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FINANCES ET COMPTES PUBLICS
LE BUDGET DE L’ÉTAT
EN 2016
Résultats et gestion
Synthèse
Mai 2017
2
Synthèse du rapport sur le budget de l’État en 2016
g
AVERTISSEMENT
Cette synthèse est destinée à faciliter la lecture et l’utilisation du
rapport de la Cour des comptes.
Seul le rapport engage la Cour des comptes.
La réponse du ministre de l’action et des comptes publics figure
à la suite du rapport
.
3
Synthèse du rapport sur le budget de l’État en 2016
Sommaire
Introduction
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7
1
La réduction du déficit du budget de l’État
observée en 2016 est peu significative
9
2
Des facteurs exceptionnels ont permis aux recettes
de rester proches des prévisions malgré un rendement
décevant de l’impôt sur les sociétés
11
3
L’augmentation des dépenses de l’État a été contenue
grâce à une économie sur la charge de la dette et au prix
d’accommodements critiquables
13
4
La gestion 2016 s’éloigne toujours plus des objectifs
et des principes de la LOLF
15
5
Les incertitudes sur la trajectoire budgétaire à court
et à moyen terme sont renforcées
17
6
La situation financière de l’État s’est encore détériorée
19
7
La mise en œuvre des dispositifs d’encadrement budgétaire
et financier pluriannuel des opérateurs est incomplète
21
Recommandations. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
5
La mission constitutionnelle
d’assistance au Gouvernement
et au Parlement de la Cour des comptes
Synthèse du rapport sur le budget de l’État en 2016
La clôture de l’exercice budgétaire et l’arrêté des comptes conduisent le
Gouvernement, en application de l’article 46 de la loi organique relative aux lois
de finances du 1
er
août 2001 (LOLF), à déposer un projet de loi de règlement,
en principe avant le 1
er
juin de l’exercice suivant . Celui-ci retrace les opérations
budgétaires et arrête les comptes de l’exercice écoulé . Il est accompagné du
compte général de l’État, d’un rapport de gestion et des rapports annuels de
performances relatifs à chacune des missions du budget de l’État . En 2017, le
projet de loi de règlement ne sera déposé par le Gouvernement qu’après les
élections législatives et la mise en place de la nouvelle Assemblée nationale .
Dans le cadre de la mission constitutionnelle d’assistance au Gouvernement et
au Parlement que la Cour des comptes tient de l’article 47-2 de la Constitution,
l’article 58-4° de la LOLF prévoit « le dépôt d’un rapport conjoint au dépôt du
projet de loi de règlement, relatif aux résultats de l’exécution de l’exercice antérieur
et aux comptes associés, qui, en particulier, analyse par mission et par programme
l’exécution des crédits » . En 2017, comme en 2007 et en 2012, la Cour a choisi
de publier ce rapport selon le même calendrier que les années sans élections
législatives, avant le 1
er
juin .
Le rapport sur
Le budget de l’État en 2016
vise à permettre l’appréciation des
résultats de l’exercice et de la qualité de la gestion budgétaire . Il est complété
par 57 notes d’analyses de la gestion de chacune des missions du budget général
et de chacun des comptes spéciaux, de trois analyses de l’exécution des recettes,
fiscales et non fiscales, et des dépenses fiscales, ainsi que de deux analyses
consacrées aux prélèvements sur recettes, au profit des collectivités territoriales
et de l’Union européenne . Ces notes sont publiées dans leur intégralité sur le site
Internet de la Cour des comptes : www .ccomptes .fr .
La Cour présente également un suivi des recommandations qu’elle avait formulées
dans les rapports relatifs au budget de l’État, établis au titre des gestions de 2014 et
de 2015 .
7
Synthèse du rapport sur le budget de l’État en 2016
Introduction
Le budget de l’État avec des dépenses de 308,3 Md€, des recettes nettes de
234,9 Md€ et un solde des comptes spéciaux de 4,4 Md€, présente un déficit
en 2016 de 69,1 Md€ .
Solde budgétaire 1974-2016 (en Md€ 2016)
Source : Cour des comptes (données : lois de règlement 1974 à 2015, Insee et direction
du budget)
La réduction du déficit du budget de l’État observée en 2016 est peu significative .
Alors que des facteurs exceptionnels ont permis aux recettes de rester proches
des prévisions malgré un rendement décevant de l’impôt sur les sociétés,
l’augmentation des dépenses de l’État a été contenue grâce à une économie
sur la charge de la dette et au prix d’accommodements critiquables . La gestion
2016 s’éloigne toujours plus des objectifs et des principes de la loi organique
relative aux lois de finances de 2001 (LOLF) . Au terme de l’exercice, les incertitudes
sur la trajectoire budgétaire à court et à moyen terme sont renforcées et la situation
financière de l’État s’est encore détériorée .
