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Le 22 décembre 2017
Le Premier président
à
Monsieur Nicolas Hulot
Ministre
d’État, ministre
de la transition écologique et solidaire
Monsieur Bruno Le Maire
Ministre de
l’économie et des finances
Réf
.
: S2017-3856
Objet
: L'évaluation de la mise en oeuvre de l'
accès régulé à l’électricité nucléaire historique
(ARENH)
En application des dispositions de l’article
L. 111-3 du code des juridictions financières,
la Cour a examiné la mise en œuvre
de
l’ARENH
.
À l’issue de son contrôle, la Cour m’a demandé, en application des dispositions de
l’article R.
143-11 du même code, d'appeler votre attention sur les observations et
recommandations suivantes.
1.
L’ARENH, UN DISPOSIT
IF DE COMPROMIS
L’accès régulé
à l’électricité nucléaire historique (ARENH) est un dispositif introduit en
2010, par la loi portant
nouvelle organisation du marché de l’électricité (NOME
1
). Il permet aux
fournisseurs alternatifs
de s’approvisionner
en électricité
auprès d’
Électricité de France (EDF)
à un tarif réglementé, durant une période transitoire (2011-2025). Les volumes sont limités à
100 TWh annuels, soit environ un quart de la production nucléaire
d’EDF, et réparti
s entre les
demandeurs par la C
ommission de régulation de l’éne
rgie (CRE). Ce plafond est fixé par la loi
en valeur absolue, indépendamment de la production effective. Le dispositif est entré en
vigueur le 1
er
juillet 2011, avec un prix fixé par arrêté ministériel à 40
€/MWh pour 2011
2
et à
42
€/MWh ensuite
3
.
Ce mécanisme a été proposé par la France en réponse aux exigences de la
Commission européenne, dans un contexte d’ouverture des marchés à la concurrence et d’un
monopo
le de fait d’EDF sur la production d’électricité nucléaire.
1
Loi n° 2010-1488 du 7 décembre 2010 portant nouvelle organisation du marché de l'électricité.
2
Arrêté du 17 mai 2011 fixant le prix de l'accès régulé à l'électricité nucléaire historique.
3
Arrêté du 17 mai 2011 fixant le prix de l'accès régulé à l'électricité nucléaire historique à compter du 1er janvier
2012 ; l
’écart de prix prenait en compte le renfo
rcement des mesures de sécurité à prévoir après la catastrophe
de Fukushima le 11 mars 2011
.
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–
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Les fournisseurs alternatifs
bénéficient d’un accès au parc nucléaire «
historique »,
c’est
-à-
dire les centrales
en fonction à l’ouverture du dispositif
, dans des conditions économiques
équivalentes à celles de
l’exploitant de la centrale
. Ce compromis a permis à la France de
maintenir les tarifs règlementés de vente (TRV) propo
sés par l’opérateur historique.
La loi prévoit qu’un décret
détermine les modalités de calcul
du prix de l’ARENH
(article L. 337-
15 du code de l’énergie
). Le projet de décret, élaboré en 2014 par la direction
générale de l’énergie et du climat (
DGEC),
a fait l’objet d’échanges avec
la Commission
européenne.
Ces échanges n’ont pas abouti à une solution acceptée par les deux parties
sur
le mode de calcul. L
e projet n’a pas été modifié et le décret n’est jamais pa
ru. Le prix de
l’ARENH qui doit, d’après les dispositions de l’article L.
337-14 du même code, être révisé
chaque année, est inchangé à 42
€/MWh
depuis 2012.
2.
DES OBJECTIFS PARTIELLEMENT ATTEINTS, DES SITUATIONS DE
MARCHÉ MAL ANTICIPÉES
L’ARENH s’était vu assigner par le législateur, dans l’exposé des motifs de la loi NOME,
trois objectifs :
préserver pour le consommateur final le bénéfice de l’investissement réalisé
dans le développement du nucléaire ;
assurer le financement du parc de production existant et favoriser les
investissements ;
permettre à la concurrence de s’exercer.
Les premier et troisième objectifs ont été atteints.
D’une part, la préservation du
bénéfice de la « rente nucléaire
» pour les consommateurs est assurée dans l’hypothèse où
le pri
x de l’ARENH reflète les coûts de production. D’autre part, l
es évaluations effectuées par
l’Autorité de la concurrence en 2016 et celle, provi
soire, de la CRE constatent que la
concurrence s’exerce dans le domaine de la fourniture d’électricité au consomm
ateur. Les
fournisseurs alternatifs ont des parts de marché croissantes
, l’ARENH leur permet
tant de
construire des offres de marché compétitives par rapport aux TRV.
S’agissant
du deuxième objectif, l
e caractère optionnel de l’ARENH ne permet pas de
garantir à EDF que ses charges de production seront couvertes en cas de prix de marché
« bas
» (inférieur à l’ARENH)
.
