions, il n’apparaît pas indispensable de modifier la ventilation opérée fin
2015.
1.1.1.3
La création du budget annexe de la régie des tabacs
En application du décret du 17 octobre 1916 du président Raymond Poincaré ayant
rendu applicable la délibération des séances des 31 juillet, 2 et 3 août 1915 du conseil général
de la Nouvelle-
Calédonie et dépendances relative à l’organisation du monopole des tabacs, la
Nouvelle-
Calédonie achète les tabacs à l’extérieur du terri
toire et les revend aux réseaux de
distribution. Ceci représente des flux non négligeables retracés dans le tableau n°6.
Flux financiers de la régie des tabacs de Nouvelle-Calédonie
Source : CTC
Ces opérations sont suivies analytiquement de manière satisfaisante, mais elles
n’apparaissent pas dans les comptes de la collectivité, car elles sont intégrées aux recettes et
aux dépenses du budget de répartition.
Or, les opérations d’achats et de reventes de la régie des tabacs, de même que ses
modalités de fonctionnement, sont de nature exclusivement commerciale et devraient faire
l’objet d’un suivi distinct.
Le bénéfice des opérations sur les tabacs est reversé au budget de répartition car il fait
partie de l’assiette des recettes à répartir. Mais ceci n’i
mplique pas que les opérations
commerciales de la régie des tabacs soient fusionnées avec les flux fiscaux de ce budget comme
c’est actuellement le cas.
Le fait que la régie perçoive le produit des taxes assises sur les tabacs (TATSSS) n’est
pas non plus un obstacle à un suivi budgétaire distinct. En effet, les titres de recettes de la
TATSSS sont documentés par la régie mais émis directement par la direction du budget et des
affaires financière (DBAF) sur le budget annexe de reversement. Ils ne transitent donc pas dans
la comptabilité budgétaire de la régie des tabacs. Les services de la régie encaissent la taxe sur
des comptes d’attente, transmettent les
états de la TATSSS à la DBAF qui les titre et les
comptabilise sur le budget de reversement.
La situation de la régie pour la TATSSS est
analogue à celle d’une entreprise dont les
ventes sont le support de la perception d’une taxe qu’elle reverse ensuite à
l’administration. Les
ventes commerciales de la régie sont le support de la perception de recettes fiscales mais elles
ne se confondent pas avec celles-ci et doivent être suivies à part.
Les flux commerciaux de la régie -
dont l’organisation interne retr
acée en annexe
n’appelle pas d’observation –
devraient donc être comptabilisés hors du budget de répartition.
Régie des tabacs de la Nouvelle-Calédonie
2014
2015
2016
Recettes
8 863 146 058
8 932 579 172
8 234 373 351
Charges
1 485 383 726
1 577 876 574
1 418 706 381
Achats
1 485 383 726
1 577 876 574
1 366 625 692
Services extérieurs
850 669
Honoraires & autres services ext
3 670 597
Personnel
47 559 423
Résultat
7 377 762 332
7 354 702 598
6 815 666 970
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DÉFINITIVES
25
Par ailleurs, un suivi budgétaire distinct de la régie des tabacs faciliterait l’imputation à
celle-ci de toutes les charges de la régie et renforcerait aussi sur ce point la fiabilité des comptes.
Si certaines charges du budget principal sont déjà imputées, il s’agit uniquement des dépenses
courantes. Actuellement, les amortissements, les provisions, les achats et les autres charges
relevant du patrimoine utilisé pour le fonctionnement de la régie (dock, matériel de stockage,
matériel informatique) sont supportées par le budget propre de la Nouvelle-Calédonie.
L’ensemble de ces charges devraient être imputées à la régie par leur facturation en coûts
de
fonctionnement du budget propre au budget annexe de la régie des tabacs.
La création d’un budget
annexe
est d’ailleurs prévue par la loi organique, dont le premier
alinéa de l’article 209
-8 précise que : «
Peuvent faire l’objet de budgets annexes les o
pérations
financières des services de la Nouvelle-
Calédonie […] non dotés de la personnalité morale et
dont l’activité essentielle consiste à produire des biens ou à rendre des services donnant lieu au
paiement d’un prix.
».
L’adaptation du cadre budgétair
e peut et doit donc encore progresser avec la création
du budget annexe de la régie des tabacs.
En 2012, la chambre avait recommandé la création de ce budget et la collectivité avait
alors indiqué en réponse qu’elle étudierait cette éventualité liée notamm
ent à la mise en place
de comptes de liaison. De tels comptes ayant depuis été créés sans difficulté au sein de la
structure budgétaire de la collectivité pour la mise en place des autres budgets annexes, cette
condition n’apparaît pas comme un obstacle in
surmontable.
Recommandation n°1
: la chambre recommande à nouveau à la Nouvelle-Calédonie de
créer un budget annexe de la régie des tabacs.
Dans sa réponse, le président du gouvernement estime
que la création d’un budget
annexe
représenterait un surcroit de complexité sans valeur ajoutée supplémentaire. Il mentionne
que les charges de nature patrimoniale qui ne sont pas rattachées actuellement au service
pourraient l’être.
En application des principes de transparence et de fidélité comptable, la chambre réitère
sa préconisation de mettre en place un budget annexe pour les activités commerciales
découlant du monopole de l’importation du tabac.
1.1.1.4
Tenir compte des spécificités de la collectivité dans le suivi de son équilibre
budgétaire
Les recettes et les dépenses des deux budgets annexes sont gérées par la
Nouvelle-
Calédonie pour le compte de l’ensemble des organismes tiers (communes, provinces
et établissements publics), destinataires finaux des recettes reversées ou réparties. L’équilibre
de ces budgets est indépendant de celui du budget propre. Leur excédent global provient de
recettes non recouvrées ou des mécanismes de répartition et n’a pas de signification s’agissant
du pilotage des recettes et des dépenses propres de la collectivité.
La consolidation des trois budget
s n’est pas significative, notamment s’agissant des
résultats de clôture et des ratios prudentiels exprimés en pourcentage des recettes consolidées
de fonctionnement.
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DÉFINITIVES
26
Ainsi, le compte administratif fin 2015 affichait un excédent de plus de
27 Mds F CFP en données consolidées contre un déficit de 4,7 Mds F CFP pour le seul budget
propre. Ce déficit propre rapporté aux recettes de fonctionnement consolidées ne dépassait pas
2% et apparaissait donc conforme à la règlementation. En revanche, rapporté aux recettes de
fonctionnement du seul budget propre (46,8 Mds F CFP), il représentait plus de 10% des
recettes de fonctionnement.
Depuis 2016, les résultats du budget propre font
l’objet d’une comptabilisation directe
et d’une publication officielle.
Disposant désormais de ses résultats propres juridiquement arrêtés, la collectivité peut
et doit
surveiller son équilibre budgétaire en calculant les critères et les ratios d’équilibre pour
son seul budget propre. Il conviendrait qu’un tel suivi soit prévu par le règl
ement budgétaire et
financier de la collectivité.
Recommandation n°2
: la chambre recommande que le règlement budgétaire et
financier de la Nouvelle-Calédonie prévoie également le calcul des ratios prudentiels et
d’équilibre pour le budget propre.
En réponse, le président du gouvernement indique que la Nouvelle-Calédonie modifiera
en ce sens son règlement budgétaire et financier, actuellement en cours de révision.
1.1.2
Le
coût
des
opérations
de
répartition
et
de
reversement
pour
la
Nouvelle-Calédonie et pour certaines communes
Les impôts répartis ou reversés sont mandatés par les budgets annexes de répartition et
de reversement aux collectivités attributaires qui les titrent sur leur budget propre.
Ce dispositif génère pour la Nouvelle-Calédonie des coûts que la chambre propose de
mesurer.
1.1.2.1
Le coût du reversement des centimes additionnels au droit constaté
Les centimes additionnels
4
sont reversés pour leur montant titré ou droit constaté et non
pour leur montant recouvré. La Nouvelle-Calédonie prend ainsi en charge le coût en trésorerie
(elle redistribue une trésorerie inexistante) temporairement si l’impôt est finalement recouvré
voire
définitivement si l’impôt reversé n’est finalement pas recouvré et doit être passé en perte
(émission d’un mandat d’admission en non
-valeur).
4
Il s’agit des centimes sur la contribution des patentes, la contribution foncière, le droit de licence, le
droit d’enregistrement et la c
ontribution téléphonique. Les centimes sur le revenu des valeurs mobilières et sur la
taxe sur les jeux étant titrés après leur recouvrement, les montants titrés et encaissés sont identiques.
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DÉFINITIVES
27
Les centimes additionnels
Les centimes additionnels aux impôts territoriaux ont été instaurés pour les communes
par l’article 7
-2° de la loi 69-
5 du 3 janvier 1969 relative à la création et à l’organisation des
communes de Nouvelle-Calédonie. Depuis cette fiscalité a été étendue aux provinces et aux
chambres consulaires qui peuvent aussi voter des centimes additionnels.
Les centimes sont ainsi des impôts communaux, provinciaux ou consulaires (chambre
des métiers, chambre d’agriculture ou chambre de commerce
et d’industrie) dont l’assiette est
le montant liquidé d’un impôt territorial et le taux, un pourcentage s’appliquant à celui
-ci. Ce
taux est voté chaque année par les organismes bénéficiaires, le montant qui en résulte est titré
par la Nouvelle-Calédonie
en même temps qu’est émis le titre de l’impôt principal, puis
intervient le recouvrement et le reversement aux organismes bénéficiaires.
Par exemple pour la patente, un titre est émis pour la Nouvelle-Calédonie au budget de
répartition (sur la base du rôle des patentés) et quatre titres sont émis au budget de reversement,
un pour les centimes communaux, un pour les centimes provinciaux, un pour les centimes de la
chambre des métiers et un pour les centimes de la chambre de commerce et d’industrie.
Par exemple pour un impôt non recouvré de 100, intégralement reversé par mandat à
une collectivité puis passé en perte deux ans plus tard, il aura été effectué un premier mandat
de reversement de 100 en N (coût de trésorerie), puis un second mandat d’admission e
n
non-valeur de 100 en N+2 (coût budgétaire).
Chaque impôt reversé puis admis en non-
valeur réduit ainsi d’abord la trésorerie de la
collectivité puis creuse les charges budgétaires du budget de reversement. La trésorerie étant
définitivement ponctionnée, chaque somme reversée et non recouvrée augmente de manière
définitive le besoin de trésorerie de la collectivité. Ce besoin spécifique augmente chaque
année.
Le reversement en fonction du montant encaissé éliminerait cet effet de trésorerie d’une
part et d
’autre part, les mandats d’admission en non
-valeur des impôts non recouvrés auraient
un coût budgétaire nul, leur montant étant par construction égal à celui des recettes initialement
titrées et finalement non recouvrées et non reversées.
La Nouvelle-Caléd
onie procède d’ailleurs de cette manière pour l’ensemble de la
fiscalité reversée et répartie. Seuls les centimes additionnels bénéficient du reversement en
fonction des montants titrés.
Ce choix résulte d’une pratique car aucune disposition ne fixe de règle. L’art
icle 3 de la
délibération n°183 du 9 juillet 1991 portant dispositions budgétaires et comptables relatives aux
impôts territoriaux supportant des centimes additionnels indique que le « Territoire procède au
reversement en une seule fois …/… par m
andat émis le dernier jour du deuxième mois suivant
la date limite de paiement mentionnée sur le rôle
». Ces dispositions n’indiquent pas qu’il
faudrait reverser les montants titrés au lieu des montants recouvrés.
En conclusion, les principes d’image fidèl
e et de sincérité des comptes impliquent que
la fiscalité soit reversée sur la base des montants recouvrés.
La chambre avait effectué ce constat lors de son précédent contrôle. Elle avait
recommandé à la collectivité de cesser cette pratique.
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DÉFINITIVES
28
La collectivité avait indiqué en réponse examiner la faisabilité technique de cette
recommandation avec le comptable public mais n’a finalement pas fait évoluer le dispositif.
L’instruction du présent contrôle a montré que la difficulté technique évoquée prov
ient
du fait que le système informatique du comptable public ne permet pas le suivi des titres par
type de centimes additionnels. Le suivi du recouvrement est effectué par contribuable et ne fait
pas la distinction entre les recouvrements de l’impôt princi
pal (qui relève du budget de
répartition) et les recouvrements des centimes appliqués à cet impôt. Il n’est donc pas possible
de déterminer en cas de recouvrement partiel quel titre a été recouvré.
La chambre observe cependant que, dans l’attente de la mise en place d’un suivi par
titres qu’elle recommande par ailleurs, la Nouvelle
-Calédonie peut estimer le montant recouvré
par titres en appliquant à la somme recouvrée transmises par le comptable public pour un
contribuable (principal et centimes) les clés de répartition des montants titrés.
Elle pourrait reverser les centimes sur cette base ce qui éliminerait globalement le
décalage aujourd’hui existant entre ce qui est encaissé et ce qui est reversé. Les collectivités
bénéficieraient, in fine, de l’intégra
lité du reversement une fois le titre totalement recouvré, sauf
si une partie de celui-ci devait être passée en perte par
une écriture d’admission en non
-valeur.
Recommandation n°3
: la chambre recommande à la Nouvelle-Calédonie de procéder
au reversement des centimes additionnels sur la base du montant recouvré, comme elle le
fait pour les autres impôts.
En réponse, le président du gouvernement a indiqué qu’un
avant-projet de loi du pays
sur ce sujet était «
en cours d’examen
».
1.1.2.2
Le coût des opérations de répartition
Le coût de trésorerie des versements mensuels anticipés pour la Nouvelle-
Calédonie
La loi organique prévoit que les montants répartis et mandatés par le budget de
répartition aux communes et aux provinces sont définis en pourcentage des « ressources
inscrites au budget primitif de la Nouvelle-Calédonie
» et qu’ils sont le cas échéant majorés en
fonction de ces ressources «
telles qu’elles sont encaissées et comptabilisées par le payeur à la
clôture de l’exercice
» pour atteindre le pourcentage initialement voté.
Par exemple :
-
prévisions BP 2012 : 119 Mds F CFP ;
-
v
ersement des douzièmes au cours de l’exercice 2012 sur 119 Mds F CFP
;
-
recettes recouvrées au CA 2012 : 131 Mds F CFP ;
-
montant des dotations complémentaires aux provinces et aux communes
inscrites au BS 2013 : 9,4 Mds F CFP.
Comme indiqué plus haut, la Nouvelle-Calédonie a mis en place des versements
mensuels anticipés dès le mois de janvier afin que les collectivités puissent être financées en
trésorerie dès le début de l’année.
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DÉFINITIVES
29
Ces avances mensuelles étant versées dès le mois de janvier et les recouvrements
d’impôts qui en sont l’assiette et le financement étant postérieurs, ceci crée un besoin
temporaire de trésorerie.
C’est notamment le cas en début d’année, période au cours de laquelle les décaiss
ements
sont nettement supérieurs aux encaissements de recettes fiscales. Il conviendrait de chiffrer ce
déficit de trésorerie qui pèse actuellement globalement sur la collectivité sans être identifié.
Tracer et mesurer cette charge de trésorerie permettrait également de définir le moyen
de financement le plus adapté.
Les trop-perçus des provinces et des communes sur les avances mensuelles
Pour l’exercice 2013, les versements anticipés se sont avérés supérieurs aux montants
définitifs, car ils avaient été calculés par rapport à des prévisions de recettes qui ne se sont pas
réalisées. Les recettes fiscales ont baissé et le calcul des dotations effectives au regard des
recouvrements a montré que les provinces et les communes avaient bénéficié de trop-perçus
pour un montant global de 663 MF CFP.
Trop-perçus des collectivités sur répartition en 2013
Collectivités
Montant
Remboursement
Communes
144 393 617
partiel
Provinces
518 924 562
total
Total
663 318 179
Source : CTC
Le
trop-perçu
des
collectivités
diminue
mécaniquement
la
part
de
la
Nouvelle-Calédonie. Celle-ci étant égale au solde du total à répartir moins le total de ce qui a
été attribué aux communes et aux provinces, lorsque le pourcentage attribué à celles-ci dépasse
le quota réglementaire, la part de la Nouvelle-
Calédonie est réduite d’autant.
Or, aucune disposition ne prévoit un tel remboursement. En 2013, le remboursement a
été obtenu par voie de convention avec certaines collectivités, d’autres ayant refusé. En 2009,
le même phénomène s’étai
t produit et la plupart des collectivités avaient refusé le
remboursement.
L’absence de possibilité de demander le remboursement prive le dispositif d’un
mécanisme correcteur qui garantirait la fiabilité et la sincérité des montants répartis.
