Sort by
Intervention de Didier Migaud,
Premier président de la Cour des comptes
Commission des finances de l’Assemblée nationale
Présentation du rapport
« la Société du Grand Paris »
Mercredi 17 janvier 2018
Madame la Présidente,
Monsieur le Rapporteur général,
Mesdames et Messieurs les députés,
Je suis heureux de vous présenter effectivement aujourd’hui le résultat d’une enquête
portant sur la Société du Grand Paris, effectuée à la demande de votre commission et tout
particulièrement du président de
la commission des finances à l’époque, Monsieur Gilles
Carrez. Je veux déplorer, vraisemblablement avec vous, que ce rapport ait déjà fait l’objet
d’une communication dans la presse, avant que nous ayons eu l’occasion de vous en
exposer les principaux messages.
Je suis entouré de Catherine de Kersauson, présidente de la 2ème chambre de la Cour des
comptes, chargée de l’élaboration de ce rapport ; d’Henri Paul, rapporteur général et
président de chambre ; de messieurs Lejeune, Fouilleron, Bertran et Lefoulon, rapporteurs
de l’enquête ; et d’André Le Mer, qui
en a assuré le contre-rapport.
Avant de vous présenter nos principaux constats, je vous voudrais vous faire part de deux
remarques liminaires.
La première p
orte sur le champ de l’enquête.
Conformément à votre saisine, notre enquête a porté sur la Société du Grand Paris,
établissement public national à caractère industriel et commercial créé en 2010 dans l’unique
objet de concevoir et de faire construire
l’infrastructure nouvelle de métro en rocade auto
ur
de Paris
le projet dit du « Grand Paris Express ». Il ne s’agissait donc pas, pour la Cour,
d’effectuer l’examen critique du projet lui
-même, qui comprend la création de quatre
nouvelles lignes de métro automatiques et le prolongement de l’actuelle li
gne 14, grâce à la
construction de 200 km de métro et de 68 gares. L’objectif qui nous a été fixé était d’établir
un bilan de la mise en place de la Société du Grand Paris portant plus particulièrement sur
les conditions de pilotage du projet et sur sa soutenabilité financière.
Ma deuxième remarque liminaire a trait à la forte actualité du sujet.
Je rappelle qu’après s’être concentrée, entre 2010 et 2015, sur la conception du projet
Grand Paris Express, la Société du Grand Paris est entrée dans une phase de réalisation du
projet, avec un calendrier contraint par la perspective de grands événements à venir (les
Seul le prononcé fait foi
2
Jeux olympiques de 2024 et, potentiellement, l’exposition universelle de 2025). Face à la
dérive des coûts du projet, que j’évoquerai dans un instant et qui a fait l’objet d’un premier
échange entre la Cour et la Société du Grand Paris début juillet 2017, le Premier ministre,
vous le savez, a demandé au préfet de la Région Ile-de-France de formuler des propositions
qui ont été remises en septembre dernier, sur lesquelles notre rapport porte également une
appréciation.
J’en viens à présent aux principales observations du rapport, qui sont au nombre de trois.
Tout d’abord, les coûts du « Grand Paris Express » ne cessent de dériver ;
Deuxièmement, cette situation rend de plus en plus incertaine la soutenabilité
financière du projet ;
Enfin, la gouvernance et le pilotage sont à réformer, selon nous.
Et je vais revenir brièvement sur chacun de ces messages.
*
*
*
Premier constat de la Cour : depuis la
fixation d’un objectif de coût par le Gouvernement en
2013, celui-
ci n’a cessé d’être réévalué, pour un dérapage global estimé aujourd’hui à près
de 13 Mds€.
En mars 2013, à l’issue de la phase obligatoire du débat public, le Gouvernement a fixé au
projet du Grand Paris Express un objectif de coût de 22,
6 Mds€.
S’y sont ajoutées 2,9 Mds€ de dépenses mises à la charge de la Société du Grand Paris
pour d’autres projets. Comme vous le savez, le « Grand Paris Express » n’est pas la seule
composante de la refonte globale des infrastructures de transport du Grand Paris, refonte
qualifiée depuis mars 2013 de « Nouveau Grand Paris ».
