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LA GESTION
DES PISCINES
DE PARIS
1. LA GESTION D’ENSEMBLE
2. EXAMEN DE LA PISCINE JOSEPHINE BAKER
Exercices 2011 et suivants
Observations définitives
délibérées le 21 septembre 2017
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
ET
SA RÉPONSE
Gestion des piscines de Paris : Gestion d’ensemble et examen de la piscine Joséphine Baker
Exercices 2011 et suivants – Observations définitives
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SOMMAIRE
SYNTHÈSE
...........................................................................................................................................................
4
RAPPEL DU DROIT ET RECOMMANDATIONS
..........................................................................................
9
OBSERVATIONS
...............................................................................................................................................
10
1. LES ÉLÉMENTS DE PROCÉDURE
...........................................................................................................
10
1.1. Fondement du contrôle
...................................................................................................................................
10
1.2. Présentation et objet du contrôle
....................................................................................................................
10
1.3. Procédure et délibéré
......................................................................................................................................
10
2. LES SUITES DONNÉES PAR LA VILLE AU PRÉCÉDENT RAPPORT DE LA CHAMBRE
INTÉRESSANT LA GESTION DES PISCINES PARISIENNES
.................................................................
11
3. LA POLITIQUE GÉNÉRALE DE LA VILLE EN MATIÈRE D’ÉQUIPEMENTS AQUATIQUES SUR
LA PÉRIODE 2011-2015
....................................................................................................................................
13
3.1. En 2011, la politique de la Ville de Paris en matière de piscines ne faisait pas l’objet d’une expression
formalisée dans un document d’orientation spécialement élaboré à cet effet.
......................................................
13
3.2. Une évolution très limitée de l’offre d’équipement aquatique de 2011 à 2015
..............................................
14
3.3. Des choix de mode de gestion de ces équipements qui ont peu évolué.
........................................................
16
3.4. Une fréquentation des piscines par les publics scolaires et associatifs mal connue.
......................................
17
3.5. Une fréquentation par le public individuel en recul de 10 % sur la période
...................................................
19
3.6. Des recettes structurellement limitées par des tarifs très modérés et par les nombreuses réductions ou
exonérations pratiquées.
........................................................................................................................................
21
3.7. Une connaissance très approximative du coût des 30 piscines en régie municipale.
.....................................
26
3.8. Le coût de fonctionnement des piscines parisiennes serait de 48,7 M€ par an, couvert à hauteur de 14 % par
les recettes tarifaires
..............................................................................................................................................
31
3.9. Une volonté d’amélioration de la qualité du service rendu aux usagers des piscines parisiennes, dont les
modalités de mise en oeuvre ont été reconsidérées.
...............................................................................................
31
3.10. 2015-2020 : le plan « Nager à Paris » affiche une forte ambition municipale.
............................................
34
3.10.1. Un diagnostic de l’ensemble du parc des piscines parisiennes a été réalisé, qui a permis de concrétiser les
enjeux techniques et patrimoniaux auxquels la Ville devait répondre.
.................................................................
35
3.10.2. Le plan a été élaboré dans le cadre d’une démarche de consultation des acteurs, portée par l’élu en charge
des sports et son cabinet.
.......................................................................................................................................
37
3.10.3. Un plan complet, aux mesures très nombreuses et peu hiérarchisées
.......................................................
39
3.10.4. Un Plan qui exprime cependant des choix d’orientation structurants
.......................................................
43
3.10.5. Une mobilisation des acteurs dans la déclinaison opérationnelle du plan
.................................................
44
3.11. Le plan doit impérativement s’accompagner d’un renforcement du pilotage de la gestion des équipements ..
......................................................................................................................................................................
47
3.11.1. L’organisation en matière d’activité « piscines parisiennes » est particulièrement complexe.
.................
48
3.11.2. Il en résulte un morcellement de l’information, peu formalisée, peu disponible et peu fiable
..................
50
3.11.3. Le service de contrôle de gestion de la direction de la jeunesse et des sports ne centralise pas l’information
détenue par les divers services
..............................................................................................................................
53
3.11.4. La direction de la jeunesse et des sports ne dispose pas de tableaux de bord de pilotage satisfaisants
.....
57
3.11.5. La nécessaire affirmation de la responsabilité du réseau des piscines parisiennes en matière de gestion
globale des piscines
...............................................................................................................................................
62
Gestion des piscines de Paris : Gestion d’ensemble et examen de la piscine Joséphine Baker
Exercices 2011 et suivants – Observations définitives
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4. LA PISCINE JOSEPHINE BAKER, UN EQUIPEMENT SINGULIER
..................................................
63
4.1. Un équipement singulier : une piscine flottante.
............................................................................................
64
4.2. Un élément emblématique de l’aménagement des berges de Seine dans l’est parisien
..................................
66
4.3. Une vocation particulière : l’accueil d’un grand public, sensible à la localisation exceptionnelle de
l’équipement, à son ouverture sur le paysage fluvial et urbain, à une impression de baignade en milieu naturel. 66
4.4. Un relatif succès de fréquentation, incontestable au regard de la dimension réduite du bassin
.....................
67
4.5. Mais un succès de fréquentation bridé par la difficulté d’utilisation de certains espaces de la piscine
..........
69
4.6. Un équipement dont les innovations techniques se sont révélées peu satisfaisantes
......................................
70
4.7. Un équipement exigeant un haut niveau de maintenance et à la durabilité incertaine
...................................
75
4.8. Une ambition environnementale affichée, mais un équipement qui s’avère énergivore
................................
76
4.9. Un équipement à l’exploitation coûteuse
.......................................................................................................
79
4.10. Des recettes d’exploitation bridées, en dépit d’une tarification spécifique
..................................................
80
4.11. Un équipement en gestion déléguée, dont la contractualisation a été particulièrement chaotique depuis 2013
......................................................................................................................................................................
82
4.11.1. Un service public à caractère administratif, complété d’une activité annexe
............................................
83
4.11.2. Le choix de principe de la gestion externalisée, suivie par un service spécialisé de la DJS
.....................
84
4.11.3. Le choix initial du marché à procédure adaptée prévue par l’article 30 du code des marchés publics
.....
85
4.11.4. Le marché de prestations de services de 2006 a rapidement été résilié
.....................................................
87
4.11.5. Le marché de prestations de services de 2007-2013 fait apparaître des anomalies dans sa construction et
dans son exécution
................................................................................................................................................
87
4.11.6. Un nouveau marché à procédure adaptée a été passé pour une durée limitée à un an (2014-2015).
.......
110
4.11.7. Un bilan peu favorable de la gestion de l’équipement dans le cadre des marchés de prestation de services
de l’article 30
......................................................................................................................................................
117
4.11.8. La passation d’un contrat de délégation de service public pour les années 2015 à 2021
........................
118
4.11.9. Une délégation qui pose à nouveau la question de la gestion des carénages.
..........................................
127
4.12. Un équipement qui peine à intéresser les opérateurs privés spécialisés dans l’exploitation de piscines
....
132
4.13. Un enchaînement de difficultés de gestion qui invite à renforcer le contrôle interne sur la Mission des piscines
externalisées.
.......................................................................................................................................................
132
ANNEXES
.........................................................................................................................................................
134
Annexe n° 1 : Fréquentations des publics individuels
........................................................................................
134
Annexe n° 2 : Recettes tarifaires de 2011 à 2015
................................................................................................
136
Annexe n° 3 : Arrêté du 24 août 2009 relatif aux conditions d’accès et aux tarifs des établissements sportifs
municipaux gérés en régie pour les usagers individuels à compter du 1
er
septembre 2009
.................................
137
Annexe n° 4 : Tableau comparatif des tarifs de piscines de la métropole parisienne
..........................................
140
Annexe n° 5 : Dépenses et recettes de la collectivité en matière de piscines, de 2011 à 2015
............................
141
Annexe n° 6 : Les 104 mesures du plan « Nager à Paris » 2015 - 2020
.............................................................
142
Annexe n° 7 : Caractéristiques simplifiées des équipements de la piscine Joséphine-BAKER
..........................
150
Annexe n° 8 : Tarifs de la piscine Joséphine BAKER
........................................................................................
154
Annexe n° 9 : Comptes prévisionnels d’exploitation de la DSP 2015-2021
.......................................................
155
Annexe n° 10 : Données comparatives des piscines en régie et externalisées : dimensions des bassins,
fréquentations et consommations d’eau
..............................................................................................................
156
Gestion des piscines de Paris : Gestion d’ensemble et examen de la piscine Joséphine Baker
Exercices 2011 et suivants – Observations définitives
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SYNTHÈSE
La chambre a procédé à l’examen de la gestion del’ensemble des piscines de la Ville de Paris et de façon
plus particulière de l’équipement singulier que constitue la piscine flottante Joséphine Baker.
L’analyse des suites données par la Ville aux observations formulées en 2013
dans le cadre d’un
rapport consacré à la gestion du domaine public de la Ville conduit la chambre à procéder à un rappel à
la règle de droit. La chambre avait souligné que la gratuité d’accès aux bassins des piscines parisiennes
accordée aux agents actifs ou retraités de la Ville ne correspondait pas aux situations définies par le
Conseil d’État autorisant à déroger au principe d’égalité devant les tarifs des services publics. Cette
situation n’a pas été régularisée.
La chambre appelle la collectivité à respecter les limites fixées par la loi aux prestations d’action sociale
dont bénéficient les personnels de la Ville et assimilés.
Sur la politique générale de gestion des piscines parisiennes
La chambre relève que la Ville ne disposait pas en 2011 d’un document définissant des orientations
générale en matière de natation
.
La précédente communication du maire sur ce sujet remonte à 2006. Elle portait sur l’ensemble des
activités sportives et avait permis la construction ou la réhabilitation lourde de quatre piscines et d’un
bassin-école livrés entre 2006 et 2010 puis de la piscine « Beaujon » ouverte en 2014. Ainsi le parc
parisien a été porté à 39 piscines.
En dépit de cet effort, le ratio parisien des bassins pour 10 000 habitants reste inférieur de moitié au ratio
national, l’accès aux équipements de natation et d’activités aquatiques étant en revanche facilité par la
forte densité de la capitale.
La Ville conteste la comparabilité de sa situation de capitale, métropole mondiale, avec les autres
collectivités françaises. Elle préfère recourir au ratio de surface de bassin pour 10 000 habitants,
également inférieur de moitié à la moyenne nationale, et elle met en avant l’amplitude exceptionnelle
d’ouverture des équipements, 7 jours sur 7, généralement de 7 heures à 20 heures et parfois jusqu’à 22
heures.
Depuis 2011, les choix de mode de gestion des équipements ont peu évolué. Ainsi 30 piscines restent
gérées en régie directe et neuf en gestion externalisée.
La Ville affiche une fréquentation annuelle des piscines parisiennes par sept millions d’usagers. Le nombre
des baigneurs accueillis dans le cadre scolaire et des clubs de natation est mal connu. Celui des usagers
individuels, en moyenne annuelle sur la période, s’est élevé à 3,7 millions et la fréquentation a diminué de
10 % entre 2011 et 2015. Les recettes tarifaires perçues par la Ville sont, elles aussi, en baisse de 12 %,
le recul des produits des leçons et activités amplifiant celui des recettes d’accès aux bassins.
La Ville estime le nombre des usagers individuels à 4,4 millions par an et elle a expliqué les baisses
constatées ci-dessus par des mouvements de grève significatifs intervenus en 2013, 2014 et 2015. Elle
indique que la mise en place, en cours d’achèvement, de dispositifs de contrôle d’accès, lui permettra de
bénéficier de chiffres de fréquentation fiables.
Gestion des piscines de Paris : Gestion d’ensemble et examen de la piscine Joséphine Baker
Exercices 2011 et suivants – Observations définitives
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Les tarifs des piscines parisiennes en vigueur lors des travaux conduits par la chambre étaient modiques
(entrée à 3 € en plein tarif et à 1,7 € en tarif réduit) et ils étaient restés inchangés depuis 2009. 22 % des
usagers individuels bénéficiaient de la gratuité d’accès aux bassins, 30 % du demi–tarif et 48 % du taux
plein.
La Ville a revalorisé les tarifs ci-dessus de 15 %, à compter du 17 juillet 2017.
La Ville dispose d’une connaissance limitée du coût de gestion de ses piscines en régie
.
La présentation
fonctionnelle des budgets de la Ville et des arrondissements est lacunaire. Ainsi, la rubrique 413, intitulée
« piscines », recense en réalité des charges générales qui concernent parfois des équipements d’une tout
autre nature. A l’inverse, les charges générales relatives aux piscines sont incontestablement sous-
estimées. Ainsi, les dépenses énergétiques, qui représentent habituellement le second poste de dépenses
d’une piscine après le personnel, ne sont pas comptabilisées.
La Ville, pour des raisons d’organisation interne, n’a d’ailleurs pu en indiquer le coût annuel. Les dépenses
d’eau, de maintenance, et diverses sont, de la même façon, trop partiellement prises en compte. En
réponse à ce constat, la Ville a indiqué avoir pris des mesures correctrices depuis 2016.
Sous ces réserves importantes et tel qu’il peut être imparfaitement connu, le coût de fonctionnement des
piscines parisiennes, globalement stable au cours de la période examinée, s’élève à 48,7 millions d’euros
(M€) par an en brut et à 41,3 M€ en net, après déduction des recettes perçues, soit une charge nette pour
la collectivité de 11,36 € par entrée individuelle.
Les recettes tarifaires n’assuraient la couverture que de 14 % des dépenses
.
Les dépenses
d’investissement, de 8,3 M€ en moyenne annuelle, sont faibles et peu subventionnées par des tiers
(2,35 %).
En 2015, la Ville a défini un plan « Nager à Paris », formalisant sa politique de natation pour les années
2015-2020.
L’élaboration de ce document s’est notamment appuyée sur un audit technique de 38 piscines.
Ce plan est très complet et il comporte 104 mesures très diverses et peu hiérarchisées. Il fait toutefois
apparaître des choix d’orientation structurants : la cible prioritaire que constitue le grand public individuel
et la tendance à spécialiser les équipements par vocation, à étendre les plages d’ouverture et à diversifier
les activités aquatiques. Il exprime également une préoccupation d’amélioration du patrimoine, par des
constructions nouvelles, des réhabilitations et le renforcement de la maintenance. Il vise la promotion
d’une offre originale constituée de baignades en plein air, en milieu aquatique naturel et écologiques et il
a le souci d’une réduction des dépenses énergétiques et d’eau, principalement. Un volume de crédits de
150 M€ est destiné à financer les investissements correspondants.
Le dispositif d’animation et de suivi de ce plan a d’ores et déjà permis un avancement significatif de sa
mise en oeuvre
.
La Ville dispose donc d’un document d’orientation important et d’un animateur de sa mise
en oeuvre, à savoir le « réseau des piscines parisiennes », mission constituée au sein de la direction de
la jeunesse et des sports.
La chambre appelle l’attention de la Ville sur la nécessité de renforcer le pilotage de la gestion de ses
équipements aquatiques, en complément de l’animation de sa démarche de projets.
La complexité d’organisation des services de la Ville, tant centraux que territoriaux, aboutit à ce que
l’information soit morcelée, hétérogène, peu fiable et peu disponible. Elle conduit également à des circuits
de décision peu lisibles. Ces faiblesses nuisent à un pilotage performant de la gestion.
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Il importe, d’une part, que la direction de la jeunesse et des sports définisse le corpus de données
nécessaires à sa maîtrise de la gestion des piscines, le dispositif de recueil, de consolidation, de validation
et de suivi de ces données, ainsi que les indicateurs qui peuvent en être issus.
La Ville a indiqué à ce sujet que la mission de contrôle de gestion, en pleine restructuration, a développé
en 2016 une réflexion sur le développement et la fiabilisation de ses outils, prépare une étude de coût des
piscines en régie et suivra les résultats de consommation d’énergie et d’eau. Deux pôles relatifs aux cycles
de l’air et de l’eau vont être constitués.
La chambre considère qu’il importe en outre que le renforcement du réseau des piscines parisiennes
prévu par le plan « Nager à Paris » conduise son responsable à s’impliquer dans le pilotage de la gestion
de ces équipements et à réduire la séparation, aujourd’hui quasi-totale, qui oppose les modes de gestion
en régie et externalisé.
La Ville n’a pas fait connaître la suite qu’elle entend donner à cette recommandation.
Sur la piscine flottante Joséphine Baker
La chambre a plus particulièrement examiné la gestion de l’équipement singulier que constitue la piscine
Joséphine Baker, bateau amarré sur un quai du 13
ème
arrondissement, emblématique de la politique
municipale d’aménagement des berges de la Seine.
Sans équivalent connu, ce bâtiment de 4000 tonnes et de près de 2500 m² de locaux, comprend une
piscine limitée à un bassin de 250 m² de surface et une pataugeoire (découvrables en période estivale)
avec un pont-soleil et un « espace-forme ». Sa vocation est prioritairement l’accueil d’un grand public
sensible à son ouverture sur le paysage fluvial et urbain.
L’équipement a connu, sur la période 2011-2015 un succès de fréquentation relatif
avec une moyenne de
108 000 baigneurs par an. Ce succès n’est cependant établi, parmi les piscines en gestion déléguée,
qu’au regard de la dimension réduite du bassin de natation.
La fréquentation en est en effet limitée par l’importance du nombre des jours de fermeture au public liée
aux fortes contraintes de maintenance d’un équipement très complexe au plan technique, par le caractère
largement saisonnier de l’activité, par la difficulté d’utilisation de certains espaces, notamment l’espace de
remise en forme dont la fréquentation est marginale (4 400 entrées annuelles), l’espace bar-cafétéria-
restauration et le solarium à quai.
Les innovations techniques majeures qui avaient marqué la conception de l’ouvrage se sont révélées peu
satisfaisantes. Le système de flottaison et de carénage a généré des incidents répétés, le dispositif de
potabilisation de l’eau de la Seine a dû être d’emblée abandonné, celui d’ozonation de l’eau a ensuite subi
le même sort. Seul le système d’assainissement autonome des eaux avant rejet dans la Seine a répondu
aux attentes de la Ville.
L’équipement exige un haut niveau de maintenance et sa durabilité est incertaine. Malgré une ambition
environnementale affichée, la piscine est énergivore.
Son exploitation est exceptionnellement coûteuse, en raison des obligations techniques de carénage et
de maintenance, de consommations énergétiques élevées et de fortes contraintes de surveillance de
l’équipement.
Les recettes d’exploitation sont bridées par les limites de fréquentation mentionnées précédemment, en
dépit d’une tarification spécifique en période estivale et de l’absence d’attribution de créneaux
d’occupation du bassin au public associatif.
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Au total, le coût net d’exploitation de l’équipement (piscine et espace-forme), de 2,3 M€ en moyenne
annuelle, est le plus élevé des piscines parisiennes et il équivaut au double de leur coût moyen.
Sur la période 2011-2015, la gestion contractuelle de l’équipement a été chaotique
.
La gestion de l’équipement a été, dès son ouverture, confiée à un opérateur privé. Après une brève
expérience conclue par une résiliation, un marché passé dans le cadre de l’article 30 du code des marchés
publics pour la période 2007-2013 a dû être reconduit par deux avenants successifs, d’une durée de dix
mois au total, en raison d’une planification inadaptée des opérations de carénage.
Un marché a ensuite été passé pour une année, en raison d’une imprévision dans la gestion des délais
de passation d’une délégation de service public (DSP) alors envisagée. Seules les entreprises mettant en
oeuvre le précédent contrat ont candidaté.
La Ville attribue ces renouvellements de contrats de courte durée à la nécessité d’assurer la continuité du
service, malgré
« une course aux carénages pour rattraper un retard imprévisible »
.
En 2015, une délégation de service public a été attribuée à l’une des entreprises en place depuis 2007.
La chambre s’est employée à analyser plus particulièrement l’exécution du marché de 2007-2013 et de
ses avenants.
Les paiements de la Ville à leur titre ont atteint 17,1 M€ courants sur six ans et dix mois. Le marché
prévoyait une rémunération forfaitaire de l’exploitant dont le versement n’appelle pas de commentaire. Il
comportait également un dispositif, irrégulier, de remboursement des dépenses de l’exploitant par la Ville,
à l’euro, l’euro, dans la limite d’un coût total d’exploitation. Ce remboursement était toutefois l’objet,
s’agissant de dépenses de personnel et de maintenance notamment, de conditions particulières et devait
faire l’objet d’un « contrôle étroit » des services de la Ville.
Cela n’a pas été fait : la Ville a acquitté pendant cinq années et demie, en dépit de conditions
contractuelles contraires, l’ensemble des débours présentés par l’exploitant.
Ce n’est qu’en fin de contrat, sur l’exercice final de 18 mois (dont 10 sous avenants), que la Ville a contesté
des débours de l’exploitant. A l’issue de la discussion d’une réclamation de l’exploitant, elle a limité à
287 000 € son refus de remboursement, somme inférieure à celle que dictait la stricte application des
clauses contractuelles, probablement en raison de ses propres manquements dans l’application
antérieure des dites clauses. L’exploitant n’avait en effet pas manqué de s’étonner du refus de
remboursement de natures de dépenses que la Ville avait acquittées sans réserve de 2007 à 2012.
L’intention de la Ville de les remettre en cause rétroactivement s’est heurtée au caractère de paiement
partiel
« définitif »
des soldes des exercices concernés.
Au total, le coût d’exploitation supporté par la Ville a représenté 99,1 % du montant plafond du marché, et
s’est de fait inscrit dans une logique de « droit de tirage » ouvert à l’exploitant, incontrôlé sur la quasi-
totalité des exercices.
La Ville a souligné à ce sujet se placer dans « une trajectoire de progrès », depuis le recrutement d’un
auditeur financier affecté à la direction de la jeunesse et des sports. La société prestataire a indiqué que
l’ensemble des dépenses remboursées avaient été réalisées dans l’intérêt exclusif de l’exploitation.
Enfin, la chambre relève que le marché, censé être conçu sur le mode de gestion de la régie intéressée,
présentait un dispositif d’intéressement inachevé, dont les modalités de mise en application nécessitaient
un accord des parties postérieur à sa signature. Cet accord n’a pas été passé et il n’apparaît pas que les
parties l’aient recherché. Le caractère juridique de régie intéressée de l’économie du contrat est donc
resté fictif.
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La chambre invite la Ville à une vigilance particulière dans l’application des clauses du nouveau contrat
conclu en 2015. Les dispositions de ce contrat, en dépit de sa qualification de délégation de service public,
sont extrêmement proches de celles des marchés précédents. Notamment le dispositif d’intéressement
de l’exploitant, dont la définition précise devait être proposée dans un délai de cinq mois suivant sa
signature, ne l’est toujours pas deux ans après, sans que des conditions préalables, et notamment la
contractualisation avec un bureau de contrôle, aient été réunies à cet effet. La définition des modalités
pratiques de calcul de l’intéressement du délégataire s’impose à bref délai.
Enfin, la chambre relève que l’enchaînement de solutions contractuelles de courte durée, dictées par
l’urgence, n’a pas permis de respecter le cycle obligatoire de cinq ans des opérations de carénage. Quinze
des vingt flotteurs de la piscine ont été ou seront expertisés dans un délai de six ans
.
Depuis le
17 novembre 2016, l’équipement flottant recevant du public qu’est la piscine Joséphine Baker ne dispose
plus de titre de navigation, situation irrégulière et préoccupante, de nature à compromettre la poursuite de
son exploitation, laquelle a fait l’objet, notamment pour ce motif, d’un avis défavorable de la préfecture de
police de Paris.
La chambre émet en conclusion de l’examen de la gestion de la piscine Joséphine Baker deux
recommandations :
- veiller à l’avenir à la compatibilité de la durée des contrats d’exploitation avec la programmation des
carénages du bateau, d’une part ;
- renforcer le contrôle interne exercé sur la Mission des piscines externalisées d’autre part.
S’agissant de la première, la Ville a indiqué ne plus prévoir à l’avenir de calendrier de réalisation des
carénages mais fixer l’objectif au délégataire de maintien de la classification navale ; s’agissant de la
seconde, la Ville paraît s’en remettre au contrôle hiérarchique induit, en principe,
par l’organigramme de
la direction.
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RAPPEL DU DROIT ET RECOMMANDATIONS
Rappel du droit n°1
: Respecter les limites fixées par la loi aux prestations d’action sociale dont
bénéficient les personnels de la Ville et assimilés.
Recommandation n° 1
: Constituer le corpus d’informations indispensables au pilotage de la gestion
des piscines municipales par la direction de la jeunesse et des sports.
Recommandation n° 2
: Confier au Réseau des piscines parisiennes le pilotage et la coordination de la
gestion des équipements aquatiques municipaux.
Recommandation n° 3
:
Définir les modalités pratiques de calcul de l’intéressement du délégataire du
service public.
Recommandation n° 4
: Veiller à la compatibilité de la durée des contrats d’exploitation avec la
programmation des carénages du bateau.
Recommandation n° 5
: Renforcer le contrôle interne et tout particulièrement le contrôle hiérarchique
de la Mission des piscines externalisées.
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OBSERVATIONS
1.
LES ÉLÉMENTS DE PROCÉDURE
1.1.
Fondement du contrôle
Dans le cadre d’une enquête nationale des juridictions financières portant sur la gestion des
piscines et des centres aquatiques publics, la chambre régionale des comptes Île-de-France,
en application de l’article L. 211-8 du code des juridictions financières, a inscrit à son
programme pour 2016 l’examen de la gestion des piscines de la Ville de Paris.
1.2.
Présentation et objet du contrôle
Le présent contrôle a visé, outre une vision d’ensemble sur la gestion de l’ensemble des
piscines et centres aquatiques de la Ville de Paris, a examiné la gestion d’un équipement
particulier. Le choix a été retenu de la piscine Joséphine Baker, piscine flottant sur la Seine,
très originale au plan de sa conception technique, gérée par un prestataire externe dans le
cadre d’un marché de prestation de service et depuis la mi-2015 en délégation de service
public, d’un coût élevé pour la collectivité.
Cette piscine, ouverte au public en juillet 2006, est amarrée en contrebas de la bibliothèque
nationale François Mitterrand, dans le 13
ème
arrondissement. L’originalité de cet équipement
réside dans son dispositif de flottaison, constitué de 20 flotteurs pouvant être mis à sec à tour
de rôle ce qui présente l’avantage de pouvoir assurer le carénage par étapes successives, sur
plusieurs années, sans devoir remonter le navire en cale sèche.
Il est apparu nécessaire de situer cette gestion particulière dans le cadre des caractéristiques
générales de la gestion municipale d’un parc de 39 piscines.
Ainsi sont mises en exergue les spécificités de la piscine Joséphine Baker, par rapport à des
équipements plus classiques dont le profil est reflété par les indicateurs moyens recueillis
auprès des services de la collectivité, dans le cadre de la présentation de sa politique générale.
Outre la particularité parisienne tenant à l’importance de sa population (2,2 millions d’habitants
et près de 30 millions de touristes par an) et de son parc d’équipements aquatiques, le contrôle
de la chambre met en relief, dans le cadre de l’enquête nationale, une politique d’ensemble
de la natation, récemment formalisée par la Ville de Paris.
1.3.
Procédure et délibéré
La chambre régionale des comptes Île-de-France, délibérant en sa quatrième section, a
adopté le présent rapport d’observations définitives.
Ce rapport a été arrêté au vu des observations provisoires communiquées en intégralité par
lettres du 4 avril 2017 aux deux ordonnateurs successifs de la Ville de Paris, M. Bertrand
Delanoë et Mme Anne Hidalgo et par extraits les concernant aux différentes sociétés qui se
sont succédé à la gestion de l’établissement : Vert Marine, Artéis et Carilis, ainsi qu’au Préfet
de Police de Paris et au Directeur régional et interdépartemental de l’équipement et de
l’aménagement d’Ile-de-France par courriers du 6 avril 2017. La réponse de la maire de Paris
été enregistrée au greffe de la chambre le 26 juin 2017, celles des sociétés Artéis et Carilis,
respectivement les 1
er
et 13 juin 2017, celles du Préfet de police le 12 juin 2017 et celle du
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Exercices 2011 et suivants – Observations définitives
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Directeur régional et interdépartemental de l’équipement et de l’aménagement d’Ile-de-France
le 21 juin 2017.
Ont participé au délibéré, tenu le 21 septembre 2017 et présidé par M. Gérard Terrien,
président de la chambre, MM. Bruno Sentenac, Jean-Bernard Balcon, Philippe Grenier,
Mme Line Boursier, MM. Jérôme Véronneau et Laurent Catinaud, premiers conseillers.
Ont été entendus :
- en son rapport, M. Jean-Bernard Balcon, premier conseiller ;
- en ses conclusions, sans prendre part au délibéré, M. le Procureur financier.
Mme Viviane Barbe, auxiliaire de greffe, assurant la préparation de la séance de délibéré et
tenant les registres et dossiers.
2.
LES SUITES DONNÉES PAR LA VILLE AU PRÉCÉDENT RAPPORT
DE LA CHAMBRE INTÉRESSANT LA GESTION DES PISCINES
PARISIENNES
La gestion des piscines a été évoquée dans un rapport d’observations définitives, daté du
17 juin 2013, relatif à la gestion des biens du domaine public de la Ville.
En premier lieu, la chambre notait qu’en matière de tarification de l’accès aux bassins,
« la
gratuité est accordée pour environ 25 % des entrées, notamment aux agents de la Ville, actifs
ou retraités, sans justification d’une différence de situation par rapport aux autres usagers. »
La Ville n’a pas mis fin à la gratuité accordée à ses agents.
La chambre rappelle la Ville à la loi. En effet, le Conseil d’Etat a défini les situations autorisant
à
déroger au principe d'égalité devant les tarifs du service public : selon son arrêt Denoyez et
Chorques du 10 mai 1974, «
la fixation de tarifs différents applicables à diverses catégories
d’usagers implique, à moins qu’elle ne soit la conséquence d’une loi, qu’il existe entre les
usagers des différences de situation appréciables ou que cette mesure soit justifiée par une
nécessité d’intérêt général en rapport avec les conditions d’exploitation du service
».
La Ville pourrait légalement accorder des facilités d'accès à ses agents au titre de l'action
sociale comme elle en convient dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre,
selon laquelle
« il est possible de considérer que les fonctionnaires accèdent aux piscines
municipales non en qualité d'usagers de ce service public municipal, mais en qualité d'usagers
des oeuvres sociales de la Ville qui relèvent du statut général des fonctionnaires (article 9 de
la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires) »
La tarification préférentielle appliquée par la Ville à ses agents s’analyse en effet,
incontestablement, comme une mesure d’action sociale à leur endroit. La chambre observe
toutefois que la collectivité n’a pas formellement retenu ce cadre d’action. En outre, l’article 9
de la loi du 13 juillet 1983 dispose notamment que
« l’action sociale, collective ou individuelle,
vise à améliorer les conditions de vie des agents publics et de leurs familles, notamment dans
les domaines de la restauration, du logement, de l'enfance et des loisirs, ainsi qu'à les aider à
faire face à des situations difficiles.
Gestion des piscines de Paris : Gestion d’ensemble et examen de la piscine Joséphine Baker
Exercices 2011 et suivants – Observations définitives
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Sous réserve des dispositions propres à chaque prestation, le bénéfice de l'action sociale
implique une participation du bénéficiaire à la dépense engagée. Cette participation tient
compte, sauf exception, de son revenu et, le cas échéant, de sa situation familiale. »
La chambre ne saurait admettre, sauf à vider cette disposition légale de toute portée,
l’affirmation municipale selon laquelle :
« La loi mentionne que le bénéfice de l'action sociale
implique une participation du bénéficiaire à la dépense engagée, mais il revient à la collectivité
d'en apprécier le montant et celui-ci peut tout à fait être nul. »
De plus, la nature de la prestation concernée ne justifie pas de déroger à l’obligation de
participation du bénéficiaire à la dépense engagée.
En conséquence, la gratuité accordée aux agents de la Ville apparaît bien irrégulière au regard
de la législation en vigueur.