- 160
- 150
- 140
- 130
- 120
- 110
- 100
- 90
- 80
- 70
- 60
- 50
- 40
- 30
- 20
- 10
0
10
1974
1979
1984
1989
1994
1999
2004
2009
2014
8
Synthèse du rapport sur le budget de l’État en 2016
Introduction
L’exercice 2016 apparaît ainsi comme une occasion manquée . Le contexte propice
que constituaient la baisse de la charge de la dette et la forte réduction des
prélèvements sur recettes a été insuffisamment mis à profit pour progresser
dans le rétablissement des finances de l’État .
À l’inverse, cet exercice se
caractérise par l’émergence de facteurs d’accélération durable de la dépense
qui sont susceptibles de compromettre à court et à moyen terme le retour à
l’équilibre des comptes .
La Cour complète ces développements sur l’exécution 2016 par une analyse sur
les relations financières entre l’État et ses opérateurs . Celle-ci montre que la mise
en œuvre des dispositifs d’encadrement budgétaire et financier des opérateurs est
incomplète .
9
Synthèse du rapport sur le budget de l’État en 2016
1
La réduction du déficit du budget
de l’État observée en 2016
est peu significative
Une diminution du déficit
par rapport aux prévisions
reposant sur une amélioration
du solde des comptes spéciaux
Le déficit 2016 (69,1 M€) est inférieur
aux prévisions de la loi de finances ini-
tiale (72,3 Md€) et à la cible de la loi de
programmation des finances publiques
(LPFP) 2014-2019 (70 Md€) .
La recapitalisation de l’Agence
française de développement (AFD
)
La loi de finances rectificative (LFR)
pour 2016 a procédé à une reca-
pitalisation de l’AFD compensée
par un remboursement anticipé de
créances détenues par l’État sur
cette agence . L’opération dégrade le
solde du budget général de 2,4 Md€
et améliore le solde des comptes
spéciaux de 2,4 Md€ . Elle est donc
globalement neutre sur le budget
de l’État en 2016, et n’est pour cette
raison pas prise en compte dans les
analyses du rapport sur le budget
de l’État .
Hors recapitalisation de l’AFD, la
diminution du déficit par rapport à
la LFI résulte, malgré des recettes
du budget général en retrait de
1,1  Md€, de dépenses du budget
général inférieures à la LFI de 1,4 Md€,
et d’une amélioration du solde des
comptes spéciaux de 3 Md€ .
L’amélioration du solde des comptes
spéciaux trouve son explication, à
hauteur de 2 Md€, dans l’annulation
de la contribution au désendettement
du compte d’affectation spéciale
(CAS)
Participations financières de
l’État.
Celle-ci permet d’afficher
un déficit budgétaire inférieur aux
prévisions initiales, mais elle est
sans effet sur la dette de l’État .
La contribution au désendettement
du compte d’affectation spéciale
Participations financières de l’État
La contribution du CAS
Participations
financières de l’État
est versée à un
établissement public, la Caisse de la
dette publique (CDP), et utilisée par
celle-ci pour financer des rachats
de dette . Elle augmente le déficit
budgétaire et donc le besoin de
financement de l’État, mais aussi
à due concurrence, par l’intermé-
diaire de la CDP, les ressources de
financement de l’État . Elle est ainsi
sans effet sur la dette financière de
l’État . La suppression d’une contri-
bution au désendettement de ce
CAS prévue en LFI réduit donc le
déficit budgétaire, mais sans dimi-
nuer la dette financière de l’État .
10
Synthèse du rapport sur le budget de l’État en 2016
Un déficit qui ne se réduit plus
depuis 2013
La réduction, au demeurant limitée
(- 1,5 Md€), du déficit budgétaire par
rapport à 2015, doit être resituée dans
une perspective de moyen terme . En
retraitant les dépenses exception-
nelles enregistrées en 2013 et 2014
1
et les programmes d’investissements
d’avenir (PIA), le déficit budgétaire
2016 reste supérieur à celui de 2013 .
Soldes budgétaires effectif et retraité
(en Md€)
Source : Cour des comptes (données : direction
du budget et Commissariat général à l’inves-
tissement)
Le besoin de financement de l’État
en comptabilité nationale et son
résultat en comptabilité générale
se sont dégradés . Sur la période, le
budget de l’État a supporté le finance-
ment du crédit d’impôt compétitivité
emploi (CICE) et du pacte de respon-
sabilité et de solidarité (24,5 Md€
en 2016) . La détérioration du déficit
de l’État contraste néanmoins avec
l’amélioration constatée tant pour les
finances locales que pour les comptes
de la sécurité sociale .