Outre le Grand-Paris Express, lui-
même déjà issu de la synthèse longue et difficile d’un
projet conçu par l’Etat et d’un projet
de la Région Ile-de-France, le « Nouveau Grand Paris »
comprend deux autres initiatives : le prolongement du RER E à l’Ouest (projet dit « Eole ») et
la construction du Charles De Gaulle-
Express. Si la Société du Grand Paris n’est pas le
maître d’ouvrage d
e ces derniers projets, elle participe néanmoins au financement du
premier, ainsi qu’à la modernisation des RE
R et à quelques autres projets.
Au total, le coût d’objectif fixé par le Gouvernement en mars 2013 s’élevait donc à 25,5 Md€.
Depuis lors, les c
oûts prévisionnels n’ont cessé d’augmenter sous l’effet de quatre facteurs
principaux.
Le premier est l’approfondissement des études, qui a révélé progressivement la sous
-
estimation de l’évaluation initiale.
Ceci appelle un commentaire.
Seul le prononcé fait foi
3
Certes, dans u
n grand projet d’infrastructure, les premières évaluations sont toujours
fondées sur des études sommaires. Mais dans le cas qui nous occupe, la Cour n’a pas été
en mesure de se prononcer sur la fiabilité de ces premières données, la Société du Grand
Paris
s’étant révélée incapable d’en fournir les bases de calcul…
Par ailleurs, il apparaît que les provisions prévues pour le Grand Paris Express étaient
largement insuffisantes par rapport à ce qui est recommandé pour les travaux de cette
nature. Or, en règle générale, le caractère rapide des évaluations de départ est compensé
par la fixation de provisions pour aléas et imprévus d’autant plus larges que le projet est
complexe, risqué, et qui ont vocation à être réduites à mesure que les études permettent de
lever les incertitudes.
Le deuxième facteur de la hausse du coût, ce sont les demandes complémentaires
adressées à la Société du Grand Paris par l’État et le Syndicat des transports d’Ile
-de-
France (le STIF, appelé maintenant Île-de-France Mobilités). Je citerai deux exemples :
l’ajout d’un site de maintenance de 592 M€ à Aulnay pour séparer la gestion des
lignes 15 et 16 ;
et la mise à la charge de la Société du Grand Paris de l’achat des véhicules de
maintenance des infrastructures, à hauteur de 389 M€.
Troisième facteur d’au
gmentation : la réduction des délais de construction du réseau
imposée par l’échéance olympique de 2024, alors que le projet initial prévoyait une mise en
service échelonnée entre 2020 et 2030. Le réalisme de ce nouveau calendrier, qui impose
que les chantiers soient conduits non de manière séquencée mais en simultané, apparaît
très discutable à la Cour. Il pose en effet la question de la capacité d’absorption du marché
européen des travaux publics, mobilisé en parallèle par d’autres très grands chantiers
souterrains comme le tunnel Lyon-
Turin, et d’un possible renchérissement des prestations. Il
pose également la question de la prise en compte, dans des plannings de construction
désormais très serrés, d’incidents pourtant classiques dans les travaux souterr
ains ; et on
sai
t qu’ils peuvent être nombreux.
Enfin, la hausse des coûts résulte des arbitrages gouvernementaux destinés à assurer le
bouclage du financement du projet Eole qui ont accru les contributions à la charge de la
Société du Grand Paris de 500
M€ début 2016.
Confrontée à ces dérapages, la Société du Grand Paris n’a pas fait preuve d’une totale
transparence sur la réalité des coûts.
En mars 2017, la Société du Grand Paris prévoyait un coût de 28,9 Md€,
représentant un dépassement de 3,4 Md€ par
rapport à 2013. Or, les échanges avec
la Cour lors de l’instruction au printemps et à l’été 2017 ont montré que cette
évaluation était largement sous-estimée.
Fin juillet 2017, le directoire de la Société du Grand Paris a fourni au Gouvernement
une estimation intégrant à la fois les coûts finaux des deux lignes les plus avancées
(15 Sud et 16) - données dont il avait connaissance depuis six mois sans les avoir
communiquées au conseil de surveillance
et des provisions pour risques identifiés
et pour aléas et imprévus enfin fixées à un niveau reflétant les risques du projet.
Cette estimation est de 38,5 Md€, à comparer aux 25,5 Md€ du coût d’objectif de
Seul le prononcé fait foi
4
2013. La dérive,
de 13 Md€ par rapport au coût d’objectif de 2013, correspond à une
hausse de 51 %.
