RAPPORT D’OBSERVATIONS
DÉFINITIVES
ET SA REPONSE
COMMUNE DE PANTIN
(93)
Exercices 2008 et suivants
Observations définitives
délibérées le 9 novembre 2017
Commune de Pantin (93) - Exercices 2008 et suivants
–
Observations définitives
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TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
...........................................................................................................................................................
4
RAPPELS AU DROIT ET RECOMMANDATIONS
........................................................................................
6
OBSERVATIONS
.................................................................................................................................................
7
1
RAPPEL DE LA PROCEDURE
....................................................................................................................
7
2
PRESENTATION DE LA COMMUNE
........................................................................................................
7
2.1
Présentation administrative et institutionnelle
................................................................................................
7
2.1.1
Présentation du territoire communal
............................................................................................................
7
2.1.2
Pantin, une commune membre de l’Établissement public territorial (EPT) Est
Ensemble
..........................
9
2.1.3
Les évolutions de l’
administration municipale et du mode de gestion des services publics
......................
12
2.2
Présentation socio-économique
....................................................................................................................
12
2.2.1
La démographie
.........................................................................................................................................
12
2.2.2
Données socio-économiques
......................................................................................................................
13
3
LES SUITES DONNEES AUX PRECEDENTES RECOMMANDATIONS DE LA CHAMBRE
........
13
4
LA QUALITE DE L’INFO
RMATION FINANCIERE ET COMPTABLE
............................................
14
4.1
Le règlement budgétaire et comptable
..........................................................................................................
14
4.2
La structure et le vote du budget
...................................................................................................................
14
4.3
Le respect de la procédure budgétaire
..........................................................................................................
15
4.4
Les résultats du compte administratif
...........................................................................................................
15
4.5
Les annexes obligatoires aux documents budgétaires
...................................................................................
16
4.5.1
Une production régulière des annexes
.......................................................................................................
16
4.5.2
Les lignes de trésorerie : des tirages non conformes aux délibérations
.....................................................
16
4.5.3
Les engagements hors bilan
.......................................................................................................................
17
4.6
La gestion du patrimoine communal
............................................................................................................
18
4.6.1
L’état de l’actif et l’inventaire
...................................................................................................................
18
4.6.2
Les immobilisations en cours
.....................................................................................................................
18
4.6.3
Les avances versées sur commandes d’immobilisations
............................................................................
19
4.6.4
Les immobilisations financières
.................................................................................................................
19
4.6.5
Amortissement des immobilisations
..........................................................................................................
20
4.7
Les créances communales (comptes de tiers et restes à recouvrer)
..............................................................
20
4.7.1
Les restes à recouvrer
................................................................................................................................
20
4.7.2
Admission en non-valeur, créances éteintes, et annulations de titres
.........................................................
21
4.8
L’application du principe de prudence –
les provisions
...............................................................................
21
4.9
Le rattachement des charges et des produits
.................................................................................................
22
5
ANALYSE DE LA SITUATION FINANCIERE
.......................................................................................
23
5.1
L’évolution et la formation de l’autofinancement
........................................................................................
23
5.1.1
Vue d’ensemble
.........................................................................................................................................
23
5.1.2
Une nouvelle architecture budgétaire résultant de la création de la Métropole du Grand Paris
................
24
5.1.3
Les recettes de fonctionnement
..................................................................................................................
26
5.1.4
Les dépenses de fonctionnement
...............................................................................................................
37
5.2
L’endettement communal
.............................................................................................................................
41
5.2.1
Organisation
...............................................................................................................................................
41
5.2.2
Stratégie financière
....................................................................................................................................
42
5.2.3
Le risque associé à la composition de la dette communale
........................................................................
43
5.2.4
Le financement des investissements
..........................................................................................................
44
Commune de Pantin (93) - Exercices 2008 et suivants
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Observations définitives
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5.3
Bilan
.............................................................................................................................................................
45
6
LES RISQUES FINANCIERS EXTERIEURS AU BUDGET PRINCIPAL
...........................................
46
6.1
Le budget annexe «
Résorption de l’habitat indigne
»
..................................................................................
46
6.1.1
Présentation
................................................................................................................................................
46
6.1.2
La subvention d’équilibre du budget principal
..........................................................................................
47
6.2
Les sociétés publiques locales dont la commune est actionnaire
..................................................................
50
6.3
Les opérations d’aménagement
....................................................................................................................
50
6.3.1
Présentation générale
.................................................................................................................................
50
6.3.2
Engagements financiers de la ville
.............................................................................................................
51
7
LES RESSOURCES HUMAINES
...............................................................................................................
51
7.1
Vue d’ensemble
............................................................................................................................................
51
7.1.1
Évolution et organisation des effectifs
.......................................................................................................
51
7.1.2
Organisation et orientations stratégiques de la politique municipale des ressources humaines
.................
56
7.1.3
La mise en place d’une gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC)
.........................
57
7.2
Le recrutement
..............................................................................................................................................
57
7.3
L’
avancement de grade
.................................................................................................................................
58
7.4
Le temps de travail des agents de la commune
.............................................................................................
58
7.4.1
Dispositif de suivi
......................................................................................................................................
58
7.4.2
La durée annuelle du temps de travail
.......................................................................................................
59
7.4.3
Heures supplémentaires
.............................................................................................................................
62
7.4.4
Les astreintes
.............................................................................................................................................
65
7.4.5
Le suivi de l’absentéisme
...........................................................................................................................
65
7.4.6
Le régime indemnitaire
..............................................................................................................................
69
7.4.7
La prime de fonctions et de résultats et la mise en place du RIFSEEP
......................................................
70
7.4.8
L’indemnité d’administration et de technicité (IAT)
.................................................................................
72
7.4.9
Le complément de rémunération
................................................................................................................
73
7.4.10
La prime de fonction informatique
............................................................................................................
75
7.4.11
Une prime de présentéisme pour certains agents
.......................................................................................
76
7.4.12
La nouvelle bonification indiciaire (NBI)
..................................................................................................
76
7.4.13
La prime dite « ADRI »
.............................................................................................................................
77
7.5
Gestion des personnels titulaires et contractuels
..........................................................................................
77
7.5.1
Les emplois fonctionnels
...........................................................................................................................
77
7.5.2
Les agents contractuels
..............................................................................................................................
78
7.5.3
Les collaborateurs de cabinets
...................................................................................................................
83
7.5.4
Les cumuls d’activité
.................................................................................................................................
84
7.6
Les logements de fonction
............................................................................................................................
84
7.7
Véhicules de fonction et véhicule de service
................................................................................................
86
7.8
Les mises à disposition de personnel
............................................................................................................
87
7.9
Les dispositifs de sou
tien au personnel par le biais d’associations
...............................................................
88
7.9.1
Le Comité d’actions sociales et culturelles (CASC) de Pantin
..................................................................
88
7.9.2
Les moyens hors CASC
.............................................................................................................................
90
7.10
Récapitulatif des risques détectés
.................................................................................................................
91
8
LA COMMANDE PUBLIQUE
....................................................................................................................
92
8.1
L’organisation de la fonction Achat
.............................................................................................................
92
8.1.1
La réorganisation du pôle en charge de la commande publique
................................................................
92
8.1.2
La mutualisation des commandes au sein de
l’établissement public territorial
.........................................
92
8.2
La sécurité juridique des actes et du processus achat
...................................................................................
93
8.2.1
Des délégations de fonctions et de signatures régulièrement prises
...........................................................
93
8.2.2
Les règles de contrôle interne et de validation de la dépense
....................................................................
93
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8.2.3
Des délais de paiement perfectibles
...........................................................................................................
94
8.2.4
Des intérêts moratoires non systématiquement payés
................................................................................
95
8.3
Une définition préalable des besoins et des procédures à préciser
...............................................................
95
8.3.1
Une définition préalable des besoins consolidée depuis février 2017
........................................................
95
8.3.2
Choix de la procédure au regard des seuils
................................................................................................
96
8.3.3
Computation des seuils
..............................................................................................................................
96
8.4
Les zones à risque : des besoins non couverts par une procédure de marché
...............................................
97
8.4.1
Regroupement des besoins non couverts par un marché selon le plan de comptes par nature
...................
97
8.4.2
Regroupement des besoins non couverts par un marché par tiers
..............................................................
97
8.4.3
Illustrations des besoins non couverts et/ou partiellement couverts par une procédure de marché
...........
97
8.4.4
Enseigneme
nts issus de l’examen du fichier informatique des mandatements
........................................
101
8.5
Examen de la régularité des procédures d’achats à travers le contrôle d’un échantillon de marchés.
........
103
8.5.1
Marchés relatifs à l’organisation de la fête du personnel
.........................................................................
103
8.5.2
Un marché de désamiantage et de déconstruction sélective aux lacunes multiples des négociations au suivi
de l’exécution.
.....................................................................................................................................................
104
8.5.3
Un suivi défaillant de l’exécution du marché relatif à l’entretien et aux travaux neufs de la voirie et réseaux
divers 107
8.5.4
Un marché d’animation portant atteinte aux principes fondamentaux de liberté d’accès et à l’égalité des
candidats
.............................................................................................................................................................
111
8.6
Récapitulatif des risques détectés
...............................................................................................................
112
9
SOUTIEN AUX ASSOCIATIONS
............................................................................................................
113
9.1
Les règles générales encadrant les relations entre les collectivités et les associations
...............................
113
9.2
La politique de la commune en direction du secteur associatif
..................................................................
113
9.2.1
L’obligation de conventionnement
..........................................................................................................
114
9.2.2
Les mises à disposition d’aides en nature
................................................................................................
114
9.2.3
Les procédures d’instruction
....................................................................................................................
115
9.2.4
Le contrôle de l’utilisation des subventions
.............................................................................................
115
ANNEXES
.........................................................................................................................................................
116
Détail des suites
................................................................................................................................
117
États du personnel
.............................................................................................................................
124
Organigramme
..................................................................................................................................
125
Effectifs et masse salariale par service
.............................................................................................
126
Échantillon des marchés contrôlés
....................................................................................................
127
Glossaire des sigles
...........................................................................................................................
128
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SYNTHÈSE
Voisine de Paris et porte d'entrée du territoire d'Est-Ensemble, la ville de Pantin poursuit un
développement urbain à la croisée de dynamiques territoriales contrastées avec un paysage
urbain fortement marqué par l’implantation d’activités industrielles et d’entrepôts, la présence
du cimetière parisien, un patrimoine important de logements sociaux, la présence du canal
de l’Ourcq et d’importantes emprises ferroviaires.
En 2016, Pantin comptait 53 816 habitants pour une superficie de 5,04 km², soit une densité
de 10 677 habitants/km². La commune se caractérise par une population relativement
jeune, composée majoritairement de familles avec enfants.
Au 1
er
janvier
2016, la communauté d’agglomération
Est Ensemble (CAEE) à laquelle
appartenait Pantin depuis le 1
er
janvier
2010 avec huit villes, s’est transformée, comme les
autres intercommunalités de la petite couronne francilienne, en établissement public territorial
(EPT) de la Métropole du Grand Paris, créée par la loi du 7 août 2015 portant Nouvelle
Organisation Territoriale de la République, sans changer de contours géographiques.
Si la commune est entrée dans une phase de modernisation, un certain nombre de suites
précédemment recommandées par la chambre
, porteuses d’enjeux lourds, n’a pas été mis
en œuvre alors que le précédent rapport définitif de la chambre a été no
tifié il y a sept ans.
Ainsi, l’analyse des ressources humaines et de la commande publique notamment met en
exergue des dysfonctionnements persistants qui auraient pu être traités par la collectivité
depuis.
Dans un contexte de baisse des dotations de l’Ét
at, particulièrement marquée pour la
commune, la ville a procédé à une augmentation de sa fiscalité par la hausse du taux de
taxe foncière et la remise en cause de certains abattements. Ces mesures ont largement
permis de compenser la diminution des concou
rs de l’État.
À périmètre constant, c’est
-à-
dire en neutralisant le développement de l’intercommunalité,
on constate en 2016 une augmentation des charges depuis 2012 contenue à 2,2 %.
Néanmoins, l
’augmentation aurait été de presque 5
% entre 2012 et 2015 avant un exercice
2016 maîtrisé et qu’il sera nécessaire de confirmer.
Les charges de personnel semblent globalement diminuer et, en neutralisant les effets de
périmètre, à commencer par les transferts de collaborateurs
à l’intercommunalité, on relève
une b
aisse des effectifs d’environ 3,33
% entre 2013 et 2016. On observe toutefois une
augmentation de + 3,44 % de la rémunération par agent sur la même période, postérieure
à une revalorisation indemnitaire importante en 2012.
Pantin apporte
ainsi l’
exemple de
l’
ajustement
d’une
commune aux baisses de dotations de
l’État parven
ant même à un désendettement progressif sur la période. Si la stratégie financière
a été respectée au prix d’une augmentation de la fiscalité, il conviendrait de la compléter
désormais, a
vec l’adjonction d’un objectif de réduction des dépenses de fonctionnement.
À cette fin, la situation budgétaire de la ville peut encore être améliorée par le traitement
des irrégularités et dysfonctionnements relevés par la chambre et au-delà, par la mise en
place d’une démarche de performance dans la conduite de ses ressources humaines et de
ses achats.
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Le temps de travail reste inférieur à la durée légale pour un
certain nombre d’agents malgré
une refonte du régime indemnitaire destinée à les inciter à
s’y conformer
et qui a eu pour
effet de porter à un niveau élevé la part indemnitaire dans l’ensemble de
la masse salariale.
De nombreuses irrégularités ont été identifiées
: versement à tous les agents d’un treizième
mois sans fondement, primes créées
ex nihilo
, détournées à d’autres fins que leur objet, ou
irrégulièrement
versées telle la prime d’installation aux contractuels titularisés. Cette
dernière entrave en sus un processus de titularisation ouvert par la loi en 2012. Annoncée
par la ville, une nouvelle révision du régime indemnitaire est une opportunité pour remettre
à plat ces dispositifs.
Comme dans d’autres communes, l’absentéisme
en progression constante devient un
problème sérieux. Il convient dès lors que Pantin accélère son travail de documentation et de
suivi de ce phénomène pour bâtir un plan d’action robuste
. La commune pourra ainsi dégager
des marges financières et humaines dans un objectif nécessaire de diminution progressive
des effectifs communaux. On relevait ainsi fin 2014 un taux d’
administration de 21,3 agents
pour 1 000 habitants dans les communes dont la population est comprise entre 50 000 et
100 000 habitants. Un tel taux donnerait 1 150 équivalents temps plein travaillé au regard de
la population de Pantin, alors que la ville en compte pourtant plus de 1 700 fin 2016.
En matière de commande publique, si la commune dispose désormais d’un service des
achats identifié, l’organisation globale de la commande publique demeure encore
perfectible, aussi bien au regard du fonctionnement interne du service que dans sa relation
avec les services prescripteurs.
À chaque stade, de nombreux risques ont été observés
: de l’identification des besoins en
passant par la procédure de passation jusqu’à l’exécution des marchés. Ces risques sont
notamment matérialisés par une insuffisante appréciation globale et pluriannuelle des
besoins récurrents, un fractionnement subséquent des achats entraînant un non-respect
des obligations en matière de publicité et de computation des seuils
ainsi qu’un suivi
dé
faillant de l’exécution des marchés
.
Au regard de ces différents éléments, la chambre considère que
l’organisation, le respect des
procédures et le suivi de l’exécution par la commune de la commande publique
sont très
fragiles. En raison des risques pénaux, contentieux et financiers, il convient que la commune
revoie profondément son fonctionnement interne et respecte la règlementation en vigueur.
Enfin, le soutien au personnel communal semble élevé, notamment au regard des relations
de la ville et de
l’association du personnel
. Celle-ci bénéficie à elle seule de 20 % des
subventions de la commune aux associations, sans compter des journées de sortie
organisées avec des chauffeurs, des bus et du carburant communaux gratuitement
accordés. En outre, les mises à disposition des agents doivent être sécurisées. En intégrant
la fête du personnel, le soutien au personnel communal mobilise environ 800 000 euros par
an soit 1,3 % de la masse salariale.
Dans l’ensemble,
le contrôle de la gestion de Pantin met en lumière une situation financière
solide. Il convient néanmoins de tempérer
cette appréciation car l’
endettement est toujours
élevé et les charges devraient être appelées à diminuer malgré une tendance haussière sur
les dernières années. Les pistes de travail sont nombreuses pour
l’ordonnateur
avec les
chantiers des ressources humaines et de la fonction achat dans une stratégie de diminution
de ses dépenses de fonctionnement. Cette réduction permettra
de soutenir l’effort
d’investissement d’une commune qui év
olue.
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RAPPELS AU DROIT ET RECOMMANDATIONS
Au terme de ses travaux, la chambre adresse les recommandations reprises dans la présente
section.
Les recommandations qui suivent sont des rappels au droit :
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Rappel au droit n° 1 : Appliquer la durée légale du temps de t
ravail pour l’ensemble des agents
de la commune en mettant fin aux régimes dérogatoires et à l’heure de sport.
.....................
61
Rappel au droit n° 2 : Mettre fin à toutes les primes irrégulières : le complément de
rémunération irrégulièrement versé à l’ensemble des agents communaux, l’indemnité
d’administration et de technicité dévoyée pour les agents passés aux 1
607 heures annuelles,
les primes
de présentéisme et de maintien du pouvoir d’achat accordées à certains agents.
..
...............................................................................................................................
77
Rappel au droit n° 3 : Mettre fin à la prime d
’installation irrégulièrement versée aux contractuels
de la commune de Pantin titularisés
in situ
.
..........................................................................
83
Rappel au droit n° 4 : Sécuriser les procédures juridiques de mises à disposition en informant
les instances et en coordonnant conventions et arrêtés de mise à disposition donnée,
conformément à la règlementation.
......................................................................................
88
Rappel au droit n° 5 : Poursuivre puis maintenir en dessous des 30 jours la dynamique de
réduction des délais de paiement et assurer le paiement systématique des intérêts moratoires
dus.
...............................................................................................................................
95
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Les autres recommandations adressées par la chambre sont les suivantes :
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Recommandation n° 1 : Préciser les relations entre le budget principal et le budget annexe de
l’habitat indigne par une délibération et réaliser les bilans intermédiaires de façon à établir et
amortir le déficit prévisionnel.
...............................................................................................
50
Recommandation n° 2 : Mettre en place un suivi précis des heures supplémentaires et
identifier les besoins en menant une réflexion sur l’organisation voire le
dimensionnement de
certains services.
..................................................................................................................
65
Recommandation n° 3
: Poursuivre et finaliser la mise en place d’un suivi précis de
l’absentéisme et d’un plan d’actions en vue de sa réduction progressive.
............................
69
Recommandation n° 4
: Étendre comme prévu le principe d’un
e rémunération en deux parts,
compatible avec le RIFSEEP, tel qu’il est prévu pour les services de l’État.
.........................
72
Recommandation n° 5
: Revoir les relations avec l’association du personnel en optimisant ses
interventions et en réduisant les coûts.
.................................................................................
91
Recommandation n° 6 : Compléter, ajuster et évaluer le dispositif de contrôle de la
computation des seuils de marchés, en analysant les dépenses récurrentes antérieures d’une
manière globale, au niveau de l’ensemble des services de la ville dans une perspective
annuelle et pluriannuelle.
....................................................................................................
102
Recommandation n° 7
: Sécuriser l’ensemble de la fonction achat en revoyant les échanges
entre services et en mettant en place des dispositifs de contrôle interne afin de respecter la
règlementation et renforcer la performance de l’achat.
.......................................................
112
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
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« La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration »
Article 15 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen
OBSERVATIONS
1
RAPPEL DE LA PROCEDURE
L’examen de la gestion de la commune de Pantin a été inscrit au programme de travail de la
chambre régionale des comptes Île-de-France pour 2016. Il porte sur les exercices 2008 et
suivants, jusqu’à la période la plus
récente.
Le dernier contrôle réalisé par la chambre portait sur les exercices 2001 à 2007. Le rapport
d’observations définitives (Rod) a été arrêté le 22
octobre 2009 par la chambre et adressé le
14 janvier 2010 par le président de la chambre
1
.
Le présent contrôle a été notifié, par courrier le 9 septembre 2016, à Monsieur Bertrand Kern,
maire de Pantin et seul ordonnateur de la période sous revue. Un entretien de début de
contrôle, avec le maire et ses collaborateurs a eu lieu le 4 octobre
2016. L’entretie
n avec le
maire, prévu, par l’article L.
243-1 du code des juridictions financières, est intervenu le
21 juin 2017
2
.
Un rapport d’observations provisoires a été notifié le 29 août 2017 à l’ordonnateur. La réponse
de ce dernier aux observations provisoires a été transmise le 3 octobre puis enregistrée
au greffe de la chambre le 13 octobre 2017.
Dans son délibéré en date du 9 novembre 2017, la chambre, en sa 5
ème
section, a adopté
le
présent rapport d’observations provisoires. Ont participé au délibéré, présidé par Mme
Sanchez,
présidente de la 5
ème
section, Mme Dupuis-Verbeke, première conseillère, M. Henry, premier
conseiller, M. Doumeix, premier conseiller et Mme Chastel-Dubuc, première conseillère.
Ont été entendus :
-
en son rapport, M. Henry, conseiller-rapporteur, assisté de Mme Chau, vérificatrice ;
-
en ses conclusions, sans avoir pris part au délibéré, le procureur financier.
Mme Nivore, auxiliaire de greffe, assurait la préparation de la séance de délibéré et tenait
les registres et dossiers.
2
PRESENTATION DE LA COMMUNE
2.1
Présentation administrative et institutionnelle
2.1.1
Présentation du territoire communal
Pantin, située dans la banlieue nord-est de Paris, dans le département de la Seine-Saint-Denis
en région Île-de-France,
est limitrophe d’Aubervilliers, du 19
e
arrondissement de Paris,
des communes de La Courneuve, Bobigny, Noisy-le-Sec, Romainville, Les Lilas et Le Pré-
Saint-Gervais.
La ville de Pantin connaît un développement à la croisée de dynamiques territoriales contrastées
avec un paysage urbain fortement marqué par l’implantation d’activités industrielles et
d’entrepôts, un cimetière parisien, un patrimoine important de logements sociaux, la présence
du canal
de l’Ourcq
et
d’importantes emprises ferroviaires.
1
2
Lettre d'entretien de fin de contrôle.
Commune de Pantin (93) - Exercices 2008 et suivants
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Observations définitives
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La ville est principalement constituée par une plaine traversée par les routes nationales 2 et 3,
la ligne de chemin de fer de Paris vers l’Est de la France et le canal de l'Ourcq. Elle est
desservie par les transports en commun : le RER E, le tramway circulaire 3b et la ligne 5
du métro. Pantin compte cinq quartiers :
Carte n° 1 : Pantin et ses quartiers
Source : Commune de Pantin
Il en résulte un morcellement du territoire communal. Celui-ci est marqué par des traversées
ferroviaires, routières et fluviales qui relient la capitale et qui, par l’intensité de leur trafic et
l’étendue de leurs emprises, créent de véritables coupures dans la ville sans compter le
cimetière parisien. Selon l’ordonnateur, ces coupures historique
s guident l'intervention de la
Ville pour réduire les effets de rupture urbaine et accompagner la structuration urbaine sous
forme de quartiers :
•
les Courtillières : ce quartier, enclavé par le cimetière parisien, est majoritairement composé
d'habitat social (2 000 logements). Un premier programme de rénovation urbaine (PRU)
conclu en 2006 est arrivé à terme avant de nouveaux développements en lien avec
l'aménagement de l'écoquartier du Fort d'Aubervilliers, l'arrivée d'une gare du Métro 15 et
la transformation de l'ancien site de l'Association sportive de la police de Paris (ASPP).
•
les Quatre-Chemins : ce quartier de faubourg connaît de fortes difficultés sociales et
urbaines. Un premier projet de rénovation urbaine (PRU) est en voie d'achèvement alors
qu'un second se développe à Pantin et Aubervilliers dans un souci de cohérence urbaine.
La zone d'aménagement concerté (Zac) écoquartier, créée en 2013, doit également
permettre la transformation des emprises ferroviaires tout en créant un lien stratégique
entre le nord et le sud de la ville. Enfin la zone d'activité économique (ZAE) Cartier Bresson
accueille de nombreuses entreprises.
Commune de Pantin (93) - Exercices 2008 et suivants
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Observations définitives
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•
Mairie-Hoche : ce territoire, qui accueille notamment l'Hôtel de Ville et la gare RER, connaît
des mutations importantes, portées par la proximité de Paris et la dynamique de
développement sur l'axe du canal. Les Zac Grands Moulins, Hôtel de Ville et centre-ville
ont fortement contribué à la mutation urbaine de cet espace de centre-ville. La Ville a
également défini un périmètre d'étude sur les portes de l'Ourcq (occupé par des succursales
automobiles) et obtenu l'inscription de deux secteurs dans un PRU 2 d'intérêt régional.
•
église : le centre historique connaît deux dynamiques principales de mutations portées par
la collectivité : l'une autour du bassin de Pantin (Zac du Port en rive sud, développement
économique en rive nord), l'autre sur le secteur Méhul via la mutation d'emprises
industrielles ou d'activité vers une plus grande mixité avec l'habitat.
•
Petit Pantin : délimité au nord par le canal de l'Ourcq et au sud par le parc de Romainville,
ce quartier est principalement pavillonnaire et connaît des mutations en cours sur sa frange
nord dans le secteur de la Zac du Port.
2.1.2
Pantin, une commune membre
de l’Établissement
public territorial (EPT)
Est Ensemble
2.1.2.1
De la communauté d’agglomération
Est Ensemble
vers l’EPT
Jusqu’en 2016, Pantin appartenait à la communauté d’agglomération
Est Ensemble (CAEE),
constituée au 1
er
janvier 2010 avec huit autres villes
3
. Après une phase préparatoire, les neuf
villes, dont le conseil municipal de Pantin, le 26 novembre 2009, ont chacune délibéré sur
le périmètre de la future agglomération, fixé par arrêté préfectoral du 24 août 2009.
Les statuts fondateurs de la CAEE ont permis d’acter de
sa création, en déterminer son
périmètre et en fixer ses compétences obligatoires et optionnelles
4
. L’approbation de l’intérêt
communautaire a permis de délimiter le périmètre exact de ses compétences fin 2011.
Au 1
er
janvier 2016, la CAEE s’est transformé
e, comme les autres intercommunalités de la petite
couronne francilienne, en établissement public territorial territoire (EPT)
5
de la Métropole du
Grand Paris, créée par la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant Nouvelle Organisation
Territoriale de la République (NOTRe). Contrairement à la plupart des autres EPT, les contours
géographiques d’
Est Ensemble qui regroupe 400 000 habitants, sont demeurés inchangés
malgré le changement de statut.
2.1.2.2
Les transferts de compétences vers l’intercommunalité
La définitio
n de l’intérêt communautaire s’est déroulée dans la limite des deux années prévues
par les dispositions du CGCT, aboutissant à une série de délibérations adoptées lors du conseil
communautaire du 13 décembre 2011 dont une délibération générale, relative à
l’adoption du
«
Pacte territorial d’Est
Ensemble
», destinée à réaffirmer le projet politique de l’agglomération
.
Pour chacune des compétences concernées hormis l’action sociale, des transferts
d'équipements, d'opérations ou de dispositifs ont concerné Pantin :
-
développement économique : maison Revel et maison de l'Emploi ;
-
aménagement de l’espace communautaire
: transferts de Zac déclarées d'intérêt
communautaires avec un portage financier partagé entre la CAEE et la ville de Pantin ;
3
Bagnolet, Bobigny, Bondy, Les Lilas, Le Pré-Saint-Gervais, Montreuil, Noisy-le-Sec, Romainville et Pantin.
4
Arrêté du 24 août 2009, arrêté du 22 décembre 2009, puis celui du 31 décembre 2010, intégrant la compétence en matière de
déchets et l'arrêté du 13 juin 2012 relatif à la modification statutaire en vue d'étendre et de préciser ses compétences optionnelles.
5
Un EPT est un établissement public de coopération intercommunale soumis aux dispositions applicables aux syndicats de
communes, sauf dispositions spéciales prévues dans la loi NOTRe.
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-
équilibre social de l’habitat avec les opérations programmées d'amélioration de l'habitat
de renouvellement Urbain (OPAH-RU) du
secteur centre sud ainsi que l’opération de
résorption de l’habitat insalubre (RHI) des Sept Arpent
s ;
-
politique de la ville : le plan local pour l'insertion et l'emploi, la maison de la justice et
du droit ;
-
construction, aménagement, entretien et gestion d'équipements culturels et sportifs
d'intérêt communautaire : les bibliothèques E. Triolet, J. Verne et R. Rolland, le Ciné
104, le
Pavillon des Arts, le Conservatoire à rayonnement départemental d’une part,
la piscine Leclerc et le bassin M.
Bacquet d’autre part.
Le déploiement des différentes compétences de la CAEE s’est progressivement effectué entre
2010 et 2013 avec les grandes étapes suivantes :
-
au 1
er
septembre 2011
: transferts des agents dédiés au service de l’eau et de
l’assainissement, ainsi que de la collecte des déchets, compétences de plein exercice
de la CAEE depuis sa création ;
-
courant 2013, d’autres compétences tr
ansférées ont donné lieu à des mouvements
d’effectifs en plusieurs vagues
.
Au total, 174
agents de la Ville ont fait l’objet de transferts
obligatoires à la CAEE alors que
d’autres, d’ampleur plus limitée, ont pu se produire selon le droit commun de la fon
ction
publique avec l’accord des agents, à l’inverse des compétences transférées.
2.1.2.3
Les liens financiers entre la CAEE et ses communes membres
Aux termes de l’article 1609 nonies C du code général des impôts (CGI), une commission
locale est chargée d’évaluer
les charges transférées (CLECT), lesquelles se répercutent sur
le montant de l’attribution de compensation, dépense obligatoire de l’établissement public de
coopération intercommunale (EPCI) vers les communes. Ses travaux sont censés traduire
l’impact financier de ces transferts en déterminant le montant de l’attribution de compensation
reversée aux communes par l’EPCI.
En matière de dépenses, l’article du CGI précité, dans sa version modifiée par la loi
n° 2004-809 du 13 août 2004, opère une distinction entre les dépenses de fonctionnement
non liées à un équipement relevant d’une évaluation au coût réel
6
et les dépenses liées à des
équipements afférents aux compétences transférées qui doivent être calculées sur la base
d’un coût moyen actualisé
7
.
En 2010, la première CLECT, instituée par délibération du 16 février 2010
8
, a traité de l’eau,
de l’assainissement et du traitement des déchets. Seule cette dernière compétence a donné
lieu à l’évaluation des transferts de charges dans le cadre de la
deuxième
CLECT
.
Consécutivement à la déclaration d’intérêt communautaire du 13
décembre 2011 qui a acté le
transfert effectif de nouvelles compétences début 2012, la troisième CLECT du 20 décembre
2012 a procédé à l’évaluation des charges nettes de fonctionnement liées
aux compétences
«
aménagement de l’espace communautaire
», « développement économique », « équilibre
social de l’habitat
», « politique de la ville » et « équipements culturels et sportifs ».
6
D’après celui constaté dans les budgets communaux soit lors du seul exercice précédant le transfert de compétences, soit
durant plusieurs exercices antérieurs (période de référence à fixer par la CLECT).
7
Obtenu à partir du coût global de réalisation/d’acquisition/de renouvellement de l’équipement, des charges financières et des
dépenses d’entretien qui s’y rattachent pour une durée d’utilisation normale de l’équipement rapp
orté ensuite à une seule année.
8
Le conseil municipal désignant des représentants titulaires et suppléants les 24 juin 2010 et 3 avril
2014 puis, avec l’EPT,
par délibération du 16 décembre 2015.
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Les trois rapports suivants de la CLECT ont poursuivi ce travail d’évaluation des compétences
transférées de 2014 à 2015
9
.
Le rapport définitif de la chambre portant sur la CAEE
10
a montré les limites de l’exercice avec
de nombreuses difficultés et des trav
aux qui n’étaient pas
encore achevés courant 2015 et
que mentionnait le rapport de la 6
e
CLECT. Dans l'attente de l'achèvement des transferts,
un dispositif conventionnel -
expliquant des flux financiers entre l’EPCI et la commune de 2011
à 2016 - a été mis en place entre la commune de Pantin et la CAEE avec des conventions
de mise à disposition de services, de prise en charge des marchés mixtes et de mandat
de maîtrise d'ouvrage liées à des opérations de construction.
Un projet de pacte financier et fiscal avait été initié en 2011 sans se concrétiser par la suite.
Certes, l’élaboration d’un tel document
était
facultative, résultant d’une démarche volontariste
des collectivités mais elle est devenue obligatoire dans le contexte spécifique de la métropole
11
vo
ire antérieurement en raison de la conclusion d’un contrat de ville entre l’intercommunalité
et les communes membres depuis 2015.
2.1.2.4
Les conséquences de l’adhésion à la Métropole du Grand Paris (MGP)
Depuis le 1
er
janvier 2016, la métropole est devenue
compétente en matière d’aménagement de
l’espace métropolitain, de politique locale de l’habitat, de développement et d’aménagement
économique, social et culturel, de protection et mise en valeur de l’environnement et de politique
du cadre de vie, certaine
s de ces compétences étant soumises à la définition d’un intérêt
métropolitain.
Des transferts de compétence sont d’ores et déjà à prévoir
: élaboration du plan local
d’urbanisme intercommunal (PLUI), animation et coordination des dispositifs contractuels
et
développement urbain, de développement local et d’insertion économique et social. Les autres
compétences actuellement exercées par l’EPT demeurent inchangées dans l’attente de la
définition des intérêts métropolitain et territorial. Compte tenu de ces i
ncertitudes, l’ordonnateur
n’a pu préciser les impacts sur ses
effectifs.
Tableau n° 1 :
Les compétences soumises à la définition de l’intérêt métropolitain
Domaine
Compétences
Aménagement
La définition, création et réalisation d’opérations d’aménagement mentionnées à l’article
L. 300-
1 du code l’urbanisme.
Les actions de restructuration urbaine.
La constitution de réserves foncières.
Politique locale de l’habitat
L’amélioration du parc immobilier bâti.
La réhabilitation et résorption de l’habitat insalubre d’intérêt métropolitain.
Développement et aménagement
économique, social et culturel
La création, aménagement et gestion des zones d’activité industrielle, commerciale, tertiaire,
artisanale et touristique, portuaire ou aéroportuaire.
Les actions de développement économique.
Source : Commune de Pantin
9
4e CLECT du 16 janvier 2014 : politique de la ville / déplacements / développement économique / équipements culturels et
sportifs (pour la ville de Bagnolet) / régularisation au titre de la compétence « collecte et traitement des déchets » (pour la ville de
Montreuil) ; 5e CLECT du 10 décembre 2014 : charges de personnel pour la compétence « accès au droit » (politique de la ville)
/ charges de fonctionnement courant hors masse salariale pour les compétences aménagement, développement éco,
équipements cult
urels et sportifs, équilibre social de l’habitat, politique de la ville ; 6e CLECT du 28 janvier 2015 : équilibre social
de l’habitat et des espaces verts / correction des charges des compétences aménagement et développement économique.
10
11
Ainsi, dans un délai de six mois à compter de sa création, - il était prévu que celle-ci adopte à la majorité des deux tiers
« un pacte financier et fiscal définissant les relations financières entre [la Métropole], les établissements publics territoriaux et les
communes situées dans le périmètre de la métropole. [Il] détermine les attributions de compensation revenant aux communes
membres (…).
»
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2.1.3
Les évolutions de l’administration municipale et du mode de gestion des services
publics
Postérieurement au dernier rapport de la chambre, la commune de Pantin a mené une
réorganisation de sa gouvernance et de son fonctionnement en 2010, qui coïncide par ailleurs
avec la démarche intercommunale. Les trois axes principaux ont été :
-
la refonte de l’organigramme, désormais «
structuré en départements, directions et
pôles en adéquation avec les politiques locales » dont la matrice a été maintenue
jusqu’à présent
;
-
la redéfinition des niveaux hiérarchiques et du régime indemnitaire, « pour répondre à
un cadre largement dévoyé au fil du temps » et à un « décalage entre la réalité des
lignes hiérarchiques et la fonction assignée » ;
-
l’identification de chantiers prioritaires
: 1) « optimiser le mode de gouvernance élus-
administration » ; 2) « développer une approche usagers » ; 3) « moderniser les
fonctions ressources » ; 4) « responsabiliser et professionnaliser le management » ;
5) « favoriser la transversalité » ; 6) « interroger la pertinence des modes de gestion
des services publics locaux ».
Concernant ce dernier aspect, la délimitation entre les services publics exploités en régie et
ceux faisant
l’objet d’une gestion déléguée a connu quelques évolutions
:
-
le service de médiation urbaine, destiné à prévenir les nuisances nocturnes, assuré en
régie depuis 2012 par une dizaine d’agents après l’
avoir été, à titre expérimental, par
deux associations conventionnées ;
-
la politique de stationnement en voirie internalisée à partir de 2014, tandis que
l’exploitation des places en ouvrage a fait l’objet d’une délégation de service public
;
-
enfin, le centre médico-psycho-pédagogique (CMPP) de Pantin transféré
à l’association
prévention, soins et insertion (APSI) à compter du 1
er
janvier 2015,
« pour permettre une
gestion efficiente et pour nouer les partenariats nécessaires à son évolution »
.
2.2
Présentation socio-économique
2.2.1
La démographie
En 2016, la commune de Pantin comptait 53 816 habitants pour une superficie de 5,04 km² soit
une densité de 10 677 habitants/km² qui la place parmi les 5 communes de Seine-Saint-Denis
appartenant à la strate de population comprise entre 50 000 et 99 999 habitants. Selon le
recensement INSEE, la population légale de Pantin, relativement jeune et familiale, progresse
de 2009 à 2013 de + 1,65 %. Selon la commune, cette progression serait vraisemblablement à
réévaluer à la hausse compte tenu d'autres indicateurs démographiques en progression dans
un contexte de mutation urbaine.
Tableau n° 2 :
Population de Pantin selon l’I
nsee (2012-2016)
Population légale
2009
2010
2011
2012
2013
En vigueur du 1
er
/01 au 31/12
2012
2013
2014
2015
2016
Nombre d’habitants
52 491
54 464
54 124
53 412
53 816
Source : Insee
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Sur une plus longue période et comme le montre l’Institut d’urbanisme et d’aménagement
(IAU)
12
, la population de Pantin a augmenté avec un certain dynamisme dans les années 1990
avant de ralentir par la suite. Selon l’IAU
13
, environ 17 000 habitants de Pantin vivent dans les
quartiers prioritaires soit 28 % de la ville pour un peu plus de 15,4 % de la superficie communale.
La population a vieilli, avec un renforcement notable de la part des personnes âgées de plus
de 60 ans de 14,5 % à 16,2 %, en deçà, néanmoins, de la moyenne régionale (18,5 % en 2012).
2.2.2
Données socio-économiques
Pantin bénéficie du dynamisme de l’activité économique sur son territoire. La proximité de
Paris explique la concentration de nombreux sièges sociaux d’entreprises sur
le territoire.
Pantin compte près de 2 000 entreprises, dont 21 de plus de 100 salariés.
En 2012, Pantin comptabilisait 27 802 salariés et non-salariés. La part de la population active
de 75,7 %, est légèrement supérieure à celle du département (73,4 % en 2013). Néanmoins,
le taux de chômage de 18,7 % est comparable à celui de la Seine Saint Denis (18,5 % en
2013). Le nombre de foyers bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA) est ainsi
de 3 716 personnes et le nombre de domiciliation au centre comm
unal d’action sociale
(CCAS) a significativement augmenté de 114 en 2009 à 520 en 2015.
Avec une valeur de 0,38, l'indice de développement humain (IDH)
14
de la ville est inférieur à
celui de la région et du pays (0,51) mais comparable à la moyenne départementale.
Comme le montre l’IAU, Pantin garde un certain dynamisme de son immobilier de bureaux et
d’entreprise dans les décennie 1990 puis 2000. Dans la période plus récente 2008
-2012,
les
principales mutations sont dues à l’augmentation du nombre de bureau
x et la diminution
d’entrepôts voire d’espaces verts
15
.
3
LES
SUITES
DONNEES
AUX
PRECEDENTES
RECOMMANDATIONS DE LA CHAMBRE
Certaines recommandations du rapport d’observations définitives précédent n’étaient pas
formulées de manière explicite et ont donc fait l
’objet d’un retraitement dans le cadre du
présent contrôle
16
. Les principaux constats suivants ont été relevés :
-
en matière de fiabilité des comptes, des anomalies «
parfois significatives notamment
en matière d’immobilisations
», d’amortissement et de suiv
i du patrimoine ;
-
une
situation
financière
caractérisée
par
des
charges
de
fonctionnement
insuffisamment maîtrisées. La chambre a en particulier souligné que «
l
’effort de
maîtrise des charges de personnel débuté en 2009, doit être poursuivi sur plusieurs
exercices pour produire un impact significatif sur les finances communales
». Elle a
aussi relevé que le recours à l’emprunt restait important et le niveau de dette élevé
;
-
une gestion satisfaisante des centres municipaux de santé que la commune s’était
alors engagée à identifier dans un budget annexe ;
-
une faiblesse des outils de pilotage en matière de ressources humaines avec des
anomalies concernant des agents contractuels et un collaborateur de cabinet.
12
Abécédaire de la future Métropole du Grand Paris p. 71.
13
Abécédaire de la future Métropole du Grand Paris p. 113.
14
Calculé par la moyenne de trois indices quantifiant la santé, le niveau de vie et le niveau d'éducation, à partir de données pertinentes
et disponibles à l'échelle communale. O
util de mesure des inégalités sociales, il constitue l’indicateur majeur permettant à l’Agence
Régionale de Santé de considérer la commune comme un territoire prioritaire pour son intervention.
15
Mode d’occupation des sols, Institut d’aménagement et d’urba
nisme.
16
Le nombre arrêté et la présentation sous une forme retraitée n’a pas donné lieu à objections de la commune
.
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L’ordonnateur s’était
engagé à effectuer un audit de sa politique indemnitaire et prendre des
mesures correctrices :
-
s’agissant de la fonction achat, l’ordonnateur s’est engagé à revoir le positionnement
du service achats/marchés publics et à mettre en place un véritable contrôle interne.
En matière de régularité, l’examen d’un échantillon de marchés de prestat
ions de
services intellectuels avait révélé une passation sans mise en concurrence ;
-
pour deux délégations de service public consenties par la ville, relatives au
station
nement payant et aux marchés d’approvisionnement communaux, la chambre
avait constaté que les stipulations contractuelles étaient parfois insuffisantes quant aux
obligations des délégataires.
Détaillée en annexe n°
1, l’appréciation générale de la chambre concernant la mise en œuvre
des suites données à ses observations et recommandations est nuancée. Si la collectivité est
entrée dans une phase de modernisation, un certain nombre de suites, porteuses d’enjeux
lourds, n’a pas été mis en œuvre alors que le p
récédent rapport définitif de la chambre a été
notifié en 2010. Ainsi, la chambre relève que :
-
les recommandations liées à la fiabilité des comptes ont, dans l’ensemble, été mises
en œuvre par l’ordonnateur en lien avec le comptable
;
-
néanmoins, l’analyse
des ressources humaines a montré des lacunes persistantes
dans la mise en œuvre des propositions transversales de la chambre, notamment
concernant la modernisation du régime des logements de fonction et le suivi de
l’absentéisme (
cf.
chapitre 7) ;
-
il en est de même de la commande publique
; si l’organisation proposée par la chambre
a été formellement mise en place, les écueils relevés il y a sept ans sont toujours
constatés voire amplifiés (
cf.
chapitre 8) induisant, au-delà de la constitution formelle
d’un
pôle marché public,
une véritable réflexion sur l’organisation et le fonct
ionnement
de la fonction achat.
4
LA QUALITE DE L’INFO
RMATION FINANCIERE ET COMPTABLE
4.1
Le règlement budgétaire et comptable
Obligatoire pour les départements et régions mais facultativ
e à l’échelon communal et
intercommunal, la mise en place d’un règlement budgétaire et financier est préconisée par
le comité national de fiabilité des comptes locaux
17
.
La ville de Pantin précise que, dans le cadre du projet de sécurisation et d’homogénéis
ation
des procédures au sein du Département Ressources, le règlement financier a été mis en place
début 2016 et complété par un guide des procédures financières et comptables.
4.2
La structure et le vote du budget
Depuis 2013, le budget est constitué du budget
principal et d’un seul budget annexe Habitat
indigne dès lors que les budgets annexes Assainissement, Régie funéraire et Ciné 104 ont été
transférés à l’EPCI. Le budget est voté par nature, sans vote en autorisations d’engagement
et crédits de paiement (AE/CP).
17
Cf.
notamment le guide pour la rédaction d’un règlement budgétaire et financier pour les collectivités territoriales
et leurs
groupements, décembre 2012.
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Selon l’annexe IV
-C3.3 du budget primitif 2014 relative à la liste des services individualisés
dans un budget annexe, le budget annexe Habitat indigne est géré en comptabilité de stock.
Il a été créé le 1
er
janvier 2007 par délibération du 20 décembre
2006 du fait qu’il s’agit d’une
opération d’aménagement faisant l’objet d’une comptabilité de stock et qui est soumise à TVA.
4.3
Le respect de la procédure budgétaire
La qualité de l’information financière et budgétaire au conseil municipal
étant indispensable au
bon fonctionnement de la démocratie locale, le législateur a précisé la production d’une série
de documents et les grandes lignes de leur contenu à leur attention.
L’article L.
2312-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoit
l’organisation
d’un débat sur les orientations budgétaires (DOB) de l’exercice ainsi que sur les engagements
pluriannuels envisagés, l’évolution et les caractéristiques de l’endettement, dans un délai de
deux mois précédant le vote du budget. En outre, dan
s le cadre des dispositions de l’article
L. 2122-22 du CGCT qui permettent au conseil municipal de déléguer au maire, dans des limites
qu’il fixe, les opérations en matière d’emprunts et d’instruments de couverture, ce dernier doit
produire annuellement un
rapport sur l’état et l’évolution de la dette communale.
Le tableau suivant présente les différentes échéances budgétaires durant la période :
Tableau n° 3 : Calendrier annuel de la procédure budgétaire
Exercice
2012
2013
2014
2015
2016
Débat d’orientation budgétaire
09/02/2012
21/02/2013
28/11/2013
12/02/2015
26/11/2015
Vote du budget primitif
12/04/2012
11/04/2013
19/12/2013
09/04/2015
16/12/2015
Approbation du compte administratif n-1
28/06/2012
27/06/2013
26/06/2014
25/06/2015
19/05/2016
Affectation des résultats n-1
28/06/2012
27/06/2013
26/06/2014
25/06/2015
19/05/2016
Source : commune de Pantin ; site internet
La commune de Pantin respecte parfaitement les échéances budgétaires annuelles.
Elle
applique même l’antériorité dans le cadre du vote du
budget primitif pour les exercices
récents, hormis 2014, année électorale. Sur le fond, les documents sont clairs et de qualité.
4.4
Les résultats du compte administratif
Outre le taux de réalisation qui permet de comparer les crédits consommés et les prévisions
budgétaires du budget primitif ainsi que les restes à réaliser qui ne présentent aucun problème
de sincérité, les restes à classer non régularisés ont été analysés par la chambre.
Les opérations qui ne peuvent être imputées de façon certaine ou définitive à un compte
déterminé au moment où elles doivent être enregistrées, sont en effet inscrites provisoirement
avant d’
être régularisées par imputation au compte définitif, au plus tard
en fin d’exercice.
Sinon, ces opérations ne sont pas prises en compte d
ans le résultat de l’exercice.
Tableau n° 4 : Ratios recettes et dépenses sur produits et charges de gestion
En M€
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Recettes à classer ou à régulariser (c471)
1,0
0,1
0,4
2,9
1,9
4,8
Produits de gestion
120,4
120,5
119,0
115,9
109,7
114,4
Recettes à classer ou régulariser en % des produits de gestion
0,8
0,1
0,4
2,5
1,7
4,2
Dépenses à classer ou à régulariser (c472)
0,0
0,2
3,4
0,3
0,3
0,4
Charges de gestion
92,6
94,4
95,4
94,7
92,4
91,6
Dépenses à classer ou à régulariser en % des charges de gestion
0,0
0,2
3,6
0,4
0,4
0,4
Source : Chambre régionale des comptes, à partir des comptes de gestion (2015 : flux CCI au 30 avril 2016)
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Après une période durant laquelle le ratio est resté contenu, on observe, entre 2013 et 2015,
que les recettes à classer rapportées aux produits de gestion varient entre 1,7 % et 4,2 %,
ratio considéré comme élevé au regard d’un ratio considéré comme normal de 1
%.
Fin 2015, les recettes provenant des régies de recettes (c4711) ont augmenté de 46 186
€
à 330 673
€. Les recettes perçues avant émission de titres de recettes ont presque quadruplées
(+ 198 %) entre 2014 et 2015, passant de 1,356
M€ à 4,042
M€.
Tableau n° 5 : Détail des Recettes à classer (2010-2015)
Soldes Recettes à classer (En €)
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Versement régisseurs (c4711)
312 698
72 295
73 826
25 926
46 186
330 673
Virements réimputés (c4712)
5 336
1 244
18 731
250 361
259 472
303 461
Recettes perçues avant émission de titres (c4713)
592 494
31 875
321 367
2 489 320
1 356 557
4 042 203
Recettes perçues en excédent à réimputer (c4714)
40 005
2 856
7 272
11 718
63 049
22 158
Recettes relevé Banque de France-hors Clo Hélios (c4717)
0
0
80
0
0
0
Autres recettes à réimputer (c4718)
55 274
27 147
20 334
143 183
136 039
62 283
Total (c 471)
1 005 807
135 418
441 610
2 920 507
1 861 303
4 760 778
Source : Balances générales
Le trésorier de Pantin explique que l’apurement des comptes 47 combine deux éléments
:
-
une multitude de petites sommes sur les exercices antérieurs à 2015 n’ont pas été
titrées, malgré ses relances ;
-
le plus souvent, le motif de non émission tient au manque d’information sur la recette
ou la pièce justificative d’encaissement.
Par ailleurs, les encaissements de décembre 2015 n’ont pas fait l’objet de titre
s en 2015 pour
un montant total de 3,55
M€ dont un flux unique entre la commune et la CAEE. L’ordonnateur
et le trésorier précisent que la majorité des écritures ont été régularisées début 2016.
Au-delà de ces causes ponctuelles et extérieures à la ville, la chambre rapp
elle à l’ordonnateur
de veiller à ce que ses régies fournissent les pièces justificatives contenant des renseignements
clairs.
4.5
Les annexes obligatoires aux documents budgétaires
Ces annexes sont limitativement énumérées par l’article R.
2313-3 du CGCT et l
’instruction
budgétaire et comptable M14. Elles visent à compléter l'information des élus et des tiers.
4.5.1
Une production régulière des annexes
L’ensemble des annexes obligatoires
a
été joint à l’appui du budget principal et du compte
administratif élaborés par la ville de Pantin et
n’appelle pas d’observation
.
Les stocks de dettes à moyen et long terme inscrits au compte 16 (solde créditeur) de la
balance générale étaient concordants avec ceux inscrits aux annexes du compte administratif.
Toutefois, des écarts ont été constatés entre le compte de gestion et les annexes du compte
administratif, pour certains de faibles montants, justifiés par la commune de Pantin.
4.5.2
Les lignes de trésorerie : des tirages non conformes aux délibérations
Les lignes de trésorerie permettent aux communes de faire face à des besoins passagers de
liquidités sans avoir à mobiliser par avance des emprunts budgétaires à moyen ou long terme.
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L’examen du compte 5193 «
Ligne de trésorerie » montre un solde nul chaque année, les
remboursement
s étant égaux aux tirages. La ville ne l’utilise donc pas de façon pérenne
comme moyen de financement ordinaire. Par ailleurs, les montants de ce compte sont
correctement retranscrits dans l’annexe du compte administratif hormis un écart de 0,2
M€
avec le compte de gestion 2014.
Toutefois, le montant des tirages totalise annuellement plus de 20
M€ en 2012 et plus de
35
M€
en 2014 en dépassement de la limite annuelle de 15
M€ autorisée par le conseil municipal, sur
la
base de l’article L.
2122-22 du CGCT, qui a délégué au maire le pouvoir de « réaliser les lignes
de trésorerie d’une durée maximale de 12 mois dans la limite d’un montant annuel
de 15 000 000
€
» par délibérations du 28 mars 2014 et, préalablement, du 16 mars 2008.
La commune de Pantin fait valo
ir que « l’annexe du compte administratif présente le cumul
des différents tirages et remboursements réalisés dans l’année. Les allers retours entre tirages
et remboursement entraîne de fait un volume supérieur au montant unitaire autorisé.
La chambre con
teste toutefois l’interprétation donnée par l’ordonnateur, laquelle tendrait à
n’imposer aucun montant maximum annuel, pourtant prévu par l’article L.
2122-22 du CGCT.
Il apparaît donc que la limite annuelle de 15
M€ fixée par les délibérations précitées n’a pas
été respectée en 2012 et 2014 par l’ordonnateur.
4.5.3
Les engagements hors bilan
Les communes peuvent accorder leur garantie aux emprunts contractés par des personnes
de droit privé dans les conditions prévues par les articles L. 2252-1 à L. 2252-5 précisées par
les articles D. 1511-30 à D. 1511-35 du CGCT. Trois règles prudentielles cumulatives visent à
limiter les risques : plafonnement par rapport aux recettes réelles de fonctionnement, division
des risques et partage des risques. L’annexe IV
-B1.1 du c
ompte administratif prévue à l’article
L. 2313-1 6° du CGCT a été produite et les règles prudentielles relatives à la dette garantie
ont été rappelées dans le règlement budgétaire et financier.
La ville de Pantin garantit principalement des prêts pour le logement social. Ces garanties
concernent deux types d’organismes
: les bailleurs sociaux et la société d’économie mixte
d’aménagement pour un total cumulé de 17,1
M€ (capital restant dû et intérêts) fin 2015.
Tableau n° 6 : Emprunts garantis par la commune
en M€
Montant
initial
Capital
restant dû
en intérêts
en capital
Total
garanti
Total des emprunts autres que ceux contractés par des collectivités ou
des EP (hors logements sociaux)
1,4
1,4
0,0
0,0
0,0
Total des emprunts contractés pour des opérations de logement social
331,7
261,7
6,0
11,0
17,1
Total général
333,1
263,1
6,0
11,0
17,1
Source
: Chambre régionale des comptes, d’après compte administratif 2015 ville de Pantin–
annexe IV-B1.1
La règle de plafonnement par rapport aux recettes réelles de fonctionnement
signifie qu’une
collectivité ne peut garantir plus de 50 % du montant total de ses recettes réelles de
fonctionnement. Au 31 décembre 2015, le total des annuités des emprunts garantis, hors
opérations de logements sociaux, cumulé aux annuités en capital d
e la dette de la ville s’élevait
à 11,787
M€ pour des recettes réelles de fonctionnement de 116,404
M€, soit un ratio
de 10,13 %, très inférieur au seuil défini aux articles L. 2252-1 et D. 1511-32 du CGCT.
