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Lyon, le 28 avril 2017
La présidente
N° D171475
Recommandée avec A.R.
Réf. :
ma lettre n° D171072 du 20 mars 2017
P.J. :
1
Monsieur le Maire,
Par lettre citée en référence, je vous ai communiqué le rapport d’observations définitives de la
chambre régionale des comptes concernant la gestion de la commune de Fontaine au cours
des exercices 2009 à 2015. Celui-ci a également été communiqué, pour ce qui le concerne, à
votre prédécesseur.
A l’issue du délai d’un mois fixé par l’article L.
243-5 du code des juridictions financières, je
vous notifie à nouveau ce rapport, accompagné de votre réponse écrite.
En application du même article, vous avez l’obligation de communiquer le rapport
d’observations d
e la chambre, auquel doit être jointe votre réponse écrite, à votre assemblée
délibérante, dès sa plus proche réunion. Il doit faire l’objet d’une inscription à l’ordre du jour de
celle-ci, être joint à la convocation adressée à chacun de ses membres et donner lieu à un
débat.
Ce rapport devenant publiable et communicable dès cette réunion à toute personne qui en
ferait la demande, conformément aux dispositions de
l’article R.
241-18 du code des
juridictions financières, je vous serais obligée de me faire connaître à quelle date ladite réunion
aura lieu et de me communiquer, en temps utile, copie de son ordre du jour.
Monsieur Jean-Paul TROVERO
Maire de Fontaine
Mairie
89 mail Marcel Cachin
38600 FONTAINE
2/68
Rapport d’observations définitives –
Commune de Fontaine
En application de l’article R.
241-23 du code des juridictions financières, une copie du rapport
d’observations est, en outre, communiquée au préfet et au dire
cteur départemental des
finances publiques de l’
Isère.
J’appelle votre attention sur les dispositions de la loi n° 2015
-991 du 7 août 2015 portant
nouvelle organisation territoriale de la République et plus particulièrement sur son article
107 introduisant un article L. 243-7 au code des juridictions financières qui prévoit que "...
Dans
un délai d'un an à compter de la présentation du rapport d'observations définitives à
l'assemblée délibérante, l'exécutif de la collectivité territoriale ou le président de
l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre présente, dans un
rapport devant cette même assemblée, les actions qu'il a entreprises à la suite des
observations de la chambre régionale des comptes. Ce rapport est communiqué à la chambre
régionale des comptes, qui fait une synthèse annuelle des rapports qui lui sont communiqués.
Cette synthèse est présentée par le président de la chambre régionale des comptes devant la
conférence territoriale de l'action publique. Chaque chambre régionale des comptes transmet
cette synthèse à la Cour des comptes en vue de la présentation prescrite à l'article
L. 143-10-1."
.
En application de ces dispositions, je vous demande de me communiquer, après sa
présentation à l’assemblée délibérante dans
le délai
légal d’un an
, le rapport relatif aux actions
entreprises à la suite des observations de la chambre.
Je vous prie d’agréer, Monsieur
le Maire
, l’expression de ma considération la plus distinguée.
Catherine de Kersauson
3/68
Rapport d’observations définitives –
Commune de Fontaine
RAPPORT D’OBSE
RVATIONS DÉFINITIVES et
SA RÉPONSE
Commune de
Fontaine (38)
Exercices 2009 à 2015
Observations
définitives
délibérées le 9 février 2017
4/68
Rapport d’observations définitives –
Commune de Fontaine
SOMMAIRE
1-
PRESENTATION DE LA COMMUNE
....................................................................................
8
1.1-
Les caractéristiques socioéconomiques de la commune
............................................
8
1.2-
La coopération intercommunale
.................................................................................
9
1.2.1-
Le transfert de la compétence « développement économique » à la métropole
......
9
1.2.2-
L’exercice de la compétence «
emploi-insertion »
.................................................
9
2-
LA GESTION BUDGETAIRE ET LA FIABILITE DES COMPTES
.................................
11
2.1-
Le débat d’orientations budgétaires
.........................................................................
11
2.2-
Les taux d’exécution
...................................................................................................
12
2.3-
Les provisions pour risques et charges
.....................................................................
12
2.4-
Les travaux en régie
...................................................................................................
13
3-
LA SITUATION FINANCIERE
..............................................................................................
13
3.1-
La formation de l’autofinancement
..........................................................................
14
3.1.1-
Les produits de gestion
.........................................................................................
15
3.1.2-
Les charges de gestion
..........................................................................................
17
3.2-
Le financement des investissements
..........................................................................
20
3.3-
L’encours de dette
......................................................................................................
21
3.4-
La trésorerie
................................................................................................................
22
3.5-
Les perspectives
..........................................................................................................
22
3.6-
Conclusion sur la situation financière
.......................................................................
23
4-
LES RELATIONS AVEC L
E COMITE DES ŒUVRES
SOCIALES ET LES
ASSOCIATIONS SPORTIVES
................................................................................................
24
4.1-
Les relations avec le comité des œuvres sociales (COS)
..........................................
24
4.2-
Les relations avec l’office du mouvement sportif (OMS) et l’association sportive
de Fontaine (ASF)
.......................................................................................................
25
5-
LA COMMANDE PUBLIQUE
................................................................................................
26
5.1-
L’organisation de la commande publique
................................................................
26
5.1.1-
Les procédures internes
.........................................................................................
26
5.1.2-
La planification et le recensement des besoins
.....................................................
27
5.2-
Les contrats conclus hors marché
.............................................................................
28
5.2.1-
L’ampleur des contrats conclus hors marché
........................................................
28
5.2.2-
Les achats payés hors du marché initial
................................................................
29
5.3-
L’utilisation de marchés fractionnés
.........................................................................
29
5.3.1-
Le marché d’entretien et de petits aménagements
................................................
29
5.3.2-
Le marché à bons de commande « travaux de voirie »
.........................................
30
5.4-
Le jugement des offres
................................................................................................
32
5.5-
La passation du marché de diagnostic de modernisation des services
municipaux
..................................................................................................................
32
5.5.1-
Des procédures de passation et d’exécution irrégulières
......................................
32
5.5.2-
Une mise en concurrence faussée
.........................................................................
34
5.6-
Conclusion sur la gestion de la commande publique
...............................................
34
6-
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
..................................................................
35
6.1-
Les recrutements
.........................................................................................................
35
6.1.1-
L’évolution des effectifs
.......................................................................................
35
6.1.2-
Un recours important et injustifié aux non-titulaires
............................................
36
6.1.3-
Une gestion mieux encadrée sur certains aspects
.................................................
37
6.2-
Le temps de travail annuel
.........................................................................................
37
6.2.1-
Un temps de travail annuel dérogatoire
................................................................
37
6.2.2-
Un nombre de jours de congés important
.............................................................
38
6.2.3-
Des jours liés à la réduction du temps de travail excédentaires
............................
39
6.2.4-
Un régime généreux d’autorisations exceptionnelles d’absence
...........................
39
6.2.5-
Le compte épargne temps : une inflation significative des jours épargnés
...........
40
6.2.6-
De multiples rythmes de travail
............................................................................
40
6.2.7-
En conclusion, des écarts significatifs avec le temps de travail légal
...................
41
5/68
Rapport d’observations définitives –
Commune de Fontaine
6.3-
Le cas particulier de la gestion du temps de travail au centre nautique
...............
41
6.4-
L’absentéisme
..............................................................................................................
43
6.5-
La rémunération des agents
.......................................................................................
44
6.5.1-
Présentation générale du régime indemnitaire
......................................................
44
6.5.2-
L’indexation du régime indemnitaire
....................................................................
44
6.5.3-
Les modalités de suspension du régime indemnitaire
...........................................
45
6.5.4-
Le versement irrégulier d’un 13
ème
mois
...............................................................
45
6.6-
Les heures supplémentaires
.......................................................................................
45
6.7-
L’évolution de carrière
...............................................................................................
47
6.7.1-
Une évaluation du personnel à parfaire
.................................................................
47
6.7.2-
Un avancement d’échelon à la durée minimale
....................................................
47
6.7.3-
Des avancements de grade largement ouverts
......................................................
47
6.7.4-
Des avancements de grade illégaux
......................................................................
48
6.8-
Les emplois de cabinet
................................................................................................
48
6.8.1-
Un cabinet aux prérogatives trop élargies
.............................................................
49
6.8.2-
Un nombre de collaborateurs de cabinet excédant le seuil légal
...........................
49
6.9-
Les dépenses de formation des élus
...........................................................................
54
6.9.1-
Une absence de transparence sur les formations effectuées
..................................
54
6.9.2-
Une sous-consommation récurrente des forfaits
...................................................
54
6.9.3-
Un contrat conclu de gré à gré
..............................................................................
55
6.10-
Les avantages en nature
.............................................................................................
56
6.10.1-
Les logements de fonction
....................................................................................
56
6.10.2-
L’utilisation privative des véhicules
.....................................................................
56
7-
L’AMENAGEMENT DU TER
RITOIRE COMMUNAL
......................................................
57
7.1.1-
La rénovation du quartier Bastille
.........................................................................
58
7.1.2-
Le projet Néron
.....................................................................................................
59
7.1.3-
Le projet d’écoquartier Robespierre
.....................................................................
59
7.1.4-
L’opération «
cœur de ville
»
................................................................................
59
7.1.5-
L’opération cœur de ville «
Jean Macé »
..............................................................
60
7.2-
Conclusion sur l’aménagement du territoire
...........................................................
64
8-
ANNEXES
...................................................................................................................................
65
8.1-
Les autorisations exceptionnelles d’absence
.............................................................
65
8.2-
Analyse détaillée des heures supplémentaires
..........................................................
66
6/68
Rapport d’observations définitives –
Commune de Fontaine
SYNTHESE
La chambre régionale des comptes d’Auvergne, Rhône
-Alpes a examiné la gestion de la
commune de Fontaine pour les exercices 2009 à 2015, en veillant à intégrer, autant que
possible, les données les plus récentes.
Commune membre de la métropole de Grenoble, Fontaine compte un peu plus de
22 000 habitants et constitue la c
inquième ville de l’Isère. En raison d’une
population tendant
à diminuer et
d’
indicateurs socioéconomiques défavorables, la commune doit faire face à
davantage de besoins sociaux, tout en étant moins à même de lever des recettes fiscales.
La faiblesse du potentiel fiscal est ainsi compensée
par des taux d’imposition élevés, en
particulier celui
de taxe foncière sur les propriétés bâties. La politique d’aménagement menée
a cependant permis une évolution favorable des bases d’imposition. Hors dépenses de
personnel, les charges de fonctionnement sont maîtrisées mais la baisse des dotations de
l’Etat a une incidence significative qui n’a pas été suffisamment anticipée. La capacité
d’autofinancement, déjà constamment de faible niveau, en a pâtit sensiblement en
2015. Bien
que l’encours de dette soit raisonnable rapporté
au
nombre d’habitants, celui
-ci a fortement
progressé depuis 2009 et la capacité de désendettement atteignait ainsi près de treize ans en
2015. Lors de l’adoption du budget 2016, le
conseil municipal a adopté plusieurs mesures,
dont une hausse des taux d’imposition sur les ménages. Elles ne suffisent cependant pa
s, à
elles seules, à rétablir durablement la situation.
L’ordonnateur
prévoit
la mise en œuvre de différentes mesures
d’économies
et
d’accroissement des recettes afin d’améliorer la situation financière de la commune
à horizon
2019. Bien que ces projets soient très ambitieux, la situation financière resterait fragile, la
capacité d’autofinancement ne représentant que 5,5 % des produ
its de gestion à cette
échéance.
La gestion des ressources humaines offre pourtant des marges de manœuvres importantes.
Elles supposent de mettre fin aux irrégularités touchant au temps de travail annuel des agents
(1 547 heures théoriques au lieu de 1 60
7), ainsi qu’au paiement indu
d’heures
supplémentaires ou à
l’usage privatif régulier
de véhicules et des cartes essence associées
par des agents ou des élus, en dehors de conditions prévues par la loi. Une gestion plus
rigoureuse des avancements des agents et des revalorisations indemnitaires serait également
source d’économies. Il importe
aussi
, ainsi que la chambre l’avait déjà relevé lors de son
contrôle précédent, de respecter le principe du recrutement de fonctionnaires pour pourvoir
aux emplois perma
nents. La chambre attire également l’attention de l’ordonnateur sur la
nécessité de respecter strictement le nombre maximal de collaborateurs de cabinet autorisé
par la loi.
Par ailleurs, les carences significatives relevées en matière de commande publique imposent
de mieux encadrer les services qui en sont chargés et de respecter les obligations de publicité
et de mise en concurrence. La commune a, en particulier, conclu un contrat de vente en l’état
de futur achèvement pour la construction d’une maison des jeunes et de la culture, d’un
montant de 1,6 M€ HT, sans respecter les règles de la commande publique.
Enfin, la commune
a financé
jusqu’à une date récente
les formations des élus pour des montants très supérieurs
aux formations effectuées et sans respecter les procédures applicables.
En réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur s’est engagé à corriger plusieurs
des
graves irrégularités de gestion relevées par la chambre.
7/68
Rapport d’observations définitives –
Commune de Fontaine
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1
: appliquer une durée annuelle de temps de travail de 1 607 heures.
Recommandation n° 2
: adopter une délibération concernant les heures supplémentaires et
les encadrer.
Recommandation n° 3
:
encadrer strictement l’utilisation des véhicules de la commune et
procéder aux déclarations fiscales et sociales des avantages en nature.
Recommandation n° 4
: procéder à un recensement et à une planification des besoins
annuels en matière de commande publique afin d’adapter les mesures de publicité et de mise
en concurrence, notamment s’agiss
ant de la formation des élus.
Recommandation n° 5
: respecter le nombre maximum de deux collaborateurs de cabinet
employés par la commune.
8/68
Rapport d’observations définitives –
Commune de Fontaine
La chambre régionale des comptes d
’Auvergne
-Rhône-Alpes a procédé, dans le cadre de son
programme de travail,
à l’examen de la gestion de
la commune de Fontaine pour les exercices
2009 à 2015, en veillant à intégrer, autant que possible, les données les plus récentes.
Le contrôle a été engagé par lettre en date du 21 octobre 2015, adressée à M. Trovero, maire
de la commune depuis le 5 avril 2014 et, précédemment, 1
er
adjoint du maire. Son
prédécesseur sur la période contrôlée, M. Boulard, maire depuis 1984, a également été
informé.
Les investigations ont porté plus particulièrement sur les points suivants :
les relations intercommunales ;
la gestion budgétaire et la fiabilité des comptes ;
la situation financière ;
les relations entre la commune et deux associations ;
la gestion de la commande publique ;
la gestion des ressources humaines ;
la politique d’amé
nagement du territoire.
L’entretien préalable prévu par l’article L.
243-1 du code des juridictions financières a eu lieu
le 4 avril 2016 avec M. Trovero. Il a également eu lieu avec M. Boulard le même jour.
Lors de sa séance du 16 juin 2016, la chambre a formulé des observations provisoires qui ont
été adressées le 12 octobre 2016 à M. Trovero ainsi que, pour celles les concernant, à
M. Boulard et aux personnes nominativement ou explicitement mises en cause.
Après avoir examiné les réponses écrites, la chambre, lors de sa séance du 9 février 2016, a
arrêté les observations définitives reproduites ci-après.
1-
PRESENTATION DE LA COMMUNE
1.1-
Les caractéristiques socioéconomiques de la commune
Située à l’ouest du Drac, affluent de l’Isère, et au
pied des premiers contreforts du Vercors
septentrional, la commune de Fontaine appartient à la métropole de Grenoble, à laquelle elle
est reliée par une ligne de tramway. Avec 22 066 habitants en 2013
1
, elle constitue la 5
ème
ville
du département de l’Isèr
e.