*
*
*
J’en viens maintenant à la deuxième partie, qui concerne la capacité financière de la Société
du Grand Paris à faire face à ces charges croissantes.
Je rappelle brièvement l’architecture du modèle économique de la Société du Grand Paris
voulue par le législateur :
des recettes fiscales pérennes ont été affectées à la Société du Grand Paris dès sa
création pour lui permettre de financer les études et le début des travaux : il s’agit,
pour la part la plus importante et dynamique, d’une partie de la tax
e sur les surfaces
commerciales à usage de bureaux, de locaux commerciaux, de locaux de stockage
et de stationnement en Île-de-France;
le plus gros des travaux sera financé, quant à lui, par des emprunts, dont les
premiers ont été lancés en 2017. Ces emprunts seront remboursés, en principe dans
un délai de 40 ans après la dernière mise en service, par les recettes fiscales
affectées ainsi que, lorsque le Grand Paris Express sera en service, par la redevance
versée par les exploitants.
Or, le modèle lui-même appelle deux remarques de notre part.
Tout d’abord, ce modèle est risqué. Sa soutenabilité dépend en effet très fortement du
niveau des recettes fiscales affectées à la Société du Grand Paris, qui est lui-même très
sensible à des évolutions très difficiles à prévoir à long terme : la dynamique de la
construction de bureaux en Île-de-
France et de l’évolution de l’indice du coût
de la
construction.
Ensuite, ce modèle est insuffisamment sécurisé sur le plan juridique. En effet, le décret fixant
le niveau de la redevance qui sera versée à la Société du Grand Paris par le ou les futurs
exploitants des lignes du Grand Paris Express, notamment Ile-de-
France mobilités, n’a
toujours pas été pris. Pourtant, un protocole entre l’État et la région Île
-de-France avait prévu
que ce décret serait pris en … 2011. Cette situation, due à la contestation du principe d’une
redevance par le Syndicat des transports d’Ile
-de-France, fait peser un aléa supplémentaire
sur la soutenabilité de la dette de la Société du Grand Paris.
Par ailleurs, le dérapage des coûts que j’exposais à l’instant emporte des conséquences
majeures, bien sûr, sur le niveau des frais financiers
autrement dit, des intérêts
que la
Société du Grand Paris aura à supporter.
Or, dans la dernière version du modèle financier que la Société du Grand Paris a fournie à la
Cour, qui est aussi celle qui a été communiquée à l’agence de notation Moody’s, les frais
financiers s’élevaient au total, déjà très important, de 32 Md€, et la fin des remboursements
était prévue pour 2059.
Alors, permettez-
moi d’évoquer très rapidement l’impact des 3,4 Md€ de « contributions »
diverses que l’Éta
t a mises à la charge de la Société du Grand Paris en plus du projet «
Seul le prononcé fait foi
5
Grand Paris Express ». Pour ces dépenses incombant normalement à l’État, à des
collectivités territoriales ou à d’autres opérateurs, c’est donc la Société du Grand Paris qui
devra empru
nter, et cela avec des taux a priori plus élevés que ceux dont l’État aurait
bénéficié. La Cour a calculé que ces emprunts supplémentaires contribueront à hauteur de
11 Md€ aux frais financiers supportés par la Société du Grand Paris. Je ferme cette
parent
hèse…
Alors, le montant que j’évoquais à l’instant de 32 Md€ de frais financiers prévus au total était
fondé sur l’estimation du coût de construction du réseau affichée au printemps 2017, soit, je
vous le rappelle, 28,9 Md€ (contributions financières hors
Grand Paris Express comprises).
A modèle financier constant en ce qui concerne les recettes, la réévaluation des coûts de
juillet 2017 (38,5 Md€) entraîne un quadruplement du montant des intérêts, qui s’élèveraient
désormais à 134 milliards d’euros couran
ts, pour une période de remboursement rallongée
de 25 ans, jusqu’en 2084.
Dans le rapport présenté aujourd’hui, la Cour a procédé à une évaluation poussée des
risques pesant sur le niveau des frais financiers. Elle présente ainsi deux scenarii
introduisant des hypothèses dégradées de recettes et de dépenses :
le premier repose sur des hypothèses de recettes défavorables, alliant la non-mise en
œuvre de la redevance d’exploitation avec une croissance limitée du rendement de la
taxe sur les bureaux. Le résultat de ce scénario est une fin du remboursement
reportée au-
delà de 2100 et des frais financiers s’élevant au minimum à plus de 700
milliards d’euros courants.
