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RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
Impact des dépenses sociales sur
l’équilibre financier des
départements
Département du Cher
Observations délibérées le 20 février 2017
Observations délibérées le (date)
Rapport d’observations
définitives
Gestion du département du Cher
E
nquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des départements –
20 février 2017
Chambre régionale des comptes du Centre-Val de Loire
SOMMAIRE
SYNTHÈSE
...........................................................................................................................
3
RECOMMANDATIONS
.........................................................................................................
4
1.
LE DÉPARTEMENT DU CHER
.....................................................................................
5
1.1.
PR
É
SENTATION G
É
N
É
RALE
......................................................................................
5
1.2.
P
RESENTATION SOCIO
CONOMIQUE
........................................................................
6
1.3.
LES PRECEDENTES INTERVENTIONS DE LA CHAMBRE
..................................................
6
1.3.1.
Le contrôle budgétaire de 2011
......................................................................
6
1.3.2.
Les suites de l’examen de gestion précédent
.................................................
7
2.
L’ÉQUILIBRE FINANCIE
R DU CHER
...........................................................................
8
2.1.
L
’É
VOLUTION DE LA SITUATION FINANCI
È
RE DE
2011
À
2015
......................................
8
2.1.1.
L’évolution des recettes de fonctionnement
....................................................
8
2.1.2.
Le taux de couverture des dépenses sociales par les transferts financiers de
l’État
......................................................................................................................
14
2.1.3.
Les aides exceptionnelles de l’État
................................................................
16
2.2.
L’
IMPACT DE L
EVOLUTION DES DEPENSES SOCIALES SUR LA SITUATION FINANCIERE
...17
2.2.1.
Le poids des dépenses sociales
....................................................................
18
2.2.2.
La limitation de la progression des autres charges de gestion
.......................
20
2.2.3.
L’appréciation du «
reste à charge »
.............................................................
20
2.2.4.
Les mesures d’économies mises en œuvre
...................................................
21
2.3.
LA STRAT
É
GIE FINANCI
È
RE PLURIANNUELLE
.............................................................
22
3.
L’ORGANISATION ET LA
GESTION DES SERVICES CHARGÉS DES DÉPENSES
SOCIALES
...........................................................................................................................
25
3.1.
L
ORGANISATION DES SERVICES CHARG
É
S DES D
É
PENSES SOCIALES
........................
25
3.1.1.
Les services centraux : la direction générale adjointe des solidarités et de la
cohésion sociale (DGASCS)
.........................................................................................
26
3.1.2.
Des effectifs globalement stables
..................................................................
27
3.1.3.
Des évolutions peu significatives
...................................................................
27
3.1.4.
Une communication interne perfectible
..........................................................
27
3.1.5.
Une territorialisation à optimiser
....................................................................
28
3.2.
LA GESTION DES PRESTATIONS SOCIALES
.................................................................
29
3.2.1.
Le processus de traitement des dossiers
......................................................
30
3.2.2.
Une sous-utilisation des ressources informatiques
........................................
30
3.2.3.
Des mesures d’amélioration envisagées
.......................................................
31
3.2.4.
Les marges de manœuvre des services départementaux
.............................
32
3.2.5.
Les dispositifs d’audit et de contrôle
..............................................................
34
4.
LES FACTEURS
D’ÉVOLUTION DES DÉPE
NSES SOCIALES
..................................
37
4.1.
LES DEPENSES SOCIALES DIRECTES
.........................................................................
38
4.1.1.
L’évolution globale des dépenses sociales directes
.......................................
38
4.1.2.
Des dépenses d’insertion en hausse de 30
%
...............................................
39
4.1.3.
Des dépenses en faveur des personnes âgées élevées
................................
41
4.1.4.
Des dépenses en faveur des personnes en situation de handicap en forte
croissance
....................................................................................................................
44
4.1.5.
Des dépenses d’aide sociale à l’enfance relativement stables
......................
46
4.2.
LES DEPENSES INDIRECTES
.....................................................................................
49
4.2.1.
La masse salariale en 2015
...........................................................................
50
4.2.2.
Les moyens logistiques
.................................................................................
52
Rapport d’observations
définitives
Gestion du département du Cher
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des départements –
20 février 2017
Chambre régionale des comptes du Centre-Val de Loire
5.
LA MAITRISE DES DÉPENSES SOCIALES DU DÉPARTEMENT
.............................
54
5.1.
LE PILOTAGE DES D
É
PENSES SOCIALES
....................................................................
54
5.1.1.
Les schémas départementaux
......................................................................
54
5.1.2.
L’objectif d’évolution des dépenses (OED)
....................................................
55
5.1.3.
Le recours à la procédure d’appel à projets
...................................................
56
5.2.
LES ACTIONS DE MAITRISE DES D
É
PENSES SOCIALES
................................................
57
5.2.1.
Une action limitée sur les dépenses obligatoires
...........................................
57
5.2.2.
Une action limitée sur les dépenses d’aide sociale facultative
.......................
62
5.3.
LES INDUS DE PRESTATIONS VERS
É
ES
.....................................................................
65
5.3.1.
L’évolution des indus
.....................................................................................
65
5.3.2.
Les moyens de détection des indus
..............................................................
67
5.3.3.
Le recouvrement des indus
...........................................................................
69
LISTE DES ABRÉVIATIONS
...............................................................................................
75
TABLE DES ANNEXES
.......................................................................................................
77
3
Rapport d’observations
définitives
Gestion du département du Cher
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des départements –
20 février 2017
Chambre régionale des comptes du Centre-Val de Loire
SYNTHÈSE
Le présent rapport de la chambre régionale des comptes a été mené dans le cadre
d’une
enquête, commune aux juridictions financières, sur
l’impact des dépenses sociales sur
l’équili
bre structurel des départements.
Le département du Cher se caractérise par une progression de ses dépenses sociales
(allocation du revenu de solidarité active, aide sociale à l’enfance, aide aux personnes âgées
et aides aux personnes handicapées) de 15 % entre 2011 et 2015 (soit + 22
M€
environ). Cette
croissance rapide, dont le t
aux de couverture par les transferts financiers de l’État s’est
parallèlement dégradé (- 3,5 %,),
s’est traduite
pour le département par une charge nette
cumulée de 186,04
M€
sur la période.
L’évolution des dépenses sociales
, qui représentent près de 54 % des dépenses de
fonctionnement, a partiellement contribué à la dégradation de la situation financière du Cher,
déjà entamée avant 2011 : les dépenses de personnel ont concomitamment augmenté de 7 %
et les subventions de fonctionnement de 18 %.
Les recettes de fonctionnement ont progressé
d’environ 1,3
% par an sur la période,
du fait de l’accroissement de la fiscalité reversée et des ressources fiscales plutôt dynamique
s
et malgré une baisse des ressources institutionnelles, principalement du fait du recul de 7,7
M€
de la dotation globale de fonctionnement, laquelle a toutefois été ponctuellement compensée
par des aides exceptionnelles de l’État.
Dans ces conditions, les charges totales du département ont crû de façon plus
dynamique que les recettes,
conduisant à un fort recul de l’
épargne brute (- 17 % par an) et,
pour la première fois en 2015, à une épargne nette négative.
Le Cher est confronté à une structure sociodémographique défavorable (population
vieillissante, taux de chômage supérieur à la moyenne nationale) qui explique pour une bonne
part ce niveau de dépenses sociales et leur croissance, et justifie
le bénéfice d’aides
exceptionnelles.
L’organisation interne des services en charge de la gestion des dépenses sociales,
stable sur la période, est pour partie décentralisée au sein de maisons des solidarités qui
fournissent un accueil et une première orientation des allocataires. Les différentes directions,
quoique pouvant traiter des mêmes publics, manquent de transversalité et ont des pratiques
peu homogènes
. Le département devrait formaliser ses procédures afin d’harmoniser les
pratiques, notamment dans l’utilisation des logiciels métier. Cela passe
notamment par
l’actualisation de son règlement départemental d’action sociale, actuellement obso
lète, et la
mise en place d’un contrôle de gestion.
Le département
du Cher se saisit imparfaitement des quelques marges de manœuvre
existantes pour maîtriser ses dépenses sociales. Par exemple, malgré un suivi rigoureux des
établissements sociaux dont il est autorité de tarification, les schémas départementaux
destinés à
analyser et orienter l’action départementale auprès des différents publics sont
discontinus.
Le département a par ailleurs initié, dans une perspective de maîtrise des dépenses,
des modalités de prise en charge alternatives, l’encadrement de l’attribution de certaines aides
ou encore le renforcement du contrôle de l’effectivité des prestations
.
L’évaluation de ces
dispositifs devrait toutefois être systématisée.
Enfin, alors que le montant des indus de prestations comme ceux du revenu de
solidarité active est en hausse (environ 800 000
€ d’indus d’insertion
sont à recouvrer en 2015)
et malgré une amélioration des recouvrements par le payeur départemental, le
provisionnement de ces créances douteuses devrait être prévu selon une méthodologie définie
par le département
, en complément d’une amélioration de la
politique de prévention des
risques de versement
d’indus, confiée aux organismes
payeurs.
4
Rapport d’observations
définitives
Gestion du département du Cher
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des départements –
20 février 2017
Chambre régionale des comptes du Centre-Val de Loire
RECOMMANDATIONS
Au terme de cet examen de la gestion du département, la chambre a souhaité émettre les
recommandations suivantes :
1)
Définir et formaliser des processus de gestion des prestations sociales permettant
d’assurer un meilleur pilotage des acteurs internes et externes et permettant de
renforcer et fiabiliser l’utilisation des logiciels métiers
.
2)
Actualiser et consolider le règlement départemental d’action sociale
.
5
Rapport d’observations
définitives
Gestion du département du Cher
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des départements –
20 février 2017
Chambre régionale des comptes du Centre-Val de Loire
L’article L. 211
-8 du code des juridictions financières définit les modalités selon
lesquelles les chambres régionales des comptes examinent la gestion des collectivités
territoriales et de leurs établissements. Il précise que cet examen porte sur la régularité des
actes de gestion, sur l’économie des moyens mis en œuvre et sur l’évaluation des résultats
atteints par rapport aux objectifs fixés par l’organe délibérant.
L’examen de gestion du département du Cher porte sur les exercice
s 2011 et suivants.
Le présent rapport s’inscrit dans le cadre de travaux communs des juridictions financières
relatifs à l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des départements
. À ce titre,
de nombreux développements du rapport ont par nature un caractère descriptif des actions
menées par le département.
Les différentes étapes de la procédure telles qu’elles ont été définies par le code des
juridictions financières (articles L. 243-1 à L. 243-6) sont présentées en annexe 1 Procédure.
Une liste des abréviations figure en page 77 du présent rapport.
1. LE DÉPARTEMENT DU CHER
1.1. PRÉSENTATION GÉNÉRALE
Situé au sud-est de la région Centre-Val de
Loire, le département du Cher s’étend sur
7 235 km², soit 18 % du territoire régional.
L’
enquête annuelle de recensement effectuée par
l’INSEE
établit sa population totale à 311 897 habitants, soit 12 % de la population régionale,
estimée à 2 563 586 habitants
1.
au 1
er
janvier 2012. Le Cher est un des deux seuls
départements de la région, avec l’Indre, à
connaître une démographique défavorable.
Tableau 1
É
volution de la population dans la région Centre
Val de Loire de 1977
à
2012
en nb
d’hab.
1977
1982
1987
1992
1997
2002
2007
2012
Évolution
1977-2012
Indre
247 389
243 394
239 789
236 467
232 829
231 866
232 799
228 692
-7,6%
Cher
317 351
319 978
320 962
321 042
316 121
314 887
314 599
311 897
-1,7%
Loir-et-
Cher
287 234
296 247
302 015
308 482
313 660
319 144
326 291
331 656
15,5%
Eure-et-
Loir
342 028
362 551
382 737
401 323
407 793
413 125
422 411
432 107
26,3%
Indre et
Loire
486 110
505 728
522 338
534 700
549 262
564 886
583 086
596 937
22,8%
Loiret
501 410
535 226
561 791
591 029
612 369
629 070
647 733
662 297
32,1%
CVL
2 181 522
2 263 124
2 329 632
2 393 043
2 432 034
2 472 978
2 526 919
2 563 586
17,5%
Source : Insee - Estimations de population par département depuis 1975 disponible sur www.insee.fr
Sur 290 communes regroupées en 19 cantons, seules trois ont plus de
10 000 habitants en 2012 : Bourges (66 666 habitants), siège du conseil départemental,
Vierzon (27 081 habitants) et Saint-Amand-Montrond (10 518 habitants). Au 1
er
janvier 2016,
le département compte une communauté d’agglomération (Bourges Plus) et
21 communautés
de communes
2
.
1
Résumés statistiques Insee
chiffres clés RP 2012, département du Cher et région Centre
Val de Loire
.
2
Données
issues de la base nationale sur l’intercommunalité disponibles sur
www.banatic.interieur.gouv.fr
6
Rapport d’observations
définitives
Gestion du département du Cher
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des départements –
20 février 2017
Chambre régionale des comptes du Centre-Val de Loire
1.2. PRESENTATION SOCIO-ÉCONOMIQUE
Le département du Cher est un département vieillissant dont l
’indice de vieillissement
3
était de 101,6 contre 70,6 en France en 2012, et de 107,4 contre 73,2 en 2014. Les moins de
25 ans composent 26,3 % de la population totale et les 25 à 64 ans en représentent 50,5 %
4.
Entre 2007 et 2012, seule la
tranche d’âge des 60 ans et plus a connu une légère
augmentation.
Parallèlement le taux de chômage départemental a évolué comme au niveau national.
En 2012, au sein de la tranche d’âge des 15
-64 ans, 62,8% des actifs ont un emploi et 9,6%
sont des chômeurs. Parmi les six départements de la région Centre-Val de Loire, le Cher
présente l
e taux de chômage le plus élevé, sachant que les demandeurs d’empl
oi de longue
durée, c’est
-à-dire inscrits
à Pôle emploi depuis plus d’un an
, représentaient 45,8 % des
demandeurs d’emploi au 31 décembre 2014.
En 2012, la médiane du revenu disponible par unité de consommation telle que
calculée par
l’INSEE
,
s’élevait à
18 974
contre 19 776
€ au niveau régional
et le taux de
foyers fiscaux imposés était de 61,4 %, contre 64,4 %. Le taux de pauvreté était quant à lui de
14,1 % contre 12,3 % pour l
’ensemble de l
a région. De même, le salaire net horaire moyen
apparaît moins élevé que celui constaté dans la région.
Département rural, le Cher compte 13,8 % de ses établissements actifs dans le secteur
de l’agriculture.
E
n dehors de ce domaine d’activité,
le taux de création
d’entreprises
était de
12,3 % en 2014 contre 13,4 % pour la région,
et le nombre d’entreprises
installées sur le
territoire (13 622) ne représente que 11,7
% de l’ensemble de la région
Centre
Val de Loire.
Confronté à une baisse et à un vieillissement de sa population, le Cher se présente
donc comme un territoire contraint de relever des défis socio-économiques majeurs. Le niveau
élevé du taux de chômage, ainsi
qu’une activité économique
atone sont autant de facteurs de
difficultés pour le conseil dépar
temental dans l’exercice
de ses missions de service public et
plus particulièrement de son action sociale.
1.3. LES PRECEDENTES INTERVENTIONS DE LA CHAMBRE
Lors de précédents contrôles, la chambre a déjà eu à connaitre des tensions imputées
à la progression de
s dépenses sociales, notamment à l’occasion d’une saisine préfectorale en
2011. Par ailleurs, des observations et recommandations avaient été formulées en 2011 au
terme d’un précédent examen de la gestion portant sur la gestion du RMI
(revenu minimum
d’insertion)
et du RSA (revenu de solidarité active).
1.3.1. Le contrôle budgétaire de 2011
En 2011, le Préfet du Cher a saisi la chambre régionale des comptes du Centre sur le
fondement des articles L. 1612-4 et L. 1612-5 du code général des collectivités territoriales
(CGCT) au motif que le budget voté par le département comportait des «
prévisions de recettes
surestimées concernant les dotations et compensations versées par l’
État
»,
et qu’il était
«
donc volontairement insincère et déséquilibré
».
3
L’indice de vieillissement est le rapport de la population des 6
5 ans et plus à celle des moins de 20 ans. Un indice autour de 100
indique que les 65 ans ou plus et les moins de 20 ans sont présents dans à peu près les mêmes proportions sur le territoire.
4
Indice de vieillissement de la population et population
selon l’âge au 1
er
janvier 2014, disponible sur www.insee.fr
7
Rapport d’observations
définitives
Gestion du département du Cher
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des départements –
20 février 2017
Chambre régionale des comptes du Centre-Val de Loire
La recette budgétaire dont la sincérité était contestée par le préfet du Cher, consistait
en l’inscription à la section de fonctionnement du budget primitif principal
, au compte 74718
«
autres participations de l’
État », de la somme de 10 974 145
, correspondant, selon les
calculs du département
, à l’écart entre le coût réel pour le département des allocations de
solidarité (RSA, APA, PCH) qui lui avaient été transférées et les ressources qui lui avaient été
attribuées en vue de les financer. Le dé
partement entendait ainsi souligner l’insuffisance de
financement des allocations de solidarité par l’
État.
Dans son avis, rendu le 9 juin 2011, la chambre a constaté que le budget primitif du
département du Cher pour l’exercice 2011 n’avait pas été voté
en équilibre réel, et proposé à
la collectivité d
en
retrancher la recette susvisée qualifiée d’insincère
, et de passer différentes
mesures lui permettant de rétablir son équilibre budgétaire. Le 27 juin 2011, le département
avait revoté son budget primitif conformément aux propositions de la chambre.
1.3.2. Les suites
de l’examen de gestion précédent
Dans son rapport
d’observations définitives du 19 mai 2011 sur la mise en œuvre
du
revenu minimum d’insertion
et du revenu de solidarité active, la chambre régionale des
comptes du Centre avait formulé les recommandations suivantes au conseil général du Cher :
-
s
e doter d’un système d’information relatif à son activité d’insertion et de gestion du
RSA, ensemble de données internes et externes, disponibles, actualisées et analysées
à échéance régulière, comportant a minima les volets suivants : connaissance des
usagers, activité des services départementaux et des prestataires, indicateurs de
résultat ;
-
r
enforcer le pilotage des acteurs, par l’enca
drement resserré des services au contact
des usagers et par un contrôle plus étroit des prestataires externes ;
-
m
ettre en application effective les premiers outils d’évaluation définis par les services
départementaux,
restés
d’utilisation
trop
partielle,
et
d’en
formaliser
les
enseignements, dans une logique d’amélioration continue
.
Les investigations menées dans le cadre de ce présent rapport, ont conduit à constater
que ces
trois recommandations n’
avaie
nt été que partiellement mises en œuvre.
Si la collectivité
s’est doté
e, depuis 2010,
d’une application informatique
(SOLIS),
destinée à la gestion de l’ensemble des prestations d’aide sociale et qui comporte un module
spécifique pour le RSA et l’accompagnement de ses allocataires
, toutes les fonctionnalités de
ce progiciel ne sont cependant pas exploitées et optimisées dans la mesure où les données
pouvant être analysées n’ont pas fait l’objet d’un travail de collecte exhaustif et que
les
pratiques divergent au sein même du département. Ainsi la connaissance des usagers, de
l’
activité des services départementaux et des prestataires
s’avère limitée et a
ucun indicateur
de résultat développé à partir de cette application,
n’a été mis en place.
Par ailleurs, le pilotage des différents intervenants en matière de RSA apparaît
perfectible puisqu’il repose principalement sur trois services locaux d’orientation et
d’accompagnement des allocataires du RSA (SLOA) couvrant l’ensemble du territoire et
composés chacun de trava
illeurs sociaux de l’insertion et de techniciens de l’insertion
professionnelle et de l’emploi. Ces différentes équipes sont
certes encadrées par un
responsable
présent sur les sites d’implantation, mais la coordination de leur
s actions ne fait
pas l’objet
de procédures formalisées ni d
’un suivi régulier.
Toutefois, des actions
d’amélioration sont menées telles que l’engagement d’une réflexion visant à améliorer la
qualité de saisie dans SOLIS
ainsi que des efforts d’harmonisation dans le suivi et l’évaluation
des actions d’insertion con
fiées aux partenaires.