La Ville a produit une répartition des entrées par tarif, dans les piscines gérées en régie.
Celle-ci mentionne que le nombre des entrées gratuites des agents de la Ville ou assimilés
s’est élevé en moyenne annuelle sur la période 2011-2015 à 47 500. La fréquentation des
piscines en régie ayant représenté en moyenne sur la même période la moitié de la
fréquentation totale des piscines parisiennes, c’est de l’ordre de 100 000 entrées annuelles
qui bénéficient auxdits agents. Il en résulte une perte de recettes pour la Ville qui se situe entre
250 000 et 300 000 € par an, compte tenu du bénéfice de demi-tarifs pour les retraités de la
Ville (plus de 65 ans) et d’un possible effet-prix sur la fréquentation.
RAPPEL DU DROIT N°1 : Respecter les limites fixées par la loi aux prestations d’action
sociale dont bénéficient les personnels de la Ville et assimilés.
En second lieu, le rapport rappelait les règles de la comptabilité publique relatives à la
séparation des fonctions entre l’ordonnateur et le comptable, s’agissant de six piscines
parisiennes exploitées dans le cadre de marchés de prestations de service régies par l’article
30 du code des marchés publics alors en vigueur.
Ces marchés prévoyaient en effet que les dépenses réalisées par les prestataires étaient
engagées
« pour le compte de la commune et remboursées sur production de justificatifs »,
formulation qui les assimilaient à des dépenses communales assurées par un mandataire.
Or, par un avis rendu en février 2007 et confirmé par un arrêt du 6 novembre 2009 (Société
Prest’action), le Conseil d’Etat a énoncé qu’une collectivité ne peut décider par convention de
faire exécuter ses dépenses et ses recettes par un tiers autre que le comptable public.
Aussi la chambre recommandait-elle formellement à la Ville de
« sécuriser la procédure
d’exécution des dépenses et nommer sans délai des régisseurs de recettes dans les trois
piscines municipales qui en sont dépourvues ».
Dans la continuité de cette recommandation, le Ministère public, ayant constaté que trois
examens de gestion successifs de la chambre mettaient en évidence des faits susceptibles de
constituer des irrégularités au regard du principe de séparation des ordonnateurs et des
comptables
avait adressé au maire une lettre en date du 22 août 2013. Ce courrier faisait état
de l’analyse que dressait le parquet de la chambre du risque juridique encouru par la
collectivité et des mesures rapides de régularisation qu’il appelait.
Par une lettre en date du 29 novembre 2013, la Ville avait annoncé le calendrier du processus
de régularisation qu’elle engageait.
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Exercices 2011 et suivants – Observations définitives
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L’annonce de la régularisation de la situation, s’agissant des recettes de la piscine Keller, n’a
cependant pas été suivie d’effet. Lors de l’instruction, la Ville a justifié cette situation par
l’existence d’un système de perception des recettes particulier à l’équipement. Le bon niveau
de sécurité qu’offrirait le dispositif professionnel de transport de fonds, nonobstant sa praticité,
ne répond toutefois pas aux exigences relatives au maniement de fonds publics.
En réponse au rappel par la chambre de la nécessité d’achever la mise en conformité des
gestions externalisées avec les règles de la comptabilité publique, la Ville a indiqué avoir créé
la sous-régie de recettes de la piscine Keller.
3.
LA
POLITIQUE
GÉNÉRALE
DE
LA
VILLE
EN
MATIÈRE
D’ÉQUIPEMENTS AQUATIQUES SUR LA PÉRIODE 2011-2015
3.1.
En 2011, la politique de la Ville de Paris en matière de piscines ne faisait pas l’objet
d’une expression formalisée dans un document d’orientation spécialement élaboré à cet
effet.
Interrogée sur les documents définissant sa stratégie en matière de piscines sur la période
2011 à nos jours, la Ville a produit deux documents, dont le second est le plan « Nager à
Paris » arrêté en 2015 et qui fera l’objet du point 3.9 du présent rapport.
Le premier document remonte à l’année 2006. Il s’agit du texte d’une communication du maire
de Paris, lors de la séance du conseil de Paris du 15 mai 2006, sur la politique en faveur du
sport à Paris. Cette communication porte sur toutes les disciplines et pratiques confondues, et
non sur la seule pratique de la natation, sportive ou de loisir.
Ce texte de seize pages consacrait deux développements à la pratique de la natation :
Le premier portait sur le volet des équipements.
Le projet de création de nouveaux équipements était principalement mis en relief, dans le
cadre de l’annonce générale du doublement de l’effort d’investissement en faveur du sport
durant la mandature. La première illustration du thème « des nouveaux équipements au
service des usagers » était en effet
« un renforcement significatif de l’offre de piscines,
intégrant la préoccupation de l’environnement
1
».
Cette orientation était justifiée par
« le sous-équipement constaté en 2001 », la communication
indiquant que « la dernière piscine construite à Paris est la piscine de Reuilly (12
ème
), ouverte
en 1992 ».
-
Les principaux projets de la mandature consistaient en la construction de la piscine Seine-Est
(13
ème
) (Piscine Joséphine Baker, livrée en 2006), la réhabilitation de la piscine-patinoire
Pailleron (19
ème
), la construction d’un complexe balnéaire à Belleville (20
ème
) (Piscine Alfred
Nakache, livrée en avril 2009), le rachat et la reconstruction de la piscine Keller (15
ème
),
(livraison en avril 2008) et la réhabilitation du bassin-école
2
Parmentier (10
ème
) et son ouverture
au public.
1
Traitement d’eau à base d’ozone (dans trois piscines), station d’épuration filtrant l’eau pompée dans la Seine et
traitant les eaux usées y retournant (piscine Joséphine Baker), capteurs solaires pour le chauffage des douches et
du bassin à Belleville.
2
Un bassin école, destiné à l’enseignement scolaire et aux associations sportives, n’accueille pas de public
individuel.
Gestion des piscines de Paris : Gestion d’ensemble et examen de la piscine Joséphine Baker
Exercices 2011 et suivants – Observations définitives
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-
Par ailleurs, des études étaient en cours pour la création d’une piscine à Beaujon (8
ème
),
l’implantation d’une piscine sur la zone Ouest de la Seine et la reconstruction de la piscine
Molitor (16
ème
) protégée au titre des Monuments historiques.
L’importance de ce programme, doté de 104 M€ sur la mandature, partait du constat selon
lequel
« les parisiens sont de plus en plus nombreux à souhaiter aller à la piscine »
et que
leurs besoins évoluaient :
« Si le bassin de natation reste le coeur de l’activité, des espaces
complémentaires pour la relaxation et l’entretien du corps doivent y être adjoints, notamment
avec des centres de remise en forme. »
Outre les constructions neuves, la communication soulignait la nécessaire modernisation du
patrimoine pour améliorer le service offert aux usagers. Un diagnostic de toutes les piscines
avait été entrepris par des bureaux d’études spécialisées, axé notamment sur la lutte contre
les chlora mines, l’amélioration de l’acoustique et le traitement des locaux pour en améliorer
l’hygiène et la sécurité (vestiaires, douches et halls d’accueil). Un programme pluriannuel avait
été doté de 33 M€ sur la mandature, à cet effet.
Le second développement portait sur la place de l’usager au coeur du service.
Ainsi, une charte spécifique avait vu le jour en mars 2006 pour 27 piscines en régie municipale
dans le cadre de la démarche d’amélioration de l’accueil et du service rendu. La piscine étant
mentionnée comme l’équipement municipal le plus fréquenté (plus de cinq millions d’entrée
annuelles à l’époque), la municipalité avait adapté progressivement les horaires d’ouverture.
De 2000 à 2005, le nombre d’heures d’ouverture des 27 piscines municipales et des
bassins-écoles au public individuel avait progressé de 31 %, notamment par l’extension des
horaires d’été (7H/21H). En termes de bénéficiaires, les usagers individuels (41,7 %) venaient
avant les associations (35,3 %) et les scolaires (23 %). Un mouvement comparable était
constaté dans les sept équipements gérés par des prestataires (passage de 1,4 Million
d’usagers en 2000 à 1,6 Million en 2005).
La Ville de Paris mentionnait également la mise en place d’une politique tarifaire
« plus juste »
indiquant avoir accordé la gratuité d’accès dans les piscines dès 2001 aux demandeurs
d’emploi et aux bénéficiaires du RMI. En outre, les tarifs des quatre piscines concédées
avaient été alignés sur les tarifs municipaux (prix divisés par deux). En 2005, la gratuité était
étendue aux bénéficiaires de l’allocation parent-isolé et de l’allocation d’insertion.
Enfin, il est à noter qu’au titre général des concessions sportives, la communication du maire
mentionnait son objectif de transparence, notamment des procédures, et elle citait les
délégations de service public de deux piscines (Pontoise et Suzanne Berlioux).
Intervenue à une période de transition entre deux mandatures, cette communication
comportait ainsi une dimension de bilan autant que d’orientation pour l’avenir.
3.2.
Une évolution très limitée de l’offre d’équipement aquatique de 2011 à 2015
Paris comptait, à la fin 2016, 39 piscines municipales et neuf bassins écoles.
Il apparaît que la communication de 2006, devenue trop ancienne, n’a pas eu d’effet notable
d’impulsion sur les années 2011-2015, marquées par un ralentissement net des constructions
neuves et de l’effort budgétaire de la Ville en matière d’investissement. Après la livraison de
la piscine Alfred Nakache, en 2009, il faudra attendre mars 2014 pour que soit livrée la piscine
Beaujon, renommée Jacqueline Auriol, dans le 8ème arrondissement. L’annonce relative à
l’implantation d’une piscine sur la Seine (dans l’Ouest parisien) n’a pas été concrétisée et la
reconstruction de la piscine Molitor (16ème), protégée au titre des Monuments historiques, a
été réalisée dans le cadre d’un projet hôtelier qui n’a pas assuré son ouverture au grand public.
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Exercices 2011 et suivants – Observations définitives
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La construction neuve de la piscine Beaujon, dotée d’un bassin de 312,5 m² (25 m * 12,5 m)
et d’un bassin d’apprentissage de 120 m² ne constitue qu’un accroissement de 2 % de l’offre
d’équipement antérieur, en termes de surface de bassins de natation. Le succès de cet
équipement, dont la fréquentation de 95 000 nageurs individuels représente en moyenne
annuelle 153 % de la fréquentation, par équipement, de l’ensemble des piscines en régie,
atteste d’une réponse à un besoin.
L’effort budgétaire annoncé n’a pas perduré. Si un volume de crédits de 139 M€ sur une durée
de six ans, soit plus de 23 M€ par an a été affiché, les crédits réellement consacrés à
l’investissement dans les piscines parisiennes entre 2011 et 2015 ont été de 8,3 M€ par an en
moyenne, selon la présentation fonctionnelle des comptes administratifs de la Ville.
Comme indiqué plus haut, le recensement des équipements sportifs (RES) établi par le
ministère des sports en 2015 permet de constater que le ratio du nombre de bassins pour
10 000 habitants lui reste défavorable. Il est de 0,49 pour la Ville, de 0,55 pour la métropole,
de 0,60 pour la région Île-de-France et de 0,95 au plan national. Mais la Ville a observé lors
de l’instruction que la densité de sa population et des moyens de transport lui permet d’offrir à
tous les parisiens des équipements facilement accessibles. Naturellement, la localisation de
constructions nouvelles prend en compte un souci de maillage territorial. Ce dernier ne peut
s’appuyer sur une seule logique de découpage administratif des arrondissements. Cependant,
l’information disponible permet de constater tout à la fois, la persistance de fortes inégalités
d’offre de bassins de natation, (l’indicateur cité établissant un très large écart entre les 18
ème
et 20
ème
arrondissements, à 0,25 et les 8
ème
et 1
er
arrondissements, respectivement à 1,55 et
à 1,17).
En réponse à cette observation, la Ville a répondu en soulignant sa situation exceptionnelle
de capitale, métropole de rang mondial, rendant les comparaisons nationales peu
significatives. Elle a précisé que «
Si le ratio du nombre de m
2
de bassins pour 10 000 habitants
reste effectivement en-deçà de celui des grandes villes françaises, l'étendue horaire et
l'ouverture 7 jours sur 7 (un peu plus de 500/0 des établissements) permettent cependant de
satisfaire une part significative de la demande en sport aquatique.
Le ratio utilisé par la DJS est la surface de bassins rapportée à la population et non le nombre
de bassin. Ce dernier tend en effet à disparaître des comparaisons nationales. Le cas des
arrondissements centraux, peu peuplés, mais qui disposent de grandes piscines comme dans
le 1er arrondissement illustre bien la fragilité d'une comparaison entre arrondissements. La
piscine Suzanne Berlioux accueille du public issu des arrondissements centraux ainsi que des
salariés n'habitant pas nécessairement à Paris. Le ratio de près de 600 m 2 de bassin pour
10 000 habitants, 3 fois supérieur à la moyenne nationale, ne permet pas de conclure à une
surreprésentation de piscines dans cet arrondissement, et encore moins à sa sous-utilisation
(300 000 entrées annuelles). »
Le plan « Nager à Paris » est caractérisé par des projets de construction principalement dédiés
aux arrondissements les moins équipés : piscines Davout (20
ème
), Elisabeth (14
ème
, indicateur :
0,28), Belliard (à la limite des 17
ème
et 18
ème
, indicateurs respectifs de 0,53 et de 0,28). La
répartition territoriale de ces piscines « traditionnelles », outre cette intention de rééquilibrage
de l’offre, fait également transparaître, par leur localisation précise, une dimension
métropolitaine des choix. Ces trois équipements se situeront donc aux abords des portes de
Paris, zone d’implantation traditionnelle d’équipements sportifs consommateurs de foncier,
depuis la démolition des fortifications et de la zone non aedificandi du 19
ème
siècle d’une part
et les tarifs pleins d’accès aux bassins n’étant pas distingués par la Ville selon la domiciliation
des usagers, d’autre part. Cette dimension n’est pas démentie s’agissant d’équipements moins
traditionnels (baignades estivales et/ou écologiques également programmées), même si leur
localisation est contrainte par leur implantation dans des espaces aquatiques préexistants
(Seine, bassin de la Villette, lac Daumesnil…).
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Exercices 2011 et suivants – Observations définitives
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La Ville a précisé que la mise en oeuvre du plan permettra, en 2020, de proposer quelques
116,6 m2 pour 10 000 habitants.
« Quant aux bassins dont la longueur est d'au moins 25
mètres (hors bassins école et bassin estivaux), Paris sera doté de 50 bassins à l'horizon 2020,
soit 0,22 pour 10 000 habitants
Par ailleurs, de nombreuses actions sont menées depuis 2014 afin de multiplier les temps
d'ouverture, l'offre de nage, la rationalisation des bassins. Le Plan nager aura développé, à
l'horizon fin 2017, la généralisation dans toutes les piscines en régie des créneaux matinaux
(7h—8h30), étoffé l'offre en soirée (18h—20h) de quelques 13 créneaux supplémentaires,
développé quelques 11 nocturnes (créneaux de 20h à 22h) supplémentaires chaque semaine,
et prolongé le Plan été piscines d'une semaine en septembre. Des manifestations
exceptionnelles telles que « Elisabeth Plage » au Centre Sportif Elisabeth (14
ème
) ou Louis
Lumière Plage (19ème) permettent par ailleurs de mettre à disposition des riverains et des
parisiens, en plein été, des bassins provisoires et d'offrir des points de natation
complémentaires.
En outre, une démarche de rationalisation de l'octroi des créneaux associatifs et scolaires
d'une part et de partage de l'utilisation des bassins d'autre part a conduit à accroitre l'offre
aquatique pour le public. Ainsi, ce sont quelques 3000 heures supplémentaires par an
(nocturnes, récupération de créneaux scolaires non utilisés, extension du Plan été...) qui ont
été rendues au public. »
3.3.
Des choix de mode de gestion de ces équipements qui ont peu évolué.
L’état des modes de gestion à la fin de l’année 2016 était le suivant :
- Trente piscines gérées en régie ;
- Neuf piscines gérées en gestion externalisée dont cinq en marché à procédure adaptée
de prestation de services sportifs dans le cadre de l’article 30 du code des marchés publics
en vigueur lors de leur passation et quatre dans le cadre de contrats de délégation de
service public.
Durant la période examinée, aucune piscine supplémentaire n’a été placée en gestion
externalisée, ni par création ni par transfert de la régie. Ce fait pourrait s’inscrire dans le droit
fil d’une étude du coût des piscines réalisée en 2009 et 2010 sur la base de données 2008.
Celle-ci concluait à la supériorité économique de la gestion en régie par rapport à la gestion
déléguée, sur la base d’une comparaison entre le coût constaté de la gestion en marché de
l’article 30 de la piscine Champerret et de la simulation de son coût estimatif dans une
hypothèse de gestion en régie
3
.La piscine Champerret est en effet considérée comme le seul
équipement géré par un prestataire externe bien que ses caractéristiques bâtimentaires et sa
vocation ne le distinguent pas de ceux des piscines en régie. Cet équipement sera, pour cette
raison, à nouveau retenu comme référence pour une nouvelle étude comparative des modes
de gestion, réalisée par la direction de la jeunesse et des sports en 2015.
Le seul changement opéré dans les modes de gestion l’a été au sein des piscines en gestion
déléguée, avec le passage de la piscine Joséphine Baker du régime de l’article 30 du code
des marchés publics à la gestion en délégation de service public, depuis le 8 juillet 2015. A
cette occasion la société S-Pass (formée principalement par Carilis, du groupe FIMALAC) a
3
En 2015, une étude, menée sur un échantillon plus restreint de cinq piscines seulement, par la cellule de contrôle
de gestion de la DJS de la Ville, sans concours d’un prestataire externe et sur une plus courte période, a affiché
des conclusions inverses.
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Exercices 2011 et suivants – Observations définitives
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remplacé l’entreprise Arteis (groupe VINCI), dont Carilis a été successivement le sous-traitant
(2007-2014) puis un cotraitant (2014-2015).
La piscine Pontoise, dans le 5
ème
arrondissement, gérée en délégation de service public, a
connu un changement d’opérateur au 1
er
janvier 2011 ; S3P – filiale de S-Pass ayant remplacé
la société délégataire, suite à la liquidation de cette dernière.
La stabilité des modes de gestion s’accompagne de celle des gestionnaires : hormis le groupe
Vert Marine, en charge de la gestion en article 30 de la piscine Champerret, jugée peu
représentative des équipements justifiant une gestion externalisée, deux groupes se
partageaient par moitié, en 2016, les huit autres piscines sous contrat d’exploitation, la société
S3P /Carilis et l’UCPA Sports et Loisirs.
Il n’apparaît pas que la doctrine de la Ville en matière d’avantages/inconvénients de la gestion
en régie, en délégation de service public ou en marché de l’article 30 du CMP ait évolué sur
la période.
3.4.
Une fréquentation des piscines par les publics scolaires et associatifs mal connue.
Une distinction nette sépare les publics individuels des publics scolaires et associatifs. Les
premiers acquittent un droit d’entrée, sauf conditions particulières de gratuité d’accès aux
bassins, tandis que les scolaires et les associatifs bénéficient de mises à disposition des
bassins par la Ville.
Cette distinction est clairement perceptible dans l’attention que porte la Ville au suivi des
fréquentations.
Il convient de souligner ici que les fréquentations relatives aux publics scolaires et associatifs
sont mal connues. La Ville n’a pas apporté de réponse à la chambre concernant les
fréquentations scolaires et associatives pour les années 2011 à 2015, s’agissant des piscines
gérées en régie.
La mission contrôle de gestion du service des affaires juridiques et financières de la direction
de la jeunesse et des sports a communiqué le tableau suivant :
Image n° 1 :
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Exercices 2011 et suivants – Observations définitives
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Ce document mentionne la source des données : le réseau des piscines parisiennes, censé
pouvoir en connaître. Force est cependant d’observer que l’ampleur des évolutions constatées
entre 2013 et 2014 est peu vraisemblable et que les fréquentations individuelles présentent
des écarts sensibles avec les données du fichier des données des piscines 2011-2016 livrées
par la Ville, à l’exception de l’année 2012 (délégations de service public incluses).
Il est à noter que, déjà, l’étude de coût 2008, actualisée en 2010, mentionnait que
« sur les
piscines en régie, il faut prendre en compte l’incertitude sur les fréquentations associatives et
scolaires »
(p.13). A l’époque des études de coût précitées, la fréquentation totale (régie et
gestion externalisée) était estimée à six millions d’usagers dont deux tiers de publics
individuels (4 032 881) et un tiers de publics scolaires et associatifs (1 988 672).
Pour l’année 2013 et selon la synthèse de l’enquête piscines réalisée par la direction des
usagers, des citoyens et des territoires de la Ville intitulée « la qualité de service dans les
piscines parisiennes » (p.3), la fréquentation des piscines s’établissait à 6 980 000 entrées
annuelles, dont 62 % d’individuels, 27 % de scolaires et 11 % de clubs.
Ces chiffres sont sujets à caution, car ils correspondraient à une fréquentation individuelle de
4 327 600 entrées. Or ce chiffre n’a jamais été atteint sur la période 2011-2015 (comme
mentionné plus bas, le maximum constaté a été de 3,9 millions d’entrées individuelles en 2012
et la moyenne annuelle 2011-2015 de 3,7 millions).
Ce sont les mêmes pourcentages, qui sont repris dans la communication de la maire autour
du plan « Nager à Paris » (p.6), pour un public total arrondi à sept millions d’usagers (p. 2).
Ils sont cohérents avec les données 2009 et 2010 : le total des entrées était alors de
5,88 millions puis de 5,7 millions, le public individuel représentant respectivement 70 %
(4,1 millions) et 64,4 % (3,7 millions) des entrées.
En réponse à cette observation, la Ville a indiqué que
« la fréquentation annuelle des piscines
parisiennes a été estimée au moment de l'élaboration du Plan Nager à environ 7 millions
d'usagers, de la façon suivante :
Fréquentation par les usagers s'acquittant d'un droit d'entrée : 4 400 000
-
2 000 000 sur les 30 piscines en gestion en régie directe
-
2 400 000 sur les 9 piscines en gestion externalisée
Fréquentation par les élèves des établissements scolaires publics du 1er degré : 766 900
-
16 500 écoliers de Cours Préparatoire bénéficiant de 15 séances par an
-
16 100 écoliers de CE1 bénéficiant de 24 séances par an
-
4 000 écoliers de CM2 parmi les non-nageurs bénéficiant de 12 séances par an
-
8 500 élèves de classes spécialisées bénéficiant de 10 séances par an
Fréquentation par les élèves des établissements scolaires privés du 1er degré : 175 000
- 7 000 écoliers de Cours Préparatoire bénéficiant de 10 à 12 séances par an - 70 000
-
7 000 écoliers de CE1 bénéficiant de 15 séances par an — 105 000
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Exercices 2011 et suivants – Observations définitives
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Fréquentation par les élèves des établissements scolaires publics du 2
ème
degré :450 000
-
30 000 collégiens et lycéens (320 établissements) bénéficiant de 15 séances par an
Fréquentation par les adhérents de 238 clubs sportifs : 1 760 000
- 22 000 adhérents suivant une moyenne de 2 entrainements par semaine
Fréquentation par les participants aux compétitions annuelles de disciplines aquatiques :
26 000
-
130 compétitions par an, accueillant une moyenne de 200 nageurs
Soit un total de 7 577 900 entrées/usagers accueillis dans les établissements aquatiques,
arrondi à environ 7 000 000 pour tenir compte de la perte d'entrées scolaire et associative
dans les piscines en travaux… »
La chambre relève que cette estimation ne porte pas sur une période précisée, que l’estimation
relative aux usagers scolaires et associatifs reste très approximative et que celle des usagers
acquittant un droit d’entrée n’est pas corroborée par les données de gestion recueillies auprès
des services de la Ville lors de l’instruction.
A ce sujet la Ville a annoncé que
« Depuis le début 2017 l'ensemble des établissements
balnéaires dispose d'un dispositif de contrôle d'accès. Ces dispositifs permettent
d'appréhender de manière plus fiable et plus précise le nombre effectif d'usagers et ainsi de
mieux corréler la fréquentation et les recettes. »
3.5.
Une fréquentation par le public individuel en recul de 10 % sur la période.
Si l’effectif de fréquentation des publics scolaires et associatifs est très incertain, la
connaissance des chiffres de fréquentation du public individuel est imparfaite. Les données
affichées par la cellule de contrôle de gestion du service des affaires juridiques et financières
(CDG-SAJF) de la direction de la jeunesse et des sports présentent des incohérences.
S’agissant des piscines en gestion externalisée, elles diffèrent sensiblement de celle de la
mission dédiée à ce mode de gestion. Ainsi, par exemple, le total de fréquentation des piscines
externalisées entre la source CDG-SAJF et la source Mission des piscines externalisées
diverge sur tous les exercices de la période, dans des proportions globalement négligeables,
mais qui peuvent être plus significatives par équipement. Ainsi, s’agissant de la piscine
Joséphine Baker, la moyenne annuelle de fréquentation serait de 104 865 baigneurs
individuels selon le document de synthèse de la Mission des piscines externalisées et de 107
666 selon le CDG-SAJF, soit un écart de 2081 entrées individuelles, écart provenant pour
l’essentiel d’un écart de 11 725 sur l’année 2012. Mais des écarts sont également constatés
entre la moyenne annuelle de 104 865 baigneurs du récapitulatif des résultats des neuf
piscines par équipement mentionnée par la MPE, et le document émanant de cette même
mission détaillant les entrées à Joséphine Baker, de 101 248 usagers individuels.
La fiabilité des statistiques de fréquentation par le grand public est en principe supérieure, car,
à l’exception près des piscines Pontoise (sur une partie de la période) et Pailleron, elles
peuvent être extraites du logiciel de billetterie commun à toutes les autres piscines parisiennes
(GTS –IREC).
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Exercices 2011 et suivants – Observations définitives
20/156
La Ville a transmis à la chambre, le 14 novembre 2016, des tableaux affichant des
fréquentations parfois variables, mais présentant des ordres de grandeur cohérents, s’agissant
des années 2011 à 2014, mais fortement divergents en ce qui concerne l’année 2015. Un
tableau daté du 3 novembre 2016, intitulé « fréquentation des piscines », émanant du
CDG-SAJF de la direction de la jeunesse et des sports et les données détaillées par
équipement et par mois, figurant dans l’onglet « fréquentations 2015 » du tableau « données
piscines 2011- 2016 » et censées être extraites du logiciel de billetterie GTS, mentionnent une
fréquentation des piscines en régie de 1 312 068 entrées seulement en 2015, et un total des
entrées, gestion externalisée
comprise, de 3 079 971. Cela représenterait une baisse de 30 %
(-550 000) de la fréquentation des piscines en régie entre 2014 et 2015 et une baisse totale
des entrées de 14 % (-500 000), compte tenu de la croissance de 3 % du nombre des entrées
dans les piscines en gestion externalisée.
La Ville a également transmis un extrait des indicateurs d’activité de la direction de la jeunesse
et des sports
« extrait piscines – TdB
4
DJS -année 2015 » qui mentionne des fréquentations
individuelles de 3 460 691 usagers dont 1 692 788 dans les piscines en régie , soit un écart
de près de 400 000 usagers avec le montant de 1 312 068 entrées ci-dessus.
Par rapprochement avec les recettes des piscines en régie de l’année 2015, il apparaît que le
chiffre de fréquentation affiché par le suivi des indicateurs du tableau de bord de la direction
de la jeunesse et des sports
est le plus vraisemblable. Une baisse de 30 % de la fréquentation
des piscines en régie entre 2014 et 2015 est incompatible avec l’évolution des recettes entre
ces deux années, en réduction de 3,6 % seulement, en ce qui concerne les accès aux bassins,
tandis que cette dernière correspond à une baisse de la fréquentation totale de 3 %, affichée
par les indicateurs du tableau de bord de la DJS.
L’hypothèse de crédibilité supérieure du résultat 2015 indiqué par le tableau de bord de la
direction de la jeunesse et des sports a été retenue par la chambre et ceci bien que le total du
détail par piscine soit de 1 663 945 et non de 1 692 788 soit un écart de 28 843 entrées.
En retenant donc l’hypothèse de chiffres de fréquentation individuelle exacts dans les premiers
fichiers cités, pour 2011 à 2014 et d’indicateur de tableau de bord vraisemblable sinon
exactement justifié pour 2015, le tableau de synthèse suivant peut être établi :
Tableau n° 1 :
Fréquentations individuelles
2011
2012
2013
2014
2015
Total régie
1 874 835
1 920 174
2 064 526
1 863 073
1 692 788
Total externalisées
1 965 389
1 981 371
1 704 628
1 717 720
1 767 903
TOTAL toutes piscines
3 840 224
3 901 545
3 769 154
3 580 793
3 460 691
Le détail de calcul de ces totaux figure en
annexe n°1
du présent rapport.
4
Tableau de bord
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Exercices 2011 et suivants – Observations définitives
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On en déduit une moyenne annuelle sur la période 2011-2015 de 3 710 481 entrées
individuelles, 95 141 entrées par piscine parisienne et 186 entrées par m² de surface de
bassin.
Il en résulte une perte de public individuel de 380 000 baigneurs (379 533 exactement), de
10 % entre 2011 et 2015 (- 9,88 %) se décomposant de manière homogène entre les piscines
en régie ( -9,71 %) et en piscines en gestion externalisée (-10,05 %).
La Ville, qui estime la fréquentation par les usagers s’acquittant d’un droit d’entrée à 4,4
millions, explique le décalage avec les 3,7 millions résultant du tableau n° 1 par plusieurs
mouvements de grève ayant affecté les piscines parisiennes en 2013, 2014 et 2015 et par le
fait que la production de chiffres de fréquentation fiables est liée au déploiement du contrôle
d’accès dans les établissements balnéaires, lequel a débuté en 2009 mais ne s’achève qu’en
2017. D’autres dispositifs techniques tels que de billetterie automatique et de paiement par
internet pourraient, de son point de vue, également améliorer cette fiabilité.
3.6.
Des recettes structurellement limitées par des tarifs très modérés et par les
nombreuses réductions ou exonérations pratiquées.
Le tableau suivant décrit la répartition entre piscines en régie et en gestion déléguée des
recettes perçues par la Ville et reprises dans la rubrique 413 « piscines » de la présentation
fonctionnelle des documents budgétaires.
Tableau n° 2 : Rubrique 413 « Piscines » - Recettes
Centre financier
t
2011
2012
2013
2014
2015
88-01-10
4 671 885
4 685 600
4 976 177
4 346 405
4 045 456
Régie
88-02-40
2 318 737
2 653 605
3 076 869
2 857 066
3 367 363
Déléguée
6 990 622
7 339 205
8 053 046
7 203 470
7 412 819
L’évolution en ciseaux des recettes relatives aux deux modes de gestion est d’une grande
amplitude.
Son interprétation nécessite que soient apportées deux précisions :
- Ce tableau récapitule un ensemble de recettes qui excède les recettes tarifaires. A titre
d’illustration, le délégataire de la piscine Berlioux reverse à la Ville des dépenses de fluides
supportées sur le budget communal, en raison de l’imbrication d’équipements divers sur le site
des Halles.
- La décomposition par ligne budgétaire des comptes administratifs permet d’identifier
l’évolution des seuls produits tarifaires :
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Exercices 2011 et suivants – Observations définitives
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Tableau n° 3 :
Recettes tarifaires
Les produits perçus par la collectivité ne s’entendent, pour les piscines en gestion externalisée,
que pour les marchés (article 30 du CMP). En effet, les produits relatifs aux délégations de
service public sont conservés par le délégataire, dont ils sont en principe le mode de
rémunération. S’agissant des recettes tarifaires, la Ville a produit un tableau détaillé, extrait du
logiciel de billetterie GTS, relatif aux recettes et fréquentations individuelles sur la période.
Ce n’est que depuis 2014 que les recettes des délégations de service public sont mentionnées
dans ces tableaux.