La modulation des avances mensuelles versées aux collectivités
Pour éviter de créer des trop-perçus, la Nouvelle-Calédonie module les mensualités
versées aux communes en révisant en cours d’année les montants provisoires fixés en janvier.
Pour les provinces, elle n’a mandaté que 99% des montants fixés en début d’année en
2016 et, pour 2017, elle n’a mandaté que 95% des montants officiellement fixés. Ces
modulations sont mises en œuvre en partenariat et en accord avec les provinces.
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DÉFINITIVES
30
Les coûts de l’effet cliquet commun
al
En application de l’article 49 de la loi organique relatif aux dotations du fonds
intercommunal pour la péréquation du fonctionnement des communes (FIP), ni l’enveloppe
globale des communes, ni le montant attribué à chaque commune ne peuvent diminuer d’
un
exercice sur l’autre sauf dans le cas particulier ou une baisse des recettes fiscales intervient
après un exercice au cours duquel ces dernières avaient augmenté de plus de 10%.
Il existe ainsi un double effet cliquet qui garantit le maintien en valeur absolue du total
du FIP réparti aux communes et de leur dotation individuelle.
Ceci provoque des distorsions entre les communes et pour la Nouvelle-Calédonie.
o
Le coût du cliquet pour les communes dynamiques
Entre les 33 communes, la part respective de chacune est revue tous les ans en fonction
des critères suivants : population, effectifs scolaires et kilométrage de voirie plus trois autres
petits critères (superficie, distance de Nouméa, montant des charges courantes).
En période de stagnation ou de baisse des recettes, l’enveloppe globale à répartir ne
progresse pas. Dans cette enveloppe fermée, en raison de l’effet cliquet, les dotations des
communes les moins dynamiques sont néanmoins maintenues et elles perçoivent donc une part
plus importante que celle à laquelle elles auraient droit en application des critères du FIP.
Ceci ne permet pas de verser leur dotation réglementaire aux communes dont les critères
ont progressé. Celles-ci sont donc par construction désavantagées en période de stabilité de
l’enveloppe globale du FIP fonctionnement. Le tableau
n°8 illustre arithmétiquement ce constat
en montrant qu’à enveloppe stable, la part des communes dynamiques ne peut globalement
progresser ce qui aboutit à l
eur attribuer un montant inférieur à celui résultant de l’application
des critères du FIP.
Conséquence de l’effet cliquet communal en période de stagnation des recettes
Enveloppe à
répartir
Commune stable
Commune
dynamique
Exercice N
Part dans la répartition (critères)
50%
50%
Montant réparti
2
1,0
1,0
Exercice N+1
Part théorique dans la répartition (critères)
40%
60%
Montant théorique
2
0,8
1,2
Montant résultant de l’effet cliquet
2
1,0
1,0
Part dans la répartition
50%
50%
Source : CTC
Ce coût induit a été identifié et acté par le comité de gestion du FIP fonctionnement,
informé par le rapport de la direction du budget et des affaires financières du 27 juin 2016 au
comité de gestion. Il conviendrait qu’une démarche analogue
- diagnostic/décision - soit suivie
pour les autres coûts du dispositif.
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DÉFINITIVES
31
o
Le coût du cliquet pour la Nouvelle-Calédonie
La seconde conséquence est qu’en période de baisse des recettes fiscales, le maintien de
l’enveloppe
globale
des
communes
fait
diminuer
mécaniqu
ement
la
part
de
la
Nouvelle-Calédonie.
En effet, la part des communes doit représenter 16% des recettes fiscales. Mais, si
celles-ci diminuent, le maintien en valeur absolue de la part globale des communes fait alors
progresser son poids dans les recett
es totales. Par exemple, en 2016, l’enveloppe communale a
représenté 16,95 % des recettes fiscales au lieu de 16% en raison de l’effet cliquet.
Les provinces ne sont pas impactées car elles bénéficient réglementairement de 55,5%
des recettes fiscales.
En revanche, la part de la Nouvelle-Calédonie étant définie comme le total à répartir
moins les montants versés aux communes et aux provinces, la progression de la part communale
fait mécaniquement baisser sa part.
Par exemple, en 2016, le montant perçu par le budget propre de la Nouvelle-Calédonie
a représenté 26,8% des ressources à répartir, soit 0,95% de moins que le pourcentage
réglementaire (27,75%), environ 1 Md F CFP.
Ce coût n’apparaît qu’en période de baisse ou de stagnation des recettes fiscales ce
qui
est le cas actuellement. Depuis 2016, la séparation entre le budget propre et le budget principal
permet de mieux l’appréhender.
Il conviendrait que ces coûts pour les communes et la Nouvelle-Calédonie soient actés
et qu’il soit décidé si des correctifs doivent ou non être mis en œuvre.
1.1.2.3
Le coût de la gestion du dispositif pour la Nouvelle-Calédonie
Il n’y a pas de dispositif d’allocation aux provinces, communes et établissements publics
financés par les budgets annexes, du coût de fonctionnement des charges que représente pour
la Nouvelle-
Calédonie l’exercice de ses missions fiscales.
Sans préjudice d’un décompte plus exhaustif, celles
-ci correspondent à une partie des
charges de la direction des services fiscaux et à une partie de celles de la direction du budget et
des affaires financières. Les charges de la régie des tabacs sont déduites de son bénéfice et
celles de la direction des douanes sont, a priori, financées par l’Etat.
Des frais de gestion sont établis pour certains impôts selon différents textes aux
modalités imprécises. Pour la plupart des impôts, la Nouvelle-Calédonie ne bénéficie pas de
frais de gestion. Un projet de loi du pays fixant des frais de gestion à hauteur de 2% pour
l’ensemble de la fiscalité reversée est à l’étude. L’exposé de
s motifs évoque un coût de gestion
de 1,5 Md F CFP sans autre précision.
Il n’est pas conforme au principe de fidélité comptable que les dépenses occasionnées
pour la Nouvelle-Calédonie par son rôle dans la gestion, le reversement et la répartition des
recettes fiscales ne soient pas mesurées et que leurs modalités de prise en charge ne soient pas
arrêtées.
La chambre rappelle que si des frais de gestion étaient mis en œuvre, ils devraient être,
conformément au principe d’universalité budgétaire, facturé
s par la Nouvelle-Calédonie aux
provinces et aux communes et mandatés ensuite par celles-ci.
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DÉFINITIVES
32
Il conviendrait d’éviter tout système de compensation entre ces frais et les versements
dus à ces collectivités (les frais de gestion seraient déduits de la fiscalité reversée ou répartie)
car ceci serait contraire au principe de non compensation découlant de celui d’universalité
budgétaire.
Recommandation n°4
: la chambre recommande à la Nouvelle-Calédonie de chiffrer
l’ensemble des coûts (avance
s mensuelles de la répartition, coût de gestion administrative)
liés aux mécanismes de reversement et de répartition.
En réponse, la collectivité indique vouloir évaluer le coût du portage de trésorerie dans
les meilleurs délais et envisager de chiffrer les frais de gestion de la fiscalité répartie.
1.2
La gestion du cadre budgétaire
La gestion du cadre réglementaire apparaît encore perfectible (1.2.1). La collectivité a
mis en place en 2009 un cadre de suivi de la performance qui doit être simplifié et relancé
(1.2.2).
1.2.1
L’élaboration du budget
est perfectible
Les observations qui suivent sont relatives aux débats préalables au vote, au respect de
la maquette et à la date de dépôt et de vote du projet de budget. Elles portent également sur la
pertinence de l’utilisation de la maquette budgétaire
votée par fonction.
1.2.1.1
La tenue des débats préalables au vote du budget
Aux termes de l’article 84
-
2 de la loi organique, un débat d’orientation budgétaire
doit
avoir lieu dans un
délai précédant l’examen du budget primitif. Une délibération du congrès
acte d
e la tenue de ce débat. Jusqu’en 2012, le délai applicable était de 4 mois précédant
d’examen du budget primitif. A compter de 2013, ce délai a été ramené à 2 mois.
Le contenu du rapport sur les orientations budgétaires présenté par la collectivité est
com
plet et n’appelle aucun commentaire particulier au
-delà du constat que, depuis 2012, sa
teneur et la discussion sur les orientations budgétaires en résultant se sont étoffés.
En revanche, ce débat sur les orientations budgétaires ne s’est pas toujours ten
u dans le
délai réglementaire qui n’a pas été respecté pour le budget 2015 et le budget 2017.
Dates des débats d’orientations budgétaires et vote des budgets primitifs
Source : CTC
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DÉFINITIVES
33
L
’article 83
-
1 de la loi organique fixe qu’avant l’examen du projet de bu
dget, le
président du gouvernement présente le rapport du gouvernement sur la situation de la
Nouvelle-Calédonie en matière de développement durable et sur les orientations et programmes
visant à améliorer cette situation.
La chambre relève que ce rapport
n’a jamais été élaboré ni présenté à l’assemblée
délibérante.
Rappel d'obligation n°1 :
la chambre rappelle à la Nouvelle-
Calédonie l’obligation fixée
par l’article 84
-
2 de la loi organique que le débat d’orientations budgétaires soit tenu dans
un délai de deux mois précédant l’examen du projet de budget.
En réponse, le président du gouvernem
ent indique que la collectivité s’engage à respecter
les dispositions de l’article 84
-2 de la loi organique.
Rappel d'obligation n°2 :
la chambre rappelle à la Nouvelle-
Calédonie l’obligation fixée
par l’article 83
-1 de la loi organique de présenter un rapport sur les orientations retenues
en matière de développement durable lors du débat précédent le vote du budget.
En réponse, le président du gouvernement confirme que ce rapport n’a jamais été
présenté et indique qu’une réflexion est en cours sur ce sujet.
1.2.1.2
L’application de la
maquette budgétaire
La maquette budgétaire dont le contenu a été fixé par les arrêtés du 22 avril et du
12 décembre
2011, n’est pas toujours respectée. Trois catégories d’observations peuvent être
formulées à cet égard.
Le vote des articles budgétaires spécialisés
L’état III de la maquette budgétaire dénommé «
vote du budget »
5
indique comme
« articles
spécialisés »
les
références
qui
sont
des
comptes
de
comptabilité
générale
:
c/204
(subventions
d’équipements
versées),
c/656
(participations),
c/657
(subventions), c/674 (subventions exceptionnelles, sauf c/67481- remises gracieuses sur dettes
fiscales).
5
Cet état figure dans la maquette du budget primitif, du budget supplémentaire et du compte administratif.
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DÉFINITIVES
34
Ces comptes ne sont pas des articles de la maquette budgétaire M. 52 par fonction
qu’utilise la collectivité. Dans cette maquette, les articles budgéta
ires sont les subdivisions des
chapitres et sont numérotées de 0 à 8 : par exemple au sein du chapitre 932 enseignement
6
,
l’article 932
-
2 regroupe les crédits de l’enseignement secondaire.
Les comptes du plan comptable ne peuvent et ne doivent donc pas être indiqués comme
article budgétaire spécialisé à l’emplacement réservé à cet effet dans la maquette.
Dans sa réponse, la collectivité indique vouloir par cette pratique informer les élus qu’il
n’y aura pas de modification de crédits en cours d’année sur
ces comptes.
La chambre souligne cependant que ce choix de gestion peut être mentionné dans un
article de la délibération d’adoption du budget comme le fait
d’ailleurs
la collectivité. En
revanche, la maquette budgétaire ne peut être utilisée à cette fin.
Le détail des chapitres de la fonction 0 « administration générale »
La présentation dans la maquette du détail des chapitres fonctionnels « 900 » et « 930 »
qui retrace les crédits d’administration générale commence par un article 900
-1 et un
article 930-
1. Or cet article n’est pas prévu dans la maquette officielle du budget définie par
l’arrêté du 12 décembre 2011
7
. Il
n’existe pas dans la nomenclature. Pour les deux chapitres
ventilés de la fonction « 0 » « administration générale » 900 et 930, les articles commencent à
la numérotation 2 (article 900-2 et article 930-2).
L’
imputation 930-1 ou 900-1 est donc irrégulière. Ainsi, le budget supplémentaire 2016
présente l’inscription de 1,7 Md F CFP de produits divers de gestion courante
8
en recettes à
l’article 930
-1 alors que cette somme aurait dû être inscrite au chapitre 943 consacré aux
opérations financières.
Les annexes
Plusieurs annexes de la maquette du budget primitif sont manquantes
: l’annexe relative
à l’état des immobilisations, celle relative aux établissements publics d’enseignement, celle
établissant la liste des services individualisés dans un budget annexe (qui doit être indiquée
comme non servie à l’heure actuelle en l’absence d’un tel service).
L’annexe du compte administratif relative aux établissements publics est incomplète.
Elle ne mentionne pas les EPENC
9
. L’état des immobilisations est joint mais n’est pas conforme
à l’arrêté du 10 avril 2013 fixant la maquette du compte administratif.
6
Les chapitres budgétaires fonctionnels sont numérotés de 901 à 909 en investissement, et de 930 à 939
en fonctionnement.
7
Elle a été prévue mais à tort, dans la maquette du compte administratif jointe à l’arrêté du 10 avril 2013.
8
Il s’agit de la refacturation par le budget propre au budget de reversement des admissions en non
-valeur,
dégrèvements et restitutions sur la période 2012 à 2015 supportés à tort par le premier.
9
Il est également à noter que l’ERPA (établissement de régulation des prix agricoles) y figure comme
établissement public à caractère industriel et commercial.
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DÉFINITIVES
35
L’annexe relative aux prêts et à l’état des provisions est jointe mais aucun renseignement
n’y est porté sur les prêts accordés par la collectivité et les informatio
ns relatives aux provisions
sont erronées. Les comptes indiqués en référence ne correspondent pas aux comptes de la
balance générale auxquels sont enregistrés les provisions et des erreurs ont été relevées
concernant certains montants reportés.
Les deux annexes relatives au budget et au compte administratif relatives aux emprunts
garantis par la collectivité
10
ne sont pas renseignées de manière cohérente. Selon les lignes, le
montant de l’encours
garanti est ou non pondéré du pourcentage de couverture, de telle sorte
que le montant total ne correspond ni à la totalité de l’encours des emprunts faisant l’objet d’une
garantie, ni au total garanti de ces derniers. Le calcul du ratio de risque figurant sur l’une de ces
annexes prend en compte la totalité des annuités garanties sans application des exclusions
réglementaires (les garanties aux organismes privés gérant des opérations d’aménagement).
L’état de la présentation agrégée du budget principal et des budgets annexes n’est pas
renseigné dans la maquette du bu
dget primitif 2017. L’état du personnel du compte
administratif 2016 est incomplet car il ne tient pas compte du personnel du congrès.
S’agissant des annexes relatives aux autorisations de programmes (AP) et aux
autorisations d’engagement (AE), l’état I b
is prévu au début de la maquette budgétaire retraçant
les modifications votées des montants globaux des AP et des AE a été produit, sauf pour le
budget primitif 2017 où il n’a pas été joint.
En revanche, la collectivité ne remplit pas l’obligation prévue a
ux articles 209-5 et
209-
12 de la loi organique à savoir l’information des élus sur la gestion des engagements
pluriannuels au cours de l’année et sur leur situation en fin d’exercice. L’article 209
-5 charge
la collectivité de définir ces modalités d’info
rmation dans son règlement budgétaire et financier
mais cela n’a pas été fait. Ce point fait l’objet d’un rappel d’obligation juridique dans la partie
du rapport consacrée aux dotations pluriannuelles.
Rappel d'obligation n°3 :
la chambre rappelle à la Nouvelle-
Calédonie l’obligation de
respecter le cadre fixé par l’instruction M. 52 et le modèle de la maquette budgétaire.
En réponse, le président du gouvernement indique qu’il respectera à l’avenir le cadre
légal de la maquette budgétaire.
1.2.1.3
La date de dépôt du projet de budget et de son vote
Le premier alinéa de l’article 84
-1 de la loi organique prévoit que le gouvernement
dépose le projet de budget sur le bureau du congrès au plus tard le 15 novembre. Ce projet doit
ensuite être
communiqué aux membres du congrès douze jours au moins avant l’ouverture de
la première réunion consacrée à son examen.
La chambre observe que le délai de dépôt n’a pas été respecté pour la préparation des
budgets primitifs 2016 et 2017
11
.
10
L’annexe intitulée «
engagements donnés » q
ui comporte un tableau détaillant les garanties d’emprunts
accordées et l’annexe intitulée «
liste des organismes dans lesquels la collectivité a pris un engagement financier »
11
Les projets de budgets primitifs ont été déposés au congrès les 8 décembre 2015 et 6 décembre 2016.