8
Rapport d’observations
définitives
Gestion du département du Cher
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des départements –
20 février 2017
Chambre régionale des comptes du Centre-Val de Loire
De même,
malgré la signature de conventions de mandatement de service d’intérêt
économique général (SIEG),
le département n’a pas développé de véritables outils lui
permettant
d’analyser les données remontées par
ses prestataires
externes afin d’
évaluer les
actions menées, au-delà des données remontées par les prestataires eux-mêmes et
l’établissement
d
un bilan annuel.
Enfin,
durant la période sous revue, la mise en œuvre du programme départemental
d’insertion a fait l’objet d’un
e évaluation pour les années 2011, 2012 et 2013. Cependant le
bilan élaboré pour 2014 n’a pas été validé et le bilan 2015 n’a pas été
produit.
2.
L’ÉQUILIBRE FINANCIE
R DU CHER
2.1. L
ÉVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIÈRE DE 2011 À 2015
Cet examen
s’inscrit
dans la perspective
de l’enquête qui est d’apprécier le lien entre
la progression de ses dépenses sociales et la situation financière du Cher puis
d’analyser la
stratégie financière adoptée par le département en réponse aux évolutions constatées. Il
concerne uniquement le budget principal, ce dernier regroupant, en moyenne, 95 % des
recettes de fonctionnement de la collectivité, sur la période sous revue.
Lorsque des comparaisons de strate sont effectuées, les données relatives à la strate
sont extraites des fiches des comptes individuels des départements
5
et des fiches d'analyse
des équilibres financiers fondamentaux (fiches AEFF) de la direction générale des finances
publiques (DGFIP), le département du Cher relevant de la strate des départements de 250 000
à 499 999 habitants.
2.1.1.
L’évolution des recettes de fonctionnement
Tout comme les autres départements de France, le Cher a subi une baisse notable de
ses ressources institutionnelles qui représentent sa deuxième source de produits après les
recettes fiscales, la dotation globale de fonctionnement (DGF) ainsi que le produit des
mécanismes de compensation par l’État de différentes pertes de recettes fiscales
ayant
diminué de 8 % entre 2011 et 2015.
Malgré des décisions de relèvement de taux en matière de TFB et de droits
d’enregistrement, les ressources fiscales propres du département n’ont augmenté que de 2
%
en moyenne par an, certaines étant notamment tributaires d’un contexte socio
-économique
peu favorable.
Au demeurant, le bénéfice de la fiscalité reversée à travers les mécanismes de
péréquation horizontale apparaît récent puisqu’il a réellement produit ses effets à compter de
2014 avec la mise en place du dispositif de compensation péréquée (DCP) et du fonds de
solidarité en faveur des départements. Ainsi, le département a été bénéficiaire à deux reprises
d’aides exceptionnelles de l’État en raison de sa situation financière dégradée.
Le tableau retraçant l’évolution globale des ressources du département au cours de la
période sous revue figure en annexe 2. Les résultats de ce tableau ont été retraités en tenant
compte des erreurs d’imputation comptable relevées
par la chambre.
Entre 2011 et 2015, les recettes de fonctionnement du Cher se composent
essentiellement de ses ressources fiscales propres et des ressources institutionnelles,
respectivement à hauteur d’environ 5
6 % et 34 %.
5
9
Rapport d’observations
définitives
Gestion du département du Cher
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des départements –
20 février 2017
Chambre régionale des comptes du Centre-Val de Loire
Graphique 1 Structure moyenne des recettes de fonctionnement du Cher entre 2011 et 2015
Source : Calculs CRC
d’après les comptes de gest
ion
Ces recettes ont augmenté de 1,3 % en moyenne par an, passant de 317,8
M€ en
2011 à 335,3
M€ en 2015. Cette
progression
résulte de l’accroissement de la fiscalité reversée
(+ 16
%) et des ressources d’exploitation (+
7,1 %), mais surtout
de l’évolutio
n dynamique des
ressources fiscales propres (+ 2 %), qui a été cependant en partie neutralisée par la diminution
des ressources institutionnelles (- 2,1 %). Néanmoins, cette variation annuelle moyenne
positive sur l’ensemble de la période doit être nuancée
par le fait que les ressources de
fonctionnement sont, pour la première fois en 2015, inférieures à celles de 2014 et 2013. En
ce sens, l’exercice 2015 représente une césure sur la période
examinée.
Tableau 2 Les ressources de fonctionnement du département du Cher de 2011 à 2015
en
milliers d’euros
2011
2012
2013
2014
2015
Variation
annuelle
moyenne
(VAM)
Évolution
2011-
2015
Ressources fiscales propres
180 638
185 549
185 637
192 229
195 167
2,0%
8,0%
Fiscalité reversée
10 266
10 262
8 980
18 824
18 578
16,0%
81,0%
Ressources d'exploitation
12 169
18 196
18 801
21 344
15 998
7,1%
31,5%
Ressources institutionnelles
114 784
120 397
122 279
112 014
105 569
-2,1%
-8,0%
Ressources de fonctionnement
317 857
334 404
335 696
344 412
335 312
1,3%
5,5%
Source : Calculs CRC
d’après les comptes de gestion
(cf. annexe 2).
Les ressources fiscales propres
L’évolution globale des produits de fonctionnement s’explique
notamment par
l’accroissement des produits de la fiscalité (+
2 % en moyenne par an), qui représentent plus
de la moitié des recettes du département.
Les produits fiscaux du département (195,1
M€ en 2015) proviennent, d’une part des
impôts directs, essentiellement la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFB) et la cotisation
sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), et d’autre part des impôts indirects,
tels que les
droits d’enregistrement
, les impôts et taxes spécifiques liés à la production énergétique et les
taxes et participations liées à l’urbanisme et à l’
environnement.
Les contributions directes ont fait l’objet d’une augmentation de 3,7
% en moyenne par
an, contrairement aux contributions indirectes qui ont stagnées durant la période sous revue
(+ 0,3 % en variation annuelle moyenne).
56,3%
5,1%
4,0%
34,5%
Ressources fiscales propres
Ressources d'exploitation
Fiscalité reversée
Ressources institutionnelles
10
Rapport d’observations
définitives
Gestion du département du Cher
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des départements –
20 février 2017
Chambre régionale des comptes du Centre-Val de Loire
Tableau 3 Évolution des produits fiscaux perçus par le département du Cher entre 2011 et 2015
en
milliers d’euros
2011
2012
2013
2014
2015
VAM
Contributions directes (c/7311)
83 611
-
-
-
-
N.C.
TFB (c/73111)
-
54 500
57 771
58 239
59 777
3,1%
CVAE (c/73112)
-
30 737
29 093
32 160
32 411
1,8%
Imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (c/73114)
-
4 309
4 309
4 538
4 588
2,1%
Contributions directes
83 611
89 546
91 172
94 937
96 776
3,7%
Droits d'enregistrement et taxes d'urbanisme
24 857
22 704
19 659
22 781
23 464
-1,4%
Taxes pour l'utilisation des services publics et du domaine et
taxes liées aux activités de services
8
35
39
48
82,9%
Taxes liées aux véhicules (y c. taxes sur conventions d'assurance
TSCA)
33 730
36 849
37 448
37 502
38 019
3,0%
Impôts et taxes spécifiques liés à la production et à la
consommation énergétiques et industrielles (y c. taxe intérieure
sur les produits pétroliers TIPP et la taxe int. de consommation
sur les produits énergétiques à p. de 2014)
38 384
36 850
37 555
37 199
37 164
-0,8%
Autres impôts locaux ou assimilés
55
-408
-231
-229
-304
N.C.
Contributions indirectes
97,02
96,00
94,46
97,29
98,39
0,3%
Ressources fiscales propres
180,63
185,55
185,63
192,22
195,16
2,0%
Source : Calculs CRC selon les comptes de gestion.
Le produit de chacune des contributions directes a progressé entre 2011 et 2015.
Toutefois, le produit de la CVAE a connu une hausse moins forte et plus instable, avec une
baisse de 5,3 % entre 2012 et 2013. Il res
te que ce produit, rapporté au nombre d’habitants,
se situe
à un niveau supérieur à celui de la strate d’appartenance
(soit 104
€/hab. contre
90
€/hab
. en 2015), tout comme le produit des impositions forfaitaires sur les entreprises de
réseaux (IFER) (soit 15
€/hab. contre 7
€/hab. en 2015)
.
En revanche, les produits de la TFB demeurent en-dessous de ceux constatés pour la
strate malgré une progression
régulière de l’ordre de
5 % par an en moyenne (soit 191
€/hab.
contre 211
€/hab. en 2015)
. En effet,
le taux d’imposition
décidé par le Cher (18,22 %) reste
inférieur à celui constaté au niveau de la strate (19,95 %) en dépit de deux augmentations en
2012 et en 2013.
De même, les bases d’imposition se situent également en dessous du niveau
de celles constatées pour la strate (soit 1 047
€/hab. contre 1
059
€/hab. en 2015)
. A bases
constantes, l’augmentation d’un point de fiscalité en matière de TFB représente
rait pour le
département près de 3,3
M€ de recettes supplémentaires sur un exercice.
En dehors des taxes liées aux véhicules, les produits de la fiscalité indirecte sont en
diminution durant la période sous revue. Après avoir connu un net recul en 2012 (- 4 %), les
recettes de fonctionnement issues des impôts et taxes spécifiques liés à la production et à la
consommation énergétiques et industrielles se sont stabilisées à hauteur de 37,1
M€ en 2015,
sans retrouver le niveau de 2011 (38,3
M€). De même, malgré
le relèvement du taux
applicable aux transactions immobilières de 3,8 % à 4,5 % en 2014
6
, les produits des droits
d’enregistrement et des taxes d’urbanisme n’ont pas r
etrouvé en 2015 (23,4
M€)
leur niveau
de 2011 (24,8
M€), après une diminution importante en 2012 (
- 8,7 %) et 2013 (- 13,4 %).
6
Cette possibilité d’augmentation prévue par l’article 77
de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014, a
été mise en œuvre par le conseil départemental du Cher dès l’exercice 2014.
11
Rapport d’observations
définitives
Gestion du département du Cher
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des départements –
20 février 2017
Chambre régionale des comptes du Centre-Val de Loire
Tableau 4 Évolution des produits de la fiscalité indirecte du département du Cher de 2011 à 2015
en
milliers d’euros
2011
2012
2013
2014
2015
Évolution
2011-2015
Droits d'enregistrement et taxes d'urbanisme
24 857
22 704
19 659
22 781
23 464
-5,6%
Évolution par rapport à N-1
-8,7%
-13,4%
15,9%
3,0%
Impôts et taxes spécifiques liés à la production et à
la consommation énergétiques et industrielles
38 384
36 850
37 555
37 199
37 164
-3,2%
Évolution par rapport à N-1
-4,0%
1,9%
-0,9%
-0,1%
Taxes liées aux véhicules (y c. taxes sur
conventions d'assurance TSCA)
33 730
36 849
37 448
37 502
38 019
12,7%
Évolution par rapport à N-1
9,2%
1,6%
0,1%
1,4%
Source : Calculs CRC selon les comptes de gestion.
Les ressources institutionnelles
Les ressources dites institutionnelles ont connu dans leur ensemble un net recul entre
2011 et 2015, passant de 114,78
M€ à 105,57
M€, soit une baisse de 8
% sur la période et de
2,1 % en moyenne par an.
La diminution des dotations et l’érosion des compens
ations de
pertes de recettes fiscales ont toutefois été partiellement compensées par des aides
exceptionnelles de l’
État.
Tableau 5 Évolution des ressources institutionnelles perçues par le Cher entre 2011 et 2015
en
milliers d’e
uros
2011
2012
2013
2014
2015
VAM
Évolution
2011-2015
Dotation Globale de
Fonctionnement
78 258
77 843
77 587
75 601
70 534
-2,6%
-9,9%
dont dotation forfaitaire
45 542
45 127
44 871
42 885
37 798
-4,6%
-17,0%
dont DGF concours particuliers
32 716
32 716
32 716
32 716
32 736
0,0%
0,1%
Dotation générale de
décentralisation
3 477
3 477
3 477
3 477
3 477
0,0%
0,0%
dont dotation générale de
décentralisation
3 477
3 477
3 477
3 477
3 477
0,0%
0,0%
Dont dotation globale de
compensation(COM)
N.C.
N.C.
Participations
19 640
19 495
21 579
20 991
20 320
0,9%
3,5%
dont Etat
411
391
435
356
767
16,9%
86,6%
dont régions
208
116
113
8
-55,2%
-96,0%
dont départements
36
N.C.
N.C.
dont communes et structures
intercommunales
145
185
362
207
570
40,8%
293,3%
dont autres groupements de
collectivités et établissements publics
383
450
535
415
280
-7,5%
-26,9%
dont Sécurité sociale et organismes
mutualistes
773
786
780
638
664
-3,7%
-14,1%
dont fonds européens
140
424
19
N.C.
N.C.
dont autres
17 721
17 532
19 215
18 950
18 012
0,4%
1,6%
Autres attributions, participations
et compensations
13 408
19 582
19 636
11 945
11 238
-4,3%
-16,2%
dont péréquation
12 689
12 314
11 596
11 149
10 456
-4,7%
-17,6%
dont autres
720
7 268
8 040
796
782
2,1%
8,7%
- Reversement et restitution sur
dotations et participations
N.C.
N.C.
Total ressources institutionnelles
114 784
120 397
122 279
112 014
105 569
-2,1%
-8,0%
Source : Calculs CRC et logiciel ANAFI selon les comptes de gestion.
Cette diminution résulte principalement de la baisse d’une part de la dotation globale
de fonctionnement (DGF)
, et d’autre part des attributions de compensation et de péréquation.
12
Rapport d’observations
définitives
Gestion du département du Cher
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des départements –
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Chambre régionale des comptes du Centre-Val de Loire
À
l’instar de la dynamique nationale
, la DGF du Cher a diminué de plus de 7,7
M€ entre
2011 et 2015, soit une baisse de 9,9
%. Ce constat est d’autant plus marqué à partir de 2014,
qu’
au recul de la dotation forfaitaire (- 5,1
% entre 2014 et 2015) s’est ajoutée la mise en œuvre
par l’
État du pacte de confiance et de responsabilité introduisant la contribution des
collectivités à l’effort de redressement des comptes publics, qui s’est
élevée pour le
département à un peu moins de 2
M€ en 2014,
puis à un peu plus de 4,8
M€ en 2015
(+ 140 %). En 2015, la DGF par habitant
7
s’élevait à 216,69
€ contre 238,92
€ en 2010.
Tableau 6 Évolution de la dotation globale de fonctionnement du Cher entre 2011 et 2015
en
milliers d’euros
2011
2012
2013
2014
2015
Évolution
2011-2015
Dotation forfaitaire
45 542
45 127
44 871
44 883
42 602
-6,5%
Contribution au redressement des finances
publiques
1 998
4 803
140,4%
Dotation de fonctionnement minimale
10 898
10 898
10 898
10 898
10 918
0,2%
Dotation de compensation
21 818
21 818
21 818
21 818
21 818
0,0%
Total DGF
78 258
77 843
77 587
75 601
70 534
-9,9%
Evolution DGF (en %)
-0,53%
-0,33%
-2,56%
-6,70%
Evolution DGF (en montant)
-415
-256
-1 986
-5 066
DGF
en €/
hab.
238,92
239,37
238,43
232,21
216,69
-9,3%
Source : Calculs CRC selon les fiches DGF de 2011 à 2015.
De même, les produits des mécanismes de compensation par l’État de différentes
pertes de recettes fiscales, tendent à s’amenuiser
puisqu’ils sont passés de 12,6
M€ en 2011
à 10,4
M€ en 2015, soit une baisse de 17,6
%.
Tableau 7 Détail des autres attributions, participations et compensations du Cher entre 2011 et 2015
e
n
milliers d’euros
2011
2012
2013
2014
2015
Évolution
2011-2015
Péréquation
12 689
12 314
11 596
11 149
10 456
-17,6%
dont compensation perte taxe additionnelle TPF
30
27
20
-33,1%
dont DCRTP
8
7 075
7 249
7 015
7 015
7 015
-0,8%
dont compensation au titre de la CET
1 206
1 008
844
79
36
-97,0%
dont compensation exonérations TFPB
2 246
683
1 606
459
295
-86,9%
dont DTCE
9
2 132
3 346
2 132
3 596
3 089
44,9%
Autres attribution et participations
720
7 268
8 040
796
782
8,7%
dont participation des familles au titre de la
restauration et de l'hébergement scolaires
720
668
873
796
782
8,7%
dont
aides exceptionnelles de l’
État
6 600
7 166
N.C.
- Reversement et restitution sur dotations et
participations
N.C.
Total
13 408
19 582
19 636
11 945
11 238
-16,2%
Source : Calculs CRC selon les comptes de gestion.
Face à une situation financière dégradée, le Cher a
bénéficié d’aides exceptionnelles
de l’État
. Il a reçu une subvention exceptionnelle de 9,8
M€
dans le cadre du fonds de soutien
aux départements en difficulté
10
en 2012-2013, puis bénéficié du fonds de soutien exceptionnel
aux départements en difficulté
11
à hauteur de 3,9 M
en 2013 et dernièrement, en 2016, de
2,4
M€
au titre du
fonds d’urgence aux départements en difficulté
12
.
7
Selon la population DGF (325 499 habitants en 2015 et 327 542 en 2011).
8
Dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle. Conformément à l'article 40 de la loi n°2011-1977 du 28
décembre 2011 de finances pour 2012, à compter de 2014, le montant de la DCRTP correspond de manière pérenne au montant
perçu ou versé en 2013.
9
Dotation pour transferts de compensation d’exonération
de fiscalité directe locale.
10
Loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010, article 83.
11
Loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012, article 48.
12
Loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015, article 70.
13
Rapport d’observations
définitives
Gestion du département du Cher
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des départements –
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Chambre régionale des comptes du Centre-Val de Loire
La fiscalité reversée
La fiscalité reversée représente environ 4 % des recettes de fonctionnement du Cher.
Cette recette
s’est
fortement accrue passant de 10,2
M€ en 2011 à 18,5
M€ en 2015,
soit + 81 %. Cette évolution est principalement due à la mise en place, en 2014, d
une part du
dispositif de compensation péréquée et,
d’autre part
, du fonds de solidarité en faveur des
départements, pérennisé en 2015.
Tableau 8 Détail de la fiscalité reversée au bénéfice du département du Cher de 2011 à 2015
en
milliers d’euros
2011
2012
2013
2014
2015
Évolution
2011-2015
FNGIR
13
5 444
5 432
5 440
5 440
5 440
-0,1 %
Dont attribution
5 444
5 432
5 440
5 440
5 440
-0,1 %
Dont prélèvement
0
0
0
0
0
FNP - CVAE
14
0
0
749
738
1 023
36,5 %
Dont attribution
0
0
749
738
1 023
36,5 %
Dont prélèvement
0
0
0
0
0
FNP - DMTO
15
4 822
4 830
2 790
2 152
2 124
-56,0 %
Dont attribution
4 822
4 830
2 790
2 152
2 124
-56,0 %
Dont prélèvement
0
0
0
0
0
FSD
16
0
0
0
4 154
3 556
-14,4 %
Dont attribution
0
0
0
5 686
5 211
-8,4 %
Dont prélèvement
0
0
0
1 532
1 655
8,0 %
Total péréquation horizontale
10 266
10 262
8 980
12 484
12 142
18,3 %
DCP
17
0
0
0
6 340
6 436
1,5 %
Total fiscalité reversée
10 266
10 262
8 980
18 824
18 578
81,0%
Source : Calculs CRC selon les comptes de gestion.
La suppression de la taxe professionnelle s’est
par ailleurs accompagnée de la mise
en place de dispositifs de péréquation horizontale. Ces mécanismes reposent sur la
péréquation des ressources fiscales des collectivités, c’est
-à-dire le prélèvement sur les
collectivités les plus dynamiques afin de les reverser aux collectivités les moins favorisées.
Le département du Cher a été bénéficiaire des dispositifs de péréquation horizontale
sur l’ensemble de la période sous revue
, pour des montants passés de 10,2
M€ en 2011 à
12,1
M€ en 2015, soit
+ 18,3 %. La mise en place du fonds national de péréquation de la
cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (FNP
CVAE) à partir de 2013, ainsi que du
f
onds de solidarité en faveur des départements en 2014 ont permis de réduire l’effet négatif
sur les recettes du département de la quasi-suppression du fonds national de péréquation des
droits de mutation à titre onéreux (FNP
DMTO), dont le département
n’a bénéficié qu’à
hauteur d’un peu plus de
2,1 M
€ en 2015, au lieu de 4,8
M€ en 2011.