Selon ce document (source « données piscines 2011 à 2016 »), les recettes encaissées se
seraient élevées en 2015 à 9 700 367 € dont 3 542 349 € perçus par les délégataires et
6 158 018 € par la Ville, dont 4 116 650 € au titre des piscines en régie et 1 991 368 € au titre
des piscines en article 30. Ces chiffres différent à la marge des recettes « titrées », en raison
vraisemblablement des effets de bord de changement d’exercice. Ils différent également du
tableau des recettes par type de tarif (accès aux bassins et activités) des piscines en régie
transmis par la Ville et reproduit plus bas et des recettes tirées des tableaux de suivi établis
par la Mission piscines externalisées (2 019 612,98 € en 2015 selon le fichier de suivi des
recettes annuelles par année, remis à l’équipe de contrôle le 30 septembre 2016).
Le tableau récapitulatif des recettes communiquées par la Ville sur les exercices 2011 à 2015
est joint en
annexe n°2
au présent rapport.
Lors de l’instruction, la tarification appliquée aux piscines parisiennes gérées en régie n’avait
pas évolué depuis la délibération du conseil de Paris réuni les 6-7 et 8 juillet 2009.
Ces tarifs et les conditions tarifaires particulières sont reproduits à
l’annexe n°3
au présent
rapport.
Le plein tarif ne distingue pas les usagers domiciliés ou travaillant à Paris de ceux qui n’ont
pas de rapport particulier à la Ville. En revanche, le bénéfice de la gratuité, outre d’autres
conditions spécifiques, est généralement réservé aux seuls baigneurs domiciliés à Paris.
Les réductions tarifaires et la gratuité s’appliquent au droit d’accès au bassin, mais elles ne
valent pas pour les activités, dont le prix s’ajoute audit droit d’accès.
Le particularisme des piscines en gestion externalisée est limité. Son trait principal tient à la
majoration du tarif des régies par la TVA à taux plein, dans le cas des délégations de service
public. Les spécificités attachées à quelques équipements sont marginales. Il s’agit des quatre
piscines en délégation de service public et de la piscine Le Gall, en article 30. Le cas le plus
recettes tarifaires
art 70631 "produits à caractère sportif"
2011
2012
2013
2014
2015 moyenne
évol 2011
2015
régie
4671885
4685600
4976177
4346405
4045456
4545104,6
13,41%
MPE
art 30
2318737
2653605
2486514
2019865
2077644
2311273
10,40%
total
6990622
7339205
7462691
6366270
6123100
6856377,6
12,41%
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Exercices 2011 et suivants – Observations définitives
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exceptionnel est celui de la piscine Joséphine Baker, qui sera exposé dans la seconde partie
du rapport.
Les tarifs d’accès au bassin sont faibles à Paris, qu’il s’agisse du tarif plein ou réduit.
Un tableau récapitulatif d’une comparaison établie avec des piscines de la métropole
parisienne, joint en
annexe n°4
au présent rapport, en atteste.
De nombreuses dérogations à l’application du tarif plein sont apportées par la Ville.
La Ville a produit le tableau suivant (onglet « gratuits type tarifs) relatif aux seules piscines en
régie. Celles-ci représentent en moyenne la moitié (49,72 %) de la fréquentation totale des
piscines parisiennes sur la période 2011-2015.
Tableau n° 4 : Nombre d'entrées gratuites
Détail des
gratuits
2011
2012
2013
2014
2015
Entrée/ParisPassFamille
126 104
127 138
140 547
121 079
128 557
Entrée/Carte Emeraude/Améthyste
69 345
68 645
65 631
62 871
61 223
Entrée/Guide d'aveugle
1 251
1 412
1 269
1 161
1 992
Entrée/Invalide de guerre-guide
921
1 492
1 823
1 704
2 558
Entrée/Agent Ville de Paris ou assimilé
51 466
46 353
48 422
45 197
45 934
Entrée/Parisien demandeur d'emploi
139 172
142 660
150 704
151 290
154 753
Entrée/Bénéficiaire ATA
1 923
1 442
1 237
1 273
1 171
Entrée/ RSA
11 546
12 881
15 178
13 011
14 199
Entrée/ Pass jeunes
3 929
4 923
3 093
4 512
1entrée/Militaire Sentinelle
33
Total entrées gratuites
401 728
405 952
429 734
400 679
414 932
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Tableau n° 5 : Recettes par type de tarif - Accès bassins
Détail type tarifs
2011
2012
2013
2014
2015
Abonnement
636 490 €
576 966 €
630 305 €
561 072 €
531 891 €
Carte 10 entrées Plein
tarif
1 187 184 €
1 278 368 €
1 163 766 €
1 087 998 €
Carte 10 entrées Tarif
réduit
328 146 €
333 242 €
359 266 €
344 155 €
346 578 €
Plein tarif
717 663 €
737 580 €
793 677 €
619 987 €
614 050 €
Tarif réduit
334 451 €
335 215 €
342 303 €
280 266 €
281 505 €
Total Accès bassins
3 161 622 €
3 170 187 €
3 403 919 €
2 969 246 €
2 862 022 €
Total Activités
1 501 249 €
1 528 004 €
1 528 637 €
1 377 551 €
1 300 863 €
TOTAL Recettes
4 662 871 €
4 698 191 €
4 932 556 €
4 346 797 €
4 162 885 €
La question de la régularité de la gratuité accordée aux agents de la Ville a été examinée
précédemment.
Les conditions tarifaires ayant été constantes sur la période, la baisse de recettes constatée,
de 10,72 %, reflète l’érosion de la fréquentation du public payant (- 9,3 % de recettes d’accès
aux bassins) et l’évolution du panier par usager (-13,35 % de recettes de leçons et d’activités).
Répartition des recettes des piscines en régie entre accès aux bassins et activités
S’agissant de l’ensemble de piscines en régie, les 1 883 079 accès du public individuel en
moyenne annuelle 2011-2015 (fréquentation 2015 « redressée ») ont généré des recettes
tarifaires (entrées, leçons et activités) de 4 560 594 € en moyenne annuelle, soit un « panier »
moyen par usager individuel de 2,42 €. Celui-ci se répartit entre 1,65 € de recettes d’accès
aux bassins (68 %) et 0,77 € de recettes de leçons et activités (32 %). Ces pourcentages sont
stables sur la période.
La Mission des piscines externalisées n’a pas produit le détail correspondant pour les
équipements gérés de cette façon.
Répartition par mode de gestion des piscines
Pour l’année 2015, pour laquelle la Ville a produit les recettes et fréquentations individuelles
en distinguant les piscines en régie, celles sous le régime de l’article 30 et celles en délégation
de service public, les paniers par nageur (entrées et activités cumulées) ont été globalement
de 2,61 € et respectivement (entrées 2015 « redressées ») de 2,21 €, de 3,13 € et de 2,98 €.
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Répartition par catégorie tarifaire des usagers
Les entrées individuelles gratuites dans les piscines en régie ont été en moyenne annuelle
2011-2015 de 410 605, soit 22 % de la moyenne annuelle des usagers individuels (entrées
2015 « redressées »). Ces entrées gratuites se répartissaient en trois tiers : les demandeurs
d’emploi résidant à Paris (36 %), les détenteurs du « Paris Pass Familles
5
» (31 %) et les
diverses autres catégories (dont les détenteurs des cartes Emeraude et Améthyste : 16 % et
enfin les personnels de la Ville et assimilés : 12 %)
Hors les abonnements trimestriels, dont la recette a représenté 19 % (587 345 €) des produits
d’accès aux bassins des piscines gérées en régie, en moyenne 2011-2015, (mais dont la
direction de la jeunesse et des sports n’a pas produit le nombre de titres ni la répartition entre
le plein tarif de 37 € et le tarif réduit de 19 €), les titres les plus vendus en moyenne annuelle
sont estimés, par rapprochement des recettes perçues et du tarif, par ordre décroissant,
l’entrée plein tarif (232 197 tickets) celle à tarif réduit ( 185 146 tickets ), la carte de 10 entrées
à plein tarif (48 852 cartes) et celle à tarif réduit (24 448 cartes). Sur cet ensemble, hors
abonnements, et en comptabilisant dix entrées effectives par carte, les entrées payées par
carte de 10 seraient approximativement deux fois plus nombreuses que celles acquittées par
ticket.
Hors abonnements et gratuité, la répartition des tarifs d’accès aux bassins est, en moyenne
2011-2015, de 62 % de plein tarif, de 38 % de tarif réduit.
Hors abonnements, la répartition des tarifs d’accès aux bassins en régie est, en moyenne
2011-2015, de 48 % de plein tarif, de 30 % de tarif réduit et de 22 % de gratuits.
En réponse à cette observation, la Ville a souligné l’incidence des mouvements de grève de
2013, 2014 et 2015 sur les résultats analysés par la chambre.
« Cette situation a pesé, en
2016 avec l'octroi de nombreuses entrées gratuites du fait des contremarques de substitution
aux titres antérieurs périmés du fait des grèves et des prolongations d'abonnement. Les
recettes tarifaires progressent malgré tout de façon dynamique, passant de 6,1 M€ en 2015 à
6,9 M€ en 2016 (+12 %). En 2016, la part des entrées plein tarif dans le total des recettes est
en nette augmentation passant de 44 % à 56 % en 2016. Cette augmentation se fait au
détriment des activités qui ne représentent plus que 30 % des recettes en 2016 contre 40 %
en 2015. »
De plus, la Ville a informé la chambre de sa décision d’augmentation des tarifs, de l’ordre de
15 %,
6
« qui devrait permettre d'accroître de près de 1 M€ les recettes tout en conservant un
niveau de tarification préservant un très large accès au service public ».
La Ville motive cette
augmentation par le coût de ses investissements aquatiques, le développement de l’offre, le
label de qualité Qualiparis, le déploiement des distributeurs de billets qui permettent une plus
grande fluidité aux heures d’affluence, d’une part, et par la faible participation financière des
usagers :
« L'usager individuel prend actuellement en charge 15 % des coûts de
fonctionnement d'un équipement. Si l'on intègre les fréquentations et recettes des locations de
créneaux dans les piscines en régie, la participation de l'usager passe à 17 % et le reste à
charge peut être évalué à 11 € par nageur. »
5
Familles ayant au moins 3 enfants ou 1 enfant handicapé ou plus à charge.
6
Décision qui a pris effet le 17 juillet 2017 : le tarif plein a évolué de 3 € à 3,5 € et le tarif réduit de 1,7 € à 2 €.
Gestion des piscines de Paris : Gestion d’ensemble et examen de la piscine Joséphine Baker
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3.7.
Une connaissance très approximative du coût des 30 piscines en régie municipale.
Un fort contraste oppose, en matière de transparence des coûts, les neufs piscines en gestion
externalisée aux 30 piscines gérées en régie.
La transparence relative aux coûts directs d’exploitation des piscines en gestion externalisée
est bonne, par construction.
En effet, les exploitants, dans le cadre de filiales dédiées à chacun des équipements, disposent
de comptes récapitulant, sauf exception marginale
7
l’ensemble des charges d’exploitation de
l’équipement. Les charges indirectes telles que les frais de siège ou d’administration sont
identifiées et comptabilisées. La distinction entre les gestions externalisées par délégation de
service public et celles sous le régime de l’article 30 du CMP, tenant à une inscription dans les
comptes de la Ville de dépenses nettes des recettes conservées par le délégataire, dans le
premier cas, et des dépenses brutes et des recettes collectées dans le second, est une
convention. Si cette convention ne contribue pas à une comparabilité directe des masses en
cause, elle n’affecte pas une bonne visibilité des résultats économiques de l’activité. Il est
toutefois observé que la Mission des piscines externalisées n’a pas produit de document qui
atteste d’un suivi des recettes des piscines gérées en délégation de service public.
Il en va tout autrement des piscines en régie.
Les dépenses de fonctionnement de la collectivité sont gérées par plusieurs directions de la
Ville, et au sein de ces directions, par plusieurs services centraux mais aussi locaux. Il n’existe
pas de budget par équipement qui soit représentatif de son coût de fonctionnement. Les
équipements fonctionnent principalement par l’usage de prestations servies par des services
internes à la Ville mais externes à la piscine (affectation de personnel, droits de tirage sur des
marchés, prestations techniques…). En outre, ces personnels, marchés, prestations, non
seulement ne concernent souvent pas exclusivement une piscine identifiée, mais pas non plus
l’ensemble des piscines en régie. A titre d’exemple, les personnels des circonscriptions
territoriales interviennent sur des équipements de toute nature présents sur leur zone de
compétence. Au surplus, certaines unités bâtimentaires regroupent plusieurs équipements
dont l’exploitation est étroitement imbriquée.
Une spécificité parisienne complique la lisibilité des dépenses, principalement supportées par
le budget de la Ville, mais aussi de manière certes beaucoup plus limitée, par les états
spéciaux d’arrondissement, s’agissant de 18 piscines classées par la collectivité en
« équipements de proximité », dont certaines charges à caractère général (chapitre globalisé
011) relèvent pour partie de leur fonctionnement des budgets des mairies d’arrondissement.
La Ville n’a pas livré à la chambre de document récapitulatif du coût de l’ensemble des piscines
en régie sur la période examinée, et a fortiori de coût réparti par équipement. Seule une étude
ponctuelle, réalisée en 2015 par la cellule de contrôle de gestion du service des affaires
juridiques et financières de la direction de la jeunesse et des sports, à la demande de l’élu en
charge du sport, a tenté de décrire les coûts de quatre équipements comparables par leurs
caractéristiques techniques et leur vocation particulière, dont trois piscines en régie et une
piscine en gestion sous article 30 du code des marchés publics.
La complexité d’identification des coûts de gestion des équipements en régie n’est, pour
l’essentiel pas propre à la Ville. La nomenclature budgétaire et comptable M 14 (applicable à
7
Ainsi, et à titre d’illustration, dans le cas de la piscine Joséphine Baker, la ville n’a pas toujours transféré à
l’exploitant, le paiement à Ports de Paris de la redevance d’occupation du domaine public (solution remise en
question lors du passage en DSP en 2015). De même, c’est suite à un rapport de l’IGVP que la ville a transféré la
charge relative à l’exercice par un bureau de contrôle de la bonne exécution par l’exploitant de ses obligations
contractuelles. Il s’agit là, cependant de montants non déterminants en termes d’impact financier.
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Exercices 2011 et suivants – Observations définitives
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la Ville, dans l’attente des effets d’une réforme du statut de la collectivité et notamment de la
fusion projetée de la commune et du département) fournit un outil de traitement de l’information
destiné à clarifier la destination des dépenses et recettes des communes : la présentation
« fonctionnelle » du budget.
La commune peut voter son budget par nature d’opération (personnel, énergie, eau…) quel
que soit le service à la population auquel dépenses ou recettes participent, ou par fonction,
les dépenses ou recettes par nature étant regroupées selon le service à la population qu’elles
contribuent à rendre.
La Ville de Paris a fait le choix de voter ses budgets par nature. L’instruction budgétaire et
comptable M 14 lui fait obligation de compléter le document adopté par nature d’une
présentation croisée nature/fonction, afin de rendre lisible l’affectation des dépenses et
recettes aux politiques et actions publiques qu’elles quatre permettent de mettre en oeuvre.
La présentation fonctionnelle comprend une fonction « quatre » « sports et jeunesse », une
sous-fonction 41 « sports » et une rubrique 413 destinée à regrouper les opérations relatives
aux « piscines ».
Le tableau suivant récapitule les principales données inscrites aux comptes administratifs
2011 à 2015 de la commune et des états spéciaux d’arrondissement. Sa version détaillée par
article est jointe en
annexe n°5
au présent rapport.
Tableau n° 6 :
Comptes administratifs – Présentation fonctionnelle
CA : FONCTION 4
rubrique 413 : PISCINES
2011
2012
2013
2014
2015
413 : RECETTES REELLES DE FONCT
6 990 622
7 339 205
8 053 046
7 203 470
7 412 819
413 : DEPENSES REELLES DE FONCT
47 631 486
49 780 483
49 427 402
48 005 006
48 648 124
011 charges à caractère général
20 409 724
22 579 067
22 355 674
21 597 875
22 219 756
012 Charges de personnel
27 221 762
27 201 416
27 071 444
26 407 131
26 428 174
413 : SOLDE DE FONCTIONNEMENT
40 640 864
42 441 278
41 374 356
40 801 536
41 235 305
413 : RECETTES REELLES D'INV
122 569
11 413
269 709
78 983
402 262
413 : DEPENSES REELLES D'INV
4 376 806
4 942 992
6 568 052
13 476 309
8 359 251
413 : SOLDE D'INVESTISSEMENT
4 254 237
4 931 579
6 298 343
13 397 326
7 956 989
SOLDE GLOBAL FONCT + INV
44 895 101
47 372 857
47 672 699
54 198 862
49 192 294
Source Comptes administratifs + états spéciaux
La lecture du compte administratif annuel de la Ville ne donne qu’une vision déformée du coût
des piscines pour la collectivité.
Le tableau justificatif des dépenses du chapitre 11 « charges générales » imputées à la
rubrique 413 « piscines », a été produit par la Ville pour les années 2011 à 2015. A quelques
écarts mineurs près, le montant du total général de chaque exercice correspond au montant
figurant aux comptes administratifs de la Ville.
Mais ce tableau fait apparaître l’affectation à la fonction « piscines » de dépenses relatives à
des équipements sans rapport aucun avec elles, tels que des stades, des centres sportifs, des
gymnases, des centres d’animation, un point d’accueil du centre d’information et de
documentation jeunesse (CIDJ), une crèche collective, un conservatoire de musique, un
terrain de boules, par exemple. Tous équipements dont les charges sont spécifiquement
chiffrées et ne devraient pas être comptabilisées dans la rubrique « piscines ».
Dans un second temps, la Ville a produit un tableau consacré aux seules piscines : pour
l’année 2015, par exemple, le total du chapitre consolidé à la rubrique 413 est ramené de
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17 472 061 € à 13 724 166 €, soit un écart de 3 747 895 € de dépenses qui sont donc
affectées, à tort, aux piscines et une surestimation de 27,30 %, que ne compense pas le coût
marginal des neufs bassins-écoles (153 550,61 €).
Mais, à l’inverse, des postes de dépenses essentiels dans le fonctionnement des piscines sont
totalement ou pour l’essentiel, omis dans le décompte des dépenses.
Il en va ainsi du compte 60612 « énergie électricité » et du compte 60613 « chauffage urbain »,
non servis dans la présentation fonctionnelle de la Ville. Les comptes 60611 « eau et
assainissement » et 60628 « autres fournitures non stockées » (dont le gaz) figurent à la fois
au compte administratif (CA) de la Ville et à ceux des états spéciaux d’arrondissement (ESA),
mais pour des montants paraissant partiels, s’agissant des comptes municipaux.
La Ville n’a pu produire de document de suivi des consommations énergétiques du parc des
piscines, en unités et en coût.
L’audit technique des piscines parisiennes (p.27) comporte une présentation des
consommations de fluides des piscines parisiennes pour l’année 2012 et fournit une indication
précieuse sur les lacunes des comptes administratifs de cet exercice. Selon cet audit, le coût
total de l’électricité consommée par les piscines parisiennes s’élevait alors à 2,9 M€, celui du
chauffage à 4,15 M€ et celui de l’eau à 3,33 M€. Aux comptes administratifs Ville et aux états
spéciaux d’arrondissement, les montants respectifs sont de 1,7 M€, de 1,1 M€ et de 1,85 M€,
soit un coût total des fluides de 10,38 M€ selon l’audit technique et de 4,65 M€ seulement
selon les comptes administratifs.
Lors de l’instruction, la Ville a indiqué que
« La gestion énergétique du parc Ville de Paris n’est
pas déconcentrée dans les directions opérationnelles, mais centralisée dans un service
technique spécialisé support. Il en est de même pour la gestion des installations de génie
climatique. Ces deux missions font partie du périmètre d’actions de la STEGC (Section
technique de l’énergie et du génie climatique), service de la DPA (Direction du Patrimoine et
de l’Architecture) et ne dépend donc pas de la DJS. Les dépenses énergétiques de la
collectivité sont inscrites sur le budget de la DPA. Il n’est pas procédé à un éclatement, au
sens budgétaire et comptable, des dépenses de fluides par fonction. Il n’y a donc pas, au sens
budgétaire et comptable, d’éléments quantitatifs relatifs à la gestion des piscines. Cela
n’empêche pas les services techniques de procéder à des analyses des consommations par
usages. Mais le foisonnement des fonctions sur un même compteur (par exemple une
chaufferie gaz alimentant une piscine (fonction sport) et une école polyvalente (fonction école
élémentaire + école maternelle) accueillant des cours du soir (fonction association) rendent la
répartition des dépenses de fluides difficile et très technique. La collectivité parisienne travaille
actuellement à des méthodes de ventilation des dépenses, et ce particulièrement dans une
perspective de changement de nomenclature qui intégrerait les fonctions sur le budget
général. »
Les consommations d’eau ont fait l’objet de la production par le contrôle de gestion du service
des affaires juridiques et financières de la direction de la jeunesse et des sports, d’un tableau
difficilement exploitable
8
. Il exprime les consommations en m
3
pour 24 piscines en régie,
depuis 2013 seulement et présente surtout la caractéristique de ne porter que sur les
consommations des mois de janvier à août de chaque année.
8
Il est à noter que les exposés des motifs des décisions de recourir à la formule des contrats de conception
réalisation exploitation maintenance (CREM) pour la réalisation des piscines Elisabeth et Davout, mentionnent une
consommation moyenne de 170 litres d’eau par baigneur pour des piscines comparables à celles à construire, soit
comportant deux bassins de 25 m, et un objectif général de réduction de cette consommation de 50%. L’objectif
minimal fixé pour ces deux équipements a été, respectivement, de 100 et 110 litres par nageur. Les attributaires se
sont engagés sur les volumes de 90 et 80 litres par nageur.
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Ces lacunes dans le recensement des dépenses relevant de la rubrique 413 des comptes
administratifs de la Ville sont regrettables, les fluides représentant le second poste budgétaire
de dépenses de fonctionnement des piscines après les dépenses de personnel.
Une même sous-estimation incontestable frappe les dépenses de maintenance des piscines ;
le cumul des comptes 615 de la Ville et des états spéciaux d’arrondissement est inférieur à
1 M€ par an sur toute la période, ce qui ne peut représenter la réalité de l’activité.
A titre d’exemple du caractère peu fiable de la prise en compte des charges générales
9
de
fonctionnement des piscines, l’équipement Valeyre, qui dispose d’un bassin de plus de 300 m²,
affiche un total de charges
générales
de 14,29 € en 2015, année durant laquelle il a accueilli
53 326 nageurs individuels. Trois piscines comportent des montants de moins de 1 000 € et
neuf autres de 1 001 à 10 000 €.
Aussi ne peut–on que déplorer une présentation fonctionnelle qui donne une image du coût
de l’activité en matière de piscines peu fidèle à la réalité.
La difficulté de traitement relative aux répartitions de fluides dans des équipements imbriqués,
soulevée par la Ville, n’emporte pas totalement la conviction :
-
L’ensemble des piscines n’est pas intégré dans des ensembles bâtimentaires
complexes ;
-
Lorsque c’est le cas, il est de pratique très générale d’utiliser des compteurs séparatifs
afin d’identifier les centres de coût ;
-
Dans le cas, vraisemblablement très minoritaire, d’absence de compteurs séparatifs,
l’emploi de clés de répartition, approximatives mais non arbitraires, est recommandé.
- En l’absence de comptabilité analytique développée, les moyens susmentionnés
permettent, sans ambitionner une exactitude parfaite, de donner une image
représentative de la réalité économique du fonctionnement des piscines.
Il est manifeste que la Ville n’a, jusqu’à présent, pas réalisé d’effort à cet effet.
Cette situation n’est pas nouvelle. Elle avait été relevée par la chambre dans son rapport
d’observations définitives de 2006 relatif à la gestion des piscines parisiennes. La Ville avait
indiqué en 2011, dans le cadre de l’examen de la gestion des biens du domaine public, que,
s’agissant des
« insuffisances des comptes d’exploitation des piscines en régie, la situation a
fortement évolué. »
Elle faisait notamment état,
« pour le coût des fluides, (de) la mise en place d’une application
Prométhée en lien avec la direction de l’architecture et du patrimoine, avec détermination de
clés de répartition entre équipements dans le cas d’un compteur commun à plusieurs
bâtiments ».
Cette application ne semble donc pas utilisée en vue d’élaborer les budgets et
comptes administratifs.
Elle mentionnait aussi la mise en place d’un réseau de contrôle de gestion chargé entre autres
de mener des études de coût par typologie d’équipement. Ainsi en décembre 2008 une étude
de coût portant sur 23 des 27 piscines en régie a été menée.
Cette étude des données 2006 a été produite, ainsi qu’une « actualisation » arrêtant en 2008
les données définitives 2006.
L’étude initiale présente de nombreux points d’intérêt. Elle comporte notamment deux
documents relatifs, l’un aux piscines en régie, l’autre aux piscines en gestion externalisées,
9
Hors personnel, comptabilisés au chapitre 012, s’agissant des équipements gérés en régie.
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qui présentent tous deux un tableau de répartition des principaux postes de dépenses dans
les coûts de fonctionnement (respectivement pages 6 et 7).
La comparaison entre les piscines en gestion externalisée et le groupe de neuf piscines en
régie comportant deux bassins, le plus comparable, fait apparaître, en moyenne par
équipement :
- un écart important de coût de personnel, plus élevé en régie, indépendamment des
modalités d’imputation des dépenses aux équipements (868 K€
10
pour 750 K€) ;
- un coût de l’eau en grande masse équivalent (56 K€ pour 62 K€) ;
- un coût de fluides de moitié inférieur en régie (96 K€ pour 209 K€).
Mais il affiche surtout un écart considérable sur les autres postes constitutifs du coût total (hors
impact de la TVA et de la rémunération des exploitants). Ce solde, constitué des fournitures
(21 K€), services extérieurs (20 K€) et maintenance (4 K€) soit un total de 45 K€ en régie est
sans commune mesure avec le solde constitué de la « sous-traitance, entretien et
maintenance » (138 K€) et « autres charges » (218 K€) soit un total de 356 K€ en gestion
externalisée. Cette sous-évaluation dans le rapport de 1 à 8, en montant, de l’ensemble de
ces postes, qui représentent 3,5 % du coût brut des piscines en régie et 23,4 % du coût HT
des piscines en gestion externalisée, ne peut correspondre, pour l’essentiel, à d’autres causes
que la non affectation aux piscines en régie, de coûts budgétairement traités par la Ville
comme communs à d’autres destinations et équipements.
Un document de présentation de la mise à jour de cette étude mentionne les « éléments de
contexte » du travail d’actualisation opéré en 2008 (p.6) :
- « faible niveau de renseignement des centres de coût dans ALIZE : dépenses non
ventilées pour les piscines en régie.
- eau ; incertitudes sur les dépenses d’eau (équipement d’imputation) et difficultés de
comparaison entre 2006 et 2008 (changement de méthode) »
Cette situation ne paraît donc pas avoir évolué, malgré les annonces faites par la Ville à la
chambre en 2011.
S’agissant des dépenses d’investissement, la présentation fonctionnelle des comptes
administratifs de la Ville n’est pas plus satisfaisante.
Les dépenses d’investissement sont quasi exclusivement consacrées au compte
23 « immobilisations en cours », dont les réalisations seraient de 7 M€ en moyenne annuelle
sur la période 2011-2015, montant qui parait extrêmement faible. A titre indicatif, les
autorisations de programme en cours sur la même période, au titre de la rubrique
413 « piscines », s’élèvent à 44,8 M€ en moyenne annuelle
11
!
Les recettes d’investissement sont, en ce qui les concerne, négligeables : elles varient de
78 983 € à 402 262 € selon les années et s’élèvent en moyenne annuelle à 176 987 €.
En réponse à ces constats, la Ville a indiqué que
« le contrôle de gestion a entamé depuis
2016 une démarche de collecte et de fiabilisation des données indispensables à une maîtrise
raisonnable des coûts des équipements sportifs et aquatiques. Depuis l'audit de la Cour, le
10
Un K€ égale un millier d’euros.
11
Il est en revanche à noter qu’aucune autorisation de programme n’est destinée à la piscine Beaujon (Jacqueline
Auriol), seule ouverture de nouvelle piscine réalisée sur la période, en 2014.
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Exercices 2011 et suivants – Observations définitives
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montant du coût de fonctionnement global des piscines, cohérent avec les chiffres du compte
administratif, est désormais connu de façon détaillée par piscine. Il reste à mesurer la marge
d'incertitude dans la répartition fine par piscine, la qualité de l'information étant liée à la saisie
par les comptables de la répartition des bons de commande par équipement.
Il est rappelé
que seules 7 piscines ne sont pas imbriquées dans des ensembles sportifs. Cette imbrication
complexifie l'identification précise de la destination des produits commandés. »
3.8.
Le coût de fonctionnement des piscines parisiennes serait de 48,7 M€ par an, couvert
à hauteur de 14 % par les recettes tarifaires
Sous les réserves majeures formulées ci-dessus, les dépenses de fonctionnement des
piscines retracées dans les comptes administratifs de la Ville et les états spéciaux
d’arrondissement (
annexe n°5
au présent rapport) s’élèvent en moyenne annuelle 2011-2015
à 48,7 M€ dont 26,87 M€ au titre du chapitre globalisé 012 « « charges de personnel » (61 %
du total) et 21,83 M€ au chapitre globalisé 011 « charges générales » (39 % du total). Cette
répartition est peu significative car elle est déformée par l’affectation en charges générales
des dépenses de personnel des piscines en gestion externalisée.
Les dépenses relatives à la fonction « piscines » ont représenté en moyenne 0,8 % des
dépenses totales réelles de la Ville et les recettes relatives à la fonction piscines en moyenne
0,1 % de ses recettes totales réelles.
Les dépenses annuelles de fonctionnement de la fonction ont été globalement stables sur la
période, les charges de personnel connaissant une légère réduction (- 2,9 %), tandis que les
dépenses d’investissement, principalement constituées des immobilisations en cours,
connaissaient un quasi doublement (+ 91 %) entre 2011 et 2015, après un triplement ponctuel
en 2014.
La charge nette supportée par la Ville (y compris dans le cadre des états spéciaux
d’arrondissement) au titre de la fonction « piscines », en section de fonctionnement, s’élève,
en moyenne 2011-2015 à 41,3 M€ (41 298 668 €) pour un montant total des dépenses réelles
de fonctionnement de 48,7 M€.
Cette charge nette représente 1,06 M€ (1 058 940,21 €) par piscine parisienne, tous modes
de gestion confondus, 11,13 € par usager individuel (fréquentation « redressée ») et 2 065 €
par m² de bassin et par an.
Le taux de couverture des dépenses de fonctionnement par les seules recettes tarifaires
(moyenne annuelle du compte 70631 « produits à caractère sportif » de 6 856 378 €, soit
1,85 € par usager individuel) est donc de seulement 14,08 %.
La charge nette, fonctionnement et investissement cumulés, s’est élevée sur la même période
à 48,67 M€ pour un montant total des dépenses réelles de 56,24 M€, soit un solde déficitaire
de 86,53 % et un taux de couverture de 13,47 %.
Les dépenses d’investissement de la collectivité en matière de piscines sont particulièrement
peu subventionnées par des tiers (2,35 %).
3.9.
Une volonté d’amélioration de la qualité du service rendu aux usagers des piscines
parisiennes, dont les modalités de mise en oeuvre ont été reconsidérées.
La direction de la jeunesse et des sports a documenté la démarche visant à apprécier de façon
objective la satisfaction des nageurs parisiens.
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Exercices 2011 et suivants – Observations définitives
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La démarche de contrat d’objectif et de performance (COP), liant le secrétariat général de la
Ville et les directions, fixait à la direction de la jeunesse et des sports, en 2013, comme objectif
de généraliser la labellisation Qualiparis à l’ensemble des piscines parisiennes.