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DÉFINITIVES
36
S’agissant de la
date de vote du budget, le troisième alinéa de l’article 84
-1 de la loi
organique fixe que la collectivité a jusqu’au 31 mars pour voter son budget. Toutefois, le budget
doit dans la pratique être voté avant le 31 décembre en raison de la règle des douzièmes
provisoires.
La loi organique est le dernier texte dans lequel subsiste cette rémanence de l’ancienne
réglementation des collectivités locales qui impose, si le budget n’est pas voté après le
1
er
janvier, de limiter les dépenses de fonctionnement de chaque mois au douzième de celles de
l’année précédente (article 84
-1 alinéa 2).
Compte tenu que le douzième de N-
1 peut n’être pas suffisant pour effectuer toutes les
dépenses de janvier de N, cette règle, ainsi que celle fixant la date de dépôt au 15 novembre,
incitent à voter le budget avant le 31 décembre.
Le calendrier budgétaire est ainsi raccourci ce qui prive la collectivité d’une partie des
informations qui lui permettrait de préparer un budget primitif tenant compte des dernières
données actualisées qui sont un point sensible (cf. infra).
Supprimer la date de dépôt du projet de budget et la règle des douzièmes provisoires
contribuerait à la fiabilité budgétaire en donnant plus de temps à la collectivité pour affiner ses
prévisions budgétaires.
Les « douzièmes provisoires » ont été supprimés de longue date de la réglementation
s’appliquant aux collectivités locales
- en métropole et outre-mer - lesquelles sont désormais
autorisées, si le budget n’est pas voté au 1
er
janvier, à effectuer des dépenses de fonctionnement
dans la limite du total des inscriptions budgétaires de N-1
12
. La M. 52 rendue applicable à la
collectivité par l’arrêté du 22 avril 2011 ne prévoit pas cette règle des douzièmes.
Recommandation n°5
: la chambre recommande à la Nouvelle-
Calédonie d’engager
les
démarches en vue de supprimer la règle des douzièmes provisoires et l’obligation de dépôt
du projet de budget sur le bureau du congrès avant le 15 novembre.
En réponse, le président du gouvernement indique
d’une part qu’une demande de
modification d
e la loi organique a été formulée auprès de l’Etat par la collectivité afin que
la disposition imposant le dépôt du projet de budget sur le bureau du congrès avant le
15 novembre soit s
upprimée et d’autre part qu’il
a engagé une réflexion sur la pertinence
de la règle des douzièmes provisoires.
1.2.1.4
La substitution de la maquette du budget par nature à la maquette par fonction
Au cours de la discussion budgétaire préalable au vote des crédits, dans le rapport de
présentation qui compte environ 400 pages, les crédits budgétaires sont présentés aux élus
répartis en missions, programmes et actions.
Les élus votent ensuite les crédits budgétaires de la maquette par chapitres fonctionnels.
Cependant, ces chapitres portent des intitulés de fonction qui sont proches et parfois identiques
à ceux des missions du rapport de présentation alors qu’ils ne regroupent pas les mêmes crédits.
12
Articles L. 1612-1, L.O. 6262-1 et L.O. 6471-4 du CGCT.
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DÉFINITIVES
37
Par exemple, la mission 06 « Santé » dotée de 2,70 Mds F CFP de crédits dans le rapport
de présentation recoupe les chapitres de la maquette, également dénommés « Santé »,
numérotés 934 pour le fonctionnement et 904 pour l’investissement, dont le total est égal à
2,94 Mds F CFP.
Cette superposition de deux cadres analytiques proches mais différents pri
ve d’intérêt
l’utilisation de la maquette par fonction et nuit même à sa compréhension par les élus.
Ces derniers votent la maquette et les chapitres réglementaires sans les discuter, à l’issue
de la discussion budgétaire menée sur la base du rapport de présentation cité plus haut, organisé
en misions, programmes et actions.
Une maquette de budget utilisant les chapitres budgétaires classiques par nature de
dépense (charges courantes, personnels, dotations et subventions, etc…) serait plus adaptée à
ces conditions de vote.
Adopter un budget par nature permettrait au surplus à la collectivité de créer des
chapitres spécifiques d’investissement ce qui pourrait avoir un intérêt en termes de pilotage
budgétaire.
Enfin, cette maquette serait également mieux adaptée aux opérations des budgets
annexes de répartition et de reversement dont tous les chapitres analytiques sont vides.
Recommandation n°6
: la chambre recommande à la Nouvelle-
Calédonie d’adopter les
maquettes budgétaires par nature pour le vote du budget et du compte administratif.
En réponse, le président du gouvernement a confirmé l’intérêt d’adopter un vote par
nature du budget tout en précisant que ce chantier ne pourrait être mis en œuvre
immédiatement.
1.2.2
L’amélioration du cadre de suivi de la performance
Le cadre de suivi de la performance constitue un dernier enjeu de fiabilité. Le dispositif
mis en place en 2009 doit être relancé par une simplification du cadre analytique, la substitution
du vote par nature au vote par fonction et la réinstauration du suivi des indicateurs de
performance.
1.2.2.1
La simplification du cadre analytique
Les trois niveaux de l’action, l’action fille et l’action petite
-fille
Les crédits budgétaires sont votés par chapitre conformément à l’instruction budgétaire
et comptable M. 52.
La collectivité les répartit entre 320 « actions », niveau qui correspond à des grands
projets ou à des sous-secteurs de politiques publiques. Il existe deux niveaux de regroupement
avec 64 « programmes » lesquels sont groupés en 15 « missions » telles que la mission 05
« Coordination et développement des transports » ou la mission 11 « Enseignement ». Ce cadre
est décrit en détail en annexe.
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DÉFINITIVES
38
Dans ce cadre analytique, l’exécution des dépenses (engagement comptable puis
mandatement) s’effectue le plus souvent a
u niveau des « actions filles » et des « actions
petites-filles
» qui sont des subdivisions de l’action. Le nombre d’actions filles et d’actions
petites-filles est variable car elles sont créées par les services en fonction de leurs projets. Leur
nombre et leur structure varient en permanence.
Cependant, si les engagements comptables puis les liquidations et les mandatements
sont effectués par opération fille ou petite-
fille, la consommation des crédits n’est visible qu’au
niveau des lignes de crédits de l
’action, lesquelles sont communes à l’ensemble des filles et des
petites-
filles de l’action. La consommation propre de crédits budgétaires d’une action fille ou
d’une action petite
-
fille n’est donc pas directement visualisable.
Le système actuel mesure ainsi les coûts budgétaires au niveau « actions » mais ce
niveau analytique n’est pas
opérationnel. L
es directions mettent en œuvre leurs dépenses au
x
niveaux « actions filles » ou « actions petites-filles ».
S’ils élaborent naturellement leur propre suivi p
hysico-financier de ces opérations dîtes
« filles » ou « petites-filles », les services ne peuvent effectuer de suivi budgétaire de celles-ci
car leurs lignes de crédits ne permettent pas de les individualiser.
L’existence de cette pluralité de niveaux ana
lytiques
l’action, l’action fille et l’action
petite-fille
aboutit à un certain désordre. Il manque un niveau cohérent d’exécution au plan
analytique.
La restructuration de la ventilation analytique des crédits budgétaires
La collectivité expérimente une nouvelle ventilation analytique de ses dépenses par
« code projet », qui deviendrait la sous-
catégorie unique de l’action. Les actions filles et
petites-
filles cesseraient d’être utilisées. A l’instar des directions ayant expérimenté cette
méthode en 2017, chaque direction regrouperait ses opérations par « codes projet ». Ces
derniers seraient dotés de leurs propres lignes de crédits ce qui permettrait le suivi de leur coût
budgétaire.
Cette réforme favoriserait l’utilisation d’outils informatiques de s
uivi physico-financier,
tel que « Gesprojet ». Actuellement de tels outils de suivi des dépenses (dont la granularité est
le projet) ne peuvent correspondre avec le cadre budgétaire (dont le niveau est l’action qui
regroupe plusieurs projets) ce qui n’inci
te pas à leur utilisation. En créant un cadre budgétaire
de même niveau que l’outil de suivi physico
-financier des projets, cette évolution améliorerait
les capacités de pilotage budgétaire et de projection des services.
La généralisation de la gestion budgétaire par code projet demanderait que la notion de
« code-projet » corresponde à un ensemble cohérent. Il est donc important que la collectivité
fixe une méthodologie avec les directions afin d’éviter que cette notion soit utilisée dans le
désordre.
Si
cette condition de rigueur méthodologique était satisfaite, l’organisation de l’action
des services autour de la notion de « code projet » permettrait un meilleur pilotage de leur
dépense. En outre, le « code projet » pourrait également être utilisé dans la définition du contenu
dotations pluriannuelles d’AP/AE qui doit elle aussi progresser (cf. infra).
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DÉFINITIVES
39
Recommandation n°7
: la chambre recommande à la Nouvelle-Calédonie la mise en
œuvre de la refonte
du cadre analytique de ses dépenses.
En réponse, le président du gouvernement a indiqué que la réforme du cadre analytique
serait achevée en 2019 ou bien postérieurement si cette réforme devait être couplée avec
celle du vote du budget par nature.
1.2.2.2
La relance des indicateurs de performance
Le suivi de la performance mis en place en 2009 reposait sur des indicateurs de
performance à atteindre pour chaque action. A l’instar
de ce qui a été mis en place par la LOLF
pour le
budget de l’Etat, ces indicateurs devaient être ciblés lors du vote du budget primitif,
puis mesurés lors du vote du compte administratif.
Ces indicateurs de performance censés être suivis par les directions ont été
progressivement et partiellement abandonnés.
La relance du cadre analytique avec la création d’un niveau de base homogène en
« code-projet » pourrait
s’accompagner,
dans le dialogue budgétaire, de la relance des
indicateurs de performance.
Recommandation n°8
: la chambre recommande à la Nouvelle-Calédonie de relancer le
suivi des indicateurs de performance budgétaires instaurés en 2009.
En réponse, le président du gouvernement indique que cette relance sera réalisée après la
restructuration du cadre comptable et analytique.
La chambre en prend note mais considère qu’el
le pourrait être menée indépendamment
de la réforme du cadre analytique et non postérieurement à celle-ci.
1.3
Les procédures comptables
Les analyses du circuit des recettes et des dépenses (1.3.1), de la pratique de la
comptabilité d’engagement (1.3.2),
de l’appréhension
financière des risques (1.3.3) et du suivi
physico-financier du patrimoine (1.3.4) ont révélé plusieurs points affectant la fiabilité des
comptes.
1.3.1
Le circuit des recettes et des dépenses
Ont été analysées la modernisation du réseau comptable administratif, la comptabilité
d’engagement et la dématérialisation des pièces justificatives.
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DÉFINITIVES
40
1.3.1.1
La modernisation du réseau comptable administratif
Les services en charge de l’exécution budgétaire constitue
nt
un réseau dont l’ossature
est formée des ordonnateurs délégués et des services administratifs et financiers implantés au
sein de chaque direction (les SAF). Au sein des services des directions, des bureaux
administratifs et financiers relais (BAF) sont créés en tant que de besoin.
En recettes, plusieurs comptables publics et de nombreuses régies encaissent les
versements des contribuables et des usagers des services publics de la collectivité soumis au
paiement d’une redevance
13
. La description et le fonctionnement de ce réseau sont détaillés en
annexe.
Les dépenses budgétaires sont gérées par la direction du budget et des affaires
financières (DBAF) et les SAF via un applicatif de réseau dénommé Surfi, produit par la société
GFI informatique. Ceci permet à la DBAF de superviser l’activité des SAF et de répondre à
leurs demandes. Un service support métier (SSM) a été créé au sein de la DBAF pour assurer
en permanence le fonctionnement de ce réseau et résoudre les problèmes opérationnels
rencontrés par les SAF. Les demandes sont traitées via l’applicatif Jira qui permet de les
comptabiliser. En 2016, le SSM a ainsi traité 2 266 demandes des utilisateurs de Surfi.
La toile ainsi formée par le réseau administratif et informatique Surfi de l’exécution
budgétaire n’est pas cartographiée. Les ressources humaines, ses moyens et son coût budgétaire
global ne sont pas mesurés. Une partie de l’activité du rés
eau étant consacrée à des tâches
administratives non financières, il conviendrait de proratiser ce qui relève de l’activité
financière des SAF et ce qui relève des autres activités administratives qui leur sont aussi
confiées.
Afin de renforcer le circuit de la dépense, la Nouvelle-Calédonie a lancé en 2017 la
gestion centralisée des factures. Il s’agit pour la collectivité à la fois de fiabiliser la date
d’arrivée des factures, d’avoir une meilleure visibilité sur le volume de factures en attente et de
mieux prévoir les décaissements à venir.
Une section dotée de 3 agents a été créée en 2017 au sein du service de l’exécution
budgétaire de la DBAF.
Cette section a vocation à être l’unique point d’entrée des factures et
aussi l’unique point de leur enregistr
ement dans le logiciel Surfi. Après réception et
enregistrement de la pièce présentée au paiement (facture, acompte, avance, etc.), celle-ci est
adressée pour traitement à la direction opérationnelle concernée pour certification et liquidation
de la dépense. Les factures intéressant le congrès et celles de la cellule du gouvernement ne
sont pas englobées dans le périmètre de la centralisation. Sous cette réserve, cette centralisation
contribuera à une gestion plus précise de la trésorerie, des rattachements de charge et des reports
de crédits.
Dans sa réponse, le président du gouvernement a confirmé que cette cellule fonctionnait.
13
Les observations de la chambre sur les comptables publics exerçant au sein de ce réseau figurent plus
loin dans ce rapport.
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DÉFINITIVES
41
Recommandation n°9
: la chambre recommande à la Nouvelle-Calédonie de formaliser
l’organigramme du réseau de l’exécution budgétaire et comptable.
En réponse le président du gouvernement indique que l’organigramme du réseau de
l’exécution budgétaire et comptable sera formalisé dans le cadre de la dématérialisation
de la chaine comptable
actuellement mise en œuvre
.
1.3.1.2
La dématérialisation de la chaîne comptable
La centralisation des factures devrait être suivie d’un projet plus ambitieux de
dématérialisation des pièces justificatives permettant une dématérialisation de toute la chaîne
comptable.
L
’exécution budgétaire est réalisée au sein des services de l’ordonnateur par l’appli
catif
Surfi, puis les mandats, les titres et leurs pièces justificatives sont émis et transmis au payeur
sous format papier. Celui-ci traite les titres et mandats reçus sous son logiciel comptable à savoir
Clara. Cette applicati
on a été abandonnée en métropole au profit d’Hélios
14
.
Des accès en consultation et des protocoles informatiques permettent par ailleurs
l’échange d’informations entre les services de l’ordonnateur et ceux du payeur. Le payeur porte
à la connaissance de l’
ordonnateur la « comptabilité du payeur
» c’est
-à-dire les données
enregistrées dans sa comptabilité notamment celles concernant les encaissements et les
décaissements. Les protocoles INDIGO (Interface d’Echange d’Information de Gestion
Ordonnateur-comptable, donc de la DBAF à la paierie) et OCRE (Ordonnateur Comptable
Retour, donc de la paierie à la DBAF) permettent ces transmissions. Le payeur a, par ailleurs,
un accès en consultation pour Surfi ainsi que pour Régie.net, le logiciel de gestion des régies.
La Nouvelle-
Calédonie envisage de dématérialiser l’exécution budgétaire, y compris la
transmission au payeur. La transmission dématérialisée c’est
-à-dire entre les applications
informatiques Surfi et Clara serait rendue possible par le nouveau protocole d
’échange
ordonnateur-comptable : le « PES V2 ».
Déployé progressivement à partir de 2008 en métropole, le P
rotocole d’
Echange
Standard Version 2 (PES V2) remplace, depuis le 1er janvier 2015, les divers protocoles de
transmission "à plat" des titres et
des mandats, nécessairement doublés d’une transmission
papier lors de l’envoi à la trésorerie. Il permet la dématérialisation des titres de recette, des
mandats de dépense et des bordereaux récapitulatifs
dès lors que les flux sont signés
électroniquement
,
ainsi que celle des
pièces justificatives, soit une dématérialisation totale des
échanges avec la DFiP.
Le projet de la Nouvelle-
Calédonie se heurte cependant à l’ancienneté de l’équipement
informatique de la DFiP. En effet, l’utilisation de ce nouveau protocole d’échange requiert que
l’ordonnateur et le comptable soient tous deux équipés pour recevoir le PES V2.
Le logiciel de gestion Clara ne permet pas, en effet, de réceptionner le flux PES V2.
Une solution étudiée consiste à recourir à Xemelios pour réceptionner le flux PESV2 pour
14
Hélios a progressivement remplacé les applications dont étaient dotés les comptables de la direction
générale des Finances publiques (DGFIP). Elle est désormais en métropole l’unique application informatique de
gestion comptable et financière dédiée aux collectivités locales et aux établissements publics locaux.
