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FINANCES ET COMPTES PUBLICS
LE BUDGET DE L’ÉTAT
EN 2017
Résultats et gestion
Synthèse
Mai 2018
2
Synthèse du rapport sur le budget de l’État en 2017
g
AVERTISSEMENT
Cette synthèse est destinée à faciliter la lecture et l’utilisation du
rapport de la Cour des comptes.
Seul le rapport engage la Cour des comptes.
La réponse du ministre de l’action et des comptes publics figure
à la suite du rapport
.
3
Synthèse du rapport sur le budget de l’État en 2017
Sommaire
Introduction
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7
1
Le déficit, élevé, ne se réduit pas significativement .
9
2
Portées par l’accélération de l’activité, les recettes
bénéficient aussi du niveau conjoncturellement faible
du prélèvement destiné à l’Union européenne
13
3
La progression rapide des dépenses traduit à la fois des
choix opérés en LFI et la nécessité de couvrir les risques
relevés par la Cour dans son audit
17
4
Des entorses récurrentes aux grands principes budgétaires
sont relevées
21
5
La mise en réserve de crédits a été détournée de son objectif
initial essentiellement pour remédier aux sous-budgétisations
croissantes
23
Recommandations. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
5
La mission constitutionnelle
d’assistance au Gouvernement
et au Parlement de la Cour des comptes
Synthèse du rapport sur le budget de l’État en 2017
La clôture de l’exercice budgétaire et l’arrêté des comptes conduisent le
Gouvernement, en application de l’article 46 de la loi organique relative
aux lois de finances du 1
er
août 2001 (LOLF), à déposer un projet de loi de
règlement avant le 1
er
juin de l’exercice suivant . Celui-ci retrace les opérations
budgétaires et arrête les comptes de l’exercice écoulé . Il est accompagné du
compte général de l’État, d’un rapport de gestion et des rapports annuels de
performance relatifs à chacune des missions du budget de l’État .
Dans le cadre de la mission d’assistance au Gouvernement et au Parlement
confiée à la Cour des comptes aux termes de l’article 47-2 de la Constitution,
l’article 58-4° de la LOLF prévoit « le dépôt d’un rapport conjoint au dépôt
du projet de loi de règlement, relatif aux résultats de l’exécution de l’exercice
antérieur et aux comptes associés, qui, en particulier, analyse par mission et par
programme l’exécution des crédits » .
Le rapport sur « Le budget de l’État en 2017 » vise à permettre l’appréciation
des résultats de l’exercice et de la qualité de la gestion budgétaire . Il est
complété par 61 notes d’analyse de l’exécution budgétaire (NEB) de chacune
des missions du budget général et des comptes spéciaux, trois analyses de
l’exécution des recettes, fiscales, non fiscales et des dépenses fiscales et deux
analyses consacrées aux prélèvements sur recettes, au profit des collectivités
territoriales et de l’Union européenne . Ces documents constituent une analyse
approfondie de l’exécution budgétaire par grande politique publique . Ils sont
assortis de recommandations et complètent le diagnostic global formulé par
le rapport sur le budget de l’État . Ces notes sont publiées sur le site internet de
la Cour des comptes : www .ccomptes .fr .
La Cour présente également un suivi des recommandations qu’elle avait
formulées dans les rapports relatifs au budget de l’État, établis au titre
des gestions de 2015 et de 2016 . En outre, elle présente le suivi des
50  recommandations adressées par le Premier président dans un référé le
19 juillet 2017 au ministre de l’action et des comptes publics . Ce référé identifiait
des recommandations formulées par la Cour dans des NEB des exercices
passés et dont la mise en œuvre rapide était considérée comme accessible . La
Cour suivra les recommandations du référé dans les NEB pendant trois ans .
7
Introduction
Le rapport sur « Le budget de l’État en 2017 » s’inscrit dans le contexte d’une
année marquée par un changement de Gouvernement ayant conduit la Cour
à réaliser, à la demande du Premier ministre, un audit des finances publiques
publié en juin 2017 dans le rapport sur « La situation et les perspectives des
finances publiques » .
Le déficit de l’État atteint 67,7 Md€ en 2017, marquant une très légère réduction
par rapport au niveau prévu en loi de finances initiale - LFI - (69,3 Md€), et au
niveau atteint en 2016 (69,1 Md€) ou en 2015 (70,5 Md€) . Il reste néanmoins
élevé : pour que le poids de la dette de l’État dans le PIB soit simplement stabilisé,
il aurait fallu que le déficit soit inférieur de près de 22 Md€ à celui constaté en 2017 .
Déficit budgétaire
Source : lois de règlement 2006 à 2016, direction du budget pour 2017
L’amélioration très limitée du déficit résulte d’une forte hausse tant des recettes
que des dépenses, la première ayant plus que compensé la seconde .