S’agissant de la règle prudentielle de partage des risques, impliquant qu’un même emprunt
ne peut être garanti à 100 % par une ou plusieurs collectivités, excepté pour les opérations
de
logement social et les associations d’intérêt général, aucune anomalie n’a été relevée.
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Enfin, la règle prudentielle de division des risques signifie que le montant des annuités
garanties au profit d’un même débiteur ne doit pas être supérieur à 10
% du montant total des
annuités susceptibles
d’être garanti
es, seuil que la commune de Pantin respecte.
4.6
La gestion du patrimoine communal
4.6.1
L’état de l’actif et l’inventaire
La responsabilité du suivi des immobilisations incombe, de manière conjointe, à l’ordonnateur
et au comptable. L’ordonnateur est chargé plus spécifiquement du recensement des biens et
de leur identifica
tion par la tenue de l’inventaire
; il doit exercer un suivi exhaustif de la réalité
et la présence des immobilisations (inventaire physique) et connaître son patrimoine
immobilisé sur le volet financier (inventaire comptable). Le comptable est responsable de
l’enregistrement des immobilisations et de leur suivi à l’actif du bilan, conforme à l’inventaire
comptable de l’ordonnateur. Il doit y avoir correspondance entre l’inventaire et l’état de l’actif.
Alors que cette recommandation était déjà formulée dans le précédent rapport de la chambre,
l
’état de l’actif de la ville de Pantin n’a pas été joint au compte de gestion 2014.
Des réunions
périodiques pour ajustements de l’actif ont eu lieu entre l’ordonnateur et le comptable
et
le
travail d’ajustement des c
omptes a pu aboutir fin 2017.
4.6.2
Les immobilisations en cours
Le compte 23 « Immobilisations en cours » enregistre, à son débit, les dépenses afférentes aux
immobilisations non achevées à la fin de l’exercice et, à son crédit, le montant des travaux
achevés. Lorsque ces immobilisations, corporelles et incorporelles, sont terminées, elles doivent
être transférées au compte 21 par opération d’ordre non budgétaire réalisée
par le comptable,
sur la base d’un certificat administratif produit par l’ordonnateur.
Pour vérifier que les immobilisations en cours sont régulièrement soldées, le contrôle de
vraisemblance consiste à rapporter les soldes des comptes 231 et 21, le résultat étant un
pourcentage qui doit être faible. Un ratio complémentaire rapportant le solde des immobilisations
en cours aux dépenses d’équipement de l’année, exprimé en nombre d’années, ne doit être que
ponctuellement supérieur à 1 an.
L’examen de vraisemblance montre d’une part que le ratio «
Immobilisations en cours rapporté
au solde des immobilisations définitives » (compte 23 / compte 21) est relativement important
durant toute la période sous revue, oscillant entre 23 % en 2010 et 39,5
% en 2015. D’autre
part, le ratio «
Solde des immobilisations en cours sur les dépenses d’équipement de l’an
née »
augmente également entre deux à huit années, ce qui tendrait à confirmer que les écritures
d’intégration du compte
23 au compte 21 ne sont pas régulièrement passées.
Le comptable confirme l’absence d’intégration entre 2010 et 2014, corrélée avec l’ab
sence
d’écriture d’ordre non budgétaire au crédit du compte
23. Toutefois, l’ordonnateur précise
qu’un travail de régularisation est mené avec le comptable, qu’un premier transfert a été réalisé
en 2015 pour 6,5
M€ et qu’un autre est prévu entre 20 et 30
M
€ concernant les équipements
transférés à la CAEE.
L’examen des comptes indique qu’en 2016, 85,707
M€ ont été inscrits
au crédit du compte 231. Ainsi, le ratio « Solde du compte 23 sur solde du compte 21
» s’est
amélioré de 39,5 % en 2015 à 10,5 % en 2016
18
. Il en est de même du ratio « Solde des
immobilisations en cours sur dépenses d’équipement de l’année
», qui s’établit à 1,66
année
en 2016 contre 8,42 années en 2015, proche du ratio préconisé par les juridictions financières.
18
Au 31 décembre 2016, le solde du compte 231 est de 39,376
M€ et celui du compte
21, de 374,695
M€, soit un ratio de 10,5
%.
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4.6.3
Les avances versées sur com
mandes d’immobilisations
Les comptes 237 et 238 servent à l’imputation provisoire des paiements d’avances aux
fournisseurs d’immobilisations (entreprises ou mandataires). Ils doivent être soldés, par
transfert de leur montant au chapitre d’immobilisation définitif de l’équipement, selon sa nature,
lors de la justification de l’investissement. La présence ou la permanence d’un solde débiteur
peut traduire des difficultés qui peuvent, à terme, se conclure par l’absence de réalisation ou
d’achèvement de l’équi
pement, le rendant inutilisable et sans valeur.
Tableau n° 7 :
Avances versées sur commandes d’immobilisation corporelles
En €
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Avances versées compte 238
19
(solde)
266 227
803 806
811 942
1 001 054
1 001 054
1 008 528
100 513
Source :
Chambre régionale des comptes, d’après comptes de gestion du budget principal (et balance 2016)
Fin 2015, le solde du compte 238 était de 1 008 528
€
puis de 100 513
€
un an plus tard après
une phase de montée en charge. L’ordonnateur précise que le compte
est désormais suivi
spécifiquement par un agent et que chaque avance est soldée dès que nécessaire par un titre
et un mandat au compte définitif. La ville s’est
fixée comme objectif d’apurer c
e compte
en 2017 en transférant les sommes aux comptes définitifs appropriés.
4.6.4
Les immobilisations financières
4.6.4.1
Les participations et créances rattachées à des participations : compte 26
Selon l’instruction M14
,
le compte 26 a vocation à recueillir les droits détenus par la collectivité
dans le capital d’établissements
privés, matérialisés ou non par des titres.
Entre 2009 à 2015, le compte 26 est composé uniquement du sous compte 261 « Titre de
participations
» d’un montant stable de 858
469,60
€. La ville a pris part au capital de la Sem
Pact 93 (devenue Deltaville puis fusionnée dans Sequano Aménagement) à hauteur de
20 000
€ et au capital de la Semip pour 838
469,59
€ soit 55
% du capital social. Toutefois,
l’annexe IV
-C2 du compte administratif concernant la liste des organismes dans lesquels a été
pris un engagem
ent financier, n’est pas renseignée. Dès lors, l’ordonnateur
a renseigné cette
annexe dans le budget primitif 2017.
4.6.4.2
Les créances sur collectivités et établissements publics : compte 27
La chambre doit
s’assurer de la réalité de ce stock de créances et de s
on caractère
recouvrable. Au compte
27, le stock des immobilisations financières de la ville de Pantin s’est
élevé à 20,54
M€ au 31
décembre 2015, dont 5,24
M€ de prêt inscrit au compte
274 et
12,99
M€ de créances immobilisées inscrites au compte
27638.
Concernant le compte 274 « Prêts », la balance de sortie au 31 décembre 2016 indique un
solde de 5,032
M€, constitué des participations de la ville pour l’opération Zac Centre
-ville dont
l’achèvement est prévu en 2020.
L’ordonnateur a transmis une facture
du 23 octobre
2013 émanant de la Semip d’un montant de
1 435 200
€
TTC, accompagnée d’une
« convention de participation aux équipements publics de
la société civile immobilière [X] »
signée le 28 octobre 2008
20
. Le même montant a été mandaté
en 2014 au compte 274, sans pièce justificative. Cette convention de participation prévoit que la
société civile immobilière (SCI) X, représentée par son gérant verse à la commune une
participation à la réalisation des équipements publics forfaitisée d’un montant de 7
893 600
€
TTC
par acomptes que la commune s’engage contractuellement à reverser à l’aménageur (la Semip).
19
Le tableau ne comporte pas de compte 237 car celui-
ci n’a pas été mouvementé sur toute la période sous revue.
20
Un titre de recette correspondant à un remboursement d’avance de trésorerie de 500
000
€ a été enregistré en 2015 (sans
pièce jointe) et un autre de 207 500
€ en 2016
.
Ce paiement correspond au niveau d’inventaire 20130257.
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Par ce mécanisme, les fonds ne font donc que transiter par les comptes de la commune et
n’ont
donc pas vocation à être remboursés à la ville. Dès lors, le compte 274 « Prêts » ne paraissait
pas approprié et la chambre s’interroge –
au-delà même du dispositif comptable - sur le montage
retenu faisant intervenir la ville comme intermédiaire alors que la SCI aurait pu directement
verser les sommes dues à la Semip.
4.6.5
Amortissement des immobilisations
Conformément aux dispositions de l’article R.
2321-
1 du CGCT, les règles d’amortissement des
immobilisations sont fixées pour chaque bien ou catégorie de biens, par l’assemblée délibérante.
D’un point de vue comptable, la constatation de l’amortissement se traduit par une dépense
de fonctionnement (la dotation) imputée au compte 6811
; une recette d’investissement
(l’amortissement) imputée au compte
28.
La commune de Pantin a déterminé les modalités d’amortissement
applicables aux différentes
immobilisations : par délibérations du 30 janvier 1997 pour les biens de faible valeur (1 an) et
du 20 décembre
2007 relative à la durée d’amortissement des subventions d’équipement
versées (5 et 15 ans pour les personnes respectivement de droit privé et de droit public).
Si les amortissements des immobilisations semblent donc effectués, la délibération
du 20 décembre 2007 est toutefois
devenue obsolète depuis l’entrée en vigueur du décret
du 23 décembre 2011 (à compter du 1
er
janvier 2012)
qui a modifié la durée d’amortissement
des subventions d’équipement versées, désormais fonction de l’objet financé
: 5 ans pour les
biens mobiliers, matériel ou études ; 15 ans pour les biens immobiliers ou installations ; 30 ans
pour les pr
ojets d’infrastructures.
En matière d’immobilisations comme de subventions versées, la ville
a adopté une nouvelle
délibération en date du 5 octobre 2017 mettant
à jour les durées d’amortissement dans
le cadre du calcul de la dotation aux amortissements.
4.7
Les créances communales (comptes de tiers et restes à recouvrer)
4.7.1
Les restes à recouvrer
Fin 2015, les impayés dus à la ville de Pantin se sont élevés à 7,453
M€ pour 41
345 titres
de recettes émis. Un travail partenarial avec le comptable a été entrepris, permettant
d’apurer
les créances les plus anciennes et celles de faibles valeurs. Selon le comptable, de nombreuses
prises en charges de titres ont été effectuées fin 2015, ne permettant pas d’effectuer le
recouvrement, pour partie effectif en 2016. Les soldes de faibles montants (moins de 1 000
€)
fin 2016 concernent certains comptes, en cours d’expertise selon le trésorier.
Une revue de l’ancienneté des éléments figurant dans l’état de restes au 30
juin 2017 a été
effectuée, l’état des restes à recouvrer a
u 30 juin 2017 ne faisant plus état que des titres émis
depuis 2006. Les restes à recouvrer de moins de trois ans (2015, 2016, 2017) représentent
42 % du total des sommes à recouvrer.
Tableau n° 8 : Ancienneté des restes à recouvrer à mi-2017
Ancienneté
Montant (€)
Part du total (en %)
Nombre de pièces
< 1 an
484 765
15
3 404
1 et 2 ans
869 372
27
7 172
3 à 4 ans
581 958
18
4 480
5 à 10 ans
1 143 683
36
11 079
Sup à 10 ans
112 064
4
1 035
Total
3 191 843
100
27 170
Source
: Chambre régionale des comptes, d’après
état des restes à recouvrer au 30 juin 2017
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L’actualisation des états de restes entre 2015 et 2016 révèle que le travail partenarial entre
l’ordonnateur et le comptable a permis d’apurer 43
% des restes à recouvrer de 7,453
M€
fin 2015 à 3,191
M€ au 30
juin
2017. Dès lors, la chambre invite l’ordonnateur et le comptable
à poursuivre leur effort de suivi et d’apurement des restes à recouvrer.
4.7.2
Admission en non-valeur, créances éteintes, et annulations de titres
L'admission en non-valeur (ANV) est une mesure d'ordre budgétaire et comptable qui a pour but
de faire disparaître des écritures de prise en charge du comptable public les créances
irrécouvrables. Contrairement à la remise gracieuse, elle ne fait pas obstacle à un recouvrement
ultérieur dans l'hypothèse où le débiteur revient à « meilleure fortune ».
Le cadre juridique du recouvrement des produits locaux (notamment l’article L.
1617-5
du
CGCT) suppose un partenariat entre l’ordonnateur, seul compétent pour préparer l’admission
en non-valeur des créances irrécouvrables, et le comptable public, seul compétent pour
demander l’ANV des créances dont il a constaté le caractère irrécouvrable.
L’ANV s’assimilant à un abandon de créance, il convient en amont d’en prévenir le nombre
en optimisant le recouvrement des titres. En aval, il faut à la fois éviter de passer « trop
facilement », les créances non recouvrées en créances irrécouvrables et / ou de les maintenir
dans les comptes communaux, alors même que leur recouvrement est compromis.
Tableau n° 9 : Les admissions en non-valeur, les créances éteintes
Solde au 31/12 (en €)
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Pertes sur créances irrécouvrables (c654)
224 256
40 936
99 597
99 985
120 592
129 983
139 163
dont Créances éteintes (c6542)
NC
NC
NC
NC
NC
NC
21 752
Source
: Chambre régionale des comptes, d’après les balances comptables
L’ordonnateur indique qu’un montant est prévu chaque année pour les
ANV, au vu de la liste
des titres produits par le comptable, avec pour objectif d’apurer les dettes les plus
anciennes
sur lesquelles aucun recours ne semble possible. Une fois cette liste analysée et validée, elle
est présentée en conseil municipal en fin d’année. Depuis 2012, la ville a respecté son
engagement de procéder à une montée en charge du poste des ANV à hauteur de 180 000
€.
4.8
L’application du principe de prudence –
les provisions
Le provisionnement permet, entre autres, de constater une dépréciation ou un risque et
comprend à la fois une dépense de fonctionnement (la dotation) et un crédit au compte de
bilan (la provision).
En application du 29° de l’article L.
2321-2 du CGCT, les dotations aux
provisions sont des dépenses obligatoires. La M14 et l’article R.
2321-2 du CGCT précisent,
par ailleurs, qu’une provision doit être constituée par délibération de l'ass
emblée délibérante
dans certains cas, enrichis par les dispositions de
l’article
94 de la loi de modernisation de
l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles du 27 janvier 2014.
Chaque année, la commune de Pantin constitue une provision de 100 000
€ au compte 6815
« Dotations aux provisions pour risques et charges », sauf en 2012. Les délibérations
correspondant à l’approbation par le conseil municipal des montants annuels provisionnés pour
les exercices 2013 à 2016 ont été produites de même que les délibérations portant reprise des
provisions.
Le stock de provisions pour risques (compte
151)
s’est
élevé
à
565
525
€
au
31 décembre 2015 et à 665 525
€ au 31
décembre 2016. Le stock des autres provisions pour
charges (compte 158) était de 7 622
€ au 31
décembre 2016. Le solde au 31 décembre 2015
est en concordance avec l’annexe IV.
A4 du compte administratif 2015 (État des provisions).
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–
Observations définitives
S2
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Tableau n° 10 : Provisions constituées par la ville de Pantin
Provisions
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Dotation aux provisions pour risques et charges (charge)
100 000
100 000
0
100 000
100 000
100 000
Provisions pour risques et charges (compte de bilan)
100 000
100 000
0
100 000
100 000
100 000
Anomalie en cas d'écart
0
0
0
0
0
0
Provisions pour risques et charges (compte de bilan)
0
0
6 000
0
150 048
0
Reprise sur provisions (produit)
0
0
6 000
0
150 048
0
Anomalie en cas d'écart
0
0
0
0
0
0
Source
: Chambre régionale des comptes, d’après
les comptes de gestion
Les écritures relatives aux dotations aux provisions et aux reprises de provisions, opération
d’ordre entre la section de fonctionnement et d’investissement, n’appellent pas d’observations
.
Concernant les montants provisionnés, l’ordonnateur explique que la dotation aux provisions
doit permettre de couvrir tous les risques encourus par la commune notamment :
-
des provisions pour litiges destinées à couvrir la charge probable résultant des litiges
ou contentieux (dommages et intérêts, indemnités, frais de procès) ;
-
des provisions pour garantie d’empr
unts destinées à couvrir des risques liés à un
éventuel appel en garantie.
L’ordonnateur a précisé que ces provisions ne sont pas réalisées en vue d’un objet particulier
mais plutôt dans l’objectif de permettre à la commune de faire face budgétairement
à une
éventuelle
mise en cause. Sur le principe, cette pratique est contraire à l’article R.
2321-2
du CGCT qui mentionne les cas pour lesquels une provision doit être obligatoirement constituée.
De plus, la chambre s’est interrogée sur le niveau de provision
nement au regard des risques.
Les documents produits par la ville pour les exercices 2015 et 2016 font apparaître des
contentieux dont les enjeux sont supérieurs aux provisions annuelles.
La ville provisionnait donc chaque année une somme forfaitaire de 100 000
€ sans lien avec
les cas rappelés à l’article R.
2321-2 du CGCT.
A contrario
, la réalisation desdites conditions
n’entraîn
ait pas de provisionnement de la commune à la hauteur des enjeux. Il convient donc
que la Ville respecte les normes budgétaires et comptables en matière de provisionnement,
ce à quoi elle s’est engagée à l’issue
du contrôle de la chambre.
4.9
Le rattachement des charges et des produits
Découlant
du principe d’annualité budgétaire et d’indépendance des exercices
, cette
procédure consiste à intégrer dans le résultat annuel toutes les charges de fonctionnement
correspondant à des services faits au cours de l’exercice considéré qui n’ont pu être payées
en raison de la non-
réception par l’ordonnateur de la pièce justificative mais qui doive
nt être
comptabilisées budgétairement, par émission de mandat sur le sous compte correspondant à
la nature de la dépense.
L
’importance des rattachements
est mesurée en les rapportant aux comptes de charges 60,
61 et 62, soit en nombre de jours de dépenses, soit en pourcentage de ces dépenses. Il est
généralement admis qu’une durée comprise entre une et trois semaines et un ratio entre 5 et
10 % sont des valeurs cohérentes.
Selon l’instruc
tion M14,
le principe de rattachement des charges peut faire l’objet
d
’aménagement lorsque les charges et les produits à rattacher ne sont pas susceptibles d’avoir
une incidence significative sur le résultat de l’exercice. Ainsi, chaque collectivité peut
déterminer un seuil significatif à partir duquel elle procède au rattachement.
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23/129
À la ville de Pantin, les dépenses engagées mais non mandatées et correspondant à un
service fait au 31
décembre de l’année (compte
408), ont progressé au rythme moyen de 21 %
par an, entre 2009 et 2016. En effet, les charges rattachées, de 2,792 M
€ en 2015,
ont représenté 3 % des charges de gestion (comptes 60 à 65), le pic ayant été atteint en 2014.
Tableau n° 11 : Évolution du rattachement des charges
2011
2012
2013
2014
2015
Total des charges rattachées (c408, c4286,
c4386, c4486, c4686, c487)
916 416
1 565 398
1 347 363
3 278 472
2 792 059
dont c 408 Fournisseurs -factures non parvenues
837 595
1 565 398
1 237 701
3 278 472
2 792 059
Charges de gestion (c60 à c65)
94 404 755
95 414 824
94 673 100
92 420 332
91 582 748
Charges rattachées en % des charges de gestion
1,0
1,6
1,4
3,5
3,0
Source
: Chambre régionale des comptes, d’après
les comptes de gestion
L’ordonnateur explique que dans le cadre de la clôture de fin d’année, une organisation très stricte
est mise en place afin de permettre un contrôle et un recensement optimal et exhaustif des
rattachements. Il précise que cette procédure permet de limiter les délais de la journée
complémentaire mais a pour conséquence de générer un volume important de rattachements
chaque année. Aucun seuil minimal n’a ét
é
in fine
retenu, la ville rattachant tous les engagements
pour lesquels un service est fait au 31 décembre.
Concernant le rattachement des produits, ils représentent entre 2,9 et 4,4 % des produits
de gestion.
Dans l’ensemble, le taux de rattachement des
charges et des produits est donc cohérent et
n’appelle pas de commentaire particulier.
5
ANALYSE DE LA SITUATION FINANCIERE
L’analyse financière répond à un triple objectif
: établir la situation financière exacte de
la
commune, détecter d’éventuelle zones
de risques et déterminer de potentielles marges
de
manœuvre. L’analyse de la situation financière de la commune a été essentiellement
réalisée à partir des comptes de gestion. Elle porte sur le budget primitif, les budgets annexes
étant traités comme un risque extérieur au budget primitif, sauf pour ce qui concerne
l’endettement, ce dernier bénéficiant de données consolidées.
5.1
L’évolution et la formation de l’autofinancement
5.1.1
Vue d’ensemble
L’examen de la capacité d’autofinancement (
Caf) a pour objet de
déterminer si l’excédent
des recettes sur les dépenses de la section de fonctionnement permet le remboursement
en capital des emprunts de la commune et de dégager une ressource susceptible de financer,
en tout ou partie, de nouvelles dépenses d’investissem
ent.
La Caf brute
qui mesure l’excédent des recettes sur les dépenses de fonctionnement avant
le remboursement en capital des emprunts, enregistre une dégradation entre 2012 et 2014,
avant de progresser. La Caf nette connaît une évolution comparable, renforcée par
la
diminution de l’annuité de la dette due à la maîtrise de l’endettement communal. Avant 2016,
l’augmentation de la
Caf
s’explique par un écart grandissant entre les produits et les charges
de gestion avant que tous deux augmentent fortement en 2016.
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Tableau n° 12 :
Capacité d’autofinancement (
Caf) communale consolidée (2012-2016)
en €
2012
2013
2014
2015
2016
Produits de gestion
120 477 445
117 221 126
111 110 495
116 632 052
138 331 716
Charges de gestion
96 882 548
96 777 335
94 933 167
93 818 719
111 779 267
Excédent brut de fonctionnement consolidé,
budgets M14 (A-B)
23 594 897
20 443 791
16 177 328
22 813 333
26 552 448
en % des produits de gestion consolidés
19,6
17,4
14,6
19,6
19,2
+ Résultat financier consolidé (réel)
- 3 584 570
- 3 339 832
- 3 102 900
- 2 873 950
- 2 530 544
+ Résultat exceptionnel consolidé (réel, hors cessions)
78 382
567 779
987 436
55 496
- 376 866
= Caf brute consolidée, budgets M14
20 088 709
17 671 738
14 061 864
19 994 879
23 645 038
en % des produits de gestion consolidés
16,7
15,1
12,7
17,1
17,1
- Annuité en capital de la dette consolidée
11 061 600
11 647 376
12 064 868
11 712 157
9 942 543
= Caf nette
8 109 868
6 024 362
1 996 995
8 282 722
13 702 495
en % des produits de gestion consolidés
6,7
5,1
1,8
7,1
9,9
Source : Chambre régionale des comptes
d’après données
issues des comptes de gestion
La situation du budget principal, sur lequel se basera l’analyse détaillée, diffère peu
:
Tableau n° 13 : Analyse financière du budget principal (2012-2016)
en €
2012
2013
2014
2015
2016
Produits de gestion (A)
118 877 756
115 915 671
109 699 232
114 399 808
136 330 249
Charges de gestion (B)
95 245 147
94 672 122
92 420 332
91 582 748
110 446 377
Excédent brut de fonctionnement (A-B)
23 632 609
21 243 549
17 278 899
22 817 060
25 883 873
en % des produits de gestion
19,9%
18,3%
15,8%
19,9%
19,0%
+/- Résultat financier (réel seulement)
- 3 584 686
- 3 339 847
- 3 102 900
- 2 873 950
- 2 530 544
+/- Solde des opérations d'aménagements de terrains
(ou +/- values de cession de stocks)
- 33 490
-978
0
0
0
+/- Autres produits et charges except. réels
75 138
-231 235
-114 135
46 887
-659 978
= Caf brute
20 089 572
17 671 488
14 061 864
19 989 996
22 693 350
en % des produits de gestion
16,9
15,2
12,8
17,5
16,6
- Annuité en capital de la dette
11 061 600
11 647 376
12 064 868
11 712 157
9 942 543
= Caf nette ou disponible (C)
9 027 972
6 024 112
1 996 995
8 277 840
12 750 807
Source
: Chambre régionale des comptes d’après données
issues des comptes de gestion
Les facteurs conduisant à une augmentation des produits malgré la baisse des dotations
de
l’État
ainsi que l’évolution des charges
sont analysés
infra
.
5.1.2
Une nouvelle architecture budgétaire résultant de la création de la Métropole du
Grand Paris
5.1.2.1
Les relations finan
cières entre l’EPT
Est Ensemble et les communes
Depuis le 1
er
janvier
2016, la MGP cohabite avec l’EPT et les communes, ce nouveau paysage
institutionnel dessinant une nouvelle architecture financière avec de nouveaux flux budgétaires,
entre la MGP et l’EPT mais également entre ce dernier et la commune.
Tableau n° 14 : Principales mesures financières prévues par la loi (à compter de 2016)
dans le cadre de la création de la MGP
1
Les attributions de compensation (AC) entre EE et ses communes membres disparaissent.
2
Chaque année, les AC 2015 seront versées directement par la MGP aux communes ; le montant de ces AC pouvant évoluer en cas de
transfert de compétence entre communes et
MGP, mais également en cas d’adoption d’un Pacte métropolitain.
3
Les communes percevront la Compensation Part Salaires de la Dotation Globale de fonctionnement (DGF) et la reverseront aux EPT.
4
Les communes percevront le produit des taxes ménages préc
édemment perçu par EE, mais le reverseront à l’EPT.
5
Les produits des taxes ménage reversés à l’EPT alimentent le Fonds de Compensation des Charges Transférées (FCCT), ledit Fond
s
étant ajusté au regard de la valorisation des transferts de compétences (au 1
er
janvier 2016 : prévention de la délinquance, PLUI, eau…).
6
La MGP pourra verser une Dotation de Soutien à l’Investissement Territorial (DSIT) aux communes et
/ ou aux EPT et / ou une DSC
aux communes.
7
Les fonds de concours entre EPT et communes ne sont plus autorisés.
Source : Chambre régionale des comptes
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Selon l’article 59 de la loi NOTRe, les communes perçoivent le produit des taxes ménages
auparavant perçu par la CAEE, ainsi que la dotation de compensation part salaires versée par
la MGP. Ces sommes, ajustées des éventuels transferts de compétences, sont ensuite
reversées à l’EPT via un fonds de compensation des charges transférées (FCCT), désormais
l’unique flux financier entre les communes et l’EPT.
En 2016, le reversement par Pantin de recettes perçues désormais pour le compte de l'EPT
par le biais du FCCT est composé de la compensation part salaire et de la fiscalité ménages :
ainsi, la majoration des produits et des charges se neutralisent, hors charges nouvelles
constituées d’une
fraction dite « équilibre » de 0,387
M€ et d’
une 3
è
fraction de 26 321
€.
Graphique n° 1 : Relations financières MGP-EPT Est ensemble-Ville de Pantin
1- Mode de calcul du FCCT prévu dans la loi Notre
:
FCCT 2016 versé par Pantin à Est
Ensemble (Partie neutre) 20,3 M€
=
Produit de la fiscalité ménage perçu par la CAEE en 2015
Taxe d'habitation 7,8 M€
; Foncier non bâti
: 63
000 €
+
Dotation Compensation part
salaire (CPS) 12,53 M€
2- FCCT total versé par Pantin en 2016 à Est Ensemble
:
FCCT 2016 versé par Pantin
à Est Ensemble 20,7 M€
=
1
ère
fraction part
«
fiscalité
» 20,3 M€
+
1
ère
fraction part
«
équilibre
» 387 k€
+
3ème fraction charges «
transférées
» au titre de
la «
Cohésion sociale
» 26,321 k€
Source : Commune de Pantin
En 2017, les montants évoluent en fonction de la revalorisation des bases, soit 0,4 %
par rapport à 2016, pour la part « fiscalité » (20,36
M€).
La part « équilibre » évolue à 0,39
M€
annuels pour Pantin. Enfin, la troisième fraction diminue à 12 640
€.
5.1.2.2
Le contenu du nouveau pacte fiscal et financier
Le pacte financier et fiscal territorial a été adopté le 29 novembre 2016 et approuvé par
le conseil municipal de Pantin le 9 mars 2017.
La part « équilibre » se décompose elle-même en deux moitiés qui dépendent du potentiel
financier par habitant de chaque commune et du revenu par habitant sur la base des données
de l’État, corrigées dans le cadre intercommunal du rapport entre la moyenne de l’EPT et les
données de chaque commune membre.
Pantin voit ainsi augmenter sa part dans le financem
ent de l’EPT
, par rapport à une approche
brute,
du fait de l’écart de potentiel financier (de 13,31
% à 17,72 %) alors que sa part
« revenu » est à peu près maintenue (de 13,34 % à 13,24%).
En investissement, le pacte prévoit le maintien du cofinancement à parité entre les communes
et l’EPT des «
coups partis », principe déjà adopté dans le cadre de la communauté
d’agglomération. Les nouveaux projets font l’objet d’une inscription dans un plan pluriannuel des
investissements adopté par délibération.
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La mise
en œuvre de ce pacte est suivie par le comité des élus délégués aux finances qui, en
outre, assure le suivi de l’élaboration du pacte métropolitain autour du vice
-président
d’Est
Ensemble délégué aux finances. Comme les autres communes de l’EPT, Pantin es
t
représentée
par l’adjoint en charge des finances. Au niveau administratif, un comité des
Directeurs des Finances est mis en place pour améliorer la coopération financière territoriale.
5.1.3
Les recettes de fonctionnement
5.1.3.1
Analyse globale des produits de gestion
Les produits de gestion ont augmenté sans que cette évolution ne soit linéaire : après avoir
atteint un premier pic en 2012 (à 180,2
M€), ils diminuent puis augmentent à périmètre
constant en 2015 avant une année 2016 exceptionnelle.
Tableau n° 15 : Ressources de gestion (2012-2016)
en €
2012
2013
2014
2015
2016
Évolution 2012-
2016 (en %)
Ressources fiscales propres
(nettes des restitutions)
35 605 400
36 769 046
37 368 993
42 756 633
51 741 312
9,8
+ Ressources d'exploitation
17 565 282
12 819 529
9 959 155
9 425 404
9 467 814
- 14,3
= Produits "flexibles" (a)
53 170 682
49 588 575
47 328 148
52 182 038
61 209 126
3,6
Ressources institutionnelles
(dotations et participations)
20 152 133
20 165 468
18 725 346
16 164 524
14 143 957
- 8,5
+ Fiscalité reversée par
l'interco et l'État
45 345 005
46 011 955
43 495 739
45 903 308
60 846 947
7,6
= Produits "rigides" (b)
65 497 138
66 177 423
62 221 085
62 067 832
74 990 904
3,4
Production immobilisée,
travaux en régie (c)
209 935
149 672
149 999
149 938
130 219
- 11,3
= Produits de gestion
(a+b+c = A)
118 877 756
115 915 671
109 699 232
114 399 808
136 330 250
3,5
Source
: Chambre régionale des comptes d’après données
issues des comptes de gestion
5.1.3.2
Les impôts locaux
Une vue d’ensemble sur la fiscalité locale permet
de distinguer l
’évolution d
es différentes taxes
locales de celles des impôts locaux, détaillés et analysés ci-après :
Tableau n° 16 : Ensemble des ressources fiscales (2012-2016)
en €
2012
2013
2014
2015
2016
Var. annuelle
moyenne
(en %)
Impôts locaux nets des restitutions
32 379 779
33 524 404
34 235 929
39 168 966
47 587 928
10,1
+ Taxes sur activités de service et
domaine
831 634
818 885
748 237
826 001
976 401
4,1
+ Taxes sur activités industrielles
787 359
879 398
677 463
843 685
846 079
1,8
+ Taxes liées à l'environnement et
l'urbanisation
0
0
0
0
0
N.C.
+ Autres taxes (dont droits de
mutation à titre onéreux, DMTO)
1 606 628
1 546 359
1 707 363
1 917 982
2 330 905
9,7
= Ressources fiscales propres
(nettes des restitutions)
35 605 400
36 769 046
37 368 993
42 756 633
51 741 312
9,8
Source
: Chambre régionale des comptes d’après données
issues des comptes de gestion
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La fiscalité issue du sol pantinois est dynamique entre 2012 et 2016 :
Tableau n° 17 : Évolution du produit des impôts locaux à Pantin (2012-2016)
2012
2013
2014
2015
2016
TH Produits communes
9 530 050
9 701 387
9 793 011 11 748 270 19 520 913
11 669 053
19 382 687
dont Surtaxe résidences secondaires
79 217
138 226
Produits EPCI
6 245 615
6 360 997
6 426 278
7 713 505
0
Total
15 775 665 16 062 384 16 219 289 19 461 775 19 520 913
TFB
22 587 759 23 340 650 24 208 208 27 233 814 27 563 731
TFNB
72 191
60 415
69 998
63 196
66 456
Dont TFNB communes
64 955
54 355
62 983
56 860
66 456
TFNB additionnelle
57 471
48 083
55 725
50 316
52 917
Total foncières
22 710 185 23 443 088 24 326 916 27 340 990 27 683 104
CFE (EPCI)
13 050 561 12 847 961 12 979 773 13 987 658 14 994 702
Total
51 536 411 52 353 433 53 525 978 60 790 423 62 198 719
Source : Chambre régionale des comptes sur la base des fiches AEFF du comptable
Tableau n° 18 : Évolutions des différentes impositions (2013-2016)
2013
2014
2015
2016
Évolution n/n-1
1,59 %
2,24 %
13,57 %
2,31 %
Évolution TH
1,82 %
0,98 %
19,99 %
0,30 %
Évolution Taxes foncières
3,23 %
3,77 %
12,39 %
1,25 %
Évolution CFE
-1,55 %
1,03 %
7,77 %
7,20 %
Source : Chambre régionale des comptes
Ce dynamisme de l’ensemble des impositions locales est particulièrement marqué pour la taxe
d’habitation, deuxième impôt majeur
dont le produit s’élevait à 11,669
M€ en 2015 soit 218
€/hab.
(contre 206
€/hab. et 232
€/hab. pour, respectivement, les moyennes départementales et
régionales) avant la rupture de 2016. En sus, la majoration de 20 % de la cotisation de taxe
d’habitation
des résidences secondaires a été instituée par la commune en 2015 pour un
rendement de 79 000
€ environ.
Si l’impôt sur les propriétés non bâties
-comme pour la plupart des communes du département-
ne produit pas un rendement élevé sur le territoire de la ville de Pantin, la taxe foncière sur les
propriétés bâties apparaît au contraire très dynamique notamment entre 2014 et 2015.
Derrière
ces trajectoires, l’évolution des produits fiscaux doit être distinguée selon plusieurs
paramètres
: l’effet de la reval
orisation annuelle par le Parlement, la dynamique propre à
chaque impôt, l’évolution des bases et l’évolution des taux par la collectivité.
La politique de taux de la commune de Pantin
Jusqu’à une période récente, les taux des impôts locaux n’avaient pas a
ugmenté, depuis 2012
et même au-delà, depuis 2002.
Tableau n° 19 : Taux de la fiscalité locale directe (2012-2016)
2012
2013
2014
2015
2016
Taux voté
Taux moyen
de la strate
21
Taux voté
Taux moyen
de la strate
Taux
voté
Taux moyen
de la strate
Taux voté
Taux moyen
de la strate
Taux voté
TH
12,77
18,00
12,77
18,07
12,77
18,43
12,77
18,49
21,72
TFPB
21,74
22,3
21,74
22,44
21,74
22,18
23,87
22,34
23,87
TFPNB
20,02
49,99
20,02
49,82
20,02
48,52
20,02
50,01
22,25
Source
: Chambre régionale des comptes d’après données du site collectivité
-gouv.fr
21
=shared&paf_gm=content&pageId=stat_donnees_synthetiques&sfid=4502®ion=&_requestid=27161139#erreur2
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En 2016, les taux augmentent en raison de l'intégration des taux qui concernaient la
communauté d'agglomération Est Ensemble (CAEE) jusqu'au 31 décembre 2015, dûment
voté en conseil municipal et sans effet pour le contribuable.
Augmenté en 2015, le taux de la TFPB dépasse le taux moyen de la strate. Cette augmentation
de 9,8
% sur le taux de foncier bâti tranche avec une taxe d’habitation dont le taux est faible
et maintenu mais dont le rendement
s’accroît
, appelant à un examen des bases.
Tableau n° 20 : Évolution des bases fiscales (2012-2016)
2012
2013
2014
2015
2016
TH
74 627 990
75 972 697
76 691 583
91 376 919
89 241 460
évolution n/n-1 (en %)
1,80
0,95
19,15
- 2,34
TFB
103 897 055
107 362 499
111 353 892
114 093 013
115 472 469
évolution n/n-1 (en %)
3,34
3,72
2,46
1,21
CFE ( GFP)
33 748 645
33 226 709
33 566 290
36 172 740
38 777 611
évolution n/n-1 (en %)
- 1,55
1,02
7,77
7,20
Source : Chambre régionale des comptes sur la base des fiches du comptable
Au-
delà de la revalorisation des bases en loi de finances, l’évolution des bases physiques de
la fiscalité des ménages est en partie corrélée à la démographie et au nombre de logements.
La politique d’abattement de la commun
e
Les communes peuvent accorder des réductions de base ou modifier des abattements décidés
au niveau national par délibération. La commune avait ainsi accordé des abattements pour
charges de famille, l’abattement général
à la base et l’abattement spécial.
Concernant Pantin,
on recense les montants suivants qui indiquent des évolutions sur la période :
Tableau n° 21 : Abattements sur les impôts locaux (2012-2016)
En milliers d’euros
2012
2013
2014
2015
2016
TH
14 211
14 551
14 749
5 069
5 817
TLV
Non voté
Non voté
Non voté
Non voté
Non voté
TFPB - Exonérations votées
20
20
20
21
0
TFPB - Exonérations pouvant être supprimés
1 078
197
656
598
15
Source :
Chambre régionale des comptes sur la base des fiches du comptable
À compter de 2014, Pantin a réagi au contexte de
baisse des concours financiers de l’État par
des hausses de fiscalité. Lors du conseil municipal du 26 septembre 2014, la politique
d'abattement de la taxe d'habitation a été modifiée et a permis d'augmenter les recettes
fiscales d'environ 1
M€. L'abattem
ent général à la base a connu une suppression partiellement
neutralisée pour la population la plus fragile via une réévaluation du taux de l'abattement
spécial à la base. D’autres ajustements fiscaux ont été votés et portent sur la suppression de
l’exonéra
tion de deux ans de taxe fiscale sur les logements neufs et la majoration de 20 % sur
les résidences secondaires.
Par délibération du 25 septembre 2014, Pantin a supprimé l'exonération de deux ans de
l'article 1383 du CGI, pour l'ensemble des locaux à usag
e d'habitation et l’exonération de
cinq ans des immeubles situés en Zone franche urbaine (ZFU)
22
et remplissant les conditions
pour bénéficier de l'exonération de Cotisation Foncière des Entreprises. Cette délibération a
produit pour la première fois ses effets en 2015 pour des contribuables déjà exonérés en 2014
et pour lesquels 2015 constituait la deuxième année d'exonération. En 2016, le montant
pantinois de bases exonérées au titre de l'article 1383 du CGI est presque nul.
22
Remplacées en 2015 par les Quartiers Prioritaires de la Politique de la Ville avec une reconduction des dispositifs fiscaux
existants.
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Observations définitives
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Les autres taxes
On recense plusieurs taxes perçues par la commune de Pantin dont notamment les taxes sur
les « activités de service et domaine » qui présentent le détail suivant :
Tableau n° 22 : Taxes sur les « activités de service et domaine »
Source : Commune de Pantin
Outre les ajustements annuels, en fonction de l'activité des services ou des déclarations, ce
poste évolue principalement du fait de la mise en place en 2014 de la taxe locale sur la publicité
extérieure qui atteint son régime de « croisière » à compter de 2015.
Les taxes sur les « activités industrielles » correspondent aux taxes sur l'électricité et sont
relativement stables (840
K€) sauf en 2014 (677
K€) du fait d'un décalage de rattachement.
Recette par nature volatile, les droits de mutations redeviennent dynamiques à Pantin depuis
2013
23
, tant du fait des nombreux programmes de constructions, que de l'augmentation du prix
moyen des logements et de l'augmentation des ventes sur le territoire.
Graphique n° 2 : Évolution des droits de mutation (2008-2016)
Source : Commune de Pantin
5.1.3.3
La fiscalité reversée par l’État et l’intercommunalité
À titre liminaire, la CAEE n’avait pas voté de dotation de solidarité communautaire (DSC),
désormais soumise à une délibération de la Métropole. Prévu à l’article
1609 nonies C du CGI,
l
a DSC est destinée à favoriser la solidarité à l’échelle communautaire
au moyen du solde de
cotisation foncière que l’EPCI peut verser aux communes membres selon les critères fixés par
son assemblée délibérante.
Facultative pour les communautés d’agglomération, son montant
est déterminé librement selon des critères fixés par le conseil intercommunal, tenant compte
notamment de l’importance de la population, du potentiel fiscal par habitant et de l’importance
des charges des communes membres. En 2013, 62
% des communautés d’agglomération
avaient institué une DSC, soit 131 CA sur 213
24
.
23
En 2009, puis en 2012, ce poste budgétaire a connu de fortes variations compte tenu du contexte économique difficile et du
tassement des transactions immobilières.
24
Source : « Les reversements communautaires : attributions de compensation et dotations de solidarité communautaire dans le
nouvel environnement législatif », Lettre technique trimestrielle du cabinet Michel Klopfer, n° 66, hiver 2014-15.
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Observations définitives
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La fiscalité reversée par l’État et l’intercommunalité évolue fortement, dans une tendance
a priori
difficile à interpréter :
Tableau n° 23 :
La fiscalité reversée par l’État et la CAEE (2012
-2016)
En M€
2012
2013
2014
2015
2016
Variation
2010-2016
(en %)
Fiscalité reversée par l'État et l’EPCI
45 345 005
46 011 955
43 495 739
45 903 308
60 846 947
7,6
dont attribution de compensation brute
45 064 118
44 285 156
41 602 761
43 896 708
59 119 428
7,0
dont dotation de solidarité communautaire
brute
0
0
0
0
0
N.C.
dont FPIC
25
et FSRIF
26
280 887
1 726 799
1 892 978
2 006 600
1 727 519
57,5
Source
: Chambre régionale des comptes d’après données issues des comptes de gestion
5.1.3.3.1
L’attribution de compensation (AC)
Recette la plus importante de la ville et dépense
obligatoire de l’EPCI à destination de
ses
communes membres, l’AC correspond au solde du produit de la fiscalité professionnelle et
de la
TEOM perçue par la CAEE et des charges transférées à l’intercommunalité, calculées par
la CLECT, pour compenser les transferts entre les neuf villes de la CAEE. En dehors des cas
où le périmètre des compétences transférées est modifié, les conditions dans lesquelles
le
montant de l’AC peut être révisé sont relativement restrictives, bien qu’assouplies à la marge
par la loi de finances rectificative pour 2014
27
. De 2010 à 2014, la fiscalité reversée par la CAEE
diminue de 48,4 à 43,9
M€ avant de remonter fortement, en lien avec la métropolisation
:
Graphique n° 3 : Attribution de compensation reçue par Pantin (2010-2017)
en K€
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Attribution de Compensation
48 398
51 956
45 064
44 285
41 603
43 897
43 897
43 897
Régularisation des années antérieures
2 693
-
Part salaire à reverser à Est ensemble
12 530
12 530
Total
48 398
51 956
45 064
44 285
41 603
43 897
59 120
56 427
Écart N - N-1 (hors Part salaire à reverser à EE)
3 558
- 6 892
-779
-2 682
2 294
2 693
- 2 693
%
7,35
- 13,27
- 1,73
-6,06
5,51
6,13
- 6,14
Écart N - N-1 (dont par salaire à reverser à EE)
3 558
- 6 892
- 779
- 2 682
2 294
15 223
- 2 693
%
7,35
- 13,27
- 1,73
-6,06
5,51
34,68
- 4,56
Source : Commune de Pantin
25
Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales.
26
Fonds de solidarité de la région Île-de-France.
27
Trois modalités de révision existent :
- la « révision libre
», laissée à l’appréciation de l’EPCI, mais qui doit donner lieu à des
délibérations concordantes du conseil
communautaire (statuant à la majorité des deux tiers) et de chaque conseil municipal (à la majorité simple) ;
-
la révision en cas de fusion d’EPCI ou de modification du périmètre intercommunal
;
- la révision individualisée, permettant de réduire, dans les limites de 5
% de son montant initial, l’AC versée à des communes
dont le potentiel financier/habitant est supérieur à 20 % de la moyenne
de l’ensemble des communes
.
48 398
51 956
45 064
44 285
41 603
43 897
43 897
43 897
12 530
12 530
2 693
2 0 1 0
2 0 1 1
2 0 1 2
2 0 1 3
2 0 1 4
2 0 1 5
2 0 1 6
2 0 1 7
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Alors que la fiscalité pantinoise adressée à l’intercommunalité augmentait, le montant de l’AC
diminuait progressivement, attestant d’une montée en compétence de l’EPCI. Jusqu'en 2014,
les montants étaient provisoires avant
que l’AC définitive ne soit fixé
e à 43,9
M€
, dans
la
perspective de l’intégration à la métropole,
lors de la CLECT du 18 novembre 2015.
Cet ajustement explique le ressaut d'AC constaté en 2015 d'autant plus important, qu'en 2014,
en vue de ce bilan et la détermination d'AC définitives, une provision de 2,7
M€ avait été
prélevée sur l'AC de la ville de Pantin.
Depuis 2016, l'attribution de compensation est versée par la MGP. En sus du montant de base
déterminé en 2015, la MGP verse à la ville - de façon transitoire - la compensation part salaire de
12,5
M€, reversée à Est
Ensemble par le biais du fonds de compensation des charges transférées.
En sens inverse,
l’EPT
a également reversé à Pantin le solde entre les AC effectivement dues
et les AC provisoires versées pour « solde de tout compte » de 2,7
M€
constituant une ressource
exceptionnelle en 2016.
5.1.3.3.2
Les dispositifs de péréquation horizontale : FPIC et FRSRIF
Vue d’ensemble
La commune bénéficie du Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et
communales (FPIC) introduit par la loi de finances pour 2012, et du Fonds de solidarité
des communes de la région Île-de-France (FSRIF), institué en 1991 et révisés en 2012.
Ces mécanismes de péréquation des ressources entre collectivités, respectivement national
et francilien ont évolué de la sorte concernant Pantin :
Graphique n° 4 : Montants de péréquation horizontale perçus par Pantin (2012-2017)
2012
2013
2014
2015
2016
Notifié 2017
FSRIF net
299 400
1 375 377
1 371 048
1 384 876
1 316 036
418 320
FPIC net
- 18 513
351 422
521 930
621 724
411 164
410 000
Total
280 887
1 726 799
1 892 978
2 006 600
1 727 200
828 320
Écart n/n-1
1 445 912
166 179
113 622
- 279 400
- 898 880
Évolution N/n-1 (%)
515
10
6
- 14
- 52
Source : Commune de Pantin
299 400
1 375 377
1 371 048
1 384 876
1 316 036
418 320
-18 513
351 422
521 930
621 724
411 164
410 000
-400 000
100 000
600 000
1 100 000
1 600 000
2 100 000
2012
2013
2014
2015
2016
Notifié 2017
FSRIF net
FPIC net
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Le Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et
communales (FPIC)
Depuis 2012, le FPIC est prélevé dans le cadre communal et intercommunal et redistribué
dans le cadre intercommunal avec pour Pantin, les montants suivants :
Tableau n° 24 : Évolution du solde net de Pantin au FPIC (2012-2017)
2012
2013
2014
2015
2016
2017 (non notifié)
Versement (7325)
105 150
351 422 521 930 686 635
891 241
890 000
Prélèvement (73925) - 123 663
-
- - 64 911 - 480 077
- 480 000
Solde net
- 18 513
351 422 521 930 621 724
411 164
410 000
Écart N - N-1
- 18 513
369 935 170 508
99 794 - 210 560
- 1 164
%
- 1998,24
48,52
19,12
- 33,87
- 0,28
Source : Commune de Pantin
En 2012, la CAEE a été à la fois contributrice (à hauteur de 617
K€) et bénéficiaire du fonds
(à hauteur de 1,8
M€). Pour Pantin, cette première année s’est traduite par une contribution
nette. En 2013, 2 éléments ont modifié favorablement la part de la commune :
-
d’une part, sa contribution au FSRIF 2012 était supérieure à sa contribution au FPIC
en 2013 signifiant que
l’intégralité de son prélèvement serait prise en charge par
l’EPCI
;
-
d’autre part, le reversement revenant à l’EPCI est désormais calculé en fonction du
coefficient d’intégration fiscale et non plus en fonction de la contribution au potentiel
fiscal agrégé, diminuant la part des EPCI et augmentant celle des communes.
En 2014, la loi de finances a renforcé le poids du critère « revenu par habitant » dans la
répartition du prélèvement, induisant une baisse du prélèvement intercommunal. La commune
de Pantin ayant été contributrice au FSRIF en 2013 pour un montant supérieur à sa
contribution simulée au FPIC en 2014, l’intégralité de son prélèvement était prise en charge
par l’EPCI.
En 2015, la part de reversement revenant à la communauté dépendant du coefficient
d’intégration fiscale de l’EPCI, celle
-ci augmente du fait des transferts de charges de 2014,
pris en compte avec deux ans de décalage.
À compter de 2016, l
’EPT prend en charge le montant assumé jusqu’alors par les EPCI. Le solde
est réparti entre les
communes membres de l’EPT en fonction des prélèvements théoriques
calculés en 2015, ce qui signifie que l’EPT ne prend désormais plus en charge l’équivalent des
éventuelles contributions au FSRIF. Pour les ensembles intercommunaux bénéficiaires, l’EPT
bénéficie de la somme des attributions perçues en 2015 par les EPCI qui préexistaient ; le solde
est réparti entre les communes en fonction des attributions 2015.
Avec la modification du périmètre des EPCI, il est possible que la contribution de l’EPT diminue
en 2017, mais
son montant n’ayant pas encore été notifié
, la ville de Pantin a inscrit au budget
primitif un montant équivalent à celui de
l’exercice précédent.
Le Fonds de Solidarité de la Région Île de France (FSRIF)
Jusqu’en 2011, le FSRIF était aliment
é par deux prélèvements sur les communes dont le
potentiel fiscal par habitant était supérieur de 25 % à la moyenne,
à l’exclusion des communes
bénéficiaires de la DSU ou du FSRIF, ainsi que sur les communes et groupements disposant
de bases de taxe professionnelle élevées. Le montant du prélèvement était variable avant la
fixation d
’
un objectif de 210
M€ en 2012
puis 270
M€ à partir de 2015. Les critères ont par
ailleurs évolué avec une garantie pour prémunir les collectivités de baisses trop importantes.
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Une commune peut être à la fois contributrice et bénéficiaire du FSRIF : depuis la refonte
du dispositif,
c’est le cas de la commune de
Pantin devenue
contributrice alors qu’elle était,
en 2011, seulement bénéficiaire en se positionnant 120
è
sur 127 communes éligibles :
Tableau n° 25 : Évolution du solde net de Pantin au FSRIF (2011-2017)
2 011
2012
2013
2014
2015
2016
2017 (notifié)
FSRIF Versement (7324)
1 834 799
917 400
1 651 319
1 651 319
1 651 319
1 651 319
825 660
Prélèvement (73924)
- 618 000
- 275 942
- 280 271
- 266 443
- 334 964
- 407 340
Solde net
1 834 799
299 400
1 375 377
1 371 048
1 384 876
1 316 355
418 320
Écart N - N-1
142 368
- 1 535 399
1 075 977
- 4 329
13 828
- 68 521
- 898 035
%
8,41
-83,68
359,38
- 0,31
1,01
- 4,95
- 68,22
Source : Commune de Pantin
En 2012, l’abaissement du seuil déclenchant le prélèvement au niveau du potentiel financier
moyen a rendu la commune contributrice, là où elle était encore bénéficiaire à hauteur
de 1,8
M€ l’an
née précédente, occasionnant le bénéfice
d’une garantie de sortie (917
K€)
égale à 50 % du montant 2011.
Malgré la hausse de l’enveloppe, l’évolution de la contribution de la commune en 2013 a été
limitée en raison de la sortie du mécanisme de garantie malgré la hausse de la population,
revue à la hausse par l'Insee.
Le FRSIF, comme le FPIC, ont fait l’objet d’ajustements dans la loi de finances pour 2014,
la
pondération du critère du revenu par habitant dans l’indice synthétique
utilisé pour
déterminer le prélèvement ayant été relevée à 20 %. Ce renforcement
s’est avéré favorable
à Pantin. Par la suite, en 2015 et 2016, la dotation est demeurée quasiment stable. La situation
de Pantin au regard du fonds est particulière car elle est à la limite des seuils d'éligibilité (avant-
dernière commune éligible en 2016
–
rang 172).
Avec la création de la MGP, les critères de richesse et le périmètre d'analyse ont changé ;
la
règle de calcul du potentiel financier n’a pas été adaptée au cas spécifique de la MGP alors
que le potentiel financier de la ville pourrait progresser. La commune dev
rait s’éloigner
des
seuils d’éligibilité
bien que 418
K€ lui
aient été notifiés en 2017.
Dans l’ensemble, ces dispositifs de péréquation introduisent des incertitudes en recettes
compte tenu de facteurs d’évolutions exogènes et des changements institutionnels.
5.1.3.4
Les ressources institutionnelles
Dominées par la dotation globale de fonctionnement (DGF) passée de 11,53
M€ à 5,806
M€
entre 2013 et 2016, les ressources institutionnelles sont en baisse en 2010 et 2015 :
Tableau n° 26 : Ressources institutionnelles de Pantin (2012-2016)
En M€
2012
2013
2014
2015
2016
Variation
2012-2016
(en %)
Ressources institutionnelles
20 152 133
20 165 468
18 725 346
16 164 524
14 143 957
- 29,81
dont DGF
11 399 564
11 527 434
10 443 126
7 970 996
5 806 546
- 49,06
dont participations
6 735 490
6 764 537
6 526 951
6 575 508
6 265 650
- 6,98
dont compensation et péréquation
1 722 431
1 592 942
1 454 304
1 317 171
1 727 502
0,29
Source : Chambre régionale des comptes
d’après données
issues des comptes de gestion
Commune de Pantin (93) - Exercices 2008 et suivants
–
Observations définitives
S2
–
2170630 / BB
34/129
Pour Pantin, la décomposition de la DGF montre une diminution forte de son enveloppe entre
2013 et 2015, tendance prolongée en 2016 :
Tableau n° 27 : Composition de la DGF (2012-2016)
en €
2012
2013
2014
2015
2016
Var. annuelle
moyenne
(en %)
Total
11 399 564
11 527 434
10 443 126
7 970 996
5 806 546
- 15,5
dont dotation forfaitaire
9 342 040
9 433 903
8 322 379
5 831 162
3 645 314
- 21,0
dont dotation d'aménagement
2 057 524
2 093 531
2 120 747
2 139 834
2 161 232
1,2
Source :
Chambre régionale des comptes d’après données
issues des comptes de gestion
L’évolution de la DGF est toutefois à nuancer pour Pantin
entre sa part forfaitaire (en baisse)
et sa part aménagement (en hausse) bien que ni les positions initiales ni les pourcentages
d’évolution ne soient comparables.
La DGF forfaitaire
Essentiellement basée sur les critères de la population et de la superficie, la dotation forfaitaire
est la principale dotation de l'État aux communes qui, pour Pantin, a évolué comme suit :
Graphique n° 5 : Évolution de la part forfaitaire de la DGF de Pantin (2010-2017)
2 010
2 011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
(notifié)
DGF (en K€)
9 846
9 577
9 342
9 434
8 322
5 831
3 645
2 195
Écart N - N-1
- 269
- 235
92
- 1 112
- 2 491
- 4 677
- 3 636
%
- 2,73
- 2,45
0,98
- 11,79
- 29,93
- 56,20
- 62,36
Source :
Commune de Pantin
Ramenée à l’évolution nationale
28
entre 2014 et 2017, l’évolution de la DGF apparaît
fortement
négative pour Pantin, particulièrement touchée par la contribution au redressement des
finances publiques
29
du fait de son potentiel fiscal élevé, la répartition de l’effort s’effectuant
au
prorata
des recettes réelles de fonctionnement pour le bloc communal.
Tableau n° 28 : Évolution de la DGF (2014-2017)
2014
2015
2016
2017
2014 / 2017
Dotation forfaitaire Pantin
8 322 379
5 831 162
3 645 314
2 194 705
- 6 127 674
Évolution N/N-1 (en %)
- 29,93
- 37,49
- 39,79
- 73,63
Montant national
12 492 594 982
10 819 281 836
8 477 799 104
7 423 184 638
- 5 069 410 344
Évolution N/N-1 (en %)
- 13,39
- 21,64
- 12,44
- 40,58
Source
: Chambre régionale des comptes d’après données du site collectivité
-gouv.fr
28
29
Calculée sur la base de la dotation forfaitaire de
l’année précédente,
écrêtée de manière péréquée, sur le critère du potentiel
fiscal par habitant lorsque celui-ci est supérieur à 0,75 fois la moyenne nationale, puis minorée au titre de la contribution au
redressement des finances publiques (et au regard de la dotation forfaitaire pour la participation au financement des missions de
préfiguration).
9 846
9 577
9 342
9 434
8 322
5 831
3 645
2 195
-1 000
1 000
3 000
5 000
7 000
9 000
11 000
2 010
2 011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
(notifié)
Commune de Pantin (93) - Exercices 2008 et suivants
–
Observations définitives
S2
–
2170630 / BB
35/129
La dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU)
Bénéficiant aux villes de plus de 5 000 habitants, la DSU constitue l'une des trois dotations de
péréquation réservée par l'État aux villes dont les ressources ne permettent pas de couvrir
l'ampleur de leurs charges. Les communes sont classées par ordre décroissant selon un indice
synthétique de charges et de ressources
30
.
Jusqu’en 2016, cette répartition s’effectuait selon
un système à trois étages de répartition afin d’en lisser les effets de seui
l qui en résulterait :
-
garantie du maintien aux communes éligibles à la DSU voire majoration de leur
attribution ;
-
garantie aux communes classées dans la première moitié des communes de
10 000
habitants, majorée du taux d’inflation associé à la loi de fina
nces ;
-
étage supplémentaire avec la « DSU cible », afin de concentrer la progression de la
dotation entre deux exercices sur un nombre limité de communes, au prorata du
nombre d’habitants.
En 2012, le montant de la DSU s’établissait à 1,37
Md€ avant d’être
progressivement
revalorisé, de 120
M€ en 2015 puis de 180
M€ en 2016 pour
atteindre 1,91
Md€
31
. Modifiée
par l'article 150 de la loi de finances pour 2016, la nouvelle formule de la DSU n’est entrée en
vigueur qu'en 2017. Des ajustements ont été portés par la loi de finances initiale pour 2017
pour un meilleur ciblage des bénéficiaires, un partage plus équitable de la progression
annuelle de la dotation et une suppression des effets de seuils
32
.
Alors que la « DSU cible » bénéficiait aux seules 250 premières communes de plus
de 10 000 habitants et 30 premières communes de 5 000 à 9 999 habitants, le reliquat issu de
la répartition de la DSU de base est désormais réparti entre toutes les communes éligibles
(à
l’exception des communes nouvellement éligibles) en
fonction de plusieurs facteurs.
Une telle réforme a pour effet une augmentation de la DSU pour Pantin, portée à 2,51
M€
,
malgré une rétrogradation de la 385
e
à la 454
e
place entre 2011 et 2016, qui la maintient dans
les 488 premières communes voyant leur
dotation progresser selon l’inflation
:
Graphique n° 6 : Évolution de la DSU de Pantin (2010-2017)
2 010
2 011
2012
2013
2014
2015
2016
2017 (notifié)
DSU (en €)
1 993 233
2 023 131
2 057 527
2 093 531
2 140 747
2 139 834
2 161 232
2 518 145
Écart N - N-1
29 898
34 396
36 004
47 216
- 913
20 485
378 311
%
1,50
1,70
1,75
2,26
- 0,04
0,96
17,68
Source :
Commune de Pantin
30
1) pour 45 %, du rapport entre le potentiel financier moyen par habitant des communes de 10 000 habitants et plus et le potentiel
financier par habitant de la commune ; 2) pour 15 %, du rapport entre la part des logements sociaux de la commune dans son parc total
de logements et la part des logements sociaux dans le parc total de logements des communes de 10 000 habitants et plus ; 3) pour
30 %, du rapport entre la proportion par logement de personnes couvertes par des prestations logement dans la commune et la proportion
de personnes couvertes par ces mêmes prestations dans les communes de 10 000 habitants et plus ; 4) pour 10 %, du rapport entre le
revenu moyen des habitants des communes de 10 000 habitants et plus et le revenu moyen des habitants de la commune.
31
De 1 370 738 649,84
€ à 1
910 738 650
€ selon les circulaires du ministère de l’
intérieur.
32
Ceci étant obtenu en :
- resserrant le nombre de communes éligibles : sont désormais éligibles les deux tiers des communes de plus de
10 000 habitants contre les trois quarts actuellement (soit 668 communes contre 751) ;
-
modifiant la composition de l’indice synthétique permettant de classer les communes afin de déterminer leur éligibilité pour
renforcer le poids du facteur revenu à hauteur de 25 % (contre 10 %) et diminuer à due concurrence le facteur du potentiel
financier à hauteur de 30 % (contre 45 %) pour compenser la hausse du facteur « revenu » ;
- simplifiant le système à trois étages de répartition de la DSU afin de lisser les effets de seuil liés à la répartition de la
progression de la DSU.
1 993 233
2 023 131
2 057 527
2 093 531
2 140 747 2 139 834
2 161 232
2 518 145
1 700 000
2 200 000
2 700 000
2 010
2 011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
(notifié)
Commune de Pantin (93) - Exercices 2008 et suivants
–
Observations définitives
S2
–
2170630 / BB
36/129
La décomposition suivante a pu être obtenue via le site du ministère de l’intérieur
33
pour les
années 2014, 2015 et 2016 qui marquent des ruptures sur l’enveloppe globale de la DSU
:
Tableau n° 29 : Évolution de la DSU (2014-2016)
2014
2015
2016
2017
2014 / 2017
DSU de Pantin
2 120 747
2 139 834
2 161 232
2 518 145
397 398
Évolution N/N-1 (en %)
0,90
1,00
16,51
18,74
Montant national
1 467 847 716
1 638 005 898
1 808 778 179
1 977 509 810
509 662 094
Évolution N/N-1 (en %)
11,59
10,43
9,33
34,72
Source
: Chambre régionale des comptes d’après données du site collectivité
-gouv.fr
La commune de
Pantin a certes été favorisée par l’augmentation de la DSU jusqu’en 2016,
mais dans une proportion toutefois moins importante que l’augmentation de la dotation
nationale. La réforme de la DSU en 2017 a néanmoins permis de mieux cibler un profil comme
celui de la commune de Pantin, tempérant ainsi la baisse de sa part forfaitaire.
5.1.3.5
Les ressources d’exploitation
Au cours de la période examinée, la commune a vu diminuer ses recettes issues du
fonctionnement de ses services publics ou de son patrimoine :
Tableau n° 30 :
Ressources d’exploitation de Pantin (2012
-2016)
En M€
2012
2013
2014
2015
2016
Variation 2012-
2016 (en %)
Ressources d'exploitation
17 565 282
12 819 529
9 959 155
9 425 404
9 467 813
- 14,3
dont travaux, études et prestations de services
8 002 483
7 826 829
7 358 709
7 118 777
7 303 972
- 2,3
Revenus locatifs et redevances (hors DSP)
419 779
527 742
636 809
687 256
658 361
11,9
Excédents et redevances sur SPIC
166 820
134 438
108 642
220 790
204 970
5,3
Mise à disposition de personnel facturé
0
0
315 109
126 286
126 436
N.C.
dont remboursements de frais
8 569 433
3 889 138
1 033 946
802 481
651 443
- 47,5
Source
: Chambre régionale des comptes d’après données
issues des comptes de gestion
Cette baisse est liée à la perte des recettes issues des loyers et équipements transférés alors à
la CAEE. Elle
est également due aux ressources d’exploitation dépendant des remboursements
de frais à propos desquels l’ordonnateur a fourni les éléments suivants
:
Tableau n° 31 : Remboursements de frais (détail)
Source : Commune de Pantin
33
Commune de Pantin (93) - Exercices 2008 et suivants
–
Observations définitives
S2
–
2170630 / BB
37/129
Les principales évolutions correspondent aux mises à disposition consenties par Pantin
à
l’intercommunalité et aux diminutions des refacturations de dépenses
liées sur la base
de conventions pour traiter les dépenses transférées mais toujours payées par la commune :
Graphique n° 7 :
Évolution des refacturations des dépenses à Est Ensemble (2012-2016)
Source : Commune de Pantin
Au 1
er
juillet 2013, Est Ensemble a repris la quasi-intégralité de la masse salariale puis, depuis
2014, les différentes dépenses de fonctionnement (principalement les fluides), réduisant en
parallèle la charge pour la ville et la refacturation. Ces produits s’éteignent donc progressivement
au fur et à mesure de la reprise en direct des dépenses par la CAEE.
Par ailleurs, les autres postes de recettes en évolution concernent :
-
les droits de stationnement, particulièrement dynamiques du fait de la politique active
dans ce domaine, et de la reprise en régie du parking de l’Église
;
-
les revenus des immeubles en nette augmentation depuis 2012 du fait d'une gestion
dynamique du patrimoine privé de la ville ;
-
les produits à caractère social (tarifs des crèches et des centres médico-sociaux
jusqu'en 2014 ; transfert de gestion du CMPP en 2015).
Graphique n° 8 : Évolutions des rec
ettes d’exploitation
(2012-2016)
Source : Commune de Pantin
5.1.4
Les dépenses de fonctionnement
5.1.4.1
Analyse globale
Au cours de la période sous revue, les dépenses de gestion semblent avoir augmenté mais le
reversement de la fiscalité à l’EPT explique cette évolution. Hormis cet effet, une baisse
progressive des dépenses de fonctionnement peut être apparemment constatée sur la période
2012-2016
. Il s’agirait là d’une orientation budgétaire décidée pa
r la commune, pour mettre en
regard l’évolution des dépenses de fonctionnement avec celle des recettes.
Commune de Pantin (93) - Exercices 2008 et suivants
–
Observations définitives
S2
–
2170630 / BB
38/129
Les charges de personnel apparaissent à première vue contenues de même que les charges
financières qui ont connu une évolution plus modérée, le coût des intérêts de la dette étant
à la baisse en lien avec le désendettement de la commune et un contexte de taux bas.
Tableau n° 32 : Niveau et évolution des dépenses de fonctionnement (2012-2016)
En M€
2012
2013
2014
2015
2016
Variation 2012-
2016 (en %)
Total des charges courantes
98 829 833
98 011 969
95 523 233
94 456 698
112 976 921
dont charges de personnel
65 911 493
64 618 797
62 735 468
61 828 035
61 076 767
- 1,9
dont charges à caractère général
22 344 794
22 714 241
21 648 901
21 323 140
20 621 248
- 2,0
dont subventions de fonctionnement
5 167 075
5 502 773
6 035 802
6 495 059
6 057 557
4,1
dont autres charges de gestion
1 821 786
1 836 311
2 000 161
1 936 514
22 690 804
87,9
dont charges financières
3 584 686
3 339 847
3 102 900
2 873 950
2 530 544
3,1
Source
: Chambre régionale des comptes d’après données issues des comptes de gestion
La hausse apparente en 2016 est majoritairement due au reversement au FCCT. Afin de
comparer les données toutes choses égales par ailleurs, il convient de retraiter des dépenses
au moins la part fiscale purement neutre du FCCT (20,3
M€)
:
Tableau n° 33 : Évolution des charges hors FCCT (2012-2016)
En M€
2012
2013
2014
2015
2016
Total des charges courantes
98 829 833
98 011 969
95 523 233
94 456 698
112 976 921
FCCT à retraiter
20 300 000
Total hors FCCT
98 829 833
98 011 969
95 523 233
94 456 698
92 676 921
N/N-1
- 817 864
- 2 488 736
- 1 066 535
- 1 779 777
% de diminution n-1
- 0,83
- 2,54
- 1,12
- 1,88
Source : Commune de Pantin
On constaterait donc une baisse des
charges courantes de Pantin entre 2012 et 2016 de l’ordre
de 6,23 % en cumul, hors FCCT. Englobant les dépenses de personnel dont la contribution
propre sera examinée ci-
après, il convient d’isoler les dépenses courantes en retenant dans tous
les cas l’eff
et intercommunal qui, à périmètre courant, a permis une baisse des charges.
L
a ville de Pantin s’est livrée à l’exercice d’une présentation des dépenses de fonctionnement
hors dépenses de personnel sur la période en tenant compte des remboursements de frais
engagées par la commune et réalisées par l’intercommunalité
:
Tableau n° 34 : Évolution des dépenses de fonctionnement de Pantin (2012-2016)
2012
2013
2014
2015
2016
Dépenses de fonctionnement
29 503 331
30 054 303
29 684 864
29 754 713
28 629 402
Dépenses de fonctionnement évaluées en CLECT
6 612 821
6 887 005
6 991 510
6 991 510
6 991 510
Remboursements de frais
- 1 818 895
- 1 173 073
- 696 455
- 784 965
- 554 390
Total net
34 297 257
35 768 235
35 979 919
35 961 258
35 066 522
Évolution
-
1 465 845 €
1
470 978 €
211 684 €
-
18 660 €
-
894 736 €
% de diminution / n-1
- 4,1
4,3
0,6
- 0,1
- 2,5
% de diminution / 2012
4,3
4,9
4,9
2,2
Source : Commune de Pantin
Loin de diminuer, les dépenses de fonctionnement hors dépenses de personnel de la commune
de Pantin ont donc augmenté à périmètre constant entre 2012 et 2016 (+ 2,2 %) et même
de presque 5 % si on retient la période 2012-2015. On note néanmoins une évolution favorable
en 2016 par rapport à 2015 qui nécessite d’être confirmée.
Commune de Pantin (93) - Exercices 2008 et suivants
–
Observations définitives
S2
–
2170630 / BB
39/129
5.1.4.2
Les charges de personnel
Le suivi de la masse salariale est assuré par la direction des ressources humaines appuyée
par la direction des finances. C’est un enjeu de première importance pour Pantin dont
les deux
tiers des charges de fonctionnement relevait de cette catégorie de dépense en 2016. Ainsi,
la masse salariale fait partie des données transmises mensuellement au maire et au directeur
général des services. Dans un contexte de baisse des effectifs municipaux, les charges
de personnel ont diminué depuis 2012 :
Tableau n° 35 : Détail des charges de personnel (2012-2016)
En M€
2012
2013
2014
2015
2016
Var. annuelle
moyenne (en %)
Rémunérations du personnel titulaire
34 557 426
34 408 056
32 646 080
32 363 875
31 950 215
- 1,9
Dont rémunération principale
23 943 620
27 235 688
26 525 121
26 469 691
26 130 015
2,2
Dont régime indemnitaire voté par l'assemblée
9 124 721
6 515 459
5 720 129
5 470 343
5 436 429
- 12,1
Dont autres indemnités
1 489 086
656 910
400 830
423 840
383 772
- 28,7
Rémunérations du personnel non titulaire
13 811 966
13 288 454
13 313 623
13 116 781
13 191 892
- 1,1
Autres rémunérations
0
94 549
135 246
122 483
85 241
N.C.
Atténuations de charges
1 364 758
1 259 655
1 067 558
1 036 580
1 267 614
- 1,8
Total des rémunérations du personnel
47 004 634
46 531 404
45 027 391
44 566 560
43 959 435
- 1,7
Charges sociales
17 573 539
16 553 910
16 189 336
15 726 469
15 675 029
- 2,8
Impôts et taxes sur rémunérations
536 226
1 105 815
1 274 026
1 274 971
1 246 539
23,5
Autres charges de personnel
323 665
264 568
215 646
213 604
167 587
- 15,2
Charges de personnel interne
65 438 064
64 455 697
62 706 397
61 781 603
61 048 590
- 1,7
Charges de personnel externe
473 430
163 100
29 071
46 432
28 177
- 50,6
Charges totales de personnel
65 911 493
64 618 797
62 735 468
61 828 035
61 076 767
- 1,9
- Remboursement de personnel mis à disposition
0
0
315 109
126 286
126 436
N.C.
Charges totales de personnel nettes
65 911 493
64 618 797
62 420 360
61 701 749
60 950 331
- 1,9
Source
: Chambre régionale des comptes d’après données
issues des comptes de gestion
Sur une période plus longue, cette évolution n'est pour autant pas linéaire avec deux
séquences, selon la commune :
-
entre les années 2008 et 2012, les dépenses de personnel croissent notamment en fin
de période avec la révision du régime indemnitaire, de 60,063
M€ à 66,982
M€
;
-
entre 2013 et 2016 où les dépenses de personnel diminuent grâce au transfert
de compétences mais aussi à la maîtrise de la masse salariale.
Concernant la première séquence, la commune met en avant les points suivants :
-
des augmentations du point d'indice de 0,5 % en mars 2008, en juillet 2009 et en
juillet 2010 pour un coût estimé à 200
K€ à chaque fois et de 0,3
% en octobre 2009 ;
-
les revalorisations des valeurs du SMIC et des cotisations patronales ;
-
des frais de personnel supplémentaires liées à la tenue des bureaux de vote pour les
différentes élections dont chaque tour d'élection représente environ 35 000
€
;
-
la refonte du régime indemnitaire en 2011 en lien avec la révision du cadre horaire et la
prise en compte de sujétions particulières de métiers pour un montant d'environ 2,3
M€
;
-
le plan de résorption de l'emploi précaire à partir de 2012 qui s'est traduit par la mise
en stage de 79 agents de catégorie C en 2012 pour un montant de 160
K€.
Pour la seconde séquence, la masse salariale baisse malgré des mesures nationales et
locales impactant à la hausse les dépenses de personnel :
-
la poursuite du plan de résorption de l'emploi précaire ;
-
la mise en place en 2014 de la réforme des rythmes scolaires qui a nécessité, entre
autres, sur le budget ville la requalification des contrats horaires des animateurs
permanents de contrats en temps non complet en contrats à temps complet et, sur le
budget de la caisse des écoles, l'embauche d'une quarantaine d'animateurs vacataires ;
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Observations définitives
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-
le travail d'harmonisation de la nouvelle bonification indiciaire (NBI) en 2015, dont
l'impact est lié au maintien du pouvoir d'achat des agents mais aussi par l'intégration d'un
nouveau quartier prioritaire de la ville accroissant ainsi le nombre d'agents bénéficiaires ;
-
les revalorisations des valeurs du SMIC et des cotisations patronales.
Malgré ces augmentations, la masse salariale a diminué en raison :
-
du transfert de plusieurs compétences à la CAEE avec le transfert des personnels
afférents en 2013 soit près de 174 agents pour un montant estimé à 1,3
M€ en 2013
;
-
du transfert des activités du centre médico-psycho-pédagogique à une association
début 2015 ;
-
du non remplacement systématique des départs des agents et l'instauration d'un délai
de carence de trois mois sur certains postes vacants. Ces mesures font partie des
actions mises en œuvre afin de renforcer le contrôle de la masse salariale
34
.
Dans l’ensemble, les éléments relatifs à l’évolution des effectifs et de la mas
se salariale seront
analysés dans la partie dédiée aux ressources humaines.
5.1.4.3
Les charges à caractère général
Second poste de dépenses au sein de la section de fonctionnement, après les charges de
personnel, les charges à caractère général semblent diminuer légèrement bien que l’analyse
globale montre que, en neutralisant l’intercommunalisation, elles auraient plu
tôt eu tendance
à augmenter durant la période.
Tableau n° 36 : Détail des charges à caractère général (2012-2016)
En M€
2012
2013
2014
2015
2016
Var. annuelle
moyenne
(en %)
Charges à caractère général
22 344 794
22 714 241
21 648 901
21 323 140
20 621 248
- 7,7
dont achats autres que les terrains à aménager
9 364 537
9 856 710
8 678 300
8 674 833
8 254 635
- 11,9
dont locations et charges de copropriétés
1 764 051
1 837 974
1 822 624
1 876 878
1 784 589
1,2
dont entretien et réparations
2 756 485
2 967 564
3 134 660
3 136 813
3 090 857
12,1
dont autres services extérieurs
285 203
324 644
340 556
340 991
340 425
9,7
dont publicité, publications et relations publiques
4 365 461
4 610 086
4 780 399
4 539 923
4 788 922
- 22,4
dont transports collectifs et de biens (y c. transports scolaires)
141 325
134 809
128 464
130 748
144 225
2,1
- Remboursement de frais
8 569 433
3 889 138
1 033 946
802 481
651 443
- 92,4
Charges à caractère général nettes
13 775 361
18 825 103
20 614 955
20 520 660
19 969 805
45
Source :
Chambre régionale des comptes d’après données issues des comptes de gestion
Il convient de mentionner que l’ordonnateur soulève quelques écarts avec les données
issues
des comptes de gestion pour les exercices 2012 (169 677
€ d’écart) et 2013 (978
€ d’écar
t).
5.1.4.4
Les subventions
Les subventions de fonctionnement augmentent sur la période (+ 4
%). Cependant, à l’instar
des charges à caractère général, ces dépenses reculent entre 2015 et 2016, marquant là
encore un infléchissement de tendance
35
.
34
L’ordonnateur estime ces mesures à
740
k€
d’économies pour 2015.
35
Cf.
chapitre 9 pour une analyse de l’évolution des subventions par domaine d’activité.
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Tableau n° 37 : Détail des subventions de fonctionnement (2012-2016)
En M€
2012
2013
2014
2015
2016
Var. annuelle
moyenne
(en %)
Subventions de fonctionnement
5 167 075
5 502 773
6 035 802
6 495 059
6 057 557
4,1
dont subventions aux établissements publics rattachés
3 108 678
3 580 915
4 137 670
4 780 000
4 290 000
8,4
dont subventions aux établissements publics
100 157
12 571
0
0
0
- 100,0
dont subventions aux personnes de droit privé
1 958 240
1 909 287
1 898 132
1 715 059
1 767 557
- 2,5
Source : Chambre régionale des
comptes d’après données issues des comptes de gestion
Le détail des subventions depuis 2012 fourni par l’ordonnateur
est le suivant :
Tableau n° 38 : Détail des subventions versées (2012-2016)
Source : Commune de Pantin
Si les subventions versées aux associations sont en baisse entre 2012 et 2016, les postes
de subventions qui augmentent jusqu'en 2015 sont ceux versés à :
-
la caisse des écoles ; principalement du fait de la mise en place des rythmes scolaires
dont les dépenses ont impacté ce budget,
a priori
stabilisé depuis 2016 ;
-
et au CCAS ; le contexte social et les orientations politiques expliquent les ajustements
à la hausse de la subvention d'équilibre versée par la ville.
5.2
L’endettement communal
5.2.1
Organisation
La ville ne bénéficie d'aucun conseil extérieur permanent en matière de gestion de dette
malgré un accompagnement sur des questions ponctuelles ou d'opportunités.
La gestion de la dette et de la trésorerie fait partie des compétences susceptibles d’être
déléguées au maire par le conseil municipal, en application des articles L. 2122-22 et
L. 2122-
23 du CGCT. Le maire dispose actuellement d’une délégation, en vigueur depuis 2016
qui rapporte la délibération du 28 mars 2014. La délégation de compétence du conseil
municipal est générale, dans le respect de l'article 32 de la loi du 26 juillet 2013 de séparation
et de régulation des activités bancaires
36
sans montant plafond.
Depuis 2014, le premier adjoint bénéfice d’une délégation de fonctions comprenant les
empr
unts et lignes de trésorerie visés au 20° de l’article L.
2122-22 du CGCT dans le cas
d’une absence du maire. Or, si ce dernier bénéficie bien, depuis le 28
mars
2014 d’une
délégation de compétence en la matière, la référence pertinente est désormais la délégation
de 2016 puisque la subdélégation vise expressément la délégation du maire de 2014.
36
Qui prévoit qu’un contrat de
prêt peut certes être libellé en devises étrangères mais devra, en contrepartie, pouvoir être
transformé en euros.
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5.2.2
Stratégie financière
Depuis 2009, la gestion de la dette est un axe important de la stratégie financière de
la
commune. Si l’endettement de Pantin demeure élevé, il
est aujourd’hui maîtrisé après une
phase de désendettement antérieure à 2012.
Tableau n° 39 : Encours de dette (2012-2016)
en €
2012
2013
2014
2015
2016
Var. annuelle
moyenne
(en %)
Encours de dettes du BP au 1er janvier
111 233 455
106 520 534
105 582 775
105 010 076
100 240 569
- 2,6
- Annuité
en
capital
de
la
dette
(hors
remboursement temporaires d'emprunt)
11 061 600
11 647 376
12 064 868
11 712 157
9 942 543
- 2,6
- Var. des autres dettes non financières (hors
remboursements temporaires d'emprunts)
21 519
-9 617
7 831
-42 650
21 844
N.C.
+ Nouveaux emprunts
6 370 198
10 700 000
11 500 000
6 900 000
5 000 000
- 5,9
= Encours de dette du BP au 31 décembre
106 520 534
105 582 775
105 010 076
100 240 569
95 275 181
- 2,8
Encours de dette des BA net de la trésorerie
3 084 720
7 699 048
9 002 991
6 736 183
13 059 962
60,7
Encours de dette consolidé (BP +BA)
114 318 175
114 219 582
114 585 766
111 746 259
82 216 219
- 5,8
Encours de dettes du BP net de la trésorerie
hors comptes de rattachement
104 563 003
104 437 487
97 529 800
88 418 664
82 216 219
- 5,8
Source : Chambre régionale des comptes
d’après données
issues des comptes de gestion
En 2009, l'objectif de la collectivité était de ramener le taux d'endettement sous la barre des
100 % de recettes réelles de fonctionnement pour 2014, objectif atteint dès 2010. Fin 2017,
ce taux devrait être ramené autour de 90
% malgré la baisse des dotations de l’État. Suite
à
l’élection de 2014, la stratégie financière demeure dotée d'un point spécifique à la dette
,
à savoir la stabilisation de l'encours de dette aux alentours de 100
M€ en conservant une
capacité de désendettement de moins de 7 ans, respectée hormis en 2014 et bien en deçà
du
seuil d’alerte établi autour de 1
0
années. Quant au taux d’épargne
mesuré par l’épar
gne brute
rapportée aux recettes de fonctionnement de la collectivité, il est supérieur à 14 %, mise à part
en 2014, symétriquement à une capacité de désendettement en hausse. L’ordonnateur
synthétise ces indicateurs de la façon suivante :
Graphique n° 9 :
Évolution de l’e
ndettement (2008-2016)
Source : Commune de Pantin
Entre 2012 et 2016, l’encours de dette au 31
décembre a connu une baisse de 10,5 % entre
2012 et 2016 avec un encours de 95
M€ fin 2016 qui correspond à un montant par habitant
d’environ 1
750
€ au
31 décembre 2016, ce qui reste malgré tout élevé et au-dessus des
moyennes nationales. En outre, fin 2016, la durée résiduelle moyenne de la dette de Pantin
est de 10,3 ans et la durée de vie moyenne de 5 ans et 3 mois. Si les indicateurs présentés
par la ville sont bons, il est nécessaire de les consolider avec le budget annexe :
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Tableau n° 40 : Capacité de désendettement (2012-2016)
En M€
2012
2013
2014
2015
2016
Encours de dette du BP au 31/12
111 233 455
106 520 534
105 582 775
105 010 076
100 240 569
CAF brute
20 089 572
17 671 488
14 061 864
19 989 996
22 693 350
Capacité de désendettement du BP (en années)
5,54
6,03
7,51
5,25
4,42
Encours de dette du BP net de la trésorerie
94 563 003
94 437 487
97 529 800
88 418 664
92 216 219
Caf brute
20 089 572
17 671 488
14 061 864
19 989 996
22 693 350
Capacité de désendettement nette de la
trésorerie (en années)
5,50
5,98
7,01
4,70
3,80
Encours de dette consolidé (BP +BA)
114 318 175
114 219 582
114 585 766
111 746 259
106 781 872
Caf brute consolidée
20 088 709
17 671 738
14 061 864
19 994 879
23 645 038
Capacité de désendettement consolidée (en
années)
5,69
6,46
8,15
5,59
4,52
Encours de dette consolidé net de la trésorerie au
31/12
113 496 193
113 329 845
107 629 413
100 649 748
92 885 099
Caf brute consolidée
20 088 709
17 671 738
14 061 864
19 994 879
23 645 038
Capacité de désendettement consolidée nette de
la trésorerie (en années)
5,65
6,41
7,65
5,03
3,93
Source
: Chambre régionale des comptes d’après données issues des comptes de gestion
Le désendettement constaté depuis 2012 a amélioré la solvabilité financière de la Ville avec
une capacité de désendettement
37
passée de 5,6 ans en 2012 à 3,9 ans fin 2016, très en deçà
du seuil d’alerte de l’ordre de 10
ans. La réduction puis la stabilisation du niveau de dette est
donc un objectif désormais atteint par la commune de Pantin qui en a fait un des axes majeurs
de sa stratégie financière bien que l’endettement reste élevé dans l’absolu.
5.2.3
Le risque associé à la composition de la dette communale
5.2.3.1
Diversification des financements
La commune ne compte aucun emprunt obligataire et l’endettement repose uniquement sur
des contrats bancaires classiques. On peut classer la dette de Pantin de la sorte :
Graphique n° 10 : Composition de la dette de Pantin fin 2016
Source : Commune de Pantin
37
Ce ratio «
Encours de la dette / Capacité d’autofinancement
», permet de déterminer le nombre d’années nécessaires au
remboursement de la dette, si la totalité de la CAF y était consacrée.
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La présentation de la dette répond aux préconisations de la circulaire IOCB1015077C
du 25 juin 2010
.
Selon cette nomenclature dite « Gissler », chaque catégorie d'emprunt est
affectée d'une codification permettant de mesurer la prise de risque encouru dans une échelle
de risques mesurée de 1 (risque faible) à 6 (risque élevé).
La Ville de Pantin n'est plus exposée à des risques majeurs. Ainsi, plus de 84,06 % de la dette
est classée en risque 1 (contre 83,1 % en 2015, 81,49 % en 2014 et 78,07 % en 2013),
15,94 % en risque moyen (risques 3 et 4) et désormais aucun en risque fort (risque 6).
5.2.3.2
Diversification des financeurs
À chaque recours à l'emprunt, la commune procède à des mises en concurrence et des
consultations auprès des diff
érents financeurs pour diversifier les prêteurs. L’ordonnateur
explique d’ailleurs la diminution du taux moyen actuel de la dette grâce à une importante
réduction des marges bancaires pratiquées encore en 2016. Outre l'assouplissement des
règles de Bâle III, cette réduction est liée au retour d'une plus grande concurrence.
Les principales évolutions constatées résident dans le retrait progressif de Dexia dans le poids
de la dette et dans la montée en charge des deux seuls financeurs de la Ville depuis le pic
de la crise des liquidités
: la Caisse des Dépôts et Consignations et la Caisse d’Épargne.
Graphique n° 11 : Prêteurs au 31 décembre 2016
Source : Commune de Pantin
5.2.4
Le financement des investissements
Au cours de la période 2012-2016, la commune a dégagé un financement propre disponible
de 84,26
M€.
Tableau n° 41 :
Ressources propres d’investissement (2012
-2016)
en €
2012
2013
2014
2015
2016
Cumul
Caf brute
20 089 572
17 671 488
14 061 864
19 989 996
22 693 350
94 506 270
- Annuité en capital de la dette
11 061 600
11 647 376
12 064 868
11 712 157
9 942 543
56 428 545
= Caf nette ou disponible (C)
9 027 972
6 024 112
1 996 995
8 277 840
12 750 807
38 077 726
TLE et taxe d'aménagement
983 948
459 450
347 215
391 894
17 850
2 200 358
+ Fonds de compensation de la TVA (FCTVA)
1 939 118
1 468 512
2 246 555
2 515 143
2 699 399
10 868 727
+ Subventions d'investissement reçues
3 592 597
482 208
1 906 057
2 265 466
3 468 574
11 714 901
+ Produits de cession
10 482 500
0
5 533 250
557 600
1 650 000
18 223 350
+ Autres recettes
980 805
984 145
560 567
1 048 979
-401 734
3 172 762
= Recettes d'inv. hors emprunt (D)
17 978 968
3 394 315
10 593 644
6 779 082
7 434 089
46 180 098
= Financement propre disponible (C+D)
27 006 940
9 418 428
12 590 639
15 056 921
20 184 896
84 257 824
Source
: Chambre régionale des comptes d’après données issues des comptes de gestion
Commune de Pantin (93) - Exercices 2008 et suivants
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Observations définitives
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Ces ressources ont permis de financer des dépenses d’équipement effectives cumulées
de 90,69
M€ auxquelles il convient notamment d’ajouter les subventions d’équipement
:
Tableau n° 42 :
Dépenses d’investissements (2012
-2016)
en €
2012
2013
2014
2015
2016
Cumul
Dépenses d'équipement (y compris travaux
en régie )
21 694 326
16 553 134
15 749 754
12 946 254
23 750 976
90 694 444
Subventions d'équipement (y compris
subventions en nature)
5 688 294
5 592 274
5 372 654
4 138 668
2 577 518
23 369 408
+/- Dons, subventions et prises de
participation en nature, reçus ou donnés
- 475 544
0
0
0
0
- 475 544
- Participations et inv. financiers nets
1 656 371
-978 636
1 180 568
1 641 406
-566 722
2 932 988
+/- Variation de stocks de terrains, biens et
produits
136 187
0
0
0
0
136 187
- Charges à répartir
0
0
0
0
0
0
+/- Variation autres dettes et cautionnements
21 519
- 9 617
7 831
- 42 650
21 844
- 1 073
Source
: Chambre régionale des comptes d’après données
issues des comptes de gestion
Il en ressort un besoin résiduel de financement de
–
32
M€, soit une moyenne de –
6,48
M€
par an. La commune ayant emprunté 40,47
M€ de capital, soit 8,09
M€ par an, elle
a pu
augmenter son fonds de roulement de 8,07
M€.
Tableau n° 43 : Évolution du Fonds de roulement et de la trésorerie (2012-2016)
Au 31/12 en M€
2012
2013
2014
2015
2016
Fonds de roulement net global
6 320 384
5 281 657
7 061 489
10 334 733
9 735 747
En nombre de jours de charges courantes
23,3
19,7
27,0
39,9
31,5
Besoin en fonds de roulement global
5 498 402
4 391 960
115 015
- 761 779
- 4 161 025
= Trésorerie nette
821 982
889 697
6 946 474
11 096 512
13 896 772
En nombre de jours de charges courantes
3,04
3,31
26,54
42,88
45,02
Source
: Chambre régionale des comptes d’après données issues des comptes de gestion
Le fonds de roulement net global couvrait moins d’un mois de gestion courante jusqu’en 2014
ne laissant que peu de marges budgétaires autre que
l’emprunt pour financer la part des
investissements non couverte par l’autofinancement. La situation a évolué, la trésorerie nette
étant en augmentation importante sur la période 2012-2016 de 3 à 45 jours.
La commune dispose d’un plan pluriannuel d’investissement (PPI) pour 2015 à 2020 issu d’un
exercice de programmation abouti et partagé par l’ensemble de l’administration et des élus,
pour lesquels un séminaire a été organisé à la fin de l’été 2014. L’ordonnateur a fourni une
version actualisée pour 2017 à
2020 qui rapporte les recettes d’investissement aux dépenses
par départements et services. Des besoins importants sont recensés pour 2018, notamment
en matière d’entretien et de rénovation des bâtiments.
5.3
Bilan
Dans un contexte de baisse des dotations de
l’État, particulièrement marquée pour la commune,
cette dernière a procédé à une augmentation de sa fiscalité par la hausse des taux de taxe
foncière et la remise en cause de certains abattements. Ces mesures ont largement permis
de compenser la diminution
des concours de l’État, notamment la part forfaitaire de la DGF.
À périmètre constant, c’est
-à-
dire en neutralisant le développement de l’intercommunalité,
on constate dans la période récente une augmentation relative des charges grâce à un exercice
2016
venant corriger une tendance à la hausse relevée précédemment. Si l’augmentation
a été
de presque 5 % entre 2012 et 2015, elle est finalement restée contenue à 2,2 % de 2012 à 2016
grâce à une dernière année maîtrisée, qu’il sera nécessaire de confirmer.
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E
n ne s’en tenant qu’à
la masse salariale, sans neutraliser les effets de périmètre, à commencer
par les transferts d’effectifs à l’intercommunalité, les charges de personnel diminuent.
Néanmoins, postérieurement à la revalorisation indemnitaire de 2012, la rémunération par
agents sur la période 2013-2016 augmente de + 3,44 %.
La commune de Pantin s’est adaptée aux baisses de dotations de l’État en augmentant les
recettes communales, cet ajustement lui ayant de plus permis, dans un contexte de taux bas,
de se désendetter progressivement, même si
l’encours de dette
fin 2016, à 90 % des recettes
de fonctionnement soit 95
Md€, demeure important dans l’absolu.
Ce résultat a conduit la
commune
à s’interroger sur la nécessité de mobiliser l’ensemble des leviers fis
caux utilisés
ces dernières années et, pour l’avenir, à préciser sa stratégie financière.
Cette dernière est déclinée par les objectifs suivants :
-
la garantie d'un taux d'épargne brute à 14 % ;
-
plus aucune augmentation des taux d'impôts jusqu'à la fin du mandat, en 2020 ;
-
la stabilisation de l'encours de dette aux alentours de 100
M€ en conservant une
capacité de désendettement de moins de 7 ans ;
-
la mise en œuvre d'un programme d'investissement d’environ 17
M€ en charge nette.
Selon la projection du conseil de la commune, ces objectifs seraient respectés avec un effort en
dépenses synthétisé par une tendance à - 0,41 %, charges de personnel comprises. Cette
hypothèse, qui sous-tend la préparation des budgets, pourrait être précisée et projetée à moyen
terme
avec l’adjonction d’un objectif portant sur la réduction de la dépense, particulièrement
nécessaire pour respecter cette projection impliquant donc de véritables économies.
À cette fin, la situation budgétaire de la Ville peut encore être améliorée par le traitement des
irrégularités et dysfonctionnements relevés par la chambre dans son fonctionnement interne
et au-
delà, la mise en place d’une démarche de performance dans la conduite de ses
ressources humaines et de ses achats. Ces réformes seraient synthétisées par un objectif
d’économies sur les dépenses de fonctionnement destiné à augmenter l’autofinancement des
investissements prévus dans les années à venir.
6
LES
RISQUES
FINANCIERS
EXTERIEURS
AU
BUDGET
PRINCIPAL
L’objectif est d’identifier des risques fi
nanciers potentiels extérieurs au budget primitif (BP) qui,
s’ils se réalisaient, l’impacterait au point de grever significativement et durablement les marges
de manœuvre budgétaire de la commune.
6.1
Le budget annexe «
Résorption de l’habitat indigne
»
6.1.1
Présentation
Le budget annexe de l'habitat indigne regroupe depuis 2008 l'ensemble des inscriptions
financières relatives aux opérations de résorption de l'habitat indigne. Le suivi synthétique est
réalisé à l'adresse, en fonction des secteurs de projets.
Les outils de suivi de ces opérations sont les suivants :
-
convention et maquette avec actualisations successives dans le cadre d'avenants ;
-
tableaux de suivi opérationnels et financiers élaborés par Deltaville puis par la Semip,
en qualités d'assistants à maîtri
se d’ouvrage
;
-
tableaux de suivi financiers élaborés en régie par la Ville à partir de 2014, et de suivi
opérationnel à partir de 2016.
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La mission d'ingénierie foncière ayant été confiée à un cabinet à partir de 2015, des outils
spécifiques ont été développés dans ce cadre. Il s'agit du tableau sur l'état d'avancement des
acquisitions, au lot, valant pour l'îlot Sainte Marguerite et pour le 94-96 Jean Jaurès.
Ces tableaux sont renseignés et mis à jour en fonction de l'évolution des négociations et
de la signature des actes. Des réunions régulières avec le cabinet alimentent la connaissance
de l'évolution des négociations avec les différents propriétaires. Des réunions avec l'office
notarial de la Ville précisent l'état de traitement des dossiers en instance de mise en signature.
Des points dédiés avec le premier adjoint font un état précis de l'avancée des négociations et
des délais en résultant pour passage à l'acte.
Selon le compte rendu du conseil municipal du 19 décembre 2013, certaines adresses ont été
transférées à Est Ensemble. Ce budget annexe de l’Habitat indigne est d
epuis composé des
opérations relatives au PRU des Quatre-
Chemins, à la RHI des Sept Arpents et l’adresse
du 4 Méhul.
6.1.2
La subvention d’équilibre du budget principal
La ville de Pa
ntin a inscrit les participations de la ville à l’équilibre du BA
au compte 27638
« Autres créances immobilisées - Autres établissements » (budget principal) à compter
de
l’exercice 2008, pour un montant cumulé de 12,988
M€ au 31
décembre 2016.
Tableau n° 44 : Subvention du budget primitif au budget annexe (2009-2016)
En M€
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Compte 27638 Budget principal (mouvement de l'année)
1,47
0,00
2,26
1,75
0,84
0,94
1,93
0
Compte 27638 budget principal (soldes)
5,27
5,27
7,53
9,28
10,12
11,06
12,99
12,99
Compte 1687 Budget annexe
0
0
0
0
0
0
0
0
Compte 1678 (crédit) Budget annexe
1,47
0,00
2,26
1,75
0,84
0,94
1,93
1,93
Source : Chambre régionale des comptes
L’objet de ces versements, selon les procès
-verbaux des comptes rendus des conseils
municipaux, est bien de participer à l’équilibre du BA. En effet, le déficit entre les recettes
réelles de fonctionnement (constituées des cessions foncières et des subventions de l’Anru et
de la Caisse des dépôts et consignations) et les dépenses réelles de fonctionnement
composées des postes acquisitions foncières et prestations de services relatives à la gestion
transitoire des biens acquis ou en cours de portage (démolition, dépollutions et ingénierie
foncière), est compensé par une subvention d’équili
bre du budget principal au budget annexe.
La lecture des comptes rendus du conseil municipal depuis 2010, indique que cette subvention
d’équilibre du BP au BA a été versée chaque année, sauf en 2010 et 2016 (938
883,21
€
en 2014 et 1 930 000
€ en 2015). En
2016, la ville n’a prévu aucun versement car elle a
« réussi à vendre 2,5
M€
[…]
ce
[qu’elle a]
acheté, notamment 4 rue Méhul »
et n’a pas besoin
« de verser la subvention de 2 à 3
M€
»
comme chaque année. C’est exceptionnel puisque
l’ordonnateur indique
devoir
« reconduire
[la]
subvention au budget de l’habitat indigne l’année
prochaine. »
, soit en 2017.
6.1.2.1
L’utilisation erronée du compte 27638 pour verser une subvention d’équilibre
au budget annexe Habitat indigne, sans délibération.
D’après l’instruction
M14, « le compte 276 retrace : les créances résultant des versements
effectués à la suite de la mise en jeu des garanties d’emprunt et constatés provisoirement, [...]
;
les créances résultant du transfert des droits à déduction de TVA de la collectivité sur les
immobilisations des services affermés ou concédés [...] ; des créances entre collectivités
résultant d’engagement contractuels (cf. compte 1687 ci
-dessus) ». Le compte miroir est
le compte 1687 « Autres dettes » [qui] enregistre notamment les dettes
résultant d’un
engagement de rembourser à une collectivité (ou à un établissement) un emprunt contracté par
cette dernière, pour réaliser une opération en qualité de mandataire [...]. »
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L’ordonnateur a indiqué que lors de la mise en place du BA Habitat ind
igne, la subvention
d’équilibre était une subvention d’équipement
; le versement de cette première subvention
en 2007 a été imputé, à juste titre, au compte 204 « S
ubventions d’équipement versées
».
Par
la suite, toujours selon l’ordonnateur, cette subvent
ion a été transformée en versement
d’avance de trésorerie, imputé
e au compte 27638 et censée être reversée au budget principal,
à la clôture des opérations de l’habitat indigne.
Toutefois, la ville n’a pas été en mesure de produire la délibération portant
autorisation de
versement de la participation du budget principal au budget annexe et précisant les modalités
de remboursement. De surcroît, l
’information donnée au conseil municipal était qu’il s’agissait
d’une «
subvention
» d’équilibre
.
Dès lors, l’impu
tation de ce
s subventions d’équilibre du budget principal
au compte 27638,
semble irrégulière, ce dernier impliquant un remboursement total à
la commune qui n’aura,
de
par l’économie même des opérations de résorption de l’habitat indigne et selon l’analyse
de
l’ordonnateur lui
-même, pas lieu. Il convient donc que la commune se rapproche du comptable
pour mieux appréhender les relations du budget annexe et du budget principal.
6.1.2.2
Une irrégularité aggravée par l’utilisation erronée du compte miroir 1678
Nonobstant le caractère irrégulier des montants inscrits au compte 27638, la ville a utilisé de
façon erronée le compte 1678 « Autres emprunts et dettes » au lieu du compte 1687. En effet,
selon l’instruction M14, dans le budget annexe, le compte 276 a pou
r miroir le compte 1687
« Autres dettes
», qui enregistre notamment les dettes résultant d’un engagement de
rembourser à une collectivité un emprunt contracté par cette dernière
38
.
L’inscription de 12,99
M€ au solde du compte 1678 du BA pourrait laisser pen
ser que ce
dernier a emprunté cette somme à un établissement de crédit, ce qui n’est pas le cas.
Aussi,
la ville s’engage
à régulariser cette erreur matérielle par un certificat administratif dès 2017
afin que la bonne imputation apparaisse dans le compte de gestion 2017.
6.1.2.3
Une absence de suivi comptable et budgétaire
La ville a inscrit sa participation au BA Habitat indigne, non pas sous forme de subvention
d’investissement (compte 204) mais sous forme d’avance imputée au compte 27638.
La ville
soutient que
la subvention ainsi versée fera l’objet d’un remboursement à la clôture des
opérations, si le BA venait à être excédentaire. Elle précise que «
l’intégralité de la somme
inscrite au compte 1678 du budget annexe fera l’objet d’un remboursement
; néanmoins, la
balance finale du budget annexe permettra de calculer le déficit exact de l’opération de
résorption de l’habitat indigne : ce déficit sera basculé en subvention d’équipement sur le budget
de la ville (ou en équipement publics le cas échéant). ».
Toutefo
is, la chambre ne partage pas la vision optimiste de la ville, qui, en l’espèce, n’applique
pas le principe de prudence comptable. En effet, l’ordonnateur n’a pas établi de bilan
intermédiaire concernant les opérations clôturées depuis 2007, date de sa constitution
, bien qu’il
indique avoir « réalisé des bilans intermédiaires réguliers des opérations émargeant au budget
habitat indigne ». Toutefois, les seuls tableaux fournis concernent la période à venir : 2017-2019.
Par conséquent, aucune écriture d’ajustement de la valeur du stock du BA n’a été opérée.
Dès
lors, l’ordonnateur n’a aucune vision de la part remboursable par le budget annexe,
structurellement déficitaire.
38
S’agissant d’une avance du budget principal de la commune au budget annexe, l’écriture prévue par l’instruction M14 est la
suivante
: Inscription de l’avance
: Débit du compte 27638 budget principal / Crédit du compte 1687 budget annexe ;
Remboursement de l’avance par le budget annexe
: Débit du c1687 budget annexe / crédit du compte 27638 budget principal.
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L’ordonnateur indique qu’
« après différents échanges avec le trésorier
[…]
, il a été décidé d'un
commun accord, que le stock du budget HI serait ajusté à la clôture finale des opérations »
.
Cette décision serait justifiée en raison
« de la complexité des opérations et du fait que pour
chaque adresse, l'ajustement des stocks évolue chaque année, tant à la baisse qu'à la
hausse »
, compte tenu de la progressivité des achats, du nombre d’adresses, des versements
ANRU à la fin des opérations, de la longueur des procédures et des dépenses de copropriété
à payer jusqu'à l'acquisition de l'intégralité des bâtiments.
Si l’ensemble de ces éléments est pertinent en matière d’opérations de RHI, aucune de ces
raisons ne saurait justifier une absence de suivi que permet les règles comptables. Ne pouvant
fournir de documents internes ou communs avec le compta
ble, l’ordonnateur indique que
« différentes réunions de travail ont eu lieu entre la ville et le trésor public, qui ont abouti à des
décisions communes »
, à savoir
« de continuer le versement et la comptabilisation des avances
sur la ville et les constater en recettes d'emprunt sur le budget annexe de l'HI (en recettes
d'investissement), de valoriser les stocks in fine, lors de la clôture définitive des opérations, et
de constater la subvention d'équipement également à terme. »
.
6.1.2.4
Un actif
d’environ 10
M€ po
tentiellement irrécouvrable
La part de l'avance que la ville pense pouvoir être remboursée à la clôture du BA est estimée
aujourd'hui à 3
M€, compte tenu des opérations déjà réalisées avec un excédent fin 2016
de 1,114
M€ et du PPI 2017
-2019 intégrant un solde final excédentaire de 1,9
M€.
Au le budget annexe, les futures dépenses seront financées par les recettes à venir
correspondant aux cessions et aux subventions restants à encaisser (décalage de trésorerie)
et «
a priori
, d'ici la clôture de ces opérations, plus aucune avance ne sera réalisée par la
ville. ». Au final, cette dernière estime aujourd'hui que le déficit structurel du budget HI sera de
l’ordre de 10
M€ à la terminaison des opérations en cours.
6.1.2.5
Le traitement comptable du déficit attendu du budget annexe
Il convient de rappeler que si l’absence d’émission de titre de recette
s relatif aux prêts découle
de l’insolvabilité ou de la disparition des débiteurs, la collectivité doit constater la disparition
de son actif, opération budgétaire se traduisant par une dépense exceptionnelle (chapitre 67)
et une recette d’investissement (s
ous compte intéressé du chapitre 27).
Selon l’instruction M14, le budget principal peut prendre en charge le déficit du
BA
, par l’émission
d’un mandat au compte 6521 «
Déficit des budgets annexes à caractère administratif », et au
sein du BA
, par l’émission d’un titre de recettes au compte 7552 «
Prise en charge du déficit du
budget annexe à caractère administratif par le budget principal ».
Concernant les terrains aménagés, les fiches 21 et 22 de l’instruction M14, prévoi
ent la
possibilité pour le budget p
rincipal d’apporter une subvention au BA afin de diminuer les prix de
vente des lots. L’inscription de la subvention d’équilibre en fonctionnement aurait pour
conséquence l’augmentation des charges du budget principal et la baisse de l’autofinancement
sans possibilité de financement par emprunt.
L’instruction M14 prévoit aussi le cas d’une inscription au compte 204 du budget principal, avec
pour corollaire le compte 1314 «
Subvention d’équipement
», au budget annexe. L’ordonnateur
doit dans ce cas, constituer une dotation aux amortissements au budget principal qui impacte le
compte de charge (c28-
c68) alors que l’inscription d’une avance au compte 27638 ne nécessite
pas une dotation aux amortissements.
Interrogé, l’ordonnateur semble privilégier l’option d’u
ne comptabilisation du déficit final constaté
en subvention d'équipement. Selon cette hypothèse, il indique qu’il n’est «
pas nécessaire de
constituer des provisions pour risques puisque le gain net serait de 3
M€ pour la ville
».
Il
convient néanmoins d’e
ntamer ces opérations sans plus attendre.
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Le maintien des 12,988 M€ au compte 27638 constitue en effet un actif surévalué qui nuit à la
fiabilité des comptes. La Ville doit dès à présent prendre les mesures suivantes :
-
adopter une délibération relative au versement du budget principal au budget annexe
et aux modalités de remboursement ;
-
réaliser les bilans intermédiaires afin d’avoir une vision à terminaison des opérations
;
-
et le cas échéant, ré-imputer une partie du stock inscrit au compte 27638 au
compte
204 subvention d’investissement et prévoir une dotation aux amortissements.
Recommandation n° 1 : Préciser les relations entre le budget principal et le budget
annexe
de l’habitat indigne
par une délibération et réaliser les bilans intermédiaires de
façon à établir et amortir le déficit prévisionnel.
6.2
Les sociétés publiques locales dont la commune est actionnaire
La ville est actionnaire de référence de la
société d’économie mixte, la
Semip, à hauteur
de 55 % sur un capital de 1,6
M€ (880
K€). Le Président du conseil d’administration est
le maire de Pantin. Six conseillers municipaux sont également administrateurs de la société.
Le dernier rapport transmis, pour l’exercice 2014, a été validé par le conseil municipal lors
de sa séance du 26 novembre
2015. L’actionnariat
est réparti entre différentes sociétés
de travaux ou immobilières et 27 autres actionnaires détenant moins de 1 % du capital.
La ville était également actionnaire à hauteur de 2,82 % sur un capital de 710
K€ (20
K€)
de
la Sem communément appelée Deltaville, dont le siège est situé à Montreuil, avant que celle-ci
ne fusionne au sein de la Sequano en 2017.
6.3
Les opérations d’aménagement
6.3.1
Présentation générale
Avec un foncier historiquement tourné vers l'activité et l'industrie, le projet urbain de Pantin,
s'appuie donc aujourd'hui en grande partie sur la mutation de ces fonciers ainsi que
la
transformation des secteurs dégradés, afin de mener, selon l’ordonnateur «
une politique
urbaine de qualité, maîtrisée et préservant les grands équilibres du territoire
».