Le deuxième scénario repose sur les mêmes hypothèses, auxquelles a été ajouté un
risque de taux de 0,5 point sur le financement de long terme. Tout laisse à penser,
dans ce cas de figure, que l’établissement ne serait jamais en mesure de rembourser
la dette contractée.
Si la Cour appelle votre attention sur ce point, c’est parce que la dette de l
a Société du
Grand Paris accroît également l’encours de la dette publique au sens maastrichtien. Même si
les hypothèses retenues par la Société du Grand Paris ne se dégradaient pas, la dette
publique portée par la Société du Grand Paris culminerait à 1,2 point de PIB en 2027 !
Comme vous le voyez, les perspectives de la Société du Grand Paris sont sombres, qu’il
s’agisse des coûts, des délais de construction des lignes ou de l’amortissement de la dette.
Or, dans son rapport remis au Premier ministre en septembre dernier, le préfet de la région
Ile-de-
France présente des scénarios possibles d’adaptation du calendrier de réalisation du
Grand Paris Express. Ils consistent tous en un report de la réalisation de plusieurs tronçons
du réseau, ce qui permet d’alléger les dépenses de la Société du Grand Paris d’ici 2022. En
revanche, ils ne réduisent pas le coût total du projet, ce que seule une révision de son
périmètre pourrait permettre.
Sur la base des constats que je viens de vous présenter, la Cour formule quatre
recommandations à l’État.
La première, c’est d’assigner à la Société du Grand Paris un coût d’objectif à fixer ligne par
ligne.
Seul le prononcé fait foi
6
La deuxième est d’assurer la soutenabilité de long terme du financement de la Société du
Grand Paris en revoyant le périmètre du projet et le phasage des dépenses, faute de quoi
l’État serait contraint d’affecter à l’établissement de nouvelles recettes.
La troisième est de publier rapidement le décret fixant les caractéristiques de la redevance
d’utilisation du réseau, de f
açon à donner de la visibilité à la Société du Grand Paris.
La quatrième, enfin, est de mettre en place un contrôle renforcé de la Société du Grand
Paris par les tutelles, de façon à s’assurer du pilotage rigoureux du projet.
*
*
*
J’évoquerai, pour ter
miner, les questions de gouvernance et de gestion.
La Société du Grand Paris dispose d’une gouvernance originale, composée d’un directoire et
d’un conseil de surveillance, ce dernier étant constitué presque à parité de représentants de
l’État et d’élus d’
Ile-de-France.
Un des objectifs visés par cette composition était d’obtenir l’adhésion des élus, et à travers
eux celle des populations, au projet de Grand Paris Express. Ce pari n’était pas gagné
d’avance, compte tenu des tensions entre l’État et la Régi
on qui avaient marqué le
lancement du projet. Pourtant, l’objectif a été atteint, ce qui est un point positif à porter au
crédit de la Société du Grand Paris.
Toutefois, la Cour a observé au sein de cette gouvernance deux limites fortes contribuant à
expliquer le manque de transparence constaté sur la réalité des coûts et des délais.
En premier lieu, le contrôle exercé sur le directoire par le conseil de surveillance est
insuffisant.
Ses pouvoirs sont en effet limités sur le plan juridique : il ne dispo
se d’aucune compétence
sur les marchés, ni sur certains actes essentiels de la conception du projet, tels que les
différents niveaux de documents d’études. Par ailleurs, le conseil n’exerce pas toujours les
compétences qui lui sont conférées par les textes
. C’est ainsi qu’en sept ans d’existence, il
n’a jamais fait usage du pouvoir « d’opérer les vérifications et les contrôles qu’il juge
opportuns » ou de « se faire communiquer les documents qu’il estime nécessaires à
l’accomplissement de sa mission ».
La
Cour estime donc qu’il y lieu de renforcer les pouvoirs du conseil de surveillance mais
aussi de faire évoluer sa composition pour lui permettre de remplir efficacement une mission
de contrôle renforcée, notamment sur le plan technique. Des personnalités qualifiées
pourraient ainsi être intégrées au conseil, tels que des spécialistes de la conduite de grands
projets ou des spécialistes du financement d’infrastructures.
Le contrôle assuré par les autorités de tutelle s’est également avéré défaillant.