-160
-140
-120
-100
-80
-60
-40
-20
0
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
en Md€ (courants)
Synthèse du rapport sur le budget de l’État en 2017
8
Introduction
Variation du déficit budgétaire entre 2016 et 2017
Sources : Cour des comptes (données : loi de règlement 2016 et direction du budget)
L’exécution du budget de l’État en 2017 a été marquée par l’accélération de
l’activité, avec une croissance estimée à 2,2 % contre 1,5 % dans le projet de
loi de finances pour 2017 comme dans le programme de stabilité d’avril 2017 .
Elle a permis une forte hausse des recettes fiscales et une amélioration sensible
du solde des administrations publiques dans leur ensemble . Les recettes de
l’État ont également bénéficié de la baisse d’une ampleur sans précédent des
prélèvements sur recettes .
La progression rapide des dépenses traduit à la fois des choix opérés en
LFI et la nécessité de couvrir en cours d’année les risques, notamment de
sous-budgétisation, relevés par la Cour dans son audit . À cet effet, le nouveau
Gouvernement a pratiqué à l’été 2017 une « reprogrammation » des dépenses .
Celle-ci a été opérée par la voie de décrets d’avance et d’annulation alors que le
Gouvernement aurait pu privilégier le mode normal d’ouverture de crédits que
constitue la loi de finances rectificative .
Synthèse du rapport sur le budget de l’État en 2017
9
1
Le déficit, élevé, ne se réduit pas
significativement
En comptabilité budgétaire,
le déficit est en très faible
amélioration, quasiment stable
sur trois ans
L’exécution du budget de l’État présente
un déficit de 67,7 Md€ en 2017, légère-
ment inférieur (1,7 Md€) à celui prévu en
LFI (69,3 Md€) .
Par rapport à l’exécution
2016, la réduction du déficit est encore
plus faible (1,4  Md€) . Le déficit repré-
sente plus de 20 % des dépenses nettes
du budget général .
Soldes prévus en LPFP et en LFI
et exécutés
Source : lois de programmation des finances
publiques, lois de finances initiales et lois de
règlement
L’absence de prise en compte
de recettes de 1,5 Md€ au titre
des droits de mutation
Le déficit affiché ne tient pas
compte d’une recette de 1,5 Md€
de droits de mutation qui n’a pas
été comptabilisée à la suite de
dysfonctionnements
au
sein
de
la direction générale des finances
publiques . Dès lors, la signification
des résultats budgétaires de 2017,
mais aussi de 2018, est faussée : le
déficit de l’État en 2017 indiqué dans
la loi de règlement est supérieur de
1,5 Md€ à ce qu’il devrait normale-
ment être ; à l’inverse, pour 2018,
les recettes seront majorées à due
concurrence, ce qui améliorera de fa-
çon artificielle le solde budgétaire de
cet exercice .
Les résultats dans les
comptabilités nationale
et générale connaissent
une amélioration plus nette,
en raison de normes comptables
différentes
Le besoin de financement de l’État en
comptabilité nationale s’améliore plus
nettement, de 9,5 Md€, en raison de
traitements comptables différents et de
la prise en compte de 1,5 Md€ de recettes
supplémentaires au titre des droits de
mutation, contribuant à la réduction du
déficit des administrations publiques
-100
-90
-80
-70
-60
-50
-40
-30
-20
-10
0
2014
2015
2016
2017
Déficit budgétaire prévu en LFI
Exécution budgétaire
Loi de programmation 2014-2019
en
Md€
Synthèse du rapport sur le budget de l’État en 2017
10
dans leur ensemble . Pour des raisons
similaires, le résultat en comptabilité
générale s’améliore de 16,7 Md€ .
Solde de l’État et des administrations
publiques en comptabilité nationale
(en Md€)
Source : Insee
Le déficit budgétaire reste
supérieur de près de 22 Md€
au niveau qui permettrait
de stabiliser la dette
Le déficit budgétaire demeure trop élevé
pour empêcher la progression du poids
de la dette de l’État dans la richesse
nationale, de 72,7 % du PIB en 2016 à
73,6 % en 2017 . Pour stabiliser ce ratio,
le déficit budgétaire aurait dû s’établir à
45,9 Md€ soit 21,8 Md€ de moins .
Solde budgétaire et solde
budgétaire stabilisant
Source : Agence France Trésor - Retraitement
Cour des comptes
Le déficit, élevé,
ne se réduit pas significativement
La situation financière de l’État
a
continué
à
se
détériorer
en 2017
La dette financière nette atteint
1 686,1 Md€ fin 2017 (+ 65,5 Md€),
cependant que la situation nette
figurant à son bilan (- 1 260,5 Md€)
se dégrade de 50,2 Md€ . En 2017,
le maintien de taux d’intérêt bas
a compensé l’effet de la hausse de
l’encours de dette et de l’augmentation
de l’inflation, la charge de la dette
poursuivant le reflux constaté depuis
le pic de 2012 (à 41,7 Md€ contre
46,3 Md€ en 2012) . Toutefois, après
cinq années d’économies importantes
constatées en exécution, la charge de
la dette a été pour la première fois très
légèrement supérieure à la prévision
de la LFI (41,5 Md€) .