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DÉFINITIVES
42
alimenter ensuite Clara. Cette solution n’a été pour l’instant été testée que sur une collectivi
beaucoup plus petite, la commune de La Foa. Le volume plus important de titres et mandats
pour la Nouvelle-Calédonie de même q
ue la structure plus complexe de l’information
budgétaire ne feraient pas obstacle à la mise en œuvre de cette solution. La maintenance pour
peu d’utilisateurs aujourd’hui
15
de l’application informatique vieillissante Clara est toutefois
également contraignante pour la DGFIP et la structure informatique qui date des années 80 sera
un jour définitivement obsolète.
Cette solution serait donc une solution d’attente avant le remplacement de Clara par une
version océanienne d’Hélios. Cette option avait été évoquée un temps avant d’être écartée en
2009 notamment en raison de son coût (adaptation de la nomenclature, de l’unité monétaire,
etc.). Elle est de nouveau envisagée en utilisant à distance un serveur Hélios situé en métropole.
Elle présenterait l’inconvénient d’interdire la création de nouveaux comptes dans la
nomenclature budgétaire qui serait figée dans la version une fois mise en place.
Dans cette attente,
la mise en œuvre de la solution d’adaptation de Clara actuellement
expérimentée à La Foa au bénéfice de la Nouvelle-Calédonie est souhaitable car elle fera
bénéficier la collectivité des avantages de la dématérialisation. La traçabilité des opérations
dans tous leurs critères et la possibilité de croiser ces derniers permettrait des analyses
aujourd’hui
inaccessibles avec les bases de données disponibles.
Recommandation n°10
: la chambre recommande à la Nouvelle-
Calédonie, d’examiner
la mise en œuvre de la dématérialisation des pièces justificatives actuellement
expérimentée par les services de la DFIP.
1.3.2
La maîtrise de la
comptabilité d’engagement
1.3.2.1
Les restes à réaliser
Jusqu’en 2015, la plupart des engagements de crédits budgétaires n’étaient pas
juridico-comptables mais des réservations de crédits non rattachées à un acte juridique : bon de
commande, contrat, marché, arrêté de subvention, etc. Ces réservations de crédits étaient
basculées en fin d’
exercice en restes à réaliser.
Le montant de ces restes à réaliser était considérable car les services avaient pris
l’habitude d’engager/réserver
l’ensemble de leurs crédits afin d’en obtenir le report.
Comme le
prévoit la M. 52, les crédits étaient réalloués aux services dès le mois de mars par des arrêtés
de report
16
. Ils étaient inscrits au compte administratif en restes à réaliser et inscrits au budget
supplémentaire voté au cours du second semestre.
En 2012, le montant des restes ainsi établis
s’établissait à 24,7 Mds F CFP. Ces restes à
réaliser n’avait aucune signification en terme d’engagement de dépense
et ils étaient irréguliers.
15
Outre les collectivités françaises du Pacifique, Mayotte, Saint-Pierre & Miquelon, Saint Martin.
16
L’instruction M. 52 prévoit que les dépenses qui engagées avant le 31 décembre de l’année précédente
(dans la limite des crédits inscrits au bu
dget) n’ont pas donné lieu à mandatement avant la clôture de l’exercice
peuvent être répertoriées dans un état établi par l’ordonnateur qui vaut ouverture de crédits provisoires.
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DÉFINITIVES
43
Cette pratique contrevenait au principe de séparation des exercices comptables en créant
une masse de crédits flottants reportés automatiquement d’un exercice sur l’autre et s’imposant
au vote des élus en qualité de restes à réaliser lors du budget supplémentaire.
L’action de la DBAF depuis 2015 a consisté à mettre en place une véritable comptabilité
des dépenses engagées en requérant des SAF de ne plus effectuer d’engagement
/réservation de
crédits mais de véritables engagements soit un engagement de crédits du m
ontant d’un acte
juridique. L’objectif était de réduire le montant des restes à réaliser en évitant les
reports de
crédits non juridiquement engagés.
Le respect de cette procédure est supervisé par la DBAF qui édite un état journalier des
liquidations opérées sur engagements non juridiques
17
et qui demande en fin d’exercice de ne
solliciter de reports de crédits (restes à réaliser) que pour les engagements juridico-comptables
ce qui est la norme réglementaire. Les crédits comptablement engagés mais sans engagement
juridique sont donc censés être désormais soldés par les SAF en fin d’exercice avant la bascule
des engagements.
Globalement, les restes à réaliser ont fortement diminué : 20,0 Mds F CFP en 2013,
15,9 Mds F CFP en 2014, 3,6 Mds F CFP en 2015 et 5,9 Mds F CFP en 2016
18
. La chambre
observe cependant que 1,7 Md F CFP ont été inscrits au budget supplémentaire 2016 du budget
de répartition en qualité de restes à réaliser
alors qu’ils n’avaient pas été inscrits au compte
administratif 2015.
Toutefois, la
DBAF relève encore l’existence d’engagements purement comptables sans
acte juridique. Si ces engagements comptables non juridiques subsistent en fin d’exercice et ne
sont pas soldés par le service concerné, ils figurent en restes à réaliser. Le grand nombre de
dossiers ne permet pas en effet un contrôle exhaustif.
Afin de fiabiliser le dispositif, il conviendrait de donner l’instruction aux services
d’utiliser la procédure dite de «
réservation » du logiciel Surfi pour bloquer les crédits sans
engagement j
uridique et d’utiliser la procédure d’engagement comptable du logiciel
uniquement lorsqu’il y a un acte juridique à engager. Ceci renforcerait la comptabilité des
dépenses engagées que la DBAF a entrepris de mettre en place depuis 2015.
De cette manière, l
es engagements comptables non soldés en fin d’exercice budgétaire
correspondraient, par construction, uniquement à des engagements juridico-comptables non
soldés répondant ainsi à la définition réglementaire des restes à réaliser.
1.3.2.2
Les rattachements de crédits.
La procédure de rattachement des charges de fonctionnement a été améliorée. Le seuil
apprécié par facture est passé de 2 MF CFP (2012 à 2014) à 300 000 F CFP en 2015 et 2016.
Ce seuil serait de nouveau abaissé en 2017 dans une recherche de plus grande fiabilité.
Les actes juridiques relatifs aux dépenses rattachées sont réintégrés dans Surfi pour le
nouvel exercice (bascule de l’encours juridique) dès le mois de janvier. Les crédits budgétaires
rattachés sont « extournés » quelques semaines plus tard.
17
C’est à
-dire les engagements effectués à titre uniquement comptable sans référence à un engagement
juridique.
18
Les montants indiqués dans cette partie ne tiennent pas compte des restes à réaliser du budget annexe
de reversement.
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DÉFINITIVES
44
La collectivité devrait s’efforcer de basculer
dans Surfi à temps plus rapprochés et
idéalement au même moment les actes juridiques et les crédits budgétaires engagés.
Rappel d'obligation n°4 :
la chambre rappelle à la Nouvelle-Calédonie la nécessité de
poursuivre la régularisation des restes à réaliser, des rattachements et des reports.
1.3.3
L’appréhension des risques encourus
Le contrôle interne vise à la maitrise des risques. Il concourt à une gestion efficace et
sans rupture.
La connaissance et la couverture de ses risques par la Nouvelle-Calédonie apparaissent
insuffisantes. Le contrôle interne doit être renforcé.
1.3.3.1
Une mesure encore insuffisante des risques
Les risques sur avances de trésorerie
La Nouvelle-Calédonie consent plusieurs avances de trésorerie dont certaines ont été
reconduites sur plusieurs exercices.
Au 1
er
août 2017, quatre avances de trésorerie sont en cours :
-
une avance de 1 050 MF CFP à la CAFAT ; par courrier du 20 janvier 2016,
la CAFAT a informé le président du gouvernement de l’impossibilité actée
par son conseil d’administration de procéder au remboursement de l’avance
de trésorerie et formulé la demande que cette avance soit transformée en
subvention ;
-
une avance de 1 418 MF CFP à Enercal ; cette avance de trésorerie pourrait
être transformée en subvention ou faire l’objet d’un apport en capital ;
-
une avance de 450 MF CFP au centre hospitalier territorial (CHT) qu’il est
envisagé de transformer en prêt ;
-
un
e avance de 50 MF CFP au Fonds interprofessionnel d’assurance
formation de Nouvelle-Calédonie (FIAF-NC) ; par courrier du 30 juin 2017,
le FIAF a informé la Nouvelle-Calédonie que sa trésorerie ne lui permettait
pas de rembourser en une seule fois les fonds avancés et demandé à pouvoir
bénéficier d’un remboursement échelonné.
La chambre observe qu’il n’a pas été comptabilisé de provision relative
aux avances de
trésorerie malgré les difficultés de remboursement exprimées par les bénéficiaires de ces
avances.
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DÉFINITIVES
45
Les risques sur garanties d’emprunt
Le risque de contrepartie lié aux garanties sur emprunts accordées n’est pas non plus
provisionné. Or ce risque s’est accru. L’encours garanti est passé de 6 Mds F CFP en 2004 à
48 Mds F CFP en 2011 et 55 Mds F CFP au 31 décembre 2016. Le niveau de risque augmente
mécaniquement avec l’octroi de nouvelles garanties puisque la collectivité n’est plus appelée
en garantie depuis 2010 pour le logement social c’est
-à-dire les opérations dont le risque est
réputé peu élevé.
La seconde demande de garantie en faveur d’Air
-Calédonie pour le
renouvellement des 2 derniers ATR de sa nouvelle flotte et celle d’Aircalin sollicitée pour le
renouvellement de sa flotte accentuent cette tendance en 2017.
Au plan réglementaire, pour l
’octroi de toute nouvelle garantie à un emprunteur privé,
la collectivité est soumise en théorie à trois ratios d’appréciation du risque
:
-
le montant des annuités déjà garanties majoré du montant de la première
annuité entière de la nouvelle garantie accor
dée au titre de l’exercice et du
montant de l’annuité de la dette propre de la collectivité, ne peut excéder
50% des recettes réelles de fonctionnement ;
-
le montant des annuités garanties au profit d’un même débiteur, exigibles
au titre d’un exercice, ne p
eut excéder 10% de la capacité totale à garantir
de la collectivité (ratio de division du risque) ;
-
la quotité maximale d’un même emprunt susceptible d’être garantie par une
ou plusieurs collectivités territoriales est fixée à 50% (ratio de partage du
risque).
L’article 209
-
9 de la loi organique prévoit l’application de ces ratios et le décret
n° 2010-1769 du 30 décembre 2010
19
en fixe les taux
20
.
Il est à noter que le dispositif n’est pas applicable aux garanties d’emprunts accordées
pour les opérations de
construction, d’acquisition ou d’amélioration de logements soit réalisées
par les sociétés d’économie mixte, soit bénéficiant d’une subvention de l’Etat ou réalisées avec
le bénéfice de prêts aidés par l’Etat.
La chambre observe que la collectivité se situe pour le premier ratio bien en deçà du
seuil de 50% (entre 9% et 11% sur la période 2012-2016). Il est observé que le calcul de ce
ratio par la collectivité, tel qu’il est renseigné dans la maquette budgétaire, inclut les annuités
des opérations conduites par les bailleurs sociaux.
Le deuxième ratio a été respecté sur la période sous contrôle. Le montant maximum de
l’annuité garantie pour un même débiteur s’établit se
lon les années entre 2,1 et 2,3 Mds F CFP
tandis que le total des annuités hors logement social évolue de 0,4 à 0,8 Md F CFP.
Il en est de même du troisième ratio.
19
Modifiant le décret n°92-162 du 20 février 1992.
20
Ce dispositif est calqué sur celui applicable aux départements métropolitains conformément aux articles
L3231-4 et D.1511-30 du code général des collectivités territoriales issus de la loi Galland de 1988.
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DÉFINITIVES
46
Les risques des établissements et autres organismes liés à la collectivité
Aucune provision ne couvre l’engagement de la collectivité vis
-à-vis de ses nombreux
organismes liés : des établissements publics (environ 70 établissements publics), des filiales
(6
sociétés anonymes classiques ou d’économie mixte), ainsi que plusieurs associations et
syndicats dont la Nouvelle-
Calédonie est membre. Il n’existe aucun panorama exhaustif d
e ces
organismes dans lesquels la collectivité a un engagement. Or le risque plus ou moins avéré que
la collectivité doive accroitre son intervention financière à leur égard n’est aujourd’hui pas
apprécié. Deux exemples peuvent être cités :
-
la Nouvelle-Cal
édonie participe au financement du régime d’assurance
maladie et maternité (RUAMM) en accordant des subventions à l’agence
sanitaire et sociale (ASS-NC) qui les reverse à la CAFAT (4,9 Mds F CFP
en 2012 ; 1,1 Md F FP en 2013, 2,8 Mds de F CFP en 2014)
21
.
L’augmentation du taux de la TATSSS et la mise en place de la CCS ont
permis d’apporter au RUAMM un financement alternatif. Toutefois, ce
régime est en déficit structurel et sa situation financière reste préoccupante.
Son déficit 2017 est annoncé à 4,5 Mds F CFP. Le risque lié au financement
des régimes sociaux n’apparaît pas précisément évalué par la collectivité
;
-
aux termes des statuts du syndicat mixte des transports interurbains (SMTI),
la collectivité est engagée à financer le déficit du syndicat après prise en
compte des contributions plafonnées des provinces Sud et Nord. Une
participation de 350 MF CFP est inscrite en 2017. Le risque lié à cette
intervention additionnelle de la collectivité n’avait pas été provisionné.
Un niveau insuffisant de contrôle interne
D’une manière générale, le contrôle interne
- la maîtrise par la collectivité des risques
qu’elle encourt de son propre fait ou du fait de tiers auxquels elle est liée
- apparait insuffisant.
L’identification des risques encourus n’a pas constitué jusqu’al
ors une priorité de la collectivité.
Les différentes sources de risques précédemment évoquées
garanties d’emprunt,
tutelle des organismes liés, avance de trésorerie- relèvent de différents services au sein de la
DBAF. Il n’y a cependant pas de centralis
ation de ces informations. Le risque social est laissé
à l’appréciation de la DRHFPNC. Les risques juridiques et fiscaux de la collectivité ne sont pas
non plus appréhendés par la DBAF. La connaissance de ces risques relève des directions
opérationnelles q
ui jusqu’à alors n’ont pas été formellement interrogées sur ceux–
ci dans la
perspective de provisions.
Dans le même temps, les capacités budgétaires de la collectivité ont contraint sa marge
de manœuvre en termes de couverture.
Une cartographie et un chiffrage exhaustif des risques devraient être établis et une
procédure de suivi et de couverture de ces risques formalisée.
21
Le montant de subventions versées par la collectivité à l’ASS
-NC est supérieur puisque la collectivité
finance également d’autres interventions de cette agence (le dispositif d’aide au logement, le régime d’aide au
handicap, etc.).
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DÉFINITIVES
47
Recommandation n°11
: la chambre recommande à la Nouvelle-Calédonie de mettre en
œuvre une démarche permanente et structurée de contrôle interne.
En réponse, le président du gouvernement indique que cette démarche fait partie des
objectifs de la collectivité mais nécessite des procédures et des services dédiés dont la mise
en place s’effectue progressivement en fonction des moyens disponibles.
1.3.3.2
L’insuffi
sance des provisions
L’état des provisions fin 2016
Les montants de provisions au 31 décembre 2016 étaient de 0,8 Md F CFP au budget
propre, de 12,8 Mds F CFP au budget de répartition et de 2,8 Mds F CFP au budget de
reversement.
Les provisions comptabilisées au 31 décembre 2016 et présentées dans le tableau n°10.
Elles sont commentées exhaustivement en annexe.
Etat des provisions au 31/12/2016
Année de
constitution
Montant
en MF CFP
Budget propre
Provisions pour risques (c/151)
Provision pour litiges et contentieux salariaux
2016
44
Provision Sydonia (logiciel des douanes)
2016
32
Provision pour les générations futures
2012
131
Autres provisions pour risques et charges (c/158)
Amélioration et maintenance de Sydonia
2010
266
Bâtiment administratif
2012
PM
Travaux dans les lycées
2012
98
Provision taxe aéroport
2013
194
Budget de répartition
Provision pour risques et charges (c/151)
Provision pour risques et charges de fonctionnement
2016
7 144
Provision pour dépréciation des comptes de tiers (c/49)
Provision pour risque de non-recouvrement des créances fiscales
2016
5 735
Budget de reversement
Provision pour risques et charges (c/151)
Provision pour risques et charges de fonctionnement
2016
362
Provision pour dépréciation des comptes de tiers (c/49)
Provision pour risque de non-recouvrement des créances fiscales
2016
2 449
Source : CTC
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DÉFINITIVES
48
La principale provision de la collectivité est la provision pour risque de non
recouvrement fiscal (8,2 Mds F CFP au global à la clôture 2016). Sa détermination repose
depuis 2015 sur une étude structurée (catégorisation des créances, application de pourcentages
issus d’un historique de recouvrement).
La deuxième provision comptabilisée, par ordre d’importance de montants, est la
provision pour risques et charges de fonctionnement (7,5 Mds F CFP) comptabilisée depuis
2016 également dénommée provision pour charge à venir. Il s’agit de provisionner un
recouvrement à réallouer (répartition/reversement) ultérieurement.
La chambre observe que ces deux provisions améliorent la fiabilité des comptes. Le
travail entrepris depuis deux ans pour fiabiliser les données doit être poursuivi.
La chambre relève que la provision dite pour taxe d’aéroport (193,4 MF CFP) et la
provision pour travaux dans les lycées (98 MF CFP) sont en sommeil depuis leur dotation en
2012 et 2013. A défaut de justification, leur reprise devrait être étudiée par la collectivité.
Rappel d'obligation n°5 :
la chambre rappelle à la Nouvelle-
Calédonie l’obligation de
constituer une provision dès lors qu’un risque est avéré
et de reprendre les provisions
devenues sans objet.
Dans sa réponse, le président du gouvernement confirme vouloir constituer les provisions
découlant des risques encourus par la collectivité tout en précisant que leur mise en place
sera étalée dans le temps.
La chambre souligne le caractère obligatoire des provisions destinées à assurer la sincérité
du budget.
1.3.4
Le suivi du patrimoine
1.3.4.1
L’inventaire et la gestion des immobilisations
Jusqu’en 2012, la gestion du patrimoine de la collectivité était effectu
ée dans le désordre
par chaque direction opérationnelle dont les pratiques étaient disparates mais qui généralement
n’attribuaient pas de numéro d’inventaire ni ne procédaient à un inventaire physique des biens.
Les procédures de gestion
Les entrées d’actifs sont tracées sous Surfi par le biais des fiches d’inventaires remplies
par les directions lors de l’engagement de leurs dépenses.
Les mises au rebut et cessions d’actifs ne sont en revanche pas déclarées sous Surfi.
Le service du domaine de la direction des services fiscaux qui est chargé de la gestion
des domaines privé et public de la Nouvelle-Calédonie procède aux cessions des biens meubles
(notamment par ventes aux enchères) tandis que la direction des achats, du patrimoine et des
moyens (DAPM) est en charge des mises au rebut.
La DTSI gère directement la réforme de l’équipement informatique.
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DÉFINITIVES
49
Ces directions adressent les procès-verbaux de réforme dument justifiés et visés par une
commission de réforme sous format papier à la DBAF pour une prise en compte comptable.
Pour le matériel ancien se
pose le problème de l’identification des références de la dépense
budgétaire initiale.
La chambre observe une certaine confusion dans les attributions respectives des
directions concernées par la gestion du patrimoine.
L’arrêté d’organisation de la DAPM prévoit que cette direction «
assure la gestion et le
suivi de l’ensemble du patrimoine mobilier de la Nouvelle
-Calédonie ». Pourtant les cessions
portant sur les matériels des services et directions sont réalisées par le service du domaine de la
direction des services fiscaux
22
. L’arrêté d’organisation de la DBAF ne mentionne pas son rôle
de supervision et de centralisation hormis par la mention du poste de référent patrimoine.
Enfin, la procédure appliquée, précédemment décrite,
n’est pas formalisée.
Recommandation n°12
: la chambre recommande à la Nouvelle-
Calédonie d’organiser
plus précisément les missions des services en charge du patrimoine.
En réponse, le président du gouvernement indique qu’à terme la gestion du
patrimoine
sera centralisée par la direction des achats, du patrimoine et des moyens (DAPM) hormis
la gestion comptable qui continuera d’être assurée par la DBAF.
Le reclassement des frais d’étude et immobilisations en cours
Cet aspect de la gestion du patrimoine a été négligé ces dernières années. Le
tableau n°11 montre le solde croissant des comptes 203 et 23 de comptabilisation des frais
d’études et immobilisation en cours depuis 2012.
La comptabilisation en immobilisations définitives de dépenses enregistrées en
immobilisations en cours ou en frais d’étude incombe au référent patrimoine de la DBAF.
Celui-ci doit se renseigner auprès des directions opérationnelles. Celles-
ci n’ont en effet pas
accès à Immo.net, l’applicatif de gestion du patrimoine, et
ne peuvent procéder de manière
autonome à ces reclassements.
Trois personnes se sont succédé au poste de référent patrimoine en cinq ans.
22
L’article 18 de l’arrêté d’organisation de cette direction prévoit que le service du domaine «
procède,
après publici
té, aux ventes aux enchères ou à l’amiable des matériels mobiliers, véhicules et matières réformées
par les services et directions ».
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DÉFINITIVES
50
Evolution des postes frais d’études et immobilisations en cours depuis 2012
En Mds F CFP
2012
2013
2014
2015
2016
Frais d’études (c/203)
0,7
0,9
1,2
1,4
1,5
Immobilisations en cours (c/23)
26,9
43,0
61,2
80,9
89,0
Source : CTC
Rappel d'obligation n°6 :
la chambre rappelle à la Nouvelle-
Calédonie l’obligation de
basculer des comptes 23 aux comptes 21 de la nomenclature comptable les
immobilisations achevées.
En réponse, le président du gouvernement indique que la bascule des comptes 23 aux
comptes 21 est en cours de réalisation et sera enregistrée dans le compte de gestion de
l’exercice 2017.
La réalisation d’un inventaire
Pour remplir l’obligation de tenue d’un état de l’actif prévue par l’instruction M.
52, un
poste de référent patrimoine a été créé au
sein du service de l’exécution budgétaire de la DBAF
avec pour mission de centraliser la gestion du patrimoine sous l’applicatif Immo.net.
Cet outil est alimenté par les fiches d’inventaire saisies sous Surfi lors de l’acquisition
de biens. L’obligation sous Surfi d’établir une fiche d’inventaire préalablement à toute
liquidation garantie une traçabilité fiable des entrées d’actifs. Comme indiqué ci
-avant, le suivi
de l’ensemble des actifs patrimoniaux soulève davantage de difficultés.
La collectivité ne
dispose pas d’une identification physique systématique de ses biens.
Rappel d'obligation n°7 :
la chambre rappelle à la Nouvelle-
Calédonie l’obligation de
tenir un inventaire physique à jour de son
patrimoine rapproché de l’état de l’actif
produit par le comptable.
En réponse,
le président du gouvernement indique que l’inventaire a été confié à la
direction des achats, du patrimoine et des moyens (DAPM) créée en 2016 mais que cette
mission n’a pas encore été mise en œuvre compte tenu de la création récente de ce service.
1.3.4.2
Les travaux en régie
La collectivité ne comptabilise pas de travaux en régie. Or, les services de la
Nouvelle-Calédonie effectuent nombre de développements informatiques qui donneraient lieu
à des dépenses d’investissement si ces travaux étaient commandés à des p
restataires externes.
En 2016, le nombre de jours homme consacrés au développement d’applicatifs
informatiques au sein de la DTSI a été de l’ordr
e de 5 600 soit environ 250 MF CFP. Ce chiffre
ne prend pas en compte le développement du projet Pacifisc par une équipe dédiée au sein de
la direction des services fiscaux.
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DÉFINITIVES
51
D’après le rapport de présentation du BP 2017, il y a eu une progression linéaire de
220% du système d’information global de la Nouvelle
-Calédonie sur les quatre dernières
années (progression en volume).
L’engagement de l’actuel gouvernement en faveur du développement du numérique et
l’élaboration prévue en 2017 d’un schéma directeur stratégique des systèmes d’information et
du numérique (SDSSIN)
23
donnent à penser que cette activité va s’accen
tuer.
Outre cet enjeu financier, il y a également un enjeu de fiabilité patrimoniale car les
immobilisations ainsi réalisées ne sont ni répertoriées ni amorties. Il conviendrait donc que la
collectivité comptabilise régulièrement ces productions pour elle-
même dès lors qu’elles
atteignent des montants significatifs.
Recommandation n°13
: la chambre recommande à la Nouvelle-
Calédonie d’appliquer
la procédure des travaux en régie notamment pour les productions informatiques
réalisées par ses services.
En réponse, le président du gouvernement informe que trois développements
d’application informa
tique ont été identifiés pour lesquels une comptabilisation va être
mise en place.
1.3.4.3
L’amortissement
Depuis 2012, l’amortissement des éléments d’actifs est obligatoire. Par la délibérat
ion
du congrès n° 176 du 28 décembre 2011, la collectivité a prévu les méthodes et durées
d’amortissement des immobilisations. Conformément à la mesure de simplification prévue par
l’instruction M. 52, la collectivité n’applique pas l’amortissement pour un
e acquisition en cours
d’année, ce qui lui évite d’appliquer un prorata
-temporis.
Les dotations aux amortissements sont calculées automatiquement sous l’applicatif
Immo.net paramétré selon les durées d’amortissement définies par la délibération précitée.
Cet
outil est interfacé avec l’applicatif Surfi à partir duquel l’entrée de nouveaux actifs est
appréhendée. La référente patrimoine de la DBAF établit les mandats correspondants.
Le manque de fiabilité de l’inventaire affecte la fiabilité du montant d’am
ortissement
doté chaque année. L’attention de la collectivité a déjà été attirée sur ce point par le
haut-
commissaire dans une note d’observation du 10 mars 2016.
Par ailleurs, il est relevé que la dotation aux amortissements au titre de 2015 a été inscrite
au budget supplémentaire (à hauteur de 2,3 Mds F CFP) et que la dotation inscrite au titre de
2016 (2,0 Mds F CFP) a fait l’objet d’un réajustement au budget supplémentaire
(+0,15 Md F CFP).
Cette régularisation au budget supplémentaire s’explique par l
e fait que la
dotation prévue au budget primitif est déterminée en considérant l’actif de l’exercice N
-2.
En tout état de cause,
cette pratique contrevient à l’obligation d’inscription des dépenses
obligatoires dès le budget primitif. Au budget primitif 2017, une dotation aux amortissements
23
La DTSI réfléchirait précisément sur sa capacité à faire en interne.
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DÉFINITIVES
52
de 2,3 Mds F CFP a été inscrite. Une dotation supplémentaire de 150 MF CFP devrait être
proposée au vote du budget supplémentaire.
La procédure facultative
24
de reprise des subventions d’équipement au compte de
résultat
n’est pas mise en œuvre. Le compte c/777 réservé à cette opération n’est pas servi dans
la maquette. L’application de ce régime allègerait substantiellement le poids des dépenses
d’ordre (amortissement) de la section de fonctionnement.
Rappel d'obligation n°8 :
la chambre rappelle à la Nouvelle-
Calédonie l’obligation de
respecter les règles de liquidation et d’inscription budgétaire de la procédure
d’amortissement des immobilisations.
Recommandation n°14
: la chambre recommande à la Nouvelle-
Calédonie d’utiliser la
procédure de reprise des subventio
ns d’équipement au compte de résultat.
En réponse, le président du gouvernement indique que la collectiv
ité prévoit d’appliquer
cette procédure.
1.4
Les dotations pluriannuelles
Les dotations pluriannuelles sont des enveloppes dénommées autorisation de
programme en investissement (AP) et autorisation d’engagement en fonctionnement (AE). Leur
cadre réglementaire est rappelé en annexe.
La fiabilité de cet outil fait l’objet des observations suivantes relatives à l’imprécision
des enveloppes votées (1.4
.1), aux défaillances dans leurs modalités d’exécution (1.
4.2) et à la
qualité de l
’information délivrée aux élus (1.
4.3).
1.4.1
La fiabilité du contenu des enveloppes de dépenses pluriannuelles et du PPI
1.4.1.1
Des dotations pluriannuelles au contenu imprécis
Aux termes de l’article R 4312
-3 du code général des collectivités locales rendu
applicable par l’arrêté du 22 avril 2011, «
les autorisations de programme correspondent à des
dépenses à caractère pluriannuel se rapportant à une immobilisation ou à un ensemble
d’immobilisations déterminées […], ou à des subventions d’équipement versées à des tiers.
»
Les
crédits
de
ces
dotations
permettent
de
conclure
les
engagements
juridico-comptables sans engager les crédits budgétaires. Par exemple, les marchés de voirie
24
Les organismes relevant de l’instruction budgétaire et comptable M. 52 ont le choix d’appliquer ce
dispositif sur le montant total ou un montant partiel de l’amortissement constaté.
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DÉFINITIVES
53
d’une AP de programme routier seront engagés sur les crédits de cette AP. Les dépenses seront
ensuite mandatées sur crédits budgétaires.
La Nouvelle-Calédonie recourt de plus en plus aux dotations pluriannuelles.
Le compte administratif 2015 décompte 143 AP en investissement pour un total de
141 Mds F CFP et 21,3 Mds F CFP de dépenses mandatées relevant de ces AP pour un total de
22,9 Mds F CFP de dépenses. En 2016, le compte administratif décompte 207 AP pour un
montant de 154 Mds F CFP et 10,2 Mds F CFP de dépenses sur un total de 12,1 Mds F CFP.
Au cours de l’existence de
ces dotations, leur volume global de dépense évolue souvent
dans de grandes proportions. Leur durée totale varie aussi en étant prolongée année après année
(certaines dotations ont plus de 10 ans d’âge). L’
échéancier interne des dépenses budgétaires
prévisionnelles (les CP) est modifié dans des proportions substantielles.
A noter également la démultiplication des AP sur la même thématique de dépense. Dans
le compte administratif 2016 sont présentées sept AP de « programme routier ».
AP de voirie du compte administratif 2016
Libellé de l'AP*
Chapitre
Stocks AP
votées
disponible à
l'affectation
(exercices
antérieur)
Stock d'AP
affectés restant à
financer
(4)=(1)+(2)-(3)
CP mandatés au
budget de
l'année N (5)
AP affectées non
couvertes par
des CP mandatés
au 31/12/N
(6)=(4)(5)
PROGRAMME ROUTIER
2012/2017
908
850 000 000
560 450 114
2 467 500
557 982 614
PROGRAMME ROUTIER
2013/2018
908
9 686 000 000
8 528 661 423
2 184 757 255
6 343 904 168
PROGRAMME ROUTIER
ANTERIEUR
908
1 159 982 468
209 880 500
209 880 500
PROGRAMME ROUTIER 08/13
908
221 026 190
99 198 915
99 198 915
PROGRAMME ROUTIER 20092014
908
17 790 962
15 092 111
15 092 111
PROGRAMME ROUTIER
2010/2015
908
14 569 669 364
7 957 595 114
1 207 090 423
6 750 504 691
PROGRAMME ROUTIER
2011/2016
908
4 149 000 000
1 141 334 990
137 794 001
1 003 540 989
Source : Compte administratif 2016
Certaines AP ou AE ne sont
pas mises en œuvre avant plusieurs années témoignant soit
de l’impréparation du projet dont elles sont censées être l’enveloppe financière soit de
l’impossibilité de la collectivité à financer leur mise en œuvre.
Contrairement à ce que fixe le règlement b
udgétaire et financier, les coûts d’exploitation
associés et les plans de financement ne sont pas précisés.
Le montant total des CP pour l’exercice suivant est beaucoup plus élevé que ceux des
années qui suivent, signe de la difficulté de la collectivité à se projeter au-
delà d’un an.
L’outil
permet de faire acter des priorités par les élus en esquissant une enveloppe
globale
. Il ne joue pas son rôle d’outil de
projection à la fois opérationnelle et financière qui
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DÉFINITIVES
54
suppose en amont un travail approfondi d
’é
valuation du coût global et de phasage annuel de la
dépense par le service responsable de la dotation pluriannuelle.
Si les dotations pluriannuelles sont précisément définies et planifiées, les crédits
budgétaires annuels à inscrire découlent des dotations ce qui facilite la préparation budgétaire
et l’élaboration du plan pluriannuel d’investissement
.
Ce
n’est pas le cas
actuellement, ce qui explique la difficulté de construire un plan
pluriannuel d’investissement
(PPI). Le PPI devrait a priori être facile à déterminer dans la
mesure où 95 % d
es dépenses d’investissement sont gérées en
autorisation de programme. Les
difficultés du PPI renvoient aux défaillances dans la conception et le suivi des AP.
Il conviendrait que la collectivité se dote d’une méthode
de définition de ses dotations
pluriannuelles plus rigoureuse. Ceci renforcerait ses capacités de projection opérationnelle. Elle
a déjà commencé à le faire dans son règlement budgétaire et financier en définissant les
premiers éléments d’une méthode d’élaboration des dotations d’AP ou d’AE.
«
L’ouverture d’une autorisation est conditionnée à la réalisation d’une étude préalable
laquelle doit fournir les indications suivantes :
-
le libellé de l’autorisation
;
-
une présentation de l’opérat
ion ou des opérations financées ;
-
le coût global de l’opération
;
-
l’échéancier des crédits de paiement (CP)
;
-
le cas échéant, le plan de financement (subventions de l’Etat, de
l’Europe…)
.
S’agissant des opérations d’équipement, l’étude doit impérativement indiquer une
estimation des coûts annuels de fonctionnement induits.
La révision de l’enveloppe globale et l’ajustement des CP sont possibles mais doivent
être justifiés. ».
Cette esquisse de méthode devrait être développée en une procédure plus précise afin
que le contenu des enveloppes et leur phasage budgétaire soient mieux définis dès le départ et
plus stables dans le temps.
L
es dotations pluriannuelles ne doivent être adoptées que lorsqu’elles correspondent à
un contenu opérationnel cohérent, piloté ensuite tout au long d
e sa mise en œuvre par la
direction ayant proposé la dotation à l’exécutif et au vote des élus. L’adoption d’une ventilation
analytique des dépenses en codes-projet pourrait être le levier de cette évolution.
Recommandation n°15
: la chambre recommande à la Nouvelle-Calédonie de définir
précisément le contenu et le phasage budgétaire des dotations pluriannuelles
d’autorisation de programme et d’autorisation d’engagement.
En réponse, le président du gouvernement indique que la collectivité est en train de
supprimer les dotations pluriannuelles insuffisamment précises
dites politiques
et de
mettre en place une procédure de définition et de phasage budgétaire des dotations
pluriannuelles qu’elle
inscrira dans le règlement budgétaire et financier en cours
d’
actualisation.
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DÉFINITIVES
55
1.4.1.2
La nécessaire élaboration d’un plan pluriannuel d’investissement
Un plan pluriannuel d’investissement est un document recensant les dépenses futures
d’investissement et présentant la capacité prévisionnelle de financement. Il s’agit d’un ou
til de
pilotage de la politique d’investissement (priorisation des projets, appréciation de leur
soutenabilité financière, programmation des AP/CP, arbitrage des nouveaux projets
d’équipement, etc.)
Le recours à cet outil est prévu dans le cadre budgétaire et comptable de la
Nouvelle-Calédonie.
A cet égard, l’article 84
-2 de la loi organique n°99-209 du 19 mars 1999 relative à la
Nouvelle-Calédonie dispose que « dans un délai de deux mois précéda
nt l’examen du budget
primitif, un débat d’orientations bud
gétaires a lieu au congrès sur les orientations budgétaires
de l’exercice ainsi que sur les
engagements pluriannuels envisagés ».
Le règlement budgétaire et financier précise « A compter de 2015, la gestion
pluriannuelle des dépenses d’équipement pourra s’opérer sur la base d’un Plan Pluriannuel
d’Investissement (PPI). Celui
-
ci doit englober l’ensemble des dépenses d’équipement, en AP
ou non. (…) Le PPI sera présenté annuellement dans le cadre du débat d’orientations
budgétaires. Il sera révisé régulièremen
t, au moins à l’occasion de chaque étape budgétaire,
pour tenir compte des modifications qui interviennent dans les opérations. »
Le PPI n’a toutefois pas encore été mis en place. Une étude cofinancée par l’AFD
portant sur la structuration possible d’un te
l plan a été confiée au cabinet Calia Conseil
25
.
L’objectif est d’inscrire les projets d’investissement de la collectivité dans un document à
horizon de cinq ans, comportant un détail annuel et faisant état des dépenses et recettes
d’investissement ainsi qu
e des dépenses de fonctionnement liées. Pour ce faire des entretiens
ont été réalisés avec neuf directions de la Nouvelle-Calédonie,
Un premier rapport a été remis en janvier 2017. Il en ressort notamment que la DBAF
centralise les programmes et les dotat
ions pluriannuelles d’investissement des directions
opérationnelles sans disposer d’une méthode de priorisation. Ce rapport d’étape pointe
également les insuffisances des AP/CP.
L’élaboration d’un PPI solide apparaît étroitement dépendante de la capacité
de chaque
direction à projeter ses dépenses à l’horizon de 5 ans et celle de la DBAF à hiérarchiser leurs
projets et besoins.
La ventilation des dépenses par code-projet pourrait sans doute contribuer à fiabiliser
les AP et les AE et à élaborer sur cette base un PPI.
Recommandation n°16
: la chambre recommande à la Nouvelle-Calédonie de finaliser
son plan pluriannuel d’investissement.
25
Cabinet métropolitain spécialisé dans le conseil en matière d’action publique.
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DÉFINITIVES
56
1.4.2
Les défaillances relevées dans les modalités d’exécution des enveloppes
1.4.2.1
Le double engagement juridico-comptable des dépenses
Pour les actes juridiques conclus par la collectivité dans le cadre d’une AP ou d’une AE
(principalement des marchés de travaux), l’engagements juridico
-comptable est effectué sur
crédits d’AP. Cet engagement donne lieu à l’édition sous Surfi d’une fiche d’engagement
d’AP
26
.
Ensuite, la collectivité procède à un nouvel engagement juridico-comptable du même
acte sur les crédits budgétaires de l’anné
e.
Un acte juridique conclu dans le cadre d’une AP ou d’une AE sera donc engagé sous
crédits pluriannuels avec
un numéro d’engagement spécifique puis sous crédits budgétaires
annuels avec un autre numéro d’engagement.
Cette méthode montre une incompréhension sur la nature des dotations pluriannuelles.
Celles-ci mettent en place des crédits dédiés aux engagements juridico-comptables. Ceci exclut
d’effectuer ensuite pour le même acte un engagement juridico
-comptable de crédits
budgétaires.
Les crédits budgétaires ne doivent être utilisés que pour la liquidation puis le
mandatement des dépenses appelées en paiement par les fournisseurs. Ils ne doivent pas faire
l’objet d’un nouvel engagement juridico
-comptable, ce dernier ayant déjà été effectué sur
crédits d’AP.
Dans sa réponse la collectivité indique que la réglementation n’interdit pas le double
engagement comptable (sur crédits pluriannuels puis sur crédits budgétaires) des actes
juridiques pris dans le cadre d’une dotation pluriannuelle. E
lle précise néanmoins étudier les
conditions et modalités techniques de
mise en œuvre de la recommandation.
La chambre rappelle
les termes de l’instruction budgétaire et comptable M
. 52.
L
’engagement consiste, sur le fondement d’un acte juridique liant la collectivité à un tiers, à
décompter l’utilisation d’une autorisation chiffrée (budgétaire ou pluriannuelle) votée par les
élus. Le même acte juridique ne peut être engagée deux fois de suite
. Pratiquer l’engagement
sur les crédits pluriannuels implique de ne pas le répéter sur des crédits budgétaires. La M. 52
indique qu’en ce
cas, les crédits budgétaires doivent être utilisés uniquement lors de la
transmission des pièces à payer pour liquider et mandater les dépenses. Une fonctionnalité de
Surfi permet d’utiliser ainsi les crédits budgétaires en cochant la case « utilisable sans
engagement ».
Rappel d'obligation n°9 :
la chambre rappelle à la Nouvelle-
Calédonie que l’engagement
juridico-
comptable d’un acte conclu dans le cadre d’une AP ou d’une AE doit être effectué
exclusivement sur les crédits de la dotation pluriannuelle et ne pas être doublé
d’un
engagement juridico-comptable sur les crédits budgétaires annuels.
26
La chambre relève que ces fiches sont
dénommées engagement d’AP également pour les engagements
de crédits d’AE. Il conviendrait que les engagements sur crédits d’AE soit dénommés fiche d’engagement d’AE
pour éviter toute confusion par les services.
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DÉFINITIVES
57
1.4.2.2
Le suivi des crédits budgétaires sous AP ou AE
L’instruction budgétaire et comptable M. 52 rappelle que la gestion en AP et AE a pour
objet de n’inscrire au budget que les crédits nécessaires au mandatement des dépenses.
Les crédits budgétaires relevant de dépenses juridiquement engagées sous AP ou AE
n’étant pas engagés, ils
peuvent et doivent être annulés dès que la collectivité est assurée
qu’aucun mandatement ne sera plus nécessaire. S’ils ont été comptablement réservés en vue
d
’une liquidation qui n’a finalement pas eu lieu, ils doivent être au préalables soldés. De cette
façon par une décision modificative en fin d’exercice budgétaire, les crédits budgétaires
peuvent être ajustés au montant des dépenses mandatées.
Le taux d’exé
cution peut ainsi être
porté à près de 100%.
A cette fin, il convient d’opérer une revue des AP/AE dans le dernier trimestre, d’en
actualiser le montant ainsi que celui des crédits budgétaires exécuté
s (pour l’exercice écoulé)
et prévisionnels (pour les exercices futurs) puis de prendre une délibération modificative du
budget actant cet ajustement.
De cette manière, les crédits budgétaires ne sont utilisés que pour les mandatements de
chaque exercice sans devoir être reportés à due concurrence des engagements non soldés. Ceci
permet également d’éliminer les restes à réaliser et d’augmenter les taux de réalisation.
Or, la Nouvelle-Calédonie ne pratique pas cette actualisation, constate des restes à
réaliser sur des
crédits relevant d’opérations sous AP ou AE et présente des taux d’exécution
en investissement de l’ordre de 50% alors que 95% des dépenses relèvent d’enveloppes
pluriannuelles d’AP.
L
’actualisation des dotations pluriannuelles et de leurs crédits budgétaires
relève des
directions en charge des dotations.
Elles détiennent l’information sur le planning de leurs
dépenses budgétaires, celles-
ci dépendant de l’état d’avancement des projets et des dates
indiquées par les prestataires et autres tiers de l’administration pour les futurs appels de fonds
et/ou transmissions pour mandatement des factures, décomptes, mémoires et autres pièces
justificatives.
La collectivité doit se doter d’un système de suivi et d’actualisation. C
haque direction
gestionnaire d’AP ou d’AE doit
être capable, avec son SAF, de pro
poser l’actualisation des
dotations dont elle assure la gestion. Ceci devrait aller de pair avec la fiabilisation du contenu
des dotations évoquées au début de cette section.
Recommandation n°17
: la chambre recommande à la Nouvelle-Calédonie de renforcer
sa capacité de suiv
i des dépenses relevant des dotations pluriannuelles, d’actualiser le
montant de ces dotations et leur calendrier budgétaire prévisionnel et de supprimer les
crédits reportés en restes à réaliser.
En réponse, le président du gouvernement confirme que la réflexion concernant la mise
en œuvre de cette recommandat
ion est en cours de finalisation dans le cadre de la mise en
place du plan pluriannuel d’investissement.
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DÉFINITIVES
58
1.4.3
L’information des élus sur les dotations pluriannuelles
Les modalités par lesquelles les élus votent, et sont informés sur, les dotations
pluriannuelles ne sont pas satisfaisantes.
1.4.3.1
La procédure de vote des dotations pluriannuelles
L’article 209
-5 de la loi organique indique que le congrès décide des dotations
pluriannuelles qui comprennent des
autorisations de programme ou d’engagement et des crédits
de paiement. Par renvoi à l’article R. 4312
-3 du Code général des collectivités territoriales
(CGCT), il fixe que les dotations et leur révision (c’est
-à-dire les changements de montants, de
calend
rier ou d’intitulé) sont présentées par l’exécutif et votées par le congrès à l’occasion du
vote du budget ou de toute décision modificative.
Ces dispositions «
à l’occasion du vote du budget
» indiquent que c’est lors des séances
budgétaires que le vote
sur les dotations pluriannuelles doit avoir lieu et qu’il doit fixer le
montant et les crédits de paiement de chaque AP et AE.
Jusqu’en 2018
, la délibération adoptant le budget contenait un article générique relatif
aux dotations pluriannuelles.
« Les ordonnateurs du budget de la Nouvelle-Calédonie sont autorisés, chacun en ce qui
le concerne, à lancer les opérations et à passer les marchés et à signer toutes pièces et documents
relatifs aux dépenses pluriannuelles, conformément au tableau annexé à la présente délibération
qui reprend les
augmentations et les créations d’autorisations de programmes et
autorisations
d’engagements correspondantes (annexe ci
-jointe). ».
L’absence de délibération spécifique ne répondait
pas aux dispositions
de l’article
L.209-5 de la loi organique sur le vote des AP et des AE.
Cependant, lors du vote du budget primitif 2018 de la collectivité les dotations
pluriannuelles ont fait l’objet d’une délibération propre. La chambre en prend bonne note.
1.4.3.2
La nature des crédits des dotations pluriannuelles
Les élus sont informés sur les AP et les AE par le rapport de présentation du budget, un
document d’environ 500 pages qui détaille la destination des crédits par mission, programme
et action. La nature des crédits pluriannuels, différente pourtant de celle des crédits budgétaires,
n’est pas explicité
e.
Certains tableaux récapitulatifs du rapport de présentation dénomment des crédits
budgétaires comme AP ou AE confondant
l’autorisation pluriannuelle et le
s crédits budgétaires
la mettant en
œuvre
.
Le rapport indique souvent que tel projet sera « financé
» par telle AP ou telle AE. L’élu
a ainsi l’impression que l’AP ou l’AE est un réservoir financier alors qu’elle
est une autorisation
à financer budgétairement.
Les crédits annuels votés pour des dépenses sous AP ou sous AE ne doivent donc pas
être présentés comme « financés AP ou AE » comme le dit rapport de présentation. Ils doivent
être votés en application des CP prévisionnels de la dotation concernée.
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DÉFINITIVES
59
L’annexe
en fin de budget relative aux dotations pluriannuelles varie chaque année, elle
n’a pas été présentée en 2017 et sa lecture est incompréhensible
27
.
L’annexe récapitulative en début de budget indique
par un montant unique positif ou
négatif la variation de la valeur des AP et des AE ce qui peut correspondre à une création, à une
suppression ou à une modification. Le montant final de l’AP ou de l’AE résultant de la
modification, non plus que son calendrier ne sont indiqués.
Ainsi, l’obligation d’informer les élus sur «
la gestion des engagements pluriannuels »
lors du vote du budget et sur leur situation lors du vote du compte administratif (article 209-5
de la loi organique) n’est pas remplie.
Rappel d'obligation n°10 :
la chambre rappelle à la Nouvelle-
Calédonie l’obligation
d’informer les élus sur la gest
ion et la situation des dotations pluriannuelles et celle de
définir les modalités d’information dans son règlement budgétaire et financier.
En réponse, le président du gouvernement indique la volonté de la collectivité de mettre
en œuvre
cette obligation dans le cadre du budget 2018.
La chambre constate cependant que le gouvernement n’a pas déposé de rapport
spécifique sur les dotations pluriannuelles lors du vote du budget primitif 2018. Elle
l’invite à le faire
dès que possible.
27
En annexe du compte administratif, le suivi des AP-CP est renseigné automatiquement par Surfi dans
un tableau présenté de la manière suivante dont la compréhension est difficile : montant des autorisations de
programme (montant au 31/12), montant de l’exercice concerné, montant engagé, taux d’engag
ement, montant des
CP (cumul des CP financés au 31/12) montant voté de l’exercice concerné, montant réalisé sur l’exercice concerné,
montant du reste à financer.
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DÉFINITIVES
60
LA SITUATION FINANCIERE
La situation financière recouvre la situation consolidée des trois budgets de la
collectivité (2.1) et une analyse approfondie pour le seul budget propre (2.2).
2.1
La situation consolidée
La situation consolidée qui globalise les résultats des trois budgets comprend les
données de l’exécution
budgétaire (2.1.1) et la situation de trésorerie (2.1.2).
2.1.1
La situation budgétaire consolidée
2.1.1.1
Les taux d’exécution
Les taux d’exécution
sont faibles. Le tableau n°13 retrace les taux atteints au cours de
la période. Les restes à réaliser étant peu fiables, les taux incluant ces derniers
n’ont pas été pris
en compte dans l’analyse.
Evolution des taux d’exécution budgétaire depuis 2012
Source : CTC
L’exécution en investissement
a progressé entre 2012 et 2016 de 5 points. Le taux
d’exécution moyen sur la période est de 61,4%. L’utilisation massive des AP devrait pourtant
permettre des taux d’e
xécution plus élevés.
En fonctionnement, le taux d’exécution en dépenses n’appelle pas d’observation. En
revanche, il a atteint seulement 84-85% des recettes en 2016 pour le budget de répartition et le
budget de reversement.
Ce constat est surprenant dans la mesure où la collectivité indique avoir depuis 2015
une approche prudente dans ses prévisions de recettes pour éviter de subir des trop versés sur
les avances mensuelles de la répartition.
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DÉFINITIVES
61
2.1.1.2
Les prévisions
Les prévisions de recettes émanent de la confrontation de différentes tendances, la
collectivité ne disposant pas d’outils permettant d
e faire des projections par imposition.
Les prévisions fiscales
Les prévisions budgétaires de recettes fiscales et douanières sont arrêtées à partir des
travaux de la direction des services fiscaux (DSF) et de la DBAF et des projections obtenues
par l’outil de modélisation économique «
Amédée ».
La DSF arrête des prévisions sur les principaux impôts et taxes. Ce travail est effectué
conjointement par le receveur des services fiscaux, qui assure le recouvrement de bon nombre
d’entre eux (IS, CAIS, IRVM, IRCDC, TSS, DE) et la cellule des études fiscales et statistiques
(CEFS) qui se charge plus particulièrement de la prévision concernant les impôts recouvrés par
la paierie (IRPP, patente, contribution foncière). Celle-ci collecte des données auprès des
services d’assiette comme le service de la fiscalité des particuliers,
ainsi que du service de la
publicité foncière et de la régie locale des tabacs. La prévision est établie à partir du réalisé de
l’année précédente, de la veille économique et des évolutions réglementaires fiscales.
La direction régionale des douanes établit les prévisions concernant les droits de
douanes. Celles-
ci sont fixées approximativement par rapprochement avec l’encaissé à la même
période de l’année d’avant.
Les prévisions des directions recueillies par la DBAF sont ensuite modulées en fonction
des résultats obtenus par
l’outil de modélisation macro
-économique « Amédée ». Cet outil a été
développé par le cabinet DME à la demande du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie. Dans
le cadre de séminaires (13 sur la période 2008-2016), des informations diverses sont collectées
auprès de directeurs et responsables d’administration, de représentants de divers organismes
(AFD, ISEE, IEOM, CAFAT, TNS), des chambres consulaires ainsi que des représentants du
monde patronal pour alimenter l’outil Amédée dont les
projections économiques se traduisent
en prévisions de recettes fiscales pour l’année en cours et l’année suivante.
Par ailleurs, une réunion des directions financières est organisée mensuellement par le
secrétaire général du gouvernement. La DSF, la direction générale des douanes, la DBAF, la
paierie et le cabinet du membre en charge du budget y assistent. Les prévisions définitives sont
arrêtées par le
membre du gouvernement en charge du budget et le président.
Le cabinet DME réalise un suivi conjoncturel consistant à apprécier à intervalles
réguliers, la probabilité de réaliser les recettes budgétaires inscrites au budget primitif au travers
de deux indicateurs
: l’indicateur d’écart trimestriel (écart entre la prévision budgétaire et les
recettes cumulé
es entre le début de l’année et la fin d’un trimestre donné) et l’indicateur de
tendance (le niveau de recettes attendues en fin d’année en tenant comptes des recettes
encaissées depuis le début de l’année).
En interne, le receveur adresse à la DBAF et à la Paierie, à chaque clôture mensuelle,
un état mensuel du titré et de l’encaissé par impôt auquel est joint depuis 2015 un tableau du
reste à recouvrer.
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DÉFINITIVES
62
La procédure de préparation budgétaire formalisée par la DBAF en 2016
28
n’explicite
pas les prévisions.
La démarche reconstituée par l’encadré ci
-
dessus n’est pas identifiée
formellement par la collectivité.
Les prévisions
de recettes sont la base d’un pilotage budgétaire équilibré. Elles
devraient
être renforcées et suivies
dans le temps afin d’identifier les pistes d’amélioration.
Depuis deux ans, la DBAF réalise une nouvelle
prospective en discussion avec l’AFD.
A partir du réalisé 2015 et 2016, des projections de dépenses et de recettes sont effectuées pour
la période 2017-
2019 en appliquant des taux d’é
volution forfaitaires par nature de postes.
A partir de ces données, les ratios financiers de la collectivité sont calculés pour la
période précitée et en premier lieu sa capacité d’autofinancement
. La collectivité a ainsi amorcé
un pilotage prospectif qu
’il convient de poursuivre, de fiabiliser et de préciser.
Recommandation n°18
: la chambre recommande à la Nouvelle-
Calédonie d’améliorer
ses taux d’exécution budgétaire en renforçant la qualité de ses prévisions et de
son pilotage
budgétaire.
En réponse, le président du gouvernement informe que la réorganisation en cours de la
direction du budget et des affaires financières vise à renforcer le pilotage et le taux
d’exécution des crédits budgétaires.
2.1.1.3
Les résultats consolidés
Le tableau n°14
illustre l’évolution du résultat de clôture global des trois budgets qui
représente l’épargne budgétaire cumulée, chiffrée en droits constatés, disponible en fin d’année.
Cette situation budgétaire consolidée présente tout au long de la période un résultat
positif mais peu significatif.
Elle additionne en effet des flux et des résultats de nature différente. Le budget annexe
de répartition est comptablement amélioré à prop
ortion des restes à recouvrer qui s’élèvent
globalement à 29,3 Mds F CFP.
Cette somme correspond pour l’essentiel à
des titres de recettes
non recouvrés et donc non redistribués. Ils figurent en recettes en fin d’exercice au compte
administratif et génèrent un excédent purement comptable.
28
Il s’agit de la procédure dénommée «
préparation et gestion budgétaire » et référencée
DBAF-BUD-PCS-003.
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DÉFINITIVES
63
Résultats cumulés de la Nouvelle-Calédonie sur la période 2012-2016
En Mds F CFP
2012
2013
2014
2015
2016
Résultat cumulé consolidé en début d’exercice
28,85
38,42
27,22
27,68
27,86
Résultat cumulé du budget principal en début
d’exercice (a1)
24,12
32,71
19,94
19,11
-4,74
Recettes de fonctionnement
152,14
147,75
145,32
145,34
50,76
Dépenses de fonctionnement
140,47
153,97
142,17
146,33
39,65
Résultat courant de fonctionnement (b1)
11,67
-6,21
3,15
-0,99
11,11
Recettes d’investissement
17,19
39,52
36,09
35,23
20,88
Dépenses d’investissement
20,27
46,09
40,07
35,66
21,20
Solde courant d’investissement sans l’affectation
du résultat de fonctionnement (c1)
-3,07
-6,57
-3,98
-0,43
-0,31
Résultat cumulé du budget principal en fin
d’exercice (a1+b1+c1)
32,71
19,94
19,11
17,69
6,05
Résultat cumulé du budget annexe de
reversement en début d’exercice (a2)
4,73
5,71
7,28
8,57
10,17
Recettes de fonctionnement
51,09
52,66
53,56
59,66
63,57
Dépenses de fonctionnement
50,12
51,09
52,27
58,06
67,90
Résultat courant (b2)
0,98
1,57
1,29
1,60
-4,33
Résultat cumulé du budget annexe de
reversement
en fin d’exercice (a2+b2)
5,71
7,28
8,57
10,17
5,84
Résultat cumulé du budget annexe de
répartition en
début d’exercice (a3)
22,43
Recettes de fonctionnement
123,71
Dépenses de fonctionnement
143,09
Résultat courant (b3)
-19,39
Résultat cumulé du budget annexe de
répartition en début d’exercice (a3+b3)
3,05
Résultat cumulé
consolidé en fin d’exercice
38,42
27,22
27,68
27,86
14,94
Provisions
5,88
2,53
2,53
2,53
16,22
Somme du résultat de clôture et des provisions
44,30
29,75
30,21
30,39
31,16
Restes à recouvrer
24,6
28,4
32,6
33,2
29,3
Trésorerie
17,33
7,31
10,91
6,80
1,48
Source : CTC
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DÉFINITIVES
64
Sur la période 2012 à 2016, le résultat de clôture est resté excédentaire mais a reculé de
61%. Il est passé de 38,4 Mds F CFP en 2012 à 14,9 Mds F CFP en 2016.
Le recul de 61% est essentiellement imputable aux budget propre et de répartition. Leur
résultat de clôture est passé de 32,7 Mds F CFP à 9,1 Mds F CFP (-72%).
L’examen des
résultats reconstitués par budget sur la période 2012 à 2016 (cf. tableau
n° 19 et annexe n° 9) montre que la diminution constatée provient principalement du budget de
répartition dont l’excédent est passé de 24,3 Mds F CFP à 3,1 Mds F CFP. Cette chute résulte,
notamment, d’une dépense de provision de 12,9 Mds F CFP, de la diminution des recettes
fiscales à répartir - dont le montant est passé de 130,8 Mds F CFP à 115,5 Mds F CFP ce qui a
résorbé l’excédent des recettes non réparties en fin d’année
- et de la diminution des recettes
restant à recouvrer par une politique plus active de recouvrement.
Le déficit du budget propre a contribué dans une moindre mesure à cette évolution, son
résultat cumulé de clôture étant passé de 8,4 à 6,1 Mds F CFP.
Le résultat de clôture du budget annexe de reversement s’est globalement maintenu au
même niveau entre ces deux dates (de l’ordre de 5,5 Mds F CFP).
La baisse du résultat budgétaire consolidé correspond donc à une gestion plus prudente
et a permis de donner une image plus fidèle de l’excédent de clôture et de la situation financière
de la collectivité.
2.1.2
La situation de trésorerie
En application de l’article 52
-1 de
la loi organique, à l’instar de l’ensemble des
collectivités
et
organismes
soumis
aux
règles
de
la
comptabilité
publique,
la
Nouvelle-
Calédonie n’est pas autorisée à déposer de fonds sur un compte bancaire. Sa trésorerie
est déposée sur le compte du comptable public, seul habilité à gérer les fonds publics.
Cette trésorerie apparaît détériorée, incertaine et juridiquement fragilisée.
2.1.2.1
Une situation détériorée
Le compte de trésorerie d’un organisme public ne peut fonctionner en situation
débitrice. Le comptable public ne peut que bloquer les paiements lorsque les fonds sont
insuffisants. La collectivité doit affronter de manière récurrente ces blocages depuis 2013 signe
d’une détérioration marquée de sa situation.
Des mandats en ordre de priorité depuis 2013
A compter de 2013, la collectivité a eu une trésorerie tendue. Fin 2016, la trésorerie
immédiatement disponible ne représentait qu’une dizaine de jours de dépenses. Les fonds de
son compte au Trésor n’étant pas suffisant
s
pour payer l’ensemble des mandats
transmis au
payeur, elle a dû établir des priorités de paiement avec ce dernier (procédure dite des « ordres
de priorité »).
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DÉFINITIVES
65
Etat de la trésorerie sur la période 2012-2016
En Mds F CFP
2012
2013
2014
2015
2016
Trésorerie (c/515)
17,3
7,3
10,9
6,8
1,5
En jours de dépenses totales
103,9
29,2
45,0
29,8
8,9
Source : CTC
Le stock de mandats en instance de paiement était de l’ordre de 20 Mds F CFP mi
-2014,
de 12 Mds F CFP mi-2015. Il a été réduit mi-2016 à 3 Mds F CFP. A la
fin de l’instruction du
présent rapport, la situation de trésorerie était la suivante :
Situation de trésorerie mi-2017
En Mds F CFP
27/07/2017
17/08/2017
Solde de trésorerie
4,8
4,3
Stock de mandats en instance de paiement
9,1
5,8
Insuffisance de trésorerie
-4,3
-1,5
Source : CTC
La pratique des avances de trésorerie
La collectivité soutient divers tiers par des avances de trésorerie - versements financiers
à titre temporaire n’ayant pas fait l’objet d’un mandat budgétaire
- qui impactent sa trésorerie
car elles ne sont pas remboursées et deviennent donc permanentes, tout comme une dépense
budgétaire.
Le tableau n°17 retrace le montant des avances accordées par la collectivité sur la
période. La seconde ligne présente la situation réelle qui est différente de celle figurant au
compte de gestion.
En effet, certaines avances ne figurent pas au compte d’avance en fin d’
année, car elles
sont remboursées par un jeu d’écriture d’ordre en fin d’année puis comptabilisées à nouveau en
avance au début de l’année suivante. Ces remboursements sont fictifs.
Etat de la trésorerie sur la période 2012-2016
En Mds F CFP
2012
2013
2014
2015
2016
Avances de trésorerie à des tiers
(compte de gestion c/551)
4,5
2,5
2,4
3,8
2,9
Avances de trésorerie à des tiers (situation
réelle)
5,2
4,0
3,9
3,8
2,9
Source : CTC
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DÉFINITIVES
66
Le tableau n°18 présente le détail des avances de trésorerie et des organismes
bénéficiaires.
Montant des avances de trésorerie depuis 2012
En MF CFP
31/12/2012
31/12/2013
31/12/2014
31/12/2015
31/12/2016
ETFPA
192,6
165,6
111,6
84,6
CHN
508,5
508,5
448,5
418,5
CAFAT
1 050,0
1 050,0
1 050,0
1 050,0
1 050,0
ENERCAL
2 300,0
1 417,9
1 417,9
1 417,9
1 417,9
AIRCAL
319,1
319,1
319,1
319,1
CHT
450,0
450,0
450,0
450,0
450,0
CHS
50,0
50,0
50,0
ASEE
50,0
50,0
Total
4 870,2
3 961,1
3 897,1
3 790,1
2 917,9
Source : CTC
La collectivité est autorisée à accorder des avances de trésorerie dans le respect des
dispositions de l’article L511
-5 du code monétaire et financier qui interdit à toute personne
autre qu’un établissement de crédit d’effectuer des opérations
de crédit à titre habituel, et des
dispositions de l’article 52
-1 de la loi organique qui pose la règle du dépôt des disponibilités au
Trésor.
Aux termes de la jurisprudence applicable, les avances de trésorerie accordées à titre
gratuit ne constituent p
as des opérations de crédit visées par l’article L511
-5 précité. Dès lors
qu’elles sont prévues dans le budget de la collectivité qui les octroie, ces avances ne constituent
pas non plus des disponibilités entrant dans le champ d’application de l’article 5
2-1 précité
29
.
Dans ce cadre, les avances de trésorerie consenties par la Nouvelle-Calédonie sont
attribuées par une convention pour une durée d’un an. Elles doivent donc être remboursées à
cette échéance.
A cet égard, étant donné la situation de trésorerie de la collectivité, le renouvellement
systématique des avances de trésorerie n’est pas de bonne pratique.
En 2016, quelques avances permanentes ont été transformées en prêt ou en participation.
L’avance au profit de l’ETFPA (84,6 MF CFP au 31 décembre
2015) a été transformée en
subvention de même que celle consentie à l’ASEE (50 MF CFP). L’avance accordée à
Air
Calédonie a été apportée au capital de cette société (319,1 MF CFP). L’avance au profit du
CHN (418,5 MF CFP) a été transformée en prêt.
29
CE
30 novembre 1994 n°145198, préfet de la Meuse ; CE 31 mai 2000 n° 170563 Ville de Dunkerque ;
CAA Marseille 3 avril 2011 Préfet des Alpes de Haute-Provence. Une circulaire interministérielle du 2 avril 2002
(NOR INT/B/02/00089/C) reprend les apports de ces décisions.
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DÉFINITIVES
67
Rappel d'obligation n°11 :
la chambre rappelle à la Nouvelle-
Calédonie l’obligation de
respecter les règles d’encadrement de l’octroi d’avances et de transformer en prêts les
avances rémanentes.
En réponse, le président du gouvernement confirme que la collectivité poursuit la
régularis
ation des avances déjà en place en fonction des possibilités financières et qu’elle
limitera à l’avenir cette pratique.
La trésorerie non comptabilisée
Compte tenu de l’organisation du recouvrement, les recettes de la collectivité transitent
par plusieurs
comptes d’attente ouverts à l’OPT (receveur des services fiscaux, chef de la
publicité foncière, régies diverses) avant de parvenir sur le compte du payeur. Ils sont transférés
d’un compte à l’autre par dépôt de chèque. Or, ils ne sont enregistrés en compt
abilité (au
compte
515) qu’au moment de la réception du chèque par le payeur.
Même si les chèques sont remis régulièrement, compte tenu des montants recouvrés sur
les comptes concernés, notamment celui du receveur des services fiscaux, plusieurs milliards
peuvent être collectés en quelques jours et figurer à un instant t sur le compte du receveur sans
être constatés en trésorerie. Ils sont donc indisponibles et ce alors que la trésorerie sur le compte
central est insuffisante.