Au s
ujet du dérapage des coûts, le directoire n’a pas été plus transparent à leur égard qu’il
ne l’a été vis
-à-
vis du conseil de surveillance. Mais, jusqu’à mi
-2016, les tutelles ne semblent
pas avoir fait preuve à ce sujet d’un zèle excessif…
Seul le prononcé fait foi
7
Il faut dire qu
’elles étaient mal organisées pour exercer leur rôle.
Depuis sa création en 2010, la Société du Grand Paris a été rattachée successivement à
quatre administrations de tutelle et autant de programmes budgétaires. Ce n’est qu’en mars
2017 qu’un comité des tutelles a été institué, dont la présidence a d’ailleurs été transférée au
bout de six mois du directeur général des infrastructures, des transports et de la mer au
préfet de la région Ile-de-France.
La création de ce comité va dans le bon sens mais ne peut à elle seule pallier toutes les
faiblesses du contrôle.
Après la gouvernance, je souhaite dire un mot à présent de deux éléments particuliers de la
gestion : le niveau des ressources humaines et la gestion des marchés.
Sur le plan des moyens humains
, la comparaison avec d’autres très grands projets
d’infrastructures de transport que la chambre a conduite, à laquelle nous avons procédé, met
en évidence la relative faiblesse des ressources de la Société du Grand Paris.
Il ne semble pas qu’une stratégie de dimensionnement des effectifs de la Société du Grand
Paris ait été véritablement définie par l’établissement et surtout partagée avec ses tutelles.
Pour faire face à ses besoins, la Société du Grand Paris a donc eu recours à deux moyens,
l’un et l’autre insatisfaisants. Tout d’abord, le recours à du personnel mis à disposition contre
remboursement (à hauteur de 15 % des équivalents temps-plein fin 2016) permettant à
l’établissement de desserrer la contrainte du plafond
d’emplois. Ensuite, et surtout, le
recours massif et croissant à des prestataires extérieurs. Ceci, en particulier pour sous-traiter
une grande partie des tâches qui lui incombent en tant que maître d’ouvrage. Le constat est
très net en rapportant les effectifs internes de la Société du Grand Paris avec ceux de ses
prestataires extérieurs : en 2012, le rapport était d’environ de 1 pour 1 ; en 2016, il est de 1
pour plus de 8. En 2016, les dépenses d’assistance à maîtrise d’ouvrage ont représenté près
du triple des dépenses de personnel de la Société du Grand Paris. Outre son coût, cette
pratique crée un risque de dépendance vis-à-
vis du principal prestataire d’assistance à
maîtrise d’ouvrage, qui assure en pratique l’essentiel des relations avec les maîtres
d’œuvre.
C’est là, j’insiste, une situation tout à fait atypique quand on compare cette situation
-là avec
la situation de tous les autres grands projets qui ont pu être conduits, au plan européen par
exemple.
Deuxième aspect de la gestion que j’évoquerai
pour terminer : la gestion des marchés.
Comme vous le savez, c’est un sujet auquel la Cour est toujours très attentive. Or nous
avons relevé de nombreux motifs de critiques : une définition initiale du besoin souvent
imprécise, des règles de procédure parfois contournées, un usage excessif des procédures
sans publicité ni mise en concurrence, un recours mal contrôlé aux bons de commande, une
pratique extensive des avenants, et un rôle trop réduit confié à la commission d’examen des
offres.
De ces observations sur la gouvernance de la Société du Grand Paris résultent les deux
autres recommandations formulées dans notre rapport.
L’une consiste à élargir, à renforcer les compétences du conseil de surveillance, en
particulier en matière de marchés.
Seul le prononcé fait foi
8
L’autre e
st de réévaluer le dimensionnement de la Société du Grand Paris, notamment au
regard des effectifs de ses prestataires extérieurs, et de définir une trajectoire pluriannuelle
des plafonds d’emplois.
*
*
*
Voilà brièvement résumé, Madame la Présidente, Mesdames et Messieurs les députés, un
rapport qui met l’accent sur l’ampleur des dérapages financiers du projet de Grand Paris
Express, sur les risques d’insoutenabilité de la dette de la Société du Grand Paris et les
fortes incertitudes qui pèsent sur la po
ssibilité d’être au rendez
-vous olympique de 2024.
Et nous sommes maintenant à votre disposition pour répondre à vos questions.