La démarche Qualiparis, développée dans de nombreux services rendus aux parisiens par la
Ville, vise à améliorer la confiance des usagers dans la qualité des prestations municipales.
Le label Qualiparis, affiché à l’entrée des équipements, est un signe de reconnaissance des
établissements proposant des prestations de qualité en matière d’accueil, d’écoute, d’accès
et d’information. Des référentiels définissent les critères de qualité attendue, ils comportent 15
engagements communs à tous les services de la Ville et des engagements sectoriels.
Le dispositif de labellisation retient notamment des « enquêtes mystère », qui, avec des
enquêtes de satisfaction, des autocontrôles, des audits internes et externes (ces derniers
réalisés par l’AFNOR) et des revues qualité, forment le système de management de la qualité
de la Ville.
En 2011, quatre piscines étaient labellisées.
En 2012, 16 piscines en régie et une piscine en gestion externalisée (Pailleron) composaient
le groupe pilote de déploiement de la démarche dans ce type d’équipement.
Une mesure de la qualité de service dans les 16 piscines pilotes gérées en régie par la Ville a
été réalisée en septembre/octobre 2012, dans le cadre de la démarche de labellisation
Qualiparis, par un cabinet de conseil (MV2 conseil).
L’étude transmise a porté sur ces 16 piscines en régie. Elle a reposé sur des scénarios
d’appels téléphoniques (cinq par piscine) et des visites (deux par piscine).
Les constats sont très concrets et ils identifient des points forts et des points de vigilance.
Une seconde étape de l’enquête « usagers mystère » a eu lieu au second semestre 2013, qui
a porté sur 23 piscines en régie et deux en gestion externalisée.
Une enquête de satisfaction des usagers des piscines a été réalisée par la direction des
usagers des citoyens et des territoires (DUCT), de juin à octobre 2013.
Cette enquête a été effectuée de façon dématérialisée, via le site internet de la Ville.
45 questions ont été posées et ont recueilli 2 241 réponses utiles et plus de 3 000
commentaires libres. Onze piscines dont cinq en gestion externalisée ont fait l’objet de plus
de 80 réponses. L’exploitation des réponses par piscine a mis en évidence la nécessité pour
la Ville, outre la volonté d’amélioration générale de la qualité de service, autour d’axes
transversaux, de réfléchir en termes de typologie de piscines, regroupant des piscines aux
mêmes caractéristiques et aux besoins d’amélioration spécifiques.
L’objectif de labellisation Qualiparis a été ajusté à 30 piscines en 2013, puis porté à 32 en
2014. Selon la Ville, 28 établissements auraient été concernés par le processus de labellisation
« multi sites ».
La démarche de labellisation des piscines en gestion externalisée, qui s’opérait quant à elle
piscine par piscine, a été conduite, après la labellisation par l’AFNOR de la piscine Pailleron
dès la fin 2012, pour la piscine Keller un an plus tard.
Enfin, la Ville a produit un document de synthèse de l’enquête auprès des usagers, réalisée
par sondage au dernier trimestre 2014 et qui a permis de recueillir auprès de 1 000 personnes
(dont 91 % d’habitués des piscines, venant pour moitié plusieurs fois par semaine),
4 950 réponses.
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Exercices 2011 et suivants – Observations définitives
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Ce sondage, qui s’inscrivait explicitement dans la démarche d’élaboration du plan « Nager à
Paris », confirmait pour l’essentiel les études et enquêtes antérieures.
La démarche Qualiparis a connu une suspension en 2015, un changement de méthode étant
souhaité par la direction de la jeunesse et des sports, s’agissant des équipements en régie.
Une note en date du 11 février 2016, émanant
du service de la médiation et de la qualité de
la relation avec l’usager, relevant de la DDCT
12,
consacré aux futurs audits Qualiparis des
piscines en régie, expose le risque exprimé par le directeur de la direction de la jeunesse et
des sports que le label ne soit pas obtenu ou reconduit et sa décision de suspendre la
démarche en cours. L’objectif de labellisation intégrale du parc des piscines en régie dès 2013
n’a donc pas été atteint.
Cet objectif disparaît des COP en 2015. C’est naturellement lié à la décision de suspendre la
démarche, mais aussi à la révision des contrats exprimant les orientations du nouvel exécutif
parisien.
Conformément à la demande de la direction de la jeunesse et des sports, le dispositif de
labellisation a évolué, sans que la méthode ait été fondamentalement remise en cause : ainsi,
et bien que la pratique d’échantillonnage ait été contestée dans son principe et que cette
contestation
ait motivé la suspension du dispositif, la note citée de la DDCT indique que :
« Le
principe de
l’échantillonnage des sites pour le secteur des piscines en régie a été discuté et
affermi lors des réunions DDCT-DJS des 8 octobre et 20 novembre 2015. »
Cette note fait apparaître que l’évolution principale, consiste, tout en maintenant les
« autoévaluations »,
à les doubler (une année sur deux) d’
« audits internes ». « Pour répondre
à la volonté d’autonomisation des établissements, les changements concerneront
essentiellement l’exercice de l’audit interne. »
Enfin, la note propose
« à la DJS de procéder à la re-labellisation des piscines en régie selon
un système de vagues. Ainsi, les piscines les plus avancées seront les premières concernées
par l’audit interne. »
Le système proposé de labellisation en deux vagues consiste pour la direction de la jeunesse
et des sports à choisir en 2016 20 piscines susceptibles d’obtenir la labellisation, sur la base
d’un nouveau référentiel, de faire réaliser dans ces équipements les audits internes en
septembre – octobre 2016, de choisir ensuite de 20 à 10 piscines qui, au vu des audits
internes, seraient susceptibles de passer avec succès l’épreuve de l’audit externe à la fin de
l’année 2016. La seconde vague permettrait aux piscines en régie restantes de procéder en
2017 aux audits qui assureraient une labellisation exhaustive du parc en régie en 2018.
Le chef du réseau des piscines parisiennes (RPP) a précisé en octobre 2016 le nouvel état
des modalités de relance de la démarche Qualiparis ; soit donc:
- la confirmation du changement de méthode avec l’abandon de la logique de labellisation
par échantillonnage et un nouveau référentiel plus exigeant ;
- la réalisation de trois vagues annuelles (2017, 2018 et 2019) pour 10 piscines en régie
chacune qui feraient toutes l’objet d’un audit interne et 4, par vague et par tirage au sort,
d’un audit externe.
La première « revue annuelle qualité » ne serait tenue qu’au premier semestre 2017, sous
réserve de l’aboutissement de la labellisation des 10 premières piscines.
12
Direction de la démocratie, de la citoyenneté et des territoires, qui a succédé à la DUCT.
Gestion des piscines de Paris : Gestion d’ensemble et examen de la piscine Joséphine Baker
Exercices 2011 et suivants – Observations définitives
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Enfin, le 6 décembre 2016, la Ville mentionnait que 8 piscines faisaient l’objet d’un audit
interne, avant un audit AFNOR qui aurait lieu au début du printemps 2017.
Parallèlement, la démarche de labellisation individuelle des piscines en gestion externalisée
se poursuivait : les piscines Berlioux, Pontoise et Le Gall ont obtenu leur premier label suite à
l’audit AFNOR de décembre 2015, Hermant était en cours d’audit fin 2016 tandis que Vallerey
devrait être auditée à la fin de l’année 2017.
La piscine Joséphine-Baker n’est pas encore labellisée Qualiparis, ce que la Ville justifie par
le fait que
« les changements d’exploitants et de mode d’exploitation ces trois dernières
années n’étaient pas propices à une mise en place d’une démarche de labellisation qui
implique un investissement humain à moyenne échéance. Le nouveau contrat (à compter de
juillet 2015) et la stabilisation de l’équipe d’exploitation, depuis mai 2016, permet d’envisager
une labellisation en 2018 au plus tard. »
Seule la piscine Champerret n’a pas fait l’objet d’annonce à ce sujet.
La chambre relève que la décision de suspension de la démarche a eu pour effet de reporter
de 5 ans au moins l’objectif de labellisation de toutes les piscines en régie. Une poursuite de
la démarche initiale assortie d’un changement de méthode et de référentiel au fil des
renouvellements du label aurait sans doute pu maintenir la mobilisation des piscines
« pilotes ».
La Ville a répondu à cette observation en indiquant que :
« Dans le contexte de mise en place
d'un plan Nager très volontariste, de la réforme territoriale et du souhait d'améliorer
significativement la qualité du service rendu aux usagers, la DJS entend développer
l'autonomie, l'implication et la responsabilité de tous face aux enjeux de la qualité de service.
Le référentiel et le pilotage de QualiParis sont renforcés, la stratégie et les objectifs clairement
exprimés. Toutes les équipes doivent s'impliquer et se mobiliser pour réussir. Un système de
management de la qualité est mis en place par le Réseau des Piscines Parisiennes. Des
référents qualité sont nommés dans chaque circonscription. Un groupe et des outils de suivi
sont créés, la formation est renforcée. Les audits se feront sur trois ans, afin de déployer
progressivement la méthode et les efforts. Les acteurs et les bonnes pratiques seront
mutualisés.
Ce retour progressif dans la démarche, les moyens alloués plus solides, la volonté mieux
partagée ont ainsi permis de réussir brillamment la première vague de piscines et l'Afnor a
salué en mars 2017 tant les efforts engagés que les résultats constatés. La DJS et 7 de ses
piscines en régie sont ainsi les premières labellisées sur la base des nouveaux engagements
de la Ville de Paris.
Cette labellisation accompagne un nombre significatif de mesures destinées à améliorer la
qualité du service aux usagers des piscines : des halls d'accueil plus conviviaux, des
distributeurs automatiques de tickets d'entrée, des services numériques plus réactifs, des
distributeurs gratuits de savon dans les douches, un affichage des dernières opérations de
nettoyage dans chaque zone, davantage d'heures d'ouverture, des panneaux d'information et
d'organisation de la pratique à même le bassin... »
3.10.
2015-2020 : le plan « Nager à Paris » affiche une forte ambition municipale.
Le plan « Nager à Paris » exprime une politique municipale formalisée, pour la période
2015-2020.
Il s’agit d’un document très complet, structuré, qui marque une réelle priorité de la municipalité.
Selon les informations recueillies auprès de la direction de la jeunesse et des sports, aucune
Gestion des piscines de Paris : Gestion d’ensemble et examen de la piscine Joséphine Baker
Exercices 2011 et suivants – Observations définitives
35/156
autre pratique sportive ne bénéficie d’un tel document d’orientation. Seul un plan de
simplification de la vie des associations sportives (toutes disciplines confondues) a été
annoncé qui
pourrait être considéré, selon la direction de la jeunesse et des sports, d’une
portée politique comparable
La promotion de la pratique de la natation constitue un engagement fort de la maire de Paris.
Cet engagement est fondé sur la perception d’une fréquentation croissante des équipements
et sur le ressenti de besoins quantitatifs et qualitatifs importants. Une étude réalisée par
l’institut régional de développement du sport (IRDS) et publiée en 2008 soulignait que la
piscine était l’installation sportive la plus fréquentée par les français et que 41 % des
personnes qui jugeaient les équipements sportifs insuffisants demandaient la construction
d’une piscine. Déjà, une enquête de 2003, exploitée par l’IAU Île-de-France en 2005, indiquait
que les activités aquatiques, toutes modalités de pratique et toutes disciplines confondues,
étaient avec le vélo l’activité la plus pratiquée par les franciliens. Elle soulignait que cette
appétence ne devait pas être démentie au cours des années, en raison du probable
développement des activités physiques adaptées aux enjeux de santé consécutifs à
l’accroissement du nombre des personnes âgées.
De manière plus générale, elle mettait en
évidence la question délicate de l’accueil, dans un même espace, de publics nombreux et
différents, ayant des attentes de plus en plus diverses. La volonté de promouvoir la natation à
Paris s’inscrit dans le droit fil de cette analyse.
La synthèse de l’enquête de satisfaction auprès des usagers des piscines parisiennes dressée
en 2013 rappelle en effet que ces équipements sont les plus utilisés parmi l’ensemble des
installations sportives parisiennes. Elle ajoute que l’activité sportive de nage libre est la moins
chère de toutes les activités pour un parisien qui souhaite pratiquer un sport régulier dans un
équipement abrité toute l’année.
Avec une proximité des piscines parisiennes permettant d’y accéder avec un temps de trajet
inférieur à 10 mn en transport en commun, un coût bas des tarifs d’entrée (3 € en plein tarif)
et des équipements ouverts en principe 360 jours par an sur une amplitude horaire de 15h30
en moyenne, le plan mentionne que la fréquentation a enregistré une hausse de 46 % des
entrées «grand public » en 13 ans (7 millions d’entrées totales annuelles affichées), et une
moyenne annuelle de 190 000 usagers par piscine pour un accueil conçu pour
120 000 usagers. Le responsable du réseau des piscines parisiennes n’a pu documenter le
mode de calcul de cette capacité d’accueil.
A ces éléments quantitatifs est associée la perception d’une évolution qualitative de la
demande, évoquée par les études et enquêtes mentionnées plus haut.
3.10.1.
Un diagnostic de l’ensemble du parc des piscines parisiennes a été réalisé, qui a
permis de concrétiser les enjeux techniques et patrimoniaux auxquels la Ville devait
répondre.
La Ville de Paris a fait réaliser de juin 2013 à mars 2014, un diagnostic général, technique et
fonctionnel des équipements afin d’établir une stratégie globale de maintenance. L’audit
« 38 piscines » a représenté un coût de 260 913,39 € TTC. Outre les rapports individuels
établis par équipement, la Ville a produit un document de synthèse de l’audit.
L’audit fonctionnel décrit un parc d’équipement vieillissant, et dont les rénovations sont très
attendues.
Il souligne la prédominance d’équipements à vocation généraliste, mixant l’accueil des publics
individuels, scolaires et associatifs, sans prise en compte du potentiel d’accueil propre à
chaque piscine.
Ces vocations trop indifférenciées résultent notamment de l’absence de
logique de ce réseau d’équipements aquatiques.
Gestion des piscines de Paris : Gestion d’ensemble et examen de la piscine Joséphine Baker
Exercices 2011 et suivants – Observations définitives
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Or, l’hétérogénéité des piscines parisiennes (des dates de construction allant de 1880 à nos
jours avec une importante génération des années 70, un nombre de bassins par équipement
très variable - bassin unique, deux bassins dont l’un sportif et l’autre d’apprentissage, trois
bassins et plus - des fréquentations maximales instantanées allant de 90 à 1 000 personnes,
et une fréquentation annuelle par équipement de 80 000 à 450 000 nageurs) inviterait à
identifier la vocation potentielle de chaque piscine pour élaborer un tel réseau.
Cette vocation particulière pourrait conduire à classer les équipements en piscines de quartier
pour les scolaires, les associations et le public de nageurs, en piscines de quartier pour les
scolaires, le public de nageurs et de loisirs ou encore en piscines à vocation spécifique à
l’échelle de Paris, en raison de leur adaptation à la pratique de loisirs (nombreux bassins,
lumière naturelle généreuse, solarium, …), du sport (bassin de 50 m) ou parce qu’elle constitue
un site d’exception (vue, lumière, confort d’été, desserte, …)
13
Si le nombre et la taille des bassins, la présence de solarium, la qualité de l’ambiance
lumineuse orientent la vocation d’une piscine, les surfaces disponibles dans le bâtiment ou sur
son site déterminent un potentiel d’évolution qui parait toutefois limité. L’audit conclut en effet
que 34 piscines sont en harmonie avec le public potentiel qu’elles accueillent et que quatre
équipements seulement pourraient évoluer, en développant la vocation sportive des piscines
Keller (15
ème
arr.) et Blomet (15
ème
arr.) car elles disposent de bassins de 50 m, l’accueil de
manifestations sportives à la piscine Vallerey (20
ème
arr.), bâtiment unique en son genre car il
offre, sur les deux longueurs du bassin olympique, des gradins destinés au public, et enfin
l’offre de loisirs à Champerret (17
ème
arr.), qui dispose d’un potentiel de surfaces qui
permettrait, pour un coût jugé toutefois assez élevé,
la création d’un bassin ludique.
Le projet du « Grand Paris » est considéré par les auteurs du rapport d’ensemble comme une
opportunité à saisir par la Ville pour compléter son offre d’équipement de natation.
Au plan technique, le vieillissement de ce parc de piscines dont la moyenne d’âge du bâti
approche 50 ans est illustré. Si huit piscines très anciennes (construites entre 1884 et 1935)
ont bénéficié de restructurations successives plus ou moins lourdes, 13 piscines des années
1970 seraient en mauvais état.
Sur l’ensemble du parc d’équipements, le diagnostic met en évidence l’état très médiocre des
terrasses et/ou toitures, du fait d’un manque d’entretien, de réfection complète ou de mises en
oeuvre déficientes. Les menuiseries sont considérées en état technique correct mais de
nombreuses ne seraient pas conformes en termes de sécurité des personnes. Les installations
électriques sont globalement insatisfaisantes avec beaucoup d’incohérences et de risques
pour les personnes.
La sécurité des personnes, des personnels ou des usagers, est identifiée, avec celle du
handicap, comme une question majeure.
Le rapport d’audit propose un échelonnement des investissements à réaliser sur une période
de 20 ans, pour un montant global estimé à 180 M€. Il émet des préconisations, en matière de
travaux, qui témoignent d’un bon sens certain :
– uniformiser les équipements et les systèmes sur le parc,
– éviter des rénovations trop partielles des lots techniques,
13
La piscine Joséphine Baker fait ainsi partie des neuf piscines qualifiées de
« à vocation majeure pour Paris ».
Gestion des piscines de Paris : Gestion d’ensemble et examen de la piscine Joséphine Baker
Exercices 2011 et suivants – Observations définitives
37/156
-
utiliser des matériaux adaptés aux ambiances chlorées et humides,
– choisir la simplicité, la sobriété et l’efficacité afin de faciliter la maintenance, de réduire les
coûts d’exploitation, de limiter les pannes et donc les fermetures imprévues. Le rapport
souligne les enjeux et objectifs relatifs aux consommations de fluides. Il mentionne, à cet
égard, la difficulté d’accéder aux données en temps réel, qu’il s’agisse de l’eau ou des diverses
sources d’énergie, ces données manquant de fiabilité.
Il juge enfin la maintenance des équipements globalement peu satisfaisante et le personnel
peu formé pour certaines opérations. Les principaux problèmes observés concernent la
maintenance
électrique,
la
maintenance
préventive
des
toitures/terrasses
et
les
dysfonctionnements des installations de filtration. Les difficultés rencontrées par les
équipements sont, selon les auteurs du rapport de synthèse, des temps d’action trop longs,
un manque de communication et un manque de moyens pour des opérations à faible coût
mais primordiales.
Le rapport souligne également la difficulté de connaître les coûts de maintenance, indiquant
ne disposer d’aucune estimation des coûts dédiés à cette fonction.
Les remarques émises par les auditeurs en 2014, s’agissant de la difficulté d’accès à
l’information ou à la complexité organisationnelle, tant en matière de fluides que de
maintenance, ont été pour partie prise en compte par la Ville à de multiples égards (objectifs
de réduction des consommations énergétiques et d’eau suivis à partir de 2015 dans le cadre
de contrats d’objectifs et de performance engageant les services, préparation d’un contrat de
performance énergétique à passer avec un prestataire externe, évolution interne à la direction
de la jeunesse et des sports avec l’affirmation du rôle du réseau des piscines parisiennes et
réforme de l’organisation territoriale, par exemple). Mais elles restaient toutefois d’actualité au
second semestre 2016. Ce constat sera développé plus en avant dans le présent rapport.
En conclusion, l’audit affichait quatre
« points importants à retenir :
- un parc de piscines en état globalement médiocre
- un plan de rénovation lourd à prévoir pour les 10 prochaines années avant stabilisation
du parc dans un état satisfaisant
- peu de possibilité d’évolution majeure du parc existant
- une préconisation de modification de l’exploitation des piscines et de formation du
personnel. »
Cette opération d’audit a alimenté de façon très utile les réflexions préparatoires à la définition
du plan « Nager à Paris ».
La Ville a fait état, en réponse à cette observation, de la définition arrêtée d’un programme de
travaux portant sur le parc des piscines, d’un montant de près de 100 millions d’euros, sur la
période 2015-2020 et de la passation d’un marché d’assistance à la maîtrise d’ouvrage portant
sur les installations électriques de 25 piscines. Elle a en outre annoncé des améliorations
relatives à la gestion du chauffage et aux cycles de l’eau et de l’air qui seront précisées plus
avant, au point 3.11.4 du présent rapport.
3.10.2.
Le plan a été élaboré dans le cadre d’une démarche de consultation des acteurs,
portée par l’élu en charge des sports et son cabinet.
Une concertation a été menée avec les multiples acteurs de la natation (fédération et clubs
sportifs, nageurs sportifs autonomes dits « nageurs en ligne », éducation nationale,
associations d’activités nautiques de détente et de loisir, personnels de la Ville ( en services
centraux, affectés à la gestion en régie d’équipements ou professeurs de natation de la Ville
Gestion des piscines de Paris : Gestion d’ensemble et examen de la piscine Joséphine Baker
Exercices 2011 et suivants – Observations définitives
38/156
relevant de la Direction des affaires scolaires
14
), opérateurs externes de la Ville, mairies
d’arrondissement, représentants d’usagers individuels…). Elle a associé des consultations
séparées par acteur « mono profil » à des réunions plus larges permettant de croiser les points
de vue et les attentes des parties prenantes, dont les intérêts ne sont pas naturellement
convergents.
Cette démarche a été jugée préférable à la conduite d’une étude des besoins par un
prestataire externe, la direction de la jeunesse et des sports considérant que peu d’études de
ce type, menées généralement par sondage, sont suffisamment fiables pour fonder une
décision éclairée. En revanche, il était estimé que la collecte et le croisement des informations
détenues par les acteurs directs du service public des piscines reflèteraient plus fidèlement la
réalité parisienne en la matière.
La démarche a été animée sans recours à un assistant au maître d’ouvrage, par le cabinet de
l’adjoint au maire en charge des sports, avec le concours des services, au premier chef de la
direction de la jeunesse et des sports. La conduite du projet par la mobilisation des ressources
internes de la Ville, est sans doute un atout pour l’avenir, car elle donne du sens à l’activité
quotidienne des personnels de tout niveau, facilite leur appropriation des objectifs du plan et
contribue à leur engagement dans sa mise en oeuvre effective. Elle répond à une observation
parfois exprimée par l’inspection générale de la Ville (IGVP), s’étonnant de l’externalisation
d’études quand la Ville dispose de personnels aptes à les mener.
L’implication du cabinet de l’élu reflète l’engagement politique réel de l’exécutif sur le sujet.
Elle a aussi correspondu à une période de vacance du poste de chef du réseau des piscines
parisiennes, poste créé à la suite d’un mouvement de grève des personnels des piscines
parisiennes et prévu par le protocole de sortie de grève de 2011. Les personnels avaient à
l’époque déploré que la direction de la jeunesse et des sports comprenne une mission des
piscines externalisées mais aucun service dédié aux piscines, principalement exploitées en
régie directe. Leurs responsables étaient en conséquence amenés à solliciter des
interlocuteurs variés au sein de la direction de la jeunesse et des sports, selon les problèmes
rencontrés - RH, budget, maintenance, animation sportive - sans correspondant disposant
d’une vision globale du domaine des piscines parisiennes. Le premier titulaire du poste ainsi
créé avait, après une année et demi d’activité, quitté le poste qu’il occupait dans une position
de détachement, sur un constat de faible valeur ajoutée. Le poste resté vacant pendant près
d’une année, a été pourvu début 2015. La fiche de poste rédigée en vue du lancement de son
recrutement qualifiait son métier de responsable de projet et mentionnait son rattachement
direct au directeur de la jeunesse et des sports de la Ville.
Elle définissait ses attributions comme suit :
14
L’existence d’enseignants de natation scolaire relevant de la Ville paraît, au plan national, une spécificité
parisienne. La Direction des Affaires Scolaires, a produit les éléments suivants :
En 2016, sont prévues 1.088 heures hebdomadaires de natation pour les écoles élémentaires dans les piscines
municipales et les bassins scolaires gérés par la DJS.
Ce nombre d’heures correspondant à une équivalence de 57,3 postes ETP de professeur de la ville de Paris
Education Physique et sportive (PVP EPS).
Le coût moyen d’un PVP est de 52 745 € annuels bruts.
La masse salariale des PVP dédiée à la natation scolaire est estimée à 3 022 290 € par an (Arrondis à 3 M€ /
an) Valeur 2016.
Ces éléments sont stables sur les derniers exercices.
Gestion des piscines de Paris : Gestion d’ensemble et examen de la piscine Joséphine Baker
Exercices 2011 et suivants – Observations définitives
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-
« Elaboration de la politique parisienne d’équipement, d’entretien et de fonctionnement
des piscines parisiennes
-
Management en réseau des services impliqués dans la gestion des piscines (contrôle
de gestion, équipements, service du sport de proximité, mission des piscines
externalisées, service des ressources humaines et de la prévention des risques
professionnels, animation du réseau des chefs de bassin et des chefs d’établissement
-
Coordination des interventions de la DJS avec les mairies d’arrondissement et avec la
direction du patrimoine et de l’architecture ».
La fiche de poste apportait également une précision importante, sous l’intitulé de « conditions
particulières »
: « autorité fonctionnelle sur les services de la direction et des chefs
d’établissement, contrôle et pilotage des piscines externalisées gérées et suivies par la
mission des piscines externalisées. »
La première priorité du titulaire du poste consiste en la mise en oeuvre effective du plan Nager
à Paris. Il s’agit là d’une mesure d’organisation de nature à contribuer efficacement à l’atteinte
des objectifs du plan, en faisant coïncider une fonction de coordination du réseau,
d’interlocuteur des gestionnaires d’équipement et de garant de la mobilisation des acteurs. Le
renforcement de cette fonction, prévue au plan « Nager à Paris » sera évoqué plus loin.
3.10.3.
Un plan complet, aux mesures très nombreuses et peu hiérarchisées
Le plan « Nager à Paris » a été présenté par l’adjoint au maire en charge des sports, en juin
2015. Ce plan comporte deux volets : une communication de la maire, exposant les motifs et
orientations de principe du plan et une liste de 104 mesures, récapitulées dans le document
joint en
annexe n°6
au présent rapport.
Sans doute peut-il être relevé que ce document, dont il a été indiqué par les services de la
direction de la jeunesse et des sports qu’il aurait fait l’objet d’un accueil positif de l’ensemble
des élus parisiens, a été présenté au conseil de Paris, sans toutefois faire l’objet d’un vote ;
ceci probablement afin de lui donner la forte visibilité que son caractère exceptionnel justifiait,
tout en évitant la large expression de mesures supplémentaires.
Le nombre de 104 mesures illustre la volonté de la Ville de couvrir le maximum de facettes de
la pratique de la natation à Paris et de répondre au plus grand nombre des préoccupations
des divers acteurs. Le plan constitue une réponse à tous ces acteurs et à chacun de leurs
profils.
Il ne peut que mixer des mesures essentielles et des actions plus modestes, des mesures à
forte visibilité médiatique et des mesures de gestion courante, des mesures originales ou
innovantes et des actions s’inscrivant dans la continuité de l’évolution générale des piscines
publiques.
Cette addition de mesures hétérogènes est cependant structurée.
Le plan de la communication de la maire exprime cette articulation :
Gestion des piscines de Paris : Gestion d’ensemble et examen de la piscine Joséphine Baker
Exercices 2011 et suivants – Observations définitives
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-
« Un investissement sans précédent de 150 M € (2015-2020)
15
pour moderniser et
créer de nouvelles piscines »
o
« 1 – de nouveaux espaces de baignade urbains, familiaux et ludiques
16
: »
Il s’agit de construire trois nouvelles piscines, dans le 20
ème
(Davout – porte de Montreuil), le
14
ème
(au sein du centre sportif Elisabeth- porte d’Orléans) et à la limite des 17
ème
et 18
ème
art.
(rue Belliard) mais aussi de rénover et ouvrir au public la piscine du Racing Club dans le 7
ème
.
L’augmentation de 10 % de la surface de nage porterait le taux d’équipement parisien à près
de 100 m² pour 10 000 habitants.
o
« 2 - Une offre sportive de plein air nouvelle et originale »
Après la piscine Joséphine Baker, cinq projets de baignade en plein air sont retenus :
baignades naturelles estivales, familiales et ludiques dans le bassin de la Villette (18
ème
) et sur
le lac Daumesnil (12
ème
), utilisation toute l’année du bassin extérieur – bassin nordique - de la
piscine de la Butte aux Cailles (13
ème
), construction d’une piscine découverte sur la Seine aux
abords du parc André Citroën (15
ème
) et ouverture d’une baignade écologique à la confluence
du parc Suzanne Lenglen et de l’héliport.
o
« 3 - des économies d’eau et d’énergie pour des piscines toujours plus respectueuses
de l’environnement : »
L’objectif d’ici 2020 est de diminuer de 20 %
la consommation énergétique dans les piscines
rénovées et de 10% au moins dans l’ensemble du parc. Toute construction de piscine et
rénovation lourde se verra appliqué le référentiel HQE
17
créé en 2012, dont le socle de
14 critères a été complété de cibles spécifiques aux piscines.
Il est à noter que la piscine Joséphine Baker est présentée comme l’une des six piscines
livrées depuis 2004 à réduire sensiblement la consommation énergétique d’équipements
aquatiques.
Cette mention surprend lorsque l’on observe que le rapport d’audit technique de cette piscine
fait état de ratios de consommation en énergie finale (kWhef) de gaz (ou chauffage urbain) +
électricité par m² de bassin de 8 822 kWh à Joséphine Baker pour 5 249 KWh en moyenne
des piscines parisiennes, soit plus de trois fois le ratio minimum (2 765 KWh) et légèrement
moins que le ratio maximum (9 267 KWh). Le ratio précédent, substituant à la superficie de
bassin le nombre de baigneurs par m² est certes moins défavorable à la piscine Joséphine
Baker, mais son score (70 KWh) reste approximativement deux fois plus élevé que la moyenne
des piscines parisiennes (37,8 KWh).
o
« 4 - Mettre à niveau un parc ancien et toujours plus exploité
18
»
Le programme d’investissement ne concerne pas seulement les constructions mais aussi la
rénovation ou la modernisation de l’ensemble des équipements existants. En 2012, les
piscines parisiennes n’avaient ouvert leurs portes qu’à 79 % de leur capacité théorique suite
15
La communication mentionne que le montant des travaux dans les piscines parisiennes intégrant constructions,
réhabilitations, grosses réparations et accessibilité handicapés s’est élevé à 149 M€ de 2001 à 2011 (moyenne
annuelle de 13,5 M€). Le plan 2015 à 2020, évalué à 150,5 M€ (moyenne annuelle de 25 M€) correspond à un
doublement de l’effort financier municipal en faveur des piscines. Son rapprochement avec les périodes précédente
et suivante met en évidence la modicité des dépenses d’investissement consenties par la ville sur les années 2011-
2015 de 8,3 M€ en moyenne annuelle.
16
Programme estimé à 56,66 M€
17
Haute qualité environnementale.
18
Ce volet du plan mobiliserait approximativement 100 M€.
Gestion des piscines de Paris : Gestion d’ensemble et examen de la piscine Joséphine Baker
Exercices 2011 et suivants – Observations définitives
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à des fermetures pour cause de travaux ou incidents techniques dus notamment à la sur
fréquentation et à l’extension progressive des plages d’ouverture au(x) public(s). Le document
soulignait en effet que les piscines parisiennes étaient ouvertes 360 jours par an sur une
amplitude horaire de 15h30 en moyenne. Suite au diagnostic technique et fonctionnel de
l’ensemble du parc, et après que 5 M€ de travaux d’urgence aient été réalisés en 2013 et
2014, la communication annonçait la rénovation totale de six piscines pour un coût de
43,84 M€ et des travaux d’entretien et de remise aux normes pour 50 M€. Elle mentionne
l’objectif de porter le niveau d’accessibilité des équipements aquatiques par les personnes
handicapées, de 56 % à 68 % du parc.
-
« Des piscines pour tous »
La communication mentionne la répartition des nageurs en trois catégories, le public individuel
(62 %), les scolaires (27 %) et les nageurs en clubs et associations (11 %). Elle souligne la
diversification des pratiques et des disciplines et la volonté de la prendre en compte par la
différenciation de la vocation des équipements en fonction de leurs spécificités et en veillant
aux équilibres territoriaux.
o
« 1 – Apprendre à nager à tous les jeunes parisiens »
La Ville souligne l’effort particulier qu’elle réalise en matière d’apprentissage scolaire de la
natation (elle est la seule commune de France à employer des professeurs de natation
19
en
sus des maîtres-nageurs-EAPS et elle met en oeuvre en moyenne 60 séances de natation
durant le parcours scolaire d’un élève quand le ministère de l’éducation nationale en préconise
40). Aussi, huit écoliers parisiens sur dix passent avec succès le test de savoir nager à la fin
du CM2, pour 52 % en moyenne nationale. La Ville, avec l’ambition d’atteindre un objectif de
100 % de réussite en entrée en CM2, entend renforcer l’enseignement de la natation à l’école.
Plus précisément, elle se fixe un objectif intermédiaire à 5 ans de taux minimum de 75 % de
savoir nager, en modulant son effort afin de réduire une forte disparité sociale et territoriale (le
taux de savoir nager allait, en 2014, de 58 % à 93 %).
o
« 2 - des piscines plus ouvertes au grand public »
La Ville indique que huit piscines parisiennes seront à dominante grand public et que plus
globalement, elle souhaite
augmenter de 20 % la disponibilité pour le grand public d’ici 2020
20
,
par divers moyens : quatre piscines chaque soir seront ouvertes en nocturne, au moins jusqu’à
22h, la plage horaire du midi sera étendue et davantage de plages entre 18h et 20h
proposées
21
. La réponse aux besoins des familles est particulièrement évoquée, en
généralisant les créneaux qui leur sont destinés, avec des aménagements de bassin le
mercredi et le week-end, avec l’accueil d’événements grand public (nuit de l’eau, week-ends
à thème, manifestations festives) et l’ouverture des bassins école pour les activités de bébés
nageurs et de sport santé.
La communication traite explicitement de la nécessaire gestion des conflits ou incidents
constatés entre usagers, dans les termes suivants :
« l’explosion de la pratique individuelle et
l’hétérogénéité de la demande sociale nécessitent le respect par tous d’un « Code du savoir
19
Dans sa réponse au Q2 question 12, la ville a précisé qu’«
en 2016, il y avait 1.088 heures hebdomadaires de
natation pour les écoles élémentaires dans les piscines municipales et les bassins scolaires gérés par la DJS.
Ce nombre d’heures correspondant à une équivalence de 57,3 postes ETP de PVP EPS.
Le coût moyen d’un PVP est de 52 745 € annuels bruts
La masse salariale des PVP dédiée à la natation scolaire est estimée à 57,3 x 52 745 = 3 022 290 € par
an (Arrondis à 3 M€ / an) Valeur 2016.
Ces éléments sont stables sur les derniers exercices. »
20
Ce qui représenterait 314 heures d’ouverture hebdomadaires supplémentaires.
21
Plus de vingt piscines sont d’ores et déjà ouvertes au-delà de 18 heures et au moins jusqu’à 20 heures.
Gestion des piscines de Paris : Gestion d’ensemble et examen de la piscine Joséphine Baker
Exercices 2011 et suivants – Observations définitives
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vivre en piscine » qui relève autant de la politesse que du règlement proprement dit. Des
principes simples seront édictés pour limiter au maximum les conflits comme l’affirmation du
rôle essentiel des maîtres-nageurs pour la régulation du trafic des nageurs dans les lignes
d'eau, la séparation des flux des publics en cas de pluralité de bassins permettant de faire
cohabiter scolaires et grand public, le partage des lignes d’eau entre les clubs et les nageurs
individuels et la spécialisation des lignes d’eau par vitesse ou par type de nage ».
o
« 3 - faciliter la vie des clubs »
238 associations bénéficient de créneaux dans les piscines de la Ville dont 25 clubs membres
de la fédération nationale de natation (FFN) et huit comptant plus de 250 licenciés. La Ville
entend concentrer son soutien, notamment technique, aux clubs qualifiés de « structurants »,
par le biais de conventions de résidence et de convention d’objectifs passées avec les dix
premiers clubs, qui représentent 30 % des réservations. Le nombre de créneaux destinés aux
haut niveau de compétition sportive serait augmenté. En contrepartie, un contrôle plus étroit
de la fréquentation effective et de la bonne utilisation des créneaux occupés par les clubs
serait mis en place notamment par le biais de rapports d’activité obligatoires.
-
« Un service public de qualité renforcée »
o
« 1 - Un accueil amélioré dans les équipements »
La communication de la maire évoque notamment le couplage de billetteries automatiques
avec
un
contrôle
d’accès
par
tripodes,
la
labellisation
Qualiparis
de
l’accueil,
l’éco-responsabilité et les aménagements et équipements visant à mettre à disposition des
nageurs des locaux plus conviviaux.
o
« 2 -
l’écoute et l’information des usagers »
Sont mentionnées à cet égard la multiplication des canaux de remontée et d’écoute des
demandes des usagers, la création d’un comité de suivi du plan « Nager à Paris » et de
comités d’usagers d’arrondissement, l’amélioration de l’information (en ligne avec la rubrique
Piscines de Paris du site paris.fr ; sur smartphone avec l’application Paris Piscines).
o
« 3 - les agents au coeur du plan Nager à Paris »
La communication souligne les enjeux de formation renforcée, d’amélioration des conditions
de travail, de protection de la santé des personnels des piscines et met en avant le rôle central
à jouer par les maîtres-nageurs en termes de régulation des pratiques (s’appuyant sur une
refonte du règlement intérieur des piscines) et de conseil aux nageurs, ainsi qu’en matière
d’offre d’activités aquatiques complémentaires de celle organisée dans un cadre associatif.
o
« 4 - la mise en oeuvre du plan Nager à Paris »
Ce volet de la communication affiche la nécessité d’une nouvelle gouvernance et de nouveaux
modes de fonctionnement des services :
« Le pilotage central sera renforcé et confié au
Réseau des Piscines pour la mise en oeuvre du Plan et la coordination des actions relatives
au fonctionnement des établissements aquatiques. Les projets d’établissement dans chaque
piscine seront travaillés dès la rentrée par les conseillers sportifs, dans chaque circonscription,
en concertation avec les mairies d’arrondissement. »
Il annonce enfin la réalisation régulière d’enquêtes de satisfaction et de sondages destinés à
apprécier la mise en oeuvre du plan jusqu’à sa déclinaison dans les piscines.
Gestion des piscines de Paris : Gestion d’ensemble et examen de la piscine Joséphine Baker
Exercices 2011 et suivants – Observations définitives
43/156
3.10.4.
Un plan qui exprime cependant des choix d’orientation structurants
Le plan s’inscrit incontestablement dans la continuité des préoccupations identifiées dans la
communication citée de 2006 : sous-équipement, perception d’une forte demande quantitative,
évolution qualitative des attentes des usagers, inscription dans une approche de
développement durable
22
.
Il s’en distingue par un haut niveau de formalisation dans un document de communication
« grand public », par un contenu programmatique précis (cf. la liste des 104 mesures figurant
en
annexe n°6
du présent rapport), par l’affichage du doublement de l’effort financier de la
collectivité, et, plus globalement par l’expression d’une ambition incontestable pour les
pratiques de natation.
Le plan prolonge des inflexions apportées au fonctionnement des piscines au fil des dernières
années : attention toute particulière portée au grand public et à la diversité de ses attentes
(pluralité et simultanéité des usages), diversification des équipements et des fonctions
principales qui leur sont attribuées par public
23
, accueil du public handicapé, préoccupation de
développement durable et volonté d’évolution technique, accent mis sur la maintenance
compte tenu du vieillissement du parc en moyenne cinquantenaire, de sa sur fréquentation et
de l’extension de ses périodes d’ouverture, souci de qualité de service rendu aux usagers.
Malgré une apparence de plan
« attrape tout »
liée au nombre important des mesures et à une
volonté sous-jacente de s’attacher à satisfaire toutes les catégories d’usagers, il n’est pas
douteux que cet approfondissement des tendances d’ores et déjà à l’oeuvre durant les
récentes années s’accompagne de choix de réelles priorités.
Le grand public individuel apparaît le principal bénéficiaire de la tendance à spécialiser les
équipements, de l’extension des plages d’ouverture en milieu de journée et en nocturne
24,
de
la diversification des activités, animations, événementiels aquatiques, de l’ouverture des
bassins écoles
25
à d’autres usages que le seul apprentissage, de la volonté de rationaliser
l’affectation de créneaux horaires à des clubs et associations en s’assurant notamment de
l’intensité de l’usage qui en est fait
26
. Un « tableau des données de profil des piscines 2015 et
suivi » a été produit par la Ville : il décrit les piscines municipales et comporte une colonne
intitulée « couleur actuelle », destinée à signaler la vocation principale de l’équipement : le
22
Malgré le développement de la pratique de labellisation HQE des nouvelles constructions, les piscines présentent
encore une empreinte écologique très élevée : les consommations énergétiques sont importantes (chauffage,
éclairage, traitement de l’air) et l’eau des piscines est riche en produits chlorés.
23
Une étude de l’IRDS, publiée en 2008, avait souligné l’effet positif des 5
ème
et 6
ème
plans, qui ont provoqué une
vague de construction de piscines au plan national, du milieu des années 60 à la fin des années 70, mais également
une forte standardisation des équipements, devenue inadaptée à la diversité des pratiques aquatiques.
24
Dans la limite toutefois de l’amplitude 7 h-22 heures (tous les établissements ouvrent au public dès 7h 30). Cette
amplitude correspond à la mobilisation optimale de deux équipes de personnel. En septembre 2016, 23 piscines
parisiennes ouvraient au-delà de 18 heures et au moins jusqu’à 20 heures.
25
Il s’agit de bassins dont les faibles dimensions de surface et de profondeur (non règlementaires) et l’absence de
couloirs de nages correspondent à la vocation initiale d’enseignement scolaire de la natation, mais qui peuvent
accueillir des activités aquatiques telles que l’aquagym, les bébés nageurs, par exemple
26
A cet égard, il a été relevé la différenciation possible et probablement souhaitable, entre les clubs à vocation de
compétition sportive et les associations développant principalement des activités de loisirs et de détente et dont
certains prospèrent financièrement en offrant sur un temps mis à disposition par la ville des activités qui pourraient
être, si elles ne le sont déjà, offertes par l’exploitant de l’équipement, drainant les recettes correspondantes, non
plus vers l’association mais vers une collectivité dont les difficultés financières justifient une activation plus marquée
des possibles produits financiers.
Gestion des piscines de Paris : Gestion d’ensemble et examen de la piscine Joséphine Baker
Exercices 2011 et suivants – Observations définitives
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grand public, famille, scolaires et associatifs
27
. Au sein de ce grand public, le souci de prise en
compte toute particulière des familles est perceptible.
Le plan affiche la promotion d’une offre nouvelle : les baignades de plein air et, au-delà, en
milieu aquatique naturel et parfois écologique
28
. Cette offre, spécialement dédiée au grand
public individuel et familial, répond à des préoccupations environnementales, au sens le plus
large du terme, mais aussi gestionnaires : elle est adaptée au caractère saisonnier de la
pratique de la natation de loisir, et plus économe de moyens en équipement (plus léger) et en
fonctionnement (ouverture saisonnière, moindres contraintes réglementaires de dotation en
personnel).
Une préoccupation, plus prégnante que par le passé, est exprimée d’amélioration du
patrimoine, qu’il s’agisse de livrer des équipements nouveaux, de rénover des piscines
existantes ou simplement de renforcer la maintenance des équipements afin d’assurer une
plus grande durabilité et de réduire la fréquence des fermetures intempestives pour incident
technique. L’affectation à la maintenance d’une enveloppe budgétaire de 50 M€ sur cinq ans
constitue une rupture manifeste avec les crédits apparemment très modestes jusqu’à présent
consommés. Il s’agit là d’un levier incontestable d’amélioration du service rendu aux usagers.
Au souci de maintenance s’ajoute celui de performance énergétique et de réduction de la
consommation d’eau qui font l’objet de contrats d’objectifs et de performance internes à la
Ville, un projet de lancement d’un contrat de performance énergétique relatif à six à dix
piscines existantes mais aussi un choix emblématique de cette orientation : la décision de
recourir à des marchés de conception, réalisation, exploitation, maintenance (CREM), d’une
durée de douze ans, pour la construction des piscines Davout et Elisabeth. La Ville attend en
effet de l’association, dès l’origine, du maître d’oeuvre et de l’exploitant, tenu par un
engagement juridique et financier de performance, une meilleure maintenabilité de l’ouvrage.
Plus largement, il peut être relevé que la mise en oeuvre du plan, telle qu’elle est engagée,
mais sans que cela puisse être considéré comme un choix de principe de la Ville, semble
développer le recours à des prestataires privés. Elle recourt, par ailleurs, à la méthode des
appels à projets auprès de partenaires externes pour la piscine à créer au droit du parc André
Citroën, par exemple, méthode qui peut éviter la reproduction systématique de solutions
programmatiques stéréotypées.
3.10.5.
Une mobilisation des acteurs dans la déclinaison opérationnelle du plan
Un dispositif d’animation et de suivi satisfaisant
L’ensemble du plan fait l’objet d’un management « en mode projet ».
Le poste de chef du réseau des piscines parisiennes (RPP) est, en sa qualité de « référent/
chef de projet » chargé de coordonner la mise en oeuvre effective du plan Nager à Paris. Son
titulaire tient à jour les documents de suivi d’avancement de la déclinaison opérationnelle du
plan. Les tableaux de suivi de la mise en oeuvre, mesure par mesure, ont été produits. Ils
affichent le numéro de la mesure, sa nature, son échéance, les services en charge de leur
27
Cet intéressant document mentionne par équipement , son nom, l’arrondissement d’implantation, la longueur de
bassin et le nombre de lignes de natation, les profondeurs minimales et maximales, la fréquentation annuelle 2013
et 2014, la fréquentation maximale instantanée, les pourcentages de scolaires, de publics individuels et
d’associatifs, le taux de « savoir nager », le nombre d’associations accueillies, la possibilité ou non d’y organiser
des compétitions sportives, la distance de piscines proches, et un commentaire libre.
28
Si la candidature de Paris aux Jeux Olympiques de 2024 a été postérieure à l’élaboration du plan Nager à Paris
et n’y fait donc pas allusion, la volonté exprimée par la maire de voir les épreuves de natation organisées en eaux
libres, dans la Seine, illustre cette tendance. La DJS s’est fixé l’objectif d’organiser des baignades ponctuelles,
événementielles, dès 2020.
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Exercices 2011 et suivants – Observations définitives
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mise en oeuvre, leur état d’avancement, des commentaires et un code couleur exprimant si
les actions sont très avancées ou réalisées, bien entamées, entamées, au stade de maturation
ou qui ne pourront être conclues. Le chef du réseau des piscines parisiennes en rend compte
mensuellement au secrétariat général de la Ville, au maire-adjoint et à la maire. Les fiches
synthétiques correspondantes comportent des indicateurs d’impact RH, de coût et de
calendrier, et mentionnent les faits saillants du mois écoulé, les difficultés rencontrées ou
risques potentiels à venir, les arbitrages attendus et les prochaines échéances.
Un dispositif de suivi collectif a, en outre, été mis en place. En interne à la direction de la
jeunesse et des sports, avec la réunion du comité de suivi « Piscines » et, à l’externe, avec la
constitution de comités de suivi : le premier au niveau parisien,
dont les travaux et les suites
qui leur sont données font l’objet d’une publication sur internet, permettant à l’ensemble des
acteurs intéressés de s’assurer de l’avancement effectif des mesures, les seconds au niveau
des arrondissements volontaires
29
.
Une mobilisation de crédits de montants élevés
Le document de « déclinaison du PIM
30
Plan nager à Paris », dans sa version actualisée
proposée par la direction de la jeunesse et des sports en novembre 2016, confirme la
mobilisation de près de 150 M€, répartis en GER
31
(45,71 M€), projets neufs (55,95 M€), et
rénovations lourdes (48,3 M€). Il identifie deux nouveaux projets relatifs pour le premier à
l’installation dans 15 à 20 piscines de caméras anti-noyade Poséidon pour 2 M€ (suite à une
noyade intervenue à la piscine Blomet en octobre 2016) et pour le second au contrat de
performance énergétique concernant six piscines, pour 3,6 M€ et mentionne deux projets
dénommés « potentiels », concernant des rénovations technique (piscine Pontoise) et
fonctionnelle (piscine Le Gall) pour respectivement 6,62 et 5,54 M€.
29
En septembre 2016, seuls deux arrondissements avaient créé un tel comité.
30
Programme d’investissement de la mandature.
31
Gros entretien -réparations
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Exercices 2011 et suivants – Observations définitives
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D’ores et déjà, des engagements importants du plan ont connu des avancées significatives
Le nombre des mesures, le caractère encore récent du lancement de la démarche, la
dimension immatérielle de certaines orientations n’invitent pas à dresser un état détaillé
d’avancement du plan, mesure par mesure. Il est toutefois possible, dès à présent, d’attester
de sa mise en oeuvre en observant ses premières applications les plus visibles.
Il en est ainsi, parmi les plus symboliques, des constructions de nouvelles piscines « Davout »
et « Elisabeth » et du choix de leur réalisation en marchés de conception, réalisation-
exploitation-maintenance (CREM), au sens de l’article 73 du code des marchés en vigueur en
2015. Les travaux démarreraient au troisième trimestre 2017 pour une livraison à la fin de
l’année 2019.
Ils corroborent également l’engagement environnemental figurant au plan : les deux projets se
sont vus délivrée la certification NF HQE par Certivéa, organisme agréé à cet effet. Seules
deux autres piscines en France seraient, selon les services de la Ville, attributaires de cette
certification.
La perspective de construction de la piscine Belliard, porte de Saint Ouen, à la limite des 17
ème
et 18
ème
arrondissements., est retardée par l’avis négatif résultant de la consultation sur le
projet d’aménagement d’ensemble de l’opération d’urbanisme qui allie logements et
équipements divers. Toutefois, le consensus exprimé sur sa composante piscine permet de
conforter son inscription dans le projet global en cours de révision.
Deux autres perspectives seraient concrétisées : dès l’année 2017, l’ouverture de la baignade
naturelle dans le bassin de la Villette et en 2019 celle de la baignade naturelle et écologique
du lac Daumesnil. Outre la prévision calendaire, ces mesures sont précisées : ces baignades,
gérées en régie par la Ville, seraient gratuites, ce qui accentuerait leur vocation d’accueil du
public familial le plus large, mais correspondrait aussi à une plus grande facilité de mise en
oeuvre, les normes réglementaires applicables étant en la matière très sensiblement moins
contraignantes que celles en vigueur dans les piscines.
Avec l’ouverture à l’année du bassin de plein air de la piscine de la Butte aux Cailles (bassin
nordique) depuis le début 2016, Il est incontestable que l’objectif de développement des
baignades en plein air, naturelle et écologique est en passe d’être atteint.
Cette concrétisation des promesses du plan se vérifie également dans le domaine des grandes
opérations de restructuration. L’avancement des procédures administratives permet à la Ville
d’envisager l’aboutissement de trois rénovations lourdes d’ici la fin 2017 : Emile Antoine
(15
ème
art.), René et André Mourlon (15
ème
) et Amiraux (18
ème
). La mise en oeuvre du
programme de rénovations lourdes n’ira probablement pas sans difficultés : ainsi les deux
fermetures simultanées dans le seul 15ème arrondissement ne manqueront pas de créer une
réelle tension locale sur l’offre. La Ville a précisé à ce sujet que
« Ces deux dernières années,
l'impact des travaux sur les fermetures a sensiblement augmenté. Ainsi, les travaux sont plus
nombreux. La part consacrée aux travaux de maintenance dont la durée dépasse 30 jours
s'est accrue de 60 %. Ce chiffre est à mettre en parallèle avec une baisse de 35 % du nombre
de fermetures annuelles. Ainsi, les travaux sont plus longs, mais mieux organisés et mieux
planifiés afin de réduire le nombre de jours de fermeture dans l'année, renforçant ainsi d'autant
la continuité du service aux usagers. »
Naturellement, ce bilan d’une année seulement, s’il est positif en matière de degré
d’avancement des constructions ou des rénovations de piscines, et contribuera par sa forte
visibilité médiatique au succès du plan, comporte aussi des sujets de déception. Ainsi en est-il
de :
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Exercices 2011 et suivants – Observations définitives
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- l’abandon, indépendant de la volonté municipale, du projet d’intégration dans le périmètre
des piscines municipales de l’équipement du Racing club de France, rue Eblé ;
- du report vraisemblable, au-delà de la durée du plan, de la livraison de la piscine découverte
projetée sur la Seine aux abords du parc André Citroën, port de Javel bas, qui s’inscrit
désormais dans la démarche interrégionale « Réinventer la Seine »
32
. L’appel à projets de
création d’un bassin flottant en est lancé, la remise des offres est prévue fin 2016, mais le
calendrier de réalisation du projet retenu, quel qu’il soit, obéira à des contraintes de délai de
mise en oeuvre technique incompressible ;
- du report de la création d’une baignade écologique à la limite du parc Suzanne Lenglen et
de l’héliport, soumise au calendrier de libération de la parcelle occupée par la direction
générale de l’aviation civile jusqu'en 2024 ;
- de la renonciation à l’installation d’un second bassin mobile au centre sportif Louis Lumière,
compte tenu de son coût.
- en matière énergétique, il convient de noter que la démarche de préparation d’une
consultation devant aboutir à un contrat de performance énergétique sur le parc de piscines
parisien a été lancée. Le conseil de Paris a délibéré lors de sa séance des 29,30 et 31 mars
2016 le principe d’un recours à un assistant du maître d’ouvrage (AMO) en vue de préparer
cette consultation. Un comité de pilotage de la démarche, tenu le 13 octobre 2016, a identifié
une cible de six piscines, pour un coût de 24,6 M€, et un objectif d’économie d’énergie de
28 % et d’eau de 27 %. L’horizon de notification du futur marché global de performance est la
mi-2018.
La Ville estime que
« le plan Nager à Paris est aujourd'hui pleinement lancé et ses objectifs
devraient être remplis d'ici la fin de mandature : Parmi les 104 mesures que compte le Plan
nager à Paris près de 70 % seront concrétisées ou en passe de l'être avant la fin de cette
année 2017. »
L’offre d’équipement supplémentaire porterait à 50 le nombre des bassins dont
la longueur est d'au moins 25 mètres (hors bassins école et bassin estivaux) à l'horizon 2020,
soit 0,22 pour 10 000 habitants et à 116,6 m2 pour 10 000 habitants la surface totale des
bassins parisiens.
3.11.
Le plan doit impérativement s’accompagner d’un renforcement du pilotage de la
gestion des équipements
La mise en oeuvre d’un plan d’ensemble, conduit en mode projet, ne peut dispenser d’un effort
de réparation des défaillances manifestes dans le pilotage de la gestion des piscines
parisiennes.
Le présent rapport n’a pas pour objet d’auditer les processus multiples que nécessite la mise
en oeuvre du service public des piscines. En revanche, la complexité inévitable de
l’organisation parisienne impose de clarifier les conditions de son pilotage.
Ces conditions sont de trois ordres :
- La définition d’une politique formalisée à laquelle les différents acteurs peuvent se
référer pour la « mise en ligne » de leurs activités : cette condition est réunie depuis la
publication du plan « Nager à Paris » ;
- L’identification du service pilote de l’activité aquatique en charge de la cohérence
d’ensemble des diverses composantes de l’activité : si le réseau des piscines
32
Projet porté par HAROPA, groupement d’intérêt économique (GIE) des ports du Havre, de Rouen et de Paris.
Gestion des piscines de Paris : Gestion d’ensemble et examen de la piscine Joséphine Baker
Exercices 2011 et suivants – Observations définitives
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parisiennes est d’ores et déjà positionné comme l’animateur de la mise en oeuvre du
plan, son implication dans la gestion des équipements est extrêmement faible ;
-
La mise en place des outils du pilotage, au plan de la connaissance, de la définition des
objectifs opérationnels et du suivi des résultats obtenus : dans ces domaines, l’essentiel
reste à faire.
Ces deux dernières conditions sont examinées ci-après.
3.11.1.
L’organisation en matière d’activité « piscines parisiennes » est particulièrement
complexe.
Un premier facteur de complexité tient à la différence à faire entre les piscines classées en
équipement de proximité et gérées partiellement par les arrondissements, qui bénéficient pour
ce faire de crédits inscrits dans les états spéciaux d’arrondissement et les piscines gérées par
la Ville, d’une part, et à la distinction à opérer, parmi ces dernières, entre les gestions en régie
et celles qui sont externalisées.
Un deuxième facteur de complexité tient à une logique de métiers, habituellement rencontrée
dans les grandes collectivités. Celle-ci conduit à confier à des directions fonctionnelles des
pans d’activités relevant de directions opérationnelles, soit « en bloc », soit partiellement. Ainsi
les questions énergétiques, second poste de dépense des piscines, sont-elles traitées, « en
bloc », par un service spécialisé de la direction du patrimoine et de l’architecture (DPA), le
service technique de l’énergie et du génie climatique –STEGC- et l’élaboration d’un contrat de
performance énergétique relève du service de la performance énergétique, lui-aussi service
spécialisé de cette direction du patrimoine et de l’architecture. Cette intervention des directions
fonctionnelles peut aussi être partielle, selon le niveau d’expertise exigé et/ou le coût des
opérations. Il en va ainsi de la répartition des opérations, en matière bâtimentaire, entre le
service de l’équipement de la direction de la jeunesse et des sports et la direction du patrimoine
et de l’architecture, s’agissant de travaux à réaliser en matière de piscines.
Un troisième facteur de complexité tient à la déclinaison territoriale des services centraux.
Certaines opérations peuvent être menées par la direction de la jeunesse et des sports ou la
direction du patrimoine et de l’architecture au niveau central, ou par délégation de ces
directions à leurs services territorialisés, respectivement aux circonscriptions territoriales de la
direction de la jeunesse et des sports et aux sections locales d’urbanisme de la direction du
patrimoine et de l’architecture, dont les limites territoriales sont toutefois communes. Sans
omettre que des services centraux peuvent également être sectorisés géographiquement : il
en va ainsi, par exemple, des quatre secteurs nord, est, sud, ouest du pôle opérationnel du
service de l’équipement de la direction de la jeunesse et des sports.
Un quatrième facteur de complexité tient au fait que les piscines font l’objet d’une prise en
charge par une entité spécialisée au sein des multiples services concernés par leur
fonctionnement (la mission piscine du pôle pilotage et expertise du service de l’équipement de
la direction de la jeunesse et des sports, par exemple) ou non (au niveau des circonscriptions
territoriales).
Le cinquième élément de complexité tient à une distinction parfois peu claire entre les services
de gestion (caractérisés par un mode de fonctionnement fondé sur l’autorité hiérarchique dans
une chaîne de responsabilités et la gestion de crédits budgétaires, notamment) et des services
de mission (exerçant une éventuelle autorité fonctionnelle, sans responsabilité budgétaire).
Sans même évoquer ci la question des rapports entre la direction de la jeunesse et des sports
(DJS) et la direction du patrimoine et de l’architecture (DPA) en matière de travaux
Gestion des piscines de Paris : Gestion d’ensemble et examen de la piscine Joséphine Baker
Exercices 2011 et suivants – Observations définitives
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bâtimentaires, dont la cohérence serait assurée par le rôle de maître d’ouvrage de la DJS et
de maître d’ouvrage délégué de la DPA
33
, la seule organisation interne de la DJS en matière
de piscines relève d’une réelle complexité. La lecture de l’organigramme des services centraux
de la direction de la jeunesse et des sports suffit à s’en convaincre.
S’agissant des services de gestion directement concernés par les piscines (la sous-direction
de la jeunesse ne l’est pas, pour l’essentiel), la séparation entre la sous-direction de
l’administration générale et de l’équipement d’une part, et la sous-direction de l’action sportive,
d’autre part, est lisible. Le choix de placer la « mission
34
des piscines externalisée » au sein
de la sous-direction de l’action sportive ne s’impose en revanche pas avec évidence, sa
fonction quasi exclusive consistant à élaborer et à suivre l’exécution de marchés ou de
délégations de service public
35
.
La séparation entre les sous-directions et les missions est peu lisible. Le cas de la mission
« projet de modernisation de la billetterie des piscines est tennis » ne constitue pas un réel
enjeu. Il s’agit d’une mission de conduite de projet, à caractère temporaire, destinée à mettre
en oeuvre les conclusions tirées d’un rapport de l’inspection générale de la Ville de Paris. Cette
dernière avait notamment mis en évidence la pratique de fraudes par des usagers ou des
personnels de la collectivité et la nécessité de sécuriser les recettes de l’activité.
L’existence et la consistance des missions du « réseau des piscines parisiennes » constitue
en revanche un réel enjeu, identifié dans le plan « Nager à Paris ».
Interrogée sur les acteurs et sur les conditions du pilotage des piscines parisiennes, la Ville a
répondu qu’«
entre 2012 et 2014, c’est le Groupe Permanent des Piscines Parisiennes (G3P)
qui assurait le pilotage des piscines parisiennes. Un tableau de
suivi des projets et des actions
mises en oeuvre au niveau des établissements balnéaires était élaboré et suivi au niveau de
la Direction. Depuis 2014, le réseau des piscines parisiennes assure ce pilotage désormais
guidé par la mise en oeuvre des mesures du Plan Nager à Paris ».
Les motifs de création de cette mission ont été mentionnés précédemment. Il s’agissait
notamment de désigner aux chefs d’équipement un interlocuteur de référence au sein des
services centraux, apte à traiter des questions qui ne relevaient pas du champ de compétence
exclusive d’un service spécialisé, et de pallier en cela l’absence d’un service unifié de gestion
des piscines en régie, dans les services centraux de la direction de la jeunesse et des sports,
contrairement au cas des piscines à gestion externalisée. (L’organisation territoriale de la DJS
ne distingue pas non plus les piscines des autres équipements sportifs.)
A fin 2016, le réseau des piscines parisiennes exerçait une fonction de mission
36
,
essentiellement consacrée à l’animation du réseau et à la mobilisation des équipes autour du
plan Nager à Paris. Il restait encore peu impliqué dans les sujets de gestion.
La question du contenu du renforcement du rôle du réseau des piscines parisiennes sera
traitée plus en avant dans ce rapport. A ce stade, et s’agissant d’une organisation complexe,
il est simplement observé que les articulations entre les agents du réseau des piscines
33
A grands traits, la conduite d’opération est interne à la DJS pour les opérations de GER et les aménagements
fonctionnels, et déléguée à la DPA pour les opérations de construction neuve (y. c. les CREM) ou de rénovations
lourdes et dans certains champs thématiques (clos, couvert, énergie).
34
Il s’agit en fait d’un service de gestion et non de mission.
35
Le rapport de synthèse de l’IGVP sur les audits de trois DSP de piscines avait, en janvier 2010, conclu qu’ «
au
sein de la DJS, il faut supprimer la trop importante dichotomie entre le service de gestion des piscines en régie et
la mission des piscines externalisées.»
36
Le chef du réseau ne dispose d’aucune autorité hiérarchique au-delà de ses collaborateurs immédiats et ne gère
aucun budget.