Ce cas de figure n’était pas forcément anticipé lors de la
conception du mécanisme. Des souscriptions à hauteur de 60 TWh ont été enregistrées de
2011 à 2014, mais la baisse des prix de gros de l’électricité en deçà de 42
€/MWh a entraîné
une nette diminution du volume pour l’année 2015
: cinq fournisseurs alternatifs bénéficiant
d’une attribution y ont renoncé pour s’approvisonner sur le marché.
EDF s’est trouvé contrainte
d’écouler sur les marchés de gros le volume d’électricité nucléaire qu’elle avait réservé pour
ces fournisseurs alternatifs, à un prix inférieur à son coût de production (qui est, sous réserve
de son actualisation, le prix de l
’ARENH).
À l’inverse
, les fournisseurs alternatifs peuvent bénéficier selon leurs anticipations
annuelles
d’une électricité au prix de l’ARENH
, sans supporter les engagements de long terme
associés aux moyens de production nucléaire. Cette utilisation du d
roit à l’ARENH par les
fournisseurs alternatifs ne correspond pas aux objectifs assignés par le législateur.
Par ailleurs, les investissements des fournisseurs alternatifs dans des moyens de
production de base sont inexistants et aucun contrat de long term
e n’a permis à ces derniers
de préparer la fin de l’ARENH après 2025.
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3.
LE MÉCANISME
DE L’ARENH DOIT
É
VOLUER POUR S’ADAPTE
R AU
NOUVEAU CONTEXTE
Le mécanisme de l’ARENH doit être repensé dans un contexte qui a évolué depuis
2010. Les TRV sont désormais remis en cause par le juge administratif
4
, la « rente nucléaire »
est moins avantageuse après plusieurs années où les prix de marché ont été inférieurs à
l’ARENH,
enfin, la croissance des énergies renouvelables (EnR) modifie la structure du parc
de production électrique et la rentabilité des moyens de production nucléaire.
Après une année 2016 au cours de laquelle
aucun fournisseur n’a demandé l’ARENH
,
la brusque remontée des prix de vente à terme observée en octobre 2016, du fait des
incertitudes sur la disponibilité
des centrales nucléaires, juste avant les demandes d’ARENH
pour 2017, a conduit les fournisseurs alternatifs à s’inscrire à nouveau dans le dispositif
; ils
ont bénéficié de plus de 80 TWh pour l’année 2017.
Or, lors de la souscription pour 2017, les
fournisseurs avaient pour partie sécurisé leur approvisionnement : l
’augmentation
rapide des
prix à terme
de l’électricité fin 2016
a recréé des
risques d’arbitrage
entre ARENH et marché.
Dans ce contexte,
les modalités de l’ARENH
ont été modifiées par arrêté en novembre 2016
5
puis par décret en mars 2017
6
. Ces deux textes évitent qu’un fournisseur alternatif
ne puisse
bénéficier de failles juridiques pour utiliser le dispositif ARENH dans un arbitrage infrannuel
qui laisserait EDF écouler à perte sa production quand les prix de gros sont bas, et au contraire
limiterait ses revenus quand ils sont haut.
Ces évolutions laissent intactes certaines faiblesses du mécanisme, qui portent sur la
méthode de calcul du prix et sur
son caractère d’option asymét
rique.
La méthode de calcul du tarif
doit, d’après le code de l’énergie, être «
représentati[ve]
des conditions économiques de production d'électricité par les centrales nucléaires
». La Cour
considère qu’aucun consensus n’est possible tant que ce
tarif
est à la fois celui d’une option
gratuite d’arbitrage avec le prix de marché, donc un prix maximum de vente pour EDF, et celui
qui reflète les conditions économiques de production, c’est
-à-dire un prix minimum de vente
pour EDF.
L’optionnalité
annuelle de
l’ARENH p
our les fournisseurs alt
ernatifs n’est pas
représentative
des
conditions
économiques
pour
l’exploitant
,
lequel
consent
des
investissements dans un actif dont la durée de vie est au moins égale à 40 ans. Ne recourir à
l’ARENH que lorsque les condi
tions de marché y sont favorables, sans financer le reste du
temps les actifs du parc électronucléaire, pèse sur
l’équilibre comptable de l’exploitant des
centrales, et potentiellement sur le financement de leur sécurité.
Le
statu quo
n’est pas
souhaitable pour trois raisons.
Tout d
’abord
, les coûts croissants du nucléaire dus au « grand carénage »
7
et l’effet de
l’inflation rend
ent le niveau de 42
€/MWh de plus en plus
arbitraire. Ce tarif
de l’ARENH
joue
de surcroît le rôle d
’un prix d
e référence de long terme
pour les marchés de l’électricité
,
élément important au vu de la durée de vie des investissements associés à la production
électrique. Son influence dépasse donc le simple enjeu du financement de la production
nucléaire.