Encours et charge de la dette de l’État
Source : Agence France Trésor – synthèse Cour
des comptes
Bien qu’en recul de moitié par rapport
à 2015 et 2016, un montant significatif
de primes à l’émission, nettes des
décotes, a été de nouveau encaissé en
2017 (10,5 Md€) .
-95
-90
-85
-80
-75
-70
-65
-60
-55
2013
2014
2015
2016
2017
Administra
ti
ons publiques
État
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Solde budgétaire stabilisant
-160
-120
-80
-40
0
40
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Solde budgétaire
en Md€
-
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
en Md€
6,4%
5,8%
5,5%
4,8%
4,4%
4,3%
3,2%
3,5%
3,0%
2,6%
2,4%
-
200
400
600
800
1 000
1 200
1 400
1 600
1 800
2 000
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Encours de la dette (échelle de gauche)
Charge de la dette (échelle de droite)
Taux d'intérêt apparent de la dette (en %)
en Md€
0
0
1997
Synthèse du rapport sur le budget de l’État en 2017
11
Le déficit, élevé,
ne se réduit pas significativement
Le risque de remontée
des taux d’intérêt pèse sur les
perspectives de redressement
de la situation budgétaire de
l’État
À
l’avenir,
la
remontée
probable
des
taux
d’intérêt
pourrait
peser
lourdement sur le solde budgétaire
de l’État : un accroissement de 1 %
sur la courbe des taux entraînerait,
selon le ministère des finances, une
augmentation de la charge de la dette
de 2,1 Md€ la première année, 4,8 Md€
la deuxième année et 19,1 Md€ au
bout de dix ans .
Impact d’un choc de taux à la hausse
de 1 % sur la charge d’intérêts de l’État
(en comptabilité nationale)
Source : projet annuel de performance du
programme 117 – charge de la dette et
trésorerie de l’État
2,1
4,8
7,2
9,3
11,1
12,9
14,4
15,9
17,5
19,1
1 an
2 ans 3 ans 4 ans 5 ans 6 ans 7 ans 8 ans 9 ans10 ans
en Md€
Synthèse du rapport sur le budget de l’État en 2017
13
Une forte hausse des recettes
permise par une conjoncture
économique favorable
En 2017, les recettes de l’État se sont
établies à 249,3 Md€, en hausse de
14,4  Md€ par rapport à 2016 et de
5,5 Md€ par rapport à la LFI .
Recettes nettes de l’État en 2017
Source : données direction du budget, synthèse
Cour des comptes
La dynamique forte des recettes, résul-
tant de l’accélération de la croissance
économique, a été essentiellement
observée en fin d’année, en particulier
s’agissant de l’impôt sur les sociétés .
Évaluations successives et exécution des
recettes nettes de l’État
Source : direction du budget, retraitement
Cour des comptes
La croissance spontanée des recettes
fiscales (à législation constante) est
de 5,0 %, taux qui n’a été atteint qu’une
fois depuis 2007 (en 2011) . L’élasticité
des impôts d’État, mesurée comme le
rapport entre la croissance des recettes
et celle du PIB, s’établit à 1,8, soit un
niveau nettement supérieur à sa valeur
de long terme, proche de l’unité .
Portées par l’accélération de
l’activité, les recettes bénéficient
aussi du niveau conjoncturel-
lement faible du prélèvement
destiné à l’Union européenne
2
Synthèse du rapport sur le budget de l’État en 2017
14
Le produit des grands impôts est
nettement supérieur aux prévisions
initiales,
en particulier celui de la TVA
(+ 3,2 Md€ par rapport à la LFI) et de
l’impôt sur les sociétés (+ 6,6 Md€,
dont 4,9 Md€ résultent de la surtaxe
d’IS décidée en fin d’année pour
compenser l’invalidation de la taxe
de 3 % sur les dividendes) . En revanche
les recettes du service de traitement
des déclarations rectificatives (1,1 Md€)
sont en retrait par rapport à la prévision
de la LFI (2,1 Md€), leur surévaluation
ayant été identifiée par la Cour dans
son audit .
Les recettes non fiscales s’élèvent à
13,8 Md€, en retrait de 0,7 Md€ par
rapport à la prévision . Comme relevé
par la Cour dans l’audit, elles avaient
été surestimées en LFI . La tendance
à la baisse des dividendes versés par
les entreprises non financières n’est
que partiellement compensée par les
recettes plus élevées que prévu issues
de la Banque de France et de la Caisse
des dépôts .
Un niveau exceptionnellement
faible du prélèvement au profit
de l’Union européenne
La
faiblesse
conjoncturelle
du
prélèvement sur recettes destiné à
l’Union
européenne
explique
une
part significative de l’amélioration
constatée
des
recettes
nettes
de
l’État . Ce prélèvement atteint en 2017
son plus faible niveau depuis 2005
(16,4 Md€), en raison principalement
de retards dans la consommation
des crédits européens . Un rattrapage
dans les années à venir est prévu par
la loi de programmation des finances
publiques 2018-2022 .
Prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne (Md€)
Source : lois de règlement, loi de programmation des finances publiques
2018-2022
Portées par l’accélération de l’activité, les recettes
bénéficient aussi du niveau conjoncturellement
faible du prélèvement destiné à l’Union européenne
Synthèse du rapport sur le budget de l’État en 2017
15
Portées par l’accélération de l’activité, les recettes
bénéficient aussi du niveau conjoncturellement
faible du prélèvement destiné à l’Union européenne
Les
prélèvements
destinés
aux
collectivités territoriales connaissent
également une forte baisse par rapport
à 2016 (- 2,7 Md€), plus forte que prévu
en LFI en raison principalement de
la baisse du Fonds de compensation
de la TVA (FCTVA) . La progression
des produits de la fiscalité transférée
venant compenser cette baisse, les
transferts financiers totaux de l’État
au profit des collectivités territoriales
sont restés proches de leur niveau de
2016 .
Des contentieux fiscaux de
série qui fragilisent les recettes
de l’État
L’invalidation par la Cour de Justice
de l’Union européenne puis par le
Conseil constitutionnel de la taxe sur
les dividendes a conduit en 2017 à des
remboursements totaux de 5,3  Md€,
quasi-intégralement compensés par
la surtaxe exceptionnelle à l’IS sur les
plus grandes entreprises (4,9  Md€)
décidée
dans
la
première
loi
de
finances rectificative . Un coût net de
5,1 Md€ reste à supporter en 2018 à
ce titre .
L’invalidation
de
la
taxe
sur
les
dividendes
a
mis
en
lumière
les
risques qui pèsent sur la norme fiscale
et partant, sur les recettes de l’État .
Cet évènement s’inscrit en effet dans
une tendance de moyen terme, avec
l’émergence de plusieurs contentieux
fiscaux de série qui fragilisent de
manière durable les recettes fiscales .
Le compte général de l’État identifie
une provision pour litiges liés à l’impôt,
qui retrace les contentieux fiscaux
(20,3
Md€),
dont
les
contentieux
fiscaux de série (10,5 Md€) .
Provisions pour litiges liés à l’impôt et provisions pour charge
Source : DGFiP, compte général de l’État
Synthèse du rapport sur le budget de l’État en 2017
16
Portées par l’accélération de l’activité, les recettes
bénéficient aussi du niveau conjoncturellement
faible du prélèvement destiné à l’Union européenne
Des dépenses fiscales
qui échappent aux politiques
de maîtrise affichées
Les
dépenses
fiscales
ont
atteint
93  Md€, en progression de 5,4 Md€
par rapport à 2016 et de 1,9 Md€ si
l’on neutralise l’effet du crédit d’impôt
pour la compétivité et l’emploi (CICE) .
Évolution des dépenses fiscales
hors CICE
Source : projets de loi de finances 2009 à 2018
Cette croissance traduit l’inefficacité des
dispositifs de plafonnement et d’évalua-
tion, dont l’ambition se réduit d’ailleurs à
chaque loi de programmation . La LPFP
2018-2022 amplifie cette renonciation
en mettant en place un mécanisme de
plafonnement non opérant puisque
placé près de 20  Md€ au-dessus du
niveau actuel des dépenses fiscales .
Des prévisions de recettes
qui doivent encore gagner
en transparence
Contrairement au dispositif prévu dans
d’autres
grands
pays
européens,
comme l’Allemagne ou le Royaume-
Uni, les prévisions de recettes sont
réalisées
en
France
de
manière
strictement interne au ministère des
finances .
En dépit des progrès réalisés au cours des
dernières années par un enrichissement
de la documentation budgétaire et
l’intervention
du
Haut
Conseil
des
finances publiques sur la sincérité des
prévisions macroéconomiques, il reste
nécessaire
d’améliorer
l’information
et la transparence sur les méthodes
de prévision de recettes fiscales et
sur l’origine des écarts constatés en
exécution .
Synthèse du rapport sur le budget de l’État en 2017
17
Les risques pesant sur l’exécution
des
dépenses
en
2017,
identifiés
par la Cour dans son audit, se sont
matérialisés dans la fourchette haute
de ses estimations, à hauteur de
6,4 Md€ .
Suivi des écarts identifiés par l’audit
de juin 2017
Source : Cour des comptes
L’augmentation sensible des dépenses
du budget général en 2017 résulte
tout d’abord de la hausse des crédits
ouverts en LFI pour 2017 par rapport
à l’exécution 2016, soit 5,9 Md€ (à
périmètre
constant) .