Gestion des piscines de Paris : Gestion d’ensemble et examen de la piscine Joséphine Baker
Exercices 2011 et suivants – Observations définitives
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parisiennes en charge du « pôle technique – vie des équipements aquatiques » et du « pôle
RH Environnement professionnel » et, respectivement, ceux du service de l’équipement et du
service des ressources humaines, sont peu explicitées. La constitution, au sein du réseau des
piscines parisiennes, en 2016, d’un « pôle des activités aquatiques et de la natation »
regroupant un adjoint au chef du réseau, également chargé des relations aux usagers, deux
coordinateurs secteur scolaire et un coordinateur secteur associatif n’a pas simplifié le
dispositif. L’articulation de leurs activités avec les composantes de la sous-direction de l’action
sportive (services du sport de proximité, du sport de haut niveau, événementiel, mission des
piscines externalisées) mériterait d’être précisée.
La déclinaison territoriale de la direction de la jeunesse et des sports
a fait l’objet d’une
réorganisation récente, présentée au comité technique du 3 décembre 2015. Elle est
désormais
constituée
de
10 circonscriptions
correspondant
à
un
nombre
entier
d’arrondissements (de 1 à 4 par circonscription) et non plus de quatre et à échéance 2020 de
48 territoires
37
.
Les circonscriptions sont structurées en cinq binômes dont une circonscription « support »,
assurant pour les deux circonscriptions du binôme les aspects de RH et de comptabilité. Les
circonscriptions sont chargées pour l’essentiel de la gestion quotidienne des équipements
sportifs de toute nature et disposent pour cela de moyens humains et budgétaires, quasi
exclusivement en crédits de fonctionnement. Les moyens humains sont constitués des agents
de la circonscription, stricto sensu : un chef de circonscription, un conseiller à la vie sportive,
un ou deux responsable(s) territorial/aux d’action sportive, un à deux chargé(s) de travaux, un
secrétaire et un coursier. Les circonscriptions « support » comprennent également une cellule
RH et comptabilité. Les personnels en activité dans les différents territoires sont dirigés par un
chef de territoire et affectés par circonscription et par territoire, afin de favoriser les
mutualisations, remplacements, redéploiements liés aux fermetures pour travaux. Les moyens
budgétaires des circonscriptions (hors les budgets propres aux établissements et les crédits
inscrits aux états spéciaux d’arrondissement) sont notamment constitués de « droits de
tirage » ouverts sur des marchés passés dans les services centraux.
En pratique, pour répondre à leurs besoins courants, les chefs d’établissement peuvent
recourir, par l’intermédiaire des chargés de travaux des circonscriptions, à trois ressources
différentes : en régie, à une « équipe mobile du sport » (composée de 65 personnes dont une
équipe de cinq agents dédiée aux équipements techniques
des sous-sols des piscines) et
relevant du service de l’équipement, les marchés à bons de commande du service, tous corps
d’état, dont deux lots concernent spécifiquement les piscines, et enfin des marchés
transversaux passés par la direction des finances et des achats
38
. Les circonscriptions
assurent les travaux d’urgence et de maintenance, le service de l’équipement les travaux
d’investissement. Le service de l’équipement peut assurer directement la maîtrise d’ouvrage
des travaux pour la majeure partie des corps d’état ou la déléguer à la direction du patrimoine
et de l’architecture (principalement s’agissant du clos et du couvert des bâtiments, du
chauffage, du traitement de l’air).
3.11.2.
Il en résulte un morcellement de l’information, peu formalisée, peu disponible et
peu fiable
La division du travail, inhérente à toute organisation, est tout à fait logique et la complexité,
pour partie illustrée précédemment, est compréhensible dans une collectivité de la taille de
37
Chaque territoire regroupe, dans une logique de proximité de quartier, divers équipements sportifs, parmi lesquels
au maximum une piscine.
38
Le service de l’équipement passe directement les marchés de moins de 90 000 €, la DFA les marchés de montant
plus élevé.
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Exercices 2011 et suivants – Observations définitives
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Paris et s’agissant d’un parc d’équipements sportifs très important. La césure entre le domaine
des piscines en régie et en gestion externalisée est patente.
Le morcellement de l’information reste limité, s’agissant des piscines en gestion déléguée
L’atout de la mission est de concentrer sur un service le suivi de la gestion des piscines en
gestion externe, sous ses divers aspects. Cette concentration de l’information est cependant
très relative.
Au plan du budget de la Ville, la Mission des piscines externalisées n’a pas connaissance
précise des dépenses d’investissement principalement mais pas exclusivement, réalisées par
d’autres directions de la Ville,
concernant les piscines en gestion déléguée (telle la direction
du patrimoine et de l’architecture pour des travaux significatifs, dont la conduite est elle-même
répartie entre ses services centraux et les sections locales d’architecture), la direction de
l’informatique (qui a, par exemple, pris en charge l’équipement en contrôle d’accès et le
système de distribution automatisée des tickets d’entrée de la piscine Joséphine Baker), ni
même d’un autre service de sa propre direction (intervention du service de l’équipement, qui
comprend lui-même une mission piscines, par exemple).
La Mission des piscines externalisées est naturellement informée des projets et décisions
d’intervention de ces services, et reçoit parfois du service de l’équipement de la direction de
la jeunesse et des sports, pour information, les devis correspondants. En revanche, elle n’est
qu’exceptionnellement informée des coûts définitifs desdites interventions. Elle ne les
enregistre donc pas. A titre d’exemple, elle n’a pas enregistré le coût du remplacement de
deux chaudières intervenu en juillet 2016 à Joséphine Baker, réalisé dans le cadre d’un
marché à bons de commande de la Ville et qui serait l’opération d’investissement principale
réalisée depuis les incidents majeurs qu’a connus l’équipement en 2006 et 2007.
Il apparaît qu’en réalité n’est concentrée sur ladite mission que la relation aux opérateurs
externes, en fonctionnement.
La Mission des piscines externalisées gère cette relation financière à la Ville, sous deux
imputations du budget de la collectivité, exclusivement :
- L’article 611« contrats de prestations de service avec des entreprises » qui cumule :
- l’intégralité des paiements au bénéfice des délégataires de service public, qu’il s’agisse des
compensations pour tarifs sociaux, pour sujétions de mise à disposition du public scolaire, de
prise en charge du déficit structurel ou de rémunération du gestionnaire ;
- la part de rémunération des prestataires de services notamment des marchés de l’article 30
du CMP.
- L’article 62878, « remboursement de frais à d’autres organismes » qui ne comprend que la
part de financement du coût d’exploitation des piscines en article 30 du CMP, hors
rémunération.
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Exercices 2011 et suivants – Observations définitives
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La Mission des piscines externalisées assure sa gestion budgétaire interne et dispose
naturellement, à des fins de justification de ses paiements aux gestionnaires, des comptes
d’exploitation des piscines, que lui envoient annuellement les exploitants. Ces comptes sont
utilisés lors de la détermination des « règlements partiels définitifs », annuels, mais la Mission
des piscines externalisées ne consolide pas l’information ainsi obtenue, relative notamment à
la structure des charges par équipement, au fil des ans, et à des fins de comparaison entre
équipements.
Ainsi et à titre d’illustration, la Mission des piscines externalisées dispose, par l’accès aux
factures des fournisseurs des dépenses d’eau et d’énergies des équipements de son
périmètre de compétence, mais n’en assure pas la synthèse et le suivi.
En dehors de cette reddition annuelle des comptes, la Mission des piscines externalisées
reçoit des opérateurs, mensuellement, dans des formes qui ne sont pas encore, en pratique,
uniformisées, les informations suivantes :
-
Fréquentation mensuelle de l’équipement (individuels, scolaires et associatifs) ;
-
Répartition des fréquentations par catégorie tarifaire et motifs d’éligibilité (en revanche,
la MPE prend connaissance des recettes par extraction du logiciel GTS, commun à
toutes les piscines parisiennes hormis Pailleron) ;
-
Répartition entre piscine et autre éventuel équipement associé tel qu’un espace forme
-
Fermetures de l’équipement, exprimées en jours, et détaillées par motif ;
-
Factures élémentaires de fluides, non totalisées ;
-
Analyses élémentaires d’eau (dont la composition était dans le passé enregistrée par la
mission).
La mission n’enregistre afin de les livrer, tous les deux mois, à la cellule de contrôle de gestion
de la direction de la jeunesse et des sports, que les informations relatives aux fréquentations
et aux fermetures exprimées en jours. Cela lui permet de calculer et de suivre deux indicateurs
seulement : l’indicateur de capacité d’accueil (nombre de jours d’ouverture réel/ théorique) et
l’indicateur de fréquentation par jour d’ouverture (et non par heure ni par public, ce qui
nécessiterait de connaître l’amplitude horaire théorique et réelle, et l’affectation des lignes
d’eau par public et par heure). Ces derniers indicateurs peuvent bien sûr être
occasionnellement calculés pour répondre à une préoccupation d’aide ponctuelle à la décision
: ainsi de la démonstration de l’intérêt ou non de procéder à une extension horaire en nocturne
au vu de la fréquentation de la dernière heure d’ouverture quotidienne.
Les coûts ne sont, quant à eux, pas communiqués à la cellule de contrôle de gestion et ne
sont suivis par la Mission des piscines externalisées (et la direction de la jeunesse et des
sports) que dans une logique de gestion budgétaire.
Il apparaît donc que la mission ne dispose que de données d’exploitation émanant des
gestionnaires, dont une partie seulement est enregistrée et suivie, et dans une proportion
moindre encore, convertie en indicateurs, deux seulement étant systématiquement transmis à
la cellule de contrôle de gestion.
Le morcellement de l’information est en revanche très général, s’agissant des piscines gérées
en régie et ceci affecte, par voie de conséquence, la vue d’ensemble des piscines de la Ville.
Ceci explique notamment qu’aucun document en provenance de la direction du patrimoine et
de l’architecture, responsable notamment des opérations d’investissement principales de la
Ville et des consommations énergétiques n’ait été communiqué à l’équipe de contrôle.
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Exercices 2011 et suivants – Observations définitives
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Au sein même de chaque entité composant la direction de la jeunesse et des sports et
intervenant dans la vie des équipements, les outils de connaissance de l’activité sont très
partiels, occasionnellement construits, non suivis au fil des ans et au final souvent peu fiables.
3.11.3.
Le service de contrôle de gestion de la direction de la jeunesse et des sports ne
centralise pas l’information détenue par les divers services
La répartition des tâches entre acteurs thématiques spécialisés n’est pas compensée par un
système organisé de mise en commun de l’information et de construction d’indicateurs
partagés qui assurerait une lisibilité transversale et continue dans le temps des résultats de
l’action des personnels de la direction de la jeunesse et des sports. Les données et indicateurs
paraissent être propres à chacun des services et limitées aux informations directement
nécessaires à la mise en oeuvre opérationnelle de leur champ propre de compétence.
La pratique la plus courante dans les grandes collectivités est que le service de contrôle de
gestion (le plus souvent rattaché au service en charge des questions financières, compte tenu
de la vocation traditionnelle du contrôle de gestion à suivre l’exécution budgétaire et à assister
le service financier dans l’élaboration budgétaire), assure un rôle de collecte et de
consolidation de l’information permettant de rapprocher les données financières des réalités
« physiques »
des activités (unités d’oeuvre notamment).
Tel n’apparaît pas être le cas du contrôle de gestion opérant au sein du service des affaires
juridiques et financières (SAJF).
La chambre a demandé à la collectivité de produire les fiches utilisées pour le pilotage de la
politique générale de la Ville, décrivant chacune des piscines du parc municipal (localisation,
caractéristiques matérielles et financières, mode de gestion, effectifs de personnel, ouverture
au public, fréquentation par type d'usagers, ...), ainsi que la fiche de synthèse au niveau du
parc, pour l'exercice 2015.
Lors de l’instruction, il a été répondu qu’
« il n’existe pas de fiche de synthèse des éléments
indiqués. Autant la réalisation d’un tel document pourrait être envisagée, autant son suivi par
une mise à jour régulière est inenvisageable compte tenu du nombre d’équipements.
Toutefois
les différentes informations existent mais ne sont pas rassemblées en une unique base de
données, les responsables de leur suivi étant différents (service du contrôle de gestion, service
de l’équipement, service des ressources humaines, réseau des piscines parisiennes, mission
piscines externalisées…) »
La cellule de contrôle de gestion rattachée au service des affaires juridiques et financières,
dispose de données très partielles, qui sont insuffisantes.
Seuls les documents suivants, attestant d’un suivi de données par le contrôle de gestion du
service des affaires juridiques et financières, ont été produits par la Ville :
Il s’agit, sur la période 2011 – 2015,
- du suivi mensuel des fréquentations grand public pour chacune des 39 piscines (La Ville a
précisé, que les fréquentations scolaires et associatives étaient « hors champ SAJF » et donc
du contrôle de gestion) ;
- du suivi mensuel (2011, 2015, 2016) ou annuel (2012 à 2014) parfois limité aux piscines en
régie, parfois excluant la seule piscine Pailleron, dont les recettes ne sont pas gérées par le
logiciel GTS-IREC ;
- de la répartition annuelle des recettes entre entrées et activités, pour les piscines en régie.
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Exercices 2011 et suivants – Observations définitives
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Il s’agit, sur la période 2013 - 2016, du suivi des consommations d’eau en m
3
pour 25 piscines
en régie, le contrôle de gestion ne disposant pas des résultats des gestions externalisées, ni
de cinq piscines en régie dont les contrats d’approvisionnement en eau sont suivis sur états
spéciaux d’arrondissement dans quatre cas et par la direction des affaires scolaires dans un
cas (piscine St-Merri). Cette information serait plus utile si les années 2011 et 2012 étaient
également renseignées, si les coûts correspondants aux volumes consommés étaient connus
et surtout si les données traitées ne portaient pas sur huit mois seulement (de janvier à août).
Pour 2016 seulement, il s’agit du suivi mensuel des fermetures, réparties par motif, sans
précision du périmètre des piscines concernées (a minima les piscines en régie,
vraisemblablement).
En revanche, aucun élément n’a été produit par le CDG-SAJF sur le suivi des consommations
énergétiques.
Le contrôle de gestion, en phase de remise à niveau à la suite de la prise de poste d’un
nouveau titulaire, a donc essentiellement traité du rapprochement entre la fréquentation
individuelle et les recettes, en s’appuyant sur les données produites par le logiciel de billetterie
GTS, non interfacé avec les logiciels comptable (STAR) et de gestion budgétaire (ALIZE).
Il ne calcule que la recette par usager des piscines en régie et en marché de l’article 30, les
recettes étant encaissées par les exploitants des délégations de service public. L’effectivité de
ce travail de rapprochement pose toutefois question. Il a été mentionné précédemment que ce
service a livré un tableau de rapprochement des fréquentations et des recettes 2013-2015
comportant des données 2015 utilisées pour servir le tableau de bord de la direction de la
jeunesse et des sports. Il a été relevé également que la Ville a transmis le fichier détaillé des
données de fréquentation et de recettes comportant des données 2015 des piscines en régie
non corrigées, en recul de 30 % par rapport à l’année précédente.
Selon les sujets, les données sont plus ou moins renseignées, du plus (la gestion en régie) au
moins (la gestion en délégation de service public)
Il est à noter que le contrôle de gestion ne produit que des données constatées ; il ne les
rapproche pas des objectifs cibles, dont il n’a d’ailleurs pas connaissance, hors ceux suivis
dans le cadre des COP. S’agissant de l’indicateur relatif à la consommation énergétique, le
contrôle de gestion, ne connaissant pas les données, ne dépasse pas le stade d’une simple
tendance d’évolution supposée, par la mention d’une flèche ascendante (cf. COP – budget
2016).
Le contrôle de gestion ne collecte pas de données produites par le service des ressources
humaines telle la répartition des dépenses de personnel par piscine, ni par le service de
l’équipement. Il n’a pas connaissance, avant l’établissement des comptes administratifs par la
direction des finances, des dépenses directement réalisées par les mairies d’arrondissement.
Il connaît mal les gestions externalisées. Ainsi, les tableaux de suivi des recettes par
équipement, transmis par la Ville, ne comportent pas de données, hors les piscines gérées en
régie, pour les années 2012 et 2013. Les données relatives à l’année 2011 ne portent que sur
les équipements gérés dans le cadre de marchés de l’article 30, et elles divergent
sensiblement de celles émanant de la mission des piscines externalisées. En 2014, les
données sont complètes et conformes à celles produites par la mission. En 2015, les données
divergent sensiblement pour la moitié des piscines en article 30.
Il ne construit pas d’indicateurs rapportant les données collectées entre elles (pas d’indicateur
de baigneur par jour, ni par heure d’ouverture - le contrôle de gestion, comme la mission des
piscines externalisées, connaît les jours de fermetures, mais pas les amplitudes horaires
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théoriques et réelles) et a fortiori par rapprochement avec des éléments de connaissance dont
il ne dispose pas (attribution des créneaux horaires par type d’usager, superficie ou volume
de bassin par équipement, volume de l’équipement chauffé, par exemple).
Il n’a pas connaissance d’objectifs associés aux données qu’il traite et auxquels il pourrait
confronter les résultats constatés, hormis l’exception très partielle que constituent les objectifs
fixés par la Ville à la direction, en nombre réduit, comme cela sera précisé infra.
Il suit les recettes d’activités mais il ne connaît pas l’offre d’activités par équipement.
Il ne réalise pas de contrôle sur place dans les piscines.
Le plus surprenant est que le contrôle de gestion ne suit pas le coût, brut, net ou complet par
équipement.
Il n’est donc pas curieux que la Ville ait indiqué qu’en termes de coût de fonctionnement des
piscines, il n’existait pas de référentiel interne.
En 2009 et 2010, une étude avait été réalisée, à l’initiative de la direction des finances de la
Ville, portant sur les données 2008, mais ses résultats ne peuvent être considérés comme
totalement satisfaisants.
A titre indicatif, l’étude avait utilisé divers indicateurs qu’il aurait cependant été utile de
continuer à produire :
-
Indicateurs de coût de fonctionnement, brut, complet (ajoutant aux dépenses supportées
par les gestionnaires externes celles directement prises en charge par la Ville et, si
possible, l’estimation des dépenses indirectes correspondant au coût des services
supports de la Ville, notamment des services « centraux » de la direction de la jeunesse
et des sports) et total (impact de la TVA et de la rémunération de gestion externalisée) ;
-
Indicateur de coût net des recettes perçues ;
-
Calcul du taux de couverture des dépenses par les recettes ;
-
Indicateur de fréquentation, par type de public, selon le volume des créneaux horaires
attribués et selon les heures d’utilisation, exprimé en densité d’utilisation de l’équipement :
m² par baigneur et par créneau horaire ;
-
Répartition des dépenses par nature, en pourcentage des dépenses totales ;
- Effectif en ETP et coûts de personnel, distinguant les EAPS et maîtres-nageurs
sauveteurs (MNS) des autres personnels des piscines ;
-
Consommation d’eau en m
3
, exprimée en valeur et par baigneur ;
-
Consommation d’énergie, exprimée en KWh en valeur et par m
3
de bâtiment ;
- Indicateur d’amplitude horaire théorique (en heures par an) et de jours ; heures de
fermeture par catégorie de motifs ;
-
Recettes par nature (entrées et activités), par type d’usager, par catégorie tarifaire, par
heure d’ouverture.
Ceci aurait constitué une démarche d’amélioration progressive des méthodes et de
consolidation des résultats au fil des ans. Il n’en a rien été. Il est à craindre que le profit des
réflexions menées alors ne soit perdu, du fait des mouvements de personnel qui affectent
naturellement les services.
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Les données et indicateurs utilisés par la cellule du contrôle de gestion ne couvrent en 2016
que très partiellement le champ alors traité. Il est regrettable que le coût des piscines n’ait pas
fait l’objet de travaux réguliers.
Le cloisonnement de l’information entre la gestion en régie et la gestion externalisée ne facilite
pas le rapprochement régulier de leurs résultats respectifs ni le traitement de la question de la
logique du choix de la collectivité en la matière. Ce choix est délicat dans l’ensemble des
collectivités publiques mais d’une sensibilité toute particulière à Paris, la conflictualité sociale
dans le secteur des personnels des piscines (anciens caissiers, adjoints techniques AT,
EAPS …) étant élevée. L’année 2012 a été affectée par un mouvement de grèves dans les
piscines qui s’est achevé début 2013
39
et les années suivantes par un mouvement de grèves
des adjoints techniques qui a duré de février 2014 (plus de 600 jours de grèves pour la seule
année 2014) à début juillet 2015 (plus de 400 jours de grèves)
40
.
Ce n’est qu’à la suite d’une commande de l’élu en charge du sport, qu’une étude comparative
entre gestion en régie et gestion externalisée a été réalisée en 2015 par la mission contrôle
de gestion de la direction de la jeunesse et des sports. Cette étude a retenu un échantillon de
quatre piscines très semblables par leurs caractéristiques (année de construction, taille de
bassin et niveau de fréquentation), dont l’une gérée dans le cadre de l’article 30 du CMP.
Le résultat moyen des trois piscines en régie, pour l’année 2013, fait apparaître, notamment :
-
Que la masse salariale des personnels directement affectés aux équipements concernés a
représenté 73 % du coût brut total (pour 53 % hors TVA dans la piscine en gestion
externalisée). L’étude précise que cet écart important résulterait davantage d’effectifs
significativement plus importants dans les piscines en régie (de 20 à 26 ETP dans les piscines
en régie pour 14,8 ETP dans la piscine en article 30) que de niveaux de rémunération plus
élevés (42 K€ /an pour 44 K€). Plusieurs raisons sont avancées par l’étude :
o
Un temps de travail (hors formation et absences) inférieur dans les piscines en régie,
de 24 % pour les EAPS et de 9 % pour les agents techniques (AT). Pour un temps
de travail de référence de 35 heures hebdomadaires, le temps de présence du
personnel dans les piscines en régie était de 24 heures pour les EAPS et 28,4 heures
pour les agents techniques, pour 31,5 heures dans la piscine gérée en article 30 du
CMP, toutes catégories de personnel confondues.
o
Une flexibilité du temps de travail (temps partiel et travail fractionné) : durée du travail
et effectif mobilisé adaptés au nombre de baigneurs en gestion externalisée
(17 agents présents et payés pour 13,4 ETP) alors que la durée de service en régie
est de 10 heures et que l’effectif mobilisé est fonction de la fréquentation maximale
prévue. Un agent présent/payé correspond à un ETP
41
.
-
Que le taux de couverture (recettes/ coût brut) a atteint 18 % (pour 27 % dans la piscine en
gestion externalisée), mais la comparaison est moins pertinente s’agissant d’un équipement
en gestion externalisée qui accueille plus de public individuel (75 % du total des entrées pour
56 % dans les piscines en régie, davantage occupées par les publics associatifs et, dans une
moindre proportion, scolaires). L’étude met toutefois en évidence d’autres facteurs de plus
grande rentabilité de l’équipement en gestion externalisée : une ouverture effective de
342 jours par an pour 322 jours seulement en moyenne pour les trois piscines en régie. L’écart
39
Source rapport sur les contrats d’objectifs et de performance annexé au
budget primitif 2014.
40
Source rapport sur les COP au BP 2016
41
Tous les EAPS de la ville de Paris sont des fonctionnaires titulaires ou stagiaires ayant la qualification de MNS.
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Exercices 2011 et suivants – Observations définitives
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de 20 jours correspond à cinq jours fériés supplémentaires et à quinze jours de fermetures
non programmées dans les piscines en régie.
Sous la réserve tenant au caractère très partiel de l’échantillon retenu, cette étude présente
un incontestable intérêt et ses acquis méthodologiques mériteraient d’être consolidés à
l’avenir.
3.11.4.
La direction de la jeunesse et des sports ne dispose pas de tableaux de bord de
pilotage satisfaisants
La DJS, invitée à produire ses tableaux de bord de pilotage a livré peu de documents,
hétérogènes et lacunaires.
- Un premier document, intitulé « extrait piscines Direction de la jeunesse et des sports »,
comporte deux pages consacrées aux fermetures d’équipements : la première porte sur
l’analyse mensuelle de décembre 2011, la seconde sur le cumul 2011 comparé à l’année 2010.
Les données, exprimées en nombre de jours, distinguent les fermetures intempestives et leurs
différentes causes (grèves, incidents, effectifs incomplets, intempéries) des fermetures
programmées (vidanges et travaux). Les résultats distinguent les données générales « tous
équipements confondus et la part prise par les seules piscines.
- Aucun document n’a été produit pour les années 2012 et 2013.
- Le deuxième document, est intitulé « extrait- Reporting 2014 Direction de la jeunesse et des
sports ».
Il comporte huit pages :
La première page comporte la synthèse de fréquentation et de chiffre d’affaires des piscines,
distinguant les totaux des piscines en régie de ceux des piscines externalisées et comparant
les années 2013 et 2014. Elle comporte également des commentaires explicatifs des
évolutions.
La deuxième page est un tableau récapitulatif des entrées individuelles par piscine et par mois
de l’année 2014, distinguant les sous-totaux régie et piscines externalisées et la troisième
page présente ces données pour les deux années 2013 et 2014, sous la forme
d’histogrammes.
La quatrième page est consacrée à la fermeture des piscines, et présente sous une forme
nouvelle des données proches de celles figurant dans le document consacré à l’année 2011,
en ajoutant toutefois une approche comparative entre les piscines en régie et celles en gestion
externalisée. La cinquième page détaille ces données par équipement et pour l’année 2014,
la sixième présente les mêmes données, sous forme d’histogrammes, mais ajoute une
comparaison avec l’année 2013.
La septième page est consacrée aux fréquentations individuelles moyennes par piscine et par
jour d’ouverture. Elle comporte le détail par mois de l’année 2014.
La huitième page est consacrée aux recettes perçues dans les piscines en régie. Elle présente
la comparaison des résultats 2013-2014 en distinguant les entrées des activités, les types de
vente (tickets à l’unité, cartes et abonnements) ainsi que la répartition entre tarifs plein et
réduit.
- Le troisième document, est intitulé « indicateurs DJS – extrait piscines – année 2015 ». Il est
exclusivement consacré aux fréquentations individuelles par piscine, présentées sous forme
d’histogrammes relatifs aux années 2013-2014 et 2015 sur la première page et au tableau de
chiffres correspondant pour les années 2014 et 2015 en seconde page.
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- Le quatrième document, est intitulé « tableau de bord synthétique DJS – extrait piscines Mai
2016 » est consacré au suivi des fréquentations et des recettes individuelles, présentées sous
forme de tableaux chiffrés et d’histogrammes, par piscine, pour les mois de janvier à mai 2015
et 2016, en distinguant les piscines en régie de celles en gestion externalisées.
La production de ces documents appelle quelques commentaires. Il est regrettable que la série
des tableaux de bord soit discontinue. Le document 2011 est très lacunaire. L’absence de tout
document relatif aux années 2012 et 2013 est dommageable. Les indicateurs présentés en
2014 sont plus riches
42
. Il aurait été souhaitable qu’ils soient suivis, selon les mêmes
conventions et présentations en 2015 et 2016, années pour lesquelles les données relatives
aux fermetures et aux ratios de recette par usager individuel ne sont plus suivies.
On relève également l’absence, surprenante, sur toute la période, dans les tableaux de bord
produits, de toute donnée relative au coût de fonctionnement des piscines, qu’il soit brut ou
net des recettes perçues.
Cette lacune s’explique d’autant moins que, comme cela a été souligné précédemment, les
informations livrées par la présentation fonctionnelle des documents budgétaires de la Ville
donnent une vision inexacte de ces coûts.
Cette carence en matière d’outil de pilotage n’est pas suffisamment compensée par les
indicateurs définis par le secrétariat général de la Ville dans le cadre des contrats d’objectifs
et de performance (COP). Ces indicateurs sont trop limités pour un encadrement de l’action
des services de la direction de la jeunesse et des sports en matière de piscines.
Le contrôle de gestion de cette direction assure la mise en forme des indicateurs de COP.
La démarche de performance mise en place par la collectivité parisienne depuis 2009 constitue
un dispositif de pilotage visant à améliorer l’efficacité de la dépense, à assurer un haut niveau
de service public et à orienter la gestion vers les résultats. Dans le cadre des COP, par
direction, des objectifs, mesurables par des indicateurs, sont fixés aux services de la Ville. Ces
indicateurs, par définition synthétiques, ne sauraient couvrir de manière exhaustive le champ
d’action de la collectivité, mais traduisent les priorités de la mandature et les axes majeurs de
l’action des directions.
Ce n’est qu’à partir de 2013 que la direction de la jeunesse et des sports a fait l’objet d’un
contrat d’objectif et de performance.
En 2013 et 2014, trois des 25 indicateurs associés aux objectifs fixés à cette direction
concernaient exclusivement ou quasi exclusivement les 38 piscines ouvertes au public :
- Indicateur 1 : fréquentation en nombre d’usagers individuels dans les 38 piscines
parisiennes ;
-
Indicateur 5 : taux de réalisation des travaux programmés dans les piscines ;
-
Indicateur 7 : nombre de piscines et de tennis labellisés Qualiparis.
42
Il est toutefois regrettable que l’information fort utile apportée par le seul document relatif à l’année 2014, le ratio
en euros des recettes par usager individuel soit trompeur. Il affiche un ratio 2014 de 2.34 € pour les piscines en
régie et de 1.18 € pour les piscines externalisées. Mais il rapporte l’ensemble des usagers individuels des piscines
en article 30 et en DSP aux seules recettes perçues dans le cadre des marchés de l’article 30 ! Si la Ville considère
que les produits des piscines gérées en DSP ne sont pas pris en compte, car ils ne sont pas encaissés par la
collectivité mais simplement estimés dans le calcul de la subvention d’équilibre versée au délégataire, elle ne peut
logiquement prendre en compte la fréquentation individuelle correspondante. Le ratio basé sur un numérateur et
un dénominateur aux périmètres identiques serait de 2,65 € pour les marchés de l’article 30 et de 3,53 € pour
l’ensemble de la gestion externalisée (hors la piscine Pailleron -400 601 usagers individuels en 2014- qui, n’utilisant
pas le logiciel de billetterie GTS, est exclue des statistiques de recettes produites par la DJS).
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- Un quatrième, l’indicateur 3 les concernait très particulièrement, mais non
exclusivement jusqu’en 2015 : la disponibilité des équipements sportifs (taux d’ouverture
en pourcentage du nombre de jours théoriques d’ouverture).
Par la suite les indicateurs ont principalement évolué suite aux élections de 2014, afin de se
rapprocher des thèmes fixés par la feuille de route adressée par la maire aux adjoints et élus
délégués.
En 2015 :
Les indicateurs 5 et 7 ci-dessus ont été abandonnés et l’indicateur 3 a été dédié
exclusivement aux piscines et il a distingué le pourcentage d’ouverture en fonction des
fermetures totales ou des seules fermetures non programmées.
Deux nouveaux indicateurs sont apparus :
Un indicateur de consommation d’électricité moyenne par m² et par baigneur (en
Wh)
Un indicateur de consommation d’eau moyenne par baigneur (en litre par baigneur)
En 2016 :
L’indicateur 1 et l’indicateur 3 focalisé sur les piscines étaient toujours utilisés.
Les deux nouveaux indicateurs de consommation d’eau et d’électricité par baigneur ont
été confirmés, mais non chiffrés, le document portant la mention d’une stabilité ou une
flèche indiquant une tendance d’évolution à la baisse. Un commentaire expliquait que
« des outils doivent être développés pour permettre de produire rapidement et de manière
précise les données de l’indicateur (données initiales obtenues lors de l’audit technique
des piscines réalisé par un prestataire extérieur sur les consommations 2012). »
Le tableau suivant récapitule les données, cibles ou réalisées, des indicateurs utilisés de
2013 à 2016.
Gestion des piscines de Paris : Gestion d’ensemble et examen de la piscine Joséphine Baker
Exercices 2011 et suivants – Observations définitives
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Tableau n° 7 :
Indicateurs des contrats d’objectifs et de performance
Le dispositif de contrat d’objectif et de performance est d’un intérêt incontestable au niveau du
pilotage global de la Ville. Les indicateurs figurant au contrat d’objectif et de performance sont
peu nombreux mais ils sont nécessairement déclinés dans les services concernés par la
gestion des piscines. Outre le fait qu’ils ne sont pas « aboutis » au plan technique, s’agissant
des indicateurs de développement durable, ils peuvent être considérés comme insuffisamment
divers et détaillés à un niveau de pilotage de son activité « piscines » par la direction de la
jeunesse et des sports.