Les ressour
ces d’exploitation
Entre 2011 et 2015, les ressources d’exploitation ont
progressé de 31,5 % passant de
12,1
M€ à
près de 16
M€
. Cette évolution résulte toutefois davantage
d’un
changement de
méthode comptable que d’une véritable dynamique de croissance.
13
Fonds national de garantie des ressources individuelles. Conformément à l'article 40 de la loi n°2011-1977 du 28 décembre
2011 de finances pour 2012, à compter de 2014, le montant de la GIR correspond de manière pérenne au montant perçu ou
versé en 2013.
14
Fonds national de péréquation de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (article L. 3335-1 du CGCT).
15
Fonds national de péréquation des droits de mutation à titre onéreux (article L. 3335-2 du CGCT).
16
Fonds de solidarité en faveur des départements (article L. 3335-3 du CGCT).
17
Dispositif de compensation péréquée (prévu par
l’article 42
de la loi n°2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014).
14
Rapport d’observations
définitives
Gestion du département du Cher
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des départements –
20 février 2017
Chambre régionale des comptes du Centre-Val de Loire
Tableau 9
Évolution des ressources d’exploitation du département du Cher entre 2011 et 2015
en
milliers d’euros
2011
2012
2013
2014
2015
VAM
Évolution
2011-2015
Ventes diverses, produits des
services et du domaine et
remboursements de frais
4 523
5 365
4 961
5 531
4 698
1,0 %
3,9 %
dont ventes de marchandises et de
produits finis
4
3
3
3
-8,4 %
-23,1 %
dont domaine et récoltes
701
703
714
968
859
5,2 %
22,5 %
dont travaux, études et prestations
de services
304
263
139
164
150
-16,2 %
-50,8 %
dont mise à disposition de personnel
facturée
1 680
1 473
1 392
1 431
1 620
-0,9 %
-3,6 %
dont remboursement de frais
1 838
2 922
2 712
2 965
2 066
3,0 %
12,4 %
Autres produits de gestion
courante
7 646
12 831
13 839
15 814
11 300
10,3 %
47,8 %
dont recouvrement de dépenses
d’aide sociale
7 048
12 359
13 352
15 325
10 681
11,0 %
51,5 %
dont revenus locatifs et redevances
(hors délégation de service public)
257
179
175
163
141
-13,9 %
-45,1 %
dont recouvrement des indus
d'insertion et d'aide sociale
341
294
312
325
478
8,9 %
40,4 %
Ressources d'exploitation
12 169
18 196
18 801
21 344
15 998
7,1 %
31,5 %
Source : Calculs CRC selon les comptes de gestion et données retraitées (Cf. annexe 2)
En effet, l’augmentation provient principalement
du compte 751 qui comptabilise le
recouvrement de dépenses
d’aides
sociales, tels que par exemple les remboursements opérés
sur succession.
Ce compte présent
e une évolution erratique sur l’ensemble de la
période sous revue,
notamment entre 2011 et 2012 où il augmente de plus de 75 % et entre 2014 et 2015 où il
baisse de plus de 30 %. Or ces différents mouvements sont le résultat soit de changement
d’imputation comptable, soit de non rattachement de produits
au bon exercice. Ils ne sont donc
pas le reflet
d’un changement notable dans les ressources d’exploitation du département,
hormis le transfert de la gestion
en 2015, du centre d’action médico
-sociale précoce au centre
hospitalier spécialisé de Bourges, don
t les recettes imputées au compte 7512 s’élevaient à
plus de 453 000
€ en 2014.
2.1.2. Le taux de couverture des dépenses sociales par les transferts
financiers de l’
État
Conformément à l’obligation de compensation définie à l’article 72
-2 de la Constitution,
les transferts de compétences sociales aux départements se sont accompagnés de
l’attribution de plusieurs ressources.
La compensation du RMI/RSA a ainsi été réalisée par :
-
une fraction du tarif de la TICPE compensant le transfert du RMI, du RMA et les
dép
enses liées à la réforme de l’allo
cation spécifique de solidarité
18
;
-
le fonds de mobilisation départementale pour l’insertion (FMDI), issu de l’article 37 de
la LFI pour 2006, qui comprend trois parts : compensation, péréquation et insertion
19
;
-
une seconde fraction du tarif de la TICPE compensant la généralisation du RSA
20
.
18
Article 59 de la loi de finances pour 2004, modif
ié par l’article 2 de la loi de finances pour 2005 et par l’article 38 de la loi de
finances pour 2008.
19
Bien que d’objets différents, ces parts sont toutes trois considérées comme compensant les dépenses de RMI. La création du
FMDI avait pour objectif de compenser la croissance de la dépense afférente au RMI depuis 2008.
20
Article 51 de la loi de finances pour 2009. Cette fraction a fait l’objet de trois clauses de revoyure puis d’un ajustement d
éfinitif
en LFI pour 2013.
15
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La compensation de la PCH et de la maison départementale des personnes
handicapées (MDPH) est assurée par un concours de la Caisse nationale de solidarité pour
l’autonomie
21
. Cette derni
ère finance également l’allocation personnalisée d’autonomie
(APA)
22
.
Le pacte de confiance et de responsabilité signé entre l’État et les collectivités
territoriales le 16 juillet 2013 a ajouté à ces compensations deux dispositifs, introduits dans la
loi de finances pour 2014 et pérennisés dans la loi de finances pour 2015 :
-
le dispositif de compensation péréquée (DCP) qui attribue aux départements des
recettes issues des frais de gestion de la taxe foncière sur les propriétés bâties : la
répartition entr
e les départements est réalisée en fonction, d’une part, du reste à charge
des trois allocations et, d’autre part, du nombre de bénéficiaires et du revenu par
habitant de chaque département ;
-
le fonds de solidarité en faveur des départements (FSD) qui a vocation à réduire les
inégalités de reste à charge par habitant.
Néanmoins, le taux de couverture des dépenses sociales par les transferts financiers
de l’
État
s’est dégradé
. Plus précisément, concernant les trois allocations individuelles de
solidarité (RSA, APA et PCH), il est passé de 59,93 % en 2011 à 57,87 % en 2015, soit une
diminution de 3,43 % en cinq ans.
Tableau 10 Taux de couverture des trois allocations individuelles de solidarité par les compensations dans
le Cher entre 2011 et 2015
2011
2012
2013
2014
2015
Évolution
2011-2015
RMI RMA et RSA
81,7 %
74,3 %
71,2 %
64,4 %
59,9 %
-26,7 %
APA
36,2 %
33,8 %
39,1 %
37,5 %
34,2 %
-5,5 %
PCH
37,9 %
37,4 %
31,6 %
32,1 %
28,4 %
-25,2 %
Total
59,9 %
54,9 %
55,0 %
62,5 %
57,9 %
-3,4 %
Source : Calculs CRC
La dégradation de ce taux de couverture touche particulièrement le RSA et la PCH
puisqu
’il a baissé
d’un peu plus de 2
6 % pour ces deux prestations entre 2011 et 2015, passant
de 81,7 % à 59,9 % pour la première et de 37,9 % à 28,4 % pour la seconde. Malgré une
diminution, celui relatif à l’APA s’est
moins déprécié
, puisqu’il ne baisse que de 5,5
% pour
s’établir à 34,2
% en 2015.
21
La fraction du produit de la co
ntribution de solidarité pour l’autonomie (CSA) affectée au financement de la PCH et du
fonctionnement des MDPH est fixée, dans les limites prévues par la loi, conformément à l’avis du conseil d’administration de
la
CNSA.
22
Le concours APA est financé par 20 % du produit de la CSA, 95 % du produit de la contribution sociale généralisée (CSG)
affecté à la CNSA, 80 % du produit de la contribution additionnelle de solidarité pour l’autonomie (CASA) et par les contribu
tions
des régimes obligatoires d’assurance
vieillesse. Le mode de calcul de cette compensation est plus complexe que pour la PCH et
les MDPH, un dispositif de garantie de limitation des baisses et des hausses des montants des concours aux départements ayant
été instauré par la loi de finances rectificative pour 2014.
16
Rapport d’observations
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Tableau 11 Évolution de la charge brute et nette des prestations sociales dans le Cher entre 2011 et 2015
en
milliers d’euros
2011
2012
2013
2014
2015
Total
Évolution
2011-2015
Montant des prestations versées
80 088
84 162
88 225
93 512
98 063
444 049
22,4 %
Compensations affectées
47 997
46 244
48 536
47 979
46 759
237 515
-2,6 %
DCP
-
-
-
6 340
6 436
12 776
N.C.
FSD (attribution-contribution)
-
-
-
4 154
3 556
7 710
N.C.
Taux de couverture hors DCP FSD
59,9 %
54,9 %
55,0 %
51,3 %
47,7 %
53,5 %
-20,4 %
Taux de couverture avec DCP FSD
-
-
-
62,5%
57,9%
58,1%
-3,4 %
Charge nette hors DCP FSD
32 091
37 918
39 689
45 533
51 304
206 534
59,9 %
Charge nette avec DCP FSD
-
-
-
35 038
41 312
186 048
28,7 %
Source : Calculs CRC
Relativement aux trois allocations individuelles de solidarité, RSA, APA et PCH, le
montant des prestations versées par le département du Cher a augmenté d’un peu plus de
22 % en cinq ans, alors que les compensations affectées ont quant à elles diminué de 2,6 %.
Face à cette situation, la collectivité a pu bénéficier de la mise en place de la DCP et
du FSD à partir de 2014, diminuant ainsi la charge nette de ces prestations sociales.
Toutefois, celle-
ci demeure particulièrement élevée puisqu’
elle représente plus de
41
M€ en 2015, et plus de 18
6
M€ en cumulé sur l’ensemble de la période sous revue.
Elle a
ainsi augmenté de 17,9 % entre 2014 et 2015, passant de 35
M€ à 41,3
M€, alors que cette
évolution a été limitée à 4
% pour l’ensemble des
départements (27 200
M€ en 2014 et
28 300
M€ en 2015)
23
. Les tensions budgétaires résultant de ce reste à charge notamment en
matière de RSA ont d’ailleurs amené la collectivité
à utiliser en décembre 2015 une partie de
l’acompte
accordé à la
caisse d’alloc
ations familiales (CAF) en juin 2009 pour la mise en place
de ce dernier (soit 785 675,29
) afin de minorer le montant du versement de ces allocations
sur ce même mois. Compte tenu de ses incidences budgétaires et comptables, cette opération
a fait l’obje
t d
’un
retraitement par la chambre pour apprécier la charge réelle supportée en
2015.
2.1.3.
Les aides exceptionnelles de l’
État
Confronté à une situation financière particulièrement dégradée et des caractéristiques
socio-économiques défavorables, le département du Cher a bénéficié de trois aides
exceptionnelles de l’État en 2011 et 2013.
Contrairement aux dispositifs de péréquation mis
en place à partir de 2014, tels que la DCP et le FSD, l’attribution de ces aides était conditionnée
par l’engagement
de la collectivité à réaliser
un certain nombre d’économie
s de gestion.
La première, à hauteur de 9,8 M
€, lui a été attribuée
dans le cadre du fonds de soutien
aux départements en difficulté créé par
l’article 83
de la loi du 29 décembre 2010 de finances
rectificatives pour 2010
. Il s’agissait d’
une subvention exceptionnelle destinée à améliorer sa
situation financière. Elle a été
versée suite à la conclusion d’u
ne convention signée le
29 novembre 2011 avec
l’État
, par laquelle le département a souscrit différents engagements
portant sur les exercices 2011 à 2013 en matière de maîtrise de ses dépenses de
fonctionnement, et notamment sur un plafonnement à 1,5 % de la progression de sa masse
salariale annuelle, et de recherche de sources de produits supplémentaires, telles que des
cessions de patrimoine, et enfin de limitation de recours à l’emprunt.
Le respect de ces
engagements devait faire l’objet d’un suivi par la préfecture du Cher en collaboration avec les
services du département ainsi que ceux de la direction départementale des finances
publiques.
23
La lettre de l’Odas, «
Dépenses départementales d’action sociale en 2015
: L’inquiétude persiste
», juin 2016, p. 2
17
Rapport d’observations
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Dans un deuxième temps, le Cher a également pu prétendre au fonds de soutien
exceptionnel aux départements en difficulté créé par
l’article 48
de la loi de finances
rectificatives pour 2012, soit une aide à hauteur de 3 966 299
versée en 2013. Ce fonds se
composait de deux sections. La première section, d’un montant de 85
M€, a été répartie au
profit de la moitié des départements les plus mal classés au regard d’un
indice synthétique
prenant en compte la proportion de bénéficiaires de l’APA, du RSA et de la PCH, pondéré par
la population du département. Le Cher a été bénéficiaire de cette première tranche du fonds
de soutien pour un montant de 981 277
. La seconde section, dotée également de 85 M
€,
était destinée à être versée en section de fonctionnement à des départements «
connaissant
une situation financière dégradée du fait, en particulier, du poids des dépenses sociales. Les
critères retenus sont notamment l'importance et le dynamisme de leurs dépenses sociales, le
niveau et l'évolution de leur endettement et de leur autofinancement, ainsi que les perspectives
d'une situation de déficit, tel que défini aux articles L. 1612-4 et L. 1612-14 du code général
des collectivités territoriales, de la prochaine décision budgétaire
». À ce titre, la collectivité a
reçu une aide à hauteur de de 2 985 022
€.
En contrepartie
le département s’est engagé
auprès de l’État à poursuivre ses efforts
dans la suite des actions engagées suite à la
convention de 2011
24
.
Enfin, le Cher a bénéficié du
fonds d’urgence aux
départements en difficulté prévu par
l’
article 70 de la loi de finances rectificatives pour 2015 pour un montant de 2,4
M€
, dès lors
qu’il
remplissait simultanément, à fin 2014, les deux conditions suivantes :
un taux d’épargne
brut inférieur à 7,5
% des recettes réelles de fonctionnement, et un niveau d’allocations
individuelles de solidarité supérieur à la moyenne nationale, soit 28,2 % des dépenses réelles
de fonctionnement.
2.2.
L’IMPACT DE L’EVOLUT
ION DES DEPENSES SOCIALES SUR LA
SITUATION FINANCIERE
La situation financière du département du Cher est en constante dégradation depuis
2011,
et la tendance s’accélère
en 2015.
L’
excédent brut de fonctionnement
s’amenuise
par
« effet de ciseaux » avec un recul de 7,7 % par an dès lors que les charges de gestion (+ 2,2 %
de variation annuelle) ont une évolution plus dynamique que les produits de gestion (+ 1,3 %).
En outre, il représente moins de 10
% des produits de gestion sur l’ensemble de la période
sous revue, hormis en 2012 et 2014. Sa diminution est particulièrement prononcée en 2015
puisqu’il s’établit à
un peu plus de 23
M€ au lieu de 34,6
M€ en 2014.
L’année 2015 marque
en outre
un décrochage car c’est le seul exercice sur la période sous revue où les produi
ts de
gestion sont moins élevés que ceux de l’année précédente,
alors que les charges de gestion
continuent de progresser.
Tableau 12
Évolution de l’excédent brut de fonctionnement du Cher de 2011 à 2015
en
milliers d’euros
2011
2012
2013
2014
2015
VAM
Produits de gestion
319 456
336 071
337 396
346 192
337 029
1,3%
Charges de gestion
287 742
294 751
303 952
311 515
314 017
2,2%
Excédent brut de fonctionnement
31 715
41 321
33 444
34 676
23 012
-7,7%
en % des produits de gestion
9,9%
12,3%
9,9%
10,0%
6,8%
0,0%
Source : Calculs CRC
d’après les comptes de gestion
(cf. annexe 3) et données retraitées (cf. annexe 2).
La capacité d’autofinancement brute présente
, quant à elle, une diminution encore plus
marquée (- 11 % par an), passant de 27
M€ en 2011 à 16,7
M€ en 2015.
Durant cette période,
elle se situe toujours en dessous de celle constatée au niveau tant national que de la strate
d’appartenance, avec une nette dégradation en 2015, soit 54
€ par habitant, contre 115
€ par
habitant au niveau de la strate et 103
€ par habitant au niveau national.
24
Convention
signée le 23 octobre 2013 entre l’État et le département du Cher.
18
Rapport d’observations
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Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des départements –
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Parallèlement, l’annuité en capital de la dette étant en augmentation, la capacité
d’autofinancement nette du département s’est constamment amoindrie pour devenir nég
ative
en 2015 à hauteur de - 3,9
M€.
Tableau 13
Évolution de la capacité d’autofinancement nette du Cher de 2011 à 2015
en
milliers d’euros
2011
2012
2013
2014
2015
VAM
CAF brute
27 093
34 933
28 024
27 429
16 774
-11,3 %
- Annuité en capital de la dette
12 187
21 501
17 397
19 234
20 679
14,1 %
= CAF nette
14 907
13 431
10 627
8 195
-3 905
N.C.
Source : Calculs CRC
d’après les comptes de gestion (cf. annexe
3) et données retraitées (cf. annexe 2).
L’effet de ciseau ainsi constaté et
la chute de la CAF qui en découle sont à relier, pour
une part significative, à l’évolution des dépenses sociales.
2.2.1. Le poids des dépenses sociales
De 2011 à 2015, les dépenses sociales au sens strict, soit la somme des comptes 651
et 652 ont représenté en moyenne près de la moitié (49 %) des charges de gestion du
département du Cher.
Graphique 2 Structure moyenne des charges de gestion du Cher entre 2011 et 2015
Source : Calculs CRC
d’après les comptes de gestion
S
i l’on inclut la masse salariale des assistants familiaux, ce ratio s’élève à 54,8
% en
2015, avec une progression de 5 % depuis 2011, bien que ce poste ait diminué sur la période
sous revue.
48,9%
10,1%
24,5%
3,9%
12,6%
Dépenses sociales
Charges à caractère général
Charges de personnel
Subventions de fonctionnement
Autres charges de gestion
19
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Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des départements –
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Tableau 14 Part des dépenses sociales (y compris masse salariale des assistants familiaux) dans les
recettes et les dépenses
en
milliers d’euros
2011
2012
2013
2014
2015
Total
2011-2015
Évolution
2011-2015
Total compte 651 (aides directes
à la personne)
91 925
94 021
98 260
103 308
106 544
494 058
15,9 %
Total compte 652 (aides
indirectes à la personne)
43 320
48 486
51 232
51 360
51 174
245 571
18,1 %
Masse salariale assistants
familiaux
14 964
15 626
15 650
14 410
14 333
74 984
-4,2 %
Total dépenses sociales
150 209
158 133
165 142
169 077
172 051
814 613
14,5 %
Total recettes de fonctionnement
(classe 7)
328 181
343 913
347 298
355 430
347 077
1 721 900
5,8 %
Part des dépenses sociales
dans les recettes de
fonctionnement
45,8 %
46,0 %
47,6 %
47,6 %
49,6 %
47,3 %
8,3 %
Total produits de gestion
319 456
336 071
337 396
346 192
337 029
1 676 145
5,5 %
Part des dépenses sociales
dans les produits de gestion
47,0 %
47,1 %
48,9 %
48,8 %
51,0%
48,6%
8,6 %
Total dépenses de
fonctionnement (classe 6)
319 117
330 045
340 457
348 929
348 192
1 686 740
9,1 %
Part des dépenses sociales
dans les dépenses de
fonctionnement
47,1 %
47,9 %
48,5 %
48,5 %
49,4 %
48,3 %
5,0 %
Total charges de gestion
287 742
294 751
303 952
311 515
314 017
1 511 977
9,1 %
Part des dépenses sociales
dans les charges de gestion
52,2 %
53,6 %
54,3 %
54,3 %
54,8%
53,9 %
5,0%
Source : Calculs CRC
d’après les comptes de gestion
et données retraitées
Ainsi, l
’accroissement
constaté des dépenses sociales participe de cet effet ciseaux
puisqu’elles ont progressé de
16,6 %, passant de 135,2
M€
en 2011 à 157,7
M€
en 2015. Bien
que les aides indirectes à la personne se soient accrues de plus de 18 %,
c’est la progression
des aides directes à la personne (+ 15,9 %) qui est principalement
à l’origine de ce constat
,
compte tenu de leur poids. En effet, représentant plus des deux tiers des dépenses sociales,
les aides à la personne ont subi une augmentation constante, passant de 91,9
M€ en 2011 à
106,5
M€ en 2015,
alors que les aides indirectes, qui pèsent pour un ti
ers de l’ensemble,
se
sont stabilisées depuis 2013 pour atteindre la somme de 51,1
M€ en 2015.