Les opérations et interventions publiques, auxquelles s'ajoute l'accompagnement de l'initiative
privée, représentent d'ici à 2020 la production de plus de 2 000 logements, d'une offre de
locaux neufs ou réhabilités à destination de bureaux, de commerces, d'activités et de services
et d'équipements publics structurants dans le cadre suivant :
-
deux Zac sont clôturées (Hôtel de Ville) ou en cours de clôture (Villette Quatre-
Chemins) ;
-
deux PRU sont en voie d'achèvement dans les quartiers Courtillières et Quatre-
Chemins ;
-
plusieurs opérations d'envergure actuellement en phase opérationnelle : les Zac
Grands Moulins, Centre-ville, du Port (compétence Est Ensemble) et le secteur
opérationnel Méhul ;
-
une Zac a été créée en 2013, l'Écoquartier Gare, sous maîtrise d'ouvrage Est
Ensemble, en phase d'études et de négociations foncières avec les propriétaires ;
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-
deux nouveaux PRU intercommunaux ont été validés en 2016 pour les quartiers
Grands Quatre-Chemins et Sept-Arpents Stalingrad, ce dernier intégrant le projet
structurant de reprise de la dalle Îlot 27 ;
-
des périmètres hors Zac dont la mutation est à l'étude : porte de l'Ourcq, rive nord
du bassin de Pantin, secteur Raymond Queneau, en lien avec les enjeux portés par
Est Ensemble autour de la Plaine de l'Ourcq.
6.3.2
Engagements financiers de la ville
À ce stade du déroulement des opérations, les engagements en vue de combler les déficits
seraient les suivants selon la commune :
Tableau n° 45 : Engagements financiers de la ville
On note qu’après l’exercice 2016, l’exercice 2020 devr
ait être principalement impacté par
la
finalisation des opérations d’aménagement.
7
LES RESSOURCES HUMAINES
7.1
Vue d’ensemble
7.1.1
Évolution et organisation des effectifs
7.1.1.1
Organisation
Depuis la réforme de l’administration communale,
la ville est organisée en cinq départements,
chacun placés sous l’autorité d’un directeur général adjoint,
qui comprennent trois ou quatre
directions, elles-
mêmes subdivisées en pôles. En février 2016, l’ordonnateur a procédé à
plusieurs modifications de l’organigramme en annexe
n° 3.
Direction générale
Une mission « Évaluation des politiques publiques » a été créée pour accueillir au plus deux
agents par redéploiement interne.
Département Solidarités et proximité
Au sein de la direction des relations avec les usagers, le pôle Démarches enfants familles qui
traite les inscriptions scolaires et périscolaires, la facturation et l'encaissement de ces mêmes
activités a été rattachée à l'actuelle Direction de l'éducation, des loisirs éducatifs et des sports.
Quant aux pôles Population et funéraire et Relations citoyennes, ils sont intégrés à la Direction
de l'action sociale et des relations avec les usagers.
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Département Développement urbain durable
La mise en place de la mission « Grands Quatre-Chemins », rattachée à la directrice générale
adjointe vise à poursuivre la requalification de ce quartier.
L'incertitude liée à la prise de compétence de la Métropole en matière d'aménagement a conduit
au maintien d’une direction
de l'aménagement et du commerce en lien avec la suppression de
la direction du Développement économique et de l'insertion.
La direction de l'habitat et du logement a connu une adaptation liée au transfert de compétence
vers Est Ensemble. Dans la mesure où une reprise en gestion du contingent logement par
l'office Pantin Habitat est envisagée, le fonctionnement du pôle logement sera revu, comme
devra l’être
la direction de l'urbanisme en raison du transfert à
l’EPT
de la compétence en
matière de plan local d’urbanisme
au 1
er
janvier 2017.
Département Patrimoine, participation et cadre de vie
Un pôle « démocratie participative » y est désormais rattaché issu des équipes du Département
Citoyenneté et développement de la personne afin de rapprocher les expériences et les espaces
de démocratie participative des principaux thèmes et objets qui les caractérisent, principalement
liés à la qualité de l'espace public.
Département Ressources
La Direction des relations humaines devrait se renforcer sur les aspects formation. De plus,
une unité information et accueil serait ainsi constituée au sein du pôle vie au travail pour
garantir un traitement de « bout en bout » des demandes des agents.
Afin de renforcer la fonction achat, la Direction des ressources juridiques et administratives a
été transformée en Direction des affaires juridiques, des achats et des marchés et le pôle
Commande publique en pôle Achats et marchés publics. La gestion des clauses d’insertion
est désormais internalisée alors qu’elle était jusqu’alors assurée par une
association.
Constituée de quatre pôles
39
, la Direction des systèmes d'information et du patrimoine a connu
le transfert du pôle Mémoire et patrimoine en son sein compte tenu du développement de
nouvelles activités et des interactions avec d’autres directions
et notamment la Direction du
développement socio-culturel auquel il est désormais rattaché.
Département Citoyenneté et développement de la personne
La création d’une Direction du développement socio
-culturel, au périmètre élargi, vise à
décloisonner les p
rojets des quartiers et les politiques thématiques en vue d’une meilleure
efficacité sociale. Le pôle Vie des quartiers est supprimé, les quatre Maisons de quartier étant
directement rattachées à la direction ; le pôle Démocratie participative est transféré au
Département Patrimoine et cadre de vie.
De la même manière, sont consacrés la création de l'équipement Centre de ressources vie
associative, le transfert de la mission Communication et la suppression du pôle Technique du
spectacle. Le maintien du pôle Jeunesse dans cette direction est confirmé, tandis qu'elle
accueillera le transfert du pôle Mémoire et patrimoine, en provenance de la Direction des
systèmes d'information et des patrimoines.
Afin de favoriser la rationalisation des procédures et la cohérence des politiques publiques,
la
Direction de l’éducation et des loisirs éducatifs accueille le transfert du pôle inscriptions
au pôle Éducation en provenance de la direction de la relation avec les usagers.
39
Deux pôles sont consacrés au système d'information, un pôle au courrier, un pôle est en charge de la mémoire et du patrimoine.
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Compte tenu des transferts de compétences vers le territoire d'Est Ensemble, il est pris acte
du transfert du p
rojet de réussite éducative
(PRE) au titre de la politique de la ville.
La Direction de la prévention et de la tranquillité publique est devenue Direction de
la citoyenneté, des sports et de la tranquillité publique en raison du transfert du pôle Sports et
l'affirmation de la dimension citoyenne de la prévention et de la sécurité.
7.1.1.2
La structure et l’évolution des effectifs communaux
Le tableau suivant montre l’évolution des effectifs pantinois
, en conciliant les approches à
périmètre courant, tenant compte des changements d’organigramme, et à périmètre constant,
c’est
-à-
dire en se référant à l’organisation administrative 2016.
Tableau n° 46 : Effectifs de Pantin (2013-2016)
2013
2014
2015
2016
Évolution
(en %)
CABINET DU MAIRE
50,8
49,6
45,8
46,7
- 8,0
CABINET DU MAIRE
30,2
26,9
21,0
19,7
- 34,8
DIR. DE LA COMMUNICATION
20,6
22,7
24,8
27,0
31,2
DEPT CITOYENNETE DEVELOP.
982,9
917,3
896,5
909,7
- 7,5
DEPT CITOYENNETE DEVELOP.
2,0
2,0
2,0
2,3
16,7
DIR. DEVELOPPEMENT CULTUREL
98,1
27,1
27,2
134,3
n.r
DIR. DEVELOPPEMENT SOCIO-CULTUREL
1,6
2,0
DIR. EDUCATION LOISIRS SPORTS
796,3
790,3
766,8
581,5
n.r
DIR. PREVENTION TRANQUILITE PUB
86,5
96,3
98,5
191,6
n.r
DEPT DEV. URBAIN DURABLE
39,5
37,4
39,4
40,1
1,5
DEPT DEV. URBAIN DURABLE
2,6
2,0
1,6
1,7
- 35,5
DIR. AMENAGEMENT
3,5
3,0
3,8
8,3
4,2
DIR. AMENAGEMENT ET COMMERCE
0,4
1,0
1,0
DIR. DEV.ECO.COMM.EMPLOI
4,1
2,7
3,0
DIR. HABITAT LOGEMENT
14,3
13,3
14,1
15,2
6,4
DIR. URBANISME
14,7
15,5
15,9
14,9
1,7
DEPT PATRIMOINE CADRE VIE
219,3
220,4
213,6
212,9
- 2,9
DEPT PATRIMOINE CADRE VIE
11,5
10,8
10,0
12,4
8,0
DIR. BATIMENTS
80,3
80,6
78,7
76,3
- 5,0
DIR. ESPACES PUBLICS
123,9
125,3
120,9
120,1
- 3,1
DIR. VOIRIE DEPLACEMENTS
3,7
3,8
4,0
4,2
13,6
DEPT RESSOURCES
90,0
92,8
89,3
84,0
-6,7
DEPT RESSOURCES
3,2
4,1
4,3
3,5
10,5
DIR. FINANCES
13,3
14,0
12,5
11,5
- 13,8
DIR. RELATIONS HUMAINES
29,4
32,4
32,1
34,4
17,0
DIR. RESSOURCES JURIDIQUES ADM
22,0
22,4
19,8
15,3
- 30,7
DIR. SYSTEMES INFORMATION
22,1
19,8
20,6
19,3
- 12,5
DEPT SOLIDARITES ET PROXIMITE
427,1
421,7
405,0
383,8
- 10,1
DEPT SOLIDARITES ET PROXIMITE
2,0
2,0
2,0
2,0
0,0
DIR. ACT SOCIALE
–
REL USAGERS
41,6
42,8
43,7
73,3
- 15,6
DIR. RELATIONS USAGERS
45,3
43,7
40,4
DIR. SANTE
164,2
159,8
146,1
139,0
- 15,3
DIR. PETITE ENFANCE ET FAMILLE
174,0
173,3
172,8
169,5
- 2,6
DIRECTION GENERALE SERVICES
13,6
11,8
8,9
10,0
- 26,4
DPT DIVERS
60,6
53,3
60,8
64,2
5,9
DIVERS SERV ADM
6,7
5,9
5,0
5,0
- 25,0
ASSEDIC
48,6
41,7
49,8
53,8
10,8
IMPOTS/RECEVEUR
2,3
2,7
2,1
2,3
0,0
CASC
3,0
3,1
3,8
3,0
0,0
Total général
1 883,8
1 804,3
1 759,3
1 751,3
- 7,0
MAIRE ET ELUS
38,5
39,2
41,8
43,8
13,6
Source : Chambre régionale des comptes sur la base des données de la commune de Pantin
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On observe en premier lieu des écarts entre ce tableau, qui s’appuie sur les données fourni
es par
la ville et les annexes aux comptes administratifs de la période et, en second lieu, une diminution
apparente des effectifs de
–
7 % environ, de 1 883,8 à 1 751,3 ETPT
40
. Cette diminution est
accompagnée par une baisse proportionnelle des effectifs du département ressources,
à
l’exception de
la Direction des ressources humaines
dont les effectifs n’ont pas diminué,
contrairement aux effectifs gérés.
L
es directions de la santé et en charge de l’action sociale perdent environ 15
% de leurs effectifs
alors qu’ils n’ont pas été affectés
par l’intercommunalisation. Même si le tableau ne le montre
pas, la Direction des relations avec les usagers existe toujo
urs en 2016 malgré l’intitulé de
la
Direction de l’action sociale et des relations avec les usagers et son effectif de 1,3
ETP
de catégorie A.
Sur la base des données fournies par l’ordonnateur, la chambre a pu croiser les données
de masse salariale par service, hors indemnités des élus et mandats complémentaires.
On observe ainsi une augmentation du salaire moyen par ETP de 3,44 %. Cette donnée peut
être doublée d’un traitement du pyramidage d
e la collectivité entre 2013 et 2016.
Une comparaison entre 2013 et 2016 a été également réalisée sur le critère de la catégorie
des personnels en les distinguant entre A, B, C et sans catégorie pour les enseignants ou les
étudiants, en intégrant également les chômeurs :
Tableau n° 47 : Pyramidage des effectifs de Pantin
Catégorie
2013
2016
Évolution (en %)
A
238,37
12,65 %
215,52
12,31 %
- 9,59
B
299,42
15,89 %
231,92
13,24 %
- 22,54
C
1 177,00
62,48 %
1 122,75
64,11 %
- 4,61
sans cat.
169,00
8,97 %
181,17
10,34 %
7,20
Total
1 883,78
100,00 %
1 751,35
100,00 %
- 7,03
Source : Chambre régionale des comptes sur la base des données de la commune de Pantin
Le nombre d’agents de catégories
B a été réduit au profit du nombre d’agents de catégorie
C.
Les agents de catégorie A sont relativement stables dans la répartition des effectifs de
la
commune. L’augmentation de la masse salariale doit donc être appréciée non seulement
au regard de la baisse des effectifs mais de surcroît en considération d’un repyramidage
incluant des personnels au coût unitaire moins élevé.
Par ailleurs, il semble que la commune ait davantage joué sur les contractuels pour réduire
ses effectifs tout en ayant davantage recours à des vacataires ou stagiaires (+ 13 %) :
Tableau n° 48 : Évolution des effectifs selon le statut (2013-2016)
2013
2016
Évolution (en %)
dont titulaires
1 153,0
61,21 %
1 039,4
59,35 %
- 9,86
dont contractuels
447,6
23,76 %
392,3
22,40 %
- 12,34
dont autres
283,2
15,03 %
319,7
18,25 %
12,88
Source : Chambre régionale des comptes sur la base des données de la commune de Pantin
40
L’ETPT est l'unité de décompte dans laquelle sont exprimés à la fois les plafonds d'emplois et les consommations de ces
plafonds. Ce décompte est proportionnel à l'activité des agents, mesurée par leur quotité de temps de travail et par leur période
d'activité sur l'année.
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Analyse des effectifs à périmètre constant
La commune de
Pantin met en œuvre certaines compét
ences départementales. Ainsi, la mise
à disposition des personnels des centres de Protection maternelle infantile (PMI) au
1
er
janvier 2013 serait donc
théoriquement neutre quant à l’évolution sur 2013
-2016 des
effectifs de la commune mais leur nombre a progressivement diminué, de 11 agents à
4
aujourd’hui
, ce qui a permis à la commune de « récupérer » 7 agents entre 2013 et 2016.
D'autres compétences départementales sont assurées par la commune. Sur l'ensemble de
ces missions, le nombre d'agents représente 40 ETP, mais seulement 27,8 ETP sont
subventionnés contre 13,2 ETP non subventionnés
, Pantin choisissant d’apporter une qualité
de service supérieure à celle financée par le Département.
Dans le cadre d’une analyse
fonctionnelle, ces effectifs peuvent donc être utilement retranchés sur la période, hormis pour
les mises à disposition de la PMI.
L’analyse doit également tenir compte
des transferts à la CAEE pour
neutraliser l’effet
intercommunal de la baisse des effectifs que la commune finance désormais par ailleurs,
soit 57,35
ETPT au regard des transferts progressifs durant l’année 2013.
En sens inverse, on doit tenir compte des effectifs mis à disposition et refacturés, estimés par la
commune à 5,9 ETP pour 2013 et 2014 puis 3,5 depuis 2015, en les retranchant des effectifs
pantinois dans une approche fonctionnelle en ce qu’ils exécutent des missions non communales
.
Le transfert du CMPP est également un facteur à retenir puisque les 7 agents contractuels ont
été transférés et les 3 titulaires ont été redéployés sur des postes vacants au sein de la
collectivité. À ce titre, on peut donc retrancher 10 ETP des années 2013 et 2014, le transfert
ayant eu lieu au 1
er
janvier 2015, pour comparer utilement la baisse des effectifs.
En sens inverse, certains services ont été réinternalisés, tels les agents de la médiation,
réintégrés dans les effectifs de la ville en 2012 (équipe composée à l'époque de 12 personnes)
et de 2 agents pour la gestion des parkings municipaux depuis le 1
er
août 2015. On peut dès
lors retrancher 2
ETP à l’année 2016 et 1,17
ETP à l’année 2015.
Enfin, la baisse des effectifs s’est accompagnée d’un gain d’ETP interne p
ar la régularisation
du régime de travail pantinois. Largement acquise en 2013, la diminution du nombre des
effectifs dont le temps de travail est irrégulier a permis de mobiliser jusqu’à +
2,9 ETP fin 2016,
dont la commune ne bénéficiait pas en 2013, temp
érant les baisses d’effectifs.
La réduction des effectifs s’accompagne également d’une augmentation des heures
supplémentaires, limitant les recrutements et facteur de coûts, procurant par conséquent
à effectifs inchangés, un « avantage comparatif » aux dernières années par rapport à 2013 qui
a pu être chiffré jusqu’à +
5,7 ETP fin 2016 par rapport à 2013.
Enfin, on peut également déduire les effectifs au chômage, en augmentation nette de 5,2 ETP,
certes à la charge de la commune mais ne reflétant pas la réalité de ses besoins et inhérent à
une collectivité qui réduit ses moyens de personnel. Cette ligne a donc été neutralisée.
L’ensemble de ces effets a été pris en compte dans le tableau suivant
:
Tableau n° 49 : Évolution des effectifs retraitée des effets de périmètre (2013-2016)
2013
2014
2015
2016
Évolution
(en %)
Total initial des ETPT
1 883,75
1 804,25
1 759,25
1 751,33
- 7,03
Après retraitement des compétences départementales
1 844,95
1 766,78
1 723,12
1 716,53
- 6,96
Après retraitement EPCI (yc MAD)
1 781,70
1 760,88
1 719,62
1 712,95
- 3,86
Après retraitement CMPP
1 771,70
1 750,88
1 719,62
1 712,95
- 3,32
Après retraitement parkings
1 771,70
1 750,88
1 718,45
1 710,95
- 3,43
Après retraitement temps de travail
1 771,70
1 751,88
1 720,45
1 713,85
- 3,27
Après retraitement heures supplémentaires
1 771,70
1 752,47
1 721,65
1 719,54
- 2,94
Après retraitement ASSEDIC
1 723,12
1 710,80
1 671,82
1 665,70
- 3,33
Source : Chambre régionale des comptes sur la base des données de la commune de Pantin
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En
neutralisant les effets de périmètre, la baisse d’ensemble des effectifs correspond ainsi
à - 3,33
% entre 2013 et 2016 alors qu’une lecture directe pourrait donner à penser qu’elle
aurait été de - 7,03 %.
Dans l’ensemble, on relevait fin 2014 un taux d’ad
ministration de 21,3 agents pour
1 000 habitants dans les communes dont la population est comprise entre 50 000 et
100 000 habitants, ce qui donnerait 1 146 ETPT pour Pantin qui en compte 1 751 fin 2016 voire
1 687 en déduisant les agents affectés à des compétences départementales et les autres
effectifs hors organigramme. Ceci donne un taux d’administration de 31,3
agents pour
1 000 habitants, donc bien supérieur à la moyenne de la strate en précisant de surcroît que
Pantin est très proche de la borne inférieure de cette catégorie de communes.
Une telle analyse doit néanmoins être nuancée par l’exercice de compétences que toutes
les
communes de la strate ne choisissent pas d’exercer tels les centres médicaux de santé.
La direction de la santé représente environ 139
ETP qu’il serait alors possible de déduire
des effectifs pantinois afin de comparer toutes choses égales par ailleurs, maintenant néanmoins
un taux d’administration élevé à Pantin de l’ordre de 28,8
agents pour 1 000 habitants soit 35 %
de plus que la moyenne de la strate des communes comptant 50 000 à 100 000 habitants.
Cette réduction des effectifs a été de surcroît obtenue avec des coûts en termes de masse
salariale telle la revalorisation du régime indemnitaire en 2012. La chambre encourage donc
la commune de Pantin à poursuivre cet effort dans les années à venir dans la mesure où :
-
des marges importantes existent par rapport au taux d’administration des communes
de 50 000 à 100 000 habitants ;
-
la diminution
de l’absentéisme compressible permettrait d’apporter une main d’œuvre
endogène ;
-
et le déploiement total d’un régime à 1
607 heures annuelles reste à opérer.
7.1.2
Organisation et orientations stratégiques de la politique municipale des ressources
humaines
Comme indiqué précédemment, d’importa
ntes transformations sont survenues dans la gestion
des ressources humaines, marquée par
« quatre chantiers majeurs entre 2008 et 2016 » :
-
« Une refonte du régime indemnitaire liée à un aménagement du temps de travail
en conformité avec la loi » ;
-
« Une harmonisation de la NBI dans le respect des dispositions réglementaires » ;
-
«
La constitution et l’harmonisation de fiches de poste pour tous les agents
» ;
-
«
La mise en place d’une badgeuse et l’harmonisation du temps de travail
».
Il convient d’analyser
les modalités et la portée exactes de ces transformations et de la « mise
en conformité » dont se prévaut la commune sur les aspects relatifs aux ressources humaines.
La conduite de la politique municipale en matière de gestion des ressources humaines est
placée sous la responsabilité du directeur général adjoint « Ressources » comprenant une
direction des ressources humaines constituée en trois pôles : « Carrières/Paie », « Emploi,
Compétences et Management » et « Vie au travail ».
Si cette organisation est demeurée stable, la ville a en revanche précisé qu’
«
avec l’arrivée
d’une nouvelle élue aux ressources humaines en avril 2016, et afin de tenir compte d’un fort
taux
de renouvellement de l’équipe encadrante de la DRH en 5
ans, il est apparu indispensable
de définir et de structurer [s]a politique RH »
avec cinq axes principaux :
1) « Le développement des compétences des agents pour répondre aux exigences
du service public » ;
2) «
L’optimisation et la sécurisation des ressources
» ;
3) « Le développement de la qualité de vie au travail » ;
4) «
Le développement et le partage d’une culture RH commune »
;
5) «
La conduite d’un dialogue RH serein et constructif
».
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Chacun
de ces axes fait l’objet d’une déclinaison en plusieurs actions, dont la mise en œuvre
n’est pas encore toujours effective, mais est programmée d’ici à
fin 2017. Leur avancement
est suivi lors de « revues de projets » organisées sur un rythme semestriel.
L
a Direction des ressources humaines s’est récemment dotée d’un poste d'assistante de
formation afin d’identifier
et d'anticiper les métiers à usure professionnelle forte par la définition
d'un parcours de formation. Dans cette logique de reconversion professionnelle, a été créée
également en 2016 une unité maintien dans l'emploi-formation continue pour les agents en
reclassement déclarés inaptes sur leur poste de travail.
En outre, la commune a fait appel à une assistance à maîtrise d’ouvrage pour
«
l’accompagnement à la formalisation, l’optimisation et la diffusion des processus RH
».
Le cahier des clauses techniques particulières établi lors du lancement de la consultation
recensait « 5 processus identifiés comme étant prioritaires à ce stade », à savoir :
1) le recrutement ; 2) la discipline ; 3)
l’avancement de grade/promotion interne
; 4) la gestion de
la fin de contrat ; 5)
le traitement d’une plainte relative aux condit
ions de travail/au harcèlement.
À l’issue de sessions de formation et d’ateliers de travail animés
fin 2016 par le titulaire du
marché, les livrables finaux consistent notamment en la réalisation d’un logigramme susceptible
d’être diffusé aux services, d’une «
matrice des rôles et responsabilités » et de la «
liste des
procédures détaillées par étape
».
La chambre a pu en examiner deux, portant sur la procédure disciplinaire et la gestion des fins
de contrat. Leur élaboration a été soutenue
par l’ensemble du management de la structure
dans des délais brefs et devraient se traduire par l'élaboration d'un parcours managérial qui
devait démarrer en 2017.
Depuis 2016, un « cahier de reporting RH » compile des données relatives à la masse salariale
et aux effectifs auxquelles ont été ajoutées des données sur l'absentéisme, produites par un
contrôleur de gestion, actualisées chaque de mois et transmises en direction générale ensuite.
7.1.3
La mise en place d’une gestion prévisionnelle des emplois et des compétences
(GPEC)
Selon l’ordonnateur, «
la GPEC est un enjeu majeur dont la collectivité a fait une de ses
priorités dans la politique RH
», traduit par la mise en place en 2012 d
’un
e fiche de poste pour
chaque agent avec la définition des compétences à maîtriser, les actions de formation à mettre
en place et
l’instauration
de l'entretien professionnel.
Concernant les reclassements, la collectivité indique déjà mesurer déjà toute l'efficacité de ce
dispositif alors que fin 2015, 23 agents en situation de reclassement étaient en stage de
professionnalisation dans les services opérationnels en vue de leur reclassement statutaire.
Enfin, deux chargés de formation ont été formés à la réalisation de bilans de compétences,
pour améliorer la gestion des formations permettant de répondre aux besoins de demain.
7.2
Le recrutement
Selon l’ordonnateur, l'actuelle procédure de recrutement repose sur une commission de
recrutement mise en place en 2012 et réunie environ huit fois par an depuis 2014. Elle est
présidée par le maire entouré du directeur général des services, le directeur général adjoint
(DGA) en charge des Ressources et ses directeurs aux Ressources humaines et aux Finances.
Les objectifs poursuivis sont notamment la maîtrise des effectifs, l'interrogation des moyens
alloués au regard des besoins de service public à accomplir, la priorisation de la mobilité
interne, voire l'affectation prioritaire des agents en reclassement sur les postes administratifs
vacants et le non remplacement systématique des postes vacants.
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À destination des services, un logigramme a été diffusé afin de contextualiser la procédure
de
recrutement et d’exprimer la demande de recrutement. En amont de la commission, l’avis
du
directeur compétent puis l’examen par l
a DGA Ressources sont des préalables
indispensables. Plusieurs décisions peuvent être prises comme celle de reconduire le poste
en le pourvoyant à nouveau, ou celle de ne pas recruter voire de décaler le recrutement.
Si l’ordonnateur n’a pas pu mettre en perspective le périmètre d’action de la commission
au regard de
l’intégralité des recrutements réalisés, il considère qu’il s’agirait de recrutements
marginaux, l’essentiel passan
t en commission de recrutement.
7.3
L’avancement de grade
Éviter l’automaticité des promotions était une des observations du précédent rapport.
Même si
la délibération prévoit que le ratio promus / promouvables est de 100
%, l’ordonnateur indique
que «
ce ratio est
[dans les faits]
minoré par la prise en considération de la manière de servir de
l'agent »
et que
« l'automaticité de la promotion n'est pas acquise, mais simplement une
possibilité offerte par la délibération
. », ce que la chambre observe également :
Tableau n° 50 : Ratio promus / promouvables (2011-2016)
41
Promouvables
Promus
%
2011
137
94
68,6 %
2012
103
79
76,7 %
2013
225
158
70,2 %
2014
138
42
30,4 %
2015
238
70
29,4 %
2016
193
53
27,5 %
Source : Commune de Pantin
La diminution d’agents promus est à corréler aux examens professionnels qui conditionnent les
possibilités pour l’ordonnateur, dans un contexte de réduction des effectifs, de jouer sur ces
leviers de promotion. Sur ce point, l’ordonnateur indique
à la chambre devoir encore investiguer
pour déterminer s’il s’agit d’un phénomène de moindre tentative ou de moindre réussite.
7.4
Le temps de travail des agents de la commune
7.4.1
Dispositif de suivi
La commune s’est doté
e
en avril 2016 d’un règlement intérieur du temps de
travail relativement
détaillé et exhaustif.
, accompagné d’un guide pédagogique à l’attention des agents.
Outre certaines évolutions complémentaires de l’organisation du temps de travail, la commune a
déployé la gestion du temps automatisée. Expérimentée sur un périmètre restreint de 70 agents
fin
2014, l’utilisation de la badgeuse a ensuite fait l’objet d’une concertation avec les organisations
syndicales au printemps 2016, avant une généralisation progressive début 2017.
Assurément vertueuse quant aux objectifs poursuivis
42
, elle n’en est pas moins elle aussi
tardive, puisque l’existence d’un dispositif de contrôle automatisé des horaires est
normalement un préalable réglementaire à la possibilité même d’accorder des indemnités
horaires pour travaux supplémentaires.
41
Avancements de grade 2011-2016 (voir dossier Avancement).
42
D’après la réponse de la commune au questionnaire de la chambre
: «
s’assurer de règles communes de gestion des temps et
une équité entre les agents, favoriser la qualité de vie au travail en introduisant pour certains postes de travail la possibilité
d’effectuer des horaires variables, mais aussi diminuer le recours aux heures supplémentaires, vérifier les temps de travail
effectifs
et la pose des congés ».
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Afin d’assurer son déploiement, des tutoriels ont été rédigés à destination des managers et
des agents. Une
hotline
est accessible en cas d’urgence. Enfin, un outil, Incovar, permet en
toute transparence d’établir et renseigner les agents quant
à leur situation. Un comité de suivi
permet d’apprécier et de suivre le déploiement du dispositif.
7.4.2
La durée annuelle du temps de travail
Rappel de la réglementation
Les règles relatives au temps de travail dans la fonction publique territoriale sont précisées
par le décret n° 2000-815 du 25 août
2000 relatif à l’aménagement et à la réduction du temps
de travail dans la fonction publique de l’État, rendu applicable aux agents territoriaux par
le décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001. Le temps de travail annuel est fixé à 1 607 heures
à compter du 1
er
janvier 2005
; peuvent s’y ajou
ter des heures supplémentaires.
L’article
21 de la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 relative à la résorption de l'emploi précaire et
à la modernisation du recrutement dans la fonction publique ainsi qu'au temps de travail dans
la fonction publique territoriale dispose cependant que
« les régimes de travail mis en place
antérieurement à l'entrée en vigueur de la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 [...] peuvent être
maintenus par décision expresse de l'organe délibérant de la collectivité [...] après avis du
comité technique paritaire, sauf s'ils comportent des dispositions contraires aux garanties
minimales applicables en matière de durée et d'aménagement du temps de travail. ».
Dès lors,
si les collectivités territoriales peuvent conserver leur régime antérieur ou appliquer les
35 heures, elles ne peuvent toutefois cumuler le bénéfice des deux dispositifs.
La loi n° 2004-626 du 30 juin 2004 a instauré une journée de solidarité dont la date est fixée
par une délibération de l’organe délibérant de la collectivité, après avis du CTP concerné.
Tableau n° 51 : Régime relatif au contingent légal de 1 607 heures
Nombre de jours annuels : 365 jours desquels on déduit :
-
Les repos hebdomadaires : 104
-
Les jours fériés : 8 (en moyenne)
-
Les jours de congés annuels : 25
Nombre de jours non travaillés ; 137 jours
Nombre de jours travaillés : 228 jours équivalant à 45,6 semaines de travail.
1 journée de solidarité : 7 heures
Source : Chambre régionale des comptes sur la base des données de la commune de Pantin
Le dispositif pantinois
À compter du 1
er
janvier 2012, la référence légale de 1 607 heures a été retenue via le règlement
intérieur, contrairement à la situation antérieure où la quotité de travail applicable restait régie
par un accord de 1982 signé avec le Préfet, non produit
43
, à 1 533 heures pour les hommes
contre 1 526 pour les femmes
44
soit respectivement 95,3 % et 94,9 % de la norme.
En l’absence de délibération prise sur le fondement de l’article
21 précité de la loi du 3 janvier
2001, qui aurait, seule, permis de continuer à déroger à la règle des 1 607 heures annuelles,
la commune de Pantin a donc conservé pendant plus d’une décennie un régime du temps de
travail irrégulier. Ce n’est qu’avec la déli
bération en date du 19 mai 2016 que cette obligation
a été affirmée avec quelques aménagements puisque les agents ont disposé d’un choix entre
le maintien et l’évolution d’un régime à l’autre.
Dès lors, on observe trois régimes différents, à
35 heures, 36 heures et 37 h 30 hebdomadaires :
43
Dans le compte rendu du CT du 13 octobre 2011 (cr-ctp-13-octobre-2011-pdf
), le maire indique qu’il n’y a aucune délibération
sur ce sujet, pourtant visé dans la délibération n° 2011.11.17.11.
44
L’écart de 7
h correspondant à l’octroi d’un jour
de congé supplémentaire pour les agents de sexe féminin au titre de la « journée
de la femme ».
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Tableau n° 52 : Régimes de travail à la commune de Pantin
Heures de travail
hebdomadaires
Soit heures de travail
quotidien
Nombre de jours
RTT
Nombre de jours
de travail
Heures de travail annuelles
hors journée de solidarité
35 sur 5 jours
7,0
9 / 10
45
219 / 218
1 533,0 ou 1 526,0
36 sur 4 jours
9,0
5
177
1 593,0
37,5 sur 5 jours
7,5
15
213
1 597,5
Source :
Chambre régionale des comptes
Le régime des 36 heures pourrait comprendre 4 plutôt que 5 jours de récupération pour
respecter la norme de 1 607
heures, compte tenu de l’imputation de la journée de solidarité.
Avant 2012, les agents bénéficiaires de ce régime étaient dans une situation encore plus
favorable et éloignée du droit commun, les agents concernés bénéficiant de 6 semaines et
1 jour de congés payés avant la réforme du temps de travail.
La plus importante irrégularité concerne les agents demeurés aux 35 heures qui
n’effectuent
pas
le nombre d’heures annuelles réglementaire.
En outre l
’égalité hommes / femmes, pourtant
érigée en principe décliné en plan local par la commune,
n’est pas respectée le nombre d’heures
annuelles différant selon le genre.
Concernant les agents désormais soumis aux 1 607
heures annuelles, l’alignement sur la
durée légale du temps de travail ne s’est
pas effectué sans coût et de manière automatique et
uniforme. En effet, alors qu’il est devenu le régime de droit commun applicable aux agents de
catégorie A, cet alignement est demeuré optionnel pour les personnels de catégorie B et C,
lesquels pouvaient
bénéficier d’une revalorisation indemnitaire s’ils y consentaient.
Destiné à accroître «
l’acceptabilité sociale
» d’un tel changement pour les personnels
municipaux, ce mécanisme n’en a donc pas moins eu un coût non négligeable pour les
finances communale
s, d’autant qu’il s’est appliqué avec effet rétroactif, les agents obtenant le
bénéfice de cette revalorisation pour l’année 2011, alors que l’augmentation du temps de
travail n’a été effective qu’à partir de l’année 2012
46
.
Afin d'inciter l'ensemble des agents à se conformer au cadre horaire, le régime indemnitaire de
base a été davantage revalorisé pour les agents de catégorie B et C passant à 1 607 heures
47
.
Selon le journal interne, les agents interrogés fin 2011 avaient choisi à 77 % d'augmenter leur
temps de travail et de se mettre en conformité avec la réglementation, contre 23 % souhaitant
rester sur l'ancien modèle, sur un panel de 1 156 agents.
Au regard de ces éléments, le choix des agents aurait permis à cette époque de générer un
temps de travail supplémentaire pour la collectivité d'environ 88 874 heures, soit plus de 55 ETP
sur la base des 1 560 agents interrogés, en extrapolant. Sans pouvoir en mesurer le coût
de manière distincte, le coût moyen de l'ETP, ainsi généré, s'élève à 36
K€ annuels au
regard
du montant de revalorisation du régime indemnitaire (2
M€).
Coûteuse, cette régularisation et nouvelle modalité d’aménagement du temps de travail n’est
pas non plus nécessairement optimale en matière d’organisation des services puisque trois
régimes hebdomadaires distincts coexistent.
Comme prévu, ces chiffres ont évolué avec le temps, car sauf nécessité de service, les agents
ayant bénéficié d'une mobilité interne, comme tout nouvel arrivant, sont soumis au régime des
1 607 heures.
Aujourd’hui, 162
agents demeurent encore soumis à un régime irrégulier. Le logiciel
ne permettant pas d'identifier cette évolution par année, ni même de fournir une répartition entre
les différents temps de travail, des hypothèses de linéarité et de parité
48
ont été retenues pour
chiffrer les coûts annuels de cette irrégularité :
45
Selon le règlement intérieur p. 17, 9 jours pour les hommes, 10 pour les femmes.
46
Rétroactivité revendiquée par le maire dans sa présentation, en conseil municipal, de la délibération instituant cette
revalorisation :
«
L’un des quatre engagements de ce soir me tient particulièrement à cœur, il consiste à revaloriser le régime
indemnitaire. Le
maire et l’adjointe en charge des Ressources humaines, Mme Plisson
, avaient donné leur parole pour que cette
revalorisation du régime indemnitaire se fasse de manière rétroactive au 1
er
janvier 2011, sur la feuille de paie du mois de
décembre 2011. »
(procès-verbal du conseil municipal du 20 octobre 2011, page 83).
47
Ainsi, pour le RI « calendrier », la revalorisation est évaluée à plus de 1
M€ (266
agents x 20
€ x 12
mois = 63 840
€ +
1 294 agents x 60
€ x 12
mois = 931 680
€, soit un total de 995
520
€ bruts.
48
Soit 1 529,5 heures, qui est la moyenne entre le régime des femmes et celui des hommes.
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Tableau n° 53 : Coût annuel des agents ne respectant le temps de travail annuel
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Nombre d'agents
262,0
242,0
222,0
202,0
182,0
162,0
Volume d'heures
20 305,0
18 755,0
17 205,0
15 655,0
14 105,0
12 555,0
Coût
49
552 799,67
510 601,22
468 402,77
426 204,32
384 005,88
341 807,43
ETP
12,6
11,7
10,7
9,7
8,8
7,8
Source :
Chambre régionale des comptes
L’heure de sport
Tel que le précise le site intranet à défaut du règlement intérieur, chaque agent peut disposer
d'une heure par semaine pour pratiquer une activité sportive au sein de
l’Association sportive du
personnel communal (ASCP)
. L’ordonnateur indique que «
cette heure qui peut être fractionnée
en 2 fois dans la semaine ne peut être utilisée que sur le temps de la pause méridienne. Elle est
comptabilisée dans le temps de travail de l'agent, sous réserve exclusive de fournir à la DRH
une attestation de l'ASCP
[…]
. À ce jour, 83 agents bénéficient de ce dispositif.
».
Cette heure de sport apparaît difficilement justifiable au regard des textes, l’article
2 du décret
n° 2000-815 du 25 août 2000 indiquant que «
la durée du travail effectif s'entend comme le
temps pendant lequel les agents sont à la disposition de leur employeur et doivent se
conformer à ses directives sans pouvoir vaquer librement à des occupations personnelles
. ».
Ce dispositif n’est prévu ou encadré par aucun texte. Irrégulière, cette heure de sport cr
ée de
surcroît des difficultés qui peuvent être présentées à titre subsidiaire. On peut relever en effet :
-
des inégalités entre agents dès lors que ceux-ci se voient obliger de pratiquer le sport
dans le cadre contraint de l’ASCP
;
-
un possible effet d’auba
ine pour des agents qui auraient fait du sport durant la pause ;
-
le privilège accordé à un type d’activité au détriment d’activités culturelles, dispensées
dans le cadre d’autres associations
;
-
enfin, elle constitue une dérogation supplémentaire à la durée légale du temps de
travail, déjà imparfaitement respectée en dépit de la
réforme mise en œuvre en 2012.
Le coût annuel de ce dispositif qui consomme environ 3 818 heures de travail soit environ
2,3 ETP peut être estimé à environ 100
K€ par année
50
alors qu
’il est irrégulier et sans que
ses effets positifs sur la productivité aient été recherchés ou démontrés. S’apparentant
davantage à un effet d’aubaine et créateur d’inégalités en étant exercé dans un cadre
contraint, il convient dès lors de le remettre en
cause afin d’assurer l’accomplissement effectif
des 1 607 heures annuelles par tous les agents.
L’ordonnateur indique œuvrer dans le cadre de ses différents projets à la régularisation du temps
de travail dont le dernier exemple est celui de la réorganisation des centres de santé. À l'issue
du travail de concertation actuellement en cours, une quarantaine de postes devrait ainsi
basculer sur un contrat horaire de 1 607 heures courant 2017. Plus globalement, la ville
s’engage à mettre fin dans un délai raiso
nnable aux dispositifs dérogatoires portant sur le temps
de travail.
On observe encore un coût certes en diminution mais substantiel relatif à un temps de travail
inférieur à la durée légale pour un certain nombre d’agents. La chambre invite donc la commun
e
à poursuivre ses efforts de déploiement du régime de droit commun pour l’ensemble de ses
agents, aujourd’hui encore en situation irrégulière au regard de la durée annuelle du temps de
travail de 1 607 heures.
Rappel au droit n° 1 : Appliquer la durée légale du temps de travail
pour l’ensemble des
agents de la commune en mettant fin aux régimes dérogatoires et à l’heure de sport
.
49
Un coût horaire de 27,12
€ a été
établi à partir de la masse salariale 2016 et appliqué à toute la période.
50
Il peut être chiffré de la façon suivante pour les 83 agents bénéficiaires : (nombre de bénéficiaires * 1 heure par semaine *
46 semaines annuelles (compte tenu des congés et récupérations sur une base de 1 607 heures) * salaire horaire moyen de
l’agent communal
, calculé avec le ratio (masse salariale 2016/ETP 2016) divisé par 1 607 heures annuelles soit 22,8
€ de l’heure
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7.4.3
Heures supplémentaires
Les heures effectuées en dépassement des bornes horaires définies par le cycle de travail
sont des heures supplémentaires, indemnisées dans les conditions définies par le décret
n° 2002-60 du 14 janvier 2002 relatif aux indemnités horaires pour travaux supplémentaires
(IHTS). Le décret de 2002 prévoit que le nombre d’heures supplémentaires ne peut dépasser
un contingent mensuel de 25 heures, sauf exceptions :
-
lorsque des circonstances exceptionnelles le justifient et pour une période limitée ;
-
à titre permanent, pour certaines fonctions après avis du comité technique paritaire.
Le décret précise, en outre, que les IHTS sont ver
sées à condition que soient mis en œuvre
préalablement des instruments automatisés de décompte du temps de travail
51
. Or, ainsi que
cela a été souligné précédemment, la commune ne disposait, jusqu’à une période récente,
d’aucun dispositif de contrôle automa
tisé du temps de travail. Cette seule lacune rendait de
fait irrégulier le versement d’IHTS.
Les organes délibérants des collectivités locales peuvent autoriser la réalisation de travaux
supplémentaires dans la collectivité pour tout ou partie du personnel
. Selon l’art
icle 2 du décret
n° 91-875 du 6 septembre 1991, la délibération détermine les catégories de bénéficiaires (les
fonctionnaires titulaires et stagiaires, non titulaires), et la liste des emplois dont les missions
impliquent la réalisation de travaux supplémentaires en fonction des besoins des services.
Or,
la commune n’a produit que le protocole d’accord du 31
mai
2013, signé de l’adjointe au
maire chargée des ressources humaines et des représentants des organisations du personnel.
Elle a confirmé expressément de ne pas disposer de délibération sur ce point. En annexe de
ce protocole figure certes un document rappelant, de manière générique, la définition
réglementaire des heures supplémentaires, des conditions d’octroi et d’indemnisation de
celles-ci, mais un tel document ne saurait être assimilé à une délibération.
Au-
delà du caractère irrégulier, il est néanmoins souhaitable d’analyser le dispositif de
validation et de suivi mis en place par Pantin ainsi que l’exécution. D’après le
rapport sur l
’état
de la collectivité (REC) 2015, le montant total des heures supplémentaires/complémentaires
s’élevait à 23
173 heures cette année-là, en diminution par rapport à 2013 (29 411 heures).
Pour autant, les tableaux transmis par la commune dans le cadre de
l’instruction divergent
sensiblement :
Tableau n° 54 : Heures supplémentaires à Pantin
2012
2013
2014
2015
Var 2012 / 2015 (en %)
Nombres d'agents
628
666
628
605
- 3,66
Nombre d'heures
19 152
20 090
21 080
28 283
+ 47,68
Montant
505 579
438 940
514 157
529 504
+ 4,73
Soit en ETP
11,92
12,50
13,12
17,60
+ 47,68
Source : Chambre régionale des comptes sur la base des données de la commune de Pantin
La forte
progression du nombre d’heures supplémentaires est expliquée par l’ordonnateur par
des raisons conjoncturelles : renfort de la présence de la police municipale dans un contexte
d’attentats, prestations en soirées et les week
-ends, impliquant une continuité du service public
7 jours sur 7. Cependant, les déplacements des chauffeurs de car avec les associations,
notamment du personnel les week-end, ne relève pas du service public.
Il est par ailleurs intéressant de rapporter cette progression du nombre d’heures supplémentaires
au nombre d’agents concernés, stable voire en baisse pour 2015 (
- 3,66 %). Autre fait notable,
le coût des heures supplémentaires ne progresse que de 4,73
% alors que le volume d’heures
supplémentaires a progressé de 47,68 % soit 10 fois plus, induisant une régulation au moins
financière de la commune.
51
Un décompte déclaratif est autorisé pour les seuls personnels exerçant leur activité hors de leurs locaux de rattachement.
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En termes qualitatifs, les services les plus consommateurs d'heures supplémentaires sont
principalement les services de la police
municipale, et des sports, puis dans une moindre mesure
les services des espaces publics, des bâtiments (pour les chauffeurs de car) et le cabinet du
maire (relations publiques). Avec 17,56 % des heures supplémentaires effectuées en 2015, le
service de la Petite enfance offre un exemple de l’évolution des paramètres puisque les agents
concernés par des heures supplémentaires ont diminué de 30 % entre 2012 et 2015 alors que
le nombre d’heures supplémentaires a bondi de 121,65
% et ce, pour un coût quasiment stable.
Tableau n° 55 :
Heures supplémentaires au sein du service d’accueil familial (2016)
Matricules
Janv.
Févr.
Mars.
Avril
Mai
Juin
Juillet
Août
Sept.
Oct.
Nov.
Déc.
Total général
141
11
11
11
33,0
456
20
24,5
20
20,5
20
20
20
20
20
20,5
21
20
246,5
643
20
20
40,0
1590
20
20
20
20
20
20
29,5
20
20
20
20
20
249,5
3221
10
10,0
3892
20
25
22
35
29
34
28,5
20
20
20
25
22,5
301,0
4522
20
20
20
20
20
20
29,5
20
20
20
20
20
249,5
4535
24
21,5
21,5
26
21
27
28,5
10,5
180,0
4991
20
20
20
20
20
20
29,5
20
20
20
20
20
249,5
4992
20,5
20
21
20,5
20
20
29
20
20
20
20
20
251,0
4993
22
29
27,5
24,5
28,5
27,5
26
27
20
20
22
20
294,0
5651
38,5
41
44,5
34
34
35
56,5
23
20
490
27
22
865,5
5937
20
20,5
20,5
21,5
20,5
20
20
20
20
20
20,5
21,5
245,0
7510
21
20
20
22,5
26,5
22,5
21,5
20
20
194,0
9187
21
21,5
20,5
20
20
20
31,5
21,5
20
44
26
25,5
291,5
9350
20
20
20
26,5
28
24,5
23
23,5
20
21
21
20
267,5
9982
21
20
20
20
20,5
22
20
20
20
182,5
20
20
406,0
62460
21
20
21,5
21
21,5
22,5
22
20
20
292
20,5
21,5
523,5
62623
11
11
22,0
62851
20
21
20
20
20
20
27
20
20
40
20
20
268,0
63279
20
20
20,5
20
80,5
63310
20
20
20
60,0
Total général
369
384
359
372
369,5
375
474
325,5
300
1281
365,5
353
5327,5
Source : Chambre régionale des comptes sur la base des données de paye
La récurrence des heures supplémentaires pour un tel
nombre d’agents questionne quant au
dispositif de suivi des horaires des agents, de l’organisation du travail retenue et de le
urs
conditions de travail.
Selon l’ordonnateur,
« les assistantes maternelles travaillent en moyenne 10 heures par jour
sur une amplitude horaire pouvant aller de 7 heures à 19 heures. Elles bénéficient dans le
cadre de leur rémunération d'un forfait mensuel de 20 heures (5 h/semaine x 4 semaines)
correspondant aux heures supplémentaires ainsi effectuées, lissées sur l'année »
.
La forfaitisation par principe, sans considération ni des besoins du service ni du temps de
travail des agents à commencer par les congés effectifs, est critiquable en soi et témoigne
d’une organisation défaillante voire d’un sous
-dimensionnement du service.
Au-delà, on observe le dépassement fréquent des 20 heures forfaitaires pour les assistantes
maternelles. Pour le mois d'octobre 2016, il s'agit certes d'une régularisation et non
l'accomplissement de nouve
lles heures supplémentaires mais il est permis de s’interroger sur le
volume de ces régularisations tardives et succédant à des mois systématiquement chargés
d’heures supplémentaires
.
Ainsi, les assistantes maternelles dépassent systématiquement le plafond de 2 250 heures de
travail annuelles, fixé par l'article L. 423-22 du code de l'action sociale et des familles :
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Tableau n° 56 :
Volume d’heures annuelles consolidé pour les assistantes maternelles
Matricules
Heures supplémentaires
annuelles
Heures totales
annuelles
Soit dépassement
du plafond
456
246,5
2 586,5
336,5
1590
249,5
2 589,5
339,5
3892
301,0
2 836,0
586,0
4522
249,5
2 784,5
534,5
4991
249,5
2 589,5
339,5
4992
251,0
2 591,0
341,0
4993
294,0
2 634,0
384,0
5651
395,5
2 466,0
216,0
5937
245,0
2 585,0
335,0
7510
194,0
2 339,0
556,5
9187
291,5
2 806,5
357,5
9350
267,5
2 607,5
528,5
9982
243,5
2 616,0
179,5
62460
251,5
2 320,0
70,0
62851
268,0
2588,0
338,0
Source : Chambre régionale des comptes sur la base des données de paye
Au-delà des assistantes
maternelles, une analyse globale sur l’année 2016 permet de mieux
cerner les contours de l’exécution d’heures supplémentaires à Pantin. De ces données,
difficiles à exploiter en raison du nombre de lignes de paye, il ressort que le nombre d’heures
supplémentaires a encore augmenté de 28 283 heures en 2015 à 33 224 heures en 2016 soit
des augmentations de + 17,5
% d’une année sur l’autre et de +
73,47 % par rapport à 2012.
Le nombre d’agents concernés demeure élevé avec 592
agents et un phénomène de
concentration doit en sus être relevé : plus de 14 500 heures supplémentaires auraient été
effectuées par 50 agents. En outre, les 25
premiers bénéficiaires d’heures supplémentaires
comptent une moyenne de 7,5 mois avec heures supplémentaires dont le total annuel avoisine
les 628 heures chacun.
En outre, les heures supplémentaires des 100 agents qui en effectuent le plus sont réparties
sur 992 des 1 200 mois de temps de travail, (soit 82,66 %) avec une moyenne de 21 heures
mensuelles, ce qui atteste de leur régularité voire de leur automaticité. Quinze dépassent les
300
heures supplémentaires annuelles, c’est
-à-
dire qu’ils sont structurellement au
-dessus de
25 heures mensuelles, seuil maximal autorisé.
En raison des évolutions contrastées des paramètres du tableau précédent, il a semblé en
effet nécessaire de s’intéresser en particulier à la situation des agents dépassant les 25
heures
supplémentaires par mois. Les situations contrôlées appellent certaines interrogations puisque
certains agents ont cumulé 372 heures
supplémentaires sur l’année. Par ailleurs, on observe
des situations aussi troublantes que celles des assistantes maternelles :
Tableau n° 57 : Temps de travail annuel consolidé de certains agents
Matricule
Service
Nombre d’heures
supplémentaires
relevées en 2016
Nombre de mois
concernés
Nombre d’heures
de base
Cumul
7703
Unité chauffeurs
372,75
12
1 820
2192,8
7251
Antenne Courtillières
171,5
10
1 820
1 688,2
61952
Police municipale
546
10
1 225,7
1 771,7
Source : Chambre régionale des comptes sur la base des données de paye
Il a été identifié des cumuls entre l’IHTS et l’indemnité d’administration et de technicité (IAT)
alors qu’elles sont incompatibles pour environ 72
agents et un coût total de 236
K€ en 2016.
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Concernant les heures supplémentaires, il convient donc que la commune de Pantin régularise
son dispositif et mette en place un suivi plus poussé afin d’assurer la protection de ses agents,
de respecter la réglementation en vigueur et d’optimiser ses ressources, l’organisation même
de certains services étant interrogé par les écueils relevés. Le déploiement de la gestion
automatisée du temps de travail doit être un puissant levier en ce sens.
Partageant
les préoccupations de la chambre, la commune indique vouloir s’appuyer sur les
tableaux de bord existants et po
ursuivre les optimisations de son organisation dont l’un des
objectifs principaux sera d’ajuster le volume d’heures supplémentaires.
Recommandation n° 2 : Mettre en place un suivi précis des heures supplémentaires et
identifier
les
besoins
en
menant
une
réflexion
sur
l’organisa
tion voire le
dimensionnement de certains services.
7.4.4
Les astreintes
Aux termes de l’art
icle 5 du décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001 pris pour l'application de
l'article 7-1 de la loi du 26 janvier 1984 et relatif à l'aménagement et à la réduction du temps
de travail dans la fonction publique territoriale
« l'organe délibérant de la collectivité ou de
l'établissement détermine, après avis du comité technique paritaire compétent, les cas dans
lesquels il est possible de recourir à des astreintes, les modalités de leur organisation et la
liste des emplois concernés. Les modalités de la rémunération ou de la compensation des
astreintes sont précisées par décret, par référence aux modalités et taux applicables aux
services de l'État. ».
La commune de Pantin a modifié son régime relatif aux astreintes par délibération du 6 octobre
2016. Les astreintes ont été ouvertes à la filière administrative par délibération du 15 décembre
2015 faisant suite à des délibérations de 1983 et 1984 pour la filière technique. Une telle
ouverture ne semble pas contraire à la réglementation mais doit être suivie avec prudence
pour ne pas démultiplier les astreintes mais au contraire les optimiser.
La délibération de la commune de Pantin opère un renvoi global à la règlementation en
vi
gueur, n’indiquant rien des modalités d’organisation des astreintes et conditions d’attribution,
ni
des règles telles l’interdiction de verser des astreintes à des personnes bénéficiant d’un
logement pour utilité de service.
Ces éléments, s’ils ne sont pas
indiqués dans la délibération, pourraient être utilement précisés
dans un guide à destination des services voire dans le règlement intérieur du temps de travail.
Cet effort semblerait d’autant plus nécessaire que l’ordonnateur indique vouloir réfléchir à
une
meilleure allocation des ressources humaines déployées selon le type d’interventions attendu,
dans un souci de rationalisation des coûts et de plus grande efficacité malgré des contraintes
en termes de candidatures et de polyvalence des compétences.
La commune de Pantin a fourni les données relatives aux astreintes de 2013 à 2016 dont le
montant annuel avoisine les 100 000
euros annuels. Il n’a par ailleurs pas été détecté de
versements d’astreintes qui posent problème au regard de la règlementation.
La chambre conseille donc à la commune de Pantin de préciser dans ses documents internes
le dispositif d’astreintes et d’en assurer un suivi précis dans une logique d’adéquation des
compétences mobilisées par rapport aux besoins.
7.4.5
Le suivi de l’absentéisme
Se
lon l’agence nationale pour l’amélioration des conditions de travail, l’absentéisme
caractérise toute absence qui aurait pu être évitée par une prévention suffisamment précoce
des facteurs de dégradations des conditions de travail entendues au sens large (ambiances
physiques, organisation du travail, qualité de relation d’emploi, conciliation des temps
professionnels et privés…). Il existe différentes causes d’absence qui ne correspondent pas
toutes à de l’absentéisme telles que les absences pour raisons no
n médicales (congés de
formation, congés liés à la maternité ou à l’adoption, les congés pour évènements familiaux…).
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Une différenciation entre le nombre total de jours d'absences et l'absentéisme en tant que tel
semble nécessaire dès lors que la commune ne peut pas agir sur les congés de maternité et
paternité et n'est pas non plus décisionnaire de l'octroi des congés longue maladie, ou longue
durée et des maladies professionnelles. C'est la raison pour laquelle le Centre interdépartemental
de gestion (CIG) de la petite couronne de la région Île-de-France distingue les absences
compressibles des absences non compressibles dans ses analyses statistiques. Il faut donc
nuancer le taux d'absentéisme pour lequel la collectivité est en mesure d'agir, du taux des
absences sur lequel la collectivité ne peut que partiellement intervenir.
Les congés maladie qui constituent la part de l’absentéisme dit compressible regroupent les
motifs d’absences pour raisons médicales
52
. Sont considérées comme compressibles les
absenc
es relevant de maladies ordinaires ou d’accidents du travail. Ayant mis en place un
suivi tardif et partiel
de l’absentéisme, l’ordonnateur a fourni les données suivantes
:
Tableau n° 58 : Absentéisme compressible / incompressible par services (2016)
Absentéisme
compressible
Absentéisme incompressible
Absentéisme total
Département / Direction
ETP
Nombre
moyen
de jours
d'absence
Taux
absentéisme
(en %)
Nombre moyen
de jours
d'absence
Taux
absentéisme
(en %)
Nombre
moyen
de jours
d'absence
Taux
absentéisme
(en %)
Direction Générale des Services
9,38
6,5
1,78
7,7
2,1
14,2
3,9
Bourse du Travail et Casc
7,63
3,0
0,8
48,0
13,1
51,0
13,9
Cadre de Vie et Démocratie locale
210,97
16,3
4,5
5,4
1,5
21,7
5,9
Citoyenneté et Développement de la
Personne
692,75
24,3
6,6
11,6
3,2
35,9
9,8
Développement Urbain durable
39,63
8,5
2,3
24,8
6,8
33,3
9,1
Ressources
81,18
13,9
3,8
10,4
2,8
24,2
6,6
Solidarités et Proximité
421,46
25,5
7,0
18,1
4,9
43,6
11,9
Total général
1 501,55
21,9
6,0
12,8
3,5
34,7
9,5
Source : Chambre régionale des comptes sur la base des données de la commune de Pantin
L’absentéisme pantinois est donc à 63
% compressible. Les taux d’absentéisme ont été
calculés non pas sur la base de 227 jours mais de 366 jours. Le dénominateur est donc
amplifié des congés, jours de repos, jours fériés et week-ends, ce qui revient à minorer voire
fausser
le taux d’absentéisme. Selon l’ordonnateur, cette méthodologie serait celle du CIG
Petite couronne et est destinée à comparer utilement les données.
Par ailleurs, elle
ne joue que pour une partie des effectifs, décomptés par l’ordonnateur lui
-
même à 1 751 voire 1 687 ETPT en 2016, en ôtant les élus et personnels hors organigramme.
Négligeant près de 12,36 % des effectifs, ces données ne sont donc pas exhaustives.
En Petite Couronne
53
, le taux d’absentéisme global est en augmentation, s’élevant à 8,5
%
(contre 7,7
% en 2013), avec comme principaux motifs d’absence la maladie ordinaire à 48
%
et la longue maladie à 25
%. Le nombre de jours d’absence, tous motifs confondus, a
augmenté
de 10 %, avec une importante progression de la maladie ordinaire en volume (+ 14,6 %) et en
durée (+ 2
jours). Par conséquent, la commune de Pantin, dont l’absentéisme s’établit à 1 point
de plus, dispose de marges pour réduire son absentéisme.
P
our situer plus précisément Pantin par rapport aux autres collectivités, le rapport sur l’état de
la collectivité de 2013 faisait état d’une moyenne de 33,2
j/an pour les fonctionnaires et
19,4 pour les non-titulaires, contre 32,7 et 15,0 respectivement pour les communes de petite
couronne francilienne
54
. L’écart avec les collectivités comparables, bien que défavorable à la
commune, restait donc relativement limité pour les données 2013.
52
Il en existe six formes: le congé pour maladie ordinaire, le congé longue maladie, le congé longue durée (semblable au congé
longue durée dans ses conditions d’attribution, mais ne concerne que les agents non titulaires
), le congé pour grave maladie,
le congé pour accident du travail, le congé pour maladie professionnelle.
53
54
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En revanche, cet indicateur s’est sensiblement dégradé entre 2013 et
2015, puisque
l’absentéisme annuel moyen est alors passé à 41
jours (fonctionnaires) et 24 jours
(non-titulaires)
55
à Pantin. Cette évolution défavorable justifie de s’y attarder
:
Tableau n° 59 : Absentéisme 2013-2015 pour les agents de Pantin
2013
2015
var
Toutes absences confondues
titulaires
33,20
41,00
7,80
non titulaires
19,40
24,00
4,60
Maladie ordinaire
titulaires
16,90
17,50
0,60
non titulaires
12,20
12,50
0,30
Accidents/maladies professionnelles
titulaires
4,40
5,40
1,00
non titulaires
2,40
1,60
-0,80
Longues maladies
titulaires
9,00
12,50
3,50
non titulaires
0,00
4,20
4,20
Maternité, paternité adoption
titulaires
2,90
4,10
1,20
non titulaires
4,70
4,70
0,00
Autres
titulaires
0,00
1,50
1,50
non titulaires
0,00
1,10
1,10
Source : Commune de Pantin
La forte augmentation des longues maladies n’est pas, selon l’ordonnateur, étrangère avec la
reprise par le CIG de l’instruction des dossiers fin 2013. Les délais d’instruction peuvent amenés
à requalifier des congés ordinaires en longue maladie. Il reste que, nonobstant leur classement,
ces absences provoquent bien une augmentation globale de l’absentéisme. On constate
également de forts écarts selon le statut, les non titulaires étant moins absents que les titulaires.
Si la tendance haussière ne lui est pas propre, la commune de Pantin se situe au-dessus des
moyennes observées en Petite Couronne
56
où en 2015, le nombre moyen de jours d’absence
pour raison de santé (hors maternité, paternité et adoption) s’établit à 31
jours pour les
fonctionnaires et 13 jours pour les contractuels, soit 27,5
jours pour l’ensemble des agents sur
emploi permanent (contre 25,2 jours en 2013).
L’enjeu est majeur pour Pantin puisque le coût de l’absentéisme total identifié par la chambre
en 2016 donne les résultats suiv
ants, en indiquant qu’il s’agit d’un coût seulement direct
:
Tableau n° 60 :
Coût budgétaire de l’absentéisme (méthode CRC)
2016
Nombre de jours total d’absence sur la période (a)
52 173
Nombre de jours calendaires * ETPT sur la période (b)
227 jours * 1501,55 ETP
Soit 322 898 jours
Taux d’absentéisme (a/b)
16,16 %
Coût de l’absentéisme total
57
10 064 985
€
Coût de l’absentéisme compressible
6 340 941
€
Soit en ETPT sur un effectif de 1 687,1 ETPT
172
Source
: Chambre régionale des comptes d’après données de
la commune de Pantin
Pour obtenir la vision la plus objective, la chambre a utilisé l’indicateur le plus synthétique à
savoir l’ETPT qui montre le coût réel de l’absentéisme.
Une estimation plus précise serait
permise par un suivi plus fin de l’absentéisme
puisque la masse salariale globale, sans
distinction des personnels concernés, a été retenue pour ce chiffrage. En un effet
probablement inverse, on peut majorer ce total de 12,36 % au regard du périmètre retenu par
la ville dans son décompte de l’absenté
isme en 2016, ce que la traduction financière revient à
opérer
in fine
en retenant la masse salariale globale comme base de calcul.
55
Les données comparatives au sein de la petite couronne n’étant pas encore disponibles
.
56
57
Coût de l’absentéisme tel que
: (nombre de jours d’absentéisme / jours travaillés) ramené à la masse salariale 2016 soit
62 292 060
€.
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Ainsi,
le coût de l’absentéisme compressible identifié par la chambre en 2016
s’élève
à 6,34
M€
, représentant presque 172 ETP sur le périmètre global des effectifs soit 10,18 %
des effectifs de la ville pour un coût de 6,34
M€.
En se rapportant à la masse salariale globale, la formule de calcul tient compte à la fois du coût
direct des absences mais aussi, pour partie (le ratio étant appliqué sur ces dépenses alors
qu’elles sont totalement imputables à l’absentéisme) celui
des remplacements éventuels, qui
n’ont donc pas été précisément quantifiés puis isolés. Comme le rappelle en effet l’ordonnateur,
les absences coûtent non seulement à la collectivité la rémunération des absents, mais
également le coût des remplacements, le coût de la dégradation du service public voire son
absence, des disparitions des recettes liées et une dégradation des conditions de travail des
agents présents, tous ces éléments restant à évaluer dans une démarche de coûts complets.
La commune de Pantin retient une autre méthodologie, celle du CIG qui permet par ailleurs la
comparaison de la ville par rapport aux autres collectivités, et considère que le nombre de
jours d'absences est généré par un nombre d'agents en poste quel que soit leur temps de
travail au motif que plus le nombre d'agents en poste est grand, plus le risque d'absences
augmente. Ainsi, le nombre total de jours d'absences est divisé par les effectifs moyens payés,
soit un taux de 11,73 % pour l'année 2016. Par cette méthode, le taux d'absentéisme resterait
donc comparable à celui d'autres communes.
Tableau n° 61 : Coût bud
gétaire de l’absentéisme (méthode Ville)
2016
Nombre de jours total d’absence sur la période (a)
52 173
Nombre de jours calendaires effectif moyen payés en ETP sur la période (b)
227 jours * 1 960 ETP
Soit 444 920 jours
Taux d’absentéisme (a/b)
11,73 %
Coût de l’absentéisme total
58
7
672 896 €
Coût de l’absentéisme compressible
4
835 544 €
Source : Commune de Pantin
Cette méthode ne saurait toutefois lier la chambre sauf si elle entend comparer des communes
sur la base des données du CIG car ces calculs sont fondés sur une base fictive. La chambre
considère en effet cette méthodologie comme étant discutable à deux égards :
-
elle fait dépendre le décompte de l’organisation du travail retenue
par la collectivité
59
.
Entrer dans une telle logique nécessiterait un décompte non pas seulement en jours
d’absence mais en heures d’absence par la collectivité dont le suivi de l’absentéisme
est encore balbutiant ;
-
au-
delà, l’effectif moyen payé, mensualisé, ne reflète pas un
phénomène comptabilisé
à la journée. Ainsi un effectif moyen payé masquera nécessairement un effectif
décompté en équivalent temps plein annuel travaillé moins élevé dès lors que de
nombreuses vacations auront suscité l’émission de paye sans
« turn-over »
associé
avec des emplois saisonniers ou non remplacés.
Le dispositif de pilotage et de contrôle de l’absentéisme reste
donc encore à améliorer à Pantin,
afin de mieux prévenir et gérer les absences, d’autant que des marges existent puisque 63
%
des absences seraient compressibles contre 37 % incompressibles en 2016. Au-delà de cette
dichotomie, les motifs d’absence pourraient faire l’objet d’un tableau de bord précis, y compris
pour mieux apprécier les conditions de travail. Les jours les plus impactés ainsi que la
saisonnalité sont autant d’éléments qui permettraient à la commune de disposer davantage de
leviers sur l’absentéisme. Si les directions sont identifiées au sein de chaque direction générale,
la déclinaison actuelle ne va pas plus loin et l
’absentéisme d’une direction de 500
agents est
aussi précisément documenté que celui d
’une direction en comptant
10. En 2016, on peut ainsi
noter que l’absentéisme est variable et relativement concentré sur certains services.
58
Coût de l’absentéisme tel que
: (nombre de
jours d’absentéisme / jours travaillés) ramené à la masse salariale 2016 soit
65 432 790
€.
59
Impliquant soit une présence quotidienne de l’agent avec des horaires aménagés par rapport à la norme, ce qui serait certes
neutre dans le décompte, soit une ou plusieurs journées de travail en moins pour un agent qui présente alors une exposition
moindre à l’absentéisme.
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L’ordonnateur semble avoir conscience de ces limites puisqu’il a constitué des groupes de
travail pour établir notamment des indicateurs, partager des constats et réfléchir aux solutions
pour lutter contre l’absentéisme dans quatre secteurs d'expérimentation
: petite enfance, de la
pol
ice municipale, des finances et de la voirie propreté. L’objectif serait de positionner les
directeurs en tant qu'organisateurs de plans d'actions spécifiques, ainsi que d'associer les
agents à la démarche. Une note dressant un état des lieux sur ces secteurs d'expérimentation
est en cours d'élaboration et devrait être finalisée avant la fin 2017, les travaux étant en cours.
À terme, c’est le levier de la proratisation du régime indemnitaire qui est visé par l’ordonnateur.
Une mesure exogène à la ville et nationale devrait apporter une première réponse puisque le
gouvernement a en effet annoncé le rétablissement du jour de carence dans la fonction
publique dès 2018, pour lutter contre le micro-absentéisme.
Comme dans d’autres communes, l’absentéisme reste un
problème majeur et en progression
constante. Il convient dès lors que la commune de Pantin accélère le chantier de
documentation et de suivi de l’absentéisme pour bâtir un plan d’action robuste de lutte contre
ce phénomène présentant un risque d’hystérèse
et de coûts croissants.
En réponse à la chambre, la collectivité indique avoir initié en novembre 2016 une première
phase d’expérimentation sur quatre secteurs pilotes. Un état des lieux a été dressé et a permis
d’établir avec les secteurs concernés des c
onstats partagés. Ces premières rencontres avec
les services ont aussi permis de compléter la liste des indicateurs et des outils à développer
pour affiner le travail sur l’absentéisme. Elles ont également permis de formuler et de tester
certaines proposit
ions d’actions, comme celles consistant à mettre en place une procédure
disciplinaire en cas d’absence pour service non fait, de faire contrôler les arrêts maladie
récurrents, d’envoyer des courriers aux agents régulièrement absents pour leur proposer
des
accompagnements et un suivi
particulier ou encore prévoir de former l’ensemble des
encadrants de la collectivité aux entretiens de retour. Ce travail va se prolonger et s’étendre
en 2018 à l’ensemble des directions de la collectivité
Recommandation n° 3 : Poursuivre et finalis
er la mise en place d’
un suivi précis de
l’absentéisme et d’un plan d’actions en vue de sa réduction progressive.
7.4.6
Le régime indemnitaire
Le régime indemnitaire est constitué par l’ensemble des sommes perçues par un agent, en
contrepartie ou à l’occasion du
service qu’il exécute dans le cadre des fonctions définies par le
statut particulier dont il relève. Il se définit comme un complément de traitement distinct des
autres éléments de rémunération. Les primes sont attribuées sur la base d’une décision de
l’a
ssemblée délibérante, ce qui les distingue des éléments obligatoires de rémunération.
Le
régime indemnitaire d’une collectivité territoriale s’organise autour du respect de trois rè
gles :
le principe de légalité,
la compétence de l’organe délibérant
et le principe de parité entre les
cadres d’emplois territoriaux et les corps de la fonction publique de l’État.
Le poids comparativement important du régime indemnitaire dans les dépenses de personnel
de la collectivité doit être relevé avec une proportion substantiellement plus élevée que celle
constatée, au niveau national, dans les communes de sa strate (20,9 %) fin 2013
60
:
Tableau n° 62 : Régime indemnitaire de Pantin
par rapport aux communes de sa strate (2013)
FONCTIONNAIRES
CONTRACTUELS
Part des primes -
article 111 (en %)
Part des primes -
article 88 (en %)
Part NBI
(en %)
Part de l'ensemble
des indemnités (en %)
Part des primes
(en %)
Communes et EPCI de
50 000 à 100 000 hab.
5,10 %
14,60 %
1,20 %
20,90
15,70
Pantin
4,88 %
18,88 %
0,99 %
24,75
16,35
Source : Chambre régionale des comptes
60
Cf.
CNFPT/DGCL,
9e synthèse nationale des rapports sur l’état au 31 décembre 2013 des collectivités territoriales
, juin 2016
(page 51). Les données nationales consolidées issues des rapports 2015 ne sont pas encore disponibles.
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En 2016, le volume global de cette part indemnitaire (10,34
M€) se décompose entre
:
-
les primes et indemnités prévues au titre de l’art
icle 111 (maintien des avantages
collectivement acquis avant la loi de 1984) ;
-
la NBI et les autres primes et indemnités, y compris les heures supplémentaires.
Pour la catégorie distincte des non-
titulaires occupant des emplois permanents, l’ensemble
des primes et indemnités (y compris heures supplémentaires), qui ne sont pas différenciées,
atteint 16,35 % du total des rémunérations brutes. Cette part est là encore supérieure à la
moyenne nationale constatée dans les communes comparables (15,7 %).
C’est pour les volets du régime indemnitaire su
r lesquels la collectivité dispose de la plus grande
marge de manœuvre –
les conditions d’attribution de la NBI, réservée aux fonctionnaires, étant
quant à elles fixées par le droit national, et peu susceptibles d’aménagements locaux –
que la
spécificité de Pantin est la plus marquée par rapport aux moyennes nationales.
Cela témoigne d’un choix revendiqué, de la part de l’exécutif municipal, d’offrir des conditions
de rémunération attractives. Cette caractéristique justifie néanmoins un examen de
l’architec
ture et de la régularité du régime indemnitaire retenu notamment dans le cadre de la
délibération du 20 septembre 2012 portant modification du régime indemnitaire.
Cette refonte a été lancée au printemps 2009 avec un groupe de travail associant la direction
générale et les organisations syndicales. Les premières réunions ont abouti à une consultation
de l'ensemble du personnel puis un état des lieux faisait ressortir que le montant des primes
était forfaitaire sans corrélation avec certaines primes réglementaires.
Selon l’ordonnateur, la refonte du régime indemnitaire a également consisté à croiser les
grades avec les fonctions exercées et à reconnaître l'existence de métiers, via un référentiel
permettant à des agents exerçant les mêmes métiers de percevoir les mêmes niveaux
de primes.
Durant le premier semestre 2011, plus de huit séances de négociation (environ 30 heures)
avec les organisations syndicales ont abouti à fixer les grands principes du nouveau régime
indemnitaire à l’automne
2011 : un régime indemnitaire de base en lien avec le contrat horaire
choisi par l'agent et l'existence de primes particulières en lien avec les sujétions du poste
occupé et les compétences requises.
Un calcul détaillé de la revalorisation du régime indemnitaire effectuée en 2011 nécessiterait
de revenir sur l'examen de chaque situation individuelle de l'époque. Les débats du conseil
municipal évoquaient un montant global de 2
M€ pour la refonte du RI, dont 0,9
M€ pour la
part relative aux C et B, ce qui se trouverait
vérifié par l’exécution 2012 selon l’ordonnateur.
Malgré son statut, la délibération de 2012 et ses annexes demeurent néanmoins lapidaires et
parfois critiquables
au regard de la réglementation en vigueur. D’autres délibérations ou
documents plus anciens et divers, relevant soit de courriers aux agents, soit de documents
internes
montrent que la délibération de 2012 n’est pas exhaustive.
La ville évoquant la possibilité d’un audit pour mener à bien la mise en œuvre du ré
gime
indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement
professionnel (RIFSEEP) et afin de poursuivre son travail de mise en conformité du régime
indemnitaire, les éléments qui suivent pourront voire devront alimenter ses réflexions.
7.4.7
La prime de fonctions et de résultats et la mise en place du RIFSEEP
Le fondement juridique à la prime de fonctions et de résultats (PFR) est constitué par le décret
n° 2008-1533 du 22 décembre 2008, les arrêtés ministériels du 9 octobre 2009 et 9 février 2011
et la circulaire ministérielle du 27 septembre 2010. Les arrêtés ministériels définissent les cadres
d'emploi concernés, et le principe d'individualisation généré par la PFR. Cette dernière a vocation
à s'appliquer à l'ensemble des cadres d'emploi dont il peut être établi une parité avec les services
de l'État. Cela exclu certains corps spécifiques tels que la police municipale et les sapeurs-
pompiers.
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Comme pour tous les régimes indemnitaires facultatifs, une délibération, après avis du CTP,
doit être adoptée par le conseil municipal qui en déterminera les critères d'attribution. La PFR
comprend deux parts avec une part « fonctionnelle » déterminée en fonction du niveau
d'expertise de l'agent et une part « liée aux résultats individuels » déterminée en fonction d'une
évaluation annuelle sur la manière de servir. Des arrêtés individuels sont ensuite établis pour
chaque bénéficiaire. La PFR a pour objet de remplacer les régimes indemnitaires prenant en
compte la manière de servir (ainsi l’indemnité d’exécution des m
issions des préfectures (IEMP)
et ne peut donc se cumuler avec ces régimes.
Les collectivités devaient obligatoirement mettre en œuvre la PFR pour les cadres d'emploi
concernés. Les modalités de calcul de la PFR s'établissent par cadre d'emploi à partir des
plafonds de référence fixés par arrêtés ministériels et suivant, le cas échéant, les montants
retenus par l’assemblée délibérante.
Le principe pour chacune des deux parts est la fixation d'un coefficient multiplicateur de 1 à 6
pour la part fonctionnelle et de 0 à 6 pour la part liée aux résultats. En ce qui concerne les
agents logés par nécessité absolue de service, la part fonctionnelle ne peut bénéficier que
d'un coefficient variant de 1 à 3.
Tableau n° 63 : Montants de référence et plafonds annuels de la PFR
Grade
Part fonctions
Part résultats
Plafond annuel
Administrateur territorial général
4 900
€
4 900
€
58 800
€
Administrateur territorial hors classe
4 600
€
4 600
€
55 200
€
Administrateur territorial
4 150
€
4 150
€
49 800
€
Directeur territorial
2 500
€
1 800
€
25 800
€
Attaché territorial principal
2 500
€
1 800
€
25 800
€
Attaché territorial
1 750
€
1 600
€
20 100
€
Source
: Chambre régionale des comptes d’après réglementation
Pour le corps des ingénieurs territoriaux existe une indemnité de performances et de fonctions
(IPF) dont l’architecture et les principes sont similaires à ceux de la PFR et instaurée par le
décret n° 2010-1705 du 30 décembre 2010 au bénéfice des ingénieurs de ponts, eaux et forêts
rendue transposable aux ingénieurs territoriaux en chef, de classe normale et de classe
exceptionnelle par un arrêté du 16 février 2011.
En 2016, environ 94 agents, tous de catégorie A, ont bénéficié de la PFR pour un montant
global de 1,54
M€ et un montant moyen de 16
343
€. L’enveloppe est à peu près
stable par
rapport à 2015 alors que 99
agents bénéficiaient de la PFR. Aucune irrégularité n’a été
détectée dans l’examen de l’attribution de cette prime.
Le décret n° 2014-513 du 20 mai
2014 a instauré dans la fonction publique de l’État un
nouveau
régime indemnitaire applicable aux fonctionnaires de l’État. Ce nouveau régime
indemnitaire est transposable à la fonction publique territoriale sous réserve de respecter
certains préalables. En 2015, la Direction générale des collectivités locales (DGCL) a confirmé
que les délibérations des collectivités territoriales qui avaient institué la PFR n'auront plus de
base légale dès le 1
er
janvier 2016 et qu'il leur appartiendra de les abroger d'office dans un
délai raisonnable avant de mettre en place le RIFSEEP par délibération.
En application de l’article
2 du décret n° 91-875 du 6 septembre
1991, seule l’assemblée
délibérante de chaque collectivité est compétente pour instituer par délibération le régime
indemnitaire de ses agents. Cette délibération devra préciser les bénéficiaires, la nature
(intitulé de la prime), les conditions d’attribution (les critères de modulation individuelle) et le
taux moyen des indemnités applicables aux fonctionnaires territoriaux dans la limite du respect
du principe de parité.
Elle devra être soumise au préalable à l’avis du comité technique
compétent conformément à l’article 33 de la loi n°
84-53 du 26 janvier 1984 qui prévoit la
consultation de cet organisme sur les questions relatives aux grandes orientations en matière
de politique indemnitaire et de critères de répartition y afférents.
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Néanmoins, l’article 88 de la loi n°
84-53 du 26 janvier 1984 a été modifié par la loi n° 2016-483
du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires. Il est
désormais rédigé ainsi :
«
Les organes délibérants des collectivités territoriales et de leurs établissements publics fixent
les régimes indemnitaires, dans la limite de ceux dont bénéficient les différents services de
l'État. Ces régimes indemnitaires peuvent tenir compte des conditions d'exercice des fonctions
et de l'engagement professionnel des agents. Lorsque les services de l'État servant de
référence bénéficient d'une indemnité servie en deux parts, l'organe délibérant détermine les
plafonds applicables à chacune de ces parts et en fixe les critères, sans que la somme des
deux parts dépasse le plafond global des primes octroyées aux agents de l'État.
»
Cette dernière phrase semble l’emporter sur le «
peuvent
» pour les cadres d’emploi dont
l’éq
uivalent dans la FPE bénéficie du RIFSEEP ou de la PFR. Vu la formulation retenue, ce
régime peut être distinct du RIFSEEP, du moment qu’il est «
en deux parts
». D’ailleurs le
principe de parité n’oblige pas à retenir exactement le même régime
61
.
La circulaire commune Direction générale des Finances publiques (DGFiP)
–
DGCL du 3 avril
2017 est néanmoins sans équivoque
sur la mise en œuvre et le sort réservé aux primes IAT
et IEMP, qui, si elles ne sont pas formellement abrogées, ne peuvent plus être attribuées.
En revanche, une extension d’une rémunération à deux parts devra être mise en œuvre par la
collectivité. Interrogée, cette dernière souhaite néanmoins s'engager dans cette démarche tout
en rappelant que « l
es délais de mise en œuvre du RIFSEE
P ne sont pas strictement
encadrés, et que la collectivité dispose d'un « délai raisonnable » à compter de la publication
au Journal Officiel de l'arrêté interministériel instaurant le RIFSEEP pour le corps équivalent
de la FPE, pour délibérer par cadre d'
emploi sur la mise en œuvre (modalités rappelées dans
la circulaire du 3 avril 2017
».
La circulaire du 3 avril recommande de «
prendre des délibérations pour les cadres d'emplois
concernés au fur et à mesure
», ce qui, selon l’ordonnateur, soulève cependa
nt deux difficultés
méthodologiques. Cela pourrait d'une part amener à des distorsions, voire des iniquités entre
les cadres d'emploi et d'autre part entraîner une dilution dans le temps de la mise en place de
la réforme. Cet étalement dans le temps soulèverait des problèmes opérationnels de
cohabitation de deux modes de rémunérations distincts et affaiblirait la lisibilité des mesures
auprès des agents. Compte tenu de ces difficultés, la ville s'orientera vraisemblablement vers
une mise en œuvre groupée du
RIFSEEP.
Le délai raisonnable étant placé sous le contrôle du juge administratif, la chambre invite la
commune de Pantin à respecter le calendrier qu’elle s’est fixé pour parvenir à la mise en œuvre
du nouveau régime de rémunération en deux parts. Cette dernière a indiqué vouloir assurer
une transposition de son régime indemnitaire actuel au nouveau régime du RIFSEEP courant
2018 pour une mise en œuvre au 1
er
janvier 2019.
Recommandation n° 4 : Étendre comme prévu
le principe d’une rémunération en deux
parts, compatible avec le
RIFSEEP, tel qu’il est prévu pour les services de l’État.
7.4.8
L’indemnité d’administration et de technicité (IAT)
L’indemnité d’administration et de technicité a été instituée par le décret n°
2002-61 du
14 janvier 2002. Tous les agents de la collectivité, dont le cadre d'emploi le permet, bénéficient
de l'IAT à l'exception des agents dont les contrats sont conclus pour une durée inférieure de
3 mois. Cette prime est bien prévue par la délibération de 2012.
61
CE, 1992, Fédération Interco CFDT et autres.
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Néanmoins, la délibération se contente d’indiquer un
montant maximum sur la base du
coefficient 8 appliqué au montant de référence. Or elle devrait indiquer précisément le
coefficient par grade car l’assemblée
délibérante, censée voter précisément sur ce point, ne
se prononce pas annuellement sur l’IAT. Selon la jurisprudence, ce type de prime est en effet
irrégulier car il ne respecte pas le principe de parité
62
.
En dépit de l’article 5 du décret précité qui dispose qu’elle «
est modulée pour tenir compte de
la
manière de servir de l’agent dans l’exercice de ses fonctions
», la délibération se borne à
renvoyer aux bases juridiques et montant de référence 2009 sans indiquer les critères
permettant d’établir et d’attribuer cette prime aux agents.
À la demande de la chambre, ont été transmis des tableaux du régime indemnitaire prévoyant
par cadre d'emploi les taux d'IAT versés. En fonction du cadre d'emploi, du choix du temps de
travail de l'agent et des sujétions particulières du poste occupé, plusieurs taux d'IAT peuvent
se cumuler sans dépasser le taux plafond.
Toutefois, il apparaît que l’IAT se voit distinguer entre IAT «
responsabilité », « contrainte » et
« calendrier ». Cette dernière part découle de la réforme de 2012 lorsque
l’IAT fût un outil
majeur d’incit
ation au passage des agents concernés aux 1 607
heures annuelles puisqu’elle
a servi, et sert toujours, à revaloriser leur régime indemnitaire. Ceci signifie donc en creux que
l’IAT est utilisée comme une prime de présentéisme, qui
gratifie une obligation de service à
savoir le respect des 1 607 heures et est par principe interdit.
En réponse
à la chambre, l’ordonnateur indique que « la manière de servir d’un agent à 37h30
est plus importante que la manière de servir d’un agent à 35h. L’IAT calendrier repos
e donc
bien sur la notion de manière de servir et est modulée en conséquence ». Loin de partager
cette approche seulement quantitative de la manière de servir, la chambre rappelle qu’elle ne
se mesure pas uniquement au regard du volume horaire fourni mais selon la qualité du travail
effectué dont la disponibilité n’est qu’un élément d’appréciation. Surtout, il convient que ce
volume horaire soit au moins égal au seuil règlementaire des 1 607 heures annuelles. Or un
agent au régime des 35 heures travaillant pour la ville de Pantin ne respecte pas ce seuil
réglementaire, contrairement à l’agent aux 37h30 qui, par le jeu des jours de récupération, le
respecte tout juste. Il ne saurait donc être question d’attribuer une prime et a fortiori l’IAT pour
rémunérer le respect élémentaire des obligations du fonctionnaire.
Il s’avère donc que la commune de Pantin détourne l’IAT de son objectif initial en l’utilisant
pour inciter les agents à se conformer à la réglementation concernant le temps de travail, la
transformant ainsi en une prime de présentéisme. Par ailleurs, son attribution devrait être
sécurisée en prévoyant dans la délibération les modalités de sa répartition et en établissant
des arrêtés individuels par agent, obligatoires pour l’attribution et le versem
ent de cette prime.
Le déploiement du RIFSEEP à Pantin et la réflexion plus globale de l’ordonnateur sur le régime
indemnitaire doivent être
l’occasion de
régulariser cette prime.
7.4.9
Le complément de rémunération
L’article
111 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la
fonction publique territoriale, dans la rédaction issue de l’article
70 de la loi n° 96-1093 du
16 décembre 1996 relative à l'emploi dans la fonction publique et à diverses mesures d'ordre
statutaire dispose désormais que
« [...], les avantages collectivement acquis ayant le caractère
de complément de rémunération que les collectivités locales et leurs établissements publics
ont mis en place avant l'entrée en vigueur de la présente loi sont maintenus au profit de
l'ensemble de leurs agents, lorsque ces avantages sont pris en compte dans le budget de la
collectivité ou de l'établissement. ».
Pour pouvoir être légalement maintenus, les avantages
collectivement acquis doivent donc avoir été institués avant le 27 janvier 1984 et être inscrits
au budget de la collectivité. Passé cette date de publication, conformément aux deux principes
énoncés ci-
dessus, les collectivités locales n’ont plus la possibilité de créer ce type de prime
63
.
62
CAA de Marseille, 6 mars 2013, Commune de Nîmes, req. n° 10MA02791.
63
Arrêt Conseil d’État du 28 novembre 1990 n°
77175 du 28 novembre 1990.
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Par ailleurs, la jurisprude
nce financière considère qu’«
à supposer que s’applique l’article
111
de la loi du 26 janvier
1984 [...], il demeure que la décision décidant l’octroi de la prime par
référence à l’article 111 de la loi précitée doit se présenter sous la forme d’une délibé
ration du
conseil municipal. »
64
. Saisie de la même affaire, la Cour des Comptes a rappelé que « pour
rentrer dans le champ d’application de l’article
111 de la loi du 26 janvier 1984, les primes
devaient avoir fait l’objet d’une délibération antérieure à
la loi »
65
. Ainsi, une collectivité doit
être en mesure de prouver l’existence d’une délibération antérieure à 1984 instituant
expressément un avantage collectivement acquis par les agents. Bénéficient de ces
compléments de rémunération, non seulement les agents en fonction au 26 janvier 1984, mais
aussi tous les agents recrutés ultérieurement par les collectivités territoriales.
Si les revalorisations et les modifications des conditions d’attribution des avantages
collectivement acquis sont possibles, elles doivent cependant être fondées sur une disposition
constituant elle-
même un avantage acquis maintenu, c’est
-à-dire qui ait été prévue avant
l’entrée en vigueur de la loi n°
84-53 du 26 janvier 1984
66
. Par conséquent, la revalorisation
annuelle d’une prime de fin d’année n’est légale que si cette revalorisation constitue, comme
la prime elle-même, un avantage acquis au profit des agents et doit donc avoir été instituée
avant la loi du 26 janvier 1984
67
. De même, les modifications des conditions d’attribution d’un
avantage acquis postérieurement à l’entrée en vigueur de la loi n°
84-53 sont illégales.
Pour autant, les collectivités locales et établissements publics peuvent mettre fin aux
avantages collectivement acquis ayant le caractère de complément de rémunération qu'ils
avaient mis en place avant l'entrée en vigueur de la loi du 26 janvier 1984
68
.
Concernant Pantin, l’annexe 1 de sa délibération de 2012 ne comprend aucune mention de ce
type d’avantage
, alors que la délibération du 29 septembre 2009 vise le complément de
rémunération instauré par l’article 111 de la loi de 1984. La commune n’a pas été en mesure
de fournir des documents d’avant 1984 ni même «
d’identifier
» plus largement les avantages
collectivement acquis avant le 27 janvier 1984. La dél
ibération de 2009 ne vise d’ailleurs
aucun texte préalable à 1984 mais des délibérations de 1985. La prime est fixée à un plafond
correspondant à un salaire à l’indice majoré 565 et versée aux mois de mai et d’octobre.
Un certain nombre de lignes pouvant s
’y rattacher ou, à tout le moins, ne disposant pas de
base juridique autre qu’une délibération, ont été identifiés par la chambre
:
Dans le cadre de l’instruction
,
l’ordonnateur a identifié
avec la chambre
l’intégralité des
rubriques rattachables au complément de rémunération. Ainsi,
plus de 2,5 M€ annuels soit
plus du quart du régime indemnitaire sont rattachables à un complément de rémunération qui
n’est étayé par
aucun document antérieur à 1984. Il convient par conséquent de mettre fin au
complément de rémunération irrégulièrement versé aux agents communaux.
En réponse
à la chambre, l’ordonnateur indique que
«
si le complément de rémunération n’est
pas établi juridiquement, sa suppression n’est pas socialement soutenable
»
et
« entraînerait
une diminutio
n de rémunération qui contreviendrait au principe de la municipalité d’un maintien
du pouvoir d’achat des agents
»
. Pour la chambre, ces éléments ne sauraient toutefois pas
justifier le maintien d’un régime illégal, charge à l’ordonnateur de mettre à profi
t la réforme du
régime indemnitaire qu’il a annoncé pour régulariser les montants versés en utilisant les
régimes de prime prévues par la réglementation en vigueur pour chaque cadre d’emploi.
64
Jugement de la chambre régionale des comptes (CRC) de Haute-Normandie du 2 septembre 1999.
65
Dans son arrêt du 28 septembre 2000.
66
Arrêt Conseil d’État du 2 octobre 1992, n°
92692.
67
Arrêt Conseil d’État du 15 février 1995 n° 121429
.
68
Arrêt Conseil d’État du 21 mars 2008 n°
287771.
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7.4.10
La prime de fonction informatique
La prime dite « informatique » des collectivités territoriales est une application directe du
régime attribué aux agents de l'État
69
. Elle s'adresse spécifiquement aux agents des services
informatiques. Elle a fait l'objet d'une abondante jurisprudence en raison de l'évolution des
technologies et la confusion possible avec l'usage de l'outil informatique en général. En réalité,
cette prime est exclusivement réservée aux centres de traitement conséquents.
Les décrets n
os
71-342 et 71-343 du 29 avril 1971 qui fondent la règlementation de cette
indemnité doivent faire l'objet d'une adaptation jurisprudentielle au regard des critères qui
déterminent un centre de traitement de l'information dans une collectivité territoriale.
Le juge administratif interprète strictement la notion de «
centres automatisés de traitement de
l’information
» et limite l’attribution de ces primes aux collectivités dotées de tels centres «
en
termes d’équipe de personnels qualifiés en informatique, capables de créer, d’exploiter et
d’adapter les logiciels informatiques pour les besoins d’un ensemble d’acteurs fonctionnant en
réseau
»
70
. Les agents bénéficiaires de la prime de fonction informatique doivent occuper des
fonctions identifiées de la catégorie A à la catégorie C.
La qualification requise pour les agents doit être confirmée par des certificats d'aptitude
délivrés par examens professionnels en interne, pouvant se référer utilement aux épreuves
des agents de l'État décrites dans l'arrêté ministériel du 10 juin 1982.
La délibération qui institue le régime indemnitaire doit déterminer les emplois mais également
les critères d'attribution se basant sur les textes en vigueur concernant les agents de l'État,
mais peut contenir des modulations propres à la collectivité. Chaque bénéficiaire doit faire
l'objet d'un arrêté individuel d'attribution. Les primes sont attribuées dans le cadre d'un crédit
global budgétaire ainsi que sur la base d'un taux individuel.
Concernant Pantin, l
’annexe
1 à la délibération de 2012 ne prévoit pas son versement à des
agents de catégorie C e
t seuls des agents de catégorie B et A l’ont perçu
e de 2014 à 2016.
Néanmoins, contrairement à la règlementation en vigueur, la délibération ne fixe pas les
modalités d’établissement de l’enveloppe annuelle et de sa répartition
entre les agents. Bien
qu’aucune disposition législative ou réglementaire n’impose à l’assemblée délibérante d’une
collectivité territoriale de fixer par la
délibération réglant les principes d’attribution des primes
le crédit global afférent à celles-ci, ce crédit pouvant être déterminé par une autre délibération
ou dans le cadre de l’adoption du budget de la collectivité
71
, il appert qu’aucun acte de la
collectivité n’arrête de façon précise le montant annuel de la prime informatique.
Par ailleurs, seules des attestations de réussite aux examens professionnels justifient le
versement de la prime informatique. Néanmoins, ces actes ne sont pas des arrêtés, ne portent
pas directement sur la prime qui n’est qu’incidemment évoquée, ne sont pas directement
notifiés à l’agent et ne permettent donc pas d’établir la répartition de l’enveloppe globale.
Il convient donc que la commune de Pantin
, comme elle s’y est engagée,
mette désormais en
place une procédure d’attribution de cett
e prime reposant sur un arrêté.
Malgré des difficultés de forme et de procédure que la collectivité doit régulariser, les montants
versés annuellement,
de l’ordre de 30
000
€, ne révèlent pas d’irrégularités manifestes dans les
modalités d’établissement des primes et attestent du versement de cette prime informatique à
un nombre limité d’agents, démontrant une acception désormais stricte de ce dispositif.
69
Selon les indications du site emploi.collectivités.fr.
70
CAA Marseille 30 juin 2009, Cne Avignon, req. n° 06MA02831- voir aussi CAA Nantes 28 mars 2013, req. n° 10NT02574.
71
CAA Marseille n° 14MA00690 du 7 décembre 2015.
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7.4.11
Une prime de présentéisme pour certains agents
La commune verse une prime de présentéisme, expressément qualifiée ainsi, au profit de
certains agents municipaux. Or, un
e telle prime n’est prévue par aucun texte particulier,
même
s’il est possible de moduler certaines primes sur la base d’un critère de présence.
Aux termes
de la jurisprudence, ce type de prime est irrégulier car contraire au principe de parité
72
. Cette
pri
me a de surcroît été mise en place en l’absence de délibération du conseil municipal.
Il ne s’agit néanmoins pas d’une prime applicable à l’ensemble des agents de Pantin
mais
spécifique à un cadre d’emploi
, celui des agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles
(ATSEM) qui perçoivent 8
€ brut par jour de travail effectif sur la base d’un courrier du
maire de
Pantin en date de 2006.
Selon l’ordonnateur, ceci traduit le souhait de rendre un service public de
plus grande qualité en augmentant le temps de présence des ATSEM sur les temps pédagogiques
et en structurant différemment le temps de nettoyage des écoles. Cette réorganisation s'est
accompagnée d'une revalorisation du régime indemnitaire pour ce personnel afin d'intégrer un
nouveau temps de travail en passant de la semaine de 4,5 jours à 4 jours et de favoriser leur
adhésion
. Cette prime concerne aujourd’hui environ 70
agents et son coût annuel s’élève ainsi à
environ 90
K€ par an.
Il convient que la commune de Pantin remette en cause ce dispositif irrégulier - le versement
de telles primes pour les ATSEM ne reposant sur aucune base légale ou règlementaire - et
assure par d’autres leviers la rémunération relative aux sujétions particulières consenties par
ses agents.
L’ordonnateur s’y est
engagé dans le cadre du RIFSEEP.
7.4.12
La nouvelle bonification indiciaire (NBI)
Instituée par le décret n° 91-711 du 24 juillet
1991, la NBI voit ses conditions d’attribution aux
agents de la fonction publique territoriale fixées par les décrets n° 2006-779 et n° 2006-780 du
3 juillet 2006. Celles applicables aux emplois de direction des collectivités territoriales sont
régies par les décrets n° 2001-1274 du 27 décembre 2001 et n° 2001-1367 du 28 décembre
2001. Les décrets n° 2006-779 et n° 2006-780 du 3 juillet 2006 distinguent respectivement
quatre catégories de fonctions ouvrant droit au bénéfice de la NBI
73
et deux catégories de
fonctions ouvrant droit au bénéfice de la NBI, dans d
es zones d’activi
tés particulières.
Avant 2014, la commune de Pantin versait la NBI à certains agents qui ne pouvaient y
prétendre. Lors du comité technique du 29 septembre 2015, le Maire a indiqué
qu’une
régularisation était mise en place avec une transformation de la NBI. En 2016, environ
530 agents ont perçu une NBI pour une moyenne de 13,2 points environ :
Tableau n° 64 : Points de NBI attribués par catégories (2016)
Catégorie
Nombre d’agents
Moyenne annuelle
A
51
23,93 points
B
70
16,41 points
C
412
11,44 points
Source : Chambre régionale des comptes sur la base des extractions des fiches de paye
L’examen des situations individuelles a permis de lever quelques interrogations et de conclure
que le dispositif d’attribution et de versement de la NBI à Pantin est rég
ulier.
72
CAA de Marseille, 6 mars 2013, Commune de Nîmes, req. n°10MA02791 , le juge administratif indiquant que si
« le niveau de
responsabilité attachée aux fonctions exercées, les contraintes propres à certains postes occupés, la valeur professionnelle des
agents et les absences sont des critères pouvant être légalement retenus par l’organe délibérant compétent pour déterminer le
s
conditions d’attribution et de modulation des primes par l’autorité territoriale dès lors que leur appréciation es
t librement laissée à
cette dernière. Est en revanche illégale l’instauration d’une bonification forfaitaire pour tous les agents n’ayant eu aucune
journée
de congé de maladie ordinaire, longue maladie, longue durée ou pour enfant malade pendant un an ; le
s fonctionnaires de l’État
ne bénéficient en effet pas d’une telle prime
»
.
73
Conformément à la règlementation, la NBI ne peut être attribuée aux agents non titulaires et stagiaires.
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7.4.13
La prime dite « ADRI »
Le nom de cette prime - qui a coûté environ 111
K€ en 2016 soit environ 0,18
% de la masse
salariale - signifie «
Au-delà du régime indemnitaire
». Instituée en 2011 lors de l'approbation
du nouveau régime indemnitaire, elle a pour objectif de garantir le maintien du pouvoir d'achat
des agents. Depuis, elle a également été utilisée dans le cadre de la remise à plat des
conditions d'attribution de la NBI, garantissant le maintien de la rémunération.
Selon l’ordonnateur, elle a c
onstitué un levier important pour régulariser certaines situations
et s'apparenterait dans son fonctionnement à l'indemnité dégressive de CSG telle que
proposée par l'État en 2015. Elle serait de surcroît appelée à disparaître progressivement,
compte tenu de ses règles de fonctionnement, assurant dans le temps un retour vers la
conformité juridique. En effet, à chaque moment de l'évolution de carrière ou de rémunération
d'un agent bénéficiaire de l'ADRI (avancement de grade/échelon par exemple), cette dernière
est réduite du montant de l'augmentation, absorbée par l’effet GVT.
La collectivité a fourni un tableau de bord de suivi qui montre le caractère dégressif tant sur
le nombre de bénéficiaires que sur le montant versé mensuellement. Ainsi, en novembre 2013,
le montant mensuel versé en ADRI était de 10 713
€ pour 76
bénéficiaires. Avant la
régularisation de la NBI, en octobre 2015, il était descendu à un montant mensuel de 4 988
€
pour 33 bénéficiaires. Il est ensuite remonté après la régularisation de la NBI à un montant
mensuel de 10 461
€ pour 138
bénéficiaires, puis à nouveau redescendu en janvier 2017
à 5 753
€ pour 86 bénéficiaires. Compte de l'évolution de sa courbe depuis sa mise en place,
son attribution s'éteindra progressivement jusqu'à la fin du présent mandat.
Pour l’ordonnateur, cette mesure est transitoire et constitue un véritable outil de ges
tion
politique et managériale car :
-
les mesures prises pour assurer une plus grande conformité juridique et un retour à la
légalité ne pouvaient se faire raisonnablement au détriment du pouvoir d'achat des
agents ;
-
son attribution a permis de garantir la qualité du dialogue social tout en assurant la
continuité du service public dans un contexte de grands changements.
Étant donnés les enjeux relatifs à cette prime, la chambre enjoint à la collectivité de mettre fin
à ce régime q
ui n’est prévu par aucun texte.
Rappel au droit n° 2 : Mettre fin à toutes les primes irrégulières : le complément de
rémunération irrégulièrement versé à l’ensemble des agents communaux, l’indemnité
d’ad
ministration et de technicité dévoyée pour les agents passés aux 1 607 heures
annuelles, les primes de présentéisme et de maintien du pouvoir d’achat accordées à
certains agents.
7.5
Gestion des personnels titulaires et contractuels
7.5.1
Les emplois fonctionnels
Les emplois fonctionnels correspondent à des emplois de direction limitativement énumérés à
l’article
53 de la loi du 26 janvier 1984. Ils ne peuvent être créés que dans les conditions
posées par ce texte et ses décrets d’application. Une délibération est
nécessaire et le respect
des seuils démographiques est impératif.
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Ces emplois sont en principe occupés par des fonctionnaires mis en position de détachement
sur ces postes. Il est exceptionnellement possible de recourir, dans les conditions prévues par
l’a
rticle 47 de la loi précitée, à des agents non titulaires par recrutement direct
74
. Dans ce cas,
l’accès à ces emplois par la voie du recrutement direct n’entraîne pas titularisation dans la
fonction publique territoriale.
D’après l’organigramme de la colle
ctivité et le tableau des effectifs, dans sa version modifiée
au 1
er
juin 2016, il existe six postes d’emplois fonctionnels –
un directeur général des services
et cinq directeurs généraux adjoints
–
, actuellement tous pourvus.
Bien que cette configuration
soit relativement récente, puisqu’elle résulte de la réorganisation
de l’administration municipale postérieure à 2010, elle n’a pas été formalisée par des
délibérations créant expressément ces emplois fonctionnels, ou modifiant le nombre et le
périmètre de ceux qui existaient préalablement. De fait, les arrêtés nominatifs de détachement
dans les emplois fonctionnels de la commune ne visent aucune délibération.
Or, conformément aux dispositions de l’art
icle 34 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984,
« les emplois de chaque collectivité ou établissement sont créés par l'organe délibérant de
la collectivité ou de l'établissement. La délibération précise le grade ou, le cas échéant, les
grades correspondant à l'emploi créé
75
»
.
Certes ces emplois sont inscrits au tableau des effectifs, pour lequel il existe une délibération
au moins annuelle avec une direction générale configurée de la sorte :
Tableau n° 65 :
Emplois de direction générale dans l’annexe «
État du personnel »
CA 2012
CA 2013
CA 2014
CA 2015
2016
76
1 DGS
6 DGA
1 DGS
5 DGS
1 DGS
5 DGA
1 DGS
3 DGA
1 DGS
5 DGA
Source : Chambre régionale des comptes sur la base des CA
Néanmoins et bien que les comptes administratifs transcrivent fidèlement les organigrammes,
cette formalité ne suffit pas puisque le tableau ne fait que co
nstater une situation de fait qui n’a
pas été préalablement autorisée par l’assemblée délibérante. Pour rappel, les recrutements
effectués en l’absence de cette formalité substantielle sont susceptibles d’annulation par le juge
administratif ; il convient donc que la commune régularise sa situation. La collectivité a toutefois
récemment remédié à cette lacune en adoptant une délibération du 5 octobre 2017 créant trois
emplois de cabinet.
7.5.2
Les agents contractuels
Rappel de la règlementation
L’article 3 de la
loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 précise que les emplois permanents des
collectivités territoriales doivent être occupés par des fonctionnaires. Toutefois, les collectivités
peuvent recruter principalement des agents non-titulaires
77
.
Outre l’application st
atutaire des lois n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations
des fonctionnaires et n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires applicables
aux fonctionnaires territoriaux, la situation juridique des agents non-titulaires est réglementée
par le décret n° 88-145 du 15 février
1988 pris pour l’application de l’article
136 de la loi du
26
janvier 1984 modifiée. Les vacataires sont exclus du champ d’application du décret
du
15 février 1988.
74
Directeur général des services et directeur général des services techniques des communes de plus de 80 000 habitants et des
établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 80 000 habitants ; directeur général adjoint
des services des communes de plus de 150 000 habitants et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité
propre de plus de 150 000 habitants.
75
Conseil d'État, Section, du 30 octobre 1998, Ville de Lisieux, 149662, publié au recueil Lebon.
76
5.16.1 Tableau des effectifs DEL20160630_6 ; 5.16.2 Tableau des effectifs PJ - DEL20160630_6C
77
Sur la base des articles 3, 3-1, 3-2, 3-3, 38, 47, 110 et 110-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984.
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L’article 3 de la loi précitée prévoit
que les collectivités peuvent recruter temporairement des
agents contractuels sur des emplois non permanents :
1° pour faire face à un besoin lié à
«
un accroissement temporaire d’activité, pour une durée
maximale de 12 mois, compte tenu, le cas échéant, du renouvellement du contrat, pendant
une même période de 18 mois consécutifs »
;
2° pour faire face à un besoin lié à
«
un accroissement saisonnier d’activité, pour une durée
maximale de 6 mois, compte tenu, le cas échéant, du renouvellement du contrat, pendant
une même période de 12 mois consécutifs »
.
La loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des
conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les
discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique a éclaté
l’article
3 alinéa 1 de l’ancienne réglementation e
n deux articles 3-1 et 3-2.
L’article
3-
1 de la loi du 26 janvier 1984 concerne les recrutements d’agents non
-titulaires dans
le
cas d’un remplacement temporaire d’agents sur un emploi permanent. Les contrats sont
conclus pour une durée déterminée et renouvelés, par décision expresse, dans la limite de la
durée de l’absence du fonctionnaire ou de l’agent contractuel à remplacer.
L’
article 3-
2 de la loi précitée concerne les recrutements d’agents non
-titulaires dans le cas de
la vacance temporaire d’emploi dans l’attente du recrutement d’un fonctionnaire. Le contrat
est conclu pour une durée déterminée qui ne peut excéder un an. Sa durée peut être
prolongée, dans la limite d’une durée totale de deux ans, lorsque la procédure de recrutement
pour pourvoir l’emploi par un fonctionnaire n’a pu aboutir
au terme de la première année.
L’article 3
-3 de la loi précitée est également utilisé dans le cas de recrutement de contractuels
sur des emplois permanents. Le recrutement d’agents contractuels de catégorie A, pour une
durée de trois ans, doit être justifié par la nature des fonctions ou les besoins du service
conformément à l’article 3
-3 alinéa 2 de la loi du 26 janvier 1984 et depuis la loi du 12 mars 2012,
«
sous réserve qu’aucun fonctionnaire n’ait pu être recruté dans les conditions fixées par la loi
».
La jurisprudence administrative a précisé que :
-
si le recrutement d’un personnel contr
actuel est motivé par la nature des fonctions
exercées, les missions doivent présenter des spécificités ou nécessiter une technicité
particulière
78
;
-
le recrutement pour les besoins du service nécessite que le recours à un contractuel
comporte un avantage déterminant par rapport à un titulaire, lié à ses qualifications et
à son expérience
79
.
Les agents ainsi recrutés sont engagés par contrat à durée déterminée de trois ans,
renouvelables par reconduction expresse, dans la limite d’une durée maximale de
six ans. Si ces
contrats sont reconduits au-delà
, ils ne peuvent l’être que par décision expresse
et pour une
durée indéterminée.
Vue d’ensemble sur la situation pantinoise
Selon l
e dernier rapport sur l’état de la c
ollectivité (REC) au 31 décembre 2015, 388 agents non-
titulaires rémunérés occupaient un emploi permanent, sur un effectif total de 1 413 personnes
(tous statuts confondus), soit un taux d’emploi d’agents non
-titulaires de 27,5 %. Cette proportion
est supérieure à la moyenne nationale, laquelle s’é
tablissait en 2014 à 20 % pour les
communes
80
. Elle marque aussi une progression par rapport au REC de 2013, où l’on comptait
certes 7 contractuels de moins mais 72 agents de plus.
78
CAA Nancy, 16 novembre 2006.
79
CAA Marseille, 15 juin 2010.
80
http://www.fonction-publique.gouv.fr/files/files/statistiques/rapports_annuels/2016/DGAFP _RA2016_web_signet.pdf (p. 337).
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Tableau n° 66 : Part des non titulaires entre 2013 et 2015 (emplois permanents)
Filière
Nombre de
contractuels
dont
cat A
Nombre de
titulaires
Total
Part de non
titulaires
Total REC 2015
388
66
1 025
1 413
27,46 %
Total REC 2013
395
79
1 090
1 485
26,60 %
Source : Chambre régionale des comptes
Si le nombre de contractuels diminue entre 2013 et 2015, cette diminution est constituée d'une
baisse de 11 agents de catégorie A et de 18 agents de catégorie B contre une hausse de
22 agents de catégorie C dont 50 % sur l'animation en lien avec la mise en place de la réforme
des rythmes scolaires. Il y a donc eu à la fois un effet de repyramidage et une mission nouvelle
qui ont impacté le nombre et la structure des ETP de Pantin qui auraient donc pu diminuer
–
à périmètre constant - davantage en 2 ans.
Néanmoins, le nombre de contractuels, relative
ment élevé, fait l’objet d’interrogations car
les
bilan sociaux 2013 et 2015 présentent une moyenne d’environ 18,5
% de contractuels sur
les emplois permanents pour la Petite couronne soit près de 8
points d’écart avec Pantin
81
.
Selon l’ordonnateur, une ana
lyse plus fine des éléments du REC permet de distinguer la répartition
des contractuels entre les différentes catégories statutaires. Ainsi, en 2015, près de 56 % des
contractuels sont des agents de catégorie C dont la quasi-totalité pourrait être titularisée au regard
des règles statutaires. Cependant, cette régularisation souhaitable de leur position statutaire a été
contrainte par le versement irrégulier d'une prime d'installation (voir ci-après).
Selon l’or
donnateur, un autre facteur explique également le recours aux agents contractuels.
Il s'agit notamment des postes pour lesquels le recrutement d'un fonctionnaire est rendu
difficile, tel que visé à l'article 3.3 de la loi du 26 janvier 1984. En effet, des emplois permanents
peuvent aussi être occupés de manière permanente par des agents contractuels dans les cas
suivants :
-
lorsqu'il n'existe pas de cadre d'emplois de fonctionnaires susceptibles d'assurer
les fonctions correspondantes ;
-
pour les emplois du niveau de la catégorie A lorsque les besoins des services ou
la nature des fonctions le justifient et sous réserve qu'aucun fonctionnaire n'ait pu être
recruté dans les conditions prévues par la présente loi.
Sont donc concernés par ces dispositions particulières, les emplois de médecins praticiens pour
lesquels il n'existe pas de cadre d'emploi statutaire correspondant, mais aussi d'une manière
générale, tous les emplois de la filière médicale ou médico-sociale/médico-technique pour
lesquels le recrutement est très difficile. Il s'agit là notamment des emplois d'infirmiers, de cadres
de santé ou de psychologues, qui représentent 22 % des agents contractuels en 2015.
Les autres postes pour lesquels l'article 3.3 est visé concernent les emplois de communication
et d'informaticiens spécialisés et représentent six autres agents.
Ainsi au global, près de 80 % des postes des contractuels ne pourraient pas être occupés à ce
jour par des fonctionnaires, étant donné les contraintes exposées ci-dessus. Ainsi, les agents
non-titulaires sont présents en premier lieu dans les filières médico-sociale, sociale
et animation, dont ils représentent environ 30 % des agents.
81
Bilan_social_2013_web.
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Tableau n° 67 : Répartition des agents non titulaires par filière (emplois permanents)
Filière
Nombre de
contractuels
Nombre de
titulaires
Total
Part de non titulaires
(en %)
Technique
132
424
556
23,74
Animation
78
182
260
30,00
Sociale
36
74
110
32,73
Médico-sociale
30
71
101
29,70
Culturelle
3
5
8
37,50
Administrative
40
237
277
14,44
Sportive
1
6
7
14,29
Médico-technique
2
1
3
66,67
Police
0
25
25
0,00
Hors filières
66
66
100,00
Total
388
1 025
1 413
27,46
Source : Chambre régionale des comptes
La part importante d’agents non
-titulaires « hors filières
» s’explique quant à elle, pour partie,
par la
comptabilisation des personnels du centre médical de santé qui n’appartient pas aux
établissements listés par le statut particulier du cadre d’emplois des médecins territoriaux
82
et les médecins praticiens qui y officient ne peuvent être intégrés dans ce ca
dre d’emploi,
la
pratique de soins médicaux n’étant pas prévue par ledit statut.
Près des trois quarts des agents non titulaires recensés dans ce document ont été recrutés
sur le fondement de l’article 3
-
2 (vacance temporaire d’emploi)
; 30 l’ont été en
vertu de
l’article
3-1 (remplacement temporaire).
Les conditions de recrutement des contractuels de catégorie
A ont pu faire l’objet de lettres
d’observations de la part du contrôle de légalité pour des motifs de dossier incomplet, de délai
parfois très insuffisant voire de dépassement des délais de deux ans sur le fondement
de
l’article
3-2 de la loi de 1984.
Le versement de la prime d’installation aux contractuels titularisés
La loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration
des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les
discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique vise à répondre
aux situations de précarité dans la fonction p
ublique en favorisant l’accès des agents
contractuels à l’emploi titulaire, en régulant le recours aux contrats et en améliorant
les
conditions d’emploi ainsi que les droits de ces agents. Ce texte est la traduction législative
d’un protocole signé le 31
mars
2011 entre l’État et six organisations syndicales.
L’ouverture, jusqu’au 13
mars
2016, de voies professionnalisées d’accès aux corps et
cadres
d’emplois
réservées aux non-titulaires permettait de répondre à ces objectifs confirmés et
prolongés par l'entrée en vigueur de la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 qui a notamment pour
effet de prolonger ce dispositif de titularisation suite à sélection professionnelle jusqu'au
13 mars 2018, et de modifier les conditions d'éligibilité.
Souhaitant sécuriser le parcours des agents contractuels, la ville a envisagé en 2016 de
titulariser l'ensemble des agents remplissant les conditions statutaires. Compte tenu du coût
induit
, elle souhaitait supprimer le versement de la prime spéciale d’installation, à l'instar d'aut
res
collectivités,
sans qu’il soit précisé si cette suppression
concernerait les seuls contractuels ou
tous les agents. Ce projet a été présenté aux organisations syndicales lors des comités
techniques du 15 décembre 2015 et 16 février 2016, lesquelles
s’y
sont opposées et ont préféré
l'option visant à ne titulariser que 25 agents /
an tout en assurant le maintien d’une prime qui
semble néanmoins irrégulière, indépendamment du nombre d’agents bénéficiaires.
82
Décret n° 92-851 du 28 août 1992.
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Aux termes de l’article 2 du décret
n° 90-938 du 17 octobre 1990, les agents qui, avant leur
accès à un grade ou emploi de la fonction publique territoriale ont eu la qualité de stagiaire ou
de titulaire peuvent prétendre à l’octroi de la
prime spéciale d’installation.
L’ordonnateur a fourni une
délibération du conseil municipal de 1978 qui autorise le versement
d’une prime au «
personnel de la commune
». Cette délibération est certes indispensable pour
transposer la prime mais elle semble par trop ancienne en ce qu’elle n’a pas été modifiée
après la publication du décret de 1990 qui modernisait le régime voilà 27 ans.
Sur le fond, l’article 1
er
du décret 1990 n’envisage le versement de la prime spéciale
d’installation que pour les fonctionnaires. Aucune mention n’est faite pour les contractuels.
On
peut néanmoins considérer que dès lors qu’il est nommé dans un grade ou emploi dont
l’indice afférent au 1
er
échelon est, au jour de sa titularisation, inférieur à l’indice brut 422 et
ce, dans une collectivité territoriale d’
Île-de-
France ou de l’agglom
ération lilloise, rien ne
s’oppose à ce que l’ancien contractuel, désormais fonctionnaire perçoive la prime spéciale
d’installation. Cette lecture serait validée par l’article 2 du décret indiquant que
«
la prime […]
peut également être attribuée […] aux personnels qui […] ont eu la qualité de stagiaire ou […]
titulaire…
»
.
En revanche, la notion de « premier emploi » les empêcherait de recevoir une telle prime dans
la mesure où c’est sur la base d’un emploi déjà existant qu’ils bénéficient d’une titularisa
tion.
Le juge a néanmoins admis une continuité du type d’emploi pour un fonctionnaire déjà
titulaire
83
évoluant toutefois d’une collectivité à une autre, ce qui n’est pas le cas du contractuel
de Pantin titularisé
in situ
.
Le versement de cette prime impliq
ue donc surtout un changement d’affectation figurant dans
le décret du 17 octobre 1990 qui, reprenant strictement les dispositions du décret n° 89-259
du 24 avril
1989 applicable aux fonctionnaires civils de l’État, doit être compris comme l’accès
à un premier emploi dans la collectivité territoriale qui attribue la prime.
Ce que le juge administratif a admis en 2004 pour un fonctionnaire enchaînant deux emplois
identiques de suite est donc strictement circonscrit à des agents, déjà titulaires d’une part et
changeant effectivement de résidence administrative d’autre part. En revanche, les contractuels
titularisés dans des communes éligibles ne bénéficieraient plus par suite d’une possibilité de
percevoir cette prime. Par conséquent, le droit à la prime spéci
ale d’installation serait ouvert aux
anciens agents contractuels de la fonction publique titularisés, sous réserve :
-
qu’ils aient été titularisés dans une commune non éligible d’une part
;
-
et qu’ils soient mutés dans une collectivité éligible.
Ces deux critères
n’étaient
pas respectés pour les contractuels de Pantin, titularisés puis
demeurant en premier poste dans une commune éligible. Dès lors, les agents titularisés à
Pantin n’aur
aient jamais dû
percevoir cette prime. Il s’agi
ssai
t donc d’une pratique ir
régulière
mise en place par la commune de Pantin, le maire lui-même reconnaissant que celle-
ci s’est
transformée en « bonus » dans les débats du comité technique.
Le décret n° 2017-1137 du 5 juillet 2017 modifiant le décret n° 90-938 du 17 octobre 1990
relatif à la prime spéciale d’installation attribuée à certains personnels de la fonction publique
territoriale est d’ailleurs très clair sur ce sujet, ne nécessitant plus les développements
précédents pour montrer le caractère irrégulier du versement de l
a prime d’installation en
l’absence de changeme
nt de résidence administrative.
Le versement de cette prime était et demeure donc, même dans le cadre sélectif de 25 agents
titularisés par an, irrégulier. Elle l’est d’autant plus que le versement de cette pr
ime, calibré
pour de nécessaires considérations budgétaires, entrave un processus de contractualisation
ouvert par la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à
l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la
lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique
et prolongé jusqu’en 2018. Il convient donc d’y mettre expressément fin.
83
CAA Douai, 21 septembre 2004, commune de Lambersart.
Commune de Pantin (93) - Exercices 2008 et suivants
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Observations définitives
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Rappel au droit n° 3 :
Mettre fin à la prime d’installation irrégulièreme
nt versée aux
contractuels de la commune de Pantin titularisés
in situ
.
7.5.3
Les collaborateurs de cabinets
L’article 110 de la loi du 26
janvier 1984 dispose que «
l’autorité territoriale peut, pour former
son cabinet, librement recruter ses collaborateurs et mettre fin à leurs fonctions
». Cette liberté
est conditionnée au vote par l’assemblée délibérante, des crédits budgétaires correspondant
à ces recrutements. Les emplois sont créés par l’assemblée délibérante
84
qui, s
elon l’art
icle 3
du décret 16 décembre 1
987, vote le nombre d’emplois créés et le montant global
des crédits
affectés au cabinet.
Le recrutement d’un collaborateur fait l’objet d’un arrêté qui doit indiquer, les fonctions
exercées, le montant de la rémunération et les éléments qui servent à la déterminer :
traitement indiciaire, indemnité de résidence, supplément familial, éventuellement régime
indemnitaire. L’article
7 du décret du 16 décembre 1987 précise que la rémunération
individuelle de chaque collaborateur est plafonnée, le traitement indiciaire ne pouvant
dépasser 90 % du traitement correspondant :
-
soit à l’indice terminal de l’emploi administratif fonctionnel de direction le plus élevé
occupé par un fonctionnaire dans la collectivité ;
-
soit à l’indice terminal du grade administratif le pl
us élevé détenu par un fonctionnaire
en activité dans la collectivité.
L’article
10 du décret fixe l’effectif maximum de collaborateurs de cabinet dont peut disposer un
maire soit deux personnes lorsque la population de la commune est comprise entre 20 000 et
40 000 habitants et une personne pour chaque tranche supplémentaire de 1 à 45 000 habitants
lorsque la population de la commune est comprise entre 40 001 et 400 000 habitants. Par
conséquent, l’effectif maximum des collaborateurs de cabinet du maire de Pantin est de
3.
Quand bien même des arrêtés ont été valablement fournis et ces emplois recensés dans le
tableau des effectifs, aucune délibération portant création des emplois de cabinet de la
collectivité n’a été adoptée par le conseil municipal
, alors
qu’en sus
,
l’inscription des crédits
budgétaires doit être prévue ainsi
qu’il résulte de l’
article 3 du décret du 16 décembre 1987.
Leur nombre est toutefois conforme au plafond réglementaire, avec une typologie classique :
directeur de cabinet, chef de cabinet et un collaborateur. Outre leurs attributions respectives
dans la conduite des activités du maire et de la majorité, ces trois collaborateurs ont chacun
la charge du suivi de dossiers thématiques, en lien avec le périmètre des délégations des élus.
Les CA indiquent que le nombre de collaborateurs de cabinet était le suivant à chaque fin
d’année
:
Tableau n° 68 : Membres de collaborateurs de cabinet
CA 2012
CA 2013
CA 2014
CA 2015
CA 2016
2
2
3
2
3
Source :
Chambre régionale des comptes
Pourtant les éléments transmis par la commune de Pantin attestent d’une séquence différente
puisqu’on retrouve
-
à compter du recrutement d’un nouveau directeur
de cabinet en
juillet 2014 - trois collaborateurs de cabinet en comptant également le chef de cabinet et
Mme
Z alors que la commune n’a indiqué aucun départ. Le CA 2015 comprendrait donc une
erreur en indiquant la seule présence de deux collaborateurs de cabinet. Pour Mme Z, de
surcroît, il n’est fait aucune mention de son emploi précis au sein du cabinet, ce qui pourtant
est une obligation au regard du décret n° 88-145 du 15 février 1988. Son départ règle certes
le problème mais n’ab
sout pas la collectivit
é qui devra être vigilante à l’avenir.
84
Articles 34 et 110 de la loi du 26 janvier 1984.
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Une délibération du 5 octobre 2017 a approuvé la création de trois emplois de collaborateurs
de cabinet et précisé les éléments de leur rémunération, qui serviront de base à l’ouverture
des crédits nécessaires au budget de la commune.
7.5.4
Les cumuls d’activité
Les agents, fonctionnaires ou non titulaires, peuvent être autorisés à exercer, à titre
accessoire, une activité, lucrative ou non, auprès d'une personne ou d'un organisme public ou
privé, dès lors que cette activité est compatible avec leurs fonctions. Ce caractère
discrétionnaire de l’autorisation plaide pour un su
ivi au sein de la collectivité.
En matière de cumul public-
privé, la liste limitative des activités accessoires susceptibles d’être
exercées et autorisées est dressée dans le décret n° 2007-658 du 2 mai 2007. Ce décret
sous-
tend la mise en place d’un véritable dispositif de suivi puisque tout changement
substantiel intervenant dans les conditions d’exercice ou de rémunération de l’activité exercée
à titre a
ccessoire par un agent est assimilé à l’exercice d’une nouvelle activité (article
7). Il en
va de même pour les possibil
ités de cumul d’emplois publics
.
La collectivité déclare s'assurer à chaque demande que les dispositions réglementaires relatives
au tem
ps de travail sont respectées mais n’a pas mis en place de suivi particulier des demandes
d'autorisations de cumul d'activités. La commune s'engage cependant à établir rapidement un
tableau de suivi et reste ouverte aux propositions quant aux données devant y figurer.
Dès lors, il semble nécessaire de mettre en place un formulaire d’autorisation de cumul annexé
dans les dossiers individuels des agents. De façon transversale, un dispositif de suivi pourrait
être mis en place et le règlement intérieur pourrait préciser ces points auprès des agents.
7.6
Les logements de fonction
Le décret n° 2012-752 du 9 mai
2012 a modifié les conditions d’attribution de logements
de
fonction, dans le sens de conditions d’octroi plus strictes.
Dans le régime antérieur, un logement pouvait être attribué par nécessité absolue de service
(NAS), à titre gratuit, ou par utilité de service (US), contre le paiement d’une redevance. Le premier
cas ne concernait que les agents dont l'emploi nécessitait une présence constante des intéressés
sur leur lieu de travail
85
, ainsi que certains emplois de direction et de collaborateurs de cabinet
86
.
L’US s’appliquait à des fonctions pour lesquelles le logement, sans être absolument nécessaire à
l'exercice de la fonction, présentait un intérêt certain pour la bonne marche du service (ancien
article R. 2124-66 du code de la propriété des personnes publiques).
Le décret du 9 mai
2012 a substitué à l’US la convention d’occupation précaire (COP) avec
astreinte, cette dernière devenant une condition
nécessaire à l’attribution d’un logement, le calcul
de la redevance de l’agent logé dans ces conditions correspond à 50
% de la valeur locative
réelle du bien. La NAS a été restreinte aux seuls agents ayant une obligation de disponibilité
totale pour des raisons de sûreté, de sécurité ou de responsabilité. Le décret a également
précisé les éléments requis
87
dans l’arrêté individuel d’attribution (article R.
2124-66 du code de
la propriété des personnes publiques).
85
CE, 30 octobre 1996, commune de Ramonchamp.
86
Article 21 de la loi n°90-1067 du 28 novembre 1990.
87
« Sous réserve des dispositions de l'article D. 2124-75, ces arrêtés sont nominatifs et indiquent la localisation, la consistance
et la superficie des locaux mis à la disposition des intéressés, le nombre et la qualité des personnes à charge occupant le logement
ainsi que les conditions financières, les prestations accessoires et les charges de la concession ».
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Ces dispositions s’appliquent aux concession
s de logement postérieures au 11 mai 2012.
Les agents bénéficiaires de concessions avant cette date en conservent le bénéfice
conformément aux anciennes dispositions. Les collectivités étaient tenues de modifier leur
régime en vigueur par délibération au plus tard le 1
er
mai 2016, après reports. Enfin, un arrêté
du 22 janvier 2013
88
a précisé le nombre de pièces du logement auquel un agent peut prétendre
et la limite de superficie autorisée.
Dans sa réponse, la ville de Pantin a dressé un état des lieux des agents bénéficiant d'un logement
de fonction pour les années 2015 et 2016. La commune de Pantin a transmis deux délibérations
relativement anciennes fixant les conditions d’attribution de logements de fonction.
La première,
datée du 7 février 1991, fixe la
liste des emplois bénéficiant d’un logement de fonction par
nécessité absolue ou besoin de service. La seconde, prise le 12 décembre 1991, complète la liste
précédente en y adjoignant l’emploi de «
responsable des installations sportives ».
Dix-neuf agents de la commune étaient ainsi logés sur ces fondements en 2016, dont quatre
gardiens d’équipements scolaires (et une gardienne de bibliothèque), trois régisseurs de
centres de vacances situés en dehors de la région parisienne, la responsable d
’
un centre de
loisirs. Les dix agents restants appartiennent vraisemblablement à la catégorie plus générique
des personnels des services techniques soumis à des astreintes.
Fin 2016, à la date de l’instruction de la chambre, la commune n’avait toujours pas transposé
les dispositions issues du décret du 9 mai 2012, alors que la date butoir prévue par la
réglementation
–
et plusieurs fois repoussée
–
est désormais largement échue. Aucun arrêté
individuel n’a été fourni, suggérant que ces attributions n’ont pas été
formalisées.
Or, l’attribution d’un logement de fonction assorti de la gratuité totale des prestations
accessoires pour les personnels des services techniques paraissait, déjà, non conforme au
cadre réglementaire antérieur car les situations relevaient plu
tôt de l’utilité de service que de
la nécessité absolue. Au regard des nouvelles dispositions, elle est clairement irrégulière
puisque ces logements devraient faire l’objet d’une convention d’occupation précaire avec
astreinte, qui suppose le paiement d’un
e redevance et exclut la gratuité des avantages
accessoires. Cette dernière devra également être supprimé pour les autres emplois de
gardiens d’équipements recensés, même si ceux
-
ci pourront continuer à bénéficier d’un
logement pour nécessité absolue de service.
Dans tous les cas, il revient à la commune de se conformer au plus vite à ce nouveau régime
en adoptant une nouvelle délibération établissant la liste des agents qui pourront continuer à
disposer d’un logement de fonction et précisant pour chacun l
es avantages accessoires liés.
Un projet a été présenté en direction générale en février 2016 et a permis de redéfinir les
différentes étapes nécessaires à la mise en conformité pour déterminer les cas pour lesquels un
logement pour nécessité absolue de service était avéré puis calculer les charges et les valeurs
locatives des logements dont la majorité n'est pas dotée de compteurs individuels. Si la
collectivité n'a pas encore à ce jour pris de nouvelle délibération, cette mise en conformité reste
un objectif majeur pour 2017.
Si la valorisation de cet avantage en nature apparaît bien dans les feuilles de salaire des agents
concernés, on recense en revanche
le paiement d’astreintes manifestement récurrentes alors que,
indépendamment du régime retenu, celui-c
i est incompatible avec le bénéfice d’un logement dès
lors qu’aucune redevance n’est versée par les agents à la commune.
Bien que ces logements ne soient pas extrêmement nombreux et que la liste des bénéficiaires
ne comprenne ni emplois fonctionnels ni cadres, il convient donc que la commune de Pantin,
comme elle s’y est engagée, mène à bien son projet de rénovation de son dispositif
d’attribution de logements de fonction, celui actuell
ement en vigueur étant obsolète.
88
Arrêté du 22 janvier 2013 relatif aux concessions de logement accordées par nécessité absolue de service et aux conventions
d'occupation précaire avec astreinte pris pour l'application des articles R. 2124-72 et R. 4121-3-1 du code général de la propriété
des personnes publiques.
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7.7
Véhicules de fonction et véhicule de service
Malgré une réduction récente, Pantin dispose
d’une flotte conséquente de
200 véhicules
immatriculés.
Selon l’ordonnateur, si la commune a une superficie limitée, elle dispose de
nombreux équipements dispersés. Les fonctions de pilotage sont regroupées au centre
administratif et à l’hôtel de ville ce qui implique des déplacements sur l’ensemble du territoire.
L’utilisation d’un véhicule recouvre deux cas de figure distincts
:
-
les véhicules de service, dont les agents ont l’usage uniquement pour faire f
ace aux
nécessités absolues du service, excluant donc un usage privatif. Leur utilisation est
soumise à une autorisation
–
permanente ou temporaire
–
du supérieur hiérarchique qui
peut inclure, à titre exceptionnel, une autorisation de remisage à domicile.
L’employeur
territorial fixe également les conditions d’utilisation de ces véhicules. En l’absence de
réglementation propre aux collectivités territoriales, celles-ci se réfèrent aux textes
applicables aux agents de l’État
89
, qui exigent notamment la tenue
d’un carnet de bord
pour tous les véhicules administratifs.
-
les véhicules de fonction, pouvant être utilisés pour les besoins du service mais
également à titre privé. La mise à disposition d’un
tel véhicule doit être justifiée par des
nécessités de
service, et la liste des bénéficiaires potentiels est limitée par l’article
21 de
la loi du 28 novembre 1990 à certains emplois fonctionnels des collectivités
90
.
On note pour l’instant l’absence d’un règlement d’utilisation des véhicules municipaux de la
v
ille de Pantin visé dans les exemplaires d’autorisations de remisage à domicile, l’ordonnateur
indiquant que celui-ci était en cours de refonte. Il semble particulièrement nécessaire afin de
préciser le périmètre de circulation autorisé, qui précise les emplois ou missions qui permettent
l’octroi d’un véhicule ainsi que les
conditions de son utilisation.
Une partie des véhicules de Pantin semblaient nominativement attribués mais l’ordonnateur a
indiqué que seul le DGS disposait d’un tel véhicule comme le permet l’art
icle 21 de la loi du
28 novembre
1990. Néanmoins, ceci semble témoigner d’une pratique de fléchage des
véhicules qui semble expliquer au moins partiellement le dimensionnement actuel de la flotte
communale, dû à une gestion rigide en lieu et plac
e d’une gestion par roulement.
La procédure d’attribution doit faire l’objet d’une délibération de la collectivité. Conformément à
la disposition nouvelle issue de la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie
publique (article 34), le nouvel article L. 2123-18-1-1 du CGCT ne modifie pas cette liste limitative
de bénéficiaires mais annualise l’obligation préexistante de prendre une délibération sur les
véhicules de fonction accordés aux élus ou aux agents. Cette délibération concerne tant les
véhicules attribués aux élus que les véhicules de fonction et en l’espèce, celui du DGS
91
.
Sollicité, l’ordonnateur a indiqué que cette délibération n’a pas été prise jusqu’alors mais qu’il
prenait l’engagement de soumettre prochainement au conseil munic
ipal ces dispositions.
Dans un objectif de réduction des dépenses de la commune, de rationalisation de ses moyens
et de réduction de ses effectifs, l
a chambre considère qu’il serait souhaitable que la commune
de Pantin réduise sa flotte automobile, constituée actuellement de 200 véhicules pour un
périmètre communal de 5
km², en repensant les modalités d’utilisation des véhicules
, ce que
la refonte et la diffusion d’un règlement d’utilisation des véhicu
les peut contribuer à amorcer.
89
En l’espèce, à la circulaire DAGEMO/BCG n°
97-
4 du 5 mai 1997 relative aux conditions d’utilisation des véhicules de service
et des véhicules personnels des agents, à l’occasion du service.
90
Pour les communes et EPCI dont la population est comprise entre 20 000 et 80 000 habitants telle la commune de Pantin, seul
le DGS peut prétendre à un véhicule de fonction.
91
Cf.
art. L. 2123-18-1-1 du CGCT : « Selon des conditions fixées par une délibération annuelle, le conseil municipal peut mettre
un véhicule à disposition de ses membres ou des agents de la commune lorsque l'exercice de leurs mandats ou de leurs fonctions
le justifie. Tout autre avantage en nature fait l'objet d'une délibération nominative, qui en précise les modalités d'usage. ».
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7.8
Les mises à disposition de personnel
La mise à disposition (MAD) correspond à la situation de l’agent qui, tout en demeurant dans
son cadre d’emplois ou corps d’origine et en percevant la rémunération correspondante, exerce
ses fonctions hors du service où il a vocation à servir. Seuls les fonctionnaires titulaires et les
agents contractuels en contrat à durée indéterminée peuvent être mis à disposition.
Les modalités de mise en œuvre de la MAD au sein des collectivités sont régies par la loi
du
26 janvier 1984 dans sa version consolidée au 1
er
juillet 2014, notamment dans ses articles
61 et 61-1. Ce dernier dispose que la MAD est envisageable, entre autres, au profit
« des
organismes contribuant à la mise en œuvre d’une politique de l’État, des collectivités
territoriales ou de
leurs établissements publics administratifs, pour l’exercice des seules
missions de service public confiées à ces organismes »
. Il dispose également que
« la mise à
disposition donne lieu à remboursement »
, sauf dérogations limitativement énumérées.
Le décret n° 2008-580 du 18 juin 2008 relatif au régime de la mise à disposition applicable aux
collectivités territoriales et aux établissements publics administratifs locaux a précisé les
dispositions réglementaires à suivre en la matière. Les collectivités doivent produire un rapport
annuel spécifiquement consacré aux MAD qu’elles soient entrantes ou sortantes qui précise
« le nombre de fonctionnaires mis à disposition, les organismes bénéficiaires de ces mises à
disposition, ainsi que le nombre des personnels de droit privé mis à disposition »
. Prévu à
l’article
62 de la loi du 26 janvier
1984, ce rapport n’a jamais été présenté par l’ordonnateur.
La commune de Pantin a indiqué que, fin 2016, onze de ses agents étaient concernés par une
mise à disposition dans
des structures d’accueil différentes
: quatre sont affectés au conseil
départemental de la Seine-Saint-Denis à la direction Petite enfance et famille, un auprès du
conseil régional de la Nawa en Côte d’Ivoire, deux auprès du
c
omité d’activités sociales et
culturelles (CASC) et trois à la Bourse du travail de Pantin.
Concernant ces deux derniers organismes qui sont des associations, ces cas de mises à
disposition ne figurent pas à l’article 61
-1 de la loi du 26 janvier 1984 fixant les cas de mise à
disposition. La réforme de 2007 clarifie et assouplit le régime de la mise à disposition en
l’ouvrant, autorisant explicitement une mise à disposition en faveur d’une association sous
réserve que la collectivité vérifie que celle-ci s'est vue confier la gestion d'un service public.
Cette dernière notion a pu être précisée par le juge administratif dans une décision de principe
dite A.P.R.E.I. du 22 février 2007
92
. Le
Conseil d’État impose trois critères, l’activité d’intérêt
général, le contrôle d’une personne publi
que et la détention de prérogatives de puissance
publique mais confirme que l’existence d’un service public peut être reconnue malgré
l’absence de prérogatives de puissance publique. Une réponse du ministère de l’intérieur, de
l’outre
-mer et des collectivités en date du 2 août
2007 confirme qu’un fonctionnaire pourrait
être mis à disposition si l’association
contribue
«
à la mise en œuvre d’une politique nécessaire
à l’exercice d’une mission de service public
»
.
Sans préjuger de l’intérêt général de l’activité de la Bourse du travail et de celle du CASC ou
de l’effectivité de la mission de service public que la commune leur aurait confiée, conditions
impératives à la régularité des mises à disposition de personnel au profit de ces deux
organismes, la
chambre en a contrôlé les modalités de mise en œuvre
.
S’agissant du CASC, un remboursement de l’association à la commune est prévu mais l’article
6 de la convention le neutralise toutefois dans la mesure où cette dernière,
« en contrepartie du
remboursemen
t effectué par le CASC auprès de la commune de la rémunération de l’ensemble
des charges affectées des 3 agents mis à disposition »
, verse
« une contribution directe
financière correspondant strictement au montant de ce remboursement »
. Le sujet n’est même
pas abordé dans la convention avec la Bourse du travail alors que la loi pose le principe d’un
remboursement obligatoire par le bénéficiaire sauf dérogation. L’association Bourse du travail
ne relevant d’aucune dérogation, l’absence de remboursement des p
ersonnels mis à disposition
apparaît donc irrégulière. Relancé, l’ordonnateur indique qu’une régularisation est en cours dans
la prochaine convention (2017-2019).
92
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Étrangement, la commune distingue dans sa réponse le cas des agents dont la mise à
disposition est soutenue par une seule convention ou par un simple arrêté. Or, la mise à
disposition doit être prononcée par arrêté de l’autorité territoriale investie du pouvoir de
nomination après avis de la Commission Administrative Paritaire et accord de l’intér
essé et du
ou des organismes d’accueil dans les conditi
ons définies par la convention.
Pour les associations, il n’y a en outre pas de convention de MAD à proprement parler puisque
c’est la convention cadre entre l’association et la ville qui fait référenc
e, sans mention
nominative ou précision supplémentaire, alors même que la convention avec le CASC prévoit
elle-même, en son article
6, la conclusion d’une convention de MAD. Le respect de cette
obligation ne dispense pas l’autorité territoriale de prendre
en sus, pour chacun des agents
concernés, un arrêté nominatif prononçant sa mise à disposition, qui doit être obligatoirement
transmis au contrôle de légalité. Or, aucun arrêté n’a été fourni, ce que confirme l’ordonnateur.
Les conditions juridiques de la
mise à disposition n’ont donc pas été respectées et semblent
peu protectrices des droits des agents mis à disposition des associations. L
’ordonnateur
s’engage à corriger ce
point dans le cadre de la nouvelle convention 2017-2019. Il conviendrait
plus largement
qu’il remplisse ses obligations d’information des instances et
sécurise ses
procédures juridiques de mises à disposition en coordonnant convention et arrêté.
Rappel au droit n° 4 : Sécuriser les procédures juridiques de mises à disposition en
informant les instances et en coordonnant conventions et arrêtés de mise à disposition
donnée, conformément à la règlementation.
7.9
Les dispositifs de soutien au personnel par le biais d’associations
7.9.1
Le Comité d’actions sociales et culturelles (CASC) de Pantin
Selon ses statuts et l’i
ntranet de la commune, le CASC de Pantin est une association loi 1901
créée le 2 novembre 1972, bénéficiant
d’une subvention et du soutien de la ville. Son conseil
d’administration est élu tous les trois ans par les agents de la ville
, membres de droit. Le CASC
organise des voyages au long cours, voyages solidaires, individuels à la carte, « à des prix
défiant toute concurrence
». De par son financement et l’adhésion de droit de tous les agents
communaux, le CASC est une association dont les enjeux dépassent le simple cadre des
subventions pour se confondre avec la politique des ressources humaines de la commune.
Son financement est prévu par une convention triennale et calculé sur la base de 1 % des
salaires bruts des effectifs. Par ailleurs, des agents sont mis à disposition de cette association
et le CASC, comme en atteste la présentation de l’ordonnateur de ses effectifs
, est considéré
comme un quasi service de la commune.
En particulier, l’association du personnel mobilise ainsi chaque année 20
% des crédits
dévolus aux associations pour les 1 700 agents que compte la commune sur un budget qui
concerne potentiellement les 53 000 pantinois. À ces moyens financiers doivent être ajoutés
les moyens matériels et humains prévus par la convention.
Des moyens financiers et matériels importants fournis par la commune
Outre les locaux, on dénombre des cars et des chauffeurs pour des sorties, à raison de
25 journées par an et deux semaines de séjours en sus. Ainsi, les charges des activités de
sortie apparaissent
très faibles pour le CASC dès lors qu’il s’appuie sur les moyens de
la collectivité. Le rapport sur les comptes 2015 du CASC le mentionne.
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L’ensemble, incluant ces déplacements, les reversements des agents mis à disposition, des
moyens matériels et un droit de tirage de 2 910 heures sur le temps de travail des agents
consentants comme il est prévu par la convention peut être valorisé de la façon suivante :
Tableau n° 69 : Effort consolidé de la commune au profit du CASC
2014
2015
2016
Contribution
366
000 €
354
000 €
350
000 €
Locaux administratifs
Coût estimé pour la commune
Permanent
7 650
€
7
650 €
Occasionnels
Refacturation
Refacturation
Refacturation
Équipements (téléphones, ordinateurs et imprimantes)
Non connu
Non connu
Non connu
Fournitures de bureau
100 €
100 €
100 €
Reprographies
Non connu
Non connu
Non connu
Cars municipaux
Nombre de déplacements
Non connu
29 jours
Non connu
Coût journalier
550
Coût estimé pour la commune
15
000 €
Chauffeurs municipaux
Nombre d’heures
Non connu
196,5 h
Non connu
Coût estimé pour la commune
4
268 €
Publipostage
590
590 €
590
Agents mis à disposition du CASC
80 300
64
800 €
Non connu
Recours aux véhicules de service
Non connu
Non connu
Non connu
Crédit de 2 910 heures
Consommation
2 910
2 910
Valorisation
63 380
63
380 €
Non connu
Total consolidé
Non connu
509
788 €
Non connu
Source :
Chambre régionale des comptes sur la base des données de la commune de Pantin
Dans la mesure où seules les données 2015 sont complètes, cette année a servi de référence,
encore que le coût des agents mis à disposition ne reflète pas l’effort de la commune
les
années précédentes en raison d’une vacance de poste à l’association. Par conséquent,
le
montant total des moyens apportés par la commune de Pantin à l’asso
ciation du personnel
dépasse les 500 000
€ annuels, ce qui représente environ 0,8
% de la masse salariale brute.
On peut également mentionner que les prestations en nature permettent de majorer de 44 %
le montant de la subvention accordée par la commune.
Rappelons que, par comparaison avec une entreprise de plus de 50 salariés, le comité
d’entreprise (
CE)
bénéficie d'une subvention de fonctionnement versée par l'entreprise d’un
montant minimal annuel équivalent à 0,2 % de la masse salariale brute. Ce montant s'ajoute à
la subvention destinée aux activités sociales et culturelles, sauf si l'employeur fait déjà bénéficier
le CE d'une somme ou de moyens en personnel équivalents à 0,2 % de la masse salariale brute.
Il faut de surcroît noter que cette association dispose de confortables réserves, estimées à
plus de 200 000
€
, alimentées, en 2015, par un excédent de presque 30 000
€ comme le
rapport de l’expert
-comptable en atteste.
La convention 2017-
2019 a été l’occasion de réviser certaines lignes. En particulie
r, le droit de
tirage d’heures d’agents municipaux a été diminué de 400
heures environ à 2 500 heures.
En revanche, le nombre de journées de cars a été augmenté de 29 à 32 sans aucune
refacturation prévue. Par ailleurs, le droit de tirage illimité et maintenu sur les véhicules de
service apparaît par trop général et disproportionné.
Une démarche d’audit ancienne et à reconduire
Un audit datant de 2012 a été fourni par la ville. Réalisé par un cabinet, il s’attache à évaluer
la situation financière sur les quatre derniers exercices ainsi que la participation aux activités
du CASC. Les auditeurs préconisaient entre autres de valoriser les contributions indirectes de
la ville, ce qui n’est pas le cas actuellement, même s’il ne s’agit pas nécessairement d’une
obligation légale ou règlementaire.
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Observations définitives
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90/129
Par ailleurs, ils semblaient favorables à la définition d’objectifs dans la convention triennale,
ce qui a été fait dès la convention sortante sans que ni cette dernière, ni la nouvelle courant
jusqu’à fin 2019, ne précisent ces objectifs au moyen d’indicateurs. Or, une telle définition
semble nécessaire étant donnés les moyens attribués par la ville au CASC et les enjeux pour
l’employeur en termes sociaux.
Enfin, une telle démarche d’audit nécessiterait d’être reconduite, cinq années après le dernier
rapport et alors que la nouvelle convention a été signée sans aucun bilan portant sur la
précédente. La nouvelle convention aurait dû s’appuyer sur un compte
-rendu annuel des
activités du CASC, présentant les activités menées, les moyens engagés et le public concerné
par les activités de l’association. Or, la commune de Pantin, malgré les importants moyens
apportés au CASC, n’établit aucun suivi régulier des acti
vités de cette association pourtant
très intégrée aux services communaux.
7.9.2
Les moyens hors CASC
Selon l’intranet de la commune, l’association sportive du personnel communal (ASCP), créée
en 1972, propose des activités sportives que les agents peuvent pratiquer notamment grâce à
«
l’heure de sport
»
de septembre à juin. Elle existe grâce au personnel bénévole et à l’aide de
la municipalité (une subvention et la mise à disposition des infrastructures sportives de la ville).
Les subventions annuelles à l’ASCP d
ont la gestion administrative dépend de la direction de
la citoyenneté, des sports et de la tranquillité publique de la collectivité, sont passées de
8 000
€ en 2013 à 5
000
€ en 2016.
La ville de Pantin a passé une convention cadre de partenariat avec
l’ASCP, précisant l’objectif
de développer le sport au sein de la commune. La question d’une internalisation des missions
de l’ACP par le CASC, à l’ambition plus globale, pourrait se poser.
Selon l’ordonnateur
93
, l’ASCP déclare 125
adhérents en 2016, exclusivement salariés de la
ville de Pantin. Elle développe 12 activités sportives de loisirs et de compétition distinctes et
organise divers entraînements et séances de sports notamment durant la pause méridienne
ainsi que plusieurs tournois et manifestations sportives.
Il convient d’ajouter au dispositif de financement de l’ASCP et plus globalement au
financement d’associations servant au personnel de la commune de Pantin
,
le coût de l’heure
de sport financée par la commune pour les 83 agents bénéficiaires qui représente selon les
calculs précédemment établis environ 90
K€.
Enfin, il convient de mentionner le financement de la fête du personnel sur les moyens
budgétaires de la commune soit environ 160 000
€ par an en moyenne comme relevé
précédemment. Ces dépenses imputées au budget de la ville sont exclusivement réservées
aux personnels de la ville. Elles n’ont pas le caractère de dépense à caractère général et
public, de dépenses liées aux diverses cérémonies communales publiques.
La chambre invite donc la ville à reconsidérer le financement de la fête du personnel qui
pourrait être prise en charge par le
CASC bénéficiant chaque année d’une importante
subvention doublée de prestations diverses fournies par la ville.
Au total, les moyens affectés au personnel par la commune peuvent être détaillés comme suit
en retenant 2015 comme année de référence puisque cet exercice s’avère complet
:
93
Questionnaire_associations_V060317.
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Tableau n° 70 : Ensemble des moyens hors masse salariale consacrés
par la Ville à ses agents
En milliers d’euros
2015
Subvention et moyens CASC
510
ASCP + heure de sport
95
Fête du personnel
160
Total
805
Masse salariale
61 828
Soit
1,3 %
Source : Chambre régionale des comptes
In fine, la contribution par le biais d’associations au personnel de la ville mobilise donc
plus de
800 000
€
en intégrant la fête du personnel soit 1,3 % de la masse salariale. En réponse à la
chambre, la commune indique s’
engager «
d’ici la fin de la convention pluriannuelle 2017
-2020
à mener un travail d’
optimisation des financements accordés au CASC ».
Recommandation n° 5 : Revoir
les relations avec l’association du personnel
en
optimisant ses interventions et en réduisant les coûts.
7.10
Récapitulatif des risques détectés
L’examen des ressources humaines de la commune de Pantin a montré un certain nombre
d’irrégularités dans les dispositifs prévus et de dysfonctionnements tenant à l’inap
plication
voire le détournement de la règlementation ainsi qu’à la gestion des effectifs avec des
conséquences juridiques et/ou financières.
Au-
delà d’une sur
-
administration d’au moins 35
% par rapport à la moyenne des communes
de sa strate, Pantin dispose de leviers pour dégager en son sein d’une force de travail de
l’ordre de 10
% des effectifs par la réduction de l’absentéisme compressible. Cette objectif
peut être atteint à condition de se doter d’une
stratégie et, en amont,
d’outils de suivi que la
commune est seulement
en train d’élaborer
.
Comme il n’est pas possible
d’éliminer tout absentéisme compressible, la chambre a retenu la
cible de -30
% qui serait, selon l’étude de l’Association des directeurs des ressources
humaines des grandes collectivités (ADRHGCT), la réduction obtenue par les seuls outils de
la prévention et de l’amélioration des conditions de travail. C’est cette cible de très co
urt terme,
qui n’a été appliquée que sur la part compressible de l’absentéisme, négligeant volontairement
d’autres causes d’absentéisme compressible et leviers de diminution de plus long terme, qui
a été chiffrée en tant qu’économie. Ceci fait, il appartie
ndra à la commune de se fixer un objectif
annuel et progressif de réduction de l’absentéisme.
Par ailleurs, de nombreuses primes ont été identifiées comme irrégulières et la chambre
appelle la commune à en cesser l’attribution dans une refonte du régime in
demnitaire qui,
contrairement à celle de 2012, devra s’effectuer sans surcoût et au contraire, dégager non pas
des économies, terme inapproprié pour traiter d’une régularisation, mais retrouver des marges
au regard de dépenses récurrentes irrégulières.
In fine
, la chambre chiffre à près de 7,6
M€ les économies annuelles
réalisables sur la masse
salariale de Pantin et dont les motifs ont été développés dans les pages qui précèdent :
En réponse
, l’ordonnateur propose de retenir une cible de réduction de l’abs
entéisme
compressible de l’ordre de 10 à 20
%. Concernant le complément de rémunération et dans
la continuité de ses observations sur cette prime pourtant irrégulière, il se refuse à chiffrer
l’économie résultat d’une mesure de suppression qu’il ne compte pas mettre en œuvre.
Ce faisant, il aboutit à un chiffrage de 1,27
M€, plus de quatre fois inférieur à celui de la chambre
tout en maintenant nombre d’irrégularités constatées
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Tableau n° 71 : Coût des irrégularités et dysfonctionnements
en matière de ressources humaines
Coût 2016
1. Régime de temps travail irrégulier
341 807
2. Absentéisme
1 902 282
3. Régime indemnitaire irrégulier
5 364 315
d
ont Indemnité d’administration et de technicité
2 566 024
dont complément de rémunération
2 593 943
dont prime « ADRI »
111 132
dont prime de présentéisme
93 216
Total
7 608 404
€
Source : Chambre régionale des comptes
8
LA COMMANDE PUBLIQUE
8.1
L’organisation de la fonction Achat
8.1.1
La réorganisation du pôle en charge de la commande publique
Le pôle « Achats et marchés publics » assure deux missions :
-
l’acquisition de fournitures et ou de services transversaux avec la mise en place d’outils
pour les achats, le conseil aux services et le recensement des besoins, la validation
des bons de commande (600 bons de commande par mois),
l’approvisionnement et
la
gestion des factures des produits et des services pour l’ensemble des services de
la
ville de Pantin, le centre communal d’action sociale (CCAS) et la Caisse des écoles.
-
la passation des procédures de mise en concurrence, du conseil aux élus et
aux services à la transmission des pièces du marché au services opérationnels.
En 2016, des changements sont intervenus afin de tendre vers une optimisation procédurale
et économique. Les profils des postes ont été modifiés afin de renforcer la dimension achat
conduite par un même gestionnaire. La fonction « approvisionneur
» de l’actuel gestionnaire
achat a été
décentralisée au sein des services afin d’assurer un véritable rôle d’acheteur et de
conseil sur chaque montage contractuel. Des for
mations ciblées au cours de l’année 2017 ont
été prévues pour les agents.
La fiche de poste transmise précise que l’une des missions du gestionnaire est de
« construire
des tableaux de bord en collaboration avec les chargés des achats et marchés publics et les
exploiter afin de suivre les achats transversaux gérés par le pôle (gestion des stocks, suivi des
consommations, suivi budgétaire…) et d’évaluer la performance des achats
»
.
En matière d’outils d’aide à la passation, la ville dispose de l’application d’aide à la rédaction
des marchés, Marco web. Elle dispose aussi d’un guide interne des marchés publié dans
l’intranet. Toutefois, ce guide dat
ait de 2010
jusqu’à s
a mise à jour début 2017 avec pour
objectif affiché par l’ordonnateur de sécuriser et optimi
ser les achats. Enfin, une commission
des moyens a été mise en place en interne, ayant pour objet de valider des enveloppes par
domaine tels que les abonnements aux revues ou le budget mobilier.
8.1.2
La mutualisation des commandes au sein de l’établissement pub
lic territorial
La commune indique réaliser des économies d’échelle grâce aux groupements de commande.
En effet, la ville de Pantin participe d’une part au groupement du Syndicat
intercommunal de
la périphérie de Paris pour les énergies et les réseaux de communication (SIPPEREC) et
d’autre part, à ceux menés dans le cadre de l’EPT.
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Les groupements de commande mis en place avec le SIPPEREC portent sur les services de
communication électroniques.
La ville de Pantin est engagée dans la démarche de mutualisation avec les communes
de
l'EPT. D’après la convention, les marchés du groupement concernant
la ville portent sur
des baux, des fournitures et des prestations, Pantin étant coordinateur de certains marchés
94
.
Il convient de noter que la ville de Pantin ne participe pas au groupement « produits
de pharmacie
» et que les procédures mises en œuvre ne couvrent
pas toutes les dépenses.
À ce stade, la commune n’est pas en mesure d'estimer précisément les économies à réaliser.
La chambre encourage la commune à poursuivre la mutualisation de ses achats. Comme
le
précisent l’Inspection générale de l’administration et l’Inspection générale des finances dans
une des revues de dépense relative au projet de loi de finances pour 2016
95
, les économies
réalisables par les collec
tivités territoriales grâce à différents leviers d’action dont, au premier
chef, l’augmentation de l’achat groupé, ont été év
aluées entre 1,4
Md€ à 2,7
Md€.
En réponse à la chambre, la commune indique se placer
«
désormais dans la perspective d’un
déploiement rapide des outils de mutualisations, permis par une convention-cadre
relativement souple »
et en conclut que
« le nombre de prestations couvertes par
la mutualisation a donc vocation à augmenter significativement à moyen terme »
.
8.2
La sécurité juridique des actes et du processus achat
8.2.1
Des délégations de fonctions et de signatures régulièrement prises
Par délibération du 28 mars 2014, le conseil municipal a donné délégation au maire dans les
matières énumérées à l’article L.
2122-
22 4° du CGCT et l’a autor
isé à accorder une délégation
de signature au directeur général des services et au directeur général adjoint des services.
La commission d’appel d’offres (CAO) est présidée par le premier adjoint au maire, par
délégations du maire prises par arrêtés. La délibération du 3 avril
2014 a permis l’élection des
cinq représentants titulaires et autant de suppléants à
la commission d’appel d’offres.
8.2.2
Les règles de contrôle interne et de validation de la dépense
De l’engagement au paiement, le guide de procédures c
omptables et budgétaire, en état
de projet en octobre 2016, décrit le circuit comptable des dépenses et recettes.
8.2.2.1
L'élaboration des bons de commande
L
’élaboration des bons de commande est effectuée par les services opérationnels dans
le logiciel Ciril. Un circuit de contrôle est mis en place afin de sécuriser les dépenses. Une fois
établi, le bon de commande est visé selon un circuit de validation avec quatre visas obligatoires
du chef de pôle jusqu’au gestionnaire budgétaire et comptable.
Une fois les quatre visas
posés, un mail est automatiquement envoyé au créateur du bon de commande pour l'informer.
Le bon peut alors être envoyé au fournisseur.
94
Ont été recensés : le
bail d’entretien du réseau de l’éclairage public (mais pas l’entretien des voiries et trottoirs)
; l’impression
des supports de communication ; la fourniture de carburant et de cartes accréditives ; Fourniture et entretien de copieurs (Pantin
étant coordonnateur) ; la fourniture
d’équipemen
t de protection individuelle ; la fourniture et la maintenance de matériel
informatique, la fourniture de matériel (Pantin étant coordonnateur) ; les transports en bus, car et minibus ;
l’a
ssurance de la flotte
automobile ; la fourniture des besoins administratifs et papier reprographie (2 lots) ; le marché dit "4D" (dératisation,
désinsectisation, dépigeonnisation et désinfection) ; la fourniture de mobilier de bureau (septembre 2016) ; et la fourniture de
consommables informatiques (Pantin étant coordonnateur).
95
https://www.performance-
publique.budget.gouv.fr/sites/performance_publique/files/files/documents/finances_publiques/revues_depenses/2016/RD2016_
achats_collectivites_territoriales.pdf
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Les factures peuvent être adressées par courrier ou par courriel à la direction des finances :
-
si la facture arrive par courrier, elle est réceptionnée par le service courrier et
tamponnée à sa date d'arrivée avant d’être transmise au pôle comptabilité. Dans une
démarche de dématérialisation des pièces comptables, des pièces justificatives et des
signatures, les gestionnaires du service comptabilité utilisent le logiciel Air Captur pour
numériser la facture qui est ensuite enregistrée et intégrée dans le logiciel Ciril via une
interface. Un numéro de facture interne est attribué et renseigné sur la facture originale.
Ce numéro permet de suivre l'état de la facture durant son traitement ;
-
si la facture arrive par courriel, chaque gestionnaire comptable récupère la facture qui
le concerne et l'enregistre dans le logiciel pour enregistrement et numérotation interne.
Si les factures sont réceptionnées directement par les services opérationnels, ceux-ci doivent
les transmettre au service comptabilité pour qu'elles suivent la procédure classique :
numérisation, enregistrement, et numérotation.
8.2.2.2
La constatation du service fait par une validation dans le logiciel Ciril
La dématérialisation totale permet aux services opérationnels de valider électroniquement les
factures réceptionnées dans les services pour vérification. Deux visas électroniques sont
nécessaires pour la validation du service fait de la facture : par le créateur du bon de
commande puis par les directeurs concernés.
8.2.3
Des délais de paiement perfectibles
Permettant de mesurer un des aspects de la performance de l’achat, le délai global de
paiement (DGP) d’un marché pu
blic est le délai imparti à la collectivité pour payer le titulaire
du marché. Régi par l’article
98 du code des marchés publics (CMP), ce délai a
progressivement été réduit de 45
jours jusqu’en 2009 à 30
jours à compter du 1
er
juillet 2010
(délais de mandatement de 20
jours pour l’ordonnateur et de paiement de 10 jours pour le
comptable). Le dépassement du délai de paiement ouvre de plein droit et sans autre formalité,
pour le titulaire du marché ou le sous-traitant, le bénéfice d'intérêts moratoires, à compter du
jour suivant l'expiration du délai.
Aux termes du décret n° 2013-269 du 29 mars 2013 relatif à la lutte contre les retards de
paiement dans les contrats de la commande publique, «
le délai de paiement court à compter
de la date de réception de la demande de paiement [...]. Le délai de paiement court à compter
de la date d’exécution des prestations, lorsque la date de réception de la demande de
paiement est incertaine ou antérieure à cette date
».
D’après le tableau de synthèse trans
mis par le trésorier, le DGP était de 45 jours en 2015,
avec un taux de représentativité de 97,31 % (pour 14 081 lignes de mandats payés). Pour
2016, le DGP a été réduit à 32,86 jours au 30 octobre 2016 (10 524 lignes de mandats payés).
Selon
l’ordonnateur
, le DGP présente une moyenne de 28 jours, le délai de mandatement
étant en moyenne de 25 jours, soit 5 jours de plus que la durée réglementaire.
Ce délai repose en outre sur des données fragiles. Selon le guide de procédures comptables
et budgétaires (page 7) daté du 10 octobre 2016, «
le délai de paiement de la facture débute
à compter de la date de réception de la facture au service courrier de la commune
». Dans les
faits, la vérification d’un échantillon de factures jointes aux mandats de paiements
2015 montre
que le tampon de la date d’arrivée de la facture n’y apparaît pas systématiquement. Il arrive
également que les factures soient transmises directement aux services opérationnels. Dans
ce cas de figure, leur temps d’envoi au service de la comptabil
ité, ne paraît pas être prise en
compte dans le calcul du délai de mandatement.
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Malgré une réelle amélioration de ses délais, la ville de Pantin demeurait en 2016 au-dessus
des 30
jours prescrits par l’article 98 du CMP à compter du 1
er
juillet 2010. Elle se situe sur de
meilleures bases en 2017 qui devraient lui permettre de tenir l’objectif des trente jours.
8.2.4
Des intérêts moratoires non systématiquement payés
Le dépassement du DGP ouvre de plein droit et sans autre formalité, pour le titulaire du marché
ou le sous-traitant, le bénéfice d'intérêts moratoires, à compter du jour suivant l'expiration du
délai. L’ordonnateur a précisé que les intérêts moratoires n’ont pas été payés sur le budget
ville (sauf en 2005 pour 230
€ à la SNCF). Sur le budget de la
caisse des écoles, les intérêts
moratoires se sont élevés à 1 838
€ étalés entre 2008 et 2016 au bénéfice de la SNCF.
Selon le comptable, la ville ne verse pas d’intérêts moratoires en cas de dépassement du délai
global de paiement, sauf lorsque l’entreprise le demande. D’après les balances du budget
principal, 14 472,39
€ ont été mandatés sur le compte 6711 Intérêts moratoires dont
12 523,14
€
96
d’intérêts moratoires versées par la ville à l’entreprise Péchon qui en a fait la
demande. Toutefois, selon le «
décompte d’intérêts moratoires sur le chantier École du centre
à Pantin », joint au mandat, les intérêts moratoires sont dus pour le retard de paiement de
19
factures d’un montant cumulé de 1
065 314,37
€.
Tableau n° 72 : Montants payés pour les intérêts moratoires
et les pénalités sur marchés
Compte
2012
2013
2014
2015
2016
Intérêts moratoires et pénalités sur marchés (c 6711)
(€)
15,39
0,00
14 472,39
0,00
0,00
Source : Balances générales
Réduit de 45 jours en 2015 à 32,86 jours en 2016, le délai global de paiement a connu une
amélioration notable en un an sans toutefois respecter le délai de 30 jours fixés par le code
des marchés publics qui devrait être tenu pour 2017. Il conviendra donc que la ville de Pantin,
en lien avec le comptable, pérennise ce résultat et assure le paiement systématique des
intérêts moratoires dus, jusqu’alors payés uniquement lorsqu’ils ont
été réclamés par les
entreprises concernés.
Rappel au droit n° 5 : Poursuivre puis maintenir en dessous des 30 jours la dynamique
de réduction des délais de paiement et assurer le paiement systématique des intérêts
moratoires dus.
8.3
Une définition préalable des besoins et des procédures à préciser
La définition des besoins est une obligation réglementaire qui incombe au pouvoir adjudicateur.
L’article
5 du code des marchés publics précise que «
la nature et l'étendue des besoins à
satisfaire sont déterminés avec précision avant tout appel à la concurrence ou toute négociation
non précédée d'un appel à la concurrence, en prenant en compte des objectifs de
développement durable
». Aussi, la chambre s’est attachée à vérifier si la ville de Pantin effectue
une analyse préalable, globalisée et sincère et non abusivement fractionnée des besoins.
8.3.1
Une définition préalable des besoins consolidée depuis février 2017
La ville de Pantin a établi une nomenclature qui recense ses besoins regroupés par catégorie
homogène de fournitures
et de services et selon la notion d’opération pour les marchés de
travaux. Le document paraît complet et n’appelle pas d’autres commentaires.
96
La somme restante, soit 1 949,26
€, a été réglée à l’entreprise PH industrie pour la résiliation d’un marché. Mandat n°
12729
du 16 décembre 2014, compte 6711.
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Par une note datée du 25 juillet 2016 et applicable à compter du 2 février 2017, une procédure
écrite a été mise en place afin que le pôle Achats et marchés puisse recenser les besoins
auprès des services et les regrouper par famille
homogène à l’échelle de la ville. Auparavant,
la procédure était moins cadrée
. L’agrégation globale des besoins à l’échelle de la ville
apparaît particulièrement nécessaire.
8.3.2
Choix de la procédure au regard des seuils
Pour les achats de fournitures et services inférieurs à 15 000
€
HT (25 000
€ depuis le
1
er
octobre 2015), la ville de Pantin a recours à une procédure dite « des trois devis », déléguée
aux services qui peuvent, le cas échéant, demander au Pôle Achats et marchés publics de
mener la procédure pour leur compte. Le pouvoir adjudicateur précise que «
le contrôle de ces
dépenses est désormais effectué en amont, en début d’année, à l’occasion du recensement
exhaustif des marchés à passer sur l’année civile
».
Pour les marchés à procédure adaptée dont les montants sont situés entre 25 000
€ et le seuil
de la procédure formalisée, la ville ne sollicite pas la CAO. Les documents non obligatoires
tels que les procès-verbaux de dépôts des candidatures et des offres ne sont pas rédigés.
Ainsi, le marché de désamiantage, déconstruction sélective de 9 sites, rue Berthier à Pantin
d’un montant initial de 1
061 735,00
€
HT fournit un bon exemple puisque l’ordonnateur
indique que
«
la ville de Pantin n’établit pas de procès
-verbal de dépôt des candidatures et
des offres, pour les marchés passés en procédure adapté »
. En effet, conformément à
l’article
25 du décret précité [article 28 du CMP]
« l'acheteur peut recourir à une procédure
adaptée dont il détermine librement les modalités »
.
« Ainsi, la ville de Pantin
a choisi d’alléger
la procédure en établissant uniquement les documents obligatoires, sans compromettre la
traçabilité de la consultation »
.
Toutefois, l’examen des marchés de travaux conclus pour la période sous revue montre que le
seuil de la procédure formalisée (5,186
M€) n’a été atteint que pour le marché relatif à l’éclairage
public. Dès lors, pour renforcer sa procédure, la ville aurait pu fixer des seuils internes
intermédiaires à partir desquels la CAO serait consultée, ce que, en réponse à la chambre, elle a
indiqué mettre désormais en place au seuil de 1
M€ pour sécuriser et optimiser ses procédures.
8.3.3
Computation des seuils
Le logiciel financier Ciril
bloque systématiquement pour toutes les familles d’achats
supérieures ou égale à 25 000
€
HT, les achats dits « isolés ». Au moment d'établir un bon de
commande, si le seuil du marché est susceptible d'être dépassé, un message d'alerte apparaît.
Le créateur du bon de commande ne peut donc poursuivre l'établissement de son bon et doit
se rapprocher du Pôle achats et marchés publics. En outre, le visa du pôle achats et marchés
publics permet un contrôle au cas par cas de la computation des seuils et, le cas échéant,
un conseil aux services sur le montage contractuel possible.
Toutefois, aucune procédure ne paraît avoir été mise en place afin de contrôler que les
marchés à procédure adaptée ne font pas l’objet de fractionnement artificiel. En effet, si un
besoin ponctuel dépasse les 25 000
€, un marché à procédure adaptée est passé dans
l’année. Mais,
in fine
, ce MAPA
97
peut contribuer à fractionner le marché, qui aurait ainsi pu
dépasser le seuil des 90 000
€, seuil à partir duquel une publicité n’est plus laissée à
l’appréciation de l’acheteur
.
La chambre observe que pour une meilleure sécurisation des marchés, la ville pourrait :
-
renforcer sa procédure interne pour les marchés de travaux en consultant la
commission d’appel d’offres à partir d’un seuil interne qu’elle aura fixé
;
-
et renforcer sa procédure de contrôle des seuils, en examinant les achats dans leur
globalité, sur une année entière, notamment à partir du budget exécuté N-1.
97
Pour rappel, les marchés à procédure adaptée (MAPA) dont les seuils sont situés entre 25 000
€ et 90
000
€, la procédure est
au choix de l’acheteur. Au
-delà, entre 90 000
€ et le seuil de procédure formalisée, le pouvoir adjudicateur
est soumis aux
dispositions de l’article 40 III du
code des marchés publics
(CMP), notamment un avis d’appel public à concurrence est
obligatoirement publié au bulletin officiel des annonces des marchés publics
(BOAMP) ou au journal d’annonces légales
(JAL) et
sur le profil acheteur.
Commune de Pantin (93) - Exercices 2008 et suivants
–
Observations définitives
S2
–
2170630 / BB
97/129
8.4
Les zones à risque : des besoins non couverts par une procédure de marché
La chambre a détecté les besoins dont les montants annuels sont situés entre 25 000
€ et
90 000
€, et pour lesquels aucun MAPA n’a été passé sur la base du fichier des
engagements-mandatements de 2013 à 2016, avec une approche par ligne de compte et par
tiers. Ont été identifiées les dépenses dont le montant total est supérieur au seuil de dispense
de procédure (15 000
€ puis 25
000
€ depuis le 1
er
octobre 2015) et sans numéro de marché
correspondant.
8.4.1
Regroupement des besoins non couverts par un marché selon le plan de comptes
par nature
Ont été comptabilisés les montants des comptes par nature pour lesquels un marché est requis
lorsque le seuil réglementaire est atteint. Au-delà du seuil de dispense de procédure, les règles
de publicité et de mise en concurrence sont définies par le pouvoir adjudicateur et
propo
rtionnées à l’objet et au mo
ntant du marché.
En 2016, 22,9
M€ sur un total de 40
M€ ont été mandatés sans numéro de marché, ventilés
dans les comptes pour lesquels la passation d’un marché est requise lorsque le seuil est
atteint. Si on exclut le compte 6042, sur lequel est imputé le paiement au syndicat
intercommunal de restauration des villes du Blanc-Mesnil et de Pantin (SIVURESC) chargé
des frais restauration scolaire, ces dépenses « hors marchés » représenteraient 36 % du total
général en 2016.
Tableau n° 73 : Part des dépenses sans numéro de marché rattaché (2013-2016)
en €
2013
2014
2015
2016
Total des dépenses hors marché par nature de comptes (1)
(supérieur à 15 000
€ puis 25
000
€ à partir de 2015)
11 033 797
14 232 744
12 074 327
17 131 193
Total des mandatements avec numéro de marché
23 610 916
18 645 400
21 103 392
22 922 838
Total général
34 644 713
32 878 143
33 177 718
40 054 032
Part des dépenses hors marché (en %)
32
43
36
43
Total hors marché (sans prise en compte 6042)
7 801 653
10 904 594
8 680 564
14 558 288
Part des dépenses hors marché (en %)
23
33
26
36
Source : Fichier informatique des engagements-mandatements ville de Pantin (1) Total des comptes 20 (sauf 204), 21
(sauf 211 et 217), 23, 60 (sauf 60611,60612,60613), 61 (sauf 611, 612, 6132, 614), 62
Pour 2016, le détail des sommes ainsi agrégées en fonction de la nomenclature de comptes
par nature (réalisé par la chambre) montre que certains comptes « à risques » non couverts
par un marché en dépenses de fonctionnement comme en investissement.
Après avoir interrogé le fichier des mandatements par compte, la chambre s’est attachée à
examiner le contenu des comptes, en effectuant une interrogation du fichier par tiers, en
partant de l’hypothèse que des
mandats payés au même tiers et imputés dans un même
compte regroupent des besoins homogènes.
8.4.2
Regroupement des besoins non couverts par un marché par tiers
La chambre a travaillé sur le fichier informatique des mandatements, en regroupant par tiers
les mandatements pour lesquels il n
’y a pas de marché
en vue de sélectionner les dossiers
examinés plus précisément et sans qu’il s’agisse de mandatements irréguliers.
8.4.3
Illustrations des besoins non couverts et/ou partiellement couverts par une
procédure de marché
La chambre a examiné les tiers récurrents pour lesquels il semblait que la ville aurait dû passer
un marché.
Commune de Pantin (93) - Exercices 2008 et suivants
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Le tiers H
, fournisseur d’appareils médic
aux et produits pharmaceutiques
En 2013, 2014 et 2015, la ville a mandaté au profit de ce distributeur de produits et prestataire
de services médicaux pour les centres municipaux de santé de la ville la somme de
284 216,75
€ ventilée aux comptes 2188, 60632, 6068 et 6158. Seuls cinq mandats sont
rattachés à un numéro de marché, pour 49 338,45
€
98
. Ceci signifie que la ville a dépensé
234 878,30
€ sur trois exercices, sans avoir passé de marché.
Tableau n° 74 : Mandatements de la ville à la société Henry Schein (2013-2016)
Compte
2013
2014
2015
2016
Total
Dont avec marché
2188
50 223,61
8 343,26
1 778,02
20 497,00
80 841,89
49 338,45
60632
117,76
0,00
0
0
117,76
6068
81 162,94
59 358,87
58 399,49
60 785,05
259 706,35
0
61558
13 025,68
7 623,73
4 183,39
8 492,05
33 324,85
0
Total général
144 529,99
75 325,86
64 360,90
89 774,10
373 990,85
49 338,45
Dont hors marché
100 409,54
70 107,86
64 360,90
89 774,10
324 652,40
Soit en %
69
93
100
100
87
Nombre de mandats
121
73
53
60
Source : Équipe de contrôle, à partir du fichier informatique des mandatements
–
ville de Pantin
En 2013, les dépenses effectuées dans le cadre d’un marché totalisent
44 120
€. En 2014, le
mandatement rattaché au marché n° 2014-105
99
lot 4 relatif à l’acquisition de matériel médical
pour les centres municipaux de santé
100
est de 5 128
€ (mandat n°
13563 émis le
31 décembre 2014, compte 2188). Ainsi, des « petits » marchés ont été passés, ponctuellement
au fur et à mesure des besoins exprimés dans l’année, sans prévision annuelle des besoins.
En revanche, les dépenses hors marchés se sont élevées à 259 706
€ de 2013 à 2016.
Hormis les marchés, les autres dépenses (324 990
€
de 2013 à 2016) ont été effectuées sans
publicité ni mise en concurrence, et réglées au vu d’un devis et d’une facture, concernant
l’exercice 2015 (comptes 6068 et 61558).
L’examen de quelques mandats et de leurs pièces justificatives montre que les fourni
tures et
services auprès de l’entreprise H sont homogènes
101
. Par exemple, au compte 6068, les
sommes annuelles mandatées varient entre 81 162,94
€ en 2013 à 60
785,05
€ pour l’achat
de petites fournitures et produits dentaires ou pharmaceutique pour les centres municipaux de
santé de la ville.
De surcroît, ces achats figurent dans la nomenclature arrêtée par la ville, dans la famille
« médical », divisée en 16 codes regroupant des fournitures ou services homogènes.
Pour
autant, aucun marché n’a été passé pou
r toute la période examinée (2013 à 2016) pour
les fournitures médicales réglées sur le compte 6068.
De 2013 à 2016, la ville n’a passé aucun marché pour les besoins qui paraissent homogènes,
imputés au compte 6068 et 61558. Le compte 6068 est utilisé pour
l’imputation des dépenses
de fournitures dentaires. De 2013 à 2016, la somme de 259 706
€ a été mandatée sur ce
compte sans qu’un marché n’ait été passé. Le compte 61558 où sont imputées les dépenses
de réparation de matériel dentaire, totalise 33 324
€ s
ur la période, au profit du tiers H. Lorsque
des reconductions sont envisagées, l’évaluation des besoins pour déterminer la procédure de
marché à passer, doit en tenir compte.
98
Mandats avec numéro de marché : mandat 2445 émis le 11/04/2013 marché n°2012127 ; mandat 15483 émis le 31/12/2013
marché n°2013084 ; mandat 15653 émis le 31/12/2013 marché n°2013084 ; mandat 14692 émis le 19/12/2013 marché
n°2013116 ; mandat 13563 émis le 31/12/2014 marché n°2014105.
99
L’équipe de contrôle a vérifié la publicité et l’analyse des offres de ce marché qui a été régulièrement passé.
100
Le marché n° 2014-
105 dont l’offre a été accepté par l’ordonnateur le
31 octobre 2014, est intitulé « Acquisition de matériel
médical pour les centres municipaux de santé pour l’année 2014
». L’article 2 de l’acte d’engagement précise que le montant total
maximum des commandes pour la durée du marché est défini comme suit (e
n € HT)
: lot n° 1 : Matériel médical : 3 175,00
€
; lot
n° 2
: Matériel de tri sélectif des déchets d’activité de soins
: 1 650,00
€
; lot n° 3 : Matériel de cardiologie : 2 000,00
€
; lot n° 4 :
Matériel dentaire : 5 000,00
€ soit total
: 11 825,00
€.
D’après l’analyse des offres, le lot 4 a recueilli quatre offres, celle d’Henry Schein étant arrivée en tête.
101
Pour les fournitures et services, la valeur totale des fournitures et des services est considérée comme représentant une catégorie
homogène au sens des marchés publics, soit parce qu'ils ont une caractéristique propre, soit parce qu'ils constituent une unité
fonctionnelle c'est-à-dire parce qu'ils servent à la même chose (ensemble des prestations nécessaires à un même projet).
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Dès lors que les besoins se situent entre 90 000
€
HT et le seuil de procédure formalisée de
200 000
€ en 2013, la ville aurait dû publier l’avis d’appel public à concurrence soit au BOAMP
soit dans un journal d’annonces léga
les et sur son profil acheteur.
Le tiers S1 : travaux de remplacement et de réparation de stores ou rideaux
métalliques des bâtiments municipaux.
Pour la période 2013 à 2016, sur un total de 383 108
€, un seul marché a été passé pour
35 746
€
TTC ayant pour objet des travaux de couverture avec une bâche de la cellule
de stockage du sel de déneigement de la ville de Pantin.
Tableau n° 75 : Mandatements de la ville à la société S1 (2013-2016)
Compte
2013
2014
2015
2016
Total
Dont avec n° marché
61522
27 987,95
34 918,80
70 483,20
65 846,80
199 236,75
0,00
6156
5 573,36
4 624,80
0,00
41 464,80
51 662,96
0,00
2312
0,00
0,00
35 746,80
0,00
35 746,80
35 746,80
2313
4 186,00
4 932,00
0,00
16 422,00
25 540,00
0,00
2315
5 122,48
10 592,40
12 361,20
42 846,00
70 922,08
0,00
Total général
42 869,79
55 068,00
118 591,20
166 579,60
383 108,59
dont hors marché
42 869,79
55 068,00
82 844,40
166 579,60
347 361,79
% hors marché
100
100
70
100
Nombre de mandats/an
24
19
30
41
Source : fichiers informatiques des mandatements, ville de Pantin
Hormis ce marché, les achats et prestations ont été payés sans qu’aucun marché n’ait été
passé, pour 347 361
€ ventilés entre les compte 615 «
Réparation » et 231 « Immobilisations
corporelles en cours ».
L’examen de 10
mandats et pièces justificatives montre que les
paiements ont été opérés au vu d’un devis et d’une facture (parfois, le devi
s est postérieur au
mandatement), et au mieux de 3 devis et de 1 facture. Dans
l’
unique cas où 3 devis ont été
demandés, le choix s’est porté sur S
1 avant même de réceptionner les 2 autres devis dont les
dates sont postérieures à la date de la facture S1. Les montants facturés sont pour la plupart
forfaitaires, sans individualisation entre les prix de déplacements, fournitures et intervention.
De plus, lorsque le prix de déplacement et intervention est individualisé, celui-ci est variable,
oscillant entre 700
€
hors taxe et 1 080
€
.
Il résulte de l’ensemble de ces mandats que la ville n’a pas procédé à l’évaluation de ses
besoins en matière de réparation de stores et volets roulants alors même qu’une famille
homogène a pourtant été prévue par la ville dans sa nomenclature : famille « Portes-Portails-
Fenêtres, clôtures », code 62S03 « Maintenance et réparation des stores et volets roulants ».
La ville n’a pas eu de vision globale de ses besoins en la matière.
Selon le document « Procédure MP-en cours de validation », une mise en concurrence de
trois candidats minimum est prévue lorsque le montant est inférieur à 25 000
€. L’échantillon
des pièces ci-dessus montre que pour déterminer la procédure de passation, chaque besoin
a été traité individuellement.
En 2015, sans le marché de 35 746,80
€, le seuil des 90
000
€
HT à partir duquel un avis
d’appel public à concurrence est obligatoire, aurait été dépassé. Le marché n’a été passé que
pour un besoin ponctuel supérieur au seuil de dispense de procédure mais l’agrég
ation
annuelle des besoins est supérieure au seuil de 90 000
€.
D’après la procédure interne, c’est au prescripteur qu’il appartient de définir les besoins.
Toutefois, aucune procédure ne semble avoir été prévue pour jouer le rôle d’alerte en cas
d’absence
de définition des besoins et de saisine du pôle Marché pour la rédaction d’un marché.
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Observations définitives
S2
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Le tiers M
pour la dépose, fourniture et pose de clôture, portail à l’état initial ou
en réparation ou remplacement d’une clôture existante
Certaines prestations ont été
réalisées dans le cadre d’un marché pour environ 68
% :
Tableau n° 76 : Mandatements de la ville à la société M (2013-2016)
Compte
2013
2014
2015
2016
Total
60628
3 588
0
3 588
61521
4 068
2 166
0
6 234
61522
1 543
1 620
1 851
0
5 014
2312 235 201 124 557 157 784 185 333 702 874
dont avec n° marché
235 201
37 642
95 886 132 463
501 192
2313
27 760
2 981
21 439
0
52 179
dont avec n° marché
27 760
27 760
2315
0
0
2 513
2 586
5 099
Total général
264 503 136 814 185 753 187 919 774 988
dont hors marché
1 543
99 172
89 867
55 456 246 037
% hors marché
1
72
48
30
32
Nombre total de mandats dans l’année
20
15
18
8
Source : Fichier informatique des mandatements, ville de Pantin
Les dépenses hors marché sont concentrées en 2014 et 2015 sur le compte 231. En 2014,
les dépenses hors marchés se sont élevées à 99 172
€ dont 89
895
€ imputés au compte
231.
En 2015, des mandatements pour un total de 89 867
€ (dont 85
849
€ au compte 231) ont été
émis, sans rattachement à un numéro de marché.
Pour chaque mandat, la ville a demandé soit trois devis ou bien a fait directement appel à
l’entreprise M sans mise en concurrence, comme l’a
constaté la chambre sur huit mandats
représentant 84 % des sommes mandatées.
En 2015, l’échantillon de mandats ci
-dessus indique que les travaux se rapporte à un même
objet, la pose de poteau et de clôtures ou de portail, se rapportant à la famille homogène
déterminée par la ville qui est « Portes-Portails-fenêtres-Clôtures ».
Sur un seul exercice, les dépenses hors
marchés n’ont pas atteint le seuil des 90
000
€,
néanmoins dépassé avec un total cumulé sur quatre exercices de 246 037
€ de dépenses non
couvertes par un marché et majoritairement imputées au compte 231. Pour une prestation
récurrente, le seuil doit s’app
récier en tenant compte des reconductions, ce que la ville de
Pantin s’est abstenue de faire.
Le tiers S2, techniverrier-métallier, à Sucy en Brie (94)
Sur 3 ans, 67 % des sommes mandatées au profit de S2 ont été effectués hors marché, sur un
total de 63 mandats :
Tableau n° 77 : Examen des mandats de la ville au tiers S2 (2013-2016)
Comptes
2013
2014
2015
2016
Total
2313
0
68 506
0 24 730
68 506
dont avec n° marché
64 354
64 354
2315
0
0 19 512
0
19 512
61522
17 651
58 523 30 265 45 106 106 439
Total (1)
17 651 127 028 49 777 69 835 194 456
dont hors marché (2)
17 651
62 675 49 777 69 835 130 103
% hors marché (2) / (1)
100
49
100
100
67
Nombre total de mandats/an
12
26
25
27
63
Source : Fichiers informatiques des mandatements, ville de Pantin
Commune de Pantin (93) - Exercices 2008 et suivants
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Observations définitives
S2
–
2170630 / BB
101/129
Un échantillon de dix mandats sur 25 (soit 40 %) représentant près de 40 000
€
a été vérifié.
La ville fait appel
ponctuellement à l’entreprise S2
, avec ou parfois sans demande de devis
préalable. En 2014, sur 127 028
€, la ville a passé un marché d’un montant de
64 354
€
102
.
Les dépenses hors marchés se sont élevées à 130 103
€ de 2013 à 2016 dont 62
675
€
en 2014 et 49 777,20
€ en 2015. Or, d’après l’échantillon de factures payés en 2015, le besoin
est homogène au compte 61522 pour un montant de 106 439
€ au total
de 2013 à 2016,
dépassant ainsi le seuil de 90 000
€
.
8.4.4
Enseignements issus de l’examen du fichier informatique des mandatements
L’examen du fichier des mandatements a permis de détecter des risques pour lesquels les
besoins homogènes et récurrents de la vil
le n’ont pas été appréhendés globalement sur une
année considérée, ce qui est contraire à l’article
27 du CMP selon lequel «
pour les marchés
d’une durée inférieure ou égale à un an, conclus pour répondre à un besoin régulier, la valeur
totale mentionnée ci-
dessus est celle qui correspond aux besoins d’une année
».
Différents cas ont été relevés :
-
au regard des mandatements au profit des sociétés H et S2
, aucun marché n’a été
passé pour des dépenses comprises entre 25 000
€ et 90
000
€ annuels. Le paiement
est effectué sur la base d’un devis de l’entreprise et de la facture sans même que
plusieurs devis aient été demandés ;
-
au regard des mandatements relatifs aux sociétés M et S1, la ville a procédé à la mise
en concurrence par la demande de plusieurs devis, ou en passant un marché à
procédure adaptée. La procédure choisie est fonction de la valeur du seul marché
envisagé, en le considérant individuellement et sans computation des seuils sur l’année
alors que les prestations payées au même tiers ont dépassé le seuil des 90 000
€
HT,
seuil au-
delà duquel un avis d’appel public à concurre
nce est obligatoirement publié au
BOAMP ou JAL et sur le profil acheteur ;
-
s’agissant de besoins récurrents, une évaluation pluriannuelle de ces besoins montre
que le seuil des 90 000
€ est largement dépassé, sans qu’un marché n’ait été passé.
En effet, l’appréciation des montants mandatés sur une période de
trois ans, révèle
qu’à l’égard de certains tiers, le seuil au
-delà duquel une procédure formalisée est
requise, est atteint sans que celle-ci ait été mise en place. Or, le risque de
fractionnement du marché est réel puisque les besoins concernés sont récurrents. Cela
contrevient aux dispositions de l’article
16 du CMP prévoyant que l’évaluation des
besoins tienne compte des reconductions prévisibles.
La chambre rappelle à l’ordonnateur les risques financiers mais également juridiques afférents
aux faits relevés. Par un regroupement des besoins et le jeu de la mise en concurrence de
prestataires, les coûts de la commune auraient été assurément minorés. En outre, la sécurité
juridique est un paramètre essentiel avec, sous l’appréciation souveraine du juge pénal, la
qualification de présomption de favoritisme sur la base de l’article 432
-14 du code pénal.
Au regard de la jurisprudence, le caractère intentionnel du délit est seulement caractérisé par
la violation en connaissance de cause des dispositions garantissant l’égal accès à la
commande publique. Le juge pénal considère, en outre, que la qualité d’élu titulaire d’une
fonction élective telle que celle de maire ou de vice-
président d’un conseil général met cet élu
en position de ne pouvoir ignorer les règles qu’il a la charge d’appliquer. Le juge apprécie le
degré de conscience de bénéficier d’un avantage injustifié et le niveau
de connaissance du
code des marchés publics pour sanctionner éventuellement les personnes responsables
103
.
102
Il s’agit du
marché n° 2013-138 concernant les travaux de mise aux normes accessibilité des bâtiments municipaux pour les
personnes en situation d’handicap (lot 2
: Menuiseries extérieures, intérieures et vitrerie).
103
TGI Paris, 7 janvier 1998 ; TGI Nantes, 19 décembre 1997 ; CA Colmar, 11 septembre 1997.
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Ainsi, il considère qu’il est des fonctions où l’ignorance n’est pas admise
: par exemple,
un maire ne peut se réfugier derrière la méconnaissance de l
a procédure d’appel d’offre
104
.
En dépit d’un tel élément intentionnel qui pourrait entraîner la qualification de favoritisme,
le seul caractère répétitif du non-respect des seuils peut être retenu par le juge : ainsi, la Cour
de Cassation a considéré qu’un
président d'université devait constater que le montant annuel
des dépenses relatives aux services des traiteurs, en constante augmentation depuis plusieurs
années, était supérieur au seuil légal de 90 000
€
et qu’il devait mettre en œuvre la procédure
de mise en concurrence des prestataires de service. En laissant, en connaissance de cause,
se prolonger la pratique du traitement de gré à gré avec les prestataires des années
précédentes, il leur a accordé un avantage injustifié
105
.
L’avantage injustifié s’induit nécessairement de la violation de la norme légale ou
réglementaire gouvernant la commande publique
106
. La simple méconnaissance des règles
garantissant la liberté et l’égalité des candidats est suffisante
pour caractériser le délit sans
qu’il soit nécessaire d’établir l’octroi d’un avantage injustifié.
Au regard de l’analyse des mandats relatifs à un échantillon de tiers, de nombreuses faiblesses
ont été identifiées tenant au traitement des devis en-dessous des seuils, à la computation des
seuils pluriannuelle et annuelle ainsi qu’à l’appréciation des besoins récurrents.
L’ordonnateur semble avoir pris conscience des lacunes constatées puisqu’il indique, en
réponse à la chambre, avoir mis en place une procédure spécifique dans le nouveau guide
interne pour les achats, en dessous comme au-delà de 25 000
€
HT.
Il indique en outre mettre en place une nouvelle procédure de recensement des besoins
récurrents articulé avec le calendrier de préparation budgétaire. En outre, une procédure de
relance et d'alerte auprès des services prescripteurs est mise en place pour assurer son suivi.
Le Pôle Achats et Marchés publics exerce désormais un contrôle resserré sur les services
partenaires pour cet exercice de programmation.
Dans une perspective de gestion des risques, une coordination entre ce pôle et la direction des
finances a été mise en place afin d'identifier conjointement les zones de risques nécessitant la
construction d'une procédure marché public. Il s’agit de s
olliciter la nomenclature mise en place
fin 2010 pour faire des recherches ciblées sur les comptes à risques. Un tableau de bord partagé
et des indicateurs de suivi
aux de procédures passées hors support d’achat » et « taux de
dépenses hors support d’acha
t
» permettront d’évaluer mensuellement les améliorations
produites par cette démarche.
Ces procédures ont été présentées en comité des directeurs en février 2017 soit durant
l’instruction et donc postérieurement aux dysfonctionnements relevés par la cha
mbre. Si cette
posture et ces éléments nouveaux vont indéniablement dans le bon sens, il restera à leur donner
une application effective qui pourra être éprouvée au moyen d’un contrôle interne adéquat et
une évaluation du dispositif par l’ordonnateur, dans
l’attente d’une évaluation par la chambre
elle-
même lors du prochain contrôle de la commune. En raison des risques potentiels, qu’ils
soient financiers, juridiques et pénaux, la chambre recommande donc à la ville de Pantin de
déployer et d’ajuster en l’évaluant le dispositif de contrôle interne qu’elle a bâti
Recommandation n° 6 : Compléter, ajuster et évaluer le dispositif de contrôle de la
computation des seuils de marchés, en analysant les dépenses récurrentes antérieures
d’une manière globale, au niveau de l’ensemble des se
rvices de la ville dans une
perspective annuelle et pluriannuelle.
104
Cass. crim. 15 septembre 1999, 98-87588 ; Cass. crim. 24 octobre 2001, 01-81089 ; Cass. crim. 8 mars 2006, n° 05-85276.
105
Crim. 17 déc. 2008, n° 08-82319.
106
Crim, 13 décembre 2000 n° 99-86876 ou Crim 14 décembre 2005, n° 05-83205 ou Crim 23 mai 2007, n° 06-87898.
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8.5
Examen de la régularité des procédures d’achats à travers le contrôle d’un
échantillon de marchés.
L’échantillon de marchés consultés sur place est constitué de marchés de travaux et
de fournitures et services pour un montant global de 16
M€
107
et issu de la liste des
engagements-
mandatements et de la liste des marchés notifiés. Le choix s’est porté sur des
marchés à fort enjeu (entretien de la voirie et éclairage public), dont l’exécution est
terminée
en 2016, ou récemment passés et dont le titulaire retenu est récurrent.
8.5.1
Marchés relatifs à l’organisation de la fête du personnel
La chambre a examiné les mandatements au profit du tiers M en raison de sa récurrence dans
la base de données. Certains mandatements ne sont pas rattachés à un numéro de marché
alors que d’autres le sont, le tiers ayant été choisi par la ville depuis 2013, année à partir de
laquelle les fichiers des mandatements ont été transmis.
Ce prestataire organise la fête annuelle du personnel qui a lieu de chaque année. Les marchés
sont passés annuellement, sans tacite reconduction. Les prestations comprennent l’animation,
la décoration et le repas (excepté la boisson). Certains mandats ont été réalisés hors marchés.
La chambre a examiné trois marchés sur sept attribués à M.
Les
marchés 2015010 et 2016089 concernent les prestations relatives à l’organ
isation de la fête
du personnel. Ils sont conclus à prix forfaitaire incluant la restauration
108
, la décoration et
l’animation pour un
nombre d’invités estimés à 700
personnes d’après l’avis d’appel public à
concurrence. Tous deux prévoient la possibilité de négociation mais aucune négociation n’a été
effectuée. Or, trois offres ont été reçus avec une proximité notable entre M (8,95) et E (8,16).
Les mandatements non rattachés à un numéro de marché sont les dépenses imputées au
compte 6288 « Autres services extérieurs- Autres » pour 16 120
€ en 2015. Elles concernent
la décoration et la sonorisation de diverses fêtes qui auraient dû être regroupées au
compte 6232 « Fêtes et cérémonies » et non au compte 6288.
Tableau n° 78 : Décomposition des mandats pour la fête du personnel
N° marché
Montant avec marché
2013017
88 030
2013125
Concert
17 000
2014014
61 991
2014116
Concert
38 000
2015010
Organisation Fête
60 440
2016008
97 500
2016089
Organisation Fête
104 530
Total avec marchés, Fête du personnel (1)
467 491
Total hors marché, Fête du personnel (2)
77 600
Total Dépenses Fête du personnel réglé à M
…
2013-2017 (1) + (2)
545 091
Total général réglé à M
…
2013-2017
637 305,91
Source : Chambre régionale des comptes, à partir du fichier informatique des mandatements
Entre 2013 et 2017, la ville de Pantin a dépensé 545 091
€ pour la fête du personnel, dont
77 600
€ hors marché,
soit au total une moyenne de presque 110 000
€ par an. Les dépenses
hors marché, imputées au compte 6135 « Locations mobilières », concernent la location de
velum et une prestation supplémentaire relative au concert du 10 janvier 2014, pour
18 000
€
TTC. Ces dépenses auraient dû être rattachées aux marchés précédemment passés.
107
Annexe n° 8.
108
Le cahier des clauses particulières précise que le champagne est fourni par la ville et donc non inclus dans les marchés.
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Par conséquent, il convient que la commune rattache l’intégralité des dépenses aux marchés
qu’elle passe,
a fortiori
lorsque le besoin est récurrent. En réponse, la ville entend construire
un accord-cadre avec émission de marchés subséquents pour ces événements afin de
regrouper l'ensemble des prestations commandées.
8.5.2
Un marché de désamiantage et de déconstruction sélective aux lacunes multiples
des négociations au suivi de l’exécution
.
8.5.2.1
Absence de traçabilité des négociations menées
Le marché à procédure adapté n° 2014-091 relatif au désamiantage, déconstruction sélective
de 9
sites à Pantin d’un montant initial de 1
274 082
€
TTC, concerne les habitats dégradés
dont les dépenses et recettes sont retracés dans le budget annexe Habitat indigne. Il a été
notifié à l’entreprise B
le 2 mars 2015.
Selon l’article 28 du code des marchés publics, modifié par le décret n°
2015-1163 du
17 septembre 2015, « le pouvoir adjudicateur peut négocier avec les candidats ayant présenté
une offre. Cette négociation peut porter sur tous les éléments d
e l’offre, notamment le prix
».
La chambre relève que la traçabilité
109
et la transparence de la négociation de ce marché
n’apparaissent pas dans les
documents archivés, ces derniers faisant défaut. Pourtant le
règlement interne des marchés publics de la ville rappelle les contraintes liées à la négociation,
à savoir
«
assurer l’égalité de traitement des candidats durant toute la procédure, assurer la
transparence de la procédure [...] »
en maintenant
« les candidats à un même niveau
d’information
»
par
« un rapport écrit sur le déroulement de la consultation et des négociations
[…] pouvant être réclamé par les organismes de contrôle tels que la préfecture ou la cha
mbre
régionale des comptes »
.
Le rapport d’analyse fait état d’un courriel du 15
septembre 2014 envoyé aux trois sociétés.
Il
explique également qu’un candidat n’a pas apporté les clarifications techniques relevées
dans le premier rapport d’analyse. Cepend
ant, aucun de ces documents - courriels aux
candidats, réponses des candidats et le rapport d’analyse avant la
négociation -
n’étaient
archivés, rendant ainsi impossible le contrôle de leur régularité. La ville explique que
«
l’agent
chargé du dossier a qu
itté ses fonctions sans procéder à l’archivage
»
.
La traçabilité de la négociation n’est pas relatée dans le rapport d’analyse des offres qui ne
précise pas les offres de chacun des candidats mais mentionne seulement l’enregistrement
des trois dossiers de candidature. Interrogée, la ville a pu préciser les prix proposés par
chacune des entreprises, avant négociation
: l’entreprise M avait proposé 1
428 873,50
€
HT,
l’entreprise B
1 133 700,00
€
HT et B1 975 000
€
HT. Pourtant aucun acte d’engagement d’un
montant de 1 133 700
€
HT n’a été trouvé dans le dossier d’archivage. Par contre, est présent
dans le dossier d’archivage, un deuxième acte d’engagement de B d’un montant de
649 550
€
HT signé par l’entreprise B et signé par le représ
entant du pouvoir adjudicateur,
Directeur général adjoint des services.
Cet acte est également daté du 18 août
2014 mais le prix de l’offre diffère. Il ne contient pas
la ligne « travaux sur métré
», conformément au modèle de l’acte d’engagement du dossier de
consultation des entreprises. Le total de la tranche ferme et conditionnelle est de 649 550
€
HT
soit 779 460
€
TTC et celui du désamiantage de 450 000
€
HT.
109
Concernant le marché relatif au remplacement des fenêtres et portes au rez-de-chaussée, entresol et 1
er
étage de l’hôtel de
ville (marché n° 201-092) de 360 000
€
HT (432 000
€
TTC), la négociation menée a été régulièrement décrite dans les pièces
de marchés ; et les documents y afférents, archivés dans le dossier. De même que le marché n° 2016-073 relatif à
l’accompagnement à la formalisation, l’optimisation et la diffusion des processus RH.
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Tableau n° 79 : Règlement de consultation
Source : Extrait du règlement de consultation
Le bordereau des prix unitaires relatif aux travaux de désamiantage a été renseigné et signé.
Le devis quantitatif estimatif (DQE) renseigné par B affiche un total de 412 185
€
HT.
En totalisant les 412 185
€
HT aux 649 550,00
€
HT, on parvient à 1 082 985
€, différent
du prix proposé par B avant négociation.
La chambre relève que la passation de ce marché n’est pas claire. Les documents archivés
paraissent contradictoires et la traçabilité de la négociation est défaillante, fragilisant ainsi la
procédure de passation. Aussi, la chambre rappelle
à la ville la nécessité d’archiver les pièces
de marchés de manière complète, en assurant la continuité du service, indépendamment de
la mutation de l’agent en charge du dossier.
En réponse, l’ordonnateur indique que le Pôle Achats et Marchés publics
centralise désormais
les négociations, ce qui permet d'archiver les documents en question pour assurer la traçabilité
de la procédure. Par ailleurs, dans le cadre de l'évolution des fiches de postes des gestionnaires
marché public, il est prévu qu'ils deviennent pilotes des négociations à mener, renforçant, entre
autre, le besoin de traçabilité de la procédure.
8.5.2.2
Un bouleversement de l’économie du marché par avenant
Après le 28 juillet
2014, date limite de remise des offres, l’acte d’engagement a été signé le
18 août 2014 par le titulaire du marché. La lettre de notification du marché du 2 mars 2015
110
mentionne que « le marché est conclu pour un montant total de 1 061 735
€
HT décomposé :
Tranche ferme travaux de désamiantage et de déconstruction : 495 550
€
HT ; Travaux sur
métré : 412 185
€
HT ; Tranche conditionnelle : travaux de désamiantage et de déconstruction :
154 000
€
HT ».
Deux avenants ont été signés. Le premier daté du 7 mai
2015 a pour objet d’augmenter le prix
initial de 1,733 % à 1 080 135
€
HT au motif que
«
l’état intérieur très dégradé de l’immeuble
sis au 3 rue Berthier nécessite la mise en place de confortements internes, afin de poursuivre
la démolition de ce dernier, et notamment les opérations de désamiantage »
. Le second signé
le 2 octobre
2015 a pour objet d’
« augmenter le montant du contrat pour le(s) motif(s)
suivant(s)
: sujétions techniques imprévues. L’état très dégradé du bâtiment […] n’ayant pas
permis de finaliser les opérations de diagnostic amiante et de désamiantage avant démolition,
il est décidé de procéder à l’évacuation de l’ensemble des matériaux en filière amiante
»
.
Le
montant total de l’avenant au contrat est fixé à 300
064,17
€
HT portant le montant du
contrat à 1 380 199,17
€
HT avec une plus-value de 29,99 % du contrat initial.
110
Le premier ordre de service est daté du 30 novembre 2016, signé par la ville de Pantin et réceptionné le 5 décembre 2016 par
le représ
entant de l’entreprise B. Il invite le titulaire du marché à démarrer le
s travaux de la tranche ferme alors que les travaux
de la rue Berthier avaient déjà commencé.
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Dès lors, la présence de ces deux avenants renforce l’idée que l’offre initiale de B aurait dû
faire l’objet d’une demande de précision qui
,
si elle n’était pas satisfaisante, aurait dû être
rejetée. De plus, le montant de l’avenant de près
de 30 % du montant initial est supérieur au
seuil généralement admis de 10 à 20 %.
L’ordonnateur justifie cet avenant au regard de circonstances exceptionnelles, d’enjeux de
sécurité et de santé des personnels résultant d’un chantier complexe. D’une part il n’était pas
possible d’estimer le montant des travaux compte tenu de la dégradation des locaux et, d’autre
part, l‘accélération de cette dégradation a rendu obligatoire la réalisation de ces travaux dans
un temps restreint. Plus globalement, l’ordonnateu
r précise être vigilant sur les avenants
puisque, depuis le 1
er
janvier 2016 jusqu’à aujourd’hui, une cinquantaine d’avenants aurait été
réalisée, dont la moitié concerne des avenants d’augmentation avec des plus
-values
comprises entre + 0,58 % et 19,44 %.
8.5.2.3
La non application des clauses d’insertion sociale
Le cahier des clauses administratives particulières précise les pénalités pour non réalisation
des engagements en
termes d’insertion professionnelle
: « dans le cas où le titulaire ne
respectait pas ses
engagements de réalisation d’heures d’insertion, le pouvoir adjudicateur
appliquera une pénalité de 30
€
TTC par heure non réalisée » (page 8 CCAP).
L’annexe 3 de l’acte d’engagement relative à l’insertion et à l’emploi a été paraphé, sans que
l’une des tr
ois options ne soit choisie, à savoir :
-
1
ère
option : recours à la sous-
traitance d’une partie des travaux
à une entreprise
d’insertion
;
-
2
ème
option
: mutualisation des heures d’insertion (recours à une entreprise de travail
temporaire d’insertion, à une
association intermédiaire ou à un groupement
d’employeurs pour l’i
nsertion et la qualification) ;
-
3
ème
option
: embauche directe dans l’entreprise.
La chambre constate que sur l’acte d’engagement de 649
555
€
HT, une croix est faite
manuellement devant la 2
ème
option et l’annexe du 14
août 2014.
Interrogée au sujet de l’application des clauses d’insertion, l
a ville explique que
« la société
titulaire n’a pas respecté ses engagements contractuels en matière d’action d’insertion sociale
et être « en attente des propositions de la société titulaire »
. Selon le courriel de la ville du
7 février
2017, l’option choisie par l’entreprise B
serait la réal
isation des heures d’insertion.
Le gérant de l’entrep
rise B
, s’engage seulement à recontacter la ville lorsque le
chantier de
démolition du 2 rue Sainte Marguerite sera « débloqué
» alors même que l’ordre de service du
30 novembre
2016 indique le démarrage d’autres sites du marché.
Selon l’ordonnateur, la nature spécifique des missions de désamiantage rend difficile le
positionnement des publics en insertion sur ces chantiers et donc l’application de cette clause.
Toutefois, la ville a elle-
même choisi d’insérer une telle clause dans
le marché et
ne s’est donc
saisie que tardivement de l’application ou non de la clause d’insertion, dont elle avait délégué
le contrôle à une association.
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8.5.3
Un suivi défaillant de l’exécution du marché relatif à l’entretien et aux travaux
neufs de la voirie et réseaux divers
8.5.3.1
Un marché à fort enjeu financier
Le marché relatif à l’entretien et aux travaux neufs de la voirie pour les années 2013 à 2016
(marché n° 2013-038) a été sélectionné en raison de son enjeu financier puisque sur la
période, la ville de Pantin y a consacré 7,858
M€. De plus, pour la période suivante 2017
-
2018, il a été de nouveau attribué à l’entreprise L
111
alors même qu’existe au niveau territorial
un groupement de commande pour les travaux de voirie.
Le marché n° 2013-038 pour la période 2013-2016, est un marché à procédure formalisée,
passé en appel d’offres ouvert en application de l’article 33 3° alinéa et 57 et 59 du CMP. Il suit
par ailleurs les dispositions de l’article 77 du CMP relatifs aux marchés à bons de commande.
8.5.3.2
Un critère du
prix déterminant pour retenir l’offre de la société L
Selon le règlement de consultation, les offres sont analysées en fonction des critères prix pour
40 %, de la valeur technique pour 55
% et de la démarché d’insertion professionnelle pour 5
% :
Selon l
e rapport d’analyse des offres, L
est la mieux noté en terme de prix (4/4) arrivant en tête,
le second candidat (C) ayant obtenu 2,03. Concernant la valeur technique (pondéré à 55 %),
L a obtenu 3,8, deuxième derrière E (4,65).
Le critère prix pondéré à 40 % est basé sur les devis type. Pour le devis type «
Cour d’école
»,
le prix de L est inférieur de 51 % à celui
de l’entreprise C
, classé deuxième pour ce critère.
Au
regard de l’entreprise E, classé deuxième
in fine
, le prix proposé par L est inférieur de 53 %.
La ville aurait pu
s’interroger sur la question de savoir si l’offre proposée par L
, inférieure de
plus de 50 % à celle de ses concurrents au regard du devis type,
n’était
pas anormalement
basse, au sens
de l’article 55
du CMP
112
. La note finale de L est de 7,9 arrivant en première
place devant E (6,63), avec 1,27
point d’écart. Le critère du prix a donc été déterminant dans
le
choix de l’entreprise retenue.
En réponse à la chambre, l’ordonnateur indique que les offres des autres candidats lui ont
semb
lé au contraire particulièrement élevées et que l’offre de la société L s’inscrit en
cohérence avec les devis précédents et suivants sur des prestations similaires. On peut alors
au contraire s’interroger sur les offres des autres candidats, assez proches
en termes de prix
et donc assez peu concurrentielles au regard de l’offre
in fine
retenue.
111
En effet, le conseil municipal du 14 décembre 2016 a approuvé la signature de l’accord
-c
adre relatif à l’entretien et travaux
neufs de la voirie et des réseaux divers pour la période 2017 à 2020, lot 1 « Voirie et réseaux divers ».
112
Article 55 CMP Modifié par décret n° 2010-1177 du 5 octobre 2010 - art. 2.
Si une offre paraît anormalement basse, le pouvoir adjudicateur peut la rejeter par décision motivée après avoir demandé par
écrit les précisions qu'il juge utiles et vérifié les justifications fournies. Pour les marchés passés selon une procédure formalisée
par les collectivités territoriales et les établissements publics locaux, à l'exception des établissements publics sociaux ou médico-
sociaux, c'est la commission d'appel d'offres qui rejette par décision motivée les offres dont le caractère anormalement bas est
établi. Peuvent être prises en considération des justifications tenant notamment aux aspects suivants :
1° Les modes de fabrication des produits, les modalités de la prestation des services, les procédés de construction ;
2° Les conditions exceptionnellement favorables dont dispose le candidat pour exécuter les travaux, pour fournir les produits ou
pour réaliser les prestations de services ;
3° L'originalité de l'offre ;
4° Les dispositions relatives aux conditions de travail en vigueur là où la prestation est réalisée ;
5° L'obtention éventuelle d'une aide d'État par le candidat.
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8.5.3.3
Application partielle des clauses d’insertion sociale
Selon les dispositions de l’article 9.5 du CCAP, des conditions particulières d’exécution ont été
prévues concernant les mesures sociales, la ville souhaitant
«
promouvoir l’emploi de
personnes rencontrant des difficultés particulières d’insertion et lutter contre le chômage
»
.
Le
CCAP précise qu’
«
il leur sera obligatoirement réservé, à l’occasion de l’exécution d
u
marché, un nombre d’heures d’insertion égal à 152
heures par tranche de 100 000
€
consommés (marchés à bons de commande) »
.
Le CCAP prévoit également qu’il sera procédé
au contrôle de l’exécution des actions d’insertion pour lesquelles le prestataire s’est engagé
et qu
’
« en cas de non-
respect des obligations relatives à l’insertion, l’entrepreneur subira une
pénalité égale à 35
euros par nombre d’heures d’insertion non réalisées
»
113
.
Aux termes de l’annexe 3 de l’acte d’engagement
,
le prestataire s’est
engagé sur « 5 heures
supplémentaires de personnel en insertion par tranche de 20 000
€ par rapport au minimum
exigé au point 9.5 CCAP »
114
,
en choisissant l’option
2 « mutualisation
des heures d’insertion
et recours à une entreprise de travail temporaire d’
insertion. »
En réponse à la chambre, la ville a transmis quatre attestations d’heures d’insertion réalisées
par deux jeunes de moins de 26 ans. Néanmoins, ces attestations ne concernent que les
exercices 2016 et 2017, alors que le marché a débuté le 24 mai
2013. La clause d’insertion
ne paraît donc pas avoir été exécuté entre 2013 et octobre 2016 jusqu’au premier état daté du
30 novembre 2016, et les pénalités prévues
n’ont pas été
appliquées.
8.5.3.4
Inapplication des rabais consentis
Le cahier des clauses administratives particulières précise que
«
les prestations font l’objet d’un
marché à bons de commande avec minimum et maximum passé en application de l’article 7 du
code des marchés publics. Les bons de commande sont notifiés par le pouvoir adjudicateur au
fur et à mesure des besoins. »
.
L’acte d’engagement prévoyait que l’entreprise titulaire du
marché appliquerait un rabais dont le pourcentage est fonction du montant de la commande.
Le montant des rabais consentis en fonction des
tranches de dépenses est précisé dès l’acte
d’engagement sans dépendre des propositions des candidats
115
:
Tableau n° 80 :
Extrait de l’acte d’engagement signé par l’entreprise
L
Source : Commune de Pantin
113
Cf.
CCAP, page 12.
114
Cf.
CCAP page 16.
115
Les offres des candidats non retenues ne sont pas archivées par la ville.
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Les bons de commande examinés par la chambre montrent que les rabais prévus
n’ont pas
été appliqués, sans qu’aucune réclamation n’ait été effectuée. À titre d’illustration,
un bon de
commande a été émis par la ville de Pantin d’un montant de 200
000
€
TTC.
Les six paiements
ont été opérés sur la base des six factures émises pour un total de 199 997,03
€
TTC au profit
de l’entreprise L. L’examen des factures montre qu’aucun rabais n’a été appliqué, les factures
ayant été traitées individuellement et non en référence au montant global du bon de
commande. Or, l’acte d’engage
ment précise bien que les rabais sont appliqués «
selon
l’importance de chaque bon de commande
» et non selon le montant individuel de la facture
qui peut scinder le règlement en plusieurs actes.
Tableau n° 81 : Mandats relatifs au bon de commande n°TE1400221
Numéro Bon de
commande
Date
Facture
Date
Service Fait
Marché
(Numéro)
Mandat
(Numéro)
Date de
mandat
Montant
TTC
Date de paiement
perception
TE140221
30/05/2014
26/06/2014
2013038
5844
27/06/2014
18 145,50
06/08/2014
TE140221
31/07/2014
06/08/2014
2013038
7929
09/09/2014
35 402,40
07/10/2014
TE140221
30/04/2014
27/05/2014
2013038
4715
02/06/2014
35 885,22
30/06/2014
TE140221
30/05/2014
26/06/2014
2013038
5843
27/06/2014
36 509,35
06/08/2014
TE140221
30/05/2014
26/06/2014
2013038
5841
27/06/2014
36 600,60
06/08/2014
TE140221
30/05/2014
26/06/2014
2013038
5842
27/06/2014
37 453,96
06/08/2014
Source : Fichiers informatiques des engagements-mandatements 2014, ville de Pantin
Ainsi, pour le bon de commande n° TE1400221, le montant total payé était de
199 997,03
€
TTC. Si les rabais avaient été appliqués conformément à l’acte d’engagement,
la
ville n’aurait dû verser que 185
997,35
€
TTC soit un écart de 13 999,68
€.
Tableau n° 82 : Rabais effectifs et théoriques
Tranche de prix
Rabais minima par
bon de commande
Rabais BC TE 140221
Dépense comprise entre 30 000 € HT et 50 000 € HT
5
1 000,00
Dépense comprise entre 50 000 € HT et 100 000 € HT
8
4 000,00
Dépense supérieure à 100 000 € HT
10
6 666,40
Total rabais pour le bon de commande TE 140221
11 666,40
Total à payer après rabais HT
154 997,79
Total à payer après rabais TTC
185 997,35
Total réglé par la Ville
199 997,03
Écart
13 999,68
Source : Chambre régionale des comptes
Il en est de même de l’engagement n°
ST140008 du 22 janvier 2014. Le montant total réglé
en référence à ce même engagement était de 299 977,33
€
TTC (soit 249 981
€
HT).
Tableau n° 83 : Mandats relatifs au bon de commande n° ST140008
N° engagement
Date
facture
Date service
fait
N°
marché
N°
mandat
Date de
mandat
Montant TTC
Date de
paiement
ST140008
31/03/2014
22/04/2014
2013038
3394
28/04/2014
19 083,90
16/05/2014
ST140008
31/03/2014
22/04/2014
2013038
3395
28/04/2014
32 928,62
16/05/2014
ST140008
30/04/2014
02/06/2014
2013038
4784
02/06/2014
33 223,90
20/06/2014
ST140008
30/04/2014
02/06/2014
2013038
4785
02/06/2014
35 262,60
20/06/2014
ST140008
30/04/2014
02/06/2014
2013038
4842
05/06/2014
35 433,66
25/06/2014
ST140008
30/04/2014
27/05/2014
2013038
4717
02/06/2014
35 623,44
30/06/2014
ST140008
31/03/2014
22/04/2014
2013038
3396
28/04/2014
35 953,26
16/05/2014
ST140008
30/04/2014
27/05/2014
2013038
4716
02/06/2014
36 021,43
30/06/2014
ST140008
30/04/2014
06/06/2014
2013038
5050
11/06/2014
36 446,52
02/07/2014
Total
299 977,33
Source : Fichier des engagements - mandatements 2014
Commune de Pantin (93) - Exercices 2008 et suivants
–
Observations définitives
S2
–
2170630 / BB
110/129
Pour l’engagement n°
ST140008 du 22 janvier 2014 de 300 000
€, la ville a réglé les travaux sur
la base de plusieurs factures pour un montant total TTC de 299 977,33
€. Or, si les rabais avaient
été appliqués comme prévu dans l’acte d’engagement, elle
n’aurait payé que 275
979,60
€
TTC
soit un écart de 23 997,73
€.