Sa situation socioéconomique est relativement dégradée. En effet, sa population tend à
diminuer
2
. Le taux de chômage y est important et en augmentation (12 % en 2007 ; 13,9 % en
2012). Le revenu disponible médian est faible (18 013 euros en 2012, contre
21 119 euros dans la zone d’emploi de Grenoble)
3
et le taux de pauvreté est très élevé
(16
% en 2012, contre 10,9 % dans la zone d’emploi). Les disparités sont importantes entre
quartiers, la commune en comportant plusieurs très défavorisés. Ces caractéristiques ont
comme conséquence que la commune de Fontaine doit faire face à davantage de besoins
sociaux, tout en étant moins à même de lever des recettes fiscales.
1
Dernière source Insee disponible.
2
L
a commune perd des habitants, tant sur le long terme (22 236 en 1968 ; 22 066 en 2013) qu’à moyen
terme
(22 394 en 2007). La population de la ville est âgée (un habitant sur quatre a plus de 60 ans) et un vieillissement
accéléré se faire sentir depuis 2007 (+ 10 % de personnes âgées de plus de 60 ans, + 41 % de personnes de
plus de 80 ans).
3
Le revenu moyen de la population est inférieur de 17,4 % à la moyenne de la métropole (11
594 € contre 14
041
en 2014).
9/68
Rapport d’observations définitives –
Commune de Fontaine
1.2-
La coopération intercommunale
La transformation de la communauté d’agglomération de Gre
noble en métropole au 1
er
janvier
2015 a des conséquences importantes pour la commune. Des transferts significatifs de
compétences ont en effet eu lieu en matière d’eau, de voirie, d’aménagement, de
développement économique, etc. Une vingtaine de postes ont ainsi été transférés à la
métropole et l
’attribution de compensation versée à l
a commune a diminué
d’un peu plus de
900 k€.
Malgré le transfert de la compétence développement économique, la commune a gardé un
service dédié. Elle a, en outre, créé un nouveau service « égalité emploi insertion » en
2014, qui paraît redondant avec des structures déjà existantes.
1.2.1-
Le transfert de la compétence « développement économique » à la métropole
Aux termes de l’article L.
5217-2 du CGCT, la métropole est désormais compétente de plein
droit en matière de création, aménagement et gestion des zones d'activité industrielle,
commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire et d’actio
ns de
développement économique. Les contours de cette très large compétence ont été définis par
une délibération du conseil communautaire du 7 novembre 2014. Dans ce cadre, le chef de
service du service développement économique de la commune a été transféré à la métropole.
Trois locaux commerciaux sur trente-et-un ont également été transférés.
La commune reste compétente pour la gestion des marchés, les relations de proximité avec
les commerçants (« accueil de premier niveau
») et l’animation locale.
A ce titre, elle organise
une foire d’automne et accompag
ne les unions commerciales dans le cadre de leur animation
de quartiers. Bien que cette compétence soit résiduelle, il ressort de
l’organigramme actuel
que quatre des cinq agents composant le service « vie économique et commerciale » font
toujours partie d
e l’effectif communal
.
1.2.2-
L’exercice de la compétence «
emploi-insertion »
Comme l’explicite le diagnostic de territoire sur l’emploi et l’insertion
mené en avril 2015,
« après les élections municipales de mars 2014, les nouveaux élus de la Ville de Fontaine ont
souhaité doter la commune de moyens supplémentaires sur les questions d'emploi et
d'insertion professionnelle. Pour cela, le service Egalite, Emploi, Insertion a été créé en juin
2014, supplantant ainsi le service Développement Social Urbain. »
Ce dernier a en réalité été
renommé et seule la branche « emploi, insertion » constitue une nouvelle mission
4
. Il se
compose de quatre agents permanents, dont deux attachés. Seul le poste de chargé de
mission « emploi-insertion » constitue une création. Selon la comptabilité analytique de la
commune, le coût de fonctionnement du service était de 238 k€ en 2015. De plus, la création
de ce service a engendré des travaux de 159
k€ en 2015.
Si la création de ce nouveau service a fait l’objet d’une présentation et d’un vote au comité
technique du 30 juin 2014, le conseil municipal n’en a pas été saisi et ne s’est pas prononcé
alors qu’il
est seul compétent pour créer ou supprimer un service public municipal et en fixer
les règles générales d'organisation
5
.
4
La branche « formation professionnelle
» n’a pas été mise en œuvre.
5
CE Sect., 6 janvier 1995, ville de Paris, req. n° 93428 ; Rép. min. n°57369, JOAN du 31/08/2010.
10/68
Rapport d’observations définitives –
Commune de Fontaine
Les actions mises en œuvre dans le cadre de la politique «
emploi-insertion » peuvent se
décliner ainsi :
la mission principale exercée est un« maillage » avec le monde économique : «
rôle
de coordinateur et d'animateur du réseau, en permettant aux professionnels de se
rencontrer, d'échanger et de mettre en place des actions communes
» ;
les autres missions sont l’organisation/coordination de formations, en particulier
l’apprentissage de la langue dans un contexte de recherche d’emploi, la maîtrise de
l’outil informatique, ou encore des ateliers «
confiance en soi/estime de soi » afin que
les individus mettent en avant leurs compétences professionnelles.
Le service étant récent, aucun bilan
de son action n’a
encore été effectué.
Selon
l’ordonnateur, les
missions du service ont été pensées dans une optique de
complémentarité avec les autres organismes existants sur le territoire (Pôle emploi, la mission
locale pour les jeunes de 16 à 25 ans, la
maison intercommunale pour l’emploi
6
pour les
personnes de plus de 26 ans, Cap emploi, association labélisée en charge des personnes
handicapées, et le CCAS
7
, qui organise des ateliers linguistiques).
La chambre observe que les formations organisées par le service peuvent être redondantes
avec celles proposées par ces organismes préexistants.
L’ordonnateur a indiqué, en réponse
au rapport d'observations provisoires de la chambre, que certains champs d’actions
« pouvant
faire l'objet d'interrogations au titre d'éventuelles redondances »
ont été supprimés et que deux
autres pourraient l’être.
En outre, la commune est membre du syndicat intercommunal de la Rive gauche du Drac
auquel les communes membres ont transféré la compétence « insertion-emploi ». Il gère la
maison intercommunale pour l’emploi
composée de dix agents, dont sept conseillers pour
l’emploi et la formation. Elle n’a compétence que pour les personnes de plus de 26 ans afin
de pas empiéter sur les compétences de la mission locale. En vertu du principe de spécialité
et d’exclusivité des compétences, la commune de Fontaine ne
pouvait donc pas créer de
service « emploi-insertion » en 2014.
L’ordonnateur ne saurait utilement évoquer le fait que
les actions entreprises par le service ne relèvent pas « directement » du syndicat ni ne relèvent
« d'un intérêt intercommunal
», alors que le transfert de compétence s’est effectué sur la
totalité du champ « insertion-emploi ».
Enfin, l’existence de ce service communal n’est pas cohérente avec l’appartenance de la
commune à la communauté d’agglomération
8
puis à la métropole de Grenoble. La délibération
précitée de novembre 2014, fixant les contours de la compétence développement économique
de la métropole, dispose en effet,
qu’en matière d’«
actions d'accompagnement des publics
vers l'emploi
» :
« pour renforcer les synergies, et éviter de scinder les fonctionnements
existants, une convention de mutualisation des services de la métropole en charge du pilotage
des dispositifs d'accompagnement et du service initiative emploi de la ville de Grenoble, et de
toute autre commune volontaire, en charge de l'accompagnement des publics vers l'emploi
sera conclue dès 2015 avec pour objectif la création
d’un service commun (article
L. 5211-4-2 I et II du CGCT).
Fontaine n’a pas souhaité adhérer à cette initiative de
mutualisation sous forme de service commun.
6
Dans le cadre du Syndicat Intercommunal de la Rive gauche du Drac regroupant les communes de
Veurey-Voroize, Noyarey, Sassenage, Fontaine, Seyssinet-Pariset et Seyssins.
7
Centre communal d’action sociale.
8
Les statuts de la
communauté d’agglomération en date du 23 octobre 2013 fixaient une compétence de l’EPCI en
cette matière :
« E
n matière de développement local sont d’intérêt communautaire :
les actions en faveur du
développement local et de l'insertion économique et sociale pour la Métro ».
11/68
Rapport d’observations définitives –
Commune de Fontaine
2-
LA GESTION BUDGETAIRE ET LA FIABILITE DES COMPTES
L’examen des restes à réaliser en recettes et de l’apurement du compte 23 «
immobilisations
en cours »
, qui a une influence sur l’identification du
patrimoine communal et sur les
amortissements obligatoires, n’appelle pas d’observation.
D’autres éléments
amènent la chambre à formuler les observations suivantes.
2.1-
Le débat d’orientations budgétaires
Le débat d’orientations budgétaires (DOB) vise à préparer l’examen du budget en donnant aux
membres du conseil municipal, en temps utile, les informations qui l
eur permettront d’exercer,
de façon effective, leur pouvoir de décision à l’occasion du vote du budget.
L’article L.
2312-1 du CGCT
9
dispose à ce titre que
« Dans les communes de
3 500 habitants et plus, le maire présente au conseil municipal, dans un délai de deux mois
précédant l'examen du budget, un rapport sur les orientations budgétaires, les engagements
pluriannuels envisagés ainsi que sur la struc
ture et la gestion de la dette (…)
Dans les
communes de plus de 10 000 habitants, le rapport mentionné au deuxième alinéa du présent
article comporte, en outre, une présentation de la structure et de l'évolution des dépenses et
des effectifs. Ce rapport précise notamment l'évolution prévisionnelle et l'exécution des
dépenses de personnel, des rémunérations, des avantages en nature et du temps de travail.
La tenue de ce débat est une formalité substantielle, dont l’absence peut entraîner l’annulation
du budget primitif voté ultérieurement. Afin de garantir la qualité du débat, les élus doivent être
destinat
aires d’une note de synthèse au moins cinq jours francs avant la séance. Le contenu
de cette note est essentiel et conditionne la régularité du DOB.
La tenue des DOB au sein de la commune est relativement satisfaisante. Les notes de
synthèse contiennent, en effet, des détails sur la gestion de la dette, sur la fiscalité et abordent
l’évolution des grandes masses financières. Elles contiennent néanmoins aussi pour une
grande part des orientations très vagues, sans guère de contenu ni de temporalité.
Une amélioration certaine peut être relevée à partir de 2013, des données plus précises sur
les facteurs d’évolution des dépenses de personnel et des charges à caractère général étant
fournies. Cependant,
la présentation des dépenses d’investissement, dont la temporalité n’est
pas suffisamment explicitée ni les montants individualisés, doit être améliorée.
En outre, le rapport préparatoire au débat d’orientations budgétaires 2015 souffre d’une limite
majeure. Si l’impact de la baisse des dotations de l’Etat es
t présenté (perte annuelle de
600 k€ sur la période 2015
-
2017), toutes les conséquences n’en
sont pas tirées. Le budget
2015 serait équilibré grâce à
la seule réduction des dépenses d’investissement (projet de
construction d’une école différé) compte
-tenu de la progression attendue des bases fiscales,
mais aucune mesure n’est envisagée au
-delà, alors même que le rapport mentionne que
«
l’épargne disponible sera négative à l’horizon 2017, à hauteur de 2 M
».
La chambre invite l’ordonnateur à préciser
dans ce document les engagements pluriannuels
en termes d’investissements, mais aussi la stratégie pluriannuelle en termes de maîtrise des
dépenses de fonctionnement. Par ailleurs, elle rappelle que les évolutions législatives récentes
nécessiteront une in
formation plus développée en ce qui concerne l’évolution des dépenses
de personnel.
9
Dans sa version en vigueur à la suite de l’adoption de la loi
n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de
l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles et de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle
organisation territoriale de la République.
12/68
Rapport d’observations définitives –
Commune de Fontaine
2.2-
Les taux d’exécution
Les taux d’exécution du budget principal, qui se définissent comme le rapport entre les
sommes votées au budget primitif et les sommes effectivement engagées ou perçues au cours
de l’exercice, permettent d’apprécier la qualité de la prévision budgétaire.
En fonctionnement, la prévision des dépenses est correcte mais les recettes sont sous-
estimées de manière constante, du fait
d’une prévision
des produits des services et du
domaine inférieure de 20 à 30 % à la réalisation
, ce qui n’est pas sans conséquence sur les
conditions de l’équilibre de la section d’investissement.
En effet, le résultat de fonctionnement
de la commune est en moyenne supérieur de 78 % au résultat prévisionnel. Cette situation est
révélatrice de difficultés à appréhender convenablement le résultat prévisionnel lors du vote
du budget primitif, en l’absence d’ajustement des prévisions de recettes et de dépenses.
Tableau 1 : Comparaison du résultat prévisionnel et du résultat réalisé
2009
2010
2011
2012
2013
2014
1.
Niveau prévisionnel inscrit au BP (en k€)
3 067
2 071
2 400
2 843
2 490
1 695
2. Résultat global de fonctionnement -
comptes administratifs
(en k€)
4 519
4 387
5 087
4 797
3 453
2 695
Taux d’exécution (1/2)
147 %
212 %
212 %
169 %
139 %
159 %
Source : budgets primitifs et comptes administratifs
Les taux d’exécution des dépenses d’équipement tendent à s’améliorer
et sont satisfaisants
au
regard du fait que la commune n’applique pas la technique d
es autorisations de programme
(AP) et des crédits de paiement (CP).
Tableau 2 : T
aux d’exécution du budget principal (CA/BP en %)
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Dépenses réelles de fonctionnement
96,8
101,8
97,5
96,8
96,7
97
Recettes réelles de fonctionnement
103,7
105,5
110,5
103,4
105,2
109,5
Dépenses d’équipement
62,7
68,4
49,5
74,6
78,8
93,3
Dépenses réelles d’investissement
84,1
89,5
62
89,1
83,3
92,8
Recettes réelles d’investissement
106,3
83,8
71
75,7
75,7
61
Source : documents budgétaires
2.3-
Les provisions pour risques et charges
Le provisionnement constitue l'une des applications du principe de prudence contenu dans le
plan comptable général. Cette technique comptable permet de constater une dépréciation ou
un risque ou bien encore d'étaler une charge.
Pour l'application du 29° de l'article L. 2321-2 du CGCT, une provision doit être obligatoirement
constituée par délibération de l'assemblée délibérante dès l'ouverture d'un contentieux en
première instance contre la commune. Elle est fixée à hauteur du montant estimé par la
commune de la charge qui pourrait en résulter en fonction du risque financier encouru
(art. R. 2321-2 du CGCT). De même, une provision doit obligatoirement être formée lorsque
le recouvrement des restes à recouvrer sur compte de tiers est compromis malgré les
diligences opérées par le comptable public
10
.
Aucun provisionnement durant la période sous revue
n’a été budgété
. Pourtant, la chambre
relève plusieurs procédures aux enjeux conséquents,
dont l’un portant sur la construction de
10
Pour la méthode, cf. Guide du traitement budgétaire et comptable des créances irrécouvrables et des indus,
comité de fiabilité des comptes locaux.
13/68
Rapport d’observations définitives –
Commune de Fontaine
la salle de spectacle La Source (demande la société en 2008 de 380 k€, condamnation de la
commune en 2015 de 60 k€, appel en cours) et l’autre relatif
à la passation de la délégation
de service public de la restauration scolaire (demande d’une société évincée en 2013 de
956 k€).
De même, un risque existe quant au recouvrement de sommes dues à la commune par des
tiers, ce qui rend obligatoire un
provisionnement annuel. En effet, à la clôture de l’exercice
2014, le solde des comptes de tiers
en phase contentieuse s’élevait à 107 k€.
L’ordonnateur
aurait donc dû prévoir l’inscription de provisions pour ces deux types de risques
financiers et devrait mettre en place une procédure interne de provisionnement.
Il s’est engagé
à inscrire à l’avenir des provisions pour risques à charges au budget de la c
ommune.
2.4-
Les travaux en régie
L’instructi
on budgétaire et comptable M14 dispose que les immobilisations créées par les
services d’une
commune sont comptabilisées à leur coût de production à l’exclusion des frais
financiers et des f
rais d’administration gé
nérale.
Cette opération permet
d’intégrer dans la base de calcul du fonds de compensation de la TVA
le coût des matériels et matériaux utilisés pour la construction par les services communaux.
Elle participe aussi à la formation de la capacité d’autofinancement par l’inscription dans les
comptes d’une moindre dépense.
Or depuis l’exercice 2013, les travaux en régie ne sont plus comptabilisés
, ce que
l
’ordonnateur explique par l’absence de personnel compétent. L’arrêt total de suivi des travaux
en régie a un coût certain pour la commune, car elle ne bénéficie plus du remboursement de
FCTVA. En réponse au rapport d'observations provisoires, l’ordonnateur
a indiqué que
l’organisation des services serait modifiée pour permettre l’enregistrement des travaux en
régie.
Tableau 3 : Evolution des travaux en régie enregistrés dans les comptes
en €
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Production immobilisée, travaux en régie
340 455
333 604
411 989
341 048
0
0
Source : comptes de gestion
3-
LA SITUATION FINANCIERE
La commune dispose, outre son budget principal, de six budgets annexes. Les services
correspondants à trois d’entre eux ont
été transférés à la métropole de Grenoble en 2016 (eau,
ZAC, chaufferie bois). L’analyse financière se concen
tre sur le budget principal qui représente
92 % des sommes en jeu.
Les sources des tableaux sont, sauf exception mentionnée, les comptes de gestion de la
commune, retraités par le logiciel d’analyse financière des juridictions financières. Les
comparaisons à la strate démographique de la commune font référence à la strate des
communes de 20 000 à 50 000 habitants appartenant à un groupement fiscalisé.
La chambre relève, à titre liminaire, que le budget principal comporte plusieurs emprunts
destinés pour partie
au financement d’équipement
s portés par les budgets annexes, pour un
montant restant dû de 2,2 M€ fin
2014. A ces emprunts s’ajoute
un emprunt assorti d
’un
e ligne
de trésorerie pour le budget chaufferie bois
(750 k€ consolidés en 2014).
14/68
Rapport d’observations définitives –
Commune de Fontaine
Tableau 4 : Emprunts affectés à des budgets annexes
Source : documents internes à la commune
Les budgets annexes reversent entièrement au budget principal les annuités en capital des
emprunts ainsi que les charges d’intérêt. Cependant, le procédé est peu transparent car les
annexes au budget primitif ou au compte administratif n’identifient ni le
s emprunts en cause ni
leur montant.
De plus, il conduit à majorer l’encours de dette du budget principal et minorer la
capacité d’autofinancement nette
, sans incidence néanmoins sur le financement disponible
pour les dépenses d’équipement.
La problématique est cependant pratiquement résolue
depuis 2015 puisque les principaux emprunts ont été transférés à la métropole de Grenoble
(eau et chaufferie bois).
3.1-
La formation de l’autofinancement
Le budget de fonctionnement est de l’ordre de 30 M€, soit un niveau
par habitant comparable
à la moyenne de la strate (+ 6
%). L’examen des grandes masses financières
entre 2009 et
2015 fait apparaître que les produits de gestion progressent peu et régressent en fin de période
tandis que les charges de gestion augmentent, même modérément. En conséquence,
l’excédent brut de fonctionnement et la capacité d’autofinancement (CAF), qui ont été d’un
niveau faible sur l’ensemble de la période, se dégradent rapidement en 2015, cette dernière
n’atteignant plus que 5,1 % des produit
s de gestion, ce qui constitue un niveau très bas. Il est,
en effet, usuellement considéré que cet indicateur fondamental, qui correspond à l'excédent
des produits courants sur les charges courantes, est d’un niveau insuffisant lorsqu’il
représente moins de 15 % des produits de gestion.
Tableau 5 : Evolution des principaux agrégats financiers
en k€
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Var.
annuelle
moyenne
Produits de gestion (A)
29 235
29 512
30 853
30 732
30 237
30 661
28 961
- 0,2 %
Charges de gestion (B)
25 694
25 435
25 633
26 297
26 318
27 206
26 990
0,8 %
Excédent brut de
fonctionnement (A-B)
3 541
4 077
5 220
4 434
3 919
3 454
1 971
- 9,3 %
en % des produits de
gestion
12,1 %
13,8 %
16,9 %
14,4 %
13,0 %
11,3 %
6,8 %
+/- Résultat financier
- 534
- 460
- 661
- 510
- 605
- 543
- 469
- 2,1 %
+/- Autres produits et
charges excep. réels
- 346
48
- 539
- 323
- 341
- 107
- 15
- 40,6 %
= CAF brute
2 661
3 665
4 018
3 600
2 971
2 803
1 486
- 9,3 %
en % des produits de
gestion
9,1 %
12,4 %
13,0 %
11,7 %
9,8 %
9,1 %
5,1 %
Numéro d’emprunt
Budget d’affectation
Capital initial
Capital restant dû en
2014
2008
Eau
176 k€ sur 1,6 M€
de nominal
75
k€
2011
Eau
1,1 M€ sur un nominal
de 1,6 M€,
887
k€
2016
Eau
1,2 M€ sur 4 M€ de nominal
1 027
k€
2008
Transport
65 k€ sur 1,6 M€
de nominal.
26
k€
2001
Locaux commerciaux
526 k€ sur 1,57 M€
de nominal
177
k€
9715
Locaux commerciaux
62 k€ sur 1,2 M€
de nominal
22
k€
15/68
Rapport d’observations définitives –
Commune de Fontaine
Plusieurs changements de périmètres sont intervenus du fait de la création de la métropole de
Grenoble, qui s’est traduit par une diminution des charges de gestion de la commune mais
aussi, dans le
même temps, par une baisse de l’
attribution de compensation que celle-ci
percevait de la part de l’établissement public de coopération intercommunal.
Cette évolution
n’est pas totalement neutre pour la section de fonctionnement de la commune, celle
-ci
comprenant pour partie un financement des dépenses
d’investissement transférées à la
métropole (environ 400 k€ selon l’ordonnateur).
Tableau 6 : E
volution de l’attribution de compensation
en €
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Attribution de compensation brute
3 167
3 167
3 167
3 167
3 167
3 167
2 244
3.1.1-
Les produits de gestion
Les produits de gestion, d’un montant de 30 M€ en moyenne sur la période, se composent de
47 % de produits fiscaux et de 30 % de dotations et participations.
Tableau 7 : Evolution des produits de gestion
en k€
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Var.
annuelle
moyenne
Ressources fiscales propres (nettes des restitutions)
12 511
13 183
13 710
14 303
14 699
14 908
15 081
3,2 %
+ Ressources d'exploitation
1 653
1 645
1 655
1 807
1 765
1 465
2 047
3,6 %
= Produits "flexibles" (a)
14 164
14 828
15 365
16 111
16 464
16 373
17 128
3,2 %
Ressources institutionnelles (dotations et
participations)
9 687
9 308
10 033
9 257
8 786
9 316
7 795
- 3,6 %
+ Fiscalité reversée par l'interco et l'Etat
5 043
5 043
5 043
5 023
4 987
4 971
4 038
-3 ,6 %
= Produits "rigides" (b)
14 730
14 351
15 076
14 280
13 774
14 287
11 833
- 3,6 %
Production immobilisée, travaux en régie (c)
340
334
412
341
-
-
-
- 100,0 %
= Produits de gestion (a+b+c)
29 235
29 512
30 853
30 732
30 237
30 661
28 961
- 0,2 %
3.1.1.1-
Une fiscalité à faible rendement et pesant fortement sur le foncier bâti
La fiscalité se caractérise par un taux de taxe d’habitation légèrement inférieur à
celui de la
strate (- 2 %) et par un taux de taxe foncière très supérieur à celle-ci (+ 66 %). Cet écart ne
s’explique qu’en partie par la nécessité de compenser une faiblesse des bases de foncier bâti
(bases par habitant inférieures de 20 % à la strate). En conséquence, la taxe sur le foncier bâti
rapporte 9,4 M€ à la commune en 2014 contre 4,5 M€ pour la taxe d’habitation.
Tableau 8 : Comparaison des données fiscales avec la strate
Taux
communal
Taux
moyen
strate
Bases
communales
(en € par hab.)
Bases
moyennes
de la strate
(en € par hab.)
Produits
de la
commune
(en € par hab.)
Produits
moyens
de la strate
(en € par hab.)
Taxe
d’habitation
17,73 %
18,15 %
1 126
1 351
200
245
Foncier bâti
38,55 %
23,18 %
1 085
1 354
418
314
Foncier non
bâti
77,33 %
57,46 %
1
5
1
3
16/68
Rapport d’observations définitives –
Commune de Fontaine
Parmi les trente communes de la région ayant une démographie similaire
11
, Fontaine a le taux
de taxe sur le foncier bâti le plus élevé. A contrario, elle se situe dans la norme pour la taxe
d’habitation. Sur la période, l’effort fiscal
12
est ainsi supérieur d’un tiers à la moyenne de la
strate.
Tableau 9 : C
omparaison de l’effort fiscal avec la strate
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Effort fiscal de la commune
1,65
1,75
1,44
1,57
1,57
1,58
Effort fiscal moyen de la strate
1,28
1,28
1,14
1,19
1,19
1,20
Ecart effort fiscal de Fontaine /
effort fiscal moyen
+ 28,9 %
+ 36,7 %
+ 26,3 %
+ 31,9 %
+ 31,9 %
+ 31,7 %
Source : fiches individuelles DGCL
Sur la période 2010-
2014, l’évolution des bases fiscales de Fontaine en matière de taxe
d’habitation a été en moyenne de 2,9 %, ce qui correspond à la moyenne de la métropole
13
;
il en est de même pour la taxe foncière sur le bâti (+ 2,8 %), alors même que la commune a
perdu de la population. Cette situation est due pour partie à la revalorisation forfaitaire des
bases décidée par le législateur mais aussi à la politique d’aménagement de la commune
:
ainsi, en 2014, 69 % de l’augmentation des bases d’imposition sont dus à
leur progression
physique et 31 % à la revalorisation forfaitaire législative
14
.
Les taux ont augmenté de 4,45 % sur la période mais sont stables depuis 2012. L’exercice
2016 a été marqué par une hausse significative (+ 6 %), afin de faire face notamment à la
baisse des dotations de l’Etat.
Tableau 10 : Evolution des taux de fiscalité de la commune
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Taxe d’habitation
0
+ 2,95
0
+ 1,49
0
0
0
Taxe foncière sur le bâti
0
+ 2,95
0
+ 1,5
0
0
0
Taxe foncière sur le non bâti
0
+ 2,95
0
+ 1,5
0
0
0
Source : états 1259
Le revenu moyen de la population est faible, ce qui affecte le potentiel fiscal, qui est inférieur
de 10 % à la moyenne de la strate démographique et de 23 % à la moyenne de la métropole.
Tableau 11 : Comparaison du potentiel fiscal avec la strate
2013
2014
2015
Potentiel fiscal de la commune par hab.
912
929
917
Potentiel fiscal moyen de la strate par hab.
1 007
1 032
1 028
Ecart commune/strate
- 9,4 %
- 10,0 %
- 10,8 %
Source : fiches individuelles DGCL
11
Saint-Égrève, Meylan, Seynod, Voiron, Oyonnax, Oullins, Bourgoin-Jallieu, Aix les Bains, Vienne, Villefontaine,
Annonay, St Fons, Rive de Giers,
l’Isle d’Beau, ...
12
L’effort fiscal est le résultat du rapport entre le produit des impôts sur les ménages et le potentiel fiscal
correspondant aux trois taxes locales acquittées par les ménages. Il est donc le résultat de la comparaison entre
le produit effectif des impôts sur les ménages et le produit théorique (potentiel fiscal) que percevrait la commune
si elle appliquait pour chaque taxe les taux moyens nationaux.
13
Source : observatoire fiscal Grenoble-Alpes-Métropole.
14
A l’inverse en 2015, seul 10 % de l’
évolution est due à une augmentation physique des bases.
17/68
Rapport d’observations définitives –
Commune de Fontaine
Les abattements demeurent fixés en valeur absolue, par référence aux abattements qui
existaient en 1973,
pour le calcul de l'ancienne contribution mobilière (à l’instar de Grenoble
ou de Pont-de-Claix). Ils sont de 199
€ par habitant
,
contre 186 € pour la strate
démographique. La révision du dispositif procurerait une
marge de manœuvre.
3.1.1.2-
Des dotations de
l’Etat en baisse
Au regard de ses difficultés, la commune est éligible à la dotation de solidarité urbaine (DSU),
laquelle a pour objet de
« contribuer à l'amélioration des conditions de vie dans les communes
urbaines confrontées à une insuffisance de ressources et supportant des charges élevées »
(art. L. 2334-15 du CGCT). Cette dotation a, dès sa création, concerné majoritairement les
communes classées en politique de la ville
, à l’instar de Fontaine
. La commune a ainsi perçu
976 k€ au titre de la DSU en
2015, se classant au 405
ème
rang des communes éligibles sur
750. Elle bénéficie aussi d’une dotation de solidarité communautaire de 1,875 M€.
A contrario, la commune contribue au fonds péréquation des recettes intercommunales
(FPIC), à hauteur d
e 20 k€ e
n 2012 et de
82 k€ en 2015, ce qui illustre l’incohérence des
critères de chaque dispositif de péréquation relevé par la Cour des comptes dans son rapport
public annuel sur les finances publiques locales publié en octobre 2014.
Au-delà de ces mécanismes d
e solidarité, la baisse des dotations de l’Etat aux collectivités
territoriales sur la période 2015-2017 de 11
milliards d’euros (3,67 par an), après une baisse
de 1,4 milliard d’euros en 2014, a une très forte incidence sur les comptes de la commune.
La
baisse de la dotation forfaitaire due à la contribution de la commune au redressement des
finances publiques a ainsi été de 563 k€ en 2015.
En outre, la dotation forfaitaire diminue aussi
régulièrement du fait des pertes de population chaque année (-
16 k€
à ce titre en 2015).
Tableau 12 : Evolution de la DGF
en k€
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Var.
annuelle
moyenne
Dotation Globale de Fonctionnement
5 620
5 524
5 447
5 422
5 379
5 094
4 439
- 3,9 %
Dont dotation forfaitaire
4 337
4 237
4 138
4 135
4 114
3 857
3 224
- 4,8 %
Dont dotations d'aménagements
1 283
1 287
1 310
1 287
1 265
1 237
1 216
- 0,9 %
La baisse nationale de la DGF est compensée, dans une moindre mesure, par
l’augmentation
de certaines dotations péréquatrices.
Cependant, comme l’illustre l’évolution du poste
«
dotations d’aménagement
», la commune n’en a pas été bénéficiaire.
La chambre estime que la commune a tardé à tirer toutes les conséquences de la baisse
annoncée des dotations de l’Etat, comme le montre ci
-
après l’évolution de la CAF brute.
3.1.2-
Les charges de gestion
Les charges de gestion
, qui s’élèvent à 27 M€ en 2015, ont progressé en moyenne annuelle
de 0,8 % sur la période.
Les actions prévues pour limiter leur évolution sont détaillés dans les différentes lettres de
cadrage budgétaire à destination des services municipaux.
L’
objectif a été atteint en ce qui
concerne les charges à caractère général à partir de 2010, qui restent remarquablement
stables. Ce
n’est
, en revanche, pas le cas des charges de personnel, malgré les ambitions
fortes présentées notamment dans la lettre de cadrage de 2013.
18/68
Rapport d’observations définitives –
Commune de Fontaine
Néanmoins, globalement, les charges de gestion dans leur ensemble ont été maîtrisées
puisqu’elles progressent moins vite que l’inflation
15
.
Tableau 13 : Evolution des charges de gestion
en k€
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Var.
annuelle
moyenne
Charges à caractère général
5 979
6 569
6 294
6 465
6 488
6 500
5 814
- 0,5 %
+ Charges de personnel
(y compris mis à disposition)
13 966
14 298
14 942
15 249
15 378
15 857
16 536
2,9 %
+ Subventions de
fonctionnement
4 823
3 673
3 609
3 762
3 565
3 950
3 830
- 3,8 %
+ Autres charges de gestion
926
895
787
821
888
898
810
- 2,2 %
= Charges de gestion
25 694
25 435
25 633
26 297
26 318
27 206
26 990
0,8 %
Pour l’avenir, l’ordonnateur a indiqué qu’une
«
mise à plat de l’action municipale
est en
cours
». En effet, un audit de modernisation des services a été lancé à l’automne
2015. Selon
le maire, un rapport coûts/avantages de chaque activité sera réalisé dans le cadre d’une
démarche participative auprès de la population. Le résultat attendu doit aboutir notamment à
une baisse des effectifs par le redéploiement du personnel et la mutualisation de certaines
missions entre services.
3.1.2.1-
Les charges de personnel
Les charges de personnel, d’un montant de 16 M€, représentent en moyenne sur la période
56,7 % des charges courantes. Si les dépenses de personnel par habitant ne paraissent pas
excessives (706 € par habitant en 2014, contre 757
€ pour la
strate), elles constituent une part
dans le budget de plus en plus importante. Cette situation est préoccupante et obère les
marges de manœuvre de la collectivité
.
Tableau 14 : Evolution des charges de personnel
en k€
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Charges de personnel nettes des mises à disposition
13 966
14 298
14 942
15 249
15 378
15 857
15 937
16
Charges de personnel / charges courantes
53,2 %
55,2 %
56,8 %
56,9 %
57,1 %
57,1 %
60,2 %
Charges de personnel / produits de gestion
47,8 %
48,4 %
48,4 %
49,6 %
50,9 %
51,7 %
55 %
Durant la période, la commune a créé un certain nombre de postes, contraints
17
ou non
18
et
en
a supprimé d’autres
19
. Elle a supporté les conséquences de
l’augmentation des cotisations
sociales (+
280 k€ par an) et des modifications de grilles indiciaires.
Cependant, le facteur qui semble le plus
déterminant dans l’évolution de la masse salariale
est la progression du régime indemnitaire, qui représente 10,3 % de la masse salariale. En
effet, au sein des rémunérations, c’est le régime indemnitaire du personnel titulaire qui
augmente le plus fortement (+ 4,1 % par an), du fait de la revalorisation forfaitaire annuelle
décidée par le conseil municipal (cf. titre 6). Il représente ainsi 19,5 % de la rémunération des
titulaires en 2015, contre 18,2 % en 2009.
15
Sur la période 2009-
2014, l’évolution annuelle moyenne des charges de gestion est ainsi de 1,15 %,
soit un
rythme légèrement inférieur à
l’inflation (1,18 %). Exercice 2015 exclu du fait de transfe
rts de compétence.
16
Pour l’année 2015, les remboursements de mises à disposition de personnel provenant de la métropole sont
comptabilisés.
17
Création d’un poste de coordonnatrice du périscolaire pour un coût de 32 k€ par an et renforcement des heures
d’animation pour 118 k€ (réforme des rythmes scolaires).
18
Création de quatre postes de policiers municipaux (140 k€ par an) et mise en place d’une fonction accueil dédiée
à la police municipale, création d’un poste de chargé de mission «
emploi-insertion ».
19
Diminution du nombre d’agents du service «
marchés publics » de cinq à deux agents.
19/68
Rapport d’observations définitives –
Commune de Fontaine
Le poids de la rémunération des contractuels tend à se stabiliser et a diminué en pourcentage.
Il s’agit en réalité d’un
transfert de charges entre « non-titulaires » et « titulaires ». Un grand
nombre d’agents contractuels de la commune, dont plusieurs chefs de service, ont en effet
bénéficié
de la mise en œuvre, en 2013,
de la loi Sauvadet du 12 mars 2012.
La commune s’est inscrite avec volontarisme dans la politique des emplois d’avenir, comme
en atteste l’augmentation du poste «
autres rémunérations ».
Tableau 15 : Détail des rémunérations du personnel
en k€
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Var.
annuelle
moyenne
Rémunération principale
5 934
6 059
6 024
6 246
6 352
6 691
6 939
2,6 %
+ Régime indemnitaire voté par l'assemblée
1 357
1 424
1 476
1 495
1 514
1 615
1 724
4,1 %
+ Autres indemnités
159
160
155
163
170
176
186
2,7 %
= Rémunérations du personnel titulaire (a)
7 450
7 644
7 654
7 904
8 036
8 481
8 850
2,9 %
en % des rémunérations du personnel*
74,4 %
74,1 %
71,8 %
73,0 %
74,5 %
77,0 %
76,8 %
Rémunération principale
2 541
2 622
2 963
2 864
2 645
2 401
2 545
0,0 %
+ Régime indemnitaire voté par l'assemblée
-
6
-
-
-
-
-
N.C.
+ Autres indemnités
2
-
2
3
-
-
-
- 100,0 %
= Rémunérations du personnel non titulaire (b)
2 543
2 627
2 965
2 866
2 645
2 401
2 545
0,0 %
en % des rémunérations du personnel*
25,4 %
25,5 %
27,8 %
26,5 %
24,5 %
21,8 %
22,1 %
Autres rémunérations (c)
20
50
48
54
107
138
126
35,9 %
= Rémunérations du personnel hors
atténuations de charges (a+b+c)
10 013
10 321
10 668
10 824
10 788
11 020
11 522
2,4 %
- Atténuations de charges
349
487
392
233
249
207
269
- 4,2 %
= Rémunérations du personnel
9 664
9 833
10 276
10 591
10 539
10 813
11 252
2,6 %
La chambre relève que la commune a, en outre, la particularité d’avoir un service
communication très étoffé. En effet, il compte de huit à neuf agents permanents, qui se
répartissent actuellement en un directeur, une adjointe rédactrice en chef du journal municipal,
un journaliste, une assistante du directeur/chargée de communication, une chargée des
relations publiques et internationales, un photographe et deux infographistes. Les missions de
ce service sont très développées (journal municipal m
ensuel, documents d’information
internes, communication internet, communication audiovisuelle
20
, organisation ou coordination
de certains évènements, gestion partielle des « visites de quartier » du maire, gestion des
relations internationales de la commune, ...).
L’ordonnateur a
indiqué que la commune allait rechercher des économies structurelles en
termes de dépenses de personnel par le non remplacement de personnes en partance et la
diminution des crédits consacrés au remplacement, renforts et heures supplémentaires,
l’objectif étant de réaliser 300 k€ d’économies par an. Elle dispose, de fait, de marges de
manœuvre importantes : heures supplémentaires excessives, temps de travail
inférieur à la
durée légale, régime indemnitaire
obsolète et non lié à l’évaluation des agents, avantages en
nature non déclarés.
20
10 mn à
12
mn de temps d’antenne par semaine sur TéléGrenoble, rediffusé
cinq fois, pour un coût de 35
000 €
par an.
20/68
Rapport d’observations définitives –
Commune de Fontaine
3.1.2.2-
Les subventions
Contrairement aux autres postes de dépenses, les subventions allouées sont, par habitant,
bien supérieures à la moyenne de la strate (respectivement
176 €/hab. et 119 €/hab. en 2014,
hors subventions exceptionnelles, soit + 48 %).
Tableau 16 : Évolution des subventions
en k€
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Var.
annuelle
moyenne
Subventions de fonctionnement
4 768
3 615
3 551
3 686
3 565
3 950
3 830
- 4,3 %
Dont subv. aux établissements publics
rattachés : CCAS, caisse des écoles,
services publics (SPA ou SPIC)
3 659
2 421
2 455
2 614
2 574
2 973
2 815
- 4,3 %
Dont subv. autres établissements publics
211
346
318
275
275
263
171
- 3,4 %
Dont subv. aux personnes de droit privé
21
898
848
779
796
715
714
844
- 1.2 %
+
Subv. exceptionnelles aux personnes de
droit privé
187
37
129
153
368
129
68
- 15,5 %
Les personnes de droit privé qui bénéficient des subventions les plus importantes en 2014
sont les associations sportives
(269 k€ soit 38 %), la MJC
(222 k€ soit 31 %), le comité des
œuvres sociales (80 k€ soit 11
%) et l’APASE, association d’éducation spécialisée
(65
k€ soit
9 %). Les relations avec les associations sportives et avec le
comité des œuvres sociales
font
l’objet d’un
développement spécifique ci-après.
3.2-
Le financement des investissements
Les dépenses d’équipement ont été, sur la période 2009
-2014, légèrement supérieures à
celles
de la strate (2 210 € par habitant contre 1 988 € pour la strate). Elles ont concer
notamment la création de l’équipement culturel «
La Source » (coût net de construction de
7,6
M€), la requalification d’un boulevard structurant (3 M€), la livraison d’un espace
ludothèque/accueil de loisirs/relais assistantes maternelles (1 M€).
Le financement propre dispo
nible, qui représente l’ensemble des ressources dont dispose la
collectivité pour autofinancer les dépenses
d’équipement, une fois l
es charges et les dettes
payées,
s’est élevé, sur la période, à
34
M€ pour 50,8
M€ de dépenses d’équ
ipement, soit
67 %. Il est inférieur à celui de la strate, qui est en moyenne de 76 %, ce qui suppose que la
commune doit davantage recourir à l’emprunt pour financer ses dépenses d’équipement.
21
Retraitées de 2009 à 2012 en retirant les subventions versées aux mutuelles pour les agents communaux, celles-
ci étant directement versées aux agents depuis.
21/68
Rapport d’observations définitives –
Commune de Fontaine
Tableau 17 : Evolution du financement des investissements
en €
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Cumul sur
les
années
CAF brute
2 661
3 665
4 018
3 600
2 971
2 803
1 486
21 204
- Annuité en capital de la dette
2 017
2 210
1 978
1 151
2 188
2 244
1 616
17 523
= CAF nette ou disponible (C)
644
1 456
2 040
2 449
783
559
- 130
7 801
Taxes d'aménagement
74
112
133
119
38
21
7
504
+ Fonds de compensation de la TVA
(FCTVA)
1 972
956
1 027
488
1 161
-
1 599
7 204
+ Subventions d'investissement reçues
2 336
1 020
745
1 665
947
1 542
1 423
9 677
+ Produits de cession
715
1 230
1 418
358
1 538
2 897
340
8 496
+ Autres recettes
-
-
-
-
-
183
122
305
= Recettes d'inv. hors emprunt (D)
5 097
3 318
3 322
2 631
3 684
4 644
3 491
26 187
= Financement propre disponible
(C+D)
5 741
4 773
5 363
5 080
4 467
5 203
3 360
33 987
Financement propre dispo / Dépenses
d'équipement
49,8 %
59,1 %
118,7 %
55 %
63,5 %
74,0 %
100,5 %
67 %
- Dépenses d'équipement
(y compris travaux en régie)
11 530
8 082
4 517
9 226
7 033
7 034
3 345
50 766
- Subventions d'équipement
-
-
63
46
230
210
195
744
+/- Dons, subventions et prises de
participation en nature, reçus ou
donnés
16
157
-
2
44
38
-
258
- Participations et inv. financiers nets
364
790
467
292
647
- 562
- 10
1 988
= Besoin (-) ou capacité (+) de
financement
- 6 170
- 4 252
330
- 4 486
- 3 521
- 1 531
- 155
- 23 889
Nouveaux emprunts de l'année (y
compris pénalités de réaménagement)
9 724
5 032
2 650
4 680
3 240
-
-
29 446
Mobilisation (-) ou reconstitution (+) du
fonds de roulement net global
3 554
780
2 980
-194
- 281
- 1 531
- 155
5 557
Rmq
: en 2012, l’annuité en capital de la dette a été retraitée des mouvements infra annuels des emprunts assortis
d’une ligne de trésorerie
De plus, la structure du financement propre disponible de la commune est décalée par rapport
à la moyenne des communes de 20 à 49 999 habitants. En effet, la formation du financement
propre disponible est marquée par la faiblesse de l’autofinancement (la C
AF nette ne
représente que 23 % du financement propre disponible, contre 33,5 % pour la strate) et un
niveau significatif de recettes de cessions, par nature non pérennes (elles représentent 25 %
du financement propre disponible contre 15,5 % pour la strate). Le modèle de financement est
donc structurellement fragile.
3.3-
L’encours de dette
La capacité de désendettement, ratio qui compare le stock de dette à la capacité
d’autofinancement brut, exprime en nombre d’années le temps nécessaire pour rembourse
r la
dette si l’intégralité de l’autofinancement brut y était consacrée. Il est considéré qu’entre neuf
et douze ans la situation est alarmante et que, au-
delà de douze ans, l’entité est en situation
de surendettement.
Depuis le 1
er
janvier 2009, la dette de la commune a plus que doublé, du fait notamment de la
souscription de
deux emprunts de 9,7 M€ en 2009 et 8,8 M€ en 2012, alors que leur
mobilisation excédait le besoin de financement sur les exercices considérés. La commune se
dés
endette cependant depuis 2014, l’encours s’élevant à 19 M€ fin 2015
. Cette baisse
significative est
due aux transferts d’emprunts à la métropole de Grenoble pour près de
3 M€. La capacité de désendettement correspondante est de 12,7 années, ce qui reste é
levé.
22/68
Rapport d’observations définitives –
Commune de Fontaine
Si l’encours de dette de la commune, par habitant, est légèrement inférieur à celui de la strate
(1
073 € de dette par habitant contre 1
100
pour la strate en 2014), elle est cependant peu
soutenable au regard de sa situation financière.
Tableau 18 : Evolution de la dette
en k€
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Var.
annuelle
moyenne
Encours de dettes du BP au 1er janvier
10 562
18 269
21 096
21 782
25 327
26 345
24 087
14,7 %
- Annuité en capital de la dette
2 017
2 210
1 978
1 151
2 188
2 244
1 616
- 3,6 %
+ Nouveaux emprunts
9 724
5 032
2 650
4 680
3 240
-
-
- 100,0 %
= Encours de dette du BP au 31
décembre
18 269
21 096
21 782
25 327
26 345
24 087
18 939
22
3,5 %
Capacité de désendettement BP en
années (dette / CAF brute du BP)
6,9
5,8
5,4
7,0
8,9
8,6
12,7
La répartition de l’encours de dette entre taux fixes et taux variables est équilibrée (55 %,
45
%). Le taux d’intérêt moyen apparent du budget principal est de 2,3 % contre 3,5 % pour la
strate en 2014.
D’ailleurs, les charges d’intérêt de la commune ne représentent que 28 € par
habitant contre 40 € pour la strate.
3.4-
La trésorerie
La commune n’a pas opté pour la trésorerie dite «
zéro
», cependant elle s’efforce de ne pas
maintenir une trésorerie trop importante, ce qui est une démarche de bonne gestion. L’analyse
de la trésorerie au dernier jour de chaque mois des années 2014 et 2015 révèle un niveau
moyen de 19 jours de charges courantes en 2014 et 25 jours en 2015.
Tableau 19 : Evolution de la trésorerie
au 31 décembre en €
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Var.
annuelle
moyenne
Fonds de roulement net global
- 1 137
- 356
2 623
2 833
2 552
1 021
954
N.C.
- Besoin en fonds de roulement
global
- 1 257
431
- 310
- 1 263
- 1 639
314
741
N.C.
=Trésorerie nette
120
- 788
2 933
4 096
4 191
707
214
10,0 %
en nombre de jours de charges
courantes
1,7
- 11,1
40,7
55,8
56,8
9,3
2,8
Dont trésorerie active
120
52
2 933
4 096
4 191
2 007
2 014
59,9 %
Dont trésorerie passive
-
840
-
-
-
1 300
1 800
N.C.
3.5-
Les perspectives
L’ordonnateur en fonctions a pris conscience des difficultés budgétaires auxquelles la
commune pourrait être confrontée à court terme du fait de la faiblesse de la capacité
d’autofinancement. En conséquence, différentes mesures ont été ou sont en passe d’être
prises :
diagnostic en cours de modernisation des services ;
abandon du projet d’école dans l’écoquartier Robespierre (cf. infra)
;
fermeture de certains équipements dès 2016 (gymnase, centre de loisirs, salle
municipale) et diminution des amplitudes d’ouverture de la piscine, afin d’économiser
100 k€ par an de charges de fonctionnement
;
22
Diminution significative fin 2015 suite au transfert à la métropole de Grenoble d’emprunts liés en particulier à la
gestion de l’eau.
23/68
Rapport d’observations définitives –
Commune de Fontaine
non remplacement d’agents en partance et diminution des crédits consacrés aux
remplacements, renforts et heures supplémentaires (300 k€ /an)
;
ajustement régulier des tarifs des services municipaux afin d’apporter 20 à 40 k€ de
recettes supplémentaires par an.
Le conseil municipal a, en outre, décidé
une augmentation des taux d’imposition lors de
l’adoption du budget primitif 2016 (+ 6
%, apportant 750 k€ de ressources). Il a affiché, en
parallèle, une diminution des charges à caractère général par rapport au budget primitif
précédent. En réalité, en comparant les données exécutées en 2015 aux prévisions pour 2016,
le budget marque une augmentation des charges à caractère général de 8 %. En
conséquence, l’excédent brut de fonctionnement prévisionnel, résultant du budget primitif
2016, ne représente que 5,6 % des produits de gestion et la capac
ité d’autofinancement brute
2,1 %, ce qui reste conforme à la situation antérieure et insuffisant à moyen terme. La capacité
de désendettement prévisionnelle s’établit à 31 ans.
L’ordonnateur, en réponse au rappor
t d'observations provisoires de la chambre, a indiqué que
son objectif pour 2017-
2019 était la reconstitution d’une capacité d’autofinancement nette par
une contrainte sur les dépenses de fonctionnement et une augmentation du potentiel fiscal.
Il a notamment précisé que la masse salariale serait contenue au niveau de 2016 (
16 M€), ce
qui supposera des
« suppressions de postes entre 2017 et 2019 »
et
« des réorganisations de
services ainsi qu'une nouvelle définition du périmètre d'intervention des services
communaux »
. Il a indiqué avoir
« demandé aux services municipaux de baisser les autres
dépenses de fonctionnement entre 5 % et 10 % chaque année, soit des économies estimées
entre 200
K€ et 400 K€ sur la période
».
Par ail
leurs, l’ordonnateur a précisé vo
uloir modifier
« la politique d'abattement pratiquée sur la taxe d'habitation pour augmenter les recettes
fiscales dès 2018 »
(gain attendu de 400 k€ par an).
Les dépenses d’équipement seraient
contenues à 2,5 M€ par exercice en moyenne, soit un niveau sig
nificativement moindre que
sur la période examinée.
Si ces orientations étaient tenues, la CAF nette serait faiblement positive à partir de 2017 puis
plus élevée en 2018 et 2019 et la capacité de désendettement ramenée à neuf ans en 2019.
Cependant, la ca
pacité d’autofinancement brute ne représenterait que 5,5 % des produits de
gestion à cette échéance, ce qui reste très peu élevé. La situation financière de la commune
demeurerait donc fragile.
De plus, certaines hypothèses apparaissent très ambitieuses et nécessiteront un effort
conséquent (masse salariale gelée, dépenses de fonctionnement des services en baisse
constante, dépenses d’énergie stables alors que la commune a peu d’emprise
en la matière,
stabilité non garantie des subventions d’investissemen
t perçues).
3.6-
Conclusion sur la situation financière
Du fait de ses caractéristiques socioéconomiques
, la commune dispose d’un potentiel fiscal
par habitant peu élevé, qui est compensé par un taux d’imposition de taxe foncière sur les
propriétés bâties très supérieur à la moyenne de la strate. Les charges à caractère général
sont maîtrisées mais la masse salariale progresse, notamment en raison de revalorisations
forfaitaires annuelles du régime indemnitaire.
La baisse des dotations de l’Etat, dont le conseil municipal n’a pas pris l’entière mesure
, a une
incidence significative en 2015. La capacité
d’autofinancement, relativement faible tout au long
de la période, s’est encore sensiblement dégradée. Bien que l’encours de dette
soit
raisonnable rapporté au
nombre d’habitant, celui
-ci a fortement progressé depuis 2009 et la
capacité de désendettement atteignait ainsi près de treize année en fin de période, alors même
que des emprunts ont été transférés à la métropole de Grenoble.
24/68
Rapport d’observations définitives –
Commune de Fontaine
Lors de l’adoption de so
n budget 2016, le conseil municipal a adopté différentes mesures dont
une hausse des taux d’imposition sur les ménages. Elles ne suffisent cependant pas, à elles
-
seules, à rétablir durablement la situation.
Les mesures, très ambitieuses, envisagées par l’ordonnateur à l’horizon de l’exercice 2019
devraient permettre
d’améliorer
la situation financière de la commune, mais celle-ci resterait
néanmoins fragile.
4-
LES RELATIONS AVEC L
E COMITE DES ŒUVRES
SOCIALES ET LES
ASSOCIATIONS SPORTIVES
Le précèdent co
ntrôle de la chambre avait relevé des difficultés d’accès, lors de l’instruction,
aux documents concernant l’attribution et le suivi des subventions versées. Les investigations
menées lors du présent examen de la gestion les
confirment, les documents demandés n’étant
pas en possession des services ou aisément accessibles.
4.1-
Les relations avec le comité des œuvres sociales (COS)
La loi n°83-634 du 13 juillet 1983
définit, en son article 9, l’action sociale au profit des agents
publics. Ce même article dispose que
« L'État, les collectivités locales et leurs établissements
publics peuvent confier à titre exclusif la gestion de tout ou partie des prestations dont
bénéficient les agents à des organismes à but non lucratif ou à des associations nationales ou
locales régies par la loi du 1
er
juillet 1901 relative au contrat d'association ».
Cependant, si une
commune peut attribuer la gestion de l’action sociale à un organisme tel qu’un COS, elle ne
peut s’en démettre complétement. En
effet, l’article 88
-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984
dispose que :
« L'assemblée délibérante de chaque collectivité territoriale ou le conseil
d'administration d'un établissement public local détermine le type des actions et le montant
des dépenses qu'il entend engager pour la réalisation des prestations prévues à l'article 9 de
la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 »
De fait, deux dispositifs coexistent à Fontaine :
l’un géré
par le COS
, l’autre assuré
directement
par la commune.
Le conseil municip
al a délibéré sur les prestations d’action sociale attribuées par la commune
:
participation au repas de 1,21 €, subventions journalières pour les séjours d’enfants en
colonies de vacances, accueil de loisirs ou séjours linguistiques, allocations mensuelles aux
parents d’enfants handicapés, etc.
Par ailleurs, il approuve chaque année la convention
conclue avec le COS. Mais la chambre relève que celle-ci est très formelle et que la convention
ne détaille pas les types de prestations.
En pratique, les
prestations mises en œuvre par le COS sont
:
participation repas au restaurant municipal
: 1,60 €
;
prime rentrée scolaire
: 54 € par enfant
;
prime de naissance
: 62 €
;
prime médaille du travail
: 124 €
;
prime retraite
: 248 €
;
décès
: 200 € à l’ayant
droit ;
diverses participations dans le cadre d’achat de places de spectacles, cinéma, parcs,
piscine, centre de loisirs, etc.
Le COS, qui a un budget de plus de 300 k€, est financé par l’adhésion des agents (prélèvement
sur leur traitement, 43 k€ en 201
4) et par les prestations achetées par les membres. La
25/68
Rapport d’observations définitives –
Commune de Fontaine
commune apporte un complément par subvention de l’ordre de 80 k€, qui reste stable.
Tableau 20 : Evolution de la subvention au COS
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Subvention
en €
73 200
79 100
81 000
81 000
80 500
80 000
80 400
Source : compte de gestion
En outre, un agent de la commune est mis à disposition du COS à temps complet, sans
convention ni remboursement, en méconnaissance des dispositions législatives applicables.
L’intéressée a bénéficié d’heures supplémentaires alors qu’
il ne travaillait pas pour la
commune. Il a été mis fin à cette mise à disposition en février 2016.
Le contrôle de la commune sur le COS apparaît très limité dans la mesure où l’assoc
iation ne
produit pas de rapport d’activités. La présidente de l’association a indiqué que celui
-ci était
présenté oralement
lors de l’assemblée générale annuelle. Cependant, elle n’a pas été en
mesure de fournir les comptes rendus des deux dernières assemblées générales demandés
par la chambre
. L’ordonnateur, en réponse au rapport d'observations provisoires, s’est engagé
à exiger à l’avenir la remise d’un tel document
.
4.2-
Les relations avec l’office du mouvement sportif (OMS) et l’association sportive de
Fontaine (ASF)
L’attribution de subventions au milieu sportif passe quasi
-entièrement par le biais de deux
associations selon un schéma complexe.
L’office du mouvement sportif
(ex office municipal du sport), créé en 1956, regroupe les
différents acteurs du sport et fait des propositions à la commune en matière de politique
sportive locale.
L’adjoint au sport ainsi que le directeur du service «
sports », en sont membres.
Son prédécesseur, en retraite depuis
fin 2014, était et est toujours trésorier de l’OMS
ainsi que
de l’ASF.
L’association sportive de Fontaine est une association qui regroupe 25 autres associations
sportives indépendantes (ASF Aïkido, ASF Athlétisme, ASF Aviron, etc.). Elle est elle-même
membre de l’OMS.
L’OMS et l’ASF concluent
chacune avec la commune une convention, aux termes de laquelle
les deux associations sont
« chargé(es) par la collectivité locale de faire des propositions de
répartition de subventions aux associations sportives. Les propositions sont validées par la
municipalité et présentées au conseil municipal pour approbation ».
Une commission des finances de l’ASF se réunit pour ce faire. Elle se compose d’une
quinzaine de membres qui appartiennent aux associations membres de ASF. Celles-ci se
répartissent donc les subventions municipales entre elles. Un « comité directeur » de
l’OMS
se réunit ensuite, en la présence du directeur des sports et de l’adjoint aux sports, qui valide
la répartition des subventions.
Bien qu’elles s’en défendent dans leurs documents de
communication, ces deux associations
perçoivent directement les fonds de la commune afin de les reverser ensuite.
Tableau 21 : Subventions versées par la commune
En €
2009
2010
2011
2012
2013
2014
ASF
183 570
186 515
170 100
169 334
173 300
175 550
OMS
44 090
45 940
46 140
50 720
50 470
54 470
Source : comptes de gestion
26/68
Rapport d’observations définitives –
Commune de Fontaine
Dans un avis du 7 juin 1962, le Conseil d’Etat a
considéré que la répartition des subventions
communales n’entrait pas dans les attributions d’un office munici
pal des sports même si rien
ne s’oppos
ait
à ce qu’un tel organisme émette des avis sur la répartition des subventions
communales. Cette pratique est aussi critiquée régulièrement par les juridictions financières.
Au cas d’espèce, la procédure mise en œuvre est régulière, en
la forme. En effet, le conseil
municipal délibère sur les propositions de subventionnement en décembre de chaque année.
Si l’ordonnateur indique ainsi que
«
l’adjointe aux sports et à la vie associative fait des
propositions présentées ensuite au conseil municipal »,
la chambre observe que la décision
de fin d’année du conseil municipal est formelle car les associations sportives ont déjà reçu
une grande part de leur subvention dans le cadre de
l’
avance accordée à
l’ASF en début
d’année, sans
que le conseil municipal se soit prononcé sur les affectations (cf. délibération
de 2015 : acompte de 60 %). De plus,
aucun document ne permet de s’assurer que les critères
d’attribution des subventions ont été approuvés par
cette instance
. Par ailleurs, l’utilisation de
la subvention de 50
000 € de l’OMS n’est pas déclinée
23
et les 175 000
€ de subventions
transitant par l’ASF sont presque totalement votées telles que proposées par l’association, sur
la base de critères non précisés
. Le rôle central des deux associations dans l’attribution des
subventions est d’ailleurs illustré par un document interne de l’OMS, qui mentionne que
«
le comité directeur de l’OMS est le seul organe de direction de l’OMS habilité à voter
l’allocati
on des subventions ordinaires. Il entend les propositions faites par la commission et
après discussion et éventuelles modifications vote les montants définitifs attribués à chaque
association (…). Après la réunion du comité directeur, l’ensemble des trésor
iers des
associations sont réunis pour être informés des décisions du comité directeur en matière de
subvention ».
Le même document existe pour l’ASF.
Le conseil municipal se dessaisit donc dans les faits de l’attribution de 230 k€ de subventions.
De plus, l
’exécutif
s’est
déchargé de la mission de contrôle des fonds alloués, qui lui incombe
pourtant aux termes de l
’article L.
1611-4 du CGCT, puisque les comptes des diverses
associations sportives sont transmis à l’OMS qui les vérifie.
La chambre relève d
’ailleurs que
le
résultat d’exploitation de l’OMS
correspond à près de 50 % de la subvention versée par la
commune.
Enfin, la chambre observe que les deux associations sont hébergées dans le château Borel
dans le parc « Karl Marx
», sans convention d’occu
pation, ce qui est irrégulier et de nature à
constituer un risque juridique.
L’ordonnateur s’est engagé à y remédier.
En conclusion, la commune a externalisé la gestion de la politique de subventionnement aux
associations sportives, sur des fondements et selon des modalités critiquables. La chambre
recommande, a minima, de conclure avec l’ASF une convention annuelle permettant de fixer
le montant des attributions de manière précise, avant que celles-ci ne soient opérées.
5-
LA COMMANDE PUBLIQUE
5.1-
L’organisa
tion de la commande publique
5.1.1-
Les procédures internes
La commande publique est organisée de façon décentralisée autour d’un service marché, qui
comporte deux agents, faisant office de référents. Globalement, et bien que cela puisse
dépendre des montants en cause, les services opérationnels restent très autonomes dans la
passation et l’exécution des marchés.
23
Elle sert principalement à rémunérer un salarié.
27/68
Rapport d’observations définitives –
Commune de Fontaine
Les services disposent d’un guide des marchés publics de bonne qualité et mis à jour. Il
précise les principes applicables ainsi que les règles et procédures propres à la commune.
Sous le seuil de publicité obligatoire (25
000 € depuis le 1
er
octobre 2015, 15
000 €
auparavant), le service marché public n’intervient en principe pas. Le guide impose cependant
aux services opérationnels une consultation de trois entreprises, dont la traçabilité doit être
garantie.
La commune a institué une commission dite « MAPA » pour les marchés à procédure adaptée
supérieurs à 90 k€ HT. Ce type de commission, qui vise à jouer le rôle d’une commission
d’appel d’offres pour les marchés n’en relevant pas juridiquement, est une bonne pratique.
Cependant, il a été relevé un cas récent dans lequel la commission s’était prononcée en faveur
de l’attribution du marché à une entreprise, sur la base d’un rapport d’analyse des offr
es, mais
où postérieurement, un second rapport d’analyse des offres est intervenu, modifiant le
classement, sans que la commission ne soit saisie (marché de travaux de l’espace d’accueil
du nouveau service égalité-emploi-insertion 2015)
24
.
Par ailleurs, une
grille d’évaluation a posteriori des marchés conclus
a été mise en place ; elle
doi
t être remplie par les services gestionnaires, dans l’objectif d’améliorer les procédures
internes. Cependant, la méthodologie de ces évaluations amène les services à évaluer la
prestation de l’attributaire du marché plutôt que l’efficacité ou la pertinence de la procédure
interne (en termes de délai, de critères de jugement, de cahier des charges, ...). En tout état
de cause, la chambre relève que cette procédure d’évaluation n’est pas appliquée.
5.1.2-
La planification et le recensement des besoins
En application du code des marchés publics, la commune doit recenser annuellement les
besoins en fournitures et services en fonction d’une nomenclature interne de familles
homogènes, afin de déterminer les seuils de procédures et de publicité légalement applicables
aux achats envisagés. L’article 27 dudit code dispose ainsi que
« En ce qui concerne les
fournitures et les services, il est procédé à une estimation de la valeur totale des fournitures
ou des services qui peuvent être considérés comme homogènes soit en raison de leurs
caractéristiques propres, soit parce qu'ils constituent une unité fonctionnelle.
(…)
Pour les
marchés d'une durée inférieure ou égale à un an, conclus pour répondre à un besoin régulier,
la valeur totale mentionnée ci-dessus est celle qui correspond aux besoins d'une année. »
Les anomalies relevées dans le précédent rapport de la chambre perdurent. En effet, bien que
le guide interne le prévoit, la nomenclature interne de familles h
omogènes n’est pas utilisée
.
La carence est double
. Aucune estimation par famille homogène n’est effectuée en amont ou
au début de l’exercice afin de déterminer, a priori, le niveau de publicité adéquate. Les services
ne suivent pas non
plus l’évolution infra
-annuelle des sommes mandatées par famille. Aucun
dispositif d’alerte ne permet de détecter si une catégorie de fournitures ou services dépasse
les seuils applicables. En tout état de cause, les services renseignent très peu le code
nomenclature lorsqu’ils enregistrent une dépense dans le système d’inf
ormation. La majorité
des dépenses n’
a donc aucune référence à la nomenclature, ce qui rend difficile de consolider
les montants a posteriori.
Dans les faits, les seuils de publicité et de mise en concurrence par famille de fournitures ou
de services sont
souvent dépassés. L’absence de renseignement du code nomenclature rend
malaisé de reconstituer les montants. Cependant, on peut noter par exemple, bien que ce ne
soit que de façon très parcellaire, qu’entre 2009 et 2012, la catégorie «
denrées alimentaires »
24
En l’espèce, les services communaux n’ont relevé que postérieurement à la commission une erreur dans le
chiffrage de l’offre du candidat le mieux disant, qui avait été déclaré attributaire. Son nouveau pr
ix était toujours
le plus bas mais il a été éliminé sur cette base, alors même qu’il pouvait s’agir d’une erreur matérielle au sens de
la jurisprudence administrative l’autorisant à modifier son offre (
Conseil d'État, 21/09/2011, département des
Hauts-de-Seine, n° 34914).
28/68
Rapport d’observations définitives –
Commune de Fontaine
représente près de 30 k€ par an, la catégorie «
services d’hôtellerie et de restauration
» plus
de 80 k€, la catégorie «
produits textiles, cuirs, habillement
» entre 20 et 40 k€.
Conscient de cette carence, le service marché public de la commune avait engagé un travail
portant sur la consolidation des besoins en matière d’alimentation. Il avait relevé des achats
cumulés de 101 k€ HT en 2010 (74 k€ de traiteurs et 27 k€ d’alimentation générale) et 117
k€
en 2011 (88 k€ de traiteurs et 29 k€ d’alimentation générale). Cette analyse n’a néanmoins
pas été suivie d’effets.
Au surplus, la chambre relève que le service marché public ne dispose pas d’une vision
annuelle des marchés à conclure, le tableau de planification qui existait jusqu’en 2013 n’étant
plus
complété. L’absence de planification peut se traduire par des périodes durant lesquelles
un type de prestation n’est plus couvert par un marché public. Ainsi, les marchés du service
« communication » (impression, maquette et commercialisation des espaces publicitaires) qui
se sont achevés en avril 2014
n’
ont été relancés
qu’en 2015
ou ne le sont toujours pas.
La chambre recommande l’élaboration d’une procédure interne de recensement
et de
planification des besoins a priori et de suivi de ceux-ci en cours
d’année, indispensable au
respect de la règlementation et à la mise en œuvre des mesures de publicité et de mise en
concurrence adéquates.
5.2-
Les contrats conclus hors marché
5.2.1-
L’ampleur des contrats
conclus hors marché
L’examen de la comptabilité a permis d
e déceler un grand nombre de contrats conclus hors
procédure de marché public dans un ensemble de domaines, avec des prestataires récurrents
entre 2009 et 2015
, notamment en matière d’impression (390 k€
pour deux prestataires), de
traiteur et achats alimen
taires (336 k€
pour deux prestataires),
d’achats divers de matériel
technique
(252 k€
pour deux prestataires), de conception de documents de communication
(127 k€
pour un prestataire
), de sécurité (125 k€
pour seul prestataire), de formations (124
k€
pour un prestataire),
de prestations informatiques (104 k€
pour un prestataire), de conseils en
politiques publiques (76 k€
pour un prestataire), de maintenance et interventions sur
installations froides (
189 k€ pour deux prestataires), de nettoyage (89 k€ pour
un prestataire).
Il a aussi été relevé un ensemble d’opérations d’investissement n’ayant pas fait l’objet de
marchés publics, pour un total de 839 k€ entre 2009 et 2015, dont 317 k€ en 2015.
Ces achats dépassent les seuils de publicité et de mise en concurrence chaque année pour
la plupart ou en cumulant plusieurs exercices pour certains (ce qui se justifie dès lors qu’ils
représentent des besoins récurrents de la collectivité). L’irrégularité est d’autant plus
significative lorsque la commune fait appel de façon récurrente aux mêmes prestataires.
L’ensemble des commandes conclues
hors marchés relevées sur la période 2009-2015
s’élèv
e à plus de 3
M€
, ce qui fait courir des risques juridiques importants.
La chambre relève, en outre, que l’une des socié
tés prestataires loue un local commercial de
114 m² appartenant à la commune, pour un montant annuel de 552 € HT, soit 4,84 € le m², ce
qui est très en deçà du prix du marché et des loyers encaissés par ailleurs par la commune.
L’ordonnateur
devrait saisi
r l’opportunité de l’intégration du service «
marché public » à la
direction des finances, effectuée en 2015, pour mettre un terme à ces carences. Dans ce
cadre
, le service marché public devrait pouvoir accéder au logiciel comptable afin d’identifier
les prestations devant relever de procédures de marchés publics, ainsi que les services
communaux qui méconnaissent le plus les règles applicables.
29/68
Rapport d’observations définitives –
Commune de Fontaine
L’ordonnateur, en réponse au rapport d'observations provisoires de la chambre, a indiqué que
ce travail avait été mené récemment et
qu’il s’est engagé à mettre en place
« rapidement »
des procédures de publicité et de mise en concurrence.
5.2.2-
Les achats payés hors du marché initial
Alors que des marchés sont conclus pour certains types de prestations, les services
s’abstiennen
t parfois
d’appliquer les modalités
de paiement prévues aux marchés. Les
paiements sont enregistrés comme étant hors marché, ce qui évite de respecter les
stipulations contractuelles (prix unitaires, révision des prix, ...). Les marchés concernés sont
notamment les marchés de fourniture de produits pétroliers
(575 k€ entre 2009 et 2015)
et de
vêtements
(182 k€ entre 2009 et 2015)
. Une pratique similaire a été relevée en ce qui concerne
un marché de fourniture de peinture. Un marché, conclu en 2012, a été résilié en 2013 par la
commune, sans que la raison en soit connue, mais celle-ci a néanmoins continué à se fournir
chez ledit prestataire.
Outre l’irrespect des dispositions contractuelles, une telle pratique ne permet pas au service
des finances de suivre l’exécution des
marchés en cause. Elle traduit aussi les difficultés à
conclure des marchés contenant des dispositifs de paiement convenant aux services
utilisateurs. En définitive, la commune ne parvient pas à faire respecter les règles dont elle
s’est dotée, alors même qu’elle se prévaut d’une démarche de
« contrôle interne par un
traitement informatique des données budgétaires et des marchés publics ».
5.3-
L’utilisation de marchés fractionnés
Si le pouvoir adjudicateur
n’est pas en mesure, au stade de la passation, de définir avec
exactitude toutes les modalités de ses besoins (quantité, fréquence, nature), il peut avoir
recours à des procédures spécifiques, comportant une phase de présélection des fournisseurs
et une p
hase d’attribution des marchés ou commandes
. On distingue deux types de marchés
fractionnés : les accords-cadres et les marchés à bons de commande.
La commune conclut des marchés fractionnés sur plusieurs années, couvrant de nombreux
besoins récurrents et
qu’elle décompose ensuite en de nombreux lots, ce qui lui permet
d’encadrer les
achats par des procédures de publicité et de mise en concurrence (exemple en
2011
: fourniture de végétaux et fleurissement en 13 lots, fourniture d’outillages en 8 lots,
trav
aux d’entretien et de petits aménagements en 22 lots,
..
.). Il s’agit donc d’une bonne
pratique en théorie. Cependant, l’usage qui en est fait appelle des observations.
5.3.1-
Le marché d’entretien et de petits aménagements
Faisant suite à un précédant marché du même type, la commune a conclu, en 2011, un accord-
cadre «
travaux d’entretien et de petits aménagements
» permettant de répondre aux besoins
récurrents en la matière, décomposé en 22 lots. Pour chaque lot, ont été choisies trois à quatre
entreprises, qu
i sont ensuite mises en concurrence sur la base de devis lorsqu’un besoin
apparaît.
5.3.1.1-
Un critère prix peu opérant et discriminatoire
Le marché a la particularité de ne pas avoir été passé sur la base d’un critère prix
« classique ». En effet, deux critères de jugement des offres étaient indiqués dans le règlement
de consultation : le contenu du mémoire technique, pondéré à 60 % et le taux de remise
annuelle, pondéré à 40
%. Il n’y avait donc aucune notation d’un prix en tant que tel, sur la
base notamment
d’un détail quantitatif estimatif (DQE), qui simule une commande type et
30/68
Rapport d’observations définitives –
Commune de Fontaine
permet de comparer le prix des offres. Le taux de remise n’était pas appuyé sur un prix proposé
par les candidats, que ce soit en réponse au marché (bordereau des prix unitaires) ou sur la
base de leur catalogue.
Ce dispositif peut être justifié par le fait que le critère prix était appliqué lors de la nouvelle
mise en concurrence effectuée pour chaque bon de commande. Cependant, les critères
propres à l’accord
-cadre sont primordia
ux car ils permettent aux candidats d’être retenus et
de participer ensuite, pour quatre ans, aux mises en concurrences exclusives.
Le critère « taux de remise » ne jouait pas sur chaque commande mais sur le montant annuel
payé par la commune à ladite
entreprise. Cependant, il n’était applicable que s’il dépassait un
montant déterminé. Les entreprises candidates devaient donc donner deux taux de remises,
correspondant à deux niveaux de commandes sur l’année. Le mécanisme, co
mplexe, est
présenté dans les documents de consultation du marché. Il reste cependant abscons car la
référence au « montant annuel indicatif du lot »
(montant maximum ou autre montant) n’est
pas explicitée. De plus, le procédé est très discriminant car une entreprise bien informée sur
les besoins de la commune était en mesure d’indiquer des taux de remise très élevés si elle
savait que les montants ne seraient pas atteints. Or le marché était effectivement peu utilisé.
Dans les faits, les taux de remise indiqués par les candidats étaient donc très divergents et
ceux-
ci n’ont quasiment jamais été appliqués dans les 22 lots du marché. Le critère du «
taux
de remise annuelle
» a donc pu permettre à des entreprises d’entrer dans l’accord
-cadre sur
une base peu transparente et discriminante.
5.3.1.2-
Un marché peu utilisé
Il ressort de l’état de l’ensemble des dépenses effectuées sur la durée du marché que celui
-ci
n’a été que très peu utilisé (585 k€ sur 3
610 k€ possible, soit 16 % du maximum), et que
certains lots ne
l’ont pas été ou quasiment
pas. Cette situation révèle une mauvaise estimation
des besoins ;
il est dommageable que la commune prenne l’initiative de l’institution d’
un
dispositif
d’une telle
complexité (avec, en conséquence, un coût de passation et de gestion)
pour ne quasiment pas y recourir ensuite.
En outre, la chambre relève que la commune fait appel à des prestataires tiers pour des
travaux relevant pourtant de cet accord-cadre en matière de serrurerie, faïence, plomberie ou
encore peinture.
En 2015, la commune a relancé le marché, avec des lots quasiment identiques, et un montant
maximum sur quatre ans aussi important (4,1 M€),
mais sans appliquer le même critère de
taux de remise.
Le délai entre la date de publication de l’avis d’appel publi
c à la concurrence
et la date limite de dépôt des offres n’était que de 23 jours, ce qui paraît relativement court
pour un marché de ce montant. En effet, s
i aucun délai de publication et de réponse n’est
imposé par le code des marchés publics en matière de procédure adaptée, ce délai doit
néanmoins être suffisant pour permettre à la concurrence de jouer et aux entreprises
intéressées de répondre
25
.
5.3.2-
Le marché à bons de commande « travaux de voirie »
La commune a l’habitude de conclure un marché pluriannuel
à bons de commande de travaux
de voirie portant sur une multitude de prestations. Le marché conclu en 2011 a un minimum
annuel de 300 k€ et un maximum de 1,2 M€, soit un montant pluriannuel maximum de 4,8 M€.
Le montant des dépenses effectivement engagées entre 2011 et 2015 (six premiers mois) est
de 2,4 M€, dont 923 k€ en 2012 et 975 k€ en 2013.
25
Le Conseil d’État a jugé qu’un délai de 18 jours pour un marché d’un montant de 160 000 euros était insuffisant
(CE, 5 août 2009, n° 307117, Région Centre).
31/68
Rapport d’observations définitives –
Commune de Fontaine
5.3.2.1-
L’absence d’allotissement
Les prestations se composent de travaux de terrassements, travaux de voirie, travaux
d’assainissement
des eaux pluviales de surface et travaux de génie civil (pose de mobilier
urbain, signalétique verticale et horizontale, construction d’ouvrage en maçonnerie, espaces
verts).
L
’article 10 du code des marchés publics dispose que l’allotissement des marchés est la règle,
le marché global l’exception, ceci afin de permettre l’accès à la commande publique au plus
large nombre d’entreprises et
, en particulier, des petites et moyennes entreprises.
Au regard de la diversité des prestations envisagées dans le marché en cause, il paraît difficile
d’admettre qu’elles ne puissent
être isolées. Une première distinction classique pour de tels
marchés de voirie porte d’abord sur les prestatio
ns qui ont trait à la chaussée et celles qui ont
trait aux trottoirs. Au surplus, d’autres distinctions étaient envisageables en l’espèce (mobilier
urbain, aménagement de sécurité, espaces verts…).
5.3.2.2-
La réalisation d’opérations individualisables au sein des
dits marchés
Le marché de travaux fractionné a vocation à répondre à des besoins récurrents en matière
de travaux de voirie et de faible importance, ce qui justifie la passation de marchés à bons de
commande sans individualisation d’opérations de travaux spécifiques, au sens de l’article
27 du code des marchés publics
26
, qui feraient l’objet de procédures de publicité et de mise
en concurrence distinctes.
Pourtant, la chambre a relevé un certain nombre de prestations de travaux effectuées dans le
cadre de ces marchés q
ui s’élèvent à un montant important et portent sur des opérations
spécifiques. Il en est ainsi par exemple de
l’aménagement de la rue de la République
(141
k€),
l’aménagement de la rue Michel (139 k€), l’aménage
ment de la rue Jean Jaurès (109
k€), la
créat
ion d’une zone «
30
» (93 k€). Des «
campagnes » de travaux auraient, elles-aussi, pu
faire l’objet d’opérations identifiés
: campagne de signalisation en 2012 pour 70 k€, campagne
de travaux d’accessibilité en 2011 et 2012 pour 123 k€.
Ces opérations dé
passent la vocation des marchés en cause. Elles auraient dû faire l’objet
d’une procédure de dévolution spécifique afin de permettre une ouverture à la concurrence et
l’accès de nouvelles entreprises aux marchés publics de voirie de la commune.
5.3.2.3-
La réalisation de travaux ne se rattachant pas à
l’objet
du marché
Le marché a servi de fondement à certains travaux qui ne sont manifestement pas des travaux
de voirie
: création d’un square sur l’îlot Péri, ainsi que d’un ouvrage de rétention et d’une
plateforme (56 k€), réfection des enrobés des terrains de tennis de la Poya (26 k€), réfection
de la plage du centre nautique (28 k€).
En définitive,
les principes d’un marché de travaux fractionné ont été
dévoyés, la commune
mettant en œuvre un dispositif
contractuel portant sur des domaines excessivement larges,
sans all
otissement, ce qui restreint très fortement l’accès à la commande publique.
26
« Il y a opération de travaux lorsque le pouvoir adjudicateur prend la décisi
on de mettre en œuvre, dans une
période de temps et un périmètre limités, un ensemble de travaux caractérisé par son unité fonctionnelle,
technique ou économique ».
32/68
Rapport d’observations définitives –
Commune de Fontaine
5.4-
Le jugement des offres
Les obligations des pouvoirs adjudicateurs en matière d’information des candidats quant aux
critères d’attribution des marchés et aux sous
-critères, afin que ceux-ci soient le mieux à même
d’adapter leur offre, ont été précisées par la jurisprudence
27
. Il s’agit, en outre, d’une mesure
de transparence afin d’éviter qu’un candidat, informé par une voie détournée des critères
d’attribution, soit avantagé.
Ces
prescriptions n’ont pas été systématiquement respectées puisque
plusieurs marchés ont
été attribués sur le fondement de critères différents de ceux indiqués dans les documents de
consultation
28
, ou de sous-
critères dont l’importance n’était pas indiquée au
x candidats
29
. La
commune
doit donc s’astrein
dre à une plus grande rigueur en ce domaine, ce à quoi
l’ordonnateur s’est engagé.
5.5-
La passation du marché de diagnostic de modernisation des services municipaux
La ville a publié un avis d’appel public à concur
rence le 24 juillet 2015 portant sur un marché
de diagnostic de modernisation des services municipaux. Le cahier des charges prévoit que
«
Le cabinet choisi sera en charge d’accompagner la Direction Générale dans la construction
d’un projet de gouvernance
en compatibilité avec les objectifs du programme politique de la
Municipalité. Il participera à sa traduction en projet de service ainsi qu’à sa déclinaison en
feuille de route individuelle. Le cabinet choisi accompagnera la Direction Générale et les
cadr
es intermédiaires dans la mise en œuvre des outils nécessaires pour l’évaluation et
l’harmonisation des pratiques managériales
».
Le marché a été attribué à un cabinet de conseil comprenant un seul gérant-salarié, en
cotraitance avec deux autres cabinets
(l’un d’entre eux spécialisé dans
les aspects ressources
humaines et l’autre sur la réalisation d’études, de classement
s et de synthèses), dont les
dirigeants sont ses enfants.
Selon les données fournies par le cabinet lors de la consultation, le marché,
d’un montant
initial de 38,7 k
€, dépasse le chiffre d’affaires habituel de la société, qui s’est établi en moyenne
entre 2012 et 2014 à 22,5 k€.
Les modalités de conclusio
n et d’exécution de ce marché
appellent plusieurs observations.
5.5.1-
Des procédures de passation et
d’exécution
irrégulières
Le règlement de consultation n’indiquait aucune hiérarchisation ou pondération des sous
-
critères d’analyse des offres, en méconnaissance de la jurisprudence, alors même que deux
d’entre eux s’avéreront déterminants dans l’attribution
30
. Leurs modalités de notation
apparaissent incohérentes au regard de la qualité des mémoires techniques des différents
candidats. En particulier, les notations maximales
qu’il a obtenue
s sur les critères « social » et
«
qualité de l’acco
mpagnement », ne se justifient pas au regard de son offre et des faibles
27
Le pouvoir adjudicateur doit
« porter à la connaissance des candidats leurs conditions de
mise en œuvre dès
lors que ces sous-critères sont susceptibles d'exercer une influence sur la présentation des offres par les
candidats ainsi que sur leur sélection et doivent en conséquence être eux-mêmes regardés comme des critères
de sélection »
(CE, 02/08/2011, n° 348711).
28
Marché à bons de commande « prestations de géomètre » en 2014
; marché d’
assistant à maîtrise d'ouvrage
pour l'élaboration d'un agenda d'accessibilité programmée pour les ERP ; marché de télésurveillance des
bâtiments communaux 2015.
29
Marché d’achats de véhicules 2014
; marché portant sur la rénovation d’une façade d’un local commercial 2015.
30
Critères «
qualité de l’accompagnement
» et « critères sociaux
: respect de l’humain dans les préconisations
»,
qui étaient pondérés respectivement deux et trois fois plus que les autres.
33/68
Rapport d’observations définitives –
Commune de Fontaine
références des intervenants dans le domaine
31
. La chambre considère donc que le candidat
retenu a été favorisé.
Par ailleurs, l’analyse des offres a été signée par le maire
le 17 septembre 2015, soit
postérieurement à la décision d’attribution
du 16 septembre 2015, ce qui est théoriquement
impossible.
La justification des notations n’a été formalisée que le 20 septembre 2015.
Le délai d’exécution du marché, qui devait se dé
rouler du 1
er
octobre 2015 au 31 janvier 2016,
a été prolongé sans que les dispositions applicables ne soient respectées
32
. En outre, plus de
75 % du prix du marché a été payé en 2015 alors que les prestations contractuelles, définies
par phase avec un prix correspondant,
n’étaient pas réalisées. Le
paiement de prestations non
exécutées constitue une irrégularité conséquente, qui engage en particulier la responsabilité
de l’ordonnateur, lequel a attesté du service fait alors que tel n’était pas le cas.
Tableau 22 : Comparaison entre paiement du marché et service fait (phase A et B)
Phase A
Phase B
Prestations
contractuelles
constitution de la base documentaire
évolutive de l’action et synthèse, don
t la
composante
principale
est
l’enquête
auprès des agents
communication, débats, rencontres avec
l’encadrement et les syndicats, do
nt la
composante
principale
est
l’enquête
auprès de la population
Montant
16
920 € HT
12
210 € HT
Date de paiement
23 novembre 2015
10 décembre 2015
Service fait à la date
de paiement
Non
Non
Observation
Le document de synthèse de la phase A,
présentant
les
comptes
rendus
de
réunions et de l’enquête auprès des
agents et devant cadrer la phase B, n’a
notamment été produit qu’en février 2016
Aucune des
actions prévues n’avaient été
réalisées en février 2016. En particulier,
l’enquête auprès de la population et des
usagers n’était pas encore lancée. A
fortiori, la synthèse de la phase B et le
cadrage de la phase C n’étaient pas
commencés.
Service fait en février
2016
(date de fin
d’instruction par la
chambre)
Partiellement
Non
Source : documents contractuels et ordres de paiement
Enfin, en février 2016, la commune envisageait de conclure un protocole d’accord
transactionnel portant sur 17 jours d’interventions supplémentaires du cabinet par rapport au
marché, soit une plus-value de 19 380 euros HT et une augmentation du marché de 50 %,
alors même que l’exécution de celui
-
ci n’était toujours pas terminée et que ce dépassement
s’est également
affranchi du respect des procédures
33
. Du fait de l’instruction en cours de la
chambre, ce point a été retiré de l’ordre du jour du conseil munic
ipal.
La chambre ne
dispose pas d’information sur l’achèvement de
la dernière phase
34
et sur la
réalisation de
l’ensemble des prestations contractuelles.
31
Il convient de relever en particulier le cas du cabinet cotraitant tenu par le fils de l’attributaire, créé pour l’occasion,
l’intéressé ayant exercé toute sa carrière dans l’hôtellerie
-restauration
et n’ayant donc aucune expérience dans
le domaine.
32
Selon le CCAG fournitures et services, une prolongation ne peut intervenir (dans des conditions limitées) qu’à la
demande du titulaire, avant le délai d’expiration du marché, par décision expresse du pou
voir adjudicateur. Aucun
de ces éléments n’a été respecté.
33
Le CCAP du marché stipule que : «
La poursuite de l'exécution des prestations en cas de dépassement de la
masse initiale est subordonnée à la conclusion d'un avenant ou à l'émission d'une décision de poursuivre prise
par le pouvoir adjudicateur.
»
34
Phase C : « restitution finale et préconisations » (9 630 € HT).
34/68
Rapport d’observations définitives –
Commune de Fontaine
L’ordonnateur, en réponse au rapport d'observations provisoires, a indiqué qu’un protocole
d’accord transactionnel avait été conclu
sans en préciser la date et sans le transmettre à la
chambre. Il augmenterait le prix de la prestation de 42 %. La chambre observe que le marché
conclu était à prix global et forfaitaire et que, en conséquence, une augmentation du nombre
de jours d’intervention du cabinet ne saurait justifier une modification du prix, sauf à ce que la
commune ait demandé des prestations non pré
vues au marché, ce qu’elle ne démontre pas.
5.5.1-
Une mise en concurrence faussée
La mise en concurrence organisée pour ce marché était faussée d’emblée puisque des
réunions entre le cabinet retenu et la municipalité sont intervenues le 17 juin et le 1
er
juillet
2015
35
, alors que
l’avis d’appel public à concurrence
a été publié le 24 juillet, ainsi que le
15 septembre 2015, tandis que
l’attribution
a été formalisée le lendemain.
L’ordonnateur ne
saurait justifier ces réunions par une application de la technique dite de « sourcing »
36
, au
regard de leur objet (« rencontre préparatoire et cadre général », «
présentation de l’offre de
programme » du second prestataire) et des membres présents.
Lors de la réunion du 1
er
juillet 2015, étaient présents le cabinet de conseil ainsi
qu’une autre
société. Cette dernière sera retenue par le conseil municipal le 14 décembre 2015 afin de
mener une
enquête sur l’amélioration de la qualité de vie au travail (AQVT). La commune
souhaitait, en effet, rendre concomitant le « diagnostic de modernisation » et cette enquête.
Cette réunion commune préalable a permis au cabinet de conseil
d’optimiser son offre en lien
avec cette société puisqu’elle fait apparaître un coût nul pour la tenue de l’enquête interne,
assuré en « partenariat » avec la société
en charge de l’enquête AQVT. Il n’apparaissait pas
possible pour un candidat, informé par les seuls documents de consultation du marché, de
savoir que l’en
quête pourrait être menée par ce second prestataire.
Par ailleurs, la chambre relève que le marché de diagnostic de modernisation des services
municipaux fait suite à un contrat portant sur une mission générale de recrutement et/ou de
reclassement/mobilité externe des agents, conclu en 2014, sans avoir fait
l’objet d’une
publicité et de mise en concurrence, alors qu’il ne prévoyait pas de minimum ni de maximum
de quantité ou de montant de prestation. Les dispositions de l’article 27
-VI du code des
marchés publics n’ont donc pas été respectées.
Enfin, la chambre a établi un lien de
connaissance antérieur entre l’actuel ordonnateur et le dirigeant du cabinet
de conseil, du fait
de leurs anciennes fonctions respectives, alors même que la commande publique est régie
par le principe d’impartialité
37
.
5.6-
Conclusion sur la gestion de la commande publique
Si des procédures internes ont été édictées, elles ne sont pas respectées dans tous leurs
éléments. La commune doit veiller à procéder à un recensement des besoins, à planifier les
achats et respecter de manière systématique les procédures de publicité et de mise en
concurrence applicables. Elle doit également faire preuve de davantage de rigueur quant à
l’application des critères de jugement des offres.
35
Comme en atteste le planning des interventions du cabinet.
36
Cf. article 4 du décret n° 2016-360 du 25 mars 2016.
37
Conseil d'État, 7
ème
/ 2
ème
SSR, 14/10/2015, n° 390968 :
« au nombre des principes généraux du droit qui
s'imposent au pouvoir adjudicateur comme à toute autorité administrative figure le principe d'impartialité, dont la
méconnaissance est constitutive d'un manquement aux obligations de publicité et de mise en concurrence ».
35/68
Rapport d’observations définitives –
Commune de Fontaine
6-
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
Les charges de personnel de la commune s’élèvent à 16,5 M€ en 2015.
Si Fontaine se situe
en dessous de la moyenne de la strate
(651 € par habitant en moyenne contre 701 € pour la
strate), ses dépenses de personnel ont progressé, en euros par habitant, de 23 % contre
14 % pour la strate démographique.
Tableau 23 : Evolution de la masse salariale et comparaison avec la strate
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Masse s
alariale en k€
13 437 13 966 14 298 14 942 15 249 15 378 15 857 16 536
Masse salariale en € par
habitant
570
605
634
672
687
684
706
-
Moyenne de la strate en € par habitant
664
665
684
696
706
733
757
-
Ecart à la strate en € par habitant
- 94
- 60
- 50
- 24
- 19
- 49
-51
-
Source : comptes de la commune et collectivités-locales.gouv.fr
Depuis le dernier contrôle de la chambre qui avait mis en évidence les carences en matière
de gestion des ressources humaines, la situation a guère évolué.
6.1-
Les recrutements
6.1.1-
L’évolution des effectifs
Entre 2008 et 2015, le nombre d’équivalents temps plein (ETP) a considérablement augmenté
(+ 31,4 ETP). Cette évolution a été particulièrement sensible au début du mandat 2008-2014,
en raison de l’ouverture de l’équipement cultur
el La Source (+ 13 postes) et du développement
de certains services (démocratie participative, renforcement du service RH, renforcement du
nombre d’encadrants). Les effectifs totaux se sont ensuite stabilisés.
Tableau 24 : évolution des effectifs en équivalents temps plein (ETP)
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Moyenne 2008-2015
Titulaires
284,5
309,8
299,4
313,1
310,6
310,9
319,7
302,0
306,3 ETP
part sur total
85 %
84 %
84 %
85 %
84 %
85 %
87 %
83 %
85 %
Non titulaires
50,3
56,9
55,2
54,8
59,7
55,0
49,1
64,1
55,6 ETP
part sur total
15 %
16 %
16 %
15 %
16 %
15 %
13 %
17 %
15 %
Total ETP
334,7
366,7
354,6
367,9
370,3
365,9
368,8
366,1
361,9 ETP
Ecart Année N-1
+ 32
- 12,1
+ 13,3
+ 2,4
- 4,4
+ 2,9
- 2,7
Source : commune
Cette stabilité masque cependant des mouvements importants. Des services ont été créés ou
renforcés (renforcement des effectifs de la police municipale,
développement d’une politique
de démocratie participative, ouverture d’un service Emploi
-Insertion
) et l’organisation de la
commune a été restructurée (
instauration d’une organisation en pôles, renforcement
de
l’encadrement d
u service RH et des services techniques ainsi que des services mettant en
œuvre
la politique sociale),
ce qui s’est traduit par une requalification de postes de catégorie
C en B, voire A, ou encore par le recrutement de nouveaux agents.
Dans ce même temps, des services ont été supprimés ou transférés, sans donner
nécessairement lieu à des économies
d’emplois. C’est notamment le cas du t
ransfert de
gestion de l’équipement « L’Eglantine » au
1
er
janvier 2012 : sur les quinze agents titulaires y
travaillant avant le transfert, quatorze
n’ont pas souhaité intégrer le nouvel établissement
; dix
d’entre eux ont été reclassés dans l
es services municipaux. Par ailleurs, les transferts de
36/68
Rapport d’observations définitives –
Commune de Fontaine
postes à la métropole de Grenoble en 2015 sont, pour une part, seulement juridiques (pour
les postes dont moins de 50
% de l’activité est susceptible d’être transférée à la métropole, les
agents demeurent physiquement à Fontaine et leur rémunération fait
l’objet d’une
compensation dans le cadre d’une convention).
6.1.2-
Un recours important et injustifié aux non-titulaires
Alors que l’article
3 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 modifiée pose le principe du
recrutement de fonctionnaires pour occuper les emplois publics permanents, en 2015, 22 %
des emplois permanents de la commune sont pourvus par des non-titulaires (95 contractuels
sur emplois permanents sur 430 emplois permanents). L’ancienneté des agents en cause est
élevée
(trois d’entre eux bénéficient désormais de CDI
; l’ancienneté des autres agents va de
48 mois à plus de 93 mois).
Ce niveau est
important, alors même qu’un processus de titularisation des agents contractuels
a eu lieu en 2012-2013 dans le cadre de la loi Sauvadet
38
. Le programme pluriannuel de
titularisation mis en œuvre est particulièrement favorable
39
. Il a ainsi concerné un nombre
élevé d’agents
: onze de catégorie A, douze de catégorie B et sept de catégorie C.
La politique de recrutement de personnels non titulaires pour des emplois permanents, qui
avait fait l’objet d’observations de
la chambre lors de son dernier contrôle, a perduré, alors
même que la nature des missions confiées, le bassin d’emploi et la notoriété de la commune
de Fontaine ne justifiaient pas les exceptions prévues aux articles 3-1, 3-2 et 3-3 de la loi du
13 juillet 1983. La réponse de l
’ordonnateur
au rapport d'observations provisoires confirme, du
reste, que, a minima, trois responsables de service ont été nommés sans recherche effective
de fonctionnaires.
La chambre rappelle également que, conformément à la jurisprudence
40
, la commune doit
procéder à une publicité et à un appel à candidatures lorsque le contrat d’un agent non
-titulaire
arrive à son terme. Or pour plusieurs renouvellements de postes pourvus par des contractuels,
les mesures de publicité ont été formelles, les intéressés ayant été informés de leur
renouvellement préalablement à la publication du poste. Une note de service indique même,
à propos de l’un d’entre eux, qu’il
«
n’est pas possible de lui proposer une durée de contrat
supérieure [à un an], au risque
d’attirer l’attention du contrôle de légalité qui pourrait demander
le retrait de son engagement ».
Cette pratique permet notamment aux agents non titulaires
d’acquérir l’ancienneté suffisante pour bénéficier ensuite d’un contrat à durée indéterminée
.
En outre, alors que les collaborateurs de cabinet ont vocation à voir leur emploi lié au sort de
l’exé
cutif,
en 2015, une ancienne collaboratrice de cabinet du maire a bénéficié d’un contrat
d’agent
non titulaire de catégorie A au sein du service démocratie participative. La publicité de
ce poste n’a pas été effective.
La chambre invite la commune à respecter les dispositions légales qui imposent le recrutement
prioritaire de fonctionnaires pour occuper des emplois permanents et à procéder, pour ce faire,
à la publicité effective des ouvertures de postes et des renouvellements. En réponse aux
observations provisoires, l
’ordonnateur a
indiqué que
« depuis le 1
er
janvier 2016, tous les
recrutements font l'objet d'une publication de vacance de poste ».
38
Loi n° 2012-
347 du 12 mars 2012 relative à l’accès à l’emploi titulaire et à l’amélioration des conditions d’emploi
des agents contractuels dans la fonction publique.
39
Il
s’applique
aux agents dont les
«
grades sont non listés dans l’annexe du décret n°
2012-1293 du
22 novembre 2012 »
(CTP du 25/03/2013, p.4.).
40
Cour administrative d'appel de Douai, 3
ème
chambre - formation à 3 (bis), du 2 novembre 2004, n°02DA00202.
37/68
Rapport d’observations définitives –
Commune de Fontaine
6.1.3-
Une gestion mieux encadrée sur certains aspects
La chambre relève que, depuis 2014, plusieurs éléments convergent vers une optimisation
effective des moyens. Contrairement à ce qui avait été observé dans le précèdent rapport de
la chambre, les annexes budgétaires relatives au personnel et les bilans sociaux de la
collectivité ne sont plus marqués par des écarts significatifs.
Les demandes de remplacements ponctuels font l’objet d’un examen du service
des
ressources humaines, selon une procédure rigoureuse qui dissocie les remplacements sur
des postes soumis à des contraintes réglementaires (remplacement dès le premier jour
d’absence), les postes dans les services à forte exigence de continuité du service,
notamment
le service éducation (remplacement dès le troisième
jour d’absence) et les autres postes de la
collectivité (remplacement possible dès le deuxième agent absent). Ainsi, la collectivité a
choisi de renforcer la dimension managériale des encadrants intermédiaires en ne remplaçant
plus toutes les absences en cas de congés afin de limiter le recours aux contractuels de courte
durée. Toutefois, l’analyse des heures supplémentaires (voir infra) montre que cette politique
a conduit à
compenser l’absence
de renforts par une augmentation importante des heures
supplémentaires majorées, annulant de fait les économies possibles.
Le non remplacement systématique d’agents quittant la collectivité
ou partant à la retraite
pourrait être également le moyen de pour
suivre la réflexion sur l’optimisation du travail. La
liste
prévisionnelle des départs à la retraite
montre en effet qu’une cinquantaine d’agents devraient
partir en retraite entre 2020 et 2021.
6.2-
Le temps de travail annuel
6.2.1-
Un temps de travail annuel dérogatoire
Les règles relatives à la définition, à la durée et à l'aménagement du temps de travail des
agents des collectivités territoriales et des établissements publics sont fixées par l’organe
délibérant dans les limites applicables aux agents de l'État (article 7-1 de la loi n° 84-53 du
26 janvier 1984). La durée annuelle légale du temps de travail pour les agents publics est de
1 607 heures depuis 2005
41
, cette durée constituant tant un plafond qu’un plancher.
En 1982, la commune aurait mis en place
la réduction du temps de travail par la signature d’un
contrat de solidarité actant une durée hebdomadaire du temps de travail de 36 heures.
Cependant, aucun document attestant de l’adoption de ce régime et de ses modalités n’a pu
être produit. La note de service de janvier 1983 transmise à la chambre qui évoque le fait que
la « municipalité
» a donné son accord pour l’attribution de 29 jours de congés ne peut tenir
lieu de document officiel. En tout état de cause, la décision appartenait non à la
« municipalité » mais au conseil municipal.
Ce dernier a délibéré sur l’adoption des
35 heures le 21 décembre 2000 pour une mise en
application au 1
er
janvier 2001. La délibération se fonde sur un projet de
protocole d’accord
dont il n’a pu être démontré qu’il avait été signé. La délibération et le protocole d’accord
indiquent que la durée de temps de travail est de 1 547 heures sur 221 jours
42
, sans apporter
d’
autre précision sur les types de congés supplémentaires dont bénéficient les agents
municipaux. Le conseil municipal a délibéré le 17 décembre 2001 afin de confirmer sa
délibération précédente et ainsi déroger à la durée légale de temps de travail.
41
Décret n° 2000-815 du 25 août 2000, relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction
publique de l'Etat, rendu applicable aux agents territoriaux par l'article 1
er
du décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001 ;
puis loi n° 2008-351 du 16 avril 2008 relative à la journée de solidarité.
42
Soit une durée de temps de travail inférieure de 53 heures (équivalent à 7,5 jours par agent) à la durée légale
prévue.
38/68
Rapport d’observations définitives –
Commune de Fontaine
La loi n° 2001-02 du 3 janvier 2001 dispose, dans son article 21,que
« les régimes de travail
mis en place antérieurement à l'entrée en vigueur de la loi n° 2001-
2 du 3 janvier 2001 [….]
peuvent être maintenus en application par décision expresse de l'organe délibérant de la
collectivité ou de l'établissement prise après avis du comité technique paritaire, sauf s'ils
comportent des dispositions contraires aux garanties minimales applicables en matière de
durée et d'aménagement du temps de travail. ».
Or la délibération du conseil municipal de Fontaine du 21 décembre 2000, qui instaure les
35 heures hebdomadair
es, s’inscrit clairement dans le cadre de la démarche de réduction du
temps de travail
menée concomitamment au plan national. Il ne s’agit donc pas d’un régime
qui lui serait véritablement antérieur. Au surplus, si la délibération institue une durée annuelle
de temps de travail de 1 547 heures, le dispositif souffre de plusieurs manquements :
aucun protocole d
’accord signé n’a pu être transmis
par la commune ;
aucun détail n’est fourni dans la délibération ou le protocole sur les congés annuels
dont bénéficient les agents de la commune et aucun élément ne prouve que le conseil
municipal ait délibéré sur leur instauration. En conséquence, ces jours de congés
n’ont pas été institués légalement par décision de l’autorité compétente
43
.
6.2.2-
Un nombre de jours de congés important
Les agents bénéficient de divers congés annuels selon leur statut, qui peuvent aller jusqu’à
36,5 jours au lieu des 25 jours de congés légaux :
29 jours de congés annuels ;
3 jours du maire ;
1 jour du maire compensant la journée de solidarité ;
une demi-journée fête des mères ;
jusqu’à 3 jours de congés d’ancienneté.
L’application de 29 jours de congés annuels au lieu de 25 n’est justifiée dans aucun document.
Par ailleurs, aux trois jours du maire accordés chaque année, s’ajoute la
journée de solidarité.
Suite à l’adoption de la l
oi n° 2008-351 du 16 avril 2008 qui prévoit les modalités de mise en
œuvre de la journée de solidarité, le conseil municipal aurait dû, par délibération et après avis
du comité technique paritaire concerné, déterminer les modalités de récupération des sept
heures supplémentaires. Or dans un compte-rendu de CTP
44
, les élus rappellent aux
représentants syndicaux, en réponse à leur demande d’instauration d’un quatrième jour du
maire, que le lundi de Pentecôte est compris dans les jours du maire.
En outre, la commune accorde aux agents féminins ayant un enfant, quel que soit son âge,
une demi-
journée de congé à poser quand elles le souhaitent dans l’année. Ce droit à congé
ne figure dans aucune délibération et son attribution aux seules mères de famille entraîne une
inégalité avec l’ensemble des autres agents, plus particulièrement envers les pères de famille.
La Cour de Cassation a jugé à plusieurs reprises
qu’une telle situation était discriminatoire
(Cass. soc., 5 déc. 1996, n° 92-44.386).
Enfin, la collectivité gratifie ses agents de jours de congés supplémentaires selon l’ancienneté
d’après un système forfaitaire, ce qui n’a pas été acté par délibération. Il a représenté 149
jours
d’absence en 2015, soit l’éq
uivalent de 0,67 ETP.
43
« Considérant en second lieu que la commune de Nice fait valoir, dans les mêmes termes qu'en première
instance, que lors de la mise en place de l'accord-cadre relatif à l'aménagement et à la durée du travail dans ses
services, il a été tenu compte de la déduction du Mardi Gras des journées travaillées en vue de parvenir à une
durée annuelle de travail effectif conforme au décret du 25 août 2000 ; que toutefois ni l'accord-cadre dont se
prévaut la commune ni la délibération du 20 décembre 2001 qui l'a approuvé ne comportent de précisions sur
cette journée » (CAA Marseille, n° 04MA02084 du 11 septembre 2006).
44
CTP du 12/03/2012, p.5.
39/68
Rapport d’observations définitives –
Commune de Fontaine
Tableau 25 : Jours de congés « ancienneté » en 2015
Jours de congés
supplémentaires
Nb de personnes
concernées en 2015
Equivalent
jours
Entre 15 et 24 ans d’ancienneté
1 jour
55
55 j
Entre 25 et 34 ans
d’ancienneté
2 jours
23
46 j
Ancienneté supérieure à 35 ans
3 jours
16
48 j
Total
94
149 j
Source : commune
6.2.3-
Des jours liés à la réduction du temps de travail excédentaires
La délibération du 21 décembre 2000 instaurant le passage aux 35 heures hebdomadaires
prévoyait que tous les services devaient adopter le cycle des 35 heures hebdomadaires.
Toutefois, par exception et pour des raisons d’organisation du travail, certains d’
entre eux
pouvaient opter pour un maintien du régime précédent de 36 heures. Dès lors, une
compensation par l’attribution d’un demi jour de réduction de temps de travail (RTT) par mois
a été instaurée.
La chambre constate que le nombre de jours de RTT appliqué est de 6,5 jours alors que la
délibération n’ouvre droit qu’à 6 jours
. Ce dispositif génère 0,36 ETP de jours RTT indus
(160 agents en moyenne sur la période étant concernés).
L’ordonnateur a indiqué en réponse
au rapport d'observations provisoires que le nombre de jours RTT serait réduit à 6 en 2017.
Par ailleurs, les cadres, responsables de service et membres de la direction générale
bénéficient automatiquement des jours compensatoires liés à la réduction du temps de travail,
bien qu’ils aient un t
emps de travail théorique de 35 heures. La délibération du 21 décembre
2000 ne précise en effet pas que cette catégorie de personnel a un temps de travail de
36 heures, cela relevant actuellement du choix de chaque agent.
6.2.4-
Un régime généreux
d’autorisations exceptionnelles d’absence
Les autorisations d’absence pour évènements familiaux ont un caractère facultatif. Elles ne
constituent pas un droit pour les agents fonctionnaires mais une simple mesure de
bienveillance de la part de l’administr
ation. La loi n° 84-
53 du 26 janvier 1984 prévoit l’octroi
d’autorisations d’absence à l’occasion d’évènements familiaux, sans en déterminer pour
autant la durée.
En l’absence
actuelle
de décret d’application
,
«il appartient à l'organe délibérant de chaque
collectivité, après avis du comité technique, de dresser la liste des événements familiaux
susceptibles de donner lieu à des autorisations spéciales d'absence et d'en définir les
conditions d'attribution et de durée. Les autorisations d'absence ne constituent, en effet, pas
un droit mais sont accordées à la discrétion des chefs de service, sous réserve des nécessités
de service »
(rép. min. n° 20151, publiée au JO Sénat du 05/05/2016).
Le conseil municipal de Fontaine
n’a
pas délibéré sur ces autorisations. Les agents de la
collectivité bénéficient néanmoins
d’un régime d’autorisations spéciales d’absence très
favorable
, s’écartant sensiblement du régime pratiqué par l’
État
45
, tant en ce qui concerne leur
objet que leur durée (cf. détails en annexe).
Les autorisations d’absences octroyées
annuellement (pour 2013 et 2015) représentent l’équivalent d’environ 1,2 ETP, et entraînent,
par rapport aux droits ouverts dans la fonction publique d’Etat, un surcoût annuel de 0,32
ETP
(+ 11
k€) en 2015.
45
Instruction du ministère de la fonction publique n° 7 du 23 mars 1950 pour l’application des dispositions du statut
général des fonctionnaires, relative aux congés annuels et autorisations exceptionnelles d’absence toujours en
vigueur.
40/68
Rapport d’observations définitives –
Commune de Fontaine
Dans le cas où un décès d’un proche viendrait à se produire durant les congés de l’agent, la
collectivité rappelle, dans une note préparatoire
à un CTP, qu’elle accorde la possibilité de
pouvoir récupérer les jours pour absence exceptionnelle, ce qui contrevient au principe même
de telles autorisations.
Les agents bénéficient égal
ement de bonifications horaires qui n’ont
pas été actées par le
conseil municipal (48 h pour les déplacements lointains, deux demi-journées par épreuve de
concours,
deux jours de congés supplémentaires s’ils sont formateurs ou jury de concours
,
sans qu’il ne soit fait une distinction selon que l’activité soit rémunérée ou non).
6.2.5-
Le compte épargne temps : une inflation significative des jours épargnés
Par délibérations du 19 février 2007 et du 13 décembre 2010, la collectivité a instauré le
compte épargne temps (CET) pour les agents qui n’auraient pu prendre tous leurs congés ou
heures supplémentaires non récupérées dans l’année. Etant donné l’importance des jours de
congés annuels des agents, le stock de jours épargnés a plus que doublé de 2011 à 2015,
passant de 1 413 jours à 3
576 jours, soit l’équivalent de plus de 25
000 heures (16,2 ETP) fin
2015, soit un montant financier de
474 k€.
Tableau 26 : Évolution globale du compte épargne temps
2011
2012
2013
2014
2015
Nb de jours épargnés
691,5 j
541 j
599 j
880,5 j
633 j
Nb agents
93
89
103
131
96
Nb de jours pris
- 117,5 j
- 186 j
- 119 j
- 108 j
- 52,5 j
Nb agents
19
43
29
24
10
Solde CET en fin d'année
1 413 j
1 768 j
2 248 j
3 020,5 j
3 576 j
Nb agents concernés
108
127
155
193
215
Equivalent heures
9 891 h
12 376 h
15 736 h
21 143 h
25 032 h
Equivalent Temps Plein (base 1 547 h)
6,4 ETP
8,0 ETP
10,2 ETP
13,7 ETP
16,2 ETP
Variation entre années
+ 1,6 ETP
+ 2,2 ETP
+ 3,5 ETP
+ 2,5 ETP
Equivalent masse salariale
178
530 €
228
998 €
292
907 €
400
510 €
474
167 €
Source : collectivité
Cette situation expose à terme la commune à des difficultés, en termes financiers même si, à
ce jour, elle n’a pas fait le choix d’offrir la possibilité aux agents de monétiser leur CET,
mais
aussi
d’organisation du travail. Jusqu’alors, la li
quidation des jours portés au CET a concerné
un nombre relativement faible d’agents et les heