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Le 1
er
juin 2017
Le Premier président
à
Monsieur Richard Ferrand
Ministre de la cohésion des territoires
Monsieur Gérald Darmanin
Ministre de l’action et des comptes publics
Réf
.
: S2017-1737
Objet
: Les dépenses fiscales en faveur du logement social.
En application des disposi
tions de l’article L
. 111-3 du code des juridictions financières
dans sa version en vigueur avant le 1er mai 2017, la Cour a mené une enquête sur les
dépenses fiscales en faveur du logement social, pour les exercices 2011 à 2015.
Cette enquête a porté sur quatre mesures représentant une dépense fiscale totale
évaluée à 3,7
Md€
en 2015 :
-
l’exonération de l’impôt sur les sociétés pour les o
rganismes de logement social
(1
Md€)
;
-
l’exonération
de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) pour les immeubles
à caractère social (
0,7 Md€, dont près de 95 % à la charge des collectivités et
établissements publics locaux) ;
-
le taux réduit de TVA dans le secteur du logement social, sur les acquisitions de
terrains à bâtir (0,2 Md€) et sur les autres opérations (1,8 Md€).
Ces quatre mesures ont été analysées
à l’aune de
plusieurs critères : la lisibilité et la
clarté du dispositif ; la qualité du chiffrage de la dépense fiscale
1
; l’impact sur le financement
du logement social
; l’adéquation aux objectifs de la politique du logement social
; le contrôle
et la prévention des fraudes.
1
La Cour a constaté que le chiffrage budgétaire
de l’exonération de l’impôt sur les sociétés pour les
organismes de logement social était sous-
estimé d’environ 10 %, soit environ 100 M€ : e
lle a pris note
sur ce point des rectifications qui ont déjà été faites (omission de certains organismes de logement
social) ou qui le seront
(omission des sociétés d’économie mixte)
dans le projet de loi de finances pour
2018. S’agissant de l’exonération de la TFPB, la Cour a relevé que les documents du budget de l’État
ne font apparaître qu’une part très faible de ce
tte dépense fiscale : seules sont comptabilisées les
compensations, versées par l’État, des pertes de recettes subies par les collectivités locales du fait de
cette exonération. Ce taux de compensation, de l’ordre
en moyenne de 6 % de la dépense fiscale de
l’année précédente pour l’année 2014, est inégal selon les collectivités : nul pour les départements, il
s’
élève à environ 9 % pour les communes et leurs groupements. La Cour a pris note que la loi de
finances pour 2017 prévoit désormais la transmission annuelle au Parlement et au comité des finances
locales d’un document faisant apparaître le coût, pour les collectivités territoriales, des mesures
d’exonération et d’abattement d’impôts directs locaux, en mentionnant, pour chaque dispositif fiscal, le
coût
net supporté par les collectivités après versement des compensations de l’État et en précisant le
détail de ce calcul.
Cour des comptes
Référé n° S2017-1737
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À l’issue de son contrôle, la Cour m’a demandé, en application des dispositions de
l’article
R. 143-11
du même code, d’appeler votre attention
sur les observations suivantes,
relatives, d’une part, aux
exonération
s de l’impôt sur les sociétés et de la TFPB, d’autre part
,
aux mesures portant sur la taxe sur la valeur ajoutée (TVA).
1. L
’exonération de l’impôt sur les sociétés et de la taxe foncière sur les
propriétés bâties : des mesures mal ciblées
L’exonération de l’impôt sur les sociétés et
de la taxe foncière sur les propriétés bâties
apparaît
peu efficace au regard de l’objectif, affirmé par les
pouvoirs publics, d
’un
e
différenciation des aides aux bailleurs sociaux en fonction de la localisation des besoins et du
caractère social des catégories de logements.
Ainsi, l
’exonération de l’impôt sur les sociétés
procure
un avantage d’autant plus
important
que l’organisme de logement soc
ial a des résultats élevés : de ce fait, elle est de
nature à favoriser comparativement les organismes construisant peu ou ayant un parc occupé
par des ménages plus aisés que la moyenne, et donc moins exposé au risq
ue d’impayés
.
En outre, la Cour a analysé,
pour un grand nombre d’organismes de logement social
de statut public (219
offices publics de l’habitat)
ou privé (203
entreprises sociales de l’habitat),
d’une part
le rythme de croissance de leur patrimoine, mesuré par le taux de variation du
nombre de logements gérés entre 2010 et 2014, et
d’autre part
le niveau du résultat net par
logement, mesuré par une moyenne sur 2013 et 2014. En comparant ces deux séries de
données, elle a constaté que la dépense fiscale
liée à l’exonération de l’impôt sur les sociétés
apparaissait
sans relation avec l’effort
effectivement accompli en faveur du logement social.
Enfin la Cour a observé que le résultat net par logement géré a toujours été, au cours
de la période 2010-2014, nettement plus élevé - de 45 % à 75 % selon les années - pour les
entreprises sociales de l’habitat
que pour les
offices publics de l’habitat
. Cet écart entraîne
une disparité du même ordre de grandeur, par logement, pour
le montant de l’exonération de
l’i
mpôt sur les sociétés bénéficiant à chacune de ces deux
catégories d’organismes de
logement social. Certes, un mécanisme de péréquation partielle des résultats, mis en place
au sein du mouvement du logement social, contrebalance en partie cette disparité, mais il ne
suffit pas à justifier le maintien de cette exonération : il serait plus simple de supprimer à la fois
ce dispositif et ce mécanisme qui ne limite que partiellement ses effets.
En définitive, c
ompte tenu de l’absence de ciblage de cette mesure
et, par ailleurs, du
niveau des réserves accumulées par les organismes de logement social
2
, il convient de
s’interroger sur la pérennité de cette exemption.
L
’exonéra
tion de la taxe foncière sur les propriétés bâties entraîne pour chaque
collectivité concernée une moins-value fiscale
d’autant plus importante qu’
elle comprend plus
de logements sociaux sur son territoire et, parmi ceux-ci, plus de logements récemment
construits ou rénovés. Pour les 113 villes métropolitaines de plus de 50 000 habitants, la Cour
a constaté une relation croissante entre la part des logements sociaux dans la commune et
l’impact de
la perte de recettes que celle-ci subit
du fait de l’exonération de la TFPB
: la perte
de recettes passe ainsi de 1 % à 5 % quand la part des logements sociaux passe de 15 % à
35 %.
En outre, les collectivités financièrement les plus pénalisées par la mesure
d’exonération
de la TFPB sont souvent celles où le besoin de financement de logements
sociaux est le plus important.
De surcroît
, le montant de l’exonération
par logement social dépend du taux local de la
TFPB : il peut donc
varier d’une collectivité à l’au
tre sans aucun lien avec les besoins de
financement de nouvelles opérations de logement social.
2
Fin 2014, le secteur habitation à loyer modéré (HLM)
disposait d’un encours de fonds propres de 161
Md€, soit un montant supérieur de plus de 30 Md€ à son encours d’emprunt.
- Cf. Cour des comptes,
rapport d’évaluation du logement social
, p. 18, février 2017
.
Cour des comptes
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Certes, de nouvelles dispositions adoptées dans la loi de finances pour 2017, dans ses
articles 95
3
et 96
4
,
vont permettre d’atténuer
les effets de ce dispositif, mais seulement de
manière très partielle et
au prix d’un degré supplémentaire de complexité des règles
d’exonération.
En définitive, compte tenu de l’absence de ciblage de cette mesure, il convient de
s’interroger sur la pérennité de cette exemption. Cette interrogation s’impose d’autant plus que
cette mesure visait notamment, à l’origine, à consolider le
haut de bilan des organismes de
logement social, alors que le niveau actuel de leurs résultats et de leurs réserves leur
permettrait désormais d’intégrer une diminution d’1 Md€
de leurs avantages fiscaux. Le rapport
d’évaluation du logement social publié p
ar la Cour en février 2017 a en effet relevé, sur la base
des données
de l’
agence nationale de contrôle du logement social (ANCOLS), que le secteur
HLM (offices publics de l’habitat et entreprises sociales de l’habitat) a globalement dégagé en
2014 un résu
ltat net comptable de 3,3 Md€ et une capacité d’autofinancement de 9,7 Md€. A
la même date, les fonds propres, d’un montant de 161 Md€, dépassaient de plus de 30 Md€
l’encours des emprunts de ces organismes.
2. L
’application d’un taux réduit de TVA
: une mesure à simplifier
En analysant le chiffrage de la dépense fiscale correspondant
à l’application du
taux
réduit de TVA dans le secteur du logement social, la Cour
a constaté d’importants écarts
sur
la période récente
, le plus souvent dans le sens d’une sous
-estimation, entre la prévision de
la loi de finances initiale de l’année et le chiffrage en exécution
produit par les documents
budgétaires de
l’
année suivante. Les évaluations chiffrées reposent en effet sur des
hypothèses multiples et demeurent affectées par de nombreuses incertitudes.
Toutefois, la principale difficulté que pose cette dépense fiscale est la complexité du
dispositif, notamment en ce qui concerne les opérations autres que les acquisitions de terrains
à bâtir. L’e
xtension progressive de cette mesure
s’est traduite par une multiplication par plus
de douze, entre 1991 et 2016, de la longueur du texte des dispositions législatives applicables,
et par son quadruplement depuis le début de 2006, au
rythme moyen d’une modification par
année.