Ensuite, le volume plafond de
l’ARENH, choisi selon le bouquet énergétique de l’année
2010, doit s’apprécier en fonction de la transition énergétique en cours
. La programmation
pluriannuelle de l’énergie
de 2016, prévoit une baisse de la part du nucléaire, ce qui rend le
volume de 10
0 TWh d’ARENH proportionnellement plus important
.
4
Conseil d’Éta
t, 19 juillet 2017, Association nationale des opérateurs détaillants en énergie, recours n°370321.
5
Arrêté du 14 novembre 2016 portant modification de l'arrêté du 28 avril 2011 pris en application du II de l'article
4-1 de la loi n° 2000-108 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité.
6
Décret n° 2017-369 du 21 mars 2017 relatif aux modalités d'accès régulé à l'électricité nucléaire historique.
7
Investissements permettant la prolongation de la durée de vie des centrales nucléaires au-delà de 40 ans.
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L’ARENH est un
dispositif transitoire qui doit prendre fin en 2025,
sans que pour l’instant une
alternative
aux moyens nucléaires n’existe
. L
’adaptation du marché électrique après cette date
doit être suffisamment anticipée par les fournisseurs alternatifs, une évolution de la trajectoire
du volume de
l’ARENH pouvant y contribuer.
Enfin, l
’asymétrie de l’option se double d’une asymétrie de l’information, EDF n’ayant
connaissance
qu’avec un préavis de 40
jours des souscriptions ARENH de l’année à venir,
quand la constitution des portefeuilles de clients et les ventes à terme s’étalent sur plusieurs
années. Un lissage des souscriptions ARENH sur des périodes de temps comparables
limiterait les risques auxq
uels EDF est exposé en conservant trop ou trop peu d’électricité à
terme pour servir les fournisseurs alternatifs.
La Cour considère ainsi que le prix et les conditions de l’ARENH doivent évoluer
de
façon coordonnée, afin d’être représentatifs des conditio
ns économiques de production
d’électricité des centrales nucléaires, en prenant en compte
toutes les configurations de
marché possibles par rapport au niveau de
l’ARENH.
La Cour formule donc les recommandations suivantes :
-
Recommandation n° 1
(destinataire : ministère de la transition écologique et
solidaire) : Organiser une souscription graduelle
de l’ARENH
étalée sur plusieurs mois
pour lisser l’avantage asymétique des fournisseurs alternatifs
;
-
Recommandation n° 2
(destinataire : ministère de la transition écologique et
solidaire) : Renforcer les informations transmises par la CRE à EDF notamment en ce
qui concerne les volumes souscris graduellement (en vertu de la recommandation n°1)
et le
s marges d’arbitrage que conservent les fournisseurs alter
natifs (par l'application
des clauses dites de monotonie
8
) ;
-
Recommandation n° 3
(destinataire : ministère de la transition écologique et
solidaire) : Adapter le mécanisme de l'ARENH pour que les fournisseurs alternatifs
prennent un engagement de moyen terme qui rende compte de conditions
économiques équivalentes
à celles assumées par l’exploitant
, par exemple en part de
leur approvisionnement souscrit à l'ARENH.
-=o0o=-
Je vous serais obligé de me faire connaître, dans le délai de deux mois prévu à l’a
rticle
L. 143-4 du code des juridictions financières, la réponse, sous votre signature, que vous aurez
donnée à la présente communication
9
.
Je vous rappelle qu’en application des dispositions du même code
:
-
deux mois après son envoi, le présent référé sera transmis aux commissions des
finances et, dans leur domaine de compétence, aux autres commissions permanentes
de l’Assemblée
nationale et du Sénat. Il sera accompagné de votre réponse si elle est
parvenue à la Cour dans ce délai. À défaut, votre réponse leur sera transmise dès sa
réception par la Cour (article L. 143-4) ;
8
Engagements minimum obligatoires des fournisseurs lors des guichets semestriels pour respecter le caractère
annuel de l’ARENH
.
9
La Cour vous remercie de lui faire parvenir votre réponse, sous forme dématérialisée, via
Correspondance JF
(
à l’adresse électronique suivante
:
greffepresidence@ccomptes.fr
(cf. arrêté du 8 septembre 2015 portant application du décret n° 2015-146 du 10 février 2015 relatif à la
dématérialisation des échanges avec les juridictions financières).
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-
l’article
L. 143-9 prévoit que, en tant que destinataire du présent référé, vous
fournissiez à la Cour un compte rendu des suites données à ses observations, en vue
de leur présentation dans son rapport public annuel. Ce compte rendu doit être adressé
à la Cour selon les modalités de la procédure de suivi annuel coordonné convenue
entre elle et votre administration.
Signé le Premier président
Didier Migaud