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Le 18 janvier 2018
Le Premier président
à
Monsieur Édouard Philippe
Premier Ministre
Réf
.
: S2017-4092
Objet
: C
réation de l’établissement public local «
Paris La Défense » par fusion de
l’établissement public d’aménagement de la Défense Seine Arche
(EPADESA) avec
l’établissement public de gestion de la Défense
(« Defacto »).
En application des dispositions des articles L. 111-3 et L 133-1 du code des juridictions
financières, la Cour a examiné les comptes et la gestion de
l’é
tablissement public
d’aménagement de la Défense Seine Arche
(EPADESA) depuis 2012 et plus particulièrement
les conditions dans lesquelles a été conçu et conduit le projet de création, au 1
er
janvier 2018,
d’
un nouvel établissement public local dénommé « Paris La Défense », par fusion entre
l’EPADESA et l’établissement public de gestion de la Défense (appelé commercialement
« Defacto »).
À l’issue de son contrôle, la Cour m’a demandé, en application des dispositions de
l’article R. 143
-11 du même code, d'appeler votre attention sur les observations et
recommandations suivantes.
1
UNE STRATÉGIE INCONSTANTE DE
L’É
TAT NOTAMMENT
À L’ORIGINE
D’
UN DÉFICIT
D’ENTRETIEN
DES INFRASTRUCTURES DU QUARTIER
D’AFFAIRES
Créé en 1958, l’établissement public
de la Défense (EPAD), devenu
l’
EPADESA en
2010, a assuré pour
le compte de l’É
tat
, l’aménagement du plus grand quartier d’affaires
d’Europe
. Cependant, la
stratégie de l’É
tat à son endroit, a sensiblement varié au cours des
deux dernières décennies
tant en ce qui concerne son périmètre géographique que l’étendue
de ses missions.
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En 2000,
l’É
tat a confié à deux établissements distincts,
(l’EPAD et l’EPASA)
, les
périmètres respectifs des
deux opérations d’intérêt national (OIN)
du
quartier d’affaires
de la
Défense
d’une part et
de Seine Arche
d’autre part
. Cette scission était alors justifiée par le fait
que l’aménagement du quartier d’affaires de la Défense était en voie d’achèvement et que
l’EPA
D avait vocation à disparaitre. Or
l’État s’est ravisé en 2010 et
a fusionné les deux
établissements au sein de
l’EPADESA
, compétent sur les périmètres des deux OIN précitées.
Parallèlement, l’É
tat a reconsidéré, en 2007,
les missions de l’EPAD
qui n
’a
conservé
que la mission d’aménagement
, la gestion étant confiée à un établissement public local
dénommé Defacto. L
’É
tat laisse alors à
l’EPAD
,
puis à l’EPADESA,
la charge de la remise en
état de la totalité des équipements dont la propriété a été transférée à Defacto ; ce transfert a
cependant été remis en cause à la faveur de la loi du 27 janvier 2014 dite « MAPTAM »
1
.
Depuis dix ans, les deux établissements publics entretiennent des relations
conflictuelles, notamment parce
que l’imbrication étroite des espaces à la Défense rend
beaucoup trop complexe la distinction entre aménagement et gestion de ces espaces.
L
e problème de fond du quartier d’affaires de la Dé
fense reste depuis plusieurs
décennies
l’absence de mobilisation de la fiscalité locale au profit des espaces et équipements
publics
: la Cour avait déjà noté dans un précédent référé du 13 avril 2007 que si l’EPAD
assumait
« depuis de nombreuses années un
rôle d’exploitant, (…)
cette situation anormale a
perduré du fait du refus des collectivités locales de prendre en charge, comme il serait légitime,
la gestion des espaces et des équipements généraux et de participer à leur financement
»,
alors même qu’elles bénéficiaient des retombées fiscales de l’aménagement. La création de
Defacto en 2007 aurait pu contribuer à résoudre cette difficulté, mais tel n’a pas été le cas et
la question a fini par se poser en termes de sécurité, notamment en ce qui concerne les voies
de desserte interne qui serpentent sous le quartier d’affaires
:
c’est ainsi qu’en 2017, l’urgence
des travaux à mener a conduit le préfet du département des Hauts-de-Seine à solliciter
l’EPADESA
pour la mise en sécurité de certaines de ces voies couvertes, bien que la loi en
confie la charge à Defacto.
Nul ne conteste donc que le retour à un établissement unique, par fusion des deux
établissements actuels, puisse constituer une issue bienvenue.
***
A l’heure actuelle, l’EPADESA jouit d’une
conjoncture très favorable : les demandes de
ventes de droits à construire se multiplient, de même que l’annonce de projets marquants sur
le plan architectural et financier. Les comptes de l’établissement sont sains, ses prévisions
d’affaires
reposent
sur
des
bases
de
comptabilisation solides,
les
perspectives
d’aménagement à venir sont prometteuses
.