Il importe en conséquence que cette direction définisse les données dont le recueil, la
consolidation et le suivi sont nécessaires à la constitution d’un ensemble d’information
structuré, les indicateurs de synthèse utiles au pilotage de l’activité et le dispositif
d’organisation en garantissant la mise à jour périodique et la cohérence. La chambre émet à
cet effet la recommandation qui suit :
Recommandation n° 1 :
Constituer
le
corpus
d’informations
indispensables
au
pilotage de la gestion des piscines municipales par la direction de la jeunesse et des
sports.
En réponse à cette recommandation de la chambre, la Ville a fait état d’initiatives,
contemporaines de l’instruction, qui en constitue la mise en oeuvre
« La Mission Contrôle de
Gestion, en pleine restructuration, a entamé en 2016 une réflexion pour développer et fiabiliser
des outils :
I — de « requêtage » permettant de saisir les évolutions et dégager des indicateurs de pilotage
productibles à échéance régulière
INDICATEURS
2012
2012
2013
2013
2013
2014
2014
2014
2015
2015
2015
2016
estimé
réalisé
cible
estimé
réalisé
cible
estimé
réalisé
cible
estimé
réalisé
cible
COP BP 2013
4 200 000
4 000 000
COP BP 2014
3 901 545
3 500 000 3 690 000
3 900 000
COP BP 2015
3 769 154
3 630 000
3 700 000
COP BP 2016
3 580 793 3 700 000 3 800 000
3 850 000
COP BP 2013
92%
91%
COP BP 2014
94%
91%
91%
en hausse
COP BP 2015
80%
76%
80%
COP BP 2016
74%
80%
80%
80%
COP BP 2013
96%
98%
COP BP 2014
98%
98%
98% en hausse
COP BP 2015
96%
93%
95%
COP BP 2016
90%
95%
93%
96%
COP BP 2013
20%
en hausse
COP BP 2014
73% en hausse
80%
en hausse
Qualiparis
COP BP 2013
16
29
COP BP 2014
16
30
30
32
wh/baigneur COP BP 2015
37,8
37,8
37
COP BP 2016
37,8
37 stable
en baisse
l/baigneur
COP BP 2015
123
119
115
COP BP 2016
123
115 stable
en baisse
Source : rapport sur les COP
Budgets primitifs de la commune
Obj 3
1
Obj 3
2
CONTRATS D'OBJECTIFS ET DE PERFORMANCE
1
fréquentations
3
a
taux d'ouverture
3
b
taux hors fermetures non programmées
5
taux réalisation des
travaux programmés
7
piscines labellisées
Gestion des piscines de Paris : Gestion d’ensemble et examen de la piscine Joséphine Baker
Exercices 2011 et suivants – Observations définitives
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Mensuelle : fréquentation avec détail par type de tarif, recette avec détail
activités/entrées, fermetures, eau
Semestrielle : énergie
Annuelle : recettes et fréquentations des associations et des scolaires
Il - pour élaborer des tableaux de bord par équipement. (18 — 20) (Recette par jour, taux
d'activité, fréquentations par type de tarif et panier par usager,
Ces tableaux sont d'ailleurs transmis mensuellement aux circonscriptions qui les utilisent dans
leur suivi avec les responsables des équipements de leur ressort géographique.
Le projet de supervision des installations techniques de chauffage et de ventilation, en cours
de déploiement, va permettre d'améliorer le suivi de ces consommations et leur pilotage.
La Mission Contrôle de Gestion est également en phase de validation d'une étude de coût sur
les 30 piscines en régie afin de connaître notamment les coûts moyens de fonctionnement,
dépense par nageur, consommations et dépenses en fluides par équipement, effectifs. Cette
démarche permettra notamment de mettre en perspective les fonctionnements d'équipements
comparables.
Le corpus d'informations nécessaire au pilotage de la gestion des piscines municipales,
évoqué dans la recommandation no 1, est désormais constitué par la Mission Contrôle de
Gestion.
Par ailleurs, le contrôle de gestion a entamé depuis 2016 une démarche de collecte et de
fiabilisation des données indispensables à une maîtrise raisonnable des coûts des
équipements sportifs et aquatiques. Depuis l'audit de la Cour, le montant du coût de
fonctionnement global des piscines, cohérent avec les chiffres du compte administratif, est
désormais connu de façon détaillée par piscine. Il reste à mesurer la marge d'incertitude dans
la répartition fine par piscine, la qualité de l'information étant liée à la saisie par les comptables
de la répartition des bons de commande par équipement. Il est rappelé que seules sept7
piscines ne sont pas imbriquées dans des ensembles sportifs. Cette imbrication complexifie
l'identification précise de la destination des produits commandés…
La DJS s'est engagée à perfectionner les méthodes d'exploitation technique et de
maintenance, avec un lien plus étroit avec les services opérationnels de la STEGC…
La Direction du Patrimoine et de l'Architecture va développer un pôle spécifiquement dédié au
chauffage et la ventilation dans les piscines au sein de la Section Technique de l'Énergie et
du Génie Climatique. Ces installations, particulièrement complexes, sont confrontées à une
pression d'usage extrêmement élevée et doivent faire l'objet d'expertises de haut niveau. La
création d'une équipe de spécialistes techniques permettra d'améliorer les procédures et
méthodes de gestion des installations de chauffage et de ventilation des piscines, en veillant
notamment au respect des débits d'air neuf minimums introduits dans les halles bassins (60
m3/h par personne sur la base de la fréquentation maximum constatée).
La Direction de la Jeunesse et des Sports consolide son expertise en développant un pôle
miroir responsable de la qualité et de la gestion de l'eau. Le Service de l'Équipement pilotera
désormais les actions de maintenance et de réparation sur les installations techniques, et
renforcera ses liens fonctionnels avec le Réseau des Piscines Parisiennes et le Bureau de la
Prévention et des Risques Professionnels pour élaborer les cahiers de procédures des
contrôles et actions réalisés par tous les intervenants du cycle de l'eau.
Ces deux pôles miroir « qualité de l'eau » - « qualité de l'air » permettront de développer une
expertise unique et coordonnée des cycles de l'eau et de l’air ».
Gestion des piscines de Paris : Gestion d’ensemble et examen de la piscine Joséphine Baker
Exercices 2011 et suivants – Observations définitives
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La chambre prend acte de ces annonces et, compte tenu du caractère récent de ces initiatives,
invite la ville à veiller à leur mise en oeuvre effective et durable.
3.11.5.
La nécessaire affirmation de la responsabilité du réseau des piscines parisiennes
en matière de gestion globale des piscines
Il a été relevé que le réseau des piscines parisiennes joue un rôle éminent d’animation de la
démarche de projet que constitue le plan Nager à Paris. A cet effet, la mission connaît un
renforcement progressif, d’ailleurs prévu par le plan Nager à Paris, et ceci de deux natures :
- L’équipe, à l’origine composée du responsable, d’un chargé du pôle technique (vie des
équipements aquatiques) et d’un chargé du pôle RH (environnement professionnel), a été
complétée et doublée en effectif, avec la création d’un poste d’adjoint au chef du réseau,
chargé du pôle des activités aquatiques et de la natation, bénéficiant du concours de trois
collaborateurs dont deux chargés du secteur scolaire (créneaux, transports, dispositifs) et le
troisième du secteur associatif. Deux de ces chargés de secteur sont en outre les
interlocuteurs des piscines, réparties en deux ensembles d’arrondissements.
- Le réseau des piscines parisiennes n’exerce pas la responsabilité de la gestion quotidienne
des équipements aquatiques. En dehors de tableaux de bord consacrés à la mise en oeuvre
du plan, le chef de réseau ne tient de tableaux de bord que des plannings de travaux et des
fermetures d’équipement, déclarées par les responsables d’équipement dans une application
informatique dénommée « Patrimoine » ou « Studio » selon ses utilisateurs, et ne reçoit,
comme information de gestion, que les données relatives aux fréquentations.
- Sans être un point de passage obligatoire dans les relations entre responsables
d’équipements et responsables des services gestionnaires internes à la direction de la
jeunesse et des sports, il en devient néanmoins un élément facilitateur, participant de la prise
de décision, occasionnellement consulté pour avis par le service des RH sur des questions de
gestion des personnels et par le service de l’équipement sur les demandes exprimées par les
piscines.
Les objectifs fixés au chef du réseau par le directeur de la jeunesse et des sports témoignent
du renforcement de son rôle, par l’extension de leur périmètre.
- En 2016, ces objectifs étaient, d’une part, de lancer et de faire vivre le plan « Nager à Paris »,
d’autre part de faire vivre la « nouvelle territorialisation », qui a notamment consisté à densifier
la coordination locale des activités de la direction de la jeunesse et des sports, tous
équipements confondus, en passant de quatre à dix circonscriptions de terrain. Cette dernière
responsabilité accroît incontestablement la légitimité du RPP vis-à-vis des équipes
territorialisées et des personnels des piscines parisiennes.
- En 2017, les objectifs du réseau devaient se porter sur la relance de la démarche Qualiparis
et sur la définition de feuilles de route par piscine. Ce dernier objectif est également de nature
à asseoir le rôle du réseau des piscines parisiennes vis-à-vis des responsables et personnels
des piscines.
Ces indications permettent d’établir qu’un pôle de référence se constitue en matière de
piscines en régie.
Une clarification du contenu du poste de chef du réseau serait à ce stade nécessaire. En effet,
la fiche de poste élaborée en 2014 et destinée au recrutement du titulaire actuel du poste n’est
pas totalement satisfaisante. Sa rédaction donne une présentation des attributions et des
conditions particulières du poste un peu confuse. Sa mise en oeuvre effective est encore
partielle.
Gestion des piscines de Paris : Gestion d’ensemble et examen de la piscine Joséphine Baker
Exercices 2011 et suivants – Observations définitives
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La qualification du métier de
« responsable de projet »
, et de sa vocation à l’
« élaboration de
la politique parisienne d’équipement, d’entretien et de fonctionnement des piscines »
correspondent bien à l’activité récente du titulaire du poste : participer à la définition du plan
Nager à Paris et en animer la déclinaison opérationnelle, notamment par l’
« animation du
réseau des chefs de bassin et des chefs d’établissement
43
».
L’attribution
du « management en réseau des services impliqués dans la gestion des piscines
(contrôle de gestion, équipements, service du sport de proximité, mission des piscines
externalisées, service des ressources humaines et de la prévention des risques
professionnels … »
et la condition particulière d’exercice que constitue
« l’autorité
fonctionnelle sur les services de la direction et des chefs d’établissement »
restent des
potentialités.
La coordination des interventions de la direction de la jeunesse et des sports avec les mairies
d’arrondissement et avec la direction du patrimoine et de l’architecture est principalement
consacrée à la négociation des calendriers de réalisation de travaux afin de réduire leur impact
en termes d’activité du personnel et de fermeture de l’établissement.
Le contrôle et le pilotage des piscines externalisées gérées et suivies par la mission des
piscines externalisées ne sont pas mis en oeuvre.
La poursuite de la montée en charge des responsabilités exercées par le chef de réseau des
piscines parisiennes serait favorisée par une redéfinition de la fiche de poste correspondante.
Elle passera, à l’avenir, par une réorganisation de la direction. Au-delà de la conduite du projet
du plan Nager à Paris, il importe que le principe de responsabilité du réseau des piscines
parisiennes en matière de gestion globale des piscines parisiennes soit affirmé et que la
montée en charge de ses attributions soit poursuivie, qu’il s’agisse des piscines en régie ou
de celles en gestion externalisée.
Recommandation n° 2 : Confier au Réseau des piscines parisiennes le pilotage et la
coordination de la gestion des équipements aquatiques municipaux.
Dans sa réponse à l’observation et à la recommandation qui précèdent, la ville a indiqué que
« la création du Réseau des piscines parisiennes depuis 2012 démontre la volonté forte de la
collectivité d'améliorer le pilotage et la gestion d'équipements dont la complexité et la
sensibilité se démarquent de celles des autres équipements sportifs ».
Elle a confirmé la
mission du Réseau, participant
« à la définition de la politique des activités physiques et
sportives ou de loisirs aquatiques à Paris également associé à l'élaboration de la politique
parisienne d'équipement, d'entretien et de fonctionnement des piscines interlocuteur-pilote de
la mise en oeuvre du plan Nager à Paris partenaire étroit et permanent pour tous les acteurs
de la natation et/ou des piscines »
. Elle n’a en revanche pas manifesté l’intention de donner
suite à la recommandation de la chambre par des mesures d’organisation attribuant au réseau
des piscines parisiennes une responsabilité de gestion des équipements aquatiques.
4.
LA PISCINE JOSEPHINE BAKER, UN EQUIPEMENT SINGULIER
Un ensemble de tableaux descriptifs de la piscine Joséphine Baker et de son activité ont été
communiqués par la Ville. Ils sont reproduits à
l’annexe n°7
du présent rapport.
43
Cette présentation des deux fonctions, peu conforme à leur ordre hiérarchique, paraît illustrer ce qu’un
interlocuteur de l’équipe de contrôle a qualifié, en entretien, de « dyarchie ».
Gestion des piscines de Paris : Gestion d’ensemble et examen de la piscine Joséphine Baker
Exercices 2011 et suivants – Observations définitives
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4.1.
Un équipement singulier : une piscine flottante.
La piscine Joséphine Baker est un établissement flottant amarré au port de la gare, le long du
quai François Mauriac, au pied de la Bibliothèque Nationale François Mitterrand dans le
13
ème
arrondissement.
La construction de la piscine Joséphine Baker est très liée à la disparition de la « piscine
Deligny » en 1993, seule structure basée sur la Seine, dans le 7
ème
arrondissement, depuis le
début du siècle dernier. La Ville attribue l’attractivité de la piscine,
« à sa nature, à son
architecture (pont-soleil) et à la nostalgie des piscines flottantes. A son inauguration, nombre
d’usagers venaient voir la nouvelle piscine Deligny. »
Le document de présentation du projet mentionne notamment qu’il avait pour objectif de
« redonner aux parisiens le plaisir de se baigner sur la Seine.»
Une consultation pour la désignation d’un programmiste a été lancée le 16 juillet 2001
44
pour
créer une nouvelle piscine flottante dans l’Est parisien. 17 sociétés ont retiré un dossier de
consultation et quatre ont remis une offre basée sur une étude faite, autour de douze secteurs
répartis sur les rives gauche et droite de la Seine, par l’Atelier parisien d’urbanisme et Ports
de Paris. Seuls deux secteurs étaient propres à recevoir cet équipement – Bercy rive droite
face au Ministère de l’Economie et des Finances et Bibliothèque Nationale rive gauche. En
2002, il a été décidé de retenir le scénario qui répondait de manière satisfaisante aux
contraintes techniques et financières et aux besoins des deux arrondissements intéressés par
le projet (12
ème
et 13
ème
) sans oublier l’intégration de la démarche de haute qualité
environnementale.
L’étude de l’emplacement de la barge et le programme de l’opération ont été réalisés par le
cabinet de programmation lauréat de la consultation : la société SPRINT.
Ce programme associe à la piscine proprement dite un espace de remise en forme.
Cette opération a été menée dans le cadre d’un marché de conception-construction suite à un
appel d’offres sur performance. Les travaux de construction de la piscine Joséphine-Baker ont
débuté le 1
er
octobre 2004, pour une ouverture projetée fin mai 2006. La construction a été
réalisée par GTM Bâtiment, à Ostende et Paris principalement.
La procédure ainsi que le suivi de la construction ont été pilotés par la direction du patrimoine
et de l’architecture de la Ville en lien avec la direction de la jeunesse et des sports.
L’ouvrage a été achevé fin juin 2006.
Le coût final d’investissement aurait été de 18 399 040 € TTC
45
, soit 15,4 M€ HT. Ce coût
semble très élevé, pour un bassin de 250 m², si l’on observe que dix ans plus tard, l’offre du
lauréat du CREM de la piscine Davout comporte un prix des études et travaux de 12,85 M€ HT
pour un équipement qui comprend deux bassins d’une superficie totale de 625 m², et celle du
lauréat du CREM de la piscine Elisabeth un prix des études et travaux de 13,1 M€ HT pour un
équipement qui comprend deux bassins d’une superficie totale de 730 m² .
Comme cela peut être régulièrement constaté en matière de construction d’équipements, le
coût effectif de l’opération a sensiblement dépassé l’estimation du projet établie par la Société
45
Selon un tableau cité plus haut, émanant du service de l’équipement de la DJS et consacré aux travaux réalisés
par la ville de Paris pour la piscine Joséphine Baker sur la période 2003-2016, qui mentionne précisément un «
coût total travaux de la piscine flottante Joséphine Baker » affecté à l’exercice 2006, d’un montant de 18 399 040
€.
Gestion des piscines de Paris : Gestion d’ensemble et examen de la piscine Joséphine Baker
Exercices 2011 et suivants – Observations définitives
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SPRINT et présenté en commission des opérations immobilières de la Ville en 2002, de
11,4 M€ TTC (75 MF) hors aménagements portuaires et l’évaluation d’un coût total de
13,250 M€ TTC avec aménagements, aléas, actualisation de prix.
L’établissement flottant recevant du public (EFRP) Joséphine Baker a été déclaré ouvert
le 5 juillet 2006 par la préfecture de Police et déclaré apte à recevoir un
effectif maximum
instantané de 508 personnes dont 375 pour la zone piscine
46
.
La structure flottante est d’une longueur de 90 mètres et de 22,55 mètres de large avec une
verrière couvrante amovible. Son tirant d’eau est de 3 m. Son poids est de 4000 tonnes.
Elle est inscrite au registre international de classification des navires en tant que « bateau de
navigation intérieure » destiné à un « service spécial piscine flottante ».
L’équipement est composé de :
-
Un bassin de 25 m*10 m (quatre lignes d’eau) à débordement ;
-
Une pataugeoire de 50 m² ;
-
Un pont solarium avec transats, de 452 m² ;
-
Un espace de remise en forme de 290 m² avec une salle de fitness et un plateau cardio ;
-
Un espace forme de 227 m² avec un hammam, deux saunas et un jacuzzi ;
-
Un espace de 125 m² avec des distributeurs de boissons et de petite restauration.
-
Au total, la structure flottante comporte des locaux d’une surface de 2 456 m². 700 m²
de quai peuvent en outre être aménagés en zone de détente, d’activités et de loisirs
durant la haute saison (mai à septembre-octobre) et servir à l’accès de l’équipement
(notamment à la gestion de la file d’attente des usagers).
Cette piscine flottante, sans équivalent connu
47
, est constitué d’une coque mixte comportant
des caissons en béton supportant l’équipement proprement dit, sous lesquels sont fixés vingt
flotteurs métalliques assurant la stabilité de l’ensemble et son horizontalité par ballastage.
Cette structure complexe est qualifiée de
« véritable puzzle de caissons en béton et de
flotteurs métalliques »
par le rapport à la commission d’appel d’offres (CAO) du 22 octobre
2013. La Ville considère qu’il s’agissait d’une réponse
« très astucieuse »
à des contraintes
imposées par les établissements publics gestionnaires du port et du domaine fluvial.
L’originalité de cet équipement, qualifié de piscine « flottante, démontable et pouvant naviguer
dans le respect des règles de circulation fluviale » par le rapport de présentation à la CAO du
2 juillet 2007,
conduit la Ville à le qualifier de
« prototype ».
Le principe du choix de la Ville de réaliser un équipement si atypique peut poser question. Il
doit être situé dans une politique d’offre diversifiée, au sein d’un parc de piscines qui dépassait
déjà, à l’époque, trente équipements. Il répondait en outre à une volonté de composition
urbaine particulière.
46
La fréquentation maximale autorisée est, pour la partie piscine à laquelle cette notion se rattache, de :
250 personnes, verrière fermée (1 personne/m² de bassin-hors pataugeoire) ;
375 personnes, verrière ouverte (1,5 personnes/m²).
47
Des bateaux de croisière disposent naturellement de piscines à bord, mais il ne s’agit pas de leur vocation
principale. Il existe à Berlin des piscines publiques flottantes, mais les locaux sont construits sur les quais et seul
le bassin de natation est situé sur une péniche.
Gestion des piscines de Paris : Gestion d’ensemble et examen de la piscine Joséphine Baker
Exercices 2011 et suivants – Observations définitives
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4.2.
Un élément emblématique de l’aménagement des berges de Seine dans l’est parisien
Au-delà de sa fonction de piscine-espace de remise en forme, le projet s’est inscrit dans le
cadre de la démarche municipale de valorisation des berges de la Seine.
Une brochure de présentation du projet le qualifiait de « pari citoyen, en écho au concept Paris
plage ».
Il ne s’agissait en effet pas en 2002 de régler, par le choix d’un bateau-support implanté en
limite de la ZAC Paris Rive Gauche, un problème de disponibilité foncière, compte tenu du
stade d’avancement de l’opération d’aménagement. Cette option a répondu à une volonté de
faire de cet équipement un emblème de la politique municipale de reconquête des berges de
la Seine.
Ainsi, le rapport de proposition de désignation de la société SICRA maintenance pour
l’exploitation de l’équipement sur la période allant de septembre 2007 à août 2013 indiquait-il
que la proposition du candidat fait apparaitre des éléments intéressants dans divers domaines
et notamment celui de la «
communication et promotion afin d’asseoir la notoriété de
l’équipement, de ses installations et de ses prestations. Cette proposition d’actions de
communication a été affinée lors des négociations afin de lui donner plus de souplesse et de
réactivité en rapport avec la spécificité de cet équipement (besoin de notoriété et non d’afflux
de fréquentation
».
De même, le rapport à la CAO du 22 octobre 2013 qualifie l’équipement de «
pôle d’activité
très attractif permettant aux citadins de pratiquer la natation dans un cadre architectural dont
l’originalité et le design contribuent à la valorisation des berges de la Seine
».
4.3.
Une vocation particulière : l’accueil d’un grand public, sensible à la localisation
exceptionnelle de l’équipement, à son ouverture sur le paysage fluvial et urbain, à une
impression de baignade en milieu naturel.
A l’origine, le rapport à la commission des opérations immobilières de 2002 affiche une
vocation d’accueil de tous les publics : «
Cette piscine permettra l’accueil des scolaires et
devra également répondre à un besoin social en permettant l’accueil de tous les publics ainsi
que la pratique de la remise en forme pour tous
». De même,
le document de présentation du
projet aux habitants du secteur mentionne notamment « la compétition » parmi ses divers
usages. Toutefois, dès la tenue des groupes de travail réunis en 2005 et consacrés à
l’élaboration du projet, la vocation d’accueil d’associations sportives a été abandonnée.
L’absence de réservation de créneaux d’occupation du bassin par des associations sportives
est un signe éclairant de
la vocation particulière de Joséphine Baker.
48
Le rapport à la CAO de juillet 2007 relatif à la passation d’un marché d’exploitation exprime
bien la particularité de l’équipement : «
la piscine Joséphine Baker a montré dès son ouverture
en juillet 2006 qu’elle constitue un nouveau pôle de la vie parisienne, très prisé des usagers
estivaux, qu’ils soient nageurs ou plus simplement amateurs de plein air et de soleil, avec son
espace nautique découvrable (bassin de 250 m² et pataugeoire avec toit et paroi mobiles), un
vaste pont solarium de 300 places, des espaces de remise en forme (musculation, entretien
corporel, hammam, saunas et spa), un bar-cafétéria, des plages et terrasses modulables selon
48
Quatre des neuf piscines en gestion externalisée ne consacrent pas de créneaux aux groupes associatifs :
Berlioux, Pontoise, Baker et Pailleron. Toutes reçoivent les groupes scolaires.
Gestion des piscines de Paris : Gestion d’ensemble et examen de la piscine Joséphine Baker
Exercices 2011 et suivants – Observations définitives
67/156
la saison. A la belle saison, des extensions sur le quai où se trouve amarré le bateau-piscine
augmentent les surfaces dévolues au solarium et aux activités et animations
. »
La vocation d’accueil du grand public s’exprime également par les larges plages d’ouverture
de l’équipement (cf.
annexe n°7
).
En situation de verrière fermée, l’équipement se prête bien à la pratique de la natation ou des
activités aquatiques (aquagym et tous ses dérivés, vélo aquatique...).
En situation de verrière ouverte, hormis les matinales sportives qui sont dédiées, sans être
réservées aux nageurs, la configuration en fait un lieu où la piscine devient un accessoire
ludique et rafraîchissant du solarium. Les plages périphériques du bassin sont très exiguës, la
largeur du bateau ayant été contrainte pour ne pas dépasser dans le chenal de navigation. Le
public occupe alors le pont soleil dont la capacité d’accueil est suffisante pour contenir l’effectif
maximal instantané de la partie aquatique de l’équipement (375 personnes).
Cette destination particulière justifie également une offre d’activités aquatiques variée bien que
contrainte par le bassin unique.
L’offre de la piscine Joséphine Baker est complémentaire de celle de autres piscines
présentes, dans le même arrondissement, dont la vocation est plus classique : la Butte aux
Cailles (25 * 10 m en extérieur, 33 * 12.5 m couvert), Château des Rentiers (25 * 12.5 m),
Dunois (25 * 12.5 m). Ces piscines accueillent les scolaires, les nageurs individuels et sont
toutes réservées en soirée aux associations sportives. La piscine Joséphine Baker vient
apporter une offre de natation et d’activités aquatiques nocturnes aux usagers individuels.
La qualité de sa desserte en modes de transport variés lui confère une accessibilité très aisée
et qui s’étend au-delà des 13
ème
et 12
ème
arrondissements. Cela contribue à renforcer
l’attractivité spécifique de cette piscine.
Très logiquement, la répartition de la fréquentation de l’équipement par catégorie d’usagers
reflète sa vocation particulière. Selon un document de suivi des entrées tenu par la mission
des piscines externalisées (dont il est observé que le total de fréquentations ne correspond
pas à celui émanant du CDG-SAJF ni à celui de documents de synthèse de la mission
elle-même mais qui présente l’intérêt incontestable de livrer des indications détaillées) la
répartition par public de la fréquentation totale, de 116 003 entrées, serait la suivante, en
moyenne 2011-2015 : 111 621 entrées à la piscine proprement dite (96,2 %) et 4 382 entrées
à l’espace forme (3,8 %). Ces chiffres infirment la synergie attendue de l’association d’un
espace de remise en forme à la piscine.
Les entrées en piscine se décomposeraient en 101 248 entrées individuelles (90,7 %) et
10 373,4 entrées scolaires (9,3 %).
Les 6 509 entrées dans les activités aquatiques représenteraient 6,4 % du total des entrées
individuelles. Un développement supplémentaire des activités dans l’équipement est jugé
difficile en raison du caractère unique et de la petite dimension du bassin créant une
concurrence frontale avec l’accueil des usagers « libres ».
4.4.
Un relatif succès de fréquentation, incontestable au regard de la dimension réduite
du bassin
La Ville a vanté les résultats de fréquentation de l’équipement Joséphine Baker, dans les
termes suivants :
« Le bilan de la piscine Baker est positif. Son attractivité ne se dément pas,
été comme hiver.
Les usagers sont prêts à attendre longtemps pour profiter de l’équipement
en cas d’affluence estivale, quand la fréquentation maximale instantanée est atteinte (375
Gestion des piscines de Paris : Gestion d’ensemble et examen de la piscine Joséphine Baker
Exercices 2011 et suivants – Observations définitives
68/156
personnes verrière ouverte). Cet engouement pour ce lieu est lié non seulement à sa nature,
à son architecture (pont-soleil) et à la nostalgie des piscines flottantes. A son inauguration,
nombre d’usagers venaient voir la nouvelle piscine Deligny.
A noter par exemple, pour la semaine du lundi 22 août au dimanche 28 août 2016, la
fréquentation de la piscine Berlioux (1
er
arr. – bassin quatre fois plus grand : 50 m * 20 m) a
été quatre fois moindre au m² de bassin/heure d’ouverture.
La piscine Baker est la piscine parisienne où le m² de bassin est le plus utilisé, ce qui démontre
sa très forte attractivité. »
Cette appréciation très positive doit cependant être relativisée :
Avec 107 666 usagers individuels en moyenne annuelle de 2011 à 2015 (source CDG-SAJF),
et en raisonnant en termes de nombre d’équipements aquatiques, Joséphine Baker représente
11 % de l’offre de neuf équipements en gestion externalisée, et 6 % des publics moyens
annuels qu’ils accueillent, d’une part ; 2,6 % des 39 piscines parisiennes et 3 % des publics
moyens annuels qu’ils accueillent, d’autre part.
Ces chiffres ne témoignent pas d’un succès de fréquentation manifeste. La fréquentation de
Joséphine Baker par le public individuel est en effet supérieure de 13 % à la fréquentation
moyenne par piscine de l’ensemble du parc parisien (95 141 baigneurs individuels par an),
mais cet écart tient largement à des créneaux limités d’accueil du public scolaire et à l’absence
de créneau réservé au public des clubs.
En revanche, et comme la Ville le souligne, ce succès peut être plus certainement établi si l’on
raisonne, non plus en nombre d’équipements mais en surface de bassin. Joséphine Baker ne
dispose que de 250 m² de bassin (hors pataugeoire), soit de moitié moins des 513 m² de
surface moyenne de bassin des 39 piscines. L’ensemble des piscines parisiennes accueillent
186 nageurs individuels par m² et par an et Joséphine Baker 431, soit 132 % de plus.
S’agissant des piscines en gestion externalisée, les plus directement comparables car elles
s’adressent également à un public prioritaire de nageurs individuels, la surface du bassin de
Joséphine Baker représente 3,63 % des 6 888 m² des 14 bassins des neuf piscines
concernées. Ses 107 666 usagers annuels moyens représentent 6 % de ceux de ces neuf
piscines.
Avec 431 usagers individuels en moyenne annuelle par m² de bassin, Joséphine Baker se
détache incontestablement de l’ensemble des piscines en gestion externalisée, dont le résultat
n’atteint que 265 usagers individuels par m². L’écart de 62 % est très significatif. En termes
d’utilisateurs, tous publics confondus, le nombre d’usagers par m² de bassin s’élève à 474 à
Joséphine Baker et à 329 dans l’ensemble des neuf piscines externalisées, soit un écart de
44 %.
Ce phénomène n’est pas totalement surprenant. La fréquentation d’une piscine au m² est,
tendanciellement, inversement proportionnelle à sa surface de bassin. Ainsi, sur l’année 2011,
dont les résultats ne sont pas perturbés par de longues fermetures pour travaux, les trois
piscines les plus faiblement utilisés, par m² (moins de 150 usagers par an et par m²), font partie
du sous-ensemble des quatre piscines de 1000 m² de surface de bassin et plus.
En outre, il convient de noter que, bien qu’elle soit nettement plus petite que les huit autres
piscines en gestion externalisée, Joséphine Baker ne se classe qu’en 3
ème
position en termes
de nageurs par m², après les piscines Pailleron (783 m² et 555 nageurs/m²) et Pontoise
(500 m² et 432 nageurs/m²).
L’appréciation à porter sur l’attractivité de Joséphine Baker en nombre de nageurs par m² de
bassin doit donc être équilibrée : l’équipement présente-t-il l’avantage d’une forte fréquentation
au m² ou doit-on regretter qu’il n’offre qu’une capacité d’accueil trop faible ? Les coûts de
Gestion des piscines de Paris : Gestion d’ensemble et examen de la piscine Joséphine Baker
Exercices 2011 et suivants – Observations définitives
69/156
fonctionnement de l’équipement, au m² comme par usager seront présentés plus loin : ils
incitent à retenir la seconde alternative.
Si l’attractivité de la piscine n’est pas contestée, elle connaît, en dépit de larges plages horaires
d’ouverture quotidienne, plusieurs limites.
La fréquentation globale a pâti de l’importance des périodes de fermeture au public. Si le
tableau n°10 produit par la Ville affiche un nombre moyen de jours d’ouverture de 301,7,
supérieur à celui de 26 piscines en régie ouvertes plus de 6 mois dans l’année ( 296 en 2014),
la comparaison avec les huit autres piscines en gestion externalisée est moins favorable : la
piscine Joséphine Baker a été fermée en moyenne 68,6 jours par an sur la période 2011-2015,
soit 34 % de plus que la moyenne des autres piscines en gestion externalisée (51,2 jours).
49
Les résultats en la matière seront nécessairement très faibles en 2016 : au 1
er
septembre
2016, la piscine comptait déjà 92 jours de fermeture dont 82 en raison de la crue exceptionnelle
de la Seine au printemps puis du remplacement de deux chaudières en juillet, et elle devait à
nouveau fermer dès le 5 septembre pour trois mois de carénage (réouverture effective le
6 décembre 2016).
Elle connaît une activité extrêmement saisonnière : du pic de fréquentation de la semaine du
22 au 28 août 2016, mis en exergue par la Ville, à titre d’illustration, avec une moyenne de
1 291 baigneurs par jour, doit être rapproché le résultat de fréquentation des usagers
individuels par jour d’ouverture sur les quatre premiers mois de l’année 2016, en moyenne de
115 nageurs. Pour reprendre la comparaison proposée par la Ville, la piscine Berlioux, d’une
superficie de bassin quatre fois supérieure, a accueilli sur la même période 901 nageurs par
jour.
De manière moins ponctuelle, la mission des piscines externalisées ayant indiqué que le
dispositif de calcul des entrées à Joséphine Baker a sans doute été défaillant sur les quatre
premiers mois de l’année 2016
50
, la comparaison a été opérée sur l’année 2011 (pendant
laquelle aucune fermeture pour travaux de longue durée n’a affecté les neufs piscines en
gestion externalisée) entre les fréquentations de Joséphine Baker et de l’ensemble de ces
9 piscines d’une part et entre les mois de janvier, février, novembre et décembre et ceux de
mai, juin, juillet et août, d’autre part. Le caractère saisonnier de la pratique de la natation est
général, mais son ampleur est très différente selon les équipements. Le rapport entre les
fréquentations individuelles « estivales » et « hivernales » est de 1,46 pour l’ensemble des
9 piscines (760 239 / 519 378) et de 2.59 pour Joséphine Baker (56 736 / 21 926).
4.5.
Mais un succès de fréquentation bridé par la difficulté d’utilisation de certains
espaces de la piscine
L’équipement comporte une piscine mais aussi un espace de remise en forme, dont la
fréquentation est marginale : 4 382 usagers en moyenne annuelle 2011-2015, pour
101 248 nageurs individuels et 10 373 scolaires, soit 4,3 % des premiers et 3,8 % de
l’ensemble des accès au bassin. L’une des raisons de ce phénomène tient aux fortes chaleurs
régulièrement constatées dans les salles de fitness et de cardio-training, dues à leur
49
Nb : ce calcul a été opéré en excluant les périodes de fermetures pour travaux de restructuration-rénovation de
longue durée de la piscine Berlioux, fermée 14 mois en 2012-2013 et de la piscine Hermant, fermée 22 mois sur la
période 2013-2015. L’écart entre Joséphine Baker et les autres piscines en gestion externalisée est d’autant plus
important qu’il n’y a pas eu de carénage en 2012, 2014 et 2015 et qu’une seule vidange du bassin a été réalisée
en 2014.
50
Le problème semblerait périodique : le compte rendu de la rencontre du 16 octobre 2014 entre la MPE et Carilis
indique fait état de
« Problèmes récurrents avec le logiciel et les tourniquets IREC : bug informatique, caisses qui
s’éteignent ou se mettent en erreur, tourniquets idem, matériel souvent en panne. »
Gestion des piscines de Paris : Gestion d’ensemble et examen de la piscine Joséphine Baker
Exercices 2011 et suivants – Observations définitives
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importante façade vitrée, et sources d’inconfort mais aussi de risques de malaise pour les
usagers.
Un espace bar, cafétéria, restauration reste largement inexploité. Un contrat de
sous-occupation du domaine public avait été signé en 2006 entre Vert marine et la société
« Avant-Seine » pour la gestion de l’espace bar-cafétéria. Rapidement repris par le nouvel
exploitant, SICRA, en 2007, ce contrat n’a pas duré. La société de restauration a été déclarée
en cessation de paiement en octobre 2007 et la procédure de liquidation judiciaire engagée
en février 2008. Les locaux ont été transformés en lieu d’attente et simplement équipés de
distributeurs automatiques de boissons, sandwichs et produits assimilés.
L’espace de solarium sur les quais (à distinguer du pont-soleil) s’est révélé d’usage peu aisé,
hors la gestion des files d’attente. Depuis 2014, son installation assez coûteuse a été
abandonnée car la structure, jugée démodée et vieillissante par Carilis, n’apportait pas une
grande valeur ajoutée à l’équipement. La mise en place d’une simple file d’attente avec des
pare-soleils a été privilégiée. L’exploitant actuel réfléchit à un équipement alternatif.
Ceci explique que les résultats par jour d’ouverture soient faibles, en valeur absolue : en
moyenne de fréquentation par jour d’ouverture et par piscine sur les années 2011-2015,
Joséphine Baker atteint 406 usagers totaux, (dont 369 individuels), quand la moyenne des huit
autres piscines en gestion externalisée est de 880 usagers totaux (dont 710 individuels), soit
deux fois plus d’usagers par jour ouvert.
4.6.
Un équipement dont les innovations techniques se sont révélées peu satisfaisantes
L’équipement a connu dans les deux premières années d’exploitation deux graves incidents
qui ont largement été diffusés auprès du grand public
:
- Un incendie, intervenu dès 2006, dont le démarrage s’est produit dans le centre de remise
en forme, résultait d’une erreur humaine (oubli d’un baquet en bois sur les pierres brûlantes
du sauna).
- Un échouage, à l’occasion d’une opération de carénage. Suite à cette avarie subie le
26 octobre 2007 et qui a entraîné une fermeture au public jusqu’ en juillet 2008, la conception
même du bateau a été remise en question. Deux experts ont été consultés. Ils ont conclu à
l’absence d’erreur de conception navale pouvant entraîner une instabilité du bateau jusqu’à
l’échouage vécu. L’erreur humaine lors des opérations de carénage a été identifiée comme
cause du sinistre : des trappes de flotteurs métalliques auraient été maintenues ouvertes
pendant les opérations de ballastage préparatoires au carénage.
Le caractère spectaculaire de ces deux incidents ne doit pas masquer les inconvénients, et
parfois les échecs, des innovations techniques qui avaient justifié une communication initiale
très valorisante pour la collectivité :
-
La conception du système de flottaison et de carénage créée une très forte contrainte
pour l’exploitation de l’équipement.
Il s’agit d’un bateau, soumis à des règlementations spécifiques : la classification navale de
l’ouvrage impose notamment le carénage
51
de ses flotteurs par cycle de cinq ans pour prévenir
ou réparer toute oxydation, et conditionne son exploitation publique. La conception spécifique
de l’ouvrage permet, en principe, une extraction des flotteurs par paire, sans que la stabilité
du bateau en soit affectée (ballastage, vérification de la gîte et de l’assiette). Une vidange du
51
Le carénage permet la vérification périodique des caractéristiques de résistance et de bon état d’entretien de la
coque d’un bateau.
Gestion des piscines de Paris : Gestion d’ensemble et examen de la piscine Joséphine Baker
Exercices 2011 et suivants – Observations définitives
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bassin, par ailleurs obligatoire pour des raisons sanitaires deux fois par an dans les piscines,
ainsi qu’une fermeture totale de l’établissement au public sont nécessaires pendant ces
opérations.
Le carénage est en outre soumis aux aléas de la Seine, dont les crues du printemps 2016 ont
apporté une récente illustration. La période la plus favorable pour le carénage, au plan
technique, se situe entre juin et décembre, époque où le débit de la Seine est le plus faible et
donc le plus propice à tout déplacement des flotteurs au milieu du fleuve. La période estivale
est cependant exclue du calendrier de carénage compte tenu de l’importance de la
fréquentation de la piscine. Le calendrier des opérations de carénage est toutefois flexible :
ainsi, le premier cycle de carénage a-t-il été réalisé sur trois périodes en 2009, 2010 et 2011
au lieu des dix périodes initialement prévues, comme l’indique le rapport à la CAO du
22 octobre 2013.
Une visite est réalisée par le Bureau Veritas - division marine - à l’occasion de chaque
carénage pour assurer le maintien de la classification navale délivrée par cet organisme. Cette
visite s’appuie sur un rapport d’expertise de l’état des flotteurs métalliques effectué par un
tiers.
La classification navale précède la délivrance du certificat d’établissement flottant par la
direction
régionale
et
interdépartementale
de
l’équipement
et
de
l’aménagement
d’Île-de-France (DRIEA), lequel conditionne, selon l’arrêté n°2006-21422 du 20 décembre
2006
du Préfet de police de Paris, relatif à l’exploitation de la piscine- article 1
er
3
ème
alinéa
52
,
le maintien de l’autorisation d’exploiter l’établissement flottant recevant du public (EFRP).
- La conception du système de flottaison et de carénage s’est avérée, à l’épreuve des faits,
constituer une préoccupation permanente et un point de fragilité de l’ouvrage.
Si la cause directe de l’échouage du bateau en 2007 est imputée à une erreur humaine, cette
dernière ne peut pas être considérée comme sans lien avec une méthode de carénage qui
n’est pas usuelle.
Depuis l’échouage, un doute persiste sur l’intégrité de la structure du bateau dont, à tout le
moins celle du caisson principal, aurait connu une déformation.
En témoigneraient des désordres constatés sur les carrelages de la piscine. Dès la première
semaine d’ouverture au public (l’équipement étant en phase d’exploitation potentielle depuis
plusieurs mois), un décollement du carrelage du fond de bassin et d’une partie des bajoyers
avait été constaté. Après réparation subaquatique, le problème s’est reproduit et il a fait l’objet
d’expertises et de réparations. Une réitération des désordres, notamment en mai 2008, avant
la réouverture de l’équipement suite aux réparations rendues nécessaires par l’avarie
d’octobre 2007, a conduit à abandonner la présence d’un carrelage en fond de bassin pour le
remplacer par un revêtement synthétique d’étanchéité. Les entreprises intervenant dans la
mise en oeuvre du carrelage n’ont pas été mises en cause suite aux expertises menées.
La cause de la persistance de ce problème semblerait donc, selon la mission des piscines
externalisées, liée à une déformation de type torsion du caisson en béton n°5, caisson principal
de la barge, comprenant le bassin et ses plages en partie supérieure et les locaux techniques
en partie inférieure. Il n’est pas porté par la poussée d’Archimède de flotteurs métalliques,
inexistants à ce niveau, contrairement à tous les autres caissons de l’équipement.
En 2011, le bureau Veritas a réalisé un contrôle de l’état des structures en béton. La conclusion
générale a été l’absence de désordre significatif quant à la solidité de la coque à court terme.
52
L’autorisation spéciale mentionnée a été remplacée par le certificat d’établissement flottant.
Gestion des piscines de Paris : Gestion d’ensemble et examen de la piscine Joséphine Baker
Exercices 2011 et suivants – Observations définitives
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Toutefois, le bureau Veritas a considéré que l’intégrité des barres précontraintes de liaison
entre les caissons devait être vérifiée et un plan de contrôle périodique de l’état de ces barres
mis en oeuvre, afin que toutes les barres soient examinées sur cinq ans.
En effet, et malgré la rigidité de l’assemblage entre eux des différents caissons en béton
assurée par des barres de liaison renforcée par des goujons, (dont il sera mentionné plus loin
qu’elle est apparue imparfaite en 2015), l’ensemble de la barge peut subir des déformations,
infimes selon la Ville de Paris, mais conduisant à des désordres sur les carrelages.
En témoignerait également le constat périodique de problèmes de niveau de l’eau dans les
bassins : le bassin à débordement permet de constater à l’oeil nu des anomalies d’assiette et
de gite qui imposaient des réglages du ballastage. En 2013, le soupçon de déformation de la
structure a été alimenté par l’impossibilité de retirer le dernier des flotteurs (F4.1) dont le
carénage était impératif. Cet incident, aggravé par l’absence de carénage en 2014 et 2015
(cf. ci-après), a imposé l’obtention d’une dérogation d’un semestre à l’obligation réglementaire
de carénage quinquennal.
Suite à l’arrêt technique d’avril 2014, le bureau d’études Principia a alerté l’exploitant sur
« le
constat d’une dérive du comportement structurel de la piscine »
53
.
Il a en effet été constaté
que les opérations complexes de ballastage pour carénage ou vidange semestrielle, qui
faisaient l’objet d’un protocole très précis de mise en oeuvre par phases successives, fondé
sur une modélisation mathématique élaborée lors de la conception de l’ouvrage, ne
produisaient pas les résultats attendus. Le comportement du bateau s’écartait des effets
prévus par le modèle.
Ceci a entraîné la décision de renoncer à réaliser une vidange au second semestre 2014
54
. Le
6 mars 2015, le responsable de la mission des piscines externalisées adressait un courriel à
l’exploitant, dont la rédaction est éclairante :
« je suis saisi par les autorités sanitaires et la
municipalité sur l’absence de vidange sanitaire récente. »
Au début de l’année 2015, ISC/ Vinci Construction a réalisé, à la demande de Vinci Facilities,
une étude. Les conclusions étaient que la piscine ne présentait aucun risque structurel,
l’ensemble des éléments (caisson béton armé, goujons et barres de précontrainte) remplissant
normalement leur rôle. Toutefois,
« sans que cela ne pose de soucis quant à la pérennité de
l’ouvrage »
55
, il a été constaté que la liaison entre les trois premiers caissons n’était plus du
type
« encastrement parfait »
, une
« légère rotation »
expliquant notamment les désordres
observés dans le second oeuvre
et confirmés lors du précédent ballastage. Des travaux
correctifs étaient proposés, qui auraient nécessité deux mois de fermeture de la piscine mais
ces travaux n’ont pas été réalisés avant l’échéance du marché d’exploitation à la mi-2015.
En conséquence, mais ce n’était pas l’unique raison (Carilis plaidant un délai de préparation
insuffisant), la solution proposée en option dans le cadre de la procédure de passation d’une
délégation de service public, d’engager des opérations de carénage dès 2015, a été écartée
pour retenir une programmation en 2016.
Ce décalage a permis à Carilis, devenue délégataire du service public, de faire réaliser une
nouvelle modélisation du ballastage. La modification du modèle antérieur ne serait pas due à
53
Cf. rapport d’activité Vinci Facilities 2014-2015 page 11
54
Le 6 mars 2015, le responsable de la MPE adressait un mail à l’exploitant, dont la rédaction est éclairante :
« A
quel stade se trouve l’étude d’ISC/Vinci sur l’état de la piscine Baker conditionnant tout ballastage en vue d’une
vidange ? Nonobstant cette étude, un ballastage correctif de la gîte te de l’assiette est-il actuellement impossible
au point de laisser le hall d’accueil être inondé ? je suis saisi par les autorités sanitaires et la municipalité sur
l’absence de vidange sanitaire récente. »
55
Idem
Gestion des piscines de Paris : Gestion d’ensemble et examen de la piscine Joséphine Baker
Exercices 2011 et suivants – Observations définitives
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une déformation de la structure du bateau, mais à un calcul initial erroné de la répartition des
masses dans l’ouvrage, d’un poids total de 4 000 tonnes.
La chambre ne dispose pas des moyens d’expertise permettant d’accréditer la thèse de la
déformation de l’ouvrage ou d’une erreur dans le calcul initial du bureau d’études. Quoi qu’il
en soit, le caractère innovant de la conception s’est avéré constituer un réel handicap pour
l’exploitation.
Outre les fermetures qu’imposent les carénages, deux exemples illustrent les désagréments
subis par le public en période d’ouverture :
- par un courriel du 6 mars 2015, le responsable de la mission des piscines externalisées
s’enquérait auprès de l’exploitant de l’état d’avancement de l’étude de structure confiée à
ISC/Vinci et ajoutait :
« Nonobstant cette étude, un ballastage correctif de la gîte et de l’assiette
du bateau est-il actuellement impossible au point de laisser le hall d’accueil être inondé ? ».
La réponse d’Arteis, datée du 9 mars, est peu rassurante
: « Concernant le hall d’accueil, la
gîte côté quai se prononce un peu plus que d’habitude, cependant elle peut varier rapidement
lors d’un passage d’un bateau près de la piscine. Les vagues occasionnées peuvent être
suffisantes pour créer un débordement important du bassin et aller inonder légèrement
l’accueil, ce qui est effectivement arrivé mais ce n’est rien d’alarmant et c’est maîtrisable. Nous
avons mené suite à cela une action préventive en agissant sur un flotteur relativement sensible
pour rétablir la gîte. Néanmoins, toute action sur des flotteurs engendre obligatoirement une
modification de l’assiette de la piscine. C’est le cas actuel. »
-
le message d’une nageuse sur le réseau social nageurs.com : Mar 03 mai 2016 de 15h28 à
16h49, XXX a nagé 3 000 mètres :
« Impossible d'ouvrir la verrière (flotteurs pas encore
ajustés et risque de déséquilibre de la péniche d'après l'agent d'accueil) du coup on cuit
littéralement dans l'eau de Joséphine. Ça promet pour la fin de semaine ! »
Les opérations de carénage se sont révélées beaucoup plus complexes qu’initialement prévu
Dès l’origine, le planning théorique des opérations de carénage a été remis en cause. Il est
rapidement apparu que l’idée de réaliser les opérations de carénage en les fractionnant par
paire de flotteurs et par période de trois semaines, pour les faire correspondre aux périodes
de fermeture de l’équipement sur deux semaines pour la vidange semestrielle du bassin était
inadaptée. L’opération est en effet coûteuse et demande une importante préparation, compte
tenu de la pluralité de partenaires et de moyens à mobiliser : équipe de plongeurs, pousseur,
dock flottant, expert et entreprise de réparation, police fluviale, déplacement de bateau voisin.
La solution retenue a alors été de tenter de « compacter » au maximum les opérations de
carénage, en tentant de les réaliser en deux opérations d’une durée de deux mois et demi sur
cinq ans. Comme indiqué supra, et bien que le débit optimal de la Seine pour ce faire se situe
en juin-juillet de l’année, ce que la fréquentation estivale de l’équipement interdit, c’est sur la
période septembre, octobre et novembre qu’ont été, de fait, réalisées les opérations de
carénage de 2009, 2010, 2011, 2013 et 2016 (fermeture du 5 septembre 2016 au 6 décembre
2016).
La question majeure du suivi par la Ville du planning de carénage par la Ville sera précisée
plus loin.
- l’usage du dispositif de potabilisation de l’eau a dû être, d’emblée, abandonné.
La difficulté rencontrée n’a pas été causée par le système technique, qui fonctionnait de
manière satisfaisante, produisant l’eau potable attendue. En revanche, la Ville s’est heurtée à
un obstacle réglementaire dirimant : l’autorisation à obtenir des services sanitaires, à l’époque
la direction départementale des affaires sanitaires et sociales (DDASS).
Gestion des piscines de Paris : Gestion d’ensemble et examen de la piscine Joséphine Baker
Exercices 2011 et suivants – Observations définitives
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Le problème n’a pas porté sur la production mais sur la distribution d’eau. Bien que cette
distribution ait été limitée à l’enceinte de l’équipement, les normes applicables étaient
identiques à celles imposées aux deux distributeurs d’eau potable de la Ville de Paris alors en
activité, Veolia et Suez. La DDASS a jugé insuffisant le système d’autocontrôle de la
distribution d’eau envisagé pour la piscine : son autorisation a été conditionnée à une opération
d’autocontrôle réalisée toutes les deux heures, 24 h/ 24 et 365 jours par an, ce qui aurait, selon
la mission des piscines externalisées, nécessité l’emploi de quatre techniciens d’un bon niveau
de qualification. Le coût d’une telle mesure aurait été insupportable.
- le dispositif d’ozonation de l’eau a ensuite connu le même sort
L’ozonation (traitement de l’eau par de l’ozone produite par activation électrique) assure une
désinfection de l’eau lors du cycle d’utilisation interne à l’équipement, après usage en bassin
et avant retour audit bassin. Ce procédé présente de réels avantages : une désinfection très
efficace, un moindre usage du chlore et partant de moindres problèmes de chlora mines, des
apports externes en consommables limités, et des bénéfices secondaires appréciés des
nageurs (une eau d’une belle couleur bleue, une moindre odeur de chlore, une portance
améliorée …)
Le dispositif installé à Joséphine Baker est l’un des premiers ozoneurs introduits en France.
Selon les informations recueillies auprès de la direction de la jeunesse et des sports,
l’équipement livré par une entreprise allemande n’a pas posé de problème technique majeur
de fonctionnement, après une période initiale d’apprentissage de son utilisation. En revanche,
le matériel a rapidement souffert de corrosion en raison de l’humidité régnant dans le local
technique qui l’hébergeait. Cette situation, associée à une forte consommation électrique
inhérente à ce procédé a conduit à abandonner la pratique de l’ozonation. Il semble que
l’ozoneur n’était plus utilisé, dès 2012.
Il est à noter, afin de souligner la complexité particulière de l’équipement par rapport à une
construction traditionnelle de piscine, que l’exploitant est contraint, malgré l’exiguïté des locaux
techniques dont il dispose, de conserver les équipements de potabilisation et d’ozonation,
devenus inutiles et en état de dégradation avancée. Leur enlèvement poserait un nouveau
problème de répartition des masses dans le bateau dont le réglage de l’horizontalité est,
comme signalé plus haut, délicat.
La Ville a admis que
« d’un point de vue technique, certains équipements auraient mérité une
meilleure projection en termes de maintenance et de coût de fonctionnement avant d’être
retenus. C’est le cas notamment de la potabilisation de l’eau de Seine »
. Elle a ajouté que
« certains équipements n’ont pas été utilisés pleinement selon leurs possibilités, telle la
gestion assistée par ordinateur, par carence technique des exploitants »
.
Le système d’assainissement des eaux usées avant rejet dans la Seine reste utilisé, mais son
dimensionnement est insuffisant en période de forte fréquentation.
En revanche, et après les réparations des deux sinistres majeurs rencontrés en début
d’exploitation, l’équipement flottant n’a pas nécessité, sur la période sous contrôle, de travaux
excédant la maintenance des équipements, à l’exception, en juillet 2016, du remplacement de
deux chaudières, à la charge de la Ville. Ce remplacement a nécessité une fermeture d’un
mois (juillet 2016). La durée d’intervention courte (moins d’une semaine) a été précédée d’une
longue période d’attente d’approvisionnement.
A cette observation la Ville a répondu que :
« Des différentes innovations technologiques dont
bénéficiait la piscine Baker à son ouverture, seule la potabilisation de l'eau de Seine est à ce
jour remise en question pour des raisons financières ».
Elle n’a pas contesté les constats de
la chambre sur les autres innovations mentionnées.
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4.7.
Un équipement exigeant un haut niveau de maintenance et à la durabilité incertaine
Un diagnostic technique et fonctionnel de la piscine a été réalisé en décembre 2013. La
description de l’équipement (p 18) indique qu’il s’agit d’«
un équipement conçu pour une durée
de vie limitée du fait de son caractère de bateau et de ses procédés de fabrication.
»
Les extraits suivants de la synthèse du rapport sont éclairants : «
ce type d’établissement
flottant demande une maintenance extrêmement poussée. Il est absolument nécessaire, pour
la pérennité à court terme, de maintenir un très haut niveau de prestations avec les coûts
associés. La maintenance actuelle de l’équipement est très bonne. Elle est très récente (2006)
et son état général est encore satisfaisant. Toutefois, son vieillissement est fortement accéléré
par l’atmosphère corrosive de l’air dans le hall bassin et surtout dans les zones en
infrastructures.
»
La complexité technique du bateau-piscine est incontestablement un facteur de risque quant
à la pérennité de l’équipement, comme la préoccupation relative à l’éventuelle déformation de
la structure du bateau, mentionnée plus haut, en atteste.
Comme l’indique la synthèse du diagnostic cité, «
Le principal ennemi de cet établissement
est la très mauvaise qualité d’air dans les locaux techniques et dans toutes les zones en
infrastructure. En effet, une mauvaise conception des installations de ventilation a entrainé
une destruction quasi-immédiate de tous les équipements. Le bâti (les aciers de structure), les
installations techniques, le système d’ozonation souffrent de cet air corrosif. Il convient alors
de résoudre ce problème grave avec la réfection complète de la ventilation de ces zones en
utilisant matériaux et matériels adaptés. La durée de vie de cet équipement est très difficile à
prévoir (la Ville a passé avec Ports de Paris une convention d’occupation de l’emplacement
portuaire d’une durée de trente ans, mais cela ne constitue pas un indice probant de la durée
de vie estimée du bateau) et toutes les préconisations de ce rapport seront à vérifier au cours
de la vie de l’établissement.
»
La complexité de la maintenance de cet équipement est illustrée par le fait que l’exploitant a
revendiqué le remboursement par la Ville des rémunérations d’un responsable de secteur
(également qualifié dans un compte rendu de réunion de « responsable technique de la
piscine ») et d’un chef de site, en sus des trois postes de techniciens contractuellement prévus,
comme cela sera souligné plus bas, au sujet d’un mémoire en réclamation déposé par Arteis
à l’échéance du marché 2007-2014.
Cette réclamation comporte notamment l’argument suivant :
« la mise en place d’un chef de
site est fondamentale pour un équipement critique comme la piscine Joséphine Baker, et ce
du point de vue opérationnel comme de sécurité. En effet, s’agissant d’un ouvrage qui
demande une surveillance accrue de par son caractère d’établissement flottant et tenant
compte de la vitesse à laquelle les installations se détériorent à cause de l’atmosphère
corrosive du site (chlorée et acide), le chef de site est le garant du suivi technique et du bon
fonctionnement des installations. »
-Un tableau intitulé « montant des travaux réalisés dans les piscines parisiennes 2001-2013 »,
remis par le service de l’équipement de la direction de la jeunesse et des sports, ne comporte
qu’une opération, réalisée en 2010, pour un montant de 57 078 €. Une version « actualisée »
a été ensuite transmise à la chambre, qui comporte également des montants approximatifs,
exprimés en milliers d’euros pour l’année « 2014 >2014 » (pour un montant total de 1,9 M€,
pour certains équipements mais pas pour Joséphine Baker.
-Un autre tableau accompagnait cette transmission, daté du 16 novembre 2016 et intitulé
« déclinaison PIM Piscines – annexe 1 ». Il mentionne des autorisations de programme (AP)
pour gros entretien-réparations (GER) de 1 156 000 € pour 2014, 2 036 000 € pour 2015 et
3 071 600 € (dont 113 400 € pour Joséphine Baker) pour 2016.
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Comme le souligneront les développements relatifs à la gestion contractuelle de l’équipement
au point 4.11 du présent rapport, la quasi-totalité des opérations de maintenance relevant de
la responsabilité de la collectivité a de fait été mise en oeuvre par l’exploitant. Cela explique le
contraste entre le haut niveau de maintenance exigé par l’équipement et la faiblesse des
montants de travaux de réparation directement supportés par la Ville.
-Un tableau complémentaire, constituant l’annexe 2 de la déclinaison du PIM, porte sur le
« reste à programmer 2017-2020 » et prévoit le report, au-delà de cette dernière année de
travaux d’un montant estimatif de 600 000 € pour « risque technique sur le vieillissement et
l’étanchéité des caissons et de la tenue des installations de ventilation ».
Un dernier tableau, remis également à la chambre, récapitule des prévisions d’investissement
du service de l’équipement de la direction de la jeunesse et des sports et comporte, pour
Joséphine Baker, sur la période 2015-2020, 19 opérations diverses, relatives aux finitions
intérieures, à l’électricité, au traitement de l’air, au chauffage, à l’eau chaude sanitaire, au
traitement de l’eau et à l’accessibilité handicapés, toutes inscrites en 2018, pour un montant
de 630 000 €.
En réponse à cette observation, la Ville affirme disposer de
« certaines garanties »,
non
précisées et d’engagements sur des performances, dont celle de
« garantie de bonne tenue
de la coque dans le temps »
, dont les conditions de mise en oeuvre ne sont pas indiquées.
4.8.
Une ambition environnementale affichée, mais un équipement qui s’avère énergivore
La construction de cet équipement a intégré une démarche dite de haute qualité
environnementale (HQE) visant à garantir la qualité d’un projet en matière d’environnement et
de pérennité, que ce soit pendant les travaux ou durant le fonctionnement de l’équipement.
Le cahier des charges de la consultation pour la conception et la réalisation de l’établissement
a imposé le respect de 11 des 14 cibles répertoriées par cette démarche. La gestion de
l’énergie constituait l’une des 11 cibles de la démarche HQE et selon la Vlle une forte
préoccupation de conception-construction.
Il n’y a pas eu recours à des énergies renouvelables, la piscine ayant été conçue pour être
chauffée au gaz.
Toutefois, la présence d’une verrière recouvrant le bassin constitue, selon la Ville, un facteur
non négligeable d’apport complémentaire calorique. Il a été en effet été choisi un verre très
transmissif pour profiter au maximum de l’énergie solaire, ce qui serait un avantage en hiver
mais pose problème en été dans certains locaux (bureaux, espace forme). Il n’est pas
conforme aux préconisations de la démarche HQE, de climatiser les locaux subissant des
excès de température mais il est possible d’en conditionner l’air. Cela a été fait pour certains
locaux techniques (local informatique) et sportifs (espace forme) sans résultats probants à ce
jour, le différentiel de température obtenu n’étant pas suffisant.
Il a été souligné dans le titre 3 du rapport que la Ville n’a pu fournir les consommations
énergétiques des piscines et a fortiori leur détail par équipement. La Ville a produit un
tableau peu exploitable relatif aux consommations d’énergie et d’eau de la piscine Joséphine
Baker
.
L’extraction de données issues de plusieurs tableurs communiqués par la Ville a
conduit à dresser un tableau permettant notamment de situer la piscine Joséphine Baker à un
niveau de consommation d’eau rapporté au volume de bassin très élevé (36 m3 d’eau par m3
de bassin) par comparaison à la moyenne des piscines parisiennes en régie (20 m
3
) et en
gestion externalisée (15 m3). Ce tableau constitue
l’annexe n°10
au présent rapport. Il est
livré sous réserve de données partielles et qui n’ont pu être vérifiées par la chambre.
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Un diagnostic technique et fonctionnel de la piscine a été réalisé en décembre 2013, selon
lequel les consommations en eau ont été assez faibles au vu de la fréquentation. Par contre
les consommations de chauffage ont été très importantes car, selon le rapport, la verrière s’est
révélée très peu performante thermiquement et l’accès à la terrasse a été ouvert presque en
permanence.
Le point 1.3 du rapport d’audit est intitulé « fréquentations, consommations, dépenses fluides
et ratios 2012 ». Il affiche les données suivantes :
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Tableau n° 8 :
Données 2012 de consommation d’énergie et d’eau
Source : diagnostic technique et fonctionnel de la piscine Joséphine Baker -décembre 2013.
Le troisième encadré ci-dessus fait apparaître des consommations nettement supérieures à la
moyenne des piscines parisiennes en électricité (+ 33 %) et en gaz (+ 68 %), l’ensemble
énergétique par baigneur et par m² de bassin étant supérieur de 85 %, soit représentant près
du double de cette moyenne.
L’analyse des débours de l’exploitant mentionne des coûts inférieurs à celui indiqué par le
diagnostic cité mais qui le rejoignent au premier semestre 2014.
Tableau n° 9 :
Dépenses d’énergie et d’eau
606
2011
2012
2013
JANV A JUIN 2014 TOTAL
GAZ
72 785,04
95 009,84
96 876,81
53 347,80 18 019,4