Le suivi de la trésorerie effectué par la DBAF ne tient compte que de la trésorerie
enregistrée au compte du Trésor. Il n’est pas tenu compte des disponibilités de la
Nouvelle-Calédonie en amont de leur enregistrement comptable.
Au demeurant, les travaux d’instruction ont révélé que
les acteurs de la gestion
budgétaire et comptable de la collectivité n’avaient qu’une vision partielle de cette situation.
Il serait souhaitable que la collectivité dispose d’une cartographie de ce réseau de
recouvrement et de trésorerie et que les procédures (circuit de transmission des états
comptables, flux financiers, gestion des restitutions, dégrèvement, admission en non-valeur)
soient formalisées et fluidifiées afin de réduire l’indisponibilité de la trésorerie.
Recommandation n°19
: la chambre recommande à la Nouvelle-
Calédonie d’optimiser le
réseau de la trésorerie et la centralisation de cette dernière sur le compte du payeur.
En réponse, le président du gouvernement et le directeur des finances publiques ont
approuvé cette recommandation.
La chambre en p
rend bonne note et invite la collectivité à la mettre en œuvre en lien avec
la direction des finances publiques.
Voies et moyens d’une reconstitution de la trésorerie
La trésorerie évolue sous l’effet de multiples facteurs.
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DÉFINITIVES
68
L’amélioration de la situation
peut être obtenue par une diminution des dépenses
budgétaire et une augmentation des recettes budgétaires réelles. La collectivité doit identifier
les différents leviers à actionner pour y parvenir dans le cadre du pilotage de son budget propre.
Mais la trésorerie dépend également des flux non budgétaires. Les avances de trésorerie,
les mandats en attente de paiement et les titres en attente de recouvrement impactent le niveau
du compte au Trésor.
De nombreux paramètres entrent donc en ligne de compte. La collectivité doit jouer sur
l’ensemble de ces paramètres pour reconstituer un niveau de trésorerie plus important.
La chambre souligne la nécessité pour la Nouvelle-Calédonie de reconstituer sa
trésorerie.
2.1.2.2
La fragilité juridique du réseau de recouvrement
Un réseau complexe
Les recettes de la Nouvelle-Calédonie sont centralisées par le payeur de la
Nouvelle-Calédonie (comptable public appartenant au réseau de la direction des finances
publiques). Une vingtaine de régies de recettes lui sont rattachées.
Le receveur des services fiscaux et le chef du service de la publicité foncière de la
direction des services fiscaux
30
assurent, en qualité de comptable public, une partie du
recouvrement et de l’encaissement des recettes sur des comptes bancaires ouverts en l
eur nom
auprès de l’OPT.
Des développements plus détaillés figurent dans l’annexe au présent rapport relative au
réseau comptable de la collectivité.
Le receveur des services fiscaux assure le recouvrement d’une part substantielle des
recettes fiscales (80 Mds F CFP encaissés en 2016). Les principaux impôts recouvrés sont
l’impôt sur les sociétés, la contribution sociale additionnelle à l’impôt sur les sociétés (CSA),
les droits d’enregistrement, la taxe de solidarité sur les services (TSS), l’impôt sur le
revenu
des valeurs mobilières (IRVM). Il est également chargé depuis 2017 du recouvrement de la taxe
générale de consommation (TGC). Il perçoit d’autres produits plus accessoires tels que le loyer
des baux consentis par la collectivité ou encore les produits de la vente de timbres amendes.
Le chef du service de la publicité foncière perçoit, à l’occasion de l’enregistrement des
actes, la taxe hypothécaire et la contribution de sécurité immobilière (CSI). Les sommes
recouvrées sont de moindre importance (d
e l’ordre de 0,7 Md F CFP en 2016).
Comme indiqué précédemment, les recettes recouvrées par ces deux agents sont ensuite
centralisées sur le compte de trésorerie du payeur
31
. Tant que la trésorerie n’est pas parvenue
30
Ce dernier a succédé à l’ancien conservateur des hypothèques au moment de la réforme de la publicité
foncière en 2013
31
Il est tenu compte en comptabilité du recouvrement effectué par le receveur à la fin de chaque mois.
Celui-
ci transmet au payeur l’état de ses opérations (état des prises en charge et des recettes encaissées) qui procède
au « désémargement » des titres correspondants. Il peut y avoir un léger un décalage entre cette prise en compte et
le réception effecti
ve des fonds. Ce décalage est normalement résorbé en fin d’exercice.
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DÉFINITIVES
69
sur ce compte et qu’elle demeure sur les
comptes de régie ou ceux de ces deux comptables, elle
n’est pas
utilisable.
Un réseau juridiquement fragile
Les dispositions régissant l’organisation des missions du receveur des services fiscaux
et du chef du service de la publicité foncière ont été fixées par la collectivité dans le cadre de
son pouvoir d’organisation du service
32
.
Leur statut relève de l’Etat
33
, qui l’a fixé par le décret n° 92
-163 du 20 février 1992
34
:
« Les receveurs de l’enregistrement et le conservateur des hypothèques sont des
comptables publics chargés de toutes les recettes, perceptions et contributions se rattachant au
services de l’enregistrement, du domaine et, éventuellement, des produits indirects, telles
qu’elles sont fixées par les règlements du territoire.
Ils sont nommés par arrêté du haut-commissaire de la République, après avis conforme
du trésorier-payeur général.
Ils font leurs versements à la caisse du comptable principal compétent. »
Contrairement à ces dispositions, les agents occupant les postes de receveur des services
fiscaux et de chef du service de la publicité foncière ont été nommés par le gouvernement de la
Nouvelle-Calédonie.
L’actuel receveur des services fiscaux a été nommés en 2010 avec avis favorable du
trésorier-
payeur général. En revanche, l’actuel
chef de la publicité foncière a été nommé sans
l’avis du trésorier payeur
-général, devenu le directeur des finances publiques.
La direction des finances publiqu
es n’exerce aucun contrôle sur c
es acteurs du
recouvrement. Sur la base d’états comptables retra
çant les opérations du receveur et du chef du
service de la publicité foncière, le payeur prend acte des recouvrements effectués. Il réceptionne
sur le compte du Trésor les fonds que ceux-ci lui transmettent selon les modalités fixées par la
règlementation du service.
Le périmètre de compétence du receveur des services fiscaux en qualité de comptable
public est circonscrit aux impôts indirects dans l’arrêté précité de 1992. Or, ce périmètre est
outrepassé puisqu’il a été chargé du recouvrement d’impôts dire
cts (IRVM, IRCDC)
35
. En
outre, la loi du pays n°2009-
05 du 30 janvier 2009 lui a transféré le recouvrement de l’impôt
sur les sociétés précédemment assuré par le payeur.
32
Elles figurent dans l’arrêté modifié n° 2002
-2581/GNC du 29 août 2002 fixant les attributions et portant
organisation de la direction des services fiscaux de la Nouvelle-Calédonie (articles 16 et 17)
33
Article 21 (10°) de la loi organique modifiée n°99-209 du 19 mars 1999
34
Décret n°92-
163 du 20 février 1992 relatif à l’application de la loi n°90
-1247 du 29 décembre 1990
portant suppression de la tutelle administrative et financière sur les communes de Nouvelle-Calédonie et
dispositions diverses relatives à ce territoire et relatif au régime budgétaire et comptable applicable dans le
territoire de la Nouvelle-Calédonie. Article 6.
35
Ces impositions ont été mises en place en 1924 et 1939 respectivement. Ce sont les deux premiers
impôts directs sur le revenu.
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DÉFINITIVES
70
En dernier lieu, la pratique a été prise de faire rembourser par le receveur des services
fiscaux, hors mandatement, des trop-
perçus sur versements d’avance avant liquidation de l’IS
mines et de la cotisation sociale additionnelle
36
. Ceci n’est pas prévu par le décret de 1992.
Le niveau de garantie exigée de ces agents en cas de mise en cause de leur responsabilité
(cautionnement, assurance professionnelle) n’est pas encadré par un texte. Il en est de même de
leur régime indemnitaire. L’assurance professionnelle du receveur le couvre à hauteur de
35 MF CFP. Or, les sommes qui transitent sur s
on compte s’élèvent à 80 Mds F CFP par an.
L’indemnité mensuelle qu’il perçoit est fixée par l’arrêté n° 84
-500/CG du 23 octobre 1984.
Elle est de 30 000 F CFP par mois. Le chef du service de la publicité foncière ne bénéficie, lui,
d’aucune indemnité.
Les modalités du contrôle du comptable public sur ces comptables de rang secondaire
ne sont pas prévues. Qu’ils aient ou non prêté serment devant la chambre territoriale des
comptes
37
, leur régime de responsabilité n’est pas organisé dans la pratique.
Cette s
ituation constitue un risque majeur que la collectivité devrait s’attacher à lever.
Une mise en conformité de la réglementation est nécessaire. Le statut juridique du
receveur des services fiscaux et du chef du service de la publicité foncière devrait être clarifié
sur les différents aspects précédemment cités.
Recommandation n°20
:
la
chambre
recommande
à
la
Nouvelle-Calédonie
de
régulariser, en lien avec l’Etat, le statut du receveur des services fiscaux et du chef du
service de la publicité foncière.
En réponse, le président du gouvernement et le directeur des finances publiques de la
Nouvelle-Calédonie expriment leur accord sur cette recommandation. Le président du
gouvernement fait savoir que la direction des services fiscaux et la direction des finances
publiques travaillent conjointement sur le sujet et que la Nouvelle-Calédonie a sollicité
auprès de l’Etat une évolution en ce sens des textes.
36
Le receveur des services fiscaux est amené à rembourser les redevables de l’IS Mines et de la CSA du
trop-versé sur acomptes.
Il s’agit en effet d’imposition donnant lieu au versement d’acomptes avant liquidation et
donc titrage. Il peut s’avérer au dépôt par le redevable du bordereau de liquidation que le montant total des
acomptes versés précédemment est supérieur à l’impôt dû.
Le produit de ces acomptes a préalablement été placé
en compte d’attente. Ce circuit de traitement a été mis en place à la demande de l’ordonnateur. Pour le chef de la
publicité foncière, il s’agit de restituer aux notaires des frais avancés au moment du dépôt de l’acte en cas de trop
-
versé.
37
Le receveur des services fiscaux a prêté serment devant la chambre. Le chef de la publicité n’a pas prêté
serment devant la chambre territoriale des comptes contrairement à ce que prévoit l’arrêté d’organisation de
la
direction des services fiscaux et l’article L 264
-3 du code des juridictions financières.
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DÉFINITIVES
71
2.1.2.3
Le risque de dysfonctionnement de la taxe générale à la consommation
L’enjeu du rythme des remboursements de crédits de TGC
aux assujettis
La période de marche à blanc de la taxe générale à la consommation (TGC) a révélé
l’importance de
la question du remboursement des entreprises assujetties.
L’un des principaux points conditionnant le bon fonctionnement de la TGC est, en eff
et
sa neutralité économique. Celle-ci est assurée par le remboursement des assujettis de leurs
crédits de TGC. En métropole, le comptable de l’Etat enregistre tous les mois les déclarations
des assujettis et leurs crédits de TVA déductible. Si celle-ci est supérieur à la TVA collectée, il
rembourse l’assujetti.
Le recouvrement de la TGC relève du territoire. La loi organique
38
, englobe en effet
dans le périmètre de la compétence fiscale, la « réglementation relatives aux modalités de
recouvrement, au contrôle et aux sanctions ».
La réglementation actuelle de la TGC prévoit qu’elle est déclarée et
reversée tous les
mois à la DSF (ou au trimestre pour les petits opérateurs). Elle fixe que la demande de
remboursement de crédit de TGC doit
être déposée à l’issue
d’un trimestre civil. Le circuit
consiste à instruire cette demande et à procéder au remboursement par mandat.
Dans le cadre de la marche à blanc, ce dispositif s’avère peu praticable.
Il ne permet de rembourser un opérateur de son crédit de TGC de début de trimestre
qu’à l’issue d’une période de 4 ou 5 mois durant laquelle il
supporte le coût de trésorerie
représentée par ses débours de TGC. Les assujettis ont commencé à réagir au dispositif dans le
cadre de la marche à blanc. Ils souhaitent un délai de remboursement plus court.
De plus, mandater la TGC déductible impose de titrer le produit brut de la TGC. Ceci
crée un flux de recettes partiellement temporaires dans le budget annexe de répartition pour la
partie répartie de la TGC et dans le budget annexe de reversement pour sa partie reversée. Une
partie des recettes de ce budget devrait être neutralisée avant de procéder à la répartition et au
reversement.
Ceci
joint
aux
effets
de
trésorerie,
compliquerait
singulièrement
le
fonctionnement budgétaire et comptable.
C’est pourquoi la chambre recommande à la collectivité de mettre en place pour la TGC
un circuit de recouvrement court. Le receveur des services fiscaux liquiderait la TGC déductible
chaque mois et procéderait aux remboursements de TGC. Il émettrait ensuite
l’état justificatif
du titre à hauteur du produit net de la TGC du mois.
Recommandation n°21
: la chambre recommande à la Nouvelle-Calédonie de mettre en
place un circuit court de déclaration et de remboursement de la taxe générale à la
consommation.
En réponse, le président du gouvernement indique
qu’une réflexion conjointe est menée
entre la direction des services fiscaux et la direction des finances publiques sur le sujet.
38
Article 22 (1°) de la loi organique modifiée n°99-209 du 19 mars 1999.
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DÉFINITIVES
72
La nécessité de modifier le contenu des compétences du receveur des
services fiscaux
La faculté pour le receveur des services fiscaux de procéder à des remboursements de
crédits de TGC avant que celle-ci ne soit titrée dérogerait au principe de séparation de
l’ordonnateur et du comptable.
En effet, le décret de 1992 précité ne prévoit pas cette faculté. Le décret n° 2012-1246
relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, dont le titre Ier est applicable à la
Nouvelle-Calédonie, ne mentionne pas non plus une telle attribution
Il s’agit pour le comptable d’être autorisé à se substituer à l’ordonnateur pour le
paiement et pour la liquidation des dépenses
39
de remboursement de TGC. Il conviendrait
d’asseoir cette pratique sur une base légale solide
40
.
Il conviendrait à cette fin d’appliquer aux comptables publics concernés une dispositio
n
analogue à celle prévue par l’article 78 du décret n° 2012
-1246 relatif à la gestion budgétaire et
comptable publique pour les comptables publics de l’Etat.
«
Par dérogation au premier alinéa de l’article 9, et pour le recouvrement d’impositions
de toute
nature, des autres produits mentionnés à l’article 23, ainsi que des pénalités fiscales et
frais de poursuites et de justice y afférents, les comptables publics de l’Etat peuvent, dans les
conditions prévues par décret, effectuer des opérations relevant de la compétence des
ordonnateurs. ».
Si cette évolution n’était pas mise en œuvre pour la date d’entrée en vigueur de la TGC
aux taux effectifs, le fonctionnement de la TGC pourrait être affecté.
Recommandation n°22
: la chambre recommande à la Nouvelle-Calédonie de se
rapp
rocher de l’Etat afin que le receveur des services fiscaux soit autorisé, dans le cadre
de ses compétences de recouvrement, à effectuer des opérations relevant de l’ordonnateur.
En réponse, le président du gouvernement fait savoir que la direction des services fiscaux
et la direction des finances publiques travaillent en effet conjointement sur ce sujet.
39
En effet, l’article 18 (7°) mentionne que le comptable public est chargé «
du paiement des dépenses,
soit sur un ordre émanant des ordonnateurs, soit au vu des titres présentés par les créanciers, soit de leur propre
initiative ». Ce dernier point concerne des dépenses dont la liquidation est certaine et qui sont payées avant
mandatement puis
régularisées par mandat sur information du comptable. Il s’agit des remboursements d’emprunt
ou de certaines dépenses prélevées sur le compte du comptable (abonnement EEC ou loyers).
40
En l’état actuel des textes, le receveur refuse de procéder aux rembou
rsements. Il peut y être obligé par
la voie de la réquisition. A défaut, le circuit long de remboursement sera appliqué avec pour conséquence de plus
grand délais de traitement.
RAPPORT D’OBSERVATI
ONS DÉFINITIVES
73
2.1.2.4
Les difficultés de suivi des restes à recouvrer
La fragmentation du réseau de recouvrement
Il n’est pas possible de créer une imputation comptable
spécifique par impôt restant à
recouvrer pour différentes raisons techniques. Les restes à recouvrer sont globalisés dans trois
comptes : le compte c/41211 «
Débiteurs d’impôts recouvrés par comptables du trésor
», le
compte c/41221 «
Débiteurs d’impôts re
couvrés par comptables Impôts »