L’EPADESA est
en outre propriétaire de biens de grande valeur : plusieurs évaluations
de ces actifs ont été effectuées depuis 2016 et la
Cour s’est attachée à
en conduire la revue
critique. Selon les méthodes retenues, il en ressort que
la valeur totale de l’EPADESA
se situe
dans une fourchette de 0,76 à 1,18 Md
2
. Pourtant, le projet en cours prévoit la dévolution
sans contrepartie des biens de l’EPADESA au bén
éfice du nouvel établissement public local.
1
Loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles.
2
Cette valeur n’inclut pas la valeur du foncier apporté à l’origine par l’Etat.
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UN PROJET QUI NE RESPECTE PAS LES INTERETS STRATÉGIQUES ET
PATRIMONIAUX DE L’É
TAT ET NE GARANTIT PAS LE NÉCESSAIRE
ENTRETIEN DES ÉQUIPEMENTS PUBLICS
Le projet de création de
l’établissement public local «
Paris La Défense » résulte de
l’article
55 de la loi du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l'aménagement
métropolitain, puis de
l’ordonnance
du 3 mai 2017 portant cr
éation de l’établissement public
« Paris La Défense », ratifiée par la loi du 25 décembre 2017.
Si ce projet
n’appelle
dans son principe aucune observation, les conditions dans
lesquelles il doit se réaliser au 1
er
janvier 2018, posent plusieurs questions dont certaines
essentielles
pour l’É
tat.
2.1
Les intérêts stratégiques et patrimoniaux
de l’É
tat ne sont pas préservés
Le choix
, annoncé lors d’un comité interministériel en octobre 2015,
de faire disparaître
l’établissement public national qui existait sous des formes diverses depuis près de soixante
ans, au service de
l’aménagement du quartier d’affaires de la Défense
et de l’OIN Seine Arche
,
n’a fait l’objet d’
aucune expertise préalable
: le postulat a été posé d’emblée que la meilleure
solution était la création d’
un établissement public local. Or la Cour considère que la conduite
du projet ne préserve pas les intérêts stratégiques et patrimoniaux
de l’É
tat:
-
L’É
tat ne disposera
d’aucun siège au conseil d’administration
du nouvel
établissement, composé presque exclusivement de représentants de collectivités territoriales,
et majoritairement de représentants du département des Hauts-de-Seine
3
. Il est certes prévu
que le préfet de la région Île-de-France puisse assister aux séances de ce conseil ; outre
l’exercice du
contrôle de légalité et du contrôle budgétaire, il lui sera possible de suspendre le
caractère exécutoire des décisions du conseil et de demander une seconde délibération dès
lors qu’il sera porté
atteinte aux intérêts nationaux. Mais cette faculté ne lui est plus accordée
en cas de délibération portant
«
manifesteme
nt atteinte (…) au bon fonctionnement des
services publics
»
4
.
-
Le transfert des biens s’effectue
ra en pleine propriété et à titre gratuit. La dévolution
gratuite au nouvel établissement des biens appartenant à l’EPADESA
- et donc indirectement
à l’É
tat - est seulement assortie
d’une indemnité conditionnelle d’un
montant théorique
forfaitaire de 150 M€,
non justifié et particulièrement éloigné de la valeur réelle des actifs
cédés.
Son versement n’interviendrait
que si les biens transférés ne contribuaient pas
«
à l’exercice par l’établissement public Paris La Défense de ses missions
», ou encore en
cas «
de dissolution ou de transformation de l’établissement
»
5
.
- Seule exception
à cette dévolution gratuite, l’É
tat avait prévu, par
l’ordonnance
de
mai 2017, de conserver la propriété des quelque 22 000 places de stationnement du quartier
d’affaires
tout en les mettant à disposition du nouvel établissement public pendant soixante
ans. Mais la loi a conféré à « Paris La Défense »
l’entière propriété de
ces biens (dont la valeur,
selon la fourchette d’estimation de la Cour, se situe entre 369 à 667 M€)
, sans la moindre
contrepartie à ce transfert de propriété supplémentaire.
-
La loi de ratification de l’ordonnance donne
de surcroît à
l’établissement
« Paris La
Défense » la possibilité de créer des filiales sans aucune restriction.
3
Article 1
er
de l’ordonnance
, futur article L. 328-8-
I du code de l’urbanisme
.
4
Article 1
er
de l’ordonnance, futur article L.
328-
12 du code de l’urbanisme.
5
Article 3 de l’ordonnance.
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2.2
L’entretien et la rénovation
des équipements publics ne sont pas garantis
Comme indiqué précédemment
, la prise en charge de l’entretien et de la rénovation
des équipements publics, et notamment des voies de desserte interne, a été une des raisons
de la mésentente entre
l’EPADESA et Defacto
.
Aux termes d
un arbitrage rendu par le Premier ministre en janvier 2017, il avait donc
été décidé
qu’un
programme d’investissement sera
it co
nclu entre l’É
tat et les collectivités
«
dans l’optique d’engager irrémédiablement l’établissement Paris La
Défense à réaliser au
plus tôt les travaux d’entretien et de sécurisation
». A cet effet,
l’ordonnance
du 3 mai 2017
avait prévu que, dans un «
docu
ment d’engagement
» à approuver dans les six mois suivant
sa création, « Paris La Défense » inscrirait obligatoirement «
une dépense affectée à la mise
aux normes et à la gestion des ouvrages, espaces publics et services d’intérêt général (…),
dont le
montant ne peut être inférieur à 360 millions d’euros apprécié sur une période de dix
ans
»
6
: ce montant n’était autre que
la somme
des prévisions d’investissement de
Defacto sur
dix ans et des montants estimés nécessaires à la sécurisation des tunnels.
Au vu des dernières dispositions législatives,
l’É
tat ne dispose plus à ce jour de la
garantie d’exécution
des travaux de sécurité indispensables et urgents par le nouvel
établissement,
ni des moyens d’imposer à
« Paris la Défense » de réaliser les investissements
correspondants.
2.3
La création précipitée du nouvel établissement sera source de difficultés
techniques
D’
importantes difficultés techniques restent sans solutions immédiates et vont
constituer un véritable handicap au démarrage du nouvel établissement.
Tel est le cas des dispositions comptables applicables : elles nécessitent une
adaptation notable des normes de la comptabilité publique locale afin de permettre à « Paris
La Défense » de comptabiliser l
es opérations d’aménagement.
De même, le
bilan d’ent
rée du futur établissement va être rigoureusement impossible
à établir à la date du 1
er
janvier 2018 : en effet, selon les calculs effectués par la Cour, des
dizaines de millions d’euros de biens
transférés à Defacto
par l’établissement d’aména
gement
depuis 2008,
n’ont fait l’objet d’aucune comptabilisation
dans ses comptes ; et de surcroît leur
valeur exacte
n’est pas
connue à ce jour.
Enfin, la loi de février 2017, autorisant le gouvernement à légiférer par ordonnance pour
créer « Paris La Défense »,
disposait qu’il y aurait obligation de
consultation préalable des
collectivités territoriales concernées au sujet d
es périmètres géographiques d’exercice des
prérogatives du futur établissement
; mais l’ordonnance a
été publiée sans que cette
consultation ait été organisée. En conséquence, la
loi de ratification de l’ordonnance
prévoit
une phase de « concertation
» et de recueil de l’avis de ces collectivités
dans les mois qui
suivront la création du nouvel établissement : le nouvel établissement « Paris La Défense » va
donc devoir démarrer ses activités dans une incertitude sur ses périmètres de compétence.
Au vu de toutes les insuffisances du projet de fusion, la Cour avait, dans un rapport
d’observations provisoires
daté du 10 octobre 2017, recommandé aux administrations
chargées respectivement de l’aménagement et du budget
, de différer la fusion prévue au
1
er
janvier 20
18 et d’en revoir les modalités
,
pour écarter le risque d’une opération précipitée
sur des bases incertaines et fragiles, aux dépens des in
térêts de l’É
tat.
6
Article 1
er
de l’ordonnance.
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La
fusion n’
ayant pas été différée, la Cour recommande de revoir les dispositions
relatives à l’établissement public
« Paris La Défense », notamment les modalités de transfert
des biens de l’EPADESA au nouvel
établissement, afin de rétablir le contrôle stratégique de
l’État sur les activités d’aménagement
et de préserver les intérêts patrimoniaux de celui-ci.
Je vous
serais obligé de me faire connaître, dans le délai de deux mois prévu à l’article
L. 143-4 du code des juridictions financières, la réponse, sous votre signature, que vous aurez
donnée à la présente communication
7
.
Je vous rappelle qu’en application des dispositions du même code
:
deux mois après son envoi, le présent référé sera transmis aux commissions des finances
et, dans leur domaine de compétence, aux autres commissions permanentes de
l’Assemblée nationale et du Sénat. Il sera accompagné de votre réponse si elle est parvenue
à la Cour dans ce délai. À défaut, votre réponse leur sera transmise dès sa réception par la
Cour (article L. 143-4) ;
dans le respect des secrets protégés par la loi, la Cour pourra mettre en ligne sur son site
internet le présent référé, accompagné de votre réponse (article L. 143-1) ;
l’article L.
143-9 prévoit que, en tant que destinataire du présent référé, vous fournissiez à
la Cour un compte rendu des suites données à ses observations, en vue de leur présentation
dans son rapport public annuel. Ce compte rendu doit être adressé à la Cour selon les
modalités de la procédure de suivi annuel coordonné convenue entre elle et votre
administration.
Signé le Premier président
Didier Migaud
7
La Cour vous remercie de lui faire parvenir votre réponse, sous forme dématérialisée, via
Correspondance JF
(
à l’adresse électronique suivante
:
greffepresidence@ccomptes.fr
(cf. arrêté du 8 septembre 2015 portant application du décret n° 2015-146 du 10 février 2015 relatif à la
dématérialisation des échanges avec les juridictions financières).