Comme cela est
précisé au paragraphe 5.1 (Les dépenses sociales directes), cette situation est liée à un
contexte socio-économique particulier du département du Cher (vieillissement de la
population, taux de chômage élevé).
Tableau 15 Évolution des dépenses sociales (hors masse salariale des assistants familiaux) entre 2011 et
2015
en
milliers d’euros
2011
2012
2013
2014
2015
Cumulé
2011 - 2015
Évolution
2011-2015
Aides directes à la personne
(c/651)
91 925
94 021
98 260
103 308
106 544
494 058
15,9%
Évolution par rapport à N-1
2 096
4 239
5 048
3 236
14 619
Évolution par rapport à N-1 (en %)
2,3%
4,5%
5,1%
3,1%
Aides indirectes à la personne
(c/652)
43 320
48 486
51 232
51 360
51 174
245 571
18,1%
Évolution par rapport à N-1
5 166
2 746
128
-186
7 854
Évolution par rapport à N-1 (en %)
11,9%
5,7%
0,2%
-0,4%
Dépenses sociales
135 245
142 507
149 492
154 667
157 718
739 629
16,6%
Part des ADP
68,0%
66,0%
65,7%
66,8%
67,6%
66,8%
Part des AIP
32,0%
34,0%
34,3%
33,2%
32,4%
33,2%
Source : Calculs CRC
d’après les comptes de gestion
.
20
Rapport d’observations
définitives
Gestion du département du Cher
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des départements –
20 février 2017
Chambre régionale des comptes du Centre-Val de Loire
2.2.2. La limitation de la progression des autres charges de gestion
La progression de charges sociales supportées par le département l’a également
conduit à des efforts de maîtrise de certaines autres charges.
Tableau 16 Évolution des dépenses sociales par rapport aux autres charges de gestion entre 2011 et 2015
en
milliers d’euros
2011
2012
2013
2014
2015
Cumulé
2011 - 2015
Évolution
2011-2015
Dépenses sociales
135 245
142 507
149 492
154 667
157 718
739 629
16,6 %
Charges à caractère général
31 176
31 093
30 131
31 022
29 422
152 844
-5,6 %
Charges de personnel
71 209
73 033
74 618
75 287
76 087
370 234
6,9 %
Dont masse salariale des
assistants familiaux
14 964
15 626
15 650
14 410
14 333
74 984
-4,2 %
Subventions de fonctionnement
11 097
11 770
12 649
13 081
13 146
61 743
18,5 %
Autres charges de gestion
39 014
36 348
37 063
37 458
37 643
187 527
-3,5 %
Total des charges de gestion
287 742
294 751
303 952
311 515
314 017
1 511 977
9,1 %
Total des charges de gestion
(hors dépenses sociales)
152 497
152 244
154 460
156 848
156 299
772 348
2,5 %
Source : Calculs CRC
d’après les comptes de gestion
et données retraitées (cf. annexe 2).
De fait, f
ace à l’accroissement des dépenses sociales, certains postes de charges ont
subi une diminution (en cumulé - 1,7
M€
pour les charges à caractère général et - 1,3
M€
pour
les autres charges de gestion). Cependant, les charges de personnel ainsi que les subventions
de fonctionnement n’ont pas suivi la même tendance et
ont continué de croître, de
respectivement +4,8
M€ et
+2
M€
en cumulé. Hors dépenses sociales au sens strict du terme,
l
’ensemble d
es charges de gestion
n’a progressé que
de 2,5 % entre 2011 et 2015. La masse
salariale a notamment été contenue à un niveau de + 1,69 % en moyenne annuelle, ce qui
traduit un certain effort, même si cette progression semble avoir été supérieure
à l’engagement
souscrit par le département en contrepartie de l’aide exceptionnelle accordée dans le cadre
du fonds de soutien aux départements en difficulté.
2.2.3.
L’appréciation du «
reste à charge »
Le poids des dépenses sociales peut notamment
s’apprécie
r eu égard au volume
financier qui demeure à la charge du département déduction faite de toutes les compensations
versées par l’État, qu’elles soient globales ou affectées à
une prestation précise.
Le reste à charge réel est passé de 32
M€ en 2011 à 41,3
M€ en 2015
(+ 28,7 %),
représentant respectivement 40,1 % et 42,1 % du montant des prestations versées. Il équivaut
par ailleurs à un peu plus de 54 % des dépenses de personnel du département.
Afin de mesurer l
’impact de l’évolution du poids des dépenses sociales,
il a été
déterminé un reste à charge « fictif » calculé en appliquant pour chaque exercice vérifié le
reste à charge en pourcentage des prestations versées constaté en 2011, soit 40,1 %.
Tableau 17 Restes à charge réels et fictifs des dépenses sociales entre 2011 et 2015
en
milliers d’euros
2011
2012
2013
2014
25
2015
Total
2011-2015
Montant des prestations versées
80 088
84 162
88 225
93 512
98 063
444 049
Reste à charge réel
32 091
37 918
39 689
35 038
41 312
186 048
en % des prestations versées
40,1%
45,1%
45,0%
37,5%
42,1%
41,9%
Reste à charge fictif
32 091
33 723
35 351
37 470
39 294
177 929
en % des prestations versées
40,1%
40,1%
40,1%
40,1%
40,1%
Écart RAC réel et RAC fictif
4 194
4 337
-2 432
2 019
8 119
Source : Calculs CRC
25
L’exercice 2014 est à exclure de la tendance constatée dans la mesure où le département du Cher a été particulièrement
bénéficiaire des mécanismes de compensation lors de la mise en place de la DCP et du FSD, puisqu’ils ont représenté des
recettes supplémentaires à hauteur de 10,4
M€ pour retomber à 9,9
M€ en 2015.
21
Rapport d’observations
définitives
Gestion du département du Cher
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des départements –
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Ainsi, il convient d’apprécier la situation financière du département en abondant son
autofinancement de la différence entre le reste à charge réel et ce reste à charge fictif, pour
chaque exercice vérifié.
Tableau 18
Comparaison des capacités d’autofinancement du Cher réelle et fictive de 2011 à 2015
en
milliers d’euros
2011
2012
2013
2014
2015
Évolution
2011-2015
VAM
Produits de gestion
319 456
336 071
337 396
346 192
337 029
5,5 %
1,3 %
CAF brute réelle
27 093
34 933
28 024
27 429
16 774
-38,1%
-11,3 %
en % des produits de gestion
8,5 %
10,4 %
8,3 %
7,9 %
5,0 %
+ Écart RAC réel et RAC fictif
4 194
4 337
-2 432
2 019
CAF brute fictive
27 093
39 127
32 361
24 998
18 793
-30,6 %
-8,7 %
en % des produits de gestion
8,5 %
11,6 %
9,6 %
7,2 %
5,6 %
-34,3 %
-10,0 %
Source : Calculs CRC
d’après les comptes de gestion
.
Sans interrompre sa dégradation, le maintien du reste à charge des dépenses sociales
à un pourcentage des prestations versées comparable à celui de 2011, aurait atténué la
diminution de la CAF brute du département, soit une variation annuelle moyenne de - 8,7 %
au lieu des - 11,3 % constaté réellement. De plus, en 2015, la capacité de désendettement en
nombre d’années
aurait été de 13,2 années, au lieu de 14,8.
Tableau 19 Comparaison des capacités de désendettement
26
du Cher réelle et fictive de 2011 à 2015
en
milliers d’euros
2011
2012
2013
2014
2015
Encours de dette du BP au 31/12
217 706
230 004
233 106
242 352
248 170
CAF brute réelle
27 093
34 933
28 024
27 429
16 774
Capacité de désendettement réelle BP en années
8,0
6,6
8,3
8,8
14,8
CAF brute fictive
27 093
39 127
32 361
24 998
18 793
Capacité de désendettement fictive BP en années
8,0
5,9
7,2
9,7
13,2
Source : Calculs CRC
d’après les comptes de gestion
.
2.2.4.
Les mesures d’économies mises en œuvre
Dans ce contexte budgétaire très contraint, si le département a mis en
œuvre
différentes mesures afin d’améliorer sa situation financière, force est de constater qu’
elles
n
’ont produit un effet que l’année de leur mise en œuvre
.
En matière de recettes, il a augmenté à deux reprises le taux de la TFB. En 2012, il est
passé de 16,69 % à 17,69 % générant plus de 3
M€ d
e recettes supplémentaires. En 2013, il
est monté à 18,22 %, générant plus de 1,6
M€ de recettes supplémentaires. Par ailleurs, le
département a instauré à partir de 2011 la taxe additionnelle à la taxe de séjour
27
, dont les
produits s’élèvent à 129
878
€ en cumulé depuis 2015.
Au-
delà de la mise en œuvre du levier
fiscal, la collectivité
a cherché d’autres sources de
produits notamment en cédant des
éléments de son patrimoine, pour un montant total de 3,7
M€
sur la période sous revue.
Parallèlement, outre les actions de maitrise des dépenses sociales développées dans
la partie 5.2 du rapport, le Cher
s’est également efforcé
de
contenir l’évolution de ses charges
de gestion (- 0,6 % en variation moyenne annuelle entre 2011 et 2015 hors dépenses
sociales).
C
ertaines mesures structurelles ont été mises en œuvre.
À
titre d’illustration,
à compter
de 2011, le département a repris la gestion administrative, comptable et financière du fonds
de solidarité au logement confiée auparavant à la Mutualité Sociale Agricole (MSA). Cette
internalisation a généré des économies de gestion globales à hauteur de 45 380
€ en 2011 et
177 119
€ en 2012.
26
Dette/CAF brute du budget principal.
27
L’instauration de cette taxe a engendré les produits suivants
: 7 872
€ en 2012, 34
995
€ en 2013, 38
843
€ en 2014 et 48
168
en 2015, selon les comptes de gestion (c/7362).
22
Rapport d’observations
définitives
Gestion du département du Cher
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des départements –
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Chambre régionale des comptes du Centre-Val de Loire
En outre, la politique d’attribution des subventions aux organismes de développeme
nt
local a été revu
e. En 2013, l’agence de développement économique du Cher et l’agence de
développement touristique du Cher, toutes deux financées par le département, ont été
fusionnées pour donner naissance à l’agence de développement du tourisme et des
territoires
(l’AD2T18). La fusion de ces deux structures a généré des économies de fonctionnement qui
ont entrainé une baisse des subventions octroyées, puisque d’un coût total de subvention de
1 794 748
€ en 2011, le département est passé à 1
125 000
€ en
2016.
Au-
delà de ces mesures, des réformes dans l’organisation des services ont été menées
pour générer
de nouvelles sources d’économie
dont la suppression, en 2014,
d’une direction
générale adjointe.
Par ailleurs
, le département s’attache de façon
conjoncturelle à contrôler les
organismes bénéficiaires de ses financements. Ainsi depuis 2010, il porte une attention
particulière aux fonds de roulement des collèges entrainant dans le calcul de leur dotation
générale de fonctionnement des réfactions annuelles réalisées sur les réserves du service
général en fonction d’un certain nombre de mois de fonctionnement, pour un montant cumulé
de 963 435
.
De même, d
ans le cadre des politiques publiques en matière d’éducation, de culture et
de sport, il procède à une analyse des comptes financiers et des bilans des partenaires publics
ou privés sollicitant une subvention
. Cela étant, outre le manque d’information sur la mise en
place et les modalités de ce dispositif, le département n’a pas pu produire d’élémen
ts chiffrés
sur les économies obtenues de ce fait.
Enfin, le département a réduit son niveau
de dépenses d’équipement
de 28,8 %
passant de 50,1
M€
en 2011 à 35,7
M€
en 2015.
Tableau 20 :
Évolution des dépenses d’équipement du
département du Cher entre 2011 et 2015
en
milliers d’euros
2011
2012
2013
2014
2015
Évolution
2011 - 2015
VAM
Dépenses d'équipement
31 326
30 354
28 931
30 017
25 385
-19,0%
-5,1%
Subventions d'équipement
18 796
24 087
16 607
16 203
10 323
-45,1%
-13,9%
Total
50 122
54 440
45 538
46 220
35 708
-28,8%
-8,1%
Source : Calculs CRC
d’après le l
ogiciel ANAFI selon les comptes de gestion.
2.3. LA STRATÉGIE FINANCIÈRE PLURIANNUELLE
Compte tenu de l’évolution tendancielle, et tout particulièrement
de celle des dépenses
sociales, une prospective financière a été réalisée afin de mesurer les difficultés que risque de
rencontrer le département à moyen terme pour maintenir un équilibre financier. Le Cher avait
d’ailleurs
commandé, en 2015,
un rapport d’audit auprès d’un prestataire externe
qui
comportait un volet relatif à ses perspectives financières. Cette étude prospective bien que
réalisée sur une séquence temporelle légèrement différente (2010-2015) présente des
résultats comparables à ceux auxquels aboutit la chambre, exposés ci-dessous.
Cette prospective financière est une projection établie sur une période de cinq ans
allant de 2016 à 2020, selon un scénario dit «
au fil de l’eau
»
c’est
-à-dire en reprenant les
tendances constatées sur la période récente. Ces hypothèses
n’incluent pas d’éventuelles
attributions
d’aides exceptionnelles à compter de 2017.
23
Rapport d’observations
définitives
Gestion du département du Cher
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des départements –
20 février 2017
Chambre régionale des comptes du Centre-Val de Loire
Les hypothèses d’évolution retenues
portent sur les composantes du budget principal.
Concernant les produits et charges de gestion, elles
s’appu
ient essentiellement sur les
variations annuelles moyennes constatées entre 2011 et 2015. Parallèlement, le niveau de
dépenses d’équipement, les subventions d’investissement reçues
, les produits et charges
exceptionnels ou encore les produits de cession font l’objet d’
hypothèses en valeur et
reprennent le niveau constaté en 2015 ou des éléments chiffrés précis lorsque l’information
est connue.
L
’estimation des intérêts d’emprunt et
du remboursement des annuités de la dette
existante au 31 décembre 2015, est basée sur le taux moyen de la période écoulée, soit
2,71 %, et une réfaction annuelle moyenne de - 1,2 % sur chaque annuité en capital et à défaut
d’information précise communiqué
e par le département.
Enfin, le montant du fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA)
a été estimé pour chaque exercice
en appliquant aux dépenses d’équipement
N-1 le taux de
16,4 %. Selon le modèle retenu, le fonds de roulement est réputé constant, la couverture du
besoin de financement éventuel
s’effectu
ant exclusivement
par l’emprunt.
Le détail et les
explications relatives à ces hypothèses d’évolution sont présentés
en annexe 4.
Il est à noter que cet exercice comporte plusieurs limites. Outre le chevauchement
observé entre le calendrier budgétaire (budget primitif 2016 voté le 14 mars 2016) et la période
de prospective financière (2016-2020
), l’évolution de certains postes n’a pas pu être
déterminée en prenant en compte l’ensembl
e des facteurs de variation, tels que les évolutions
législatives et réglementaires concernant les dépenses de personnel et dépenses sociales
28
ou encore les évolutions socio-économiques du territoire qui auront nécessairement un impact
sur le niveau de dépenses sociales. En ce sens,
l’évolution éventuelle du taux de non
-recours
aux prestations (et notamment au RSA)
29
est également une inconnue que la chambre ne peut
évaluer.
De même, les dépenses d’équipement et les subventions d’investissement reçues
sont arbitraires
puisque leur niveau n’est pas modifié sur l’ensemble de la période projeté
e.
Enfin, dans la mesure où la chambre régionale des comptes
n’a
pas disposé
d’éléments précis
sur le profil
d’extinction de la dette existante du département au 31 décemb
re 2015, ces
données ont été forfaitisées comme indiqué plus haut pour l’appréhension des CAF brute et
nette.
Malgré ces limites, cette analyse prospective souligne les difficultés financières, et à
terme l’impasse budgétaire, au
xquels le département du Cher serait confronté si les tendances
constatées durant la période sous revue, et particulièrement le niveau des dépenses sociales,
se prolongeaient sur les cinq années à venir.
Avec un niveau de dépenses sociales qui atteindrait un peu plus de 191
M€
en 2020,
la collectivité présenterait un excédent brut de fonctionnement négatif dès 2019 à hauteur de
3,9
M€, qui atteindrait 11,1
M€ en 2020 avec une capacité d’autofinancement brute
également
négative de 19,9
M€.
Dès 2018, le département serait contraint de dégager près de 17
M€
de
recettes supplémentaires
afin de retrouver un niveau de capacité d’autofinancement brute
comparable à celui de 2016.
28
Revalorisation des plafonds de prestation, renationalisation éventuelle du RSA….
29
Selon le comité national d’évaluation du RSA dans sa dernière étude sur ce sujet en 2011 (
Le non-recours au RSA et ses
motifs
) évoquée par l’ancien président du conseil départemental, le taux de non recours national du RSA socle s’élèverait à 36%
de la population éligible.
24
Rapport d’observations
définitives
Gestion du département du Cher
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des départements –
20 février 2017
Chambre régionale des comptes du Centre-Val de Loire
Tableau 21 La capacité d'autofinancement brute prospective (2016 - 2020)
en
milliers d’euros
2016
2017
2018
2019
2020
Produits de gestion
337 273
338 257
339 396
340 689
342 137
Charges de gestion
320 781
328 431
336 397
344 688
353 319
Excédent brut de fonctionnement
16 493
9 826
2 999
-3 999
-11 182
en % des produits de gestion
4,9%
2,9%
0,9%
-1,2%
-3,3%
CAF brute
13 123
3 638
-3 837
-11 688
-19 938
en % des produits de gestion
3,9 %
1,1 %
-1,1 %
-3,4 %
-5,8 %
Source : Logiciel Anafi prospective, selon les comptes de gestion (cf. annexe 5).
En conservant
un niveau d’investissement identique à celui de 2015, la collectivité
serait contrainte de continuer à emprunter à un rythme soutenu, provoquant une chute de sa
capacité
d’autofinancement
nette
,
déjà
négative
en
2015,
pour
atteindre
- 47,5
M€ en 2020
, et
un besoin de financement à hauteur d’un peu
plus de 72
M€ en 2020.
Très rapidement, la situation financière ne serait plus soutenable.
Tableau 22 Le financement prospectif des investissements
en
milliers d’euros
2016
2017
2018
2019
2020
CAF brute
13 123
3 638
-3 837
-11 688
-19 938
- Remboursement de la dette en capital ancienne
18 400
18 187
17 977
17 769
17 564
- Remboursement de la dette en capital nouvelle
0
1 536
3 779
6 598
10 060
= CAF nette
-5 277
-16 085
-25 593
-36 056
-47 562
en % des produits de gestion
-1,6%
-4,8%
-7,5%
-10,6%
-13,9%
+ Recettes d'investissement hors emprunt
12 642
11 164
11 164
11 164
11 164
= Financement propre disponible
7 365
-4 921
-14 429
-24 891
-36 398
Fi. propre disponible / dépenses d'équipement (y c.
tvx en régie)
29,0 %
-19,4 %
-56,8 %
-98,1 %
-143,4 %
= Besoin (-) ou capacité (+) de financement
-28 343
-40 629
-50 137
-60 600
-72 106
Nouveaux emprunts de l'année*
28 343
40 629
50 137
60 600
72 106
Source : Logiciel Anafi prospective, selon les comptes de gestion (cf. annexe 5).
Conscient de cette situation, le Cher a indiqué avoir défini une stratégie financière
pluriannuelle qui repose essentiellement sur la maîtrise de ses dépenses courantes
30
. Le
département a élaboré un plan d’optimisation de sa masse salariale en affichant un objectif de
baisse de 10
% sur une période de 3 à 5 ans ainsi qu’un projet de recentralisation des services
au sein d’un ensemble immobilier,
« les Pyramides »,
dont l’acq
uisition est à venir. Il envisage
également une baisse de sa contribution au SDIS du Cher, de 3 % en 2016, et de 1 % en 2017
et en 2018.
En matière de dépenses sociales, la collectivité
est avant tout dans l’attente
«
d’une
mesure pérenne nationale pour le financement du reste à charge du RSA
»
. Cependant, les
négociations
entre l’État et l’assemblée des départements
de France sur ce sujet
n’ont pas
abouti.
Par ailleurs, la collectivité souhaite parvenir à contenir
l’
évolution dynamique des
dépenses sociales en réduisant voire en supprimant certaines aides facultatives telles que le
dispositif extralégal d
’APA
à domicile
ou en tentant d’agir en matière de fraude au RSA, à
travers notamment
l’adoption d’un dispositif d’amendes administratives et d’un r
éférentiel de
gestion de la fraude
lesquels devraient être soumis au vote de l’assemblée délibérante en
2017.
Toutefois, elle
n’a pas
communiqué
d’éléments chiffrés
quant aux économies ainsi
attendues, hormis celles résultant du développement des prises en charges moins onéreuses
et plus adaptées prévu dans le nouveau schéma « enfance, adolescence, famille 2014-2019 »,
qui s’appuie sur une prospective budgétaire de la direction de l’enfance, faisant état de plus
de 3,6
M€ d’économies
cumulées
d’ici à 2019
, par rapport à 2013.
30
Pour autant, le département souhaite dans le même temps conserver un niveau d’épargne brute à hauteur de 24 M€ sur les
années à
venir avec un endettement maîtrisé tout en maintenant un niveau de dépense d’équipement nette de 35 M€ par an.
25
Rapport d’observations
définitives
Gestion du département du Cher
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des départements –
20 février 2017
Chambre régionale des comptes du Centre-Val de Loire
En matière de recettes, le département
n’a fait état que de deux mesures
mises en
place en 2016 : l
’instauration d’une participation familiale pour les transports scolaires
,
permettant de rendre ce service éligible à la TVA et la création
d’une agence d’ingénierie
départementale, « Cher Ingénierie des Territoires »,
dont l’activité à destination des
communes doit générer de nouvelles recettes.
La compétence sur les transports scolaires étant transférée à la région au
1
er
septembre 2017
31
, seul le second
projet pourrait s’inscrire dans une stratégie financière à
long terme. I
l s’agi
rai
t d’un établissement public administratif, disposant d’un budget
autonome, destiné à apporter un soutien aux communes, communautés de communes et
syndicats de communes du Cher. La nouvelle structure ainsi créée bénéficiera de l'expertise
des services du département mis à disposition dans le cadre d'une convention de
mutualisation. Elle devra rembourser les moyens consommés et verser le montant des
prestations fournies au département. Au budget primitif 2016 du budget principal, le
département du Cher a inscrit des
crédits de paiement d’un montant de 365
990
€ avec des
recettes estimées à 508 450
€, soit un produit net attendu de 142
460
€. Au
-delà de ces
prévisions
pour l’année 2016, en l’occurrence l’année de mise en place de la structure, la
chambre
n’est pas en mesure d’apprécier l’impact financier
à long terme pour le département.
Ainsi, la maîtrise des charges de gestion du département constitue un enjeu majeur à
partir duquel le département a bâti sa stratégie financière pour les années à venir. Les
dépenses de personnel sont notamment pour la première fois en baisse en 2016 depuis le
début de la période sous revue soit 2011. Pour autant, hormis la mise en place du plan de
maitrise de la masse salariale, certaines des mesures annoncées, telles que la réduction de
sa contribution au SDIS du Cher, apparaissent relativement ambitieuses dans la mesure où la
collectivité ne fait pas
état d’une part de
s modalités de leur
mise en œuvre et d’autre part des
économies de gestion attendues. Au demeurant, si la stratégie financière affichée et
précédemment exposée, fournit les pistes envisagées afin de maîtriser les charges de gestion,
elle ne donne pas, en revanche,
les solutions retenues pour maîtriser l’endettement toujours
croissant du département, combiné au maintien du niveau d’investissement actuel.
3.
L’ORGANISATION ET LA GESTION DES SERVICES CHARG
ÉS
DES DÉPENSES SOCIALES
Les développements qui suivent résument les principaux constats effectués en ce qui
concerne
les modalités d’organisation et de gestion de l’action sociale départementale
. Outre
l’organisation générale
et le fonctionnement des services, les modalités de gestion des
dossiers, ainsi que l
es dispositifs d’audit et de contrôle
ont été observées.
3.1. L
’ORGANISATION
DES
SE
RVICES
CHARGÉS
DES
DÉPENSES
SOCIALES
Depuis le 1
er
janvier 2014, le département est structuré en trois directions :
-
Une direction générale adjointe (DGA) des solidarités et de la cohésion sociale qui
relève d’une logique «
métier » et qui
coordonne et anime l’ensemble des directions
intervenant sur le champ des politiques sociales et médico-sociales, sans
modification majeure par rapport à l’ancienne
organisation ;
-
Une DGA « ressources et administration »
qui regroupe l’ensemble des directions
fonctionnelles au service des directions opérationnelles du département, en charge
notamment du dialogue de gestion ;
-
Une DGA « développement, aménagement du territoire et jeunesse ».
31
Article 15 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi « NOTRe ».
26
Rapport d’observations
définitives
Gestion du département du Cher
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des départements –
20 février 2017
Chambre régionale des comptes du Centre-Val de Loire
Le département du Cher
s’est doté, en matière d’action sociale, d’
une organisation à
la fois centrale (et totalement centralisée pour certaines prestations) et territoriale. Sur la
période, l’analyse de l’organisation et de ses évolutions fait apparaitre
une relative stabilité
d’ensemble des effectifs, malgré des évolutions significatives. La communication interne est
apparue perfectible et l’organisation territoriale pourrait également être optimisée.
3.1.1. Les services centraux : la direction générale adjointe des solidarités et
de la cohésion sociale (DGASCS)
La Direction Générale Adjointe des Solidarités et de la Cohésion Sociale (DGASCS)
est structurée en cinq directions opérationnelles en charge de la mise en
œuvre
des
compétences d’
a
ide et d’
action sociales dévolues au département :
-
La direction de l'action et de la coordination gérontologique (DACG) a en charge
l’
alloca
tion personnalisée d’autonomie
et les autres
prestations d’aide sociale aux
personnes âgées.
-
La direction de l'autonomie et de la participation des personnes handicapées (DAPPH)
regroupe l’ensemble des services œuvrant
dans le champ du handicap. Cette direction
a en charge notamment
l’
aide sociale aux personnes handicapées dont la PCH. En
outre, elle assure la direction de la Maison départementale des personnes
handicapées (MDPH).
-
La direction de l’insertion et de l’action sociale
(DIAS) pilote et anime les politiques
départementales de l’insertion et du logement
et a en charge à ce titre le revenu de
solidarité active
avec l’orientation des allocataires et leur accompagnement
. Elle
assure en outre le lien avec les organismes payeurs du RSA (mutualité sociale agricole
MSA
et caisse d’allocation
s familiales
CAF
) à qui le département a délégué
l’instruction du RSA
.
-
La direction Enfance, Santé, Famille (DESF) conduit et anime les politiques publiques
de l’enfance et de la famille
. Elle est composée principalement du service
départemental de la protection maternelle et infantile (PMI) et du service départemental
de l’aide sociale à l’enfance
(ASE). La DESF pilote la mission de la protection de
l’enfance
et travaille en articulation avec la DADST et le centre départemental de
l’enfance et de la famille
(CDEF) sur ces sujets. Le CDEF est un établissement non
doté de la personnalité morale,
placé sous l’autorité du
président du conseil
départemental intervenant dans le cadre de la protection de l’enfance (accueil et
accompagnement des enfants et de leur famille). Il gère notamment un foyer de
l’enfance et un foyer maternel.
-
La direction Animation et Développement Social des Territoires (DADST) pilote
l’action
sociale de proximité en assurant le premier niveau de réponse à la demande sociale
sur les territoires. Elle gère les maisons des solidarités (MDS)
32
au nombre de cinq qui
constituent la porte d’entrée du service public départemental
. Celles-ci
s’occupent
de
l'action sociale et médico-sociale, de la déclinaison territoriale des politiques publiques
départementales et du développement social local.
32
MDS Ouest (Vierzon), MDS de Bourges, MDS Nord (Aubigny-sur-Nère), MDS Sud (St-Amand-Montrond), et MDS Est (Baugy)
27
Rapport d’observations
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Gestion du département du Cher
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des départements –
20 février 2017
Chambre régionale des comptes du Centre-Val de Loire
3.1.2. Des effectifs globalement stables
Les effectifs des services centraux ont été relativement stables de 2011 à 2015 avec
une progression de 1,1% en moyenne annuelle (230 EPT en 2015). Les hausses les plus
notables concernent ceux de la direction de l'action et de la coordination gérontologique et de
la direction enfance, santé, famille liées à des réorganisations et à la création de service :
-
réaffectation des
attributions et effectifs d’une direction transversale « logistique,
analyse et gestion comptable » (DLAGC), dissoute en 2015 ;
-
création du pôle sénior Vierzon Sologne (MAIA
33
) ;
-
extension du
service d’accompagnement et de maintien de l’enfant à domicile
(SAMED) à Bourges.
3.1.3. Des évolutions peu significatives
Afin de faire correspondre son organisation avec les principaux schémas de politiques
sociales (enfance, personnes âgées, handicap et insertion sociale), la direction logistique,
analyse et gestion comptable (DLAGC) a été dissoute en 2015 et ses attributions réparties à
d’autres services de la même direction générale notamment au sein de la direction de l’action
et de la coordination gérontologique. Cette réforme avait pour but de «
réintroduire les
missions de gestion financière des prestations dans chacune des directions opérationnelles
»
afin qu’elles aient une maîtrise l’ensemble de
leurs processus. Cependant en 2015 le service
« gestion financière des prestations sociales et d’autonomie »
, appartenant à la direction en
charge des personnes âgées et chargée de la liquidation de l
’APA, s’est vue confiée celle de
la PCH et de l’aide sociale à l’hébergement
(ASH) pour personnes handicapées. Outre une
démarche de mutualisation et d’optimisation, ce regroupement a été fait pour des raisons
d’opportunité (mouvements d’agents au sein des
directions concernées) mais parait en
contradiction avec l’objectif de responsabilisation budgétaire des directions.
De surcroit, la
DLAGC apportait un appui aux autres directions de la DGASCS tant dans la préparation de
leur budget que dans la production
de données d’activité et l’élaboration d’outils de pilotage.
Pour l’avenir, le
département
envisage d’apporter quelques changements dans son
organisation. La direction action et coordination gérontologiques, la direction autonomie et
participation des personnes handicapées et la MDPH devraient déménager sur le site dit « des
Pyramides » en septembre 2017 permettant le rapprochement de ces deux directions, et la
possible
création d’une direction de l’autonomie
que le service commun « gestion financière »
a préfiguré. La direction de l'insertion et de l'action sociale travaille actuellement sur de
nouveaux référentiels pour accompagner et guider une réorientation de la politique
départementale en matière d'insertion. Dans cette optique, une réorganisation de la DIAS
permettant la constitution d’une équipe dédiée à l’accompagnement vers et dans l’emploi
,
devrait être mise en place. En effet, le conseil départemental souhaiterait davantage orienter
les allocataires vers une reprise d’activité.
3.1.4. Une communication interne perfectible
Pour assurer la ré
gularité des prestations d’aide sociale
et la coordination (interne et
externe) de ses dispositifs
d’aide sociale
, le département a mis en place des processus de
communication et des référentiels entre les services gérant les différentes prestations (partage
de bases de données, application informatique commune, réunions ou échanges). Ces
services disposent tous du r
èglement départemental d’aide sociale
(RDAS) et de
l’application
informatique SOLIS.
33
MAIA :
méthode d’action pour l’intégration des services d’aide et de soins dans le champ de l’autonomie
(ex -Maisons pour
l’autonomie et l’intégration
des malades d’Alzheimer)
28
Rapport d’observations
définitives
Gestion du département du Cher
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des départements –
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Chambre régionale des comptes du Centre-Val de Loire
Des échanges internes existent
entre services d’évaluation, instructeurs et en charge
de la liquidation, pour définir des pratiques et des procédures communes et coordonnées et
pour prendre des décisions sur des dossiers (PCH, APA, ASE, RSA). Néanmoins ils sont
insuffisamment formalisés puisque aucun compte-rendu ou calendrier des
réunions n’a pu être
communiqué. Le département
cherche cependant depuis la fin de l’année 2015 à formaliser
davantage ses échanges intra-services. Par ailleurs, a
u sein du suivi d’une
même prestation,
la circulation
de l’
information apparait perfectible notamment entre les territoires et les services
centraux. À
titre d’exemple et s
elon la collectivité, l
’évaluation sociale des demandes
d’aides
financières par les travailleurs sociaux de la DADST et de la PMI, débouchant le cas échéant
sur l’octroi d’une
contribution financière de la collectivité, est réalisée sans validation
hiérarchique. Ainsi les encadrants manqueraient de visibilité sur cette activité et le suivi de
l’enveloppe budgé
taire dédiée semble délicat dans cette situation.
Ainsi les services sociaux (appartenant à la même direction ou à des directions
différentes) sont relativement cloisonnés
, alors même qu’
ils peuvent traiter des mêmes
allocataires. La formalisation des quelques échanges existant serait plus utile et efficace pour
instaurer une transversalité dans l’approche des publics et dans les pratiques
des services.
Consciente du cloisonnement des services et des politiques sectorielles, la collectivité prévoit
de m
ettre en place des procédures d’échange
s transversales par le développement de la
notion de « référent » pour un même usager et la mise en place d’un schéma unique du
médico-social.
3.1.5. Une territorialisation à optimiser
L’a
ction sociale de proximité, dévolue à la d
irection de l’animation et du développement
social des territoires (DADST), est territorialisée à travers les cinq maisons des solidarités
dont le personnel
34
participe, de façon polyvalente,
aux différents dispositifs de l’aide sociale.
Cette direction territorialisée est confrontée à des difficultés particulières de gestion du
personnel ; les équipes étant jeunes et féminines, le
turn-over
serait important et des postes
resteraient vacants. Depuis 2008 une équipe itinérante vient ponctuellement en appui de
chaque territoire pour pallier à cette situation.
La
direction de l’autonomie et de la participation des personnes handicapées (DAPPH)
ainsi que celle
de l’
action et coordination gérontologique (DACG),
n’ont pas d’agent
s présents
dans les territoires.
Au sein de la direction de l'insertion et de l'action sociale, les trois services d'orientation
et d'accompagnement des allocataires du RSA (SLOA) ainsi que les secrétariats territorialisés
de
l'insertion
sont
territorialisés.
Les
agents
des
SLOA
assurent
notamment
l'accompagnement des personnes allocataires du RSA.
Certains agents
de l’aide sociale à l’enfance
travaillent au sein des te
rritoires. Il s’agit
notamment de deux des cinq équipes socio-éducatives (leur activité y étant prépondérante) et
des équipes du service départemental d'accompagnement et de maintien de l'enfant à
domicile (SAMED)
afin d’être
au plus près des familles.
Au total, le département déploie 252 ETP dans les territoires dont environ 196 au sein
des maisons des solidarités.
34
Le personnel DADST des MDS est composé notamment de travailleurs sociaux, de techniciens en intervention sociale et
familiale (TISF) et de conseillers en économie sociale et familiale (CESF).
29
Rapport d’observations
définitives
Gestion du département du Cher
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des départements –
20 février 2017
Chambre régionale des comptes du Centre-Val de Loire
Depuis le 1
er
janvier 2016, l’ensemble du département est couvert p
ar des Maisons des
Solidarités (MDS)
qui participent à l’action sociale de proximité. Toutefois, selon le dispositif
d’aide sociale, il peut y avoir un
découpage du territoire qui ne se superpose pas à celui des
MDS. Tel est le cas du dispositif RSA pour lequel le périmètre des circonscriptions des SLOA,
en charge notamment de
l’
accompagnement des allocataires, est différent de celui MDS avec
trois zones. Dans le
cadre de l’aide sociale à l’enfance, les territoires des maisons des
solidarités sont respectés. Néanmoins, dans le but de réguler la charge de travail de certains
secteurs
, les cinq équipes du service d’accompagnement psycho
-socio-éducatif interviennent
également sur le territoire de Bourges.
Le responsable de chaque Maison des solidarités, coordonnateur de la territorialisation
des politiques sociales, a une fonction transversale entre les activités menées sur le territoire
et le pilotage en central (une réunion hebdomadaire a lieu avec la direction). Le périmètre de
la fonction de ce responsable serait
en cours d’actualisation afin d’optimiser la coordination
entre
d’une part
les directions thématiques du siège de la Direction générale adjointe des
solidarités et de la cohésion sociale et
d’autre part
les professionnels de proximité
territorialisés. Il apparait en effet nécessaire à la chambre régionale des comptes que soit
renforcé le rôle du responsable des MDS afin de favoriser les échanges
et l’harmo
nisation des
pratiques sur le territoire et la communication avec les services centraux.
Plusieurs organismes interviennent dans les territoires par délégation du conseil
départemental dans les domaines
des personnes âgées, de l’insertion et de l’aide sociale à
l’enfance
. Ainsi, les
centres communaux d’action sociale (CCAS)
de Bourges et l’Association
Mutuelle Agricole de Soins à Domicile animent des centres locaux d’information et de
coordination (CLIC)
35
. Les CCAS de Bourges et de Vierzon et
l’A
ssociation des clubs et
équipes de prévention agissent quant à eux
en matière d’accompagnement et de suivi des
allocataires du RSA. Enfin, le conseil départemental a chargé cette association de mener des
actions é
ducatives auprès de jeunes de la commune de Bourges, dont l’accompagnement
éducatif familial serait défaillant.
Face à la fragmentation des acteurs et des politiques sectorielles, le conseil
départemental aurait l’intention de rechercher une meilleure mis
e en cohérence géographique
entre les différentes politiques en intégrant la nouvelle composition des communautés de
communes. Cela passerait également par un renforcement sa coordination avec l’
agence
régionale de santé (ARS) sur les prises en charge sanitaires au niveau départemental.
De façon générale, il parait souhaitable que le département s’assure de la coordination
de ces structures externes avec son propre maillage territorial afin d’éviter toute juxtaposition.
Les responsables des maisons des solidarités dans leur rôle renforcé pourraient ainsi pallier
aux éventuelles insuffisances en la matière.
3.2. LA GESTION DES PRESTATIONS SOCIALES
L’examen de la gestion administrative des dossiers a fait apparaitre l’absence de
document procédural d’
ensemble et un recours insuffisamment développé aux outils
informatiques. Ces points sont
susceptibles d’améliorations
identifiées par le département, qui
exploite déjà
certaines marges de manœuvr
e disponibles et a mis en place un contrôle limité
à la gestion des établissements sociaux et médico-
sociaux qu’il finance.
35
Un
CLIC est un guichet d’accueil, de conseil et d’orientation des personnes âgées, avec pour objectif de faciliter l’accès aux
droits pour tous les retraités et personnes âgées, de manière à améliorer leur vie quotidienne.
30
Rapport d’observations
définitives
Gestion du département du Cher
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des départements –
20 février 2017
Chambre régionale des comptes du Centre-Val de Loire
3.2.1. Le processus de traitement des dossiers
L’entrée des bénéficiaires dans l’un des dispositifs d’aide sociale du département étant
soumise à diverses conditions d’éligibilité, les agents qui en ont la ch
arge doivent disposer de
la réglementation nationale ou locale.
Le RDAS décrit la règlementation nationale et les règles propres au département
concernant l’ensemble des prestations d’aide sociale
.
Cependant, ce document obligatoire et
public n’existe pas à l’heure actuelle en version consolidée (le document disponible sur le site
internet du département est celui adopté en 2011), n’ayant fait l’objet que de quelques
actualisations sous la forme de compléments (concernant le contrôle des ESMS en 2012 et le
RSA et fonds de solidarité pour le logement en 2014).
Constituant le fondement de l’action sociale départementale et de ses procédures,
auquel tout agent ou citoyen doit pouvoir se référer, il serait souhaitable que le département
du Cher dispose d’un RDAS consolidé et à jour
des récentes évolutions réglementaires et
législatives. En réponse aux observations provisoires, le département a indiqué à la chambre
qu’elle souhaitait mener ce
travail en 2017.
Pour deux prestations (RSA et PCH), une partie importante du traitement échappe au
département. En effet, la gestion du RSA est déléguée pour partie aux organismes payeurs
(CAF et MSA). La gestion de la PCH appartient quant à elle à la MDPH qui détermine les
bénéficiaires ainsi que le montant des droits, le département
n’intervenant que pour la
liquidation et le paiement.
A l’inverse, la gestion de l’APA et de l’ASE
est entièrement dévolue à la collectivité,
Toutefois, l’organisation du traitement es
t très différente, le 1
er
dispositif étant concentré en
majeure
partie au sein d’une même sous
-direction tandis que le 2
ème
est éclaté notamment au
niveau de la prescription des prestations sur deux sous-directions (DADST et DESF).
Même si la collectivité dispose de supports décrivant de façon partielle certaines
procédures, il
n’exist
e pas, pour
l’ensemble
des prestations (APA, ASE, PCH, et RSA), de
document unique décrivant de façon synthétique
36
(par un schéma par exemple) et exhaustive
l’ensemble des pr
océdures à mettre en
œuvre
. Pourtant, ces outils permettraient aux agents
instructeurs de se repérer aisément dans les différentes étapes de l’instruction de la demande.
De plus
, lorsqu’un nouvel agent intègre
rait un service ayant en charge une des prestations, il
pourrait ainsi mieux appréhender le circuit de traitement de la demande (de sa réception à la
décision finale). En outre, il disposerait
d’une vision globale des différents acteurs concernés
par la prestation.
Conscient de l’intérêt d’une telle dé
marche, le conseil départemental a
indiqué à la chambre qu’il souhaitait la mettre en œuvre en 2017
.
3.2.2. Une sous-utilisation des ressources informatiques
Le département dispose, pour la gestion des prestations, de plusieurs applications
informatiques
dont l’utilis
ation reste cependant lacunaire.
L’application SOLIS est utilisée pour l’ensemble des prestations d’aide sociale.
Toutefois, seul le module dédié à l’état
-civil est commu
n à l’ensemble des dispositifs.
36
La procédure APA est décrite de façon partielle par un schéma.
31
Rapport d’observations
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Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des départements –
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Outre ce module, la gestion des prest
ations requiert l’utilisation d’autres applications
informatiques dont celles de partenaires extérieurs.
Dans le cadre de l’instruction de la
PCH,
la MDPH utilise le logiciel IODAS qui,
n’étant pas interfacé avec
SOLIS, requiert une ressaisie
des données relatives à la PCH par le département. Les instructeurs de la MDPH et de la PCH
ont néanmoins un accès réciproque à leur application informatique respective.
Pour le RSA et l'accompagnement de ses allocataires, la DIAS utilise un module
spécifique de SOLIS
37
. Celui-ci présente un formulaire pour renseigner les caractéristiques
socio-professionnelles des bénéficiaires RSA. Il
n’est pour autant pas utilisé systématiquement
par les professionnels, ce qui ne permet pas à la collectivité de connaître globalement ses
allocataires. Par
ailleurs, l’intégration des données informatiques issues de la
caisse nationale
d’allocations familiales dans l’application SOLIS
ne fonctionne pas de façon optimale et
nécessite des retraitements manuels. Toutefois, la collectivité a entamé une réflexion pour y
remédier.
Au niveau des mesures d’aide sociale à l’enfance, le logiciel
SOLIS est utilisé comme
pour les autres prestations mais n’est
pas connecté avec d’autres applications
utilisées par
ses partenaires.
3.2.3.
Des mesures d’amélioration envisagées
La DESF a décelé des faiblesses et des
pistes d’amélioration des différents
dispositifs,
notamment dans
l’organisation de l’ASE
.
La principale d’entre elle
s
relève d’un suivi
défaillant
(ou imparfait)
de l’activité
, déjà évoqué précédemment.
L’information sur les mesures prises
par les agents de la collectivité
ou d’autres acteurs
à propos des usagers ne circulerait pas :
la DESF constate ainsi une défaillance du
reporting
pour les aides à domicile et à la gestion
de budget ou, pour les placements, un manque de visibilité des interventions réalisées par les
travailleurs sociaux. L
évaluation sociale des demande
s d’aides financière
s réalisée par les
travailleurs sociaux de la DADST et de la PMI
n’est
en effet pas validée par le personnel
d’encadrement. Or, celle
-
ci conditionne l’octroi de l’aide
. Aussi,
un suivi de l’enveloppe
budgétaire dédiée semble délicat dans cette situation. Par ailleurs, la DESF reconnait qu
’il ne
dispose d’aucune visibilité de l’activité pour les mesures judiciaires d’aides à la gestion du
budget familial. Enfin, il existerait un manque de coordination avec des acteurs externes
notamment les associations. Ce serait le cas pour les technicien
s d’intervention sociale et
familiale relevant d’associations et les mesures judiciaires d’aides à la gestion du budget
.
La DESF a présenté plusieurs pistes
d’amélioration
, visant notamment le
développement :
-
de la saisie informatique des mesures ou des actes pris, permettant
d’
avoir un suivi
régulier et systématique des interventions des agents (aides à domicile, aides à la
gestion du budget, aides éducatives, mesures de placement, mesures de protection
des mères) ;
-
des échanges et des partenariats avec les associations à qui le département a confié
des missions (aides à domicile par des TISF appartenant à des associations, mesures
judiciaires
d’aide à la gestion du budget
, évaluations des informations préoccupantes
et des mesures judiciaires
d’inve
stigation éducative);
-
de la coordination et du
suivi de l’activité
, notamment pour les aides financières
(évaluation sociale des demandes précitées sans validation hiérarchique) ;
-
du réseau départemental des SAMED avec son extension à
l’ensemble du
département.
37
À noter que p
ar ailleurs, la CAF a mis à disposition des organismes qui interviennent dans le champ du RSA l’application @rsa,
téléprocédure permettant l’instruction administrative des demandes de RSA.
32
Rapport d’observations
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Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des départements –
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Pour la PCH, les éventuelles réformes viseraient à une simplification des procédures
internes
pour permettre l’opt
imisation des temps de travail
et l’amélioration des fonctionnalités
des logiciels métiers. Une réflexion serait notamment en cours pour permettre un accès ciblé
des agents du département à la base IODAS de la MDPH, afin de faciliter la gestion de la PCH
et l’orientation des demandes en EHPAD (qui
, selon les droits ouverts,
relèvent de l’aide
sociale aux personnes â
gées ou de l’aide sociale aux personnes handicapées).
De même, la
recherche d’une passerelle entre les applications IODAS et
SOLIS serait
à l’étude.
Concernant le RSA, les améliorations futures porteraient essentiellement sur les outils
informatiques. Les fonctionnalités du module RSA de SOLIS
n’étant
pas toutes utilisées, leurs
déploiements seraient envisagés afin de réaliser des économies en personnel notamment
pour
les sessions d’orientation (
organisation, convocations avec édition de courriers
automatiques, suivi, rendez-
vous…
) et pour les comités locaux RSA (gestion des
commissions, édition automatique des courriers, saisie des décisions, suivi).
Comme évoqué précédemment, a
lors qu’il est fonctionnel depuis plusieurs années
mais peu ou mal rempli, le module socio-professionnel de SOLIS devrait être progressivement
utilisé par la collectivité après la définition d’un référentiel commun sur ce sujet
38
. Ce dernier
devrait être précisé
à l’issue de la période d’expérimentation
de recueil de données socio-
professionnelles sur 1 100 allocataires RSA dans plusieurs communes dont celle de Vierzon
à partir de septembre 2016 (cf.
infra
).
D’autres difficultés concernant des applicatifs relatifs à la gestion du RSA témoignent
de marges de manœuvre potentielles pour le
département. Ainsi l'intégration automatique des
flux Pôle Emploi,
qui n’est pas encore employée,
permettrait un gain de temps et une
fiabilisation des données.
Enfin, alors que l’instruction des demandes de RSA est censé
e être
traitée par l’applicatif national @rsa, il apparait que l’emploi de cet outil puisse être développé
.
En effet, le bilan 2013 de la CAF signale une sous-utilisation par les instructeurs extérieurs à
la CAF (département, CCAS, MSA
,…)
. Un emploi plus intensif de cette application serait de
nature à améliorer
l’efficacité du traitement
de cette allocation.
Pour la gestion financière de la PCH et de l’APA,
l’éloignement géographique
de la
DACG et de la DAPPH/MDPH constitue une gêne qui va cesser dans quelques mois avec le
déménagement déjà évoqué sur le site des pyramides à Bourges en septembre 2017.
L’utilisation de
tablettes numériques par les évaluatrices
de l’APA
en 2017 devrait accélérer
l’instruction
des dossiers dans la mesure où elle
permettrait d’éviter une ressaisie
de la part
des instructeurs. Enfin
, la collectivité envisage la dématérialisation et la création d’une gestion
électronique des documents pour ces publics.
Aussi, la chambre recommande à la collectivité de définir et de formaliser les processus
se rattachant à la gestion des prestations d’aide sociale. À
cette occasion il conviendrait de
déterminer les modalités tant
d’emploi des applic
ations informatiques obligatoirement utilisées
(notamment @rsa, l’ensemble des fonctionnalités de
SOLIS) que de pilotage des acteurs
(internes et externes).
3.2.4.
Les marges de manœuvre des services départementaux
Les choix pour orienter les bénéficiaires vers telle ou telle prestation (plus ou moins
coûteuse)
se font dans le cadre de l’instruction des demandes et de la mise en place des plans
personnalisés.
38
Une autre piste d’amélioration est la réduction des
divergences entre les flux CAF et les données SOLIS.
33
Rapport d’observations
définitives
Gestion du département du Cher
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des départements –
20 février 2017
Chambre régionale des comptes du Centre-Val de Loire
L’orientation sur le type d’aide
est effectuée sur proposition des services durant la mise
en place des plans personnalisés en collaboration avec le bénéficiaire. Le département affirme
procéder à l’évaluation des coûts unitaire
s de chaque type de prestation et en tenir compte
pour le choix proposé aux bénéficiaires,
le critère d’adaptation aux besoin
s de la personne
restant primordial
. Toutefois, il n’a pu fournir les évaluations
annoncées mais seulement
certains plafonds qu’il a fixé
s lui-même (téléalarme, hébergement temporaire, pédicure,
nombres d’heures pour les aides à domicile)
, ainsi que les tarifs de sociétés de services
(portage de repas à domicile). Pour les aménagements de logement et aides techniques,
l’accord préalable
d’un ergonome
est requis dès lors que les travaux sont supérieurs à 300 €.
Sur la période contrôlée, le département a peu développé de nouvelles options de
prestations innovantes et adaptées aux besoins de la population mais en a initié la recherche.
En ce qui concerne les personnes âgées, le dernier schéma
39
2014-2019 promeut dans
ses orientations en faveur du maintien à domicile,
l’adaptation du domicile et de
l’environnement de la personne à sa perte d’autonomie. Il s’agit notamment de recenser et
promouvoir les innovations en domotique et de développer des modes d’accueil séquentiels
ou temporaires (de jour) pour les personnes à domicile.
Au cours de l’année 2016 le conseil
départemental a poursuivi son effort pour mettre en place des prestations innovantes. Dans le
cadre de la conférence des financeurs, il a fait appel en 2016 à un prestataire afin de réaliser
une étude pour rechercher des solutions de réutilisation des aides techniques financées
40
.
Le schéma départemental 2007-2012 développe des prestations qui maintiennent
l’autonomie
des personnes en situation de handicap, en augmentant la capacité des services
d’accompagnement à la vie sociale (SAVS) et en créant des places de
services
d’accompagnement médico
-social pour adultes handicapés (SAMSAH)
41
. Le nouveau schéma
adopté en décembre 2015 envisage de renforcer la diversification des
modes d’accuei
l autres
qu’institutionnel
s.
En matière d’aide sociale à l’enfance
, le Cher étant marqué par un recours très
important au placement, les solutions recherchées (et pour partie mises en place) vont vers
des alternatives à ce mode de prise en charge. Comme évoqué, un service
d’accompagnement et de maintien de l’enfant à domicile (
SAMED) a ainsi été créé au sein du
centre médico-social de Vierzon en 2012 et étendu à Bourges en 2015, afin
d’une part
de
proposer une a
lternative au placement lorsqu’
une action éducative à domicile
s’avère
insuffisante et
d’autre part
de protéger les enfants sans séparation du milieu familial
(permettant également un gain humain et financier)
. L’action des éducateurs de l’équipe du
SAMED est adaptée à chaque famille. Le schéma départemental 2014-2019 prévoit
l’extension du SAMED sur le territoire et plus globalement
de
diversifier les actions d’aide
sociale à l’enfance, par une meilleure prévention et une adaptation des formes d’accueil.
Dans l’attente de l’identification et
de la mise en place de solutions innovantes et moins
onéreuses, le département procède à un contrôle de certaines prestations.
Pour les prestations relatives à l’autonomie (PCH et APA) qui revêtent une dimension
d’aide humaine à domicile, les services départementaux en contrôlent l’effectivité
notamment
par la réclamation de justificatifs de paiement en cas de salariat direct par les bénéficiaires et
par le biais des factures l
orsqu’il est fait appel à un prestataire
.
39
Voir éléments complémentaires sur les schémas départementaux en partie 5.1.1.
40
En 2017 le département souhaite également
mettre place un PIG (programme d’intérêt général) pour le maintien à domicile
avec plusieurs partenaires.
41
En 2010, 17 places en SAMSAH ont été créées à Bourges et en 2013 le département comptait 321 places en SAVS et SAMSAH
(sur 8 structures).
34
Rapport d’observations
définitives
Gestion du département du Cher
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des départements –
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Chambre régionale des comptes du Centre-Val de Loire
Par ailleurs, si ces prestations légales ne sont pas soumises à récupération sur la
succession
42
, le département la pratique sur les autres aides sociales versées. Toutes aides
confondues, le montant annuel récupéré par le département
n’
a jamais été inférieur à 1
M€
entre 2011 et 2015.
De même, le département
applique les dispositions de l’article
L. 132-6 du CASF en
mobilisant les obligés alimentaires, sans exonération des petits-enfants. Cette recherche
s’effectue essentiellement pour l’aide sociale à l’hébe
rgement des personnes âgées, dans un
premier temps par les communes puis après la transmission de la demande dans un délai d’un
mois, par le département (
via
les fiches d’imposition des obligés alimentaire
s).
3.2.5.
Les dispositifs d’audit et de contrôle
Les dis
positifs d’audit et de contrôle paraissent susceptibles d’être renforcés.
C’est
notamment le cas de la lutte contre la fraude, qui pâtit de la multiplicité des acteurs à
coordonner
, mais aussi de l’audit interne.
La lutte contre la fraude
Les procédures
mises en œuvre p
ar les services départementaux en matière de lutte
contre la fraude c
oncernent principalement le RSA, les autres prestations faisant l’objet
, le cas
échéant,
d’un contrôle uniquement formel.
La procédure applicable en matière de fraude au RSA est régie, outre les dispositions
législatives et réglementaires, par une convention signée entre l’organisme payeur et le
département. Après réflexion interne menée récemment, ce dernier devrait également
soumettre à l’assemblée délibérante en 2017
la
mise en place un système d’amendes
administratives susceptible de modifier l’organisation actuelle du traitement des fraudes au
RSA.
Le contrôle des allocataires du RSA est réalisé par les organismes payeurs selon
quatre procédures : contrôle sur place, contrôle sur pièces administratives; vérifications
internes des dossiers, contrôle issu des échanges informatiques entre les différents
partenaires. Un bilan doit être effectué par
l’organisme payeur
. Les bilans ont été fournis par
la CAF pour les exercices 2011, 2012 et 2013, le département ayant transmis par ailleurs les
principales données de contrôle des années 2014 et 2015 dans l’attente de production des
bilans exhaustifs. En revanche, le département est toujours en attente des bilans de la MSA.
Cet organisme ne respecterait pas, par ailleurs, les dispositions de lutte contre la fraude,
prévues par la convention, y compris le traitement des dossiers en CARSA. Interpellée par la
chambre à ce propos, la MSA déclare effectuer des contrôles dans le Cher et reconnaît avoir
été sollicitée par l’ordonnateur
pour participer à la rédaction de ce bilan, sur la base du
document réalisé par le conseil départemental et la CAF. Toutefois, la collecte des données
requérant une charge de travail importante au vu de ses
outils, la MSA n’envisage
pas de
l’entamer sans rétribution financière.
Les conventions de gestion signées en décembre 2011 ont prévu
la création d’
une
commission administrative du RSA (CARSA) chargée d
émettre un avis sur
l’examen des
recours administratifs
(contestations du bien fondé d’un indu, contestations
liées à une
ouverture de droit), et sur les dossiers de suspicion de fraude (examen et qualification de
toutes les situations de suspicions de fraude
décelées par l’organisme payeur
, réexamen de
toutes les contestations de qualification de fraude). Cette commission, «
s’inscrit dans la mise
en œuvre d’un partenariat local de traitement des recours administratifs et de gestion de la
fraude permettant d’apprécier et considérer les situations des alloc
ataires avec équité,
homogénéité et juste mesure
».
42
Toutefois, le conseil départemental récupère sur les successions des bénéficiaires déc
édées les indus de l’APA et de la PCH.
35
Rapport d’observations
définitives
Gestion du département du Cher
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des départements –
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Chambre régionale des comptes du Centre-Val de Loire
Depuis 2011, selon le département, le fonctionnement de la CARSA serait perfectible
tant sur le nombre de réunions que sur le traitement des dossiers : dossiers en instance, non-
respect des termes de la convention (les recours administratifs devraient être examinés en
CARSA et non transmis au département).
D’après la MSA, pour les bénéficiaires dont elle à
la charge (moins nombreux que ceux de la CAF), la CARSA ne serait par le mécanisme le
plus pertinent d’examen des recours et cas de fraudes potentielles car trop chronophage (cinq
cas par an) alors même que la MSA mobilise un comité interne de lutte contre la fraude
appliquant des pénalités financières. Hors CARSA, l’organisme payeur se
rait cependant en
contact direct auprès des interlocuteurs du conseil départemental sur ces sujets. La MSA
souhaiterait ainsi, lors du renouvellement de la convention de gestion du RSA, modifier le
mode de fonctionnent de la CARSA d’un commun accord avec l
e conseil départemental et «
améliorer et rendre plus efficient[es]
» leurs relations pour la gestion de la fraude au RSA. La
chambre note néanmoins que l’adoption future par le département d’un mécanisme
d’amendes administrati
ves nécessitera de clarifier
l’articulation des pénalités prononcées par
la MSA sur le fondement du code de la sécurité sociale
43
avec lesdites amendes.
Les autres prestations délivrées par le département ne font pas l’objet d’un dispositif
de lutte contre la fraude. Son contrôle ne c
oncerne que l’attribution de l’aide et se limite, quand
il existe, à un simple contrôle formel des pièces justificatives demandées, à l’instar de celui
réalisé en matière d’APA qui est principalement destiné à éviter le cumul entre l’APA et la
majoration t
ierce personne versée par la caisse de retraite principale et/ou le cumul entre l’APA
et la PCH. Toutefois, en 2017, la collectivité semblerait vouloir renforcer ses contrôles avec la
mise en place d’un dispositif informatique permettant une meilleure déte
ction des doublons de
RIB des bénéficiaires de prestations.
L
e contrôle de gestion et l’audit interne
Même si le département durant la période sous examen
n’a pas mené
d’audit à
proprement parler, il a réalisé ou bénéficié de façon indirecte de plusieurs études se rapportant
aux aides sociales.
En avril 2014, suite à une évaluation interne du service «
évaluation de l’APA
», des
propositions ont été formulées visant notamment à augmenter la force de travail, à allonger la
période de renouve
llement de l’
APA de trois à cinq ans et à rechercher une meilleure
coordination avec les autres parties prenantes. Le bilan établi en juin 2016 à la demande de
la chambre fait état de réalisations partielles des pistes suggérées en 2014 (effectif accru,
allongement de la durée entre deux renouvellements).
Le département a choisi de mettre en place un financement par dotation globale pour
les
établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (
EHPAD) habilités à
l’aide sociale à l’hébergement et donc de ne pa
s demander de participation aux bénéficiaires
de l’
APA en
fonction de leur revenu. Ce choix résulterait d’une
étude menée
sur l’EHPAD de
Bellevue en 2002 concernant sur le niveau de ressources des personnes accueillies
44
, ayant
conclu que la grande majorité des personnes hébergées disposait de revenus inférieurs au
plafond. L’étude
considérée
n’a toutefois pas été
transmise.
La collectivité estimait que l’ancien dispositif de remboursement de
s frais de
déplacement des assistants familiaux était inéquitable. Aussi, elle a souhaité changer de
pratique en passant d’un remboursement
sur état déclaratif à un remboursement forfaitaire,
assorti d’une
hausse de l’indemnité d’entretien
, adoptée par le conseil départemental en 2015.
43
Selon l’article L.114
-17 du code de la sécurité sociale, «
La pénalité ne peut pas être prononcée s'il a été fait application, pour
les mêmes faits, des articles L. 262-52 ou L. 262-53 du code de l'action sociale et des familles. »
44
La taille de cet établissement
(537 lits) permettait de disposer d’un échantillonnage représentatif du niveau de revenus des
personnes âgées hébergées en EHPAD.
36
Rapport d’observations
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Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des départements –
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Un bilan de l’expérimentation de la M
aison des solidarités de Baugy, qui fut la première
créée, a
été présenté devant l’assemblée
départementale. La collectivité a alors estimé le
retour d’
expérience satisfaisant concernant le projet social de territoire mis en place, la
fréquentation et le rôle d’animation de la structure.
Enfin, de façon indirecte, le département a pu bénéficier
d’un état des lieux
sur son
action sociale de proximité. En effet, en 2012-
2013, l’Observatoire national de l’Action sociale
(ODAS) a mené une étude sur les liens entre territorialisation et service social
, s’interrogeant
notamment sur la fonction d’animation du responsable
de maison des solidarités.
En matière de contrôle de gestion, le département dispose
de peu d’outils. En effet, les
tableaux de bord communiqués ne concernent que
le suivi de l’
APA, de la PCH et des
acomptes RSA versés aux organismes payeurs (CAF et MSA). Ils permettent un suivi des
dépenses réalisées et seul celui relatif à l’APA
présente différents indicateurs depuis 2002,
tels que l’âge moyen des nouveaux entrants dans le dispositif ou encore la part des
bénéficiaires ayant une intervention dite « prestataire
» dans leur plan d’aide
.
Il n’existe pas de service de contrôle de gestion au sein de
la DGASCS. En revanche,
elle est dotée, comme chacune des trois grandes directions générales, d’
un responsable unité
de gestion
45
qui participe notamment à l'élaboration des budgets et au dialogue de gestion.
J
usqu’en
2014 cependant, le département disposait
d’
un contrôleur de gestion qui était
rattaché à la direction générale adjointe éducation, finances, ressources et infrastructures, puis
à la direction g
énérale adjointe ressources et administration. Ce poste n’apparaît plus dans
l’organigramme de juin 2015.
Par ailleurs, jusqu’en juin 2015,
la direction logistique, analyse et gestion comptable
(DLAGC) venait en appui des autres directions thématiques et produisait notamment des
données, tableaux de bords, statistiques et outils de pilotage sur l’activité sociale du
département. Sa directrice était membre du réseau des contrôleurs de gestion des
départements. Les services de cette direction qui comptait 26,4 agents ETP au 31 décembre
2014 ont été réaffectés dans les autres directions thématiques de la DGASCS.
Le contrôle des établissements médico-sociaux
Le conseil départemental est
l’autorité de tarification et de financement d’un certain
nombre d’établissements
sociaux et médico-sociaux (ESMS). Un service « contrôle et
tarification des ESMS » appartenant depuis 2011 à la DACG est,
depuis la fin de l’année 2015
,
rattaché directement à la directrice de la DGASCS.
Le type de tarification retenu par le département
est différent selon les dispositifs d’aide
sociale et la nature des établissements.
Les EHPAD sous convention perçoivent l’APA sous
forme de dotation globale hormis les établiss
ements privés à but lucratif non habilités à l’aide
sociale. Le conseil départemental fixe annuellement, pour chaque
EHPAD habilité à l’aide
sociale départementale,
un prix de journée d’hébergement
et trois tarifs dépendance. Le tarif
moyen « hébergement » des établissements pour personnes âgées habilités au titre de l'aide
sociale pour l'année 2015 est fixé à 54,04
€.
Concernant les établissements pour adultes handicapés, la collectivité arrête un prix
de journée chaque année. Le prix de journée moyen varie de 66,30
€ à 143,59
selon le type
de structure.
45
Les responsables des unités de gestion ont des attributions en matière de contrôle de gestion (à orientation budgétaire) mais
ne sont pas toutefois pas de contrôleurs de gestion à part entière.
37
Rapport d’observations
définitives
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S’agissant de l’aide sociale à l’enfance, la collectivité dé
termine un prix de journée pour
le centre m
aternel d’Ineuil et pour le service d’aide éducative en milieu ouvert
géré par
l’association
AIDAPHI-SAEMO, respectivement 101,55
€ et 7,79 € pour l’année 2015
. Le
Centre Départemental de l’Enfance et de la Famille se voit arrêt
er un prix de journée par le
d
épartement, en vue de la facturation, aux départements d’origine, des
jeunes pris en charge.
Une originalité du Cher dans la région Centre-
Val de Loire est l’absence de maison de
l’enfance à caractère social.
La fixation des tarifs par le conseil départemental découle notamment de
l’étude des
propositions budgétaires de l’établissement
, de la comparaison avec les dépenses constatées
en N-2,
le cas échéant de l’application des taux d’évolution maximum votés chaque année par
l’
assemblée départementale et du financement des mesures inscrites dans les conventions
tripartites.
La collectivité procède de façon non formalisée à des comparaisons avec les
départements de la Région Centre
Val de Loire et les départements limitrophes notamment
en ce qui concerne les
ratios d’encadrement en personnel,
les tarifs moyens arrêtés dans les
EHPAD et les
taux d’évolution
des tarifs des établissements proposés au vote des assemblées
départementales. Enfin, elle effectue des rapprochements avec les études annuelles publiées
par un cabinet privé (« observatoire des EHPAD »).
Le respect de la tarification par les établissements et services médico-sociaux est
assuré par des habilitations données aux agents de la collectivité
sur l’application SOLIS qui
permet d’effectuer la liquidation des dispositifs d’aide sociale
.
Le département contrôle rigoureusement par ailleurs la situation financière de
l’ensemble des établissements
en étudiant leur compte administratif. Les structures des bilans
sont analysées
via
notamment le calcul des principaux indicateurs (fonds de roulement,
trésorerie) et
l’analyse des réal
isations. En outre, à partir de données fournies par les
établissements, la collectivité essaye de déterminer des indicateurs de charges (alimentation,
consommations
d’énergie, blanchissage
) pour permettre des comparaisons.
Les modalités de contrôle des comptes administratifs 2014 d
’un
EHPAD
et d’un
foyer
d’accueil mé
dicalisé, ont été examinées. Ces vérifications reposent essentiellement sur la
comparaison entre le budget réalisé (compte administratif) et le budget prévisionnel (budget
exécutoire), sur
l’analyse
des écarts existants et sur la correcte affectation du résultat. Le cas
échéant, des explications ou des pièces sont
réclamées à l’établissement
.
De plus, en fonction des erreurs ou irrégularités constatées, le département peut
recalculer le résultat de clôture conduisant à majorer ou minorer les dépenses servant à
déterminer le prix de journée.
Le département exerce également un réel contrôle sur le volet qualitatif des ESMS :
les dysfonctionnements (faits de maltraitance, mauvaises prises en charge de résidents,
mauvaises conditions de travail, …) signalés font l’objet d’un suivi qui peuvent conduire
à des
contrôles sur place, des
demandes d’
explications auprès de la direction des établissements
mis en cause et des préconisations de changements.
4.
LES FACTEURS D’
ÉVOLUTION DES DÉPENSES SOCIALES
L’analyse
des évolutions des principales composantes des dépenses sociales, directes
ou indirectes, conduit à identifier les principaux déterminants de ces évolutions, qui procèdent
essentiellement de la dynamique des dépenses directes et des caractéristiques
sociodémographiques du territoire.
38
Rapport d’observations
définitives
Gestion du département du Cher
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des départements –
20 février 2017
Chambre régionale des comptes du Centre-Val de Loire
4.1. LES DEPENSES SOCIALES DIRECTES
Au-
delà de leur dynamique globale, la progression des charges directes d’action
sociale est essentiellement portée par les dépenses
d’insertion ainsi que les interventions en
faveur des personnes en situation de handicap
. L’aide aux personnes âgées évolue faiblement
mais demeure à un niveau élevé. Enfin, l
es dépenses d’aide sociale à l’enfance demeurent
quant à elles relativement stables.
4.1.1.
L’évolution globale des dépenses sociales directes
Le tableau recensant de façon globale l’évolution des dépenses sociales directes du
département du Cher figure en annexe 6.
Tableau 23 Évolution des dépenses sociales directes (hors initiative départementale)
en millions d'euros
2011
2012
2013
2014
2015
Évolution
2015/2014
Insertion (RMI/RSA)
41,45
43,17
45,81
49,99
53,69
7,4 %
6,7 %
Personnes âgées
48,12
47,85
48,98
46,94
47,79
1,8 %
-0,2 %
Personnes
handicapées
34,48
39,56
42,12
45,51
45,99
1,1 %
7,5 %
Aide sociale à l'enfance
23,41
25,43
26,02
24,42
23,38
-4,2 %
0,0 %
Frais d'inhumation
,00
,00
,00
,00
-
-
-
Autres aides à la
personne
,97
1,06
1,17
1,16
1,14
-1,7 %
4,1 %
Autres frais de séjour,
d'hébergement et
d'inhumation
1,07
,67
,63
,66
,41
-38,3 %
-21,4 %
Total dépenses
sociales directes
149,49
157,75
164,73
168,67
172,39
2,2 %
3,6 %
dont aides à la
personne
89,90
93,63
97,85
102,90
106,88
3,9 %
4,4 %
dont frais de séjour,
d'hébergement et
d'inhumation
59,59
64,11
66,88
65,77
65,51
-0,4 %
2,4 %
Source : CRC, comptes de gestion et département du Cher
Tableau 24 : Structure des dépenses sociales directes en 2011 et 2015
Dépenses en
2011 (en milliers
d’euros
)
Structure des
dépenses en
2011
Dépenses en
2015 (en milliers
d’euros
)
Structure des
dépenses en
2015
Insertion (RMI/RSA)
41 454
27,7%
53 689
31,1 %
Personnes âgées
48 118
32,2%
47 786
27,7 %
Personnes handicapées
34 476
23,1%
45 991
26,7 %
Aide sociale à l'enfance
23 406
15,7%
23 379
13,6 %
Autres aides à la personne
968
0,6%
1 138
0,7 %
Autres frais de séjour, d'hébergement et
d'inhumation
1 068
0,7%
408
0,2 %
Total des dépenses sociales directes
149 490
100,0%
172 391
100,0 %
Source : Comptes de gestion et données du département.
Les dépenses sociales directes du département ont augmenté de plus de 15 % entre
2011 et 2015 (soit +22,9
M€
en cinq ans). Les aides directes à la personne (60 % en 2011)
ont connu une croissance continue (+ 4,4 % en variation annuelle moyenne). En 2015, les
aides directes auprès de la population sont 1,6 fois plus importantes que les frais de séjour
(65,5
M€).
39
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Tableau 25 : Évolution du coût des aides individuelles de solidarité par allocataire
2011
2012
2013
2014
2015
Évolution
2011/2015
Variation
annuelle
moyenne
RSA
Prestation versée (€)
41 453 971
43 128 700
45 775 187
49 977 238
53 688 524
29,5%
6,7 %
Nombre d'allocataires
8 089
8 484
8 999
9 329
9 652
19,3%
4,5 %
Coût/bénéficiaire (€)
5 125
5 084
5 087
5 357
5 562
8,5%
2,1 %
APA
Prestation versée (€)
31 236 812
32 104 864
33 083 291
33 732 171
34 252 158
9,7%
2,3 %
Nombre d'allocataires
7 172
7 222
7 564
7 784
7 767
8,3%
2,0 %
Coût/bénéficiaire (€)
4 355
4 445
4 374
4 334
4 410
1,3%
0,3 %
PCH
Prestation versée (€)
7 254 492
8 668 840
9 141 030
9 605 541
9 937 594
37,0%
8,2 %
Nombre d'allocataires
953
1 150
1 237
1 279
1 302
36,6%
8,1 %
Coût/bénéficiaire (€)
7 612
7 538
7 390
7 510
7 633
0,3%
0,1 %
Source : Comptes de gestion et données du département
Chacune des aides individuelles connait sa propre évolution, détaillée ci-après. Les
éléments explicatifs sont majoritairement exogènes, relatifs au contexte socio-économique du
département et aux modifications législatives intervenues.
Il n’est pas apparu que
des
changements dans l’organisation
des services chargés des prestations sociales aient eu un
quelconque impact sur leur évolution.
4.1.2. Des
dépenses d’insertion
en hausse de 30 %
Tableau 26
: Dépenses sociales d’insertion (RMI/RSA)
en milliers
d’euros
2011
2012
2013
2014
2015
Évolution
2011/2015
RMI
0,0
46,0
33,9
13,3
-
RSA
41 454,0
43 128,7
45 775,2
49 977,2
53 688,5
29,5%%
TOTAL
41 454,0
43 174,7
45 809,1
49 990,5
53 688,5
29,5%
Source :. Comptes de gestion et données du département
Avec une charge en progression de près de 30 %
entre 2011 et 2015 pour s’établir à
53,7
M€
, l
a part des dépenses d’insertion (RMI et RSA) dans les dépenses sociales directes
est passée de 28 % en 2011 à 31 % en 2015.
En décembre 2015, comme cela a été évoqué
supra
, le département a mobilisé une
partie de
l’acompte
46
accordé à la CAF en juin 2009 pour la mise en place du RSA (785 675
)
afin de minorer le montant du versement des allocations ce même mois. Le montant total des
dépenses sociales 2015 a ainsi été retraité
par l’
ajout de cet acompte, qui
n’apparait pas au
compte administratif.
La croissance dynamique des dépenses de RSA sur la période s’explique par une
croissance légèrement inférieure mais soutenue du nombre d’allocataires.
Ainsi selon les
données de l’ordonnateur, les bénéficiaires sont passé
s de 8 089 en 2011 à 9 652 en 2015
(soit une augmentation de près de 20 % sur la période contre près de 30
% d’augmentation
des droits versés).
46
Acompte de 3,250 M€ versée en juin 2009 et ayant fait l’objet de régularisations successives.
40
Rapport d’observations
définitives
Gestion du département du Cher
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des départements –
20 février 2017
Chambre régionale des comptes du Centre-Val de Loire
En 2012, selon les données de la DREES, les allocataires du RSA socle représentent
6,4 % de la population des 15-64 ans contre 4,8 % pour la région Centre Val-de-Loire ; en
2014 cette proportion
47
est de 8,6 % (contre 6,7 % pour la région). Aussi le département du
Cher se trouve confronté à une augmentation de la part de sa population bénéficiaire du RSA
plus rapide que l’ensemble de la région.
Près de 16 % des foyers bénéficiaires du RSA de la région Centre
Val de Loire se
situe sur le territoire du Cher, après le Loiret (26
%) et l’Indre
-et-Loire (22,9 %).
Tableau 27 Nombre de foyers bénéficiaires du RSA socle et activité
au 31 décembre 2014
Nombre de foyers
bénéficiaires
En pourcentage
Poids de la population
départementale dans la
population régionale (en %)
Cher
11 930
15,7 %
12,0 %
Eure-et-Loir
11 212
14,7 %
16,8 %
Indre
6 492
8,5 %
8,8 %
Indre-et-Loire
17 395
22,9 %
23,4 %
Loir-et-Cher
9 274
12,2 %
12,9 %
Loiret
19 793
26,0 %
26,0
%
Centre - Val de
Loire
76 096
100,0 %
100,0 %
Source : Calculs CRC
d’après les données CAF –
RSA mises à jour 19 mars 2015 (www.caf.fr) et INSEE
(recensement de la population 2014)
Le nombre de foyers bénéficiaires du RSA socle et activité dans le Cher est passé de
10 035 en décembre 2009 à 11 930 en décembre 2014, soit un taux de variation de + 18,9 %,
qui s’avère
pour autant nettement plus faible que ceux constatés dans les autres départements
de la région Centre
Val de Loire tels que le Loir-et-Cher (+ 40,7
%) ou encore l’Indre
(+ 31,1
%). Néanmoins, le nombre d’allocataires demeure à un niveau élevé s’il est rapporté
à
la
population
du
département
puisque
l’on
constate
3
687
allocataires
pour
100 000 habitants, contre 2
811 pour l’Indre
-et-Loire et 2 869 pour le Loiret.
Cette dynamique
s’explique
par le contexte économique défavorable, tant au niveau
national que local, et par
l’augmentation du chômage dans le département, pass
é de 8,9 % au
1
er
trimestre 2011 à 10,5 % au 1
er
trimestre 2015.
Par ailleurs l
a hausse des dépenses sociales liées à l’insertion n’est pas uniquement
due à un effet volume. La part forfaitaire du revenu de solidarité active servant de référence
au calcul de la prestation est ainsi fixée réglementairement et régulièrement actualisée à la
hausse. Ces augmentations résultent de
la revalorisation indexée sur le montant de l’inflation
en application des articles L. 262-3
du Code de l’action sociale et des familles et
L. 161-25 du
Code de la sécurité sociale et des orientations prises dans le cadre du plan pluriannuel contre
la pauvreté et pour l'inclusion sociale adopté par le comité interministériel de lutte contre les
exclusions le 21 janvier 2013.
Ainsi entre 2011 et 2015, le montant forfaitaire du RSA a connu une augmentation de
plus de 12 %, chiffre à mettre en perspective avec une augmentation totale des dépenses de
RSA de 29,51 % sur la même période.
Sur l’année 2015, suite à l’augmentation successive de 0,9
% en janvier et 2,0 % en
septembre, le département du Cher évalue ainsi une augmentation du montant de RSA versé
de 674 000
€, pour un même nombre d’allocataires
.
47
Pourtant calculée cette fois sur l’ens
emble de la population.
41
Rapport d’observations
définitives
Gestion du département du Cher
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des départements –
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4.1.3. Des dépenses en faveur des personnes âgées élevées
Tableau 28
: Dépenses d’aide sociale en faveur des
personnes âgées
en
milliers d’euros
2011
2012
2013
2014
2015
Évolution
2011/2015
APA à domicile
17 890,9
18 077,6
18 326,3
18 525,7
17 883,2
0,0 %
dont versée au service
d'aide
13 967,4
14 370,5
14 748,9
14 334,0
2,6 %
dont versée au bénéficiaire
4 110,3
3 955,8
3 776,8
3 549,2
-13,7 %
APA en établissement
13 346,0
14 027,2
14 757,0
15 206,5
16 369,0
22,7 %
dont versée au bénéficiaire
en éts
1 672,7
1 704,0
1 757,5
1 782,4
1 908,1
14,1 %
dont versée à l'éts
11 673,3
12 323,3
12 999,5
13 424,1
14 460,9
23,9 %
Autres aides à la
personne
1 032,8
1 074,5
1 007,7
950,9
839,4
-18,7 %
dont aide à la personne
890,5
861,3
816,6
767,1
654,6
-26,5 %
dont APA autres
142,3
213,2
191,1
183,8
184,9
30,0 %
Frais de séjour (ASH)
15 848,5
14 667,3
14 886,4
12 252,8
12 694,6
-19,9 %
TOTAL
48 118,1
47 846,7
48 977,4
46 935,8
47 786,2
-0,7 %
Source : Comptes de gestion et données du département
La part des dépenses en faveur des personnes âgées dans les dépenses sociales
directes est passée de 32 % en 2011 à 28 % en 2015 mais elles se maintiennent à un niveau
élevé.
L’argument démographique fournit une partie de l’explication du haut niveau des
dépenses versées par le département (stables à 47,9
M€
en moyenne sur la période).
La composition démographique du Cher a connu ces cinq dernières années un
accroissement de la proportion de personnes âgées : par rapport à 2011,
l’on décompte plus
de 2 000 personnes âgées de
80 ans ou plus alors qu’il y a 1
600 jeunes de moins de 20 ans
en 2014. Les plus de 80 ans représentent ainsi 7,6 % de la population départementale en 2014
contre 7,1
% dans l’ensemble de la région.
Tableau 29 : Indice de vieillissement de la population
1999
2007
2012
2015
Cher
84,5
92,5
101,6
109,9
Eure-et-Loir
56,4
63,6
66,9
72,2
Indre
105,6
110,3
116,8
123,0
Indre-et-Loire
67,4
72,9
78,7
83,2
Loir-et-Cher
83,6
89,6
94,4
98,7
Loiret
59,2
64,9
69,0
73,5
Région Centre-Val-de-Loire
76,1
82,3
87,9
93,4
France
60,5
66,0
70,6
74,6
D'après l'indicateur social départemental INSEE "C02- Indice de vieillissement de la population"
Source : Insee, RP1999 à 2012 exploitations principales, estimations de population (résultats provisoires arrêtés
fin 2015).
Si la région Centre-Val de Loire se caractérise par une population plus vieillissante que
la moyenne nationale française, il est notable que le Cher est, avec l’Indre, le seul département
de la région dont le nombre de personnes de plus de 65 ans dépasse celui des moins de
20 ans dès 2012, cette tendance se confirmant en 2015.
42
Rapport d’observations
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Ce vieillissement de la population explique ainsi la croissance du nombre de
bénéficiaires de l’APA à domicile
(+ 6,8 % pour atteindre 4 196 bénéficiaires). Pour autant, le
montant moyen par bénéficiaire diminue de près de 6 % sur la période, ce qui explique
la stabilité des dépenses (versées à 80
% directement auprès des services d’aide à domicile)
.
En 2015, l’APA à domicile
recule de plus de 640 000
; en raison
non seulement d’
une légère
diminution du nombre de bénéficiaires
48
mais également de changements pour partie non
chiffrables : un agent supplémentaire affecté à la gestion des renouvellements
49
,
l’absence de
modification des plans d’aides
durant les six premiers mois,
la vacance d’
un poste de
travailleur social en fin de période, qui a entrainé un retard des visites et des décisions
d’attribution.
Cette tendance résulterait également, selon le département,
de l’augmentation du
niveau moyen des retraites perçues par les bénéficiaires lorsque certaines prestations sont
versées sous condition de ressources. Le département aurait ainsi constaté une hausse de
près de 7 % des ressources entre 2014 et 2015, entrainant une participation mensuelle
moyenne accrue de 11
% aux plans d’aides (envi
ron 15
supplémentaires) et une économie
nette estimée à près de 325 000
€.
Cet argument explique également en partie la diminution
des dépenses
d’aide aux repas et ménagère
et
d’aide sociale à l’hébergement.
Pour autant, s
i le montant de l’APA à
domicile, première
prestation d’aide aux
personnes âgées avec 37 % des dépenses, est resté relativement stable sur la période avec
18,14
M€
payés
en moyenne tous les ans, l’aide
aux personnes âgées dépendantes en
établissement a crû pour sa part de plus de 5 % par an en moyenne, et représente en 2015
34 % des prestations aux personnes âgées, contre 28 % en 2011.
Tableau 30 : Taux d'équipement en places d'hébergement pour personnes âgées* (2011-2015)
en
2011
2012
2013
2014
2015
Cher
133,3
123,7
129,1
129,9
132,0
Région Centre-Val-de-Loire
127,2
122,2
124,3
124,8
122,5
France
124,1
121,5
121,3
122,0
121,7
* Places de maison de retraite, logements de logements-foyers, places
d’hébergement
temporaire, et lits de soins
longue durée pour 1 000 personnes de 75 ans et plus.
D'après l'indicateur social départemental INSEE "PA05- Taux d'équipement en structures pour personnes âgées"
Sources : Drees/ARS/DRJSCS, Statiss 2015 pour les places d'hébergement et Insee, estimations provisoires de
population
L’APA en établissement est versée
à 90 %
par le biais d’une dotation globale auprès
des établissements. La croissance de cette dépense s’explique par une augmentation du
nombre de places offertes (
ouverture de l’EHPAD de Fussy
en 2015) et par une hausse du
nombre de bénéficiaires (+10 % entre 2011 et 2015).
Les plafonds de cette a
llocation n’
ont
pas fait l’objet de relèvement sur la période
étudiée. En revanche le décret n°2016-210 du 26 février 2016 relatif à la revalorisation et à
l'amélioration de l'allocation personnalisée d'autonomie pris en application de la loi
n°2015-1776 du 28 décembre 2015 relative à l'adaptation de la société au vieillissement
augmente de 13 %
les montants maximum d’APA pour les
groupes iso-ressources (GIR) 1 à
4. Ce même décret diminue la participation financière des bénéficiaires (« ticket modérateur »)
et dans certains cas les en
exonère. La Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie
doit
préciser
50
les modalités de calculs des nouveaux concours prévus pour financer ces
revalorisations qui ne devraient pas avoir d’impact sur les finances départementales.
48
44 bénéficiaires en moins de l’APA à domicile par rapport au 31/12/2014.
49
Économie estimée à près de 63 000
€ sur 2015.
50
Décret n°2016-212 du 26 février 2016 relatif à certains concours versés aux départements par la Caisse nationale de solidarité
pour l'autonomie
43
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À la suite de ces nouvelles dispositions, le conseil départemental, qui avait mis en place
en 2010 un dispositif extralégal
d’APA à domicile
afin de prendre en charge pour les GIR 1 à
4, une à six heures supplémentaires financées sur son budget, y a mis fin à compter de 2016.
La collectivité se proposait de ne plus verser cette APA extralégale «
puisque les nouveaux
plafonds issus de la loi Adaptation de la Société au Vieillissement (ASV), permettront de
couvrir les heures supplémentaires jusque-là prises en charge dans ce cadre
». Le surcoût lié
à la revalorisation de l’APA
, à compter du 1
er
mars 2016, est difficilement chiffrable
a priori
du
fait de la modification du taux de participation
selon les plans d’aides, de l’
augmentation des
montants non systématique et décidée après réévaluation,
et d’une mise en œuvre
progressive
jusqu’en janvier 2017
. Le Cher a donc retenu au budget 2016 une augmentation
des dépenses à hauteur de la compensation accordée par la CNSA (1 747 905
)
51
, soit
environ 12
% d’augmentation par rapport aux dépenses d’APA à domicile de 2015
.
Par ailleurs, hors APA, le département a réduit
son aide sociale à l’hébergement
(ASH)
de plus de 3,15
M€
entre 2011 et 2015 du fait essentiellement de la diminution du nombre de
bénéficiaires (de 741 en 2011 à 568 en 2015
52
)
. Cela s’explique
également par :
-
l’évolution de la réglementation permettant aux personnes qui étaient en situation
de handicap avant 60 ans de faire valoir leurs droits à
l’APH
et non plus à
l’ASH
(cf. 3.1.4) ;
-
une entrée plus tardive en institution, les personnes âgées utilisant en priorité leur
épargne personnelle (d’autant plus que la démarche nécessaire de mobilisation
des obligés alimentaires préalablement à l’attribution de l’ASH
, est contraignante
pour ces publics), associée à une durée de séjour raccourcie.
L
es tarifs moyens d’hé
bergement des personnes âgées ont progressé sur la période.
Tableau 31
: Évolution des tarifs moyens hébergement des personnes âgées en structure habilitée à l’aide
sociale*
2011
2012
2013
2014
2015
Évolution
2011/2015
49,80 €
50,62 €
51,74 €
53,02 €
53,96 €
8,36%
*EHPAD publics, EHPAD associatifs privés, EHPAD et USLD rattachés aux hôpitaux
Source : Calculs CRC d'après les données de l'ordonnateur
Selon le département du Cher, la croissance des tarifs hébergement, de 8 % entre
2011 et 2015 (soit 4,16
€)
ne se traduit pas nécessairement par une augmentation des
montants d’attribution de l’aide sociale à l’hébergement «
dans la mesure où, en parallèle, la
durée moyenne de séjour diminue et les personnes âgées rentrent de plus en plus tard
». En
outre, en 2014 et 2015, ces tarifs hébergement
n’ont pas systématiquement été fixés à la
hausse pour prendre en compte la baisse des charges d’intérêts des établissements ayant
contracté des prêts dans le cadre de restructurations ou de reconstructions.
Enfin, face à l’augmentation constatée du niveau de prise en charge de la dépendance
par les établissements pour les GIR de 1 à 4
(financées partiellement par l’APA),
la part devant
être personnellement prise en charge par les GIR 5 à 6 au titre du tarif dépendance (non
bénéficiaires de l’APA) est mécaniquement en diminution
.
51
En application du décret n° 2016-212 du 26 février 2016 relatif à certains concours versés aux départements par la Caisse
nationale de solidarité pour l'autonomie, annexe n°2.
52
Ce nombre de 568 bénéficiaires au 31/12/2015 n’étant pas définitif (au 26/05/2016, certains dossiers étaient toujours en cour
s
d’instruction avec date d’effet en 2015).
44
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4.1.4. Des dépenses en faveur des personnes en situation de handicap en
forte croissance
Tableau 32
: Dépenses d’aide sociale en faveur des
personnes en situation de handicap
en
milliers d’euros
2011
2012
2013
2014
2015
Évolution
2011/2015
PCH
7 254,5
8 668,8
9 141,0
9 605,5
9 937,6
37,0 %
ACTP (allocation compensatrice
de tierce personne)
4 113,9
3 942,9
3 748,2
3 564,2
3 357,8
-18,4 %
Autres aides à la personne
1 722,8
1 792,4
1 726,8
1 673,5
1 694,6
-1,6 %
dont aide FDPH
119,5
146,1
160,0
89,5
101,9
-14,7 %
dont autres aides
1 603,4
1 646,3
1 566,8
1 584,0
1 592,7
-0,7 %
Frais de séjour
21 384,9
25 153,4
27 505,9
30 663,3
31 001,5
45,0 %
dont frais de séjour en éts et
services pour personnes
handicapées
19 758,3
23 253,8
24 670,8
24 926,1
25 082,5
26,9 %
dont frais de séjour versés aux éts
pour personnes âgées accueillant
des personnes handicapées
1 295,8
1 508,8
2 423,6
5 109,8
5 383,9
315,5 %
dont frais de séjour relevant de
l'amendement Creton
330,8
390,8
411,6
627,4
535,2
61,8 %
TOTAL Personnes handicapées
34 476,1
39 557,4
42 121,9
45 506,4
45 991,5
33,4 %
Source : Comptes de gestion et données du département
La part des dépenses en faveur des personnes en situation de handicap dans les
dépenses sociales directes est passée de 23 % en 2011 à 27 % en 2015. Ce sont aussi les
dépenses qui ont connu la plus forte croissance sur la période (+33,4 % entre 2011 et 2015
pour
s’établir à environ 46
M€ en 2015).
Les aides financières de compensation du handicap (PCH et ACTP soit 13,3
M€ en
2015) connaissent une augmentation annuelle moyenne de 4 % depuis 2011. Logiquement,
suite à la généralisation de la PCH à compter de 2005,
les dépenses versées au titre de l’ACTP
sont en baisse (- 756 000
€ sur la période)
. Cependant la croissance simultanée des
prestations de PCH est trois fois plus importante (+ 2,7M
sur la période) et ne s’explique pas
par le simple basculement des bénéficiaires dans le dispositif de la loi du 11 février 2005.
Tableau 33
: Bénéficiaires de la PCH et de l’ACTP pour 1000 habitants au 31/12/N
2011
2012
2013
2014
Cher
6,3
7,1
7,3
8,0
Région Centre-Val-de-Loire
4,3
4,7
4,9
5,3
France
4,2
4,4
4,8
5,1
D'après l'indicateur social départemental INSEE "HA06-Taux de bénéficiaires de la PCH ou de l'ACTP"
Source : enquête DREES 2011, bénéficiaires de l'aide sociale départementale au 31/12; Insee, estimations de
population à la date de mise à jour du tableau
45
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Le nombre de bénéficiaires est historiquement très élevé dans le département et croit
régulièrement
53
, exactement au même rythme que les dépenses, soit + 37 % sur la période.
De surcroit, il semblerait
que les conditions d’éligibilité de la PCH, quoique plus encadrées
54
,
permettent
d’
élargir le spectre des bénéficiaires et que les montants plafonds attribuables sont
plus élevés que ceux de l’ACTP
55
. De plus
, la PCH n’est pas soumise à la mise en œuvre de
l’obligation alimentaire ni à aucun recours en récupération ou succession.
La communication
dont ce nouveau droit a
fait l’objet depuis
2005,
ainsi que l’élargissement
en 2008 de ce
dispositif aux enfants
56
, expliqueraient également la hausse des demandes et des allocataires.
Les autres aides financières auprès des personnes handicapées auxquelles le
département contribue restent stables (notamment le fonds de compensation, géré par la
MDPH et les aides ménagères et aux repas).
Tableau 34 : Montant moyen du prix de journée par type d'établissement pour adulte handicapé
(en €)
Établissements pour Adultes
Handicapés
au 1
er
juin
2011
au 1
er
juin
2012
au 1
er
mars
2013
au 1
er
mai
2014
au 1
er
mars
2015
VAM
Montant
moyen
sur la
période
Foyers d'Hébergement rattaché à
un ESAT (9 éts)
65,92
83,50
77,98
82,06
75,44
3,43%
76,98
Section d’Activités de Jour (3
éts)
85,43
71,25
69,06
88,50
66,30
-6,14%
76,11
Foyers d'Accueil Médicalisé (6 éts)
121,14
149,08
131,37
148,95
129,30
1,64%
135,97
Foyers de Vie (6 éts)
111,34
164,53
147,71
166,34
143,59
6,57%
146,70
NB : pour certains établissements et certaines années, la date d'application du prix de journée varie
Source : Calculs
CRC d’après les
données du Département du Cher
Les dépenses destinées aux frais de séjours en établissements médico-sociaux et
autres lieux
d’accueil,
qui représentent plus des deux tiers des dépenses pour les personnes
handicapées, ont connu une évolution soutenue de près de 10 % par an et
s’élèvent à 31
M€
en 2015, soit 9,6
M€ de plus qu’en
2011). Cette dynamique trouve différentes explications.
Les frais de séjours en établissements pour personnes handicapées représentent
25
M€ en 2015.
Leur croissance (+ 27 % entre 2011 et 2015)
s’explique
par des
restructurations et reconstructions des établissements
57
sur la période, apportant ainsi
un accroissement des places et des revalorisations tarifaires. Les tarifs varient
d’un
établissement à l’autre et selon l’année considérée, les services du département s’employant
à calculer les prix de journée au plus près des coûts. Particularité du Cher, une partie des
dépenses versées aux établissements
échappe à sa maîtrise tarifaire, puisqu’
environ 20 %
des ressortissants sont hébergés hors du département, le tarif étant alors fixé par le
département d’accueil.
53
Selon le conseil départemental, il y avait 1 302 allocataires de la PCH au 31 décembre 2015 contre 953 en 2011, soit + 8,11%
en variation annuelle moyenne.
54
L’article
D. 245-4 du CASF, renvoyant à l'annexe 2-5
du CASF, fixe le référentiel pour l’évaluation du niveau de difficulté pour
e
ffectuer certaines activités, ce qui n’existe pas pour l’ACTP.
55
L
e taux d’incapacité de
80% pour l’ACTP est supprimé, et l’évaluation se fait sans prise en compte des aides techniques
. En
outre l’aide humaine n’est pas plafonnée.
56
Au 31 décembre 2015 le conseil départemental verse à 172 enfants une PCH mensuelle.
57
Ces investissements ont permis au département de conserver un taux d’équipement en places d’hébergement au niveau
départemental. Toutes structures confondues (y compris non financées par le conseil départemental), le Cher compte en 2015
un taux d’équipement en établissements et services pour adultes et enfants handicapés supérieur à la moyenne nationale
:
5,2‰
places pour adult
es de 20 à 59 ans contre 3,8‰ en France et
8,4
places pour jeunes de moins de 20 ans contre
6,4‰
en
France (données INSEE).
46
Rapport d’observations
définitives
Gestion du département du Cher
Enquête sur l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des départements –
20 février 2017
Chambre régionale des comptes du Centre-Val de Loire
Les dépenses versées aux établissements pour personnes âgées accueillant des
personnes handicapées vieillissantes ont été multipliées par quatre.
En application de l’article
L. 344-5-1 du CASF, ces personnes handicapées ayant été accueillies dans un établissement
pour adultes handicapés,
ou ayant bénéficié d’un accompagnement, avant d’avoir été
accueillies en établissement pour personnes âgées, ou
celles ayant un taux d’incapacité au
moins égal à 80
% reconnu avant l’âge de 65 ans
,
peuvent bénéficier de l’aide sociale à
l’hébergement
(ASH)
pour personnes handicapées. Contrairement à l’ASH pour personnes
âgées, en application de l’article L.
344-5 du CASF, cette ASH est versée sans mise à
contribution des obligés alimentaires. Selon le département
, c’est
cette disposition qui explique
sa croissance (doublement entre 2013 et 2015). Ce sont ainsi
100 bénéficiaires de l’
aide
sociale à l’hébergement pour personnes âgées qui auraient fait le choix de l’aide sociale à
l’hébergement pour personnes handicapées vieillissantes à compter de 2014.
Les dépenses versées
au titre de l’amendement
« Creton »
58
, permettant le maintien
de l’accueil des jeunes adultes handicapés dans l’établissement fréquent
é durant leur minorité,
progressent également.
4.1.5. D
es dépenses d’aide sociale à l’enfance
relativement stables
Tableau 35
: Évolution des dépenses d’aide sociale à l’enfance
en
milliers d’euros
2011
2012
2013
2014
2015
Évolution
2011/2015
Aides à la personne
2 120,8
1 811,1
2 165,5
2 222,4
1 975,8
-6,8%
Accueil familial
261,4
250,5
269,5
237,1
144 74
-44,6%
Masse salariale assistants
familiaux
14 964,3
15 626,3
15 649,8
14 409,9
14 333,2
-4,2%
Frais de séjour en
établissements
5 998,3
7 675,6
7 866,2
7 460,4
6 861,0
14,4%
dont foyers de l’enfance, centres
267,0
259,9
398,6
569,9
715,0
167,8%
dont maisons d’enfants à
caractère social
4 402,1
4 406,4
4 586,0
4 128,0
3 363,5
-23,6%
dont lieux de vie et d’accueil
1 006,1
964,4
873,0
799,7
-20,5%
dont foyers de jeunes travailleurs
100,8
156,1
178,6
95,4
-5,3%
dont établissements scolaires
27,0
19,5
26,1
24,2
32,0
18,4%
dont services d’aide éducative en
milieu ouvert et domicile
1 633,0
1 750,5
1 696,1
1 670,5
1 749,1
-0,1%
dont autres
132,6
39,0
16,4
106,3
-19,8%
Frais de scolarité et
périscolaires
60,8
66,1
73,1
85,5
64,4
5,9%
TOTAL Aide sociale à l'enfance
23 405,7
25 429,6
26 024,1
24 415,3
23 379,0
-0,1%
Source : Comptes de gestion et données du département
La part des dépenses
d’aide sociale à l’enfance
dans les dépenses sociales directes
est restée stable sur la période, à environ 14 %.
58
Article 22 de la loi n° 89-18 du 13 janvier 1989 modifiant
l’article 6
de la loi n° 75-534 du 30 juin 1975 d'orientation en faveur
des personnes handicapées
47
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Les allocations
d’aide sociale à la personne versées au titre de l’article
L. 222-3 du
CASF sont en diminution de 11 % en 2015 après une croissance continue depuis 2012
59
et
s’établissent à moins de 2
M€
. Selon le département, cette baisse serait due à une
recentralisation des allocations sur «
les besoins essentiels de l’enfant
» et à la diminution des
placements. Pour autant, si sur la période le nombre
d’enfants placés a diminué de 10
%, il
est stable en 2014 et 2015 (597 enfants). Ces aides à la personne rassemblent des aides
directes telle
s que l’argent de poche ou l’allocation habillement, des
allocations mensuelles
aux jeunes majeurs, notamment des majeurs étrangers isolés de plus de 18 ans, ou encore
de tiers de confiance mais également des reversements aux autres départements
60
, dans le
cadre des dessaisissements
en application de l’article
L. 228-4 du CASF.
Les dépenses liées aux frais de séjours en établissements et autres lieux d’accueil
représentent près de 30
% des coûts de l’aide sociale à l’enfance en 2015 et s’élèvent à plus
de 6,8
M€.
Selon le diagnostic présenté dans le rapport à
l’assemblée
délibérante
accompagnant le nouveau schéma départemental 2014-2020, le placement est le mode
privilégié de prise en charge pour des périodes particulièrement longues : 5 ans et 2 mois en
moyenne, contre 2 ans
dans l’ensemble des départements
. Ces dépenses sont cependant en
diminution constante depuis 2013 (- 1
M€
entre 2013 et 2015) notamment du fait de la baisse
des placements.
Dans le détail des différentes structures d’accueil,
les dépenses à destination
des services en milieu ouvert et à domicile ont crû en 2015. Cette orientation est confirmée en
2016 au niveau organisationnel avec le déploiement du
service d’accompagnement et de
maintien de l’enfant à domicile
sur Bourges (SAMED
61
) dont
l’objectif est de diminuer
progressivement les placemen
ts d’enfants
en établissement et en famille d’accueil auprès
d’assistants familiaux (qui ne devraient plus être plus de 300).
En 2015, ce sont ainsi 37
enfants
qui ont bénéficié de ce mode