Cette instabilité conduit à faire coexister
aujourd’hui
pas moins de soixante-dix cas
possibles
d’application de
ce régime de taux réduit, dont quarante-huit pour les opérations
dites de livraison à soi-même de travaux.
Si l’on ajoute que les travaux
ayant pour objectif des
économies d’énergie ou de fluides se répartissent eux
-mêmes en huit catégories, ceux qui
visent à une meilleure accessibilité en cinq catégories, et ceux qui concernent la prévention
de divers risques en sept catégories, on observe que cette mesure engendre une très grande
complexité, notamment
lorsqu’il s’agit d’analyser la nature des travaux selon qu’ils sont
éligibles au taux réduit de 5,5 % ou au taux intermédiaire de 10 %.
En outre, pour bénéficier du taux réduit en cas de livraison à soi-même, le redevable
doit pour chaque opération, concernant
un immeuble, un ensemble d’immeubles ou une
fraction d’immeuble
:
-
créer un secteur d’activité fiscal distinct
; cette obligation est si lourde pour les
bailleurs sociaux disposant d’un patrimoine important que l’administration a admis, dans ce
cas, que chaque bailleur puisse, pour les livraisons à soi-même, constituer par année civile un
seul secteur pour l’ensemble des logements sociaux lui appa
rtenant ; en revanche, cette
tolérance n’existe pas pour les livraisons à soi
-même de toutes les opérations autres que les
travaux (constructions, etc.) ;
3
Permettant aux communes ou aux Établissement publics de coopération intercommunale (EPCI)
disposant de plus de 50% de logements
sociaux de supprimer l’exonération de TFPB.
4
Supprimant l’exonération de TFPB pour les constructions neuves issues d’une opération de
démolition-
construction d’un quartier dégradé, lorsque les immeubles démolis ont eux
-mêmes bénéficié
de cette exonération et sont situés dans une commune disposant de plus de 50% de logements sociaux.
Cour des comptes
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calculer le prix de revient de l’opération et le droit à déduction
; ce calcul doit tenir
compte de
nombreux éléments qu’il peut être malaisé d
e prendre en compte : coûts de main
d’œuvre, prestations de maîtrise d’œuvre ou d’études, prestations de maintenance
.
Une dernière source de difficulté est enfin la nécessité de ventiler les dépenses lorsque
les travaux portent à la fois sur des logements relevant du régime de taux réduit
et sur d’autres
logements.
La Cour formule donc les recommandations suivantes :
-
Recommandation n° 1
:
Supprimer les mesures d’exonération de l’impôt sur
les sociétés en faveur du secteur du logement social.
-
Recommandation n° 2
:
Remplacer
le régime d’exonération de la taxe foncière
sur les propriétés bâties en faveur du secteur immobilier social par des
subventions ciblées tenant compte de la situation des territoires et des
organismes concernés.
-
Recommandation n° 3
: Simplifier les dispositions du code général des impôts
relatives au taux réduit de TVA en faveur du secteur du logement, notamment
celles qui concernent les travaux.
-=o0o=-
Je vous serais obligé de me faire connaître, dans le délai de deux mois prévu
à l’article L.
143-4 du code des juridictions financières, la réponse que vous aurez donnée à la
présente communication
5
.
Je vous rappelle qu’en application des dispositions du même code
:
-
deux mois après son envoi, le présent référé sera transmis aux commissions des
finances et, dans leur domaine de compétence, aux autres commissions permanentes
de l’Assemblée nationale et du Sénat. Il sera accompagné de
votre réponse si elle est
parvenue à la Cour dans ce délai. À défaut, votre réponse leur sera transmise dès sa
réception par la Cour (article L. 143-5) ;
-
dans le respect des secrets protégés par la loi, la Cour pourra mettre en ligne sur
son site internet le présent référé, accompagné de votre réponse (article L. 143-1) ;
-
en tant que destinataire du présent référé, vous voudrez bien fournir à la Cour un
compte rendu des suites données à ses observations, en vue de leur présentation dans
son rapport public annuel (
l’article L.
143-9). Ce compte rendu doit être adressé à la
Cour selon les modalités de la procédure de suivi annuel coordonné convenue entre
elle et votre administration.
Signé le Premier président
Didier Migaud
5
La Cour vous remercie de lui faire parvenir votre réponse sous forme dématérialisée via
Correspondance JF
(
à l’adresse électronique suivante :
greffepresidence@ccomptes.fr
.