L’exécution
a
conduit à une hausse supplémentaire
de 4,1 Md€ .
Le nouveau Gouvernement
a dû mobiliser un vaste éventail de
mesures pour remédier aux éléments
d’insincérité et financer les risques
identifiés par la Cour . Les économies
réalisées
via
des redéploiements et des
annulations massives de crédits n’ont
cependant pas évité des ouvertures de
crédits : les ouvertures nettes totales
ont atteint 3,1 Md€ . Elles résultent
des ouvertures brutes les plus élevées
depuis la LOLF à hauteur de 7,3 Md€,
partiellement financées par 4,2 Md€
d’annulations . Enfin, la consommation
d’une partie des crédits reportés de
2016 a accru la dépense de 1,1 Md€ .
De la LFI 2017 aux crédits consommés
Source : Cour des comptes
La progression rapide des dépenses
traduit à la fois des choix opérés
en LFI et la nécessité de couvrir
les risques relevés par la Cour
dans son audit
3
4,2
4,4
0,9
0,8
0,5
1,3
0
1
2
3
4
5
6
Estimation centrale de l'audit
Écarts réalisés
Sous-budgétisations
Couverture de reports de charges
en Md€
Es
ti
ma
ti
on haute de
l'audit : 6,6Md€
Es
ti
ma
ti
on basse de
l'audit : 4,6Md€
Synthèse du rapport sur le budget de l’État en 2017
18
Annulations et ouvertures de crédits en
cours de gestion (crédits de paiement)
Source : Cour des comptes
Les opérations de fin de gestion ont
permis d’apurer des dettes qui avaient
été constituées fin 2016, identifiées
dans l’audit au titre des reports de
charges, à hauteur de 0,8 Md€ . Les
reports de charges ont baissé de
600 M€, après une hausse de 1,3 Md€
à périmètre constant en 2016 . En
outre, les reports de crédits opérés
en début d’année 2018 s’élèvent à
0,9 Md€, en baisse des deux tiers par
rapport au point haut constaté début
2017 . Ils avaient alors atteint 2,7 Md€,
contribuant aux risques pesant sur
la gestion . Si cette baisse permet de
réduire les tensions budgétaires à
court terme, la hausse générale des
restes à payer reste peu maîtrisée .
Des restes à payer toujours
en progression
Les engagements pris par l’État et
non soldés en fin d’exercice sont
appréhendés, en comptabilité bud-
gétaire, par la mesure des restes à
payer .
Sur le budget général, les restes à
payer
progressent
à
nouveau,
de
9,5 Md€ (y compris fonds de concours
soit + 9,4 %), après 6,5 Md€ en 2016 .
Pour plus de la moitié, cette augmen-
tation est due à la mission « Investis-
sements d’avenir » . Les restes à payer
atteignent 110,4 Md€ fin 2017, soit le
plus haut niveau depuis l’entrée en vi-
gueur de la LOLF (en hausse de 26,5 %
depuis 2014), faisant peser un risque
sur la trajectoire de dépenses prévue
pour les années suivantes .
Restes à payer (y compris fonds
de concours)
Source : Cour des comptes – restitution Chorus
Sur les seuls budgets des ministères
(hors dette et pensions), la hausse
de la dépense par rapport à 2016
atteint 10,6 Md€ (+ 4,8 %), soit la
plus forte hausse depuis 2007 . En
outre,
les
contournements
de
la
charte de budgétisation ont masqué
une croissance supplémentaire de
dépenses qui auraient dû normalement
relever du budget général, à hauteur
de 3 Md€ . Tout compris, la hausse
réelle de ces dépenses atteint (à
périmètre constant) 13,6 Md€ en
2017 par rapport à l’exécution 2016,
soit + 6,2 % .
La progression rapide des dépenses traduit à la fois
des choix opérés en LFI et la nécessité de couvrir
les risques relevés par la Cour dans son audit
0
1
2
3
4
5
6
7
8
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Annula
ti
ons HT2
Annula
ti
ons T2
Ouvertures HT2
Ouvertures T2
en Md€
Synthèse du rapport sur le budget de l’État en 2017
19
La progression rapide des dépenses traduit à la fois
des choix opérés en LFI et la nécessité de couvrir
les risques relevés par la Cour dans son audit
Décomposition de la variation
des dépenses du budget général
(hors dette, pensions et Areva)
Source : Cour des comptes - Données hors
dette, pensions et fonds de concours, et hors
Areva en 2017
Des dépenses de personnel, de
fonctionnement et d’intervention
en forte hausse
Les
dépenses
de
personnel
augmentent de 3,9 % en 2017, soit
plus qu’au cours des six dernières
années
cumulées,
en
raison
de
l’accroissement
des
recrutements
prévu en LFI et de l’impact des
mesures générales (revalorisations du
point d’indice de 0,6 point en juillet
2016 et février 2017)
et catégorielles,
notamment dans le cadre du protocole
Parcours professionnels, carrières et
rémunérations (PPCR) .
Évolution de la masse salariale de l’État
(hors CAS
Pensions
)
Source : direction du budget - retraitement
Cour des comptes
Les
dépenses
de
fonctionnement
sont en forte hausse par rapport à
2016 (+  4,7 % à périmètre constant
hors Areva), comme les dépenses
d’intervention (+ 5,1 %) . Les dépenses
d’investissement
sont
stables
par
rapport à 2016 mais en baisse de
7,1 % par rapport à la prévision de la
LFI pour 2017 .
Un budget exécuté
significativement différent
du budget voté
Au-delà de l’évolution globale des
dépenses, la répartition des crédits
entre
les
différentes
missions
du
-6
-4
-2
0
2
4
6
8
10
12
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Écart exécu
ti
on / LFI de l'année n-1
Écart exécu
ti
on / LFI sur l'année n
Écart LFI n / LFI n-1 (à champ constant)
Varia
ti
on de l'éxecu
ti
on n-1 à l'exécu
ti
on n
en Md€
86,5
88,2
89,0
90,0
89,9
90,7
92,1
95,4
78
80
82
84
86
88
90
92
94
96
98
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Exécution
LFI
en Md€ - au périmètre 2006
Synthèse du rapport sur le budget de l’État en 2017
20
La progression rapide des dépenses traduit à la fois
des choix opérés en LFI et la nécessité de couvrir
les risques relevés par la Cour dans son audit
budget général a été significativement
modifiée,
traduisant
des
priorités
différentes
entre
la
budgétisation
initiale des crédits et leur exécution . Les
missions dont les crédits consommés
sont en hausse par rapport à la LFI (hors
crédits de personnel) sont avant tout
celles où les sous-budgétisations et aléas
ont été les plus importants, comme
Agriculture, alimentation, forêt et affaires
rurales
(+  50  %) et
Immigration, asile
et intégration
(+  29  %) . En revanche,
les crédits de la mission
Écologie,
développement et mobilité durables
ont connu la baisse la plus importante
en montant (222  Md€, soit - 2,9 %
par rapport à la LFI), tandis que ceux
des missions
Sécurités, Aide publique
au développement
et
Justice
baissent
respectivement de 4,7 %, 4,5 % et 4,1 % .
Les opérations extérieures et missions intérieures des armées
Le
coût
total
des
opérations
extérieures
et
missions
intérieures
(OPEX / MISSINT) du ministère des armées a atteint en 2017 le niveau record
de 1,5 Md€, dont seulement 534 M€ étaient prévus en LFI .
Coût total OPEX/MISSINT (en M€)
Source : Cour des comptes d’après données du ministère des armées
Le besoin de financement des OPEX/MISSINT a été couvert à hauteur de
106  M€ par les autres ministères, de 52 M€ par autofinancement sur les
dépenses de personnel du ministère des armées et de 850 M€ par l’annulation
de crédits de paiement du programme 146
Équipement des forces
dans
le décret d’avance du 20 juillet 2017 . Ainsi, 8,5 % des crédits de paiement
ouverts en LFI sur ce programme ont été annulés, soit le niveau plus élevé
depuis la LOLF . En toute fin d’année 2017, un dégel de 700 M€ a permis la
consommation de crédits de paiement reportés pour l’essentiel depuis 2015
(676 M€) ce qui réduit le montant restant finalement à la charge de la mission
Défense
en 2017 à 226 M€ .
Synthèse du rapport sur le budget de l’État en 2017
21
Des pratiques dérogatoires
aux grands principes
budgétaires sont relevées
L’année 2017 a vu la persistance d’un
certain nombre de dispositifs ou de
pratiques de gestion qui s’éloignent
des grands principes budgétaires . Leur
accumulation limite la capacité du
Parlement à appréhender l’action de
l’État d’une façon globale et claire .
Le budget de l’État doit respecter
les principes du droit budgétaire
Le
principe
d’annualité
signifie
que l’autorisation de dépenser est
annuelle et coïncide avec l’année
légale, sous réserve d’aménagements,
par
exemple
le
mécanisme
des
autorisations d’engagement portant
sur plusieurs années, ou l’autorisation
de reporter des crédits .
Le principe d’unité
exige que le
budget de l’État soit retracé dans un
document unique, la loi de finances,
de façon exhaustive, celle-ci devant
prévoir et autoriser l’ensemble des
recettes et des charges de l’État .
Le principe d’universalité
, selon
lequel
l’ensemble
des
recettes
couvre l’ensemble des dépenses,
interdit
la
compensation
des
dépenses
et
des
recettes
et
l’affectation d’une recette à une
dépense précise .