La réduction du déficit du budget de l’État
observée en 2016 est peu significative
Solde de l’État et des administrations
publiques en comptabilité nationale
(en Md€)
Source : Cour des comptes (données : Insee)
Un déficit toujours trop élevé
pour stabiliser le poids de
la dette de l’État dans le PIB
Le déficit reste supérieur de plus de
85 % à son niveau antérieur à la crise
financière (38,4
Md€ en 2007
2
) . Le
déficit primaire (hors charge de la
dette) pour 2016 s’élève à 27,6 Md€,
alors qu’un excédent primaire de
16,5 Md€ aurait été nécessaire pour
stabiliser la part de la dette de l’État
dans le PIB .
Solde primaire stabilisant
et solde primaire constaté (en % du PIB)
Source : Cour des comptes (données : Agence
France Trésor (AFT), direction du budget et Insee)
- 150
- 120
- 90
- 60
- 30
0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Solde budgétaire retraité
Solde budgétaire effectif
1
Augmentation du capital de la banque européenne d’investissement (BEI) et versements au
mécanisme européen de stabilité (MES) .
2
Hors recettes liées à l’ouverture du capital d’EDF .
- 90
- 85
- 80
- 75
- 70
- 65
- 60
2013
2014
2015
2016
Administrations publiques
État
- 6 %
- 5 %
- 4 %
- 3 %
- 2 %
- 1 %
0 %
1 %
2 %
3 %
4 %
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Solde primaire constaté
Solde primaire stabilisant
11
Synthèse du rapport sur le budget de l’État en 2016
Des recettes fiscales décevantes
Les
recettes
fiscales
nettes
(284,1 
Md€)
sont
inférieures
de
3,8  Md€ au montant prévu en LFI .
Cette diminution s’explique par une
révision à la baisse de la croissance
du PIB en valeur (1,6  % au lieu de
2,5 %) . Les moins-values fiscales sont
concentrées sur l’impôt sur les sociétés,
en baisse de 2,9  Md€ par rapport aux
prévisions en raison d’une croissance du
bénéfice fiscal inférieure aux prévisions
et d’un moindre rendement du contrôle
fiscal .
Recettes d’impôt sur les sociétés
de la LFI à l’exécution
Source : Cour des comptes
Les recettes nettes après prélèvements
(234,9 Md€) sont pourtant restées
proches de la LFI (- 1 ,1 Md€) grâce à des
recettes non fiscales non reconductibles
et à des économies de constatation sur
les prélèvements sur recettes .
Des recettes non fiscales excep-
tionnelles et des économies sur
les prélèvements sur recettes
Malgré une baisse des dividendes reçus
en numéraire, les recettes non fiscales
(16,3 Md€) sont en augmentation,
grâce à des ressources exceptionnelles .
Le budget général a pu encaisser en
2016 deux années de redevances
d’usage des fréquences de la bande
700 Mhz (soit 1,3 Md€) . Par ailleurs, le
prélèvement effectué sur la COFACE
(2,4 Md€) a été exceptionnellement
élevé du fait des bons résultats de
l’assurance-crédit (pour 2 Md€), et
d’une anticipation du reversement
prévu en 2017 dans le cadre du
transfert de la gestion des procédures
de soutien au commerce extérieur à
Bpifrance (à hauteur de 0,4 Md€) .
Des facteurs exceptionnels ont
permis aux recettes de rester
proches des prévisions malgré
un rendement décevant
de l’impôt sur les sociétés
2
28
29
30
31
32
33
34
LFI 2016
(déc-15)
Pacte de Stabilité
(mars-16)
LFR 2016
(sept-16)
Exécution 2016
(fév-17)
En Md€
12
Synthèse du rapport sur le budget de l’État en 2016
Les prélèvements sur recettes au profit
des collectivités territoriales et de l’Union
européenne (65,5 Md€) sont inférieurs
de 2 Md€ aux estimations de la LFI .
Le retard pris par l’UE dans la mise en
œuvre du cadre financier pluriannuel
2014-2020 et de moindres dépenses
au titre du fonds de compensation de
la TVA pour les collectivités territoriales
expliquent cette sous-exécution .
En l’état, rien ne permet d’anticiper
la reconduction d’éléments aussi
favorables en 2017 .
Des facteurs exceptionnels ont permis aux recettes
de rester proches des prévisions malgré un rendement
décevant de l’impôt sur les sociétés
13
Synthèse du rapport sur le budget de l’État en 2016
Des dépenses inférieures à la
LFI grâce à une économie mas-
sive sur la charge de la dette
Hors recapitalisation de l’Agence
française de développement (AFD),
les dépenses nettes du budget gé-
néral (308,3 Md€) sont inférieures
de 1,4  Md€ aux prévisions initiales
grâce à une économie de consta-
tation massive sur la charge de la
dette . Hors charge d’intérêts, les
dépenses du budget général dé-
passent les autorisations de la LFI
de 1,6 Md€ .
Une progression des dépenses
modérée seulement
en apparence
Sur le périmètre du budget triennal,
hors charge de la dette, pensions et
mission
Relations avec les collectivités
territoriales
,
les
dépenses
nettes
du budget général
s’établissent à
223,5 Md€ en 2016, en augmentation
de 1 % par rapport à 2015 .
Cette
progression,
relativement
modérée, les porte néanmoins à
un niveau nettement supérieur à la
cible de la programmation plurian-
nuelle (+ 5,2 Md€) . Par ailleurs,
l’objectif d’économies prévue pour
2016 par le Gouvernement pour
l’État (5 Md€) n’a pas été atteint .
Écart exécution 2016 - budget triennal
(en Md€)
Source : Cour des comptes
Des accommodements
critiquables
L’augmentation des dépenses
mesurée
par la comptabilité budgétaire sous-
estime leur évolution réelle car
elle ne
tient pas compte de l’augmentation
des reports de charges (+ 0,9 Md€ sur le
budget général, à périmètre constant) .
Des contournements de la charte de
budgétisation, prenant notamment
la forme d’une substitution de taxes
affectées à des dépenses budgétaires
ou d’une surévaluation des mesures de
périmètre, conduisent aussi à minorer
de 1,9 Md€ l’évolution des dépenses à
périmètre constant sur le budget général .
Retraitée de ces éléments, la dynamique
des dépenses dans le périmètre du
budget triennal est près de deux fois
plus rapide (+ 1,8 %) .
L’augmentation des dépenses
de l’État a été contenue grâce à
une économie sur la charge de la
dette et au prix d’accommodements
critiquables
3
- 1
0
1
2
3
4
Agriculture
Défense
Écologie
Logement
Engagements financiers
Enseignement scolaire
Travail et emploi
Solidarité
Autres missions
15
Synthèse du rapport sur le budget de l’État en 2016
Alors que la loi organique relative aux
lois de finances de 2001 (LOLF) visait à
mieux définir les politiques publiques,
à responsabiliser les décideurs et à
améliorer la mesure des résultats de
la gestion publique, l’exercice 2016
continue à creuser l’écart entre les
pratiques et ces objectifs .
Des procédures inutilement
dérogatoires pour les programmes
d’investissements d’avenir
Certaines mesures de la LFI 2016 vont
dans le sens d’un renforcement de
l’unité du budget de l’État et d’une
meilleure lisibilité des politiques
publiques : tel est le cas notamment
de la budgétisation du service public
de l’électricité .
Mais la lisibilité des politiques publiques
a été brouillée par le développement
d’autres
financements
extrabudgé-
taires, notamment dans le cadre des
programmes d’investissements d’avenir
(PIA 1 en 2010 et PIA 2 en 2014) .
Les dotations des PIA 1, 2 et 3
Source : Cour des comptes (données  : Commissariat
général à l’investissement)
Ce mode de gestion dérogatoire ne
paraît pas justifié . Les spécificités
des PIA, notamment en matière de
sélection des projets, peuvent être
mises en œuvre dans un cadre
budgétaire de droit commun . Les
modifications introduites dans la
gestion du PIA 3, inscrit en LFI 2017,
sont positives mais restent incomplètes :
la Cour recommande d’achever la mise
en conformité du PIA 3 avec le droit
commun budgétaire .
Un rôle du Parlement
et des gestionnaires affaibli
par des sous-budgétisations
croissantes
Les sous-budgétisations importantes
(3 Md€) et les décisions de dépenses
nouvelles intervenues dès le début
de la gestion ont conduit à une exé-
cution particulièrement heurtée qui
s’est écartée de la programmation
de la LFI .
Ouvertures liées à des sous-budgétisations
(en Md€)
Source : Cour des comptes
La gestion 2016 s’éloigne toujours
plus des objectifs et des principes
de la LOLF
4
En Md€
PIA 1
PIA 2
PIA 3
PIA 1+2+3
Dotations consommables (a)
19,6
8,7
10
38,3
Dotations non consommables (b)
15
3,3
0
18,3
Total affiché (a + b)
34,6
12
10
56,6
Intérêts des dotations
non consommables (c)
4,7
1
0
5,7
Total mobilisable (a + c)
24,3
9,7
10
44
2012
2013
2014
2015
2016
Agriculture
Défense
Logement, immigration et santé
Enseignement scolaire
Solidarité
Travail et emploi
Autres
0
500
1 000
1 500
2 000
2 500
3 000
3 500
16
Synthèse du rapport sur le budget de l’État en 2016
La gestion 2016 s’éloigne toujours plus
des objectifs et des principes de la LOLF
La gestion budgétaire 2016 s’est
caractérisée par la mise en réserve
de montants de crédits élevés, renfor-
cés en cours d’année par des surgels
portant notamment sur les reports, une
utilisation très étendue de la procédure
des décrets d’avance, et la définition de
cibles de fin de gestion distinctes des
crédits ouverts .
Ces mécanismes privent en partie
l’autorisation parlementaire de sa
signification .
Ils
déresponsabilisent
également
les gestionnaires . En effet, les sous-
budgétisations rigidifient dès le début de
l’année l’usage de la réserve de précaution,
limitant de ce fait fortement les incitations
à la recherche d’économies internes
au programme et plus largement au
ministère pour financer les dépenses
nouvelles .
Les sous-budgétisations induisent par
ailleurs un pilotage actif de la dépense
par la direction du budget en cours
d’année, et la mise en œuvre en cours
de gestion de mesures de réduction
non différenciée des autres crédits .
C’est ainsi l’ensemble du cadre de
gestion prévu par la LOLF, fondé sur
le
principe
d’auto-assurance
des
gestionnaires, qui se trouve remis en
cause .
Une prise en compte toujours
insuffisante de la performance
dans les choix publics
Conçus à l’origine comme exclusifs,
les indicateurs des projets annuels de
performances (PAP) et des rapports
annuels de performances (RAP) sont
aujourd’hui le maillon central d’une
chaîne qui comprend les 10 indicateurs
de richesse mis en place par la loi du
13  avril 2015 pour mesurer la qualité
de la croissance « au-delà du PIB »,
les 90  indicateurs de missions créés
en 2011, les 736 indicateurs de perfor-
mance des programmes et des milliers
d’indicateurs opérationnels .
Certains de ces indicateurs continuent
de présenter des insuffisances .
Ainsi,
l’analyse menée cette année par la
Cour sur les indicateurs de qualité de
service des PAP et des RAP a mis en
évidence que ceux-ci prenaient peu en
compte l’opinion des usagers et étaient
mal coordonnés avec les engagements
pris par l’État en terme d’accueil dans
le cadre du référentiel Marianne .
Ces indicateurs présentent néanmoins
une information riche et sous-utilisée, à
la fois par les ministres et le Parlement
dans le contrôle de l’action des respon-
sables de programmes .
17
Synthèse du rapport sur le budget de l’État en 2016
Des risques sur l’exécution 2017
À court terme, l’accélération de la
croissance des dépenses fiscales et les
reports de charges créent un risque
sur l’exécution 2017 .
En 2016, le coût des dépenses fiscales
est en hausse de 2,1 Md€ à périmètre
constant . Contrairement aux années
précédentes,
cette
augmentation
ne provient pas, à titre principal, du
CICE . En 2017 et 2018, cet accroisse-
ment des dépenses au titre des autres
dispositifs
est
susceptible
de
se
poursuivre, alors même que le coût
du CICE reprendra sa progression .
Coût budgétaire prévisionnel du CICE
Source : DGFiP
S’agissant des dépenses, les reports
de charges sont en augmentation fin
2016, notamment sur les missions
Travail et emploi
et
Agriculture,
alimentation et affaires rurales
Une accélération de l’évolution
tendancielle de certaines dépenses
À moyen terme, les effets différés des
décisions prises fin 2015 et en 2016
dans différents domaines accélèrent
fortement l’évolution tendancielle de
certaines dépenses .
La croissance des dépenses de personnel
observée en 2016 (+ 1,6 %, hors pensions)
est supérieure à l’augmentation cumulée
des cinq années précédentes . Cette hausse
sera difficile à ralentir à court terme,
compte tenu notamment des effets
différés du protocole sur les parcours
professionnels, les carrières et les
rémunérations signé fin 2015 .
Facteurs d’évolution de la masse salariale
Source : Cour des comptes (données : direction
du budget)
De même, l’augmentation des dépenses
de missions
Travail et emploi, Défense
et
Sécurités
constatée en 2016 s’inscrit
dans le cadre d’engagements plurian-
nuels (plan d’urgence pour l’emploi, loi
de programmation militaire, pacte de
sécurité) et se poursuivra en 2017 et
les années suivantes .
Les incertitudes sur la trajectoire
budgétaire à court et à moyen
terme sont renforcées
5
En Md€
2016
(réalisation)
2017
2018
2019
CICE
12,6
15,8
20,6
21,4
Mesures diverses /
débasages
et rebasages
GVT solde
Mesures
catégorielles
Mesures générales
Schéma d'emplois
Variation masse
salariale (périmètre
constant année
précédente)
1,0
0,7
0,5
0,1
-
0,2
0,4
0,5
1,6
-1,5
-1,0
-0,5
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
En %
19
Synthèse du rapport sur le budget de l’État en 2016
Au
terme
de
l’exercice,
la
dette
financière négociable de l’État atteint
1 621 Md€, en hausse de 45 Md€, et sa
situation nette (- 1 203 Md€) poursuit
sa dégradation .
Une progression de l’endettement
freinée temporairement
Comme en 2015, l’augmentation de
la dette financière est inférieure au
déficit grâce à un niveau à nouveau
élevé de primes à l’émission .
Cette situation, relevée également
dans d’autres États membres de
l’Union
européenne,
résulte
en
2016 pour une large part des effets
mécaniques de la baisse des taux (et en
particulier des taux négatifs sur les
émissions à moyen terme) .
Ses effets sur l’accroissement de la
dette sont temporaires . Les primes
auront comme contrepartie, au cours
des années à venir, le versement de
coupons plus élevés qui viendront
augmenter la charge de la dette en
comptabilité budgétaire et donc le
déficit budgétaire . Ceci créera un
besoin de financement accru et la
dette financière retrouvera progres-
sivement le niveau qu’elle aurait atteint
dans l’hypothèse théorique où toutes
les émissions auraient eu lieu à la valeur
faciale des titres, sans prime ou décote .
Une forte exposition du budget
de l’État à la remontée des taux
Malgré l’augmentation de la dette
observée en 2016, la charge d’intérêts
(41,4  Md€) a baissé de 0,7 Md€ par
rapport à 2015 en raison de la faiblesse
des taux et de l’inflation . Depuis 2011,
la charge de la dette de l’État a dimi-
nué de 10 % alors que son encours a
augmenté de 23 % .
Encours et charge de la dette de l’État
(en Md€)
Source : Cour des comptes (données : AFT)
Cette situation ne sera probablement
pas durable . Si les taux remontaient
de 1 % sur l’ensemble des maturités
au-dessus des hypothèses du projet
de loi de finances pour 2017, la charge
de la dette en comptabilité nationale
augmenterait, selon l’AFT, de 2,1 Md€
la première année, puis de 4,6 Md€ la
La situation financière de l’État
s’est encore détériorée
6
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
0
200
400
600
800
1 000
1 200
1 400
1 600
1 800
Encours de la dette (éch.g.)
Charge de la dette et de la trésorerie (éch.d.)
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
20
Synthèse du rapport sur le budget de l’État en 2016
deuxième année, 6,7 Md€ la troisième
année, et de 15,8 Md€ au bout de 10 ans,
compte tenu de la nécessité de refinan-
cer la dette actuelle de l’État au fur et à
mesure qu’elle arrive à échéance .
Dans l’hypothèse où la remontée
des taux amorcée fin 2016 se pour-
suivrait et ne s’accompagnerait pas
d’une accélération de la croissance,
l’État devrait, au cours des prochaines
années, poursuivre l’effort indispensable
de redressement de ses comptes dans
un environnement beaucoup moins
favorable .
Taux des emprunts d’État à 10 ans
des principaux pays européens (%)
Source : Banque centrale européenne
La situation financière de l’État s’est encore
détériorée
Allemagne
Espagne
France
Royaume-Uni
Italie
0
1
2
3
4
5
6
7
8
mars-10
juil-10
nov-10
mars-11
juil-11
nov-11
mars-12
juil-12
nov-12
mars-13
juil-13
nov-13
mars-14
juil-14
nov-14
mars-15
juil-15
nov-15
mars-16
juil-16
nov-16
mars-17
21
Synthèse du rapport sur le budget de l’État en 2016
Un enjeu important pour la
maîtrise des dépenses de l’État
Les concours de l’État aux opérateurs
ont représenté 50,7 Md€ en 2016 .
Entre 2012 et la LFI 2017, ils ont
augmenté de 9,9 % à périmètre
constant alors
que
la
norme
de
dépenses de l’État hors charge de la
dette n’a cru que de 1,7 %
3
Norme de dépenses de l’État et concours
aux opérateurs
Source : Cour des comptes (données : direction
du budget)
3
Cette évolution de la norme de dépenses qui fait apparaître une baisse en 2016 n’est pas
comparable avec la variation des dépenses à périmètre constant présentée p . 13 . Elle inclut
notamment les prélèvements sur recettes, en forte diminution sur la période, et n’est pas
retraitée des contournements de la charte de budgétisation .
Des résultats limités pour
les dispositifs d’encadrement
budgétaire et financier des LPFP
Compte tenu de l’importance des
dépenses de l’État consacrées aux
opérateurs et de leur dynamisme,
les lois de programmation des finances
publiques successives ont mis en place
depuis 2011 des dispositifs d’enca-
drement budgétaire et financier .
L’endettement des opérateurs a été
maîtrisé, mais l’encadrement de leurs
effectifs par les plafonds d’emploi s’est
révélé peu opérant et de nombreuses
taxes affectées restent à rebudgétiser,
conformément à la LPFP 2014-2019 .
Effectifs des opérateurs non prioritaires
Source : Cour des comptes (données : direction
du budget)
La mise en œuvre des dispositifs
d’encadrement budgétaire
et financier pluriannuel
des opérateurs est incomplète
7
Norme y compris pensions
Concours aux opérateurs
2012
2013
constant
2014
constant
2015
constant
2016
constant
LFI 2017
constant
- 2 %
0 %
2 %
4 %
6 %
8 %
10 %
12 %
- 0,8 %
- 0,7 %
- 0,6 %
- 0,5 %
- 0,4 %
- 0,3 %
- 0,2 %
- 0,1 %
0,0 %
2013
2014
2015
2016
2017
Évolution à périmètre constant
Objectif LPFP 2012-2017
22
Synthèse du rapport sur le budget de l’État en 2016
La mise en œuvre des dispositifs d’encadrement
budgétaire et financier pluriannuel
des opérateurs est incomplète
Des instruments de programmation
et de suivi financiers insuffisants
La mise en œuvre de ces dispositifs a
été gênée par la fragilité des outils de
programmation et de suivi financiers
des opérateurs .
Au cours des dernières années, le
taux de couverture des opérateurs
par des contrats d’objectifs a diminué
et ceux-ci ne comprennent plus
qu’exceptionnellement une trajectoire
financière pluriannuelle .
Taux de couverture des opérateurs
par des contrats d’objectifs
Source : Cour des comptes (données : direction
du budget)
Sur la période étudiée par la Cour, qui
précède la mise en œuvre du décret
de 2012 relatif à la gestion budgétaire
et comptable publique (GBCP), le
suivi des opérateurs par le ministère
des finances reposait par ailleurs sur
des outils incomplets, utilisant des
notions différentes au périmètre
évolutif .
Des leviers d’action à renforcer
dans la prochaine LPFP
La définition d’un objectif global
d’évolution des concours de l’État
aux opérateurs inclus dans la norme
de dépenses pourrait redonner une
cohérence aux dispositifs existants
d’encadrement des opérateurs dans
la prochaine programmation des
finances publiques .
Cet objectif global devrait être décliné
au niveau des principaux opérateurs
par un contrat d’objectifs et de moyens
coordonné avec le budget triennal de
l’État .
Par ailleurs, la masse salariale des
opérateurs nécessite un pilotage
spécifique qui pourrait s’appuyer sur
une extension du nombre d’opérateurs
suivi par la commission interministérielle
d’audit salarial du secteur public (CIASSP) .
Évolution comparée de la masse salariale
des opérateurs de l’État et des organismes
soumis à la CIASSP
Source : Cour des comptes (données : CGEFi,
direction du budget)
0 %
10 %
20 %
30 %
40 %
50 %
60 %
70 %
80 %
2013
2014
2015
2016
2017
en vigueur
en vigueur ou en cours de renouvellement
0,0%
0,4%
0,8%
1,2%
1,6%
2,0%
Organismes suivis
par la CIASSP
Opérateurs
2014
2015
23
Synthèse du rapport sur le budget de l’État en 2016
Recommandation n° 1 :
faire figurer,
en loi de finances initiale et en loi de
règlement, la décomposition des
soldes structurel et conjoncturel de
l’article liminaire pour l’État comme
par
sous-secteur
d’administra-
tions publiques (recommandation
reconduite) .
Recommandation n° 2 :
modifier la
présentation du tableau d’équilibre
des ressources et des dépenses dans
les lois de finances en déduisant
des recettes fiscales brutes de l’État
les seuls remboursements et dégrève-
ments relatifs à des impôts d’État pour
la détermination des recettes fiscales
nettes (recommandation reconduite) .
Recommandation n° 3 :
présenter,
dans l’annexe Voies et Moyens du
projet de loi de finances, d’une part,
les méthodes et le processus de
prévision des recettes pour les princi-
paux impôts, en précisant, impôt par
impôt, les hypothèses d’élasticité et
de bases taxables, et, d’autre part,
des analyses approfondies des écarts
entre prévision et exécution de recettes
fiscales pour l’année précédente
(recommandation reformulée) .
Recommandation n° 4 :
à l’image
de la charte de budgétisation qui
s’applique aux dépenses budgétaires
sous norme, formaliser des règles
précises de définition et de modification
du périmètre des dépenses fiscales et des
crédits d’impôts soumis aux plafonds
de la LPFP (« charte d’évaluation des
dépenses fiscales et des crédits d’im-
pôts ») (recommandation reconduite) .
Recommandation n° 5 :
compléter
les
documents
budgétaires
(PAP
et RAP) en précisant les objectifs
auxquels concourent les dépenses
fiscales rattachées au programme
et en justifiant la prévision du coût des
plus significatives (recommandation
reformulée) .
Recommandation n° 6 :
réaliser, sur
la période couverte par la prochaine
LPFP, une évaluation exhaustive des
dépenses fiscales (recommandation
reformulée) .
Recommandation n° 7 :
s’agissant
de la norme de gestion (ancienne norme
« en valeur »), ajuster, à l’occasion de la
prochaine programmation pluriannuelle,
son périmètre sur celui des dépenses
maîtrisables annuellement par l’admi-
nistration en retirant le prélèvement sur
recettes au profit de l’Union européenne
et en intégrant les remboursements
et dégrèvements d’impôts locaux, les
décaissements des PIA, les dépenses
des comptes d’affectation spéciale
(hors pensions et opérations finan-
cières), la totalité des impôts et taxes
affectées aux administrations publiques
hors collectivités territoriales et leurs
groupements et organismes de sécurité
sociale (recommandation reconduite) .
Recommandation n° 8 :
s’agissant de
la norme globale (ancienne norme « en
volume »), ajuster, à l’occasion de la pro-
chaine programmation pluriannuelle,
son périmètre en incluant au sein de
cette dernière, au-delà des éléments
de la norme de gestion, la charge de la
dette, les contributions de l’État au CAS
Pensions
, les crédits d’impôts d’État et
le prélèvement sur recettes au profit de
l’Union européenne (recommandation
reconduite) .
Recommandations
24
Synthèse du rapport sur le budget de l’État en 2016
Recommandations
Recommandation n° 9 :
mettre en
place un dispositif de suivi pluriannuel
de la norme en rendant publique une
prévision d’exécution de celle-ci à
trois reprises en cours de gestion
(présentation
du
programme
de
stabilité, débat d’orientation bud-
gétaire et présentation du PLF de
l’année suivante) (recommandation
reconduite) .
Recommandation n° 10 :
achever la
mise en conformité du PIA 3 avec le
droit commun budgétaire en inscri-
vant en LFI chaque année sur la durée
totale du programme les crédits de
paiement strictement nécessaires pour
couvrir les besoins des bénéficiaires
finaux des projets (recommandation
nouvelle) .
Recommandation n° 11 :
prévoir
dans la prochaine LPFP un objectif
d’évolution des concours de l’État aux
opérateurs inclus dans la norme de
dépenses (recommandation nouvelle) .
Recommandation n° 12 :
doter les
opérateurs recevant plus de 150 M€
de concours de l’État (hors écoles et
universités) de contrats d’objectifs
et de moyens et réviser leur trajec-
toire financière pluriannuelle lors de
l’adoption de chaque budget triennal
de l’État (recommandation nouvelle) .
Recommandation n° 13 :
étendre
le cadrage de la rémunération des
personnels en place par la direction
du budget et son suivi par la com-
mission
interministérielle
d’audit
des salaires du secteur public aux
opérateurs dont la masse salariale
est supérieure à 40 M€ dès lors qu’ils
comprennent un nombre significatif
de contractuels et ne font pas l’objet
d’un autre mécanisme d’encadrement
de leurs dépenses de personnel
(recommandation nouvelle) .