Tableau n° 84 : Rabais théoriques et rabais effectifs
Tranche de prix
Rabais minima par
bon de commande
Rabais
Dépense comprise entre 30 000 € HT et 50 000 € HT
5%
1 000
Dépense comprise entre 50 000 € HT
et 100 000 € HT
8%
4 000
Dépense supérieure à 100 000 € HT
10%
14 998,11
Total rabais pour ST 140008
19 998,11
Total à payer après rabais HT
229 983,00
Total à payer après rabais TTC
275 979,60
Total réglé par la Ville
299 977,33
Écart
23 997,73
Source : Chambre régionale des comptes
On peut également illustrer ce point sur les mandatements de 2015 de l’engagement
n° TE15036401 du 18 juin 2015 pour un montant de 300 000
€
TTC.
Tableau n° 85 : Bon de commande n° TE15036401
Date facture
Montant
facture
Date service
fait
N°
marché
N°
mandat
Date de
mandat
Montant
Date de
paiement
29/10/2015
32 599,68
06/11/2015
2013038
11740
10/11/2015
32 599,68
03/12/2015
29/10/2015
35 248,56
06/11/2015
2013038
11739
10/11/2015
35 248,56
03/12/2015
29/10/2015
31 872,96
06/11/2015
2013038
11738
10/11/2015
31 872,96
03/12/2015
26/10/2015
27 785,78
06/11/2015
2013038
11737
10/11/2015
27 785,78
03/12/2015
29/10/2015
34 675,45
06/11/2015
2013038
11736
10/11/2015
34 675,45
03/12/2015
29/10/2015
35 030,88
06/11/2015
2013038
11735
10/11/2015
35 030,88
03/12/2015
29/10/2015
35 559,12
06/11/2015
2013038
11734
10/11/2015
35 559,12
03/12/2015
29/10/2015
32 632,44
06/11/2015
2013038
11733
10/11/2015
32 632,44
03/12/2015
29/10/2015
34 593,84
06/11/2015
2013038
11732
10/11/2015
34 593,84
03/12/2015
Source
: Chambre régionale des comptes, d’après le fichier des engagements
-mandatements, ville de Pantin, exercice 2015
Pour un mandatement total de 299 998,71
€, l’application des clauses sur le rabais aurait permis
à la v
ille d’économiser 24
000
€ pour les travaux relatifs au bon de commande n°
TE1500364.
Très opportunément, aucune des factures émises par la société L ne dépasse les 30 000
€
HT ;
elles s’en approchent toutes sans jamais dépasser ce montant.
En réponse à la
chambre, l’ordonnateur indique que
« cette facture condense plusieurs bons de
commandes dont le montant de chacun d’eux est inférieur à 30
000
€
HT, indiqué par des sous
totaux sur les factures »
. L’ordonnateur semble néanmoins renverser l’ordre des choses puisqu’il
s’agit au contraire d’un même bon de commande composé de plusieurs factures. De
plus, rien
ne distingue les délais d’exécution du marché puisque chacune de ces facturations relève des
mêmes dates et rien n’atteste du caractère mensuel des
travaux et des factures produites avec
des adresses sans lien ni cohérence entre elles
. L’entreprise a raisonné par facture plutôt que
par bon de commande et élaboré celles-ci en groupant des opérations par sites sans cohérence
et de façon à ne jamais dépasser 30 000
€
et n’opérer aucun rabais.
Dès lors, m
ême lorsque l’entreprise
a appliqué
des rabais, elle l’a
fait de façon erronée, toujours
au regard du montant de la facture et non du montant global d’une prestation donnée. Ainsi,
pour le bon de commande TE140069 émis le 6 février
2014 d’un montant de
143 261,46
€
TTC,
deux factures ont été émises de montants de 89 064,35
€
TTC et de 54 116,11
€
TTC (après
rabais), jointes aux mandats n°2358 du 31 mars 2014 et n° 3392 du 28 avril 2014 (non joint à
Commune de Pantin (93) - Exercices 2008 et suivants
–
Observations définitives
S2
–
2170630 / BB
111/129
la liasse 26). Si les rabais avaient été appliqués sur la totalité de la prestation (143 261
€
TTC),
la ville aurait réglé 134 854
€ au lieu de 143
180
€
TTC (soit environ 8 300
€ de moins).
La
circonstance que le paiement fasse l’objet de plusieurs facturati
ons ne doit pas exonérer
l’entreprise de l’application des clauses contractuelles
alors qu’elle semble avoir volontairement
dévoyé les termes du contrat initial à son avantage sans que la ville réagisse.
Au mieux, ce dispositif révèle une inattention de la ville : u
n suivi financier de l’exécution du
marché lui aurait permis de mieux faire appliquer la clause contractuelle relative au rabais.
Faute d’avoir veillé à l’application des rabais qu’elle avait elle
-même prévus, la ville de Pantin
a inutilement dépensé des sommes importantes rapportées au montant du marché, en période
de contrainte budgétaire. Il importe donc qu’elle renforce le suivi de l’exécution de ses
marchés,
a fortiori
lorsqu’elle est à l’origine
de dispositifs spécifiques de cette nature.
8.5.4
U
n marché d’animation portant atteinte aux principes fondamentaux de liberté
d’accès et à l’égalité des candidats
Relatif à la «
location, installation et maintenance d’un jardin d’hiver pour les fêtes de fin
d’année
», le marché n° 2015-067 a été retenu en fonction de la récurrence du prestataire,
titulaire du marché en 2014, 2015 et 2016 pour un montant de 82 225
€
HT. L’avis d’appel
public à concurrence a été publié sur une plateforme en ligne le 13 août 2015 et le marché
notifié le 2 novembre
2015 à l’en
treprise retenue, E, sise à Asnières. Cette dernière a adressé
une proposition à la ville de Pantin dès le 4 juin 2015 qui porte sur la création
d’une animation
autour d’un ou de plusieurs espaces de neige
sous un chapiteau de 1 350 m².
Les prix des prestations et options sont détaillés, annotés manuellement et entourés,
l’ensemble ayant été additionné manuellement (total 82
225
€
HT). Le dossier de consultation
des entreprises a ensuite a été bâti en fonction de la proposition de la société E du 4 juin 2015.
Dans le cahier des clauses particulières, les spécifications techniques de la solution de base
et des deux options retenues, sont en tout point identiques à l’offre d’
E.
L’article 2 de l’acte d’engagement relatif au prix demande que les prix soien
t proposés pour la
solution de base « chapiteau + jardin des neiges (dont butte de luge) et une piste de ski de
fond », et les deux options (piste de luge et système de récupération des eaux de fonte).
Le règlement de consultation précise que la date limite de réception des offres est fixée au
21 septembre
2015 et que le projet de marché comprend l’acte d’engagement et ses annexes,
une note méthodologique, l’offre financière.
L’offre signée de la société E, transmise après la publication de l’avis d’appel p
ublic à
concurrence, est constituée d’une note méthodologique du 10
septembre 2015 décrivant
le projet, à savoir le dispositif de base et les deux options ainsi que les moyens techniques et
humains. L’offre financière est contenue dans l’acte d’engagement
signé le 10 septembre 2015 :
« Prix : solution de base : chapiteau, jardin des neiges, et piste de ski de fond : 53 475
€
HT
(64 170
€
TTC) ; Option 1 piste de luge : 27 000
€
HT (32 400
€
TTC) ; Option 2 système de
récupération des eaux de fonte : 1 750
€
(2 100
€
TTC) ».
La rapport d’analyse des offres précise qu’un seul pli a été reçu, celle de l’entreprise E, qui a
obtenu une note de 10 sur 10. Ayant répondu à l’ensemble des
spécifications, l’entreprise E
a
été retenue.
La consultation engagée en août
2015 n’a été réalisée qu’en vue de régulariser le choix d
e
l’entreprise E
, choix attesté par les notes de services et échanges de courriels entre les
services de la ville qui confirment que le choix du titulaire du marché a été opéré avant le
lancement de la consultation. Le descriptif du projet reprend les termes et les caractéristiques
de l’offre de la société E.
Ce prestataire est nommément désigné et le choix déjà acté, il ne
reste à la ville qu’à acter les options, avant même que la publicité n’ait été
lancée. Le tableau
des prix contenu dans la note du 3 août
2015 est identique à celui de l’offre d’E du 4
juin 2015.
Commune de Pantin (93) - Exercices 2008 et suivants
–
Observations définitives
S2
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2170630 / BB
112/129
En conclusion, la publicité a été effectuée le 13 août 2015 sur une plateforme en ligne.
Le dossier de consultation des entreprises et particulièrement le cahier des clauses
particulières, a été
bâti en fonction de l’offre d’E
du 4 juin 2015.
À nouveau, la chambre rappelle les risques financiers et juridiques que présente un tel dossier
qui pourrait, sous l’appréciation souveraine du juge p
énal, entrer dans la qualification de
présomption de favoritisme sur la base de l’article 432
-14 du code pénal.
En formalisant son besoin
au regard d’une offre qu’elle avait sollicitée préalablement à la
consultation, la ville de Pantin n’a pas respecté le
s principes fondamentaux de la commande
publique énoncés
à l’article 1
er
du CMP
à savoir la liberté d’accès à la commande publique,
d’égalité de traitement des candidats et de transparence des procédures
116
. En réponse, la
commune indique qu’elle comprend ce
s critiques qui ne sont en aucun cas révélatrices de
difficultés répandues.
8.6
Récapitulatif des risques détectés
En matière de commande publique, les risques sont nombreux de l’identification des besoins
en passant par la procédure de passation jusqu’à l’exé
cution :
-
malgré une amélioration récente mais notable, le délai global de paiement ne respecte
toutefois pas le plafond de trente jours fixés par le code des marchés publics ;
-
si la commune dispose désormais d’un service des achats identifié, l’organisatio
n
globale de la commande publique demeure encore perfectible, aussi bien au regard du
fonctionnement interne du service que dans sa relation avec les autres services ;
-
on note en effet un certain nombre de pièces manquantes et des procédures peu sures
entre les services prescripteurs et le service chargé des marchés ;
-
la computation des seuils n’est pas assurée et à chaque stade des procédures de
marchés, de nombreux risques ont été identifiés tenant au nombre de devis demandés,
au non-respect des obligations en matière de publicité, à la computation des seuils sur
l’année et à l’appréciation pluria
nnuelle des besoins récurrents.
Au regard de ces différents éléments, la chambre considère très fragiles l’organisation
, le respect
des procédures et le suivi de la commune en matière de commande publique. En raison des
risques pénaux, contentieux et financiers que pourraient faire peser ces dysfonctionnements
constatés, il convient que la commune revoie profondément son fonctionnement interne et soit
plus respectueuse des règles de la commande publique.
En réponse, la commune a apporté des éléments qui ont permis de clarifier certains points.
Par ailleurs, la chambre constate que l’ordonnateur souhaite mieux lier le pôle marché et les
services prescripteurs en mettant en place une organisation plus robuste. Ceci permettra de
répondre à une recommandation générale portant sur l’ensemble de la fonction achat.
Recommandation n° 7 :
Sécuriser l’ensemble de la fonction achat en revoyant les
échanges entre services et en mettant en place des dispositifs de contrôle interne afin
de respecter la règlementation et renforcer la performance de l’achat
.
116
« II. - Les marchés publics et les accords-cadres soumis au présent code respectent les
principes de liberté d’accès à la
commande publique, d’égalité de traitement des candidats et de transparence des procédures
»
.
Commune de Pantin (93) - Exercices 2008 et suivants
–
Observations définitives
S2
–
2170630 / BB
113/129
9
SOUTIEN AUX ASSOCIATIONS
9.1
Les règles générales encadrant les relations entre les collectivités et les associations
La notion de subvention a, pour la
première fois, fait l’objet d’une définition légale dans la loi
n° 2014-856 du 31 juillet
2014 relative à l’économie sociale et solidaire qui a créé un nouvel
article 9-1 de la loi n° 2000-231 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs
relations avec les administrations. Dès lors que les conditions énoncées dans cet article
117
,
communes à l’ensemble des autorités publiques, sont respectées, une collectivité peut
accorder des concours financiers ou des aides en nature à des organismes sans but lucratif.
Les subventions accordées aux associations ne font pas l’objet d’un plafonnement
118
, mais sont
soumises aux mêmes règles de contrôle que les autres catégories de subventions accordées
par les collectivités territoriales, conformément à l’art
icle L. 1611-4 du CGCT. Afin de garantir la
transparence financière des concours versés aux associations, l’article
10 de la loi du
12 avril 2000 énonce par ailleurs que «
l'autorité administrative ou l'organisme chargé de la
gestion d'un service public industriel et commercial mentionné au premier alinéa de l'article 9-1
qui attribue une subvention doit, lorsque cette subvention dépasse un seuil défini par décret,
conclure une convention avec l'organisme de droit privé qui en bénéficie, définissant l'objet, le
montant, les modalités de versement et les conditions d'utilisation de la subvention attribuée
».
Ce seuil a été fixé à 23 000
€ par an par le décret n°
2001-495 du 6 juin 2001.
Conformément à l’article L.
612-4 du code du commerce, les associations recevant un montant
annuel de subventions publiques excédant 153 000
€ sont soumises à des obligations
complémentaires avec l’établissement, la certification et la publicité des comptes annuels.
9.2
La politique de la commune en direction du secteur associatif
Selon
l’ordonnateur, les orientations générales de Pantin consistent en le développement de
la vie associative répond aux nécessités actuelles de satisfaire des besoins sociaux essentiels
et de créer entre les citoyens des solidarités plus fortes.
À cette fin,
la Ville met en œuvre une politique de partenariat avec les associations locales,
passant par la conclusion de conventions d'objectifs pluriannuelles. Dans le cadre de sa
politique en faveur du développement culturel, la Ville conclut des conventions avec certaines
associations dont les objectifs rejoignent les siens. En les distinguant par direction, les
sommes versées aux associations sont les suivantes :
Tableau n° 86 : Subventions attribuées par la commune par services de rattachement
2013
2014
2015
2016
Dir. Citoyennete sports et la tranquilite publique
434 800
411 300
389 785
413 721
Dir. De l' habitat et du logement
3 737
Dir. Du developpement socio-culturel
840 055
773 176
726 500
644 800
Dir. L'education et des loisirs éducatifs
40 068
44 472
23 590
20 500
Dir. Petite enfance et familles
163 912
178 434
179 934
228 223
Dir. Ressources humaines
433 906
426 000
414 000
410 000
Mission environnement et développement durable
5 700
0
3 000
0
Patrimoine et cadre de vie
17 500
18 500
14 500
4 600
Total général
(€)
1 939 678
1 851 882
1 751 309
1 721 844
- 4,53 %
- 5,43 %
- 1,68 %
Source :
Chambre régionale des comptes sur la base des données fournies par la commune de Pantin
117
Caractère facultatif de la contribution, existence d’un intérêt général, initiative des actions laissée à l’organisme
bénéficiaire,
absence de contrepartie prenant la forme de prestation individualisée répondant aux besoins de l’autorité accordant la subven
tion.
118
À l’exception de certaines catégories spécifiques d’associations, pour lesquelles les aides sont plus stricte
ment réglementées
et encadrées
: établissements privés d’enseignement secondaire général (10
% des dépenses annuelles de l’établissement),
associations syndicales, à caractère cultuel ou associations sportives professionnelles.
Commune de Pantin (93) - Exercices 2008 et suivants
–
Observations définitives
S2
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Le budget consacré aux associations a baissé de 11,23 % entre 2013 et 2016. À elle seule,
l’association du personnel de la ville représente plus de 20
% de cette dotation avec une part
en hausse :
Tableau n° 87 :
Part de financement de l’association du personnel de Pantin
(2013-2016)
2013
2014
2015
2016
Total général
(€)
1 939 678
1 851 882
1 751 309
1 721 844
CASC PANTIN
(€)
373 906
366 000
354 000
350 000
Part CASC
19,28%
19,76%
20,21%
20,33%
Source :
Chambre régionale des comptes
Comme vu précédemment, cette association mobilise d’importantes ressources non
financières de la ville. Outre des moyens financiers, la commune de Pantin offre en effet des
prestations en nature aux associations qui correspondent à des locaux mis à disposition.
9.2.1
L’obligation de conventionnement
La commune a valablement présenté toutes les conventions conclues avec les associations
recevant un concours annuel supérieur à 23 000
€
soit 19 conventions couvertes par des
délibérations pour l’année pour les association
s et les montants suivants :
Ces associations sont effectivement dotées de conventions annuelles, ou pluriannuelles pour
trois d’entre elles
en plus du CASC,
selon la réponse de l’ordonnateur
:
En matière sportive, les procédures internes de la ville mentionnent
qu’une convention doit
être mise en place pour toutes les associations sportives, en particulier pour celles
subventionnées à hauteur de 23 000
€ ou plus.
9.2.2
Les mises à disposition d’aides en nature
La définition énoncée par la loi du 31 juillet 2014 précitée énonce que «
les contributions
facultatives de toute nature
» sont constitutives de subventions, dès lors que celles-ci sont
«
valorisées dans l’acte d'attribution
». Comme le rappelle le comité national de fiabilité des
comptes locaux, une telle valorisation des prestations en nature n’est certes pas obligatoire,
mais «
présente des avantage
s pour la sincérité des comptes mais aussi en termes d’image
pour la collectivité
».
L’article L.
2313-1 du CGCT dispose en outre que, dans les communes de 3 500 habitants et
plus,
«
les documents budgétaires […] sont assortis en annexe
: […] 2° De la list
e des
concours attribués par la commune sous forme de prestations en nature ou de subventions.
Ce document est joint au seul compte administratif »
.
Outre les subventions et les mises à disposition de personnels, l’octroi par la commune de
Pantin d’une aide en nature aux associations locales est relativement fréquent qu’il s’agisse
de mise à disposition de locaux, de matériel, ou de véhicules.
Ces prestations sont consignées dans l’annexe dédiée du compte administratif. Alors que le
compte administratif 2013 comprenait encore une interprétation erronée des prestations en
nature, cet aspect a été corrigé dès 2014. Retracées depuis 2014 dans les comptes
administratifs, ces aides semblent pouvoir être mieux renseignées et/ou précisées
Au-delà des documents budgétaires, la commune a fourni des tableaux internes précisant
l’intégralité des moyens mis à disposition des associations dans l’ensemble. Ces données sont
issues des services
Urbanisme, qui procède à l’estimation des loyers potentiels des locaux, et
Vie associative pour les autres prestations, toutefois non valorisées. Aucun des fichiers ne
semblent néanmoins exhaustifs, comme le reconnaît la Direction des finances.
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Observations définitives
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On observe donc qu’aucun service de la ville ne dispose d’un tableau consolidé et centra
lisé
sur les avantages fournis aux associations. Ceci est d’autant plus dommageable qu’il
permettrait de mieux accompagner et disposer d’une vue d’ensemble des efforts de la
commune à l’égard des associations pantinoises. Comme le rappelle la circulaire du
Premier
ministre en date du 29 septembre 2015, «
les contributions en nature, le plus souvent
effectuées par une autorité publique à titre gratuit, ne sont cependant pas dépourvues de toute
valeur et peuvent utilement faire l’objet d’une valorisation
[…]
dans une démarche de
transparence de l’utilisation des fonds publics.
[…].
La valeur de cette contribution déterminée
doit apparaître dans l’acte d’attribution de la subvention.
»
La commune pourrait donc désormais mieux rendre compte de l’utilisation des
moyens
matériels qu’elle accorde aux associations voire intégrer cette valorisation dans les arrêtés de
subvention afin de définir une stratégie plus globale et véritablement proportionnée.
9.2.3
Les procédures d’instruction
Les tâches d’instruction des demandes
de subventions et de contrôle des conditions de leur
utilisation ne sont pas centralisées, mais réparties entre les directions sectorielles au regard
des domaines d’activité des associations.
On peut ainsi distinguer le cas des associations sportives et à caractère culturel qui reçoivent
un traitement spécifique ainsi que de toutes les autres associations.
9.2.4
Le contrôle de l’utilisation des subventions
L’article L.
1611-4 du CGCT dispose que
«
toute association, œuvre ou entreprise ayant reçu
une subvention peut être soumise au contrôle des délégués de la collectivité qui l'a accordée.
Tous groupements, associations, œuvres ou entreprises privées qui ont reçu dans l'année en
cours une ou plusieurs subventions sont tenus de fournir à l'autorité qui a mandaté la
subvention une copie certifiée de leurs budgets et de leurs comptes de l'exercice écoulé, ainsi
que tous documents faisant connaître les résultats de leur activité. »
Selon la réponse de l’ordonnateur, des contrôles sont opérés pour les associations du s
ecteur
du sport avec la vérification annuelle des comptes, des assemblées générales et des objectifs,
le suivi de l'indicateur du nombre d'adhérents de l'association originaires de Pantin et le
repérage des dysfonctionnements.
Pour les associations du secteur de la vie des quartiers, des conventions d'objectifs et de
moyens sont mises en place dans le cadre de la politique de la ville. Par ailleurs, de nouvelles
conventions sont en cours d'élaboration avec la déléguée à la Préfète à l'égalité des chances.
Les associations du secteur culturel font l'objet de conventions avec une évaluation triennale
ainsi qu'un contrôle annuel des pièces.
Enfin, pour les autres associations percevant des montants peu importants, une vérification
annuelle basée sur un indicateur de participation au salon de la vie associative et/ou fêtes
de quartier est effectuée.
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ANNEXES
Détail des suites
...............................................................................................
117
États du personnel
............................................................................................
124
Organigramme
.................................................................................................
125
Effectifs et masse salariale par service
.............................................................
126
Échantillon des marchés contrôlés
...................................................................
127
Glossaire des sigles
.........................................................................................
128
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Détail des suites
1.
LES SUITES DONNEES AUX RECOMMANDATIONS PORTANT SUR LA
FIABILITE DES COMPTES
1.1.
Les subventions d’équipement versées (compte 204)
Les subventions d’équipement devaient faire l’objet d’amortissement et l’ordonnateur s’était
engagé à normaliser la situation du compte 204. Ce dernier indique avoir régularisé le défaut
d’amortissement des montants inscrits en balance d’entrée au 1
er
janvier 2006, sur l’exercice
2009 et que les subventions d’investissement sont amorties conformément à la réglementation
:
sur 5 ans pour les subventions privées et sur 15 ans pour les subventions publiques.
Les délibérations relatives aux d’amortissement datent du 15 décembre 2009 concernant
l’amortissement des subventions d’équipement versées, et du 20
décembre 2007 concernant
les durées d’amortissement alors préconisé par l’instruction M14
applicable au 1
er
janvier 2006.
La chambre considère que la recommandation a été partiellement mise en œuvre car la ville
de Pantin n’a pas appliqué les durées d’amortissement effectives depuis 2012, qui sont
fonction de l’objet financé et non plus du stat
ut du bénéficiaire, la chambre demande à la
collectivité de mettre à jour sa délibération portant sur les durées d’amortissement.
1.2.
Avances et acomptes versés sur immobilisations corporelles (compte 238)
Le compte 238 présentait un solde de 437 053,60
€ composé selon l’état de l’actif 2004 de
la bibliothèque Jules Verne 373 661,47
€, Z
ac Chocolaterie 1 417,20
€, Semip 61
974,93
€.
L’ordonnateur s’est engagé à régulariser la situation du compte en transférant les sommes sur
le compte 21318.
Selon l’ordonnateur, la situation du compte 238 a été régularisée par une opération d’ordre
non budgétaire. En effet, les écritures référencées sur ce compte concernaient les opérations
de la bibliothèque J. Verne et du commissariat. La ville étant à l’époque propriétaire d
e ces
bâtiments publics, il avait été convenu, en accord avec le receveur municipal, d’intégrer ces
bâtiments dans l’act
if de la ville au compte 21318.
La chambre relève que selon l’inventaire au 31 décembre 2015, la somme de 1
417,20
€
y figure toujours
119
et invite par conséquent la ville à mettre à jour son inventaire.
1.3.
Prêts accordés dans le cadre d’opération d’aménagement (compte 274)
Le précédent rapport de la chambre relevait que le compte 274 qui présentait un solde de
12 700 593,36
€ au 31 décembre 2007, des prêts accordés dans le cadre d’opération
d’aménagement (pour certains clôturés) n’ont pas donné lieu à remboursement. La chambre
avait demandé à l’ordonnateur l’apurement des sommes non justifiées.
Selon l’ordonnateur, des écritures de régularisat
ions ont été réalisées et intégrées dans la
décision modificative n°
2 de l’exercice 2009
: 72
K€ pour la clôture de la zone d’aménagement
concertée (ZAC) de Vaucansson ; 36
K€ pour la régie de quartier (transférés au compte 2042)
;
718
K€ transféré au
compte 2128 concernant le jardin public de la Zac Vaucansson ; 4,5
M€
virés au compte 1346 pour la régularisation d’écritures de convention à des participations de
Zac
antérieures.
119
n° d’inventaire 2000079
- Appel de fonds 5 Zac de la Chocolaterie.
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Prêts au compte 274 (2009-2015)
Soldes (en €
)
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Prêts (c 274)
9 483 566
9 483 566
7 883 566
7 483 566
5 206 641
5 489 801
5 239 801
Source : Comptes de gestion
La chambre considère donc que la recommandation concernant les prêts à rembourser a été
mise en œuvre.
1.4.
Les dotations aux amortissements des biens du domaine privé
L’ordonnateur s’est engagé à procéder à l’amortissement systématique des biens du domaine
privé pour respecter le principe de permanence des méthodes comptables.
L’ordonnateur a précisé qu’un travail avec le départ
ement du développement urbain a été
mené pour différencier au compte 2132, les immeubles qui étaient productifs de revenus
(amortissables
) et ceux qui ne l’étaient pas.
Lorsque les immeubles n’étaient pas productifs de revenus, la ville a régularisé le com
pte en
les transférant au compte 2138. Elle précise qu’une personne spécifique est en charge de
l’inventaire au sein de la direction des finances.
La chambre considère donc que la recommandation de la chambre concernant les dotations
aux amortissements des biens du dom
aine privé a été mise en œuvre.
1.5.
Amortissement des frais d’études (compte 203)
L’ordonnateur s’est engagé à procéder à la régularisation du compte 2031 (en virant au
compte
23 les frais d’études correspondant à des travaux réalisés et en amorti
ssant les frais
d’études non suivis de travaux) au cours de l’exercice 2010.
Dans sa réponse, l’ordonnateur indique avoir entrepris un travail de régularisation du compte
2031 et que les études non suivies de travaux sont bien amorties, dans le cadre du travail
mené sur l’actif en lien avec le trésorier. Les études suivies de travaux sont individualisées et
transférées au compte 23 (travaux en cours de réalisation) ou au compte 21 (pour les travaux
réalisés). En 2015, 3,2
M€ ont été transférés en 2015 du co
mpte 2031 vers les comptes
définitifs 2112, 21312, 21318, et 21311 et 23121 (
cf.
ci-après extrait du CA 2015).
Ces
écritures sont passées en opération d’ordre au chapitre 041 «
Opérations patrimoniales ».
En 2016, il est prévu de finaliser ces opérations d
’ajustement
: 7
M€ de crédits sont inscrits à
ce titre en opérations patrimoniales, en décision modificative n° 1 au conseil municipal du
6 octobre 2016 pour régulariser le compte 2031 et passer ce montant au compte 21311.
La chambre constate qu’en 2015, l
e compte de gestion indique bien au crédit du compte 2031,
la somme de 3 247 594
€ virée au compte d’immobilisation s’agissant des frais d’études suivi
de réalisation (ce montant oscillait entre 11 196
€ et 229
614
€ auparavant). Le même montant
de 3 247 594
€ a été inscrit en dotation aux amortissements des frais d’études (crédit du
compte 28031). En 2016, à la date de l’instruction, l’ordonnateur précise avoir ouvert les crédits
et que les écritures ont été mandatés et titrés le 8 décembre 2016 pour 6,5 M
€.
La chambre considère donc que la recommandation concernant les amortissements des frais
d’études a été mise en œuvre.
1.6.
Restes à recouvrer
La chambre a recommandé à l’ordonnateur de porter son effort sur la limitation en amont des
restes à recouvrer, notamment par le recours accru aux prépaiements.
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L’ordonnateur explique qu’un important travail a été mené en interne au niveau des régies de
recettes et du suivi des usagers endettés. Le prélèvement automatique a été développé et le
paiement en ligne mis en
place. L’absence de dette est vérifiée avant toute inscription aux
différentes activités municipales. Un travail sur la qualité des informations renseignées dans la
base des tiers a été mis en œuvre, afin d’éviter notamment les retours de courriers. De plu
s, un
travailleur social reçoit les familles ayant une dette de plus de 500
€ et une commission de
résorption des dettes périscolaires est réunion tous les mois. Par ailleurs, la politique
d’optimisation du recouvrement est menée en partenariat avec le tré
sorier (réunions régulières,
communication des états de restes). L’ordonnateur précise par ailleurs qu’un travail précis sur
les restes à recouvrer de plus de 1 000
€ a été engagé.
La chambre considère que la recommandation concernant les restes à recouvrer a été mise
en œuvre.
1.7.
Mise en cohérence de l’état de l’actif
Des différences avaient été constatées entre l’état de l’actif 2004 et le compte de gestion 2004.
L’ordonnateur a reconnu l’existence d’incohérence et a entrepris un travail de vérifi
cation.
L’ordonnateur explique qu’un travail sur l’actif a été mené en lien avec le trésorier. Un poste
de référent inventaire a été créé au sein de la direction des finances et la personne formée sur
l’utilisation du logiciel dédié. Elle est notamment cha
rgée de constituer des tableaux de bord
de suivi et vérifier la cohérence entre l’état de l’actif et l’inventaire physique. Ce travail de mise
en cohérence serait finalisé en 2016, selon l’ordonnateur.
L’ajustement n’étant pas encore finalisée à la clôture
de l’instruction, la chambre considère
que la recommandation est partiellement mise en œuvre.
1.8.
La connaissance et le suivi du patrimoine
L’ordonnateur a indiqué vouloir, dans le cadre de la réforme de l’administration municipale,
mettre en place une procédure de travail et les outils nécessaires pour intégrer le suivi
physique de l’inventaire.
L’ordonnateur explique que la personne recrutée chargée du dossier inventaire est aussi pour
mission d’assurer la coordination de l’inventaire avec les référent
s désignés dans chaque
direction pour actualiser chaque année l’inventaire physique. Concernant les biens meubles,
il n’existe pas d’inventaire physique mais les achats sont centralisés à la direction des finances
et les demandes soumises à une commission
des moyens. S’agissant des biens immeubles,
les acquisitions et cessions font l’objet d’un acte notarié qui est retranscrit dans le tableau
général des acquisitions et cessions mis à jour par les agents du pôle foncier. Pour les
acquisitions et cessions an
ciennes (avant l’obligation faite aux notaires de publier les actes
aux Hypothèques), l’ordonnateur interroge l’office notarial, les bases DGFIP ou formule une
demande de renseignement sommaire et urgente auprès des Hypothèques.
La chambre considère que la recommandation relative à la connaissance et au suivi du
patrimoine est partiellement mise en œuvre.
1.9.
Outil de suivi synthétique des opérations du budget annexe habitat indigne
Le précédent rapport avait regretté l’absence d’outil de suivi synthétique des
opérations du
budget annexe Habitat indigne. L’ordonnateur explique que ce budget annexe regroupe depuis
2008 l’ensemble des inscriptions financières relatives aux opérations de résorption de l’habitat
indigne, et que le suivi synthétique est réalisé à l’
adresse, en fonction des secteurs de projets.
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Les outils de suivi des
opérations de résorption de l’habitat indigne sont
divers
120
. Il existe par
ailleurs des tableaux de suivi des acquisitions tenus par les services de la ville, en collaboration
avec le cab
inet SEGAT chargé d’ingénierie foncière.
Les opérations des quartiers des Sept-Arpents (27-29 et 36 rue des Sept-Arpents) concernent
trois adresses inscrites dans le cadre du dispositif RHI (ANAH). Toutes les acquisitions ont été
réalisées depuis 2014. Le
suivi de la fin d’opération consiste à mettre au point les modalités
de cessions des fonciers.
Pour les adresses 4 rue Méhul et 53 Sept-Arpents, la ville a opté pour une démarche coercitive
de rachat des lots de copropriété avec mise en place d’une procédure RHI. Pour l’adresse
4
Méhul, le suivi financier est réalisé en régie par les services de la ville. Pour l’adresse
53 Sept-
Arpents, l’EPT
Est Ensemble
s’est déclaré compétent, obtenant la maîtrise d’ouvrage
de ces opérations, déléguée par voie de convent
ion d’aménagement depuis 2016.
On peut donc considérer que la ville de Pantin a partiellement mis en œuvre cette
recommandation qui n’épuise néanmoins pas le sujet du budget annexe.
2.
LES SUITES DONNEES AUX RECOMMANDATIONS PORTANT SUR LA
GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
2.1.
Le renforcement des outils de pilotage de la fonction RH
La chambre relevait, dans ses observations, l’absentéisme particulièrement important au sein
des directions de l’enfance, du service à la population et des services techniques.
Elle reco
mmandait la mise en place d’un plan d’action afin d’endiguer ce phénomène.
Dans ses éléments de réponse, la collectivité concède que l’absentéisme demeure encore
important ; il est même en augmentation comme il le sera précisé dans la partie dédiée aux
res
sources humaines. S’y ajoutent les nombreuses incidences négatives –
plus difficilement
quantifiables
–
sur le bon fonctionnement des services (désorganisation, surcroît de travail
pour les agents présents, dégradation du service rendu aux usagers, etc.).
La commune précise avoir identifié deux axes d’actions à mettre en œuvre
, assez classiques :
-
un volet de prévention d’une part
: suivi médical et accompagnement des agents
renforcés (notamment pour les filières courtes et les carrières longues), sensibilisation
aux risques professionnels, signalement des médecins délivrant des arrêts de travail
de complaisance aux autorités compétentes (Conseil de l’Ordre, caisse d’assurance
-
maladie) ;
-
des mesures de nature plus curative/corrective d’autre part
:
outre l’élaboration de
meilleurs outils de suivi, un renforcement des exigences de justification des absences
par les agents (et, en symétrique, des sanctions en cas d’absence injustifiée) et du
contrôle des arrêts de travail par des contre-visites ou des expertises, une plus grande
modulation du régime indemnitaire à l’assiduité, une systématisation des «
entretiens
de reprise
» à l’issue d’une absence prolongée…
Pour autant, la plupart de ces mesures n’étaient pas encore déclinées fin 2016, la commune
envisageant une mise en œuvre en plusieurs phases, conduite «
en mode projet
», d’ici à
décembre 2018, et qui concernera dans un premier temps certains services expérimentateurs :
petite enfance, police municipale, propreté et finances. Par ailleurs, les données ne montrent
pas une réelle amélioration sur le sujet, bien au contraire.
Sur la base de ces éléments, la recommandation de la chambre n’apparaît donc pas mise en
œuvre mais comme restant à mettre en œuvre à la date d’ouverture du présent contrôle.
120
Les conventions et maquettes ANRU, les tableaux de suivi opérationnels et financiers élaborés par Deltaville en qualité d’AMO
et puis par SEMIP, les tableaux de suivi financiers élaborés en régie par la ville à partir de 2014, et de suivi opérationnel à partir
de 2016.
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2.2.
L
a régularisation d’anomalies relatives au régime indemnitaire ou aux avantages
en nature
Frais de représentation et frais de mission
Il était rappelé que seul le DGS peut bénéficier des frais de représentation, en raison des
responsabilités et des sujétions liées à cette fonction
121
. Pour tout autre agent, les frais de
mission sont remboursés forfaitairement sur
présentation d’un justificatif.
L’ordonnateur s’était engagé à respecter rigoureusement le régime juridique des frais de
mission, ce que confirment l
a commune dans sa réponse ainsi que l’anal
yse des fichiers de paie.
Versement de l’indemnité d’exécution des missions de préfecture (IEMP)
et de la prime informatique
Pour l’IEMP, la chambre relevait que les montants servis pouvaient être dans certains cas
supérieurs au plafond réglementaire. L’ordonnateur avait indiqué que ces montants seraient
revus et, le cas échéant, compensés par les autres primes légales en vigueur. Concernant la
prime informatique, il était relevé que certains agents la percevaient a
lors qu’ils ne remplissaient
pas les conditions prévues par les textes.
La réponse de la commune sur le premier point rappelle, plus largement, la refonte du régime
indemnitaire qui est survenue en 2011 à l’issue de négociations avec les organisations
synd
icales. Une telle réforme globale était en quelque sorte déjà annoncée par l’ordonnateur
en réaction au précédent rapport, puisqu’il avait pris l’engagement de mener, dans le cadre de
la réorganisation de son administration municipale, un « audit de régularité » du régime
indemnitaire, comme prélude à des mesures correctrices.
Compte tenu de ses enjeux qui excèdent les seules vérifications au titre des suites, le régime
indemnitaire rénové de la commune sera analysé de manière plus approfondie dans la partie
relative à la gestion des ressources humaines, pour en vérifier la conformité à la réglementation
en vigueur.
Logements de fonction
La chambre avait recommandé à l’ordonnateur de mettre fin à la situation de deux agents de
la filière médico-sociale qui ont bénéficié de logement de fonction par nécessité absolue de
service alors qu’ils ne pouvaient prétendre qu’à un logement par utilité de service.
La commune de Pantin a indiqué à l’équipe d’instruction avoir
« dressé un état des lieux des
agents bénéficia
nt d’un logement de fonction
»
, présenté en direction générale début 2016.
Elle précise que ce travail a consisté, en premier lieu, à déterminer les emplois ouvrant droit à
un logement pour nécessité absolue de service, par opposition à ceux ne permettant
qu’une
simple convention d’occupation précaire. La seconde étape a consisté à calculer les coûts des
charges et des valeurs locatives de ces logements, travail plus long qu’escompté initialement
du fait de l’absence de compteurs individuels dans la plupart
d’entre eux. En conséquence,
aucune délibération mettant en œuvre le nouveau régime des concessions de logements n’a
encore été prise à la date de l’ouverture du présent contrôle, mais
« cette mise en conformité
reste un objectif majeur pour 2017 »
.
Compte tenu de ce retard par rapport au précédent contrôle notifié voilà sept années et du
caractère obsolète du régime pantinois par rapport à une règlementation qui a évolué depuis
désormais cinq années, la recommandation n’a donc pas été suivie à ce stade.
121
Cf.
art. 21 de la loi n° 90-1067 du 28 novembre 1990.
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2.3.
L
a correction d’anomalies statutaires
Les lacunes constatées concernaient la gestion des carrières de certains agents contractuels
de catégorie A
–
renouvellements successifs de contrats, promotion accélérée par rapport au
déroulé de carrière d’un titulaire
–
ou encore la situation de l’un des collaborateurs de cabinet
dont le contrat était lacunaire quant à ses missions et à la détermination des éléments de sa
rémunération.
Concernant le fonctionnement du cabinet, la commune a précisé que ce collaborateur évoqué
dans le précédent rapport avait quitté la collectivité depuis lors. Dans l’ensemble, la situation
des contractuels, notamment de catégorie A, n’appelle pas de commentaires particuliers.
2.4.
Les suites données aux recommandations portant sur les centres municipaux de
santé
L’ordonnateur s’est engagé à établir un budget annexe en 2010 ou 2011 aux fins de suivre les
dépenses liées aux centres municipaux de santé (CMS).
En réponse au questionnaire général, l’ordonnateur explique que les centres municipaux de
santé ne sont pas suivis en budget annexe. Mais, afin d’en suivre et analyser les coûts, la ville
a instauré une comptabilité analytique suivie par la direction des finances, et au sein de la
direction de la santé, des tableaux de bord opérationnels,
d’activité et financiers ont été mis
en place afin de permettre un suivi précis par centre de santé et type de soin.
La chambre considère donc que la proposition est devenue sans objet
car l’ordonnateur a fait
un autre choix avec la mise en place
d’une comptabilité analytique
qui peut permettre de pallier
l’absence de budget annexe.
2.5.
Les suites données aux recommandations relatives aux délégations de service
public
Deux délégations de services publics ont été consenties par la ville, relatives au stationnement
payant et aux marchés d’approvisionnement communaux. La chambre a notamment constaté
que les stipulations contractuelles étaient parfois insuffisantes quant aux obligations des
délégataires.
L’ordonnateur s’est engagé à suivre ses observations
dans le cadre du renouvellement
prochain de la délégation de service public relative au stationnement payant.
2.6.
Les suites données aux recommandations relatives à la fonction achat
La chambre a recommandé à l’ordonnateur de revoir le positionnement du servi
ce achats et
la mise en place d’un véritable contrôle interne. Des achats de prestations d’assistance
juridique ont été passés auprès d
’un
cabinet d’avocats sans mise en concurrence alors qu’ils
doivent l’être selon le code des marchés publics. Des prestat
ions à un consultant engagé pour
exercer le contrôle de gestion de la commune, ont été payées par la ville alors que le service
ne paraissait pas avoir été fait. Des commandes de mobilier urbain, de location de cars et de
travaux publics ont été passées sa
ns mise en concurrence. La ville s’est engagée à faire une
stricte application du code.
L’ordonnateur explique avoir diffusé sur l’intranet de la ville, un guide interne de la commande
publique. De plus, le pôle achats et marchés publics travaille en réseau avec le service juridique
afin de prévenir les risques. Des réunions sont organisées avec les directions opérationnelles
afin de les accompagner dès le stade de la définition des besoins, ainsi qu’avec le pôle juridique
afin de les associer aux procédure
s d’appel d’offres à fort enjeu financier
; un tableau retraçant
l’ensemble des procédures en cours est mis à jour chaque semaine et présenté au directeur
général et à ses adjoints, en identifiant les procédures à risque. Un nouveau guide des
procédures intégrant les dernières évolutions réglementaires est actuellement en cours de
validation, en y apportant une dimension « planification annuelle ».
Commune de Pantin (93) - Exercices 2008 et suivants
–
Observations définitives
S2
–
2170630 / BB
123/129
Le recensement annuel suivra le calendrier de la préparation budgétaire et permettra
d’identifier l’étendue des achats à réaliser dans l’année, de mieux identifier et regrouper les
besoins par familles homogènes à l’échelle de la commune et de planifier avec les directions
l’essentiel des marchés correspondants sur l’année.
Cette dimension de programmation répond au double enjeu de corrélation des procédures
lancées avec les arbitrages décidés et d’une vue d’ensemble des montages envisagés,
permettant d’identifier et de traiter les risques très en amont du lancement de la procédure.
Le caractère récent des procédur
es mises en œuvres ne permet pas à la chambre de se
prononcer sur l’ensemble des suites données aux recommandations précédentes de la
fonction achat. Néanmoins, l’examen d’un échantillon de mandats et de marchés a fait la
démonstration de la persistance d’
un certain nombre de dysfonctionnements dans la
formalisation et le suivi des marchés.
2.7.
Récapitulatif
Le suivi des suites peut donc être synthétisé de la sorte :
Devenue sans objet
Non mise en œuvre
Partiellement mise
en œuvre
Totalement mise
en œuvre
1. Fiabilité des comptes
Subventions d’équipement
x
Avances et acomptes sur immobilisations
corporelles
x
Prêts accordés dans le cadre d’opération
d’aménagement
x
Dotations aux amortissements des biens
du domaine privé
x
Amortissement des
frais d’études
x
Restes à recouvrer
x
Mise en cohérence de l’état de l’actif
x
Connaissance et le suivi du patrimoine
x
Outil de suivi synthétique des opérations
du budget annexe habitat indigne
2. Ressources humaines
Renforcement des outils de pilotage de la
fonction RH
x
Logements de fonction
x
Versements de prime
x
Frais de représentation et frais de
mission
Correction d’anomalies statutaires
x
3. Centres municipaux de santé
x
Délégations de service public
x
Commande publique
x
Commune de Pantin (93) - Exercices 2008 et suivants
–
Observations définitives
S2
–
2170630 / BB
124/129
États du personnel
Emplois/Filières
CA 2012
CA 2013
CA 2014
CA 2015
au 01/06/2016
EB
EP
EB
ETPT
EB
ETPT
EB
EB
DGS de 40 à 80 000
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
DGA 40 à 150 000
6
6
5
5
5
5
5
3
5
5
Collaborateurs de cabinet
3
2
3
2
3
3
3
2
3
3
Filière administrative
348
323
309
300
306
294
297
289
295
282
Filière technique
584
566
605
595
594
579
577
571
575
557
Filière sociale
118
109
121
119
121
111
124
113
116
109
Filière médico-sociale
141
115
105
103
107
101
117
114
105
104
Filière médico-technique
4
3
3
3
4
4
4
4
3
3
Filière culturelle
186
118
12
11
7
7
7
7
8
8
Filière sportive
20
18
10
9
9
7
9
7
9
7
Filière animation
357
276
275
271
275
267
276
261
258
258
Police municipale
31
23
30
26
30
27
30
25
30
25
Emplois spécifiques
386
205
177
131
178
178
194
196
174
172
Total général
2185
1765
1656
1576
1640
1584
1644
1593
1582
1534
Source : CRC,
d’après les annexes IV
-C1 du compte administratif
Commune de Pantin (93) - Exercices 2008 et suivants
–
Observations définitives
S2
–
2170630 / BB
125/129
Organigramme
Commune de Pantin (93) - Exercices 2008 et suivants
–
Observations définitives
S2
–
2170630 / BB
126/129
Effectifs et masse salariale par service
2013
2016
Évo.
2013/2016
(en %)
ETPT
Masse
salariale
Moyenne
ETPT
Masse
salariale
Moyenne
CABINET DU MAIRE
50,8
2 375 512
46 808
46,7
2 123 967
45 514
- 2,8
CABINET DU MAIRE
30,2
1 482 907
49 157
19,7
996 061
50 647
3,0
DIR. DE LA COMMUNICATION
20,6
892 606
43 365
27,0
1 127 907
41 774
- 3,7
DEPT CITOYENNETE DEVELOP.
982,9
28 542 689
29 039
909,7
26 907 234
29 579
1,9%
DEPT CITOYENNETE DEVELOP.
2,0
179 589
89 794
2,3
206 354
88 437
- 1,5
DIR. DEVELOPPEMENT CULTUREL
98,1
3 073 809
31 339
134,3
4 470 899
33 303
6,3
DIR. DEVELOPPEMENT SOCIO-CULTUREL
DIR. EDUCATION LOISIRS SPORTS
796,3
22 480 807
28 230
581,5
16 601 726
28 550
1,1
DIR.PREVENTION TRANQUILITE PUB
86,5
2 808 484
32 468
191,6
5 628 255
29 378
- 9,5
DEPT DEV. URBAIN DURABLE
39,5
1 947 315
49 299
40,1
1 951 163
48 678
- 1,3
DEPT DEV. URBAIN DURABLE
2,6
179 889
69 635
1,7
94 807
56 884
- 18,3
DIR. AMENAGEMENT
8,0
436 735
54 592
8,3
437 728
52 527
- 3,8
DIR. AMENAGEMENT ET COMMERCE
DIR. DEV.ECO.COMM.EMPLOI
DIR. HABITAT LOGEMENT
14,3
45 280
15,2
690 961
45 558
0,6
DIR. URBANISME
14,7
685 444
46 735
14,9
727 667
48 782
4,4
DEPT PATRIMOINE CADRE VIE
219,3
8 911 564
40 630
212,9
9 140 284
42 929
5,7
DEPT PATRIMOINE CADRE VIE
11,5
605 767
52 675
12,4
729 305
58 736
11,5
DIR. BATIMENTS
80,3
3 396 889
42 329
76,3
3 352 081
43 962
3,9
DIR. ESPACES PUBLICS
123,9
4 723 807
38 121
120,1
4 834 511
40 260
5,6
DIR. VOIRIE DEPLACEMENTS
3,7
185 101
50 482
4,2
224 388
53 853
6,7
DEPT RESSOURCES
90,0
4 259 560
47 328
84,0
4 137 238
49 253
4,1
DEPT RESSOURCES
3,2
163 846
51 741
3,5
243 658
69 616
34,5
DIR. FINANCES
13,3
653 786
49 034
11,5
568 155
49 405
0,8
DIR. RELATIONS HUMAINES
29,4
1 334 127
45 353
34,4
1 577 401
45 832
1,1
DIR. RESSOURCES JURIDIQUES ADM
22,0
1 047 797
47 627
15,3
732 507
48 033
0,9
DIR. SYSTEMES INFORMATION
22,1
1 060 004
48 000
19,3
1 015 518
52 527
9,4
DEPT SOLIDARITES ET PROXIMITE
427,1
17 031 621
39 879
383,8
15 997 002
41 677
4,5
DEPT SOLIDARITES ET PROXIMITE
2,0
159 086
79 543
2,0
239 255
119 627
50,4
DIR. ACTION SOCIALE
41,6
1 761 268
42 355
73,3
3 001 473
40 929
- 48,9
DIR. RELATIONS USAGERS
45,3
1 710 444
37 730
DIR. SANTE
164,2
6 885 528
41 942
139,0
6 058 729
43 588
3,9
DIR. PETITE ENFANCE ET FAMILLE
174,0
6 515 297
37 444
169,5
6 697 545
39 514
5,5
DIRECTION GENERALE SERVICES
13,6
794 787
58 512
10,0
642 181
64 218
9,7
DPT DIVERS
60,6
910 682
15 032
64,2
873 735
13 617
- 9,4
DIVERS SERV ADM
6,7
189 422
28 413
5,0
167 026
33 405
17,6
ASSEDIC
48,6
592 652
12 199
53,8
597 434
11 098
- 9,0
IMPOTS/RECEVEUR
2,3
16 262
6 969
2,3
17 452
7 480
7,3
CASC
3,0
112 345
37 448
3,0
91 823
30 608
- 18,3
Total général
1 883,75
64 773 730
34 386
1 751,33
62 292 060
35 568
3,44
Source : Chambre régionale des comptes sur la base des données de la commune de Pantin
Commune de Pantin (93) - Exercices 2008 et suivants
–
Observations définitives
S2
–
2170630 / BB
127/129
Échantillon des marchés contrôlés
Objet
Titulaire
Type
Montant HT en € (acte
d'engagement)
1
Bail d'entretien et de travaux neufs de la voirie et
réseaux divers pour les années 2013 à 2016
L
AOO (4 ans)
6 000 000,00
2
Prestations d'assistance et de représentation
juridique
Lot 1 : A
Lot 2, 3 et 4 : S3
Lot 4 et 6 : S4
MAPA (3 ans)
240 000,00
3
Accompagnement à la formalisation,
l'optimisation et la diffusion des processus RH
P
MAPA
23 275,00
4
Bail Eclairage public, signalisation tricolore et
illuminations Années 2015 à 2018
D
Accord-cadre
(4 ans)
6 400 000,00
5
Bail Eclairage public, signalisation tricolore et
illuminations Années 2015 à 2018
D
Accord-cadre
(4 ans)
1 600 000,00
6
Désamiantage, déconstruction sélective sur site
3 rue Berthier à Pantin
B
MAPA
1 061 735,00
7
Désamiantage et déconstruction sélective d'un
bâtiment sis au 36 rue des Sept-Arpents
B
MAPA
73 475,00
8
Remplacement des fenêtres et portes au
rez-de-chaussée, entresol et 1
er
étage de l'Hôtel
de Ville.
L2
MAPA
360 000,00
9
Couverture motorisée en toile PVC des cellules
de stockage du sel de déneigement
S1
MAPA
29 789,00
10
Chèques cadeaux pour le personnel
S5
MAPA -Marché à
bon de
commande
100 000,00
11
Location, installation et maintenance d'un jardin
d'hiver pour les fêtes de fin d'année 2015
E
MAPA
82 225,00
12
Fête du personnel du 6 janvier 2017
M
MAPA
93 617,90
13
Organisation de la fête du personnel de la ville
de Pantin janvier 2015
M
MAPA
54 363,32
14
Concert pour la fête du personnel 2015
M
MAPA
34 530,01
Total
16 153 010,23
Commune de Pantin (93) - Exercices 2008 et suivants
–
Observations définitives
S2
–
2170630 / BB
128/129
Glossaire des sigles
AC
Attribution de compensation
ANV
Admission en non-valeur
ASCP
Association sportive du personnel communal
BA
Budgets annexes
BOAMP
Bulletin officiel des annonces des marchés publics
BP
Budget primitif
CAEE
Communauté d’agglomération
Est Ensemble
Caf
Capacité d’autofinancement
CAO
Commission d’appel d’offres
CASC
Comité d’activités sociales et culturelles
CCAS
Centre communal d’action sociale
CE
Comité d’entreprise
CGCT
Code général des collectivités territoriales
CGI
Code général des impôts
CIG
Centre interdépartemental de gestion
CLECT
Commission locale d’évaluation des charges transférées
CMP
Code des marchés publics
CMPP
Centre médico-psycho-pédagogique
DGA
Directeur général adjoint
DGF
Dotation globale de fonctionnement
DGFiP
Direction générale des Finances publiques
DGP
Délai global de paiement
DSC
Dotation de solidarité communautaire
DSU
Dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale
EPCI
Établissement public de coopération intercommunale
EPT
Établissement public territorial
ETP
Équivalent temps plein
ETPT
Équivalent temps plein annuel travaillé
FCCT
Fonds de compensation des charges transférées
FPIC
Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales
FSRIF
Fonds de solidarité de la région Île-de-France
IAT
Indemnité d’administration et de technicité
IEMP
Indemnité d’exécution des missions des préfectures
IHTS
Indemnités horaires pour travaux supplémentaires
Commune de Pantin (93) - Exercices 2008 et suivants
–
Observations définitives
S2
–
2170630 / BB
129/129
JAL
Journal d’annonces légales
MAD
Mise à disposition
MAPA
Marchés à procédure adaptée
MGP
Métropole du Grand Paris
NBI
Nouvelle bonification indiciaire
NOTRe
Loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant Nouvelle Organisation Territoriale de la République
PFR
Prime de fonctions et de résultats
PLUI
Plan local d’urbanisme intercommunal
PPI
Plan pluriannuel d’investissement
PRU
Programme de rénovation urbaine
RHI
Résorption de l’habitat insalubre
RIFSEEP
Régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de
l'engagement professionnel
Zac
Zone d'aménagement concerté
(*)
Cette réponse jointe au rapport engage la seule responsabilité de son auteur,
conformément aux dispositions de l'article L.243-5 du Code des juridictions
financières.
REPONSE
DE MONSIEUR
BERTRAND KERN
MAIRE DE LA COMMUNE DE PANTIN (*)
Chambre régionale des comptes Île-de-France
6, Cours des Roches
BP 187 NOISIEL
77315 MARNE-LA-VALLÉE CEDEX 2
Tél. : 01 64 80 88 88
www.ccomptes.fr/fr/crc-ile-de-france
« La société a le droit de demander compte
à tout agent public de son administration »
Article 15 de la Déclaration des Droits de l’Homme et
du Citoyen
L’intégralité de ce rapport d’observations définitives
est disponible sur le site internet
de la chambre régionale des comptes Île-de-France :
www.ccomptes.fr/fr/crc-ile-de-france