Le principe de spécialité
exige que
le montant et la nature des opérations
prévues par la loi de finances soit
précisé
selon
une
nomenclature
budgétaire appropriée, la fongibilité
n’étant possible qu’à l’intérieur de
ces programmes, et limitée pour les
dépenses de personnel .
Enfin, la LOLF a consacré dans son
article 32
le nouveau principe de
sincérité,
disposant que « les lois
de finances présentent de façon
sincère l’ensemble des ressources
et des charges de l’État » .
À titre d’exemple, les programmes d’in-
vestissements d’avenir (PIA) obéissent à
des modalités de gestion dérogatoires,
en dépit de progrès récents . Les crédits
du budget général sont d’abord versés
à des opérateurs . Le financement des
projets intervient postérieurement et en
Des entorses récurrentes aux
grands principes budgétaires
sont relevées
4
Synthèse du rapport sur le budget de l’État en 2017
22
Des entorses récurrentes aux grands principes
budgétaires sont relevées
dehors du cadre budgétaire . Le recours
aux
holdings
par l’État actionnaire pour
certaines de ses participations dans les
entreprises vise par ailleurs à s’affranchir
de la séparation entre les opérations en
capital et les dividendes . Ces deux pra-
tiques méconnaissent les enjeux qui
s’attachent aux principes d’univer-
salité, d’annualité, de spécialité et
de sincérité .
Les fonds sans personnalité
juridique, source d’opacité
et de contournement des règles
Les fonds sans personnalité juridique,
véhicules
financiers
contrôlés
par
l’État ou d’autres personnes publiques
et dont la gestion est confiée à des
tiers, s’affranchissent largement de
ces grands principes en sanctuarisant
de fait certaines politiques et en
les soustrayant en tout ou partie à
l’examen du Parlement (fonds d’aide
à
l’innovation,
enveloppe
spéciale
de transition énergétique, fonds de
garantie gérés par BPI France, etc .) .
Une remise en ordre est indispensable
et urgente : par-delà l’amélioration
de leur pilotage, elle passe par un
choix clair entre, selon les cas, une
intégration au budget de l’État ou une
véritable délégation à des opérateurs .
Architecture type d’un fonds sans personnalité juridique
Source : Cour des comptes
Les faiblesses du pilotage
par la performance
La
faiblesse
du
pilotage
par
la
performance, institué par la LOLF,
découle aussi bien de limites structurelles
inhérentes au principe des indicateurs
de performance que de leur exploitation
insuffisante
pour
l’information
des
citoyens et des parlementaires comme
pour la programmation et l’exécution
budgétaires . Pour autant, les indicateurs
de performance sont nécessaires et
utiles pour contribuer à généraliser une
culture de l’évaluation indispensable
à l’amélioration effective de la gestion
publique . Les efforts conduits pour
expliciter clairement les objectifs des
politiques financées par les programmes,
améliorer les indicateurs et mieux les
intégrer au suivi de la gestion doivent
donc être poursuivis sans relâche .
Synthèse du rapport sur le budget de l’État en 2017
23
Le niveau de la mise en réserve
de crédits a crû sensiblement,
en particulier à partir de 2015
La
LOLF
a
formalisé
l’existence
d’une mise en réserve de crédits
sous la forme de taux de gel sur
les dépenses de personnel et sur
les autres dépenses, appliqués à
l’ensemble des missions budgétaires .
Les besoins de redéploiement ayant
crû en proportion de l’ampleur des
sous-budgétisations et des reports
de charges, le taux de gel initial
hors crédits de personnel a atteint
8 % depuis 2015 (contre 5  % les
premières
années
de
la
LOLF) .
Toutefois, la réserve ainsi constituée
est
partiellement
virtuelle
car
appliquée pour une large part à des
dépenses inéluctables .
Dès lors, des gels supplémentaires
(ou « surgels ») ont été pratiqués
de façon massive depuis 2015, si
bien que la mise en réserve totale a
dépassé 15 Md€ en 2016 et 2017, soit
plus de 10 % des crédits (14,3 Md€
hors dépenses de personnel) .
Mise en réserve avec surgels
(hors dépenses de personnel)
Source : données direction du budget, calculs
Cour des comptes - (budget général hors titre 2)
Cette pratique de gels supplémentaires,
plus ciblés, a contribué à des annulations
plus importantes sur les crédits gelés .
Annulations et taux effectif de gel
Source : données direction du budget, calculs
Cour des comptes - (budget général hors titre 2)
La mise en réserve de crédits a été
détournée de son objectif initial
essentiellement pour remédier aux
sous-budgétisations croissantes
5
Synthèse du rapport sur le budget de l’État en 2017
24
La mise en réserve de crédits a été détournée
de son objectif initial essentiellement pour
remédier aux sous-budgétisations croissantes
Elle n’a pas pour autant évité de
devoir pratiquer des ouvertures nettes
importantes en 2017, et a alourdi la
pression sur certains programmes,
notamment les plus petits ou d’autres
pourtant affichés initialement comme
prioritaires .
Une mise en réserve détournée
de son objectif initial
La pratique de la mise en réserve
de crédits a été détournée de son
objectif initial de couverture des aléas
de
gestion,
essentiellement
pour
remédier
aux
sous-budgétisations
croissantes .
Compte tenu de son ampleur, la
régulation ainsi pratiquée affecte la
portée de l’autorisation parlementaire
en
limitant
la
pertinence
de
la
justification au premier euro et en
altérant la qualité de l’information
disponible .
Elle
réduit
en
outre
les
marges
de
manœuvre
des
gestionnaires ainsi que leur horizon
de
gestion
et
exerce
un
effet
déresponsabilisant à leur égard .
La Cour estime aujourd’hui nécessaire
de
revenir
durablement
à
une
régulation budgétaire d’un niveau
modéré visant à couvrir les seuls
aléas, ce qui n’est envisageable que
sous la condition préalable d’une
budgétisation initiale plus sincère .
Synthèse du rapport sur le budget de l’État en 2017
25
Sur les résultats
1.
Faire figurer, en loi de finances
initiale et en loi de règlement, la
décomposition des soldes, structurel
et conjoncturel de l’article liminaire
pour
l’État
comme
par
sous-
secteur d’administrations publiques
(recommandation reconduite) .
Sur les recettes
2.
modifier la présentation du tableau
d’équilibre
des
ressources
et
des
dépenses dans les lois de finances, en
déduisant des recettes fiscales brutes
de l’État les seuls remboursements
et
dégrèvements
relatifs
à
des
impôts d’État pour la détermination
des
recettes
fiscales
nettes
(recommandation reconduite) ;
3.
présenter, dans l’annexe Voies et
moyens du PLF :
- les méthodes et le processus
de prévision pour chacun des
principaux impôts et publier le
modèle de prévision utilisé ;
- le montant des bases taxables,
en particulier le bénéfice fiscal,
les
revenus
catégoriels,
les
emplois taxables, les bases des
principales
taxes
intérieures
de consommation et des droits
de mutation, en prévision et en
exécution depuis 5 ans, et la
décomposition de leur évolution
en fonction de leur déterminants
(grandeurs
macroéconomiques,
effets de structure, autres) ;
- la décomposition de la prévision de
chaque impôt en fonction de l’évolu-
tion de la base taxable, l’impact du
barème, du taux de recouvrement
anticipé et, si possible, des effets de
comportement ;
- concernant les exercices n-2 et n-1,
expliquer les écarts entre prévision
et exécution n-2 et entre prévision
et révisé n-1 de manière exhaus-
tive et chiffrée en décomposant en
fonction des facteurs pertinents
(déterminants macroéconomiques,
élasticité, changements de com-
portement,  etc .) (recommandation
reformulée) .
4.
à
l’image
de
la
charte
de
budgétisation
qui
s’applique
aux
dépenses budgétaires sous norme,
formaliser des règles précises de
définition et de modification du
périmètre
des
dépenses
fiscales
et
des
crédits
d’impôts
soumis
aux plafonds de la LPFP («  charte
d’évaluation
des
dépenses
fiscales et des crédits d’impôts »)
(recommandation reconduite) ;
5.
 
compléter
les
documents
budgétaires (PAP et RAP) en pré-
cisant
les
objectifs
auxquels
concourent les dépenses fiscales
rattachées au programme et en
justifiant du coût pour celles qui sont
les plus significatives (recommandation
reformulée) ;
6.
réaliser, sur la période de la LPFP,
une
évaluation
exhaustive
des
dépenses fiscales (recommandation
reformulée) .
Recommandations
Synthèse du rapport sur le budget de l’État en 2017
26
Recommandations
Sur les dépenses
7.
mettre en place un dispositif de sui-
vi infra-annuel de la norme en rendant
publique une prévision d’exécution
de celle-ci à trois reprises en cours de
gestion (présentation du programme
de
stabilité,
débat
d’orientation
budgétaire et présentation du PLF de
l’année suivante (recommandation
reconduite) .
Sur la mise en réserve de crédits
8.
maintenir la « Dotation pour dépenses
accidentelles et imprévisibles  » à un
niveau proche de celui de 2006 ;
9.
fixer le taux de mise en réserve
initiale appliqué aux programmes à
un niveau modéré ;
10.
ne plus appliquer de mise en réserve
initiale ou de régulation budgétaire
sur
les
dépenses
obligatoires
ou
inéluctables
(dépenses
de
guichet, notamment) et moduler,
dès
la
présentation
du
PLF,
la mise en réserve sur les dépenses
discrétionnaires en fonction de la
nature des crédits .
Synthèse du rapport sur le budget de l’État en 2017