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B 1
SG
Liberti
Égaliti
Frat•rnité
RéPUBUQUE FRANÇAISE
à
Paris. le
_
9
AVR.
2018
Monsieur le Premier président de la Cour
des comptes
Objet:
Référé relatif
à
la création de l'établissement public local« Paris la Défense» par fusion de
l'établissement public d'aménagement de la Défense Seine Arche ( EPADESA) avec
l'établissement public de gestion de la Défense(« Defacto
»).
L'établissement public local Paris La Défense a été créé au
1.;'
janvier
2018
par le
rapprochement
de
l'établissement
public
d'aménagement
de
la
Défense
Seine
Arche
( EPADESA) et de l'établissement public de gestion de la Défense( « Defacto ») en application
de l'ordonnance no
2017-717
du
3
mai
2017
ratifiée et modifiée par la loi no
2017-1754
du
25
décembre
2017.
Par courrier du
18
janvier
2018,
vous avez appelé mon attention sur la recommandation
de la Cour visant
à
«revoir les dispositions relatives
à 1
'établissement public «Paris La
Défense», notamment les modalités de transjèrt des biens de l'EPADESA au nouvel
établissement, afin de rétablir le contrôle stratégique de l'Etat sur les activités d'aménagement
et de préserver les intérêts patrimoniaux de celui-ci. ».
En effet, la Cour considère que les
modalités de ce rapprochement«
ne respectent pas les intérêts stratégiques et patrimoniaux de
l'État et ne garantit pas le nécessaire entretien des équipements public. »
Cette recommandation appelle de ma part les observations suivantes.
J'observe en premier lieu que la Cour souligne que«
nul ne conteste que ie retour
à
un
établissement unique, par jùsion des deux établissements publics actuels, puisse constituer une
issue bienvenue».
La Cour indique cependant que«
le choix, annoncé lors d'un comité interministériel en
octobre 2015, de faire disparaître
1
'établissement public national[. .
.] n'a fait l'objet d'aucune
expertise préalable
» et que
«le postulat a été posé d'emblée que la meilleure solution était la
création d'un établissement public local».
Or, ce choix a été fait en plusieurs étapes.
Hôtel de Matignon - 57, rue de Varenne -
75007
PARIS -
Téléphone
01 42 75 BO 00
Lors du comité interministériel d'octobre
2015,
au terme d'une première mission
confiée au préfet de la région d'Ile-de-France, il a été décidé de reconstituer un pilotage unifié
du développement et de la gestion du quartier d'affaires de La Défense, sans préjuger de sa
forme. Une mission a ensuite été confiée au préfet des Hauts-de-Seine, dans un courrier du
2
décembre
2015,
de préfigurer, en lien avec le préfet de la région d'Ile-de-France, la nouvelle
entité en termes de modèle économique et de statut en mandatant au préalable un groupe
d'experts et de personnalités issues du monde économique. Les deux préfets ont remis leur
rapport en mars
2016.
Au regard des préconisations de ce rapport, il a été décidé que le nouvel établissement
serait constitué sous forme d'un établissement public local, et une mission a été confiée au
Conseil Général de l'Environnement et du Développement Durable ainsi qu'à l'Inspection
Générale des Finances, par lettre datée du
25
mai
2016,
afin déterminer les modalités de mise
en œuvre de cette réforme.
La Cour souligne également
« la dévolution gratuite au nouvel établissement des biens
appartenant à 1 'EPADESA
-
et donc indirectement à 1 'Etat
»
et le fait que cette dévolution soit
«seulement assortie d'une indemnité conditionnelle d'un montant théorique forfaitaire de
150 Me, non justifié et particulièrement éloigné de la valeur des actifs cédés
»
qu'elle estime
comprise dans une fourchette de
0,76
à
1,18
Md€.
Il convient de relever sur ce point qu'une telle dévolution gratuite, qui procède d'une
logique de décentralisation, peut être regardée comme conforme à l'esprit de l'article
72-2
de la
Constitution qui prévoit que le
transfert
d'une compétence
s'accompagne de
celui des
ressources dédiées à son exercice. En outre, en décidant
in fine
du transfert en pleine propriété
au nouvel établissement, le législateur a choisi le statu quo économique tout en adoptant un
régime juridique plus simple et cohérent, dont il a considéré qu'il serait de nature à faciliter
pour le nouvel opérateur
1'
exercice de sa compétence en matière d'aménagement.
Par ailleurs, l'analyse présentée et la fourchette de valeurs retenue suscitent de ma part
plusieurs observations.
D'une part, la fourchette de valeur retenue repose sur une atténuation sensible des
obligations d'aménagement pesant sur l'aménageur pour les opérations futures, alors que le
niveau de dépenses à exposer en la matière résulte immédiatement des besoins induits par les
opérations et relève de prérogatives de puissance publique. Comme il est démontré en annexe,
un repreneur de l'EPADESA, en sa qualité d'opérateur d'aménagement, n'aurait pas la faculté,
dans le cadre d'opérations d'aménagement, de moduler ces obligations à la baisse.
D'autre part, cette fourchette intègre la valeur de
22 000
places de parkings. Or, avant le
1er
janvier
2018
et bien qu'appartenant à l'EPADESA, ces dernières étaient mises, pour une
durée illimitée, à la disposition de Defacto, seul établissement habilité à en percevoir les fruits
et les produits. Leur reprise par l'EPADESA pour les besoins
de
ses opérations ne pouvait être
opérée qu'en contrepartie d'une dotation compensatrice. Cette dotation est
«équivalente au
solde
positif
de
l'ensemble
des
produits d'exploitation
moins
les
charges directes,
amortissements directs compris
»
(cf. anciens articles L.
328-4
et
R.
328-11
du code de
l'urbanisme), quelle que soit la modalité retenue pour exploiter ces places de stationnement. La
valeur de ces places figurait ainsi intégralement au bilan de Defacto et non à celui de
l'EPADESA.
2
Concernant l'entretien des équipements publics, la Cour souligne qu'
« aux termes d'un
arbitrage rendu par le Premier ministre en janvier 2017, il avait été décidé qu 'un programme
d'investissement serait conclu entre l'État et les collectivités 'dans l'optique d'engager
irrémédiablement l'établissement Paris La Défonse
à
réaliser au plus tôt les travaux
d'entretien et de sécurisation'
» et qu'à cet effet,
«l'ordonnance du 3 mai 2017 avait prévu
que, dans un
'document d'engagement'
à
approuver dans les six mois suivant sa création,
«Paris La Défonse » inscrirait obligatoirement 'une dépense affectée
à
la mise aux normes et
à
la gestion des ouvrages, espaces publics et services d'intérêt général(. .. ), dont le montant ne
peut être inférieur
à
360 millions d'euros apprécié sur une période de dix ans'».
La Cour observe qu'«
au vu des dernières dispositions législatives, l'État ne dispose
plus
à
ce jour de la garantie d'exécution des travaux de sécurité indispensables et urgents par
le nouvel établissement, ni des moyens d'imposer
à
Paris la Défense de réaliser les
investissements correspondants
».
Sur ce point, si la disposition de
1
'ordo
nnan
ce du
3
mai
2017
précitée relative au
document d'engagement n'a pas été codifiée s'agissant d'une mesure transitoire, elle figure
dans l'article
4
de l'ordonnance qui prévoit que«
Le premier document d'engagement prévu
à
l'article L. 328-11 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de l'article 1er de la
présente ordonnance, qui comporte un programme pluriannuel d'investissements prévoyant
une dépense affoctée
à
la mise aux normes et
à
la gestion des ouvrages, espaces publics et
services d'intérêt général mentionnés
à
l'article L. 328-3 du code de l'urbanisme, dans sa
rédaction issue de l'article 1er de la présente ordonnance, dont le montant ne peut être
inférieur
à
360 millions d'euros apprécié sur une période de dix ans, est approuvé pour la
première fois par
1
'établissement public Paris La Défonse dans un délai de six mois suivant sa
création. Passé ce délai, en l'absence du document d'engagement ou si ce dernier n'est pas
conforme aux dispositions du précédent alinéa, les décisions du conseil d'administration
doivent, pour devenir exécutoires, être approuvées par le préfot
de
la région Île-de-France.
»
La Cour relève également que la «
loi de ratification de 1 'ordonnance donne de surcroît
à
l'établissement «Paris La Défonse » la possibilité de créer des filiales sans aucune
restriction».
En la matière, le Gouvernement a décidé de ne pas s'opposer à la volonté du
Parlement d'ouvrir le champ statutaire du type de sociétés pouvant être créées à celui des
sociétés publiques locales, dès lors que cette prérogative sera exercée sous réserve des
compétences dévolues à d'autres personnes publiques et uniquement lorsque l'objet de la filiale
concourra
« directement »
à la réalisation des missions de l'établissement.
S'agissant du pouvoir du préfet de la région d'Ile-de-France de suspendre le caractère
exécutoire des délibérations du conseil d'administration de l'établissement Paris La Défense, la
Cour indique que
« cette faculté ne lui est plus accordée en cas de délibération portant
'manifestement atteinte au bon fonctionnement de services publics'
». Or, si le Sénat a voté
1
'abandon de cette faculté en première lecture de la loi du
25
décembre précitée, le Parlement a
finalement décidé de la maintenir dans l'article L.
328-12
du code de l'urbanisme en vigueur.
Telles sont les observations qu'il m'est apparu utile de porter à votre connaissance.
Edouard PHILIPPE
3
Annexe
Annexe relative
à
la valorisation de l'activité d'aménagement et des espaces
publics de I'EPADESA
La fourchette de valeurs avancée par la Cour s'appuie, s'agissant de la valeur dite
terminale de l'EPADESA (correspondant au potentiel de densification future non pris en
compte dans le portefeuille d'opérations de l'établissement), qui est l'un des composants de la
valeur de l'établissement, sur une conception dans laquelle cette valeur correspond à la somme
de la marge nette de ses prévisions à fin d'affaire et du montant qui serait alloué volontairement
à la création d'espaces publics, au-delà du montant des dépenses obligatoires . Cette conception
présente l'avantage de neutraliser une telle allocation volontaire qu'un « repreneur
»
n'aurait
pas à faire, et de réintégrer son montant, égal à la
différence
entre le niveau des dépenses
d'aménagement réellement exposées et celui qu'aurait impliqué le
paiement de la taxe
d'aménagement, dans la valeur économique de l'établissement.
Or, s'il est pleinement justifié de considérer la valeur des espaces et équipements
publics produits par une structure d'aménagement pour appréhender l'intérêt que représente un
tel outil pour la collectivité dans son ensemble (l'aménagement urbain n'ayant d'autres visées
opérationnelles que de « préparer le terrain
»
aux opérations immobilières en aval), cette
approche n'apparaît pas justifiée, s'agissant d'une évaluation commerciale d'actif, dans la
mesure où un aménageur ne décide jamais, en tant que tel, du niveau global des obligations
d'aménagement mises à sa charge.
Dans un projet d'aménagement, c'est en effet toujours au premier chef la collectivité
publique à l'initiative
qui fixe, en accord avec les autres
collectivités compétentes,
le
programme des équipements publics
1
que ce projet doit permettre de réaliser. La fixation du
niveau d'exigence en matière d'aménagement est ainsi avant tout une prérogative de puissance
publique qui ne ressort pas à la compétence de
1
'aménageur, que celle-ci soit exercée en régie
(comme dans le cas de l'EPADESA qui assure une double fonction d'autorité et d'opérateur) ou
par un concessionnaire.
Il est admis, et cela se vérifie en pratique, qu'un aménageur doit financer les
équipements publics au prorata des besoins générés par les opérations qu'il réalise. C'est le
principe de
proportionnalité que l'on trouve
formulé comme suit s'agissant des zones
d'aménagement concerté (cf. art. L.
311-4
du code de l'urbanisme):«
n
ne peut être mis
à
la
charge de l'aménageur de la zone que le coût des équipements publics
à
réaliser pour répondre
aux besoins des futurs habitants ou usagers des constructions
à
édifier dans la zone».
Et c'est
ce que faisait l'EPADESA aménageur pour l'essentiel: financer la quote-part du coût des
équipements publics rendus nécessaires par ses opérations et mise à sa charge par l'EPADESA
en tant qu'autorité publique.
Dans
l'hypothèse
d'une « cession
de
l'EPADESA
»,
c'est
ainsi
uniquement
la
compétence de
1'
aménageur qui serait dévolue au repreneur, laquelle exclut toute autorité quant
au niveau d'équipements publics à construire. La participation de l'aménageur au financement
du progr
am
m
e d'équipements publics peut tout au plus être négociée à la marge lors de la
passation du traité de concession.
1
Peu important ici que ce programme puisse le cas échéant devoir être approuvé ensuite par le représentant de l'État si
l'opération est située dans le périmètre d'une opération d'intéret national (OIN).
4
En ce sens, les obligations d'un aménageur ne se limitent pas à la participation
minimale qui est requise pour
«
basculer
»,
sur le plan procédural, dans le domaine des
opérations
d'aménagemenr,
c'est-à-dire
pour
passer,
s'agissant
du
financement
des
équipements publics, du régime de droit commun de la taxe d'aménagement (dont la logique
est de faire participer les bénéficiaires d'autorisations de construire) au régime d'exonération de
cette
taxe
qui
est
un
mécanisme
de
financement
intégré
conçu
pour
les
opérations
d'aménagemene et visant à faire participer les constructeurs au fmancement des équipements
publics directement à travers l'acquisition des droits à construire qu'ils réalisent auprès de
1'
aménageur.
2
Dans leur acception dominante et jurisprudentielle, les opérations d'aménagement sont des opérations d'initiative publique
traduisant une volonté d'agencer un morceau de territoire. Elles comportent nécessairement des équipements publics, prévoient
de la mixité fonctionnelle, etc. Dans cette perspective, l'intervention d'un aménageur, c'est-à-dire d'un ensemblier, est très
différente par nature de celle d'un simple constructeur.
3
Exonération prévue au
de l'article
L. 331-7
du code de l'urbanisme
et«
étendue)) aux périmètres d'OIN en vertu du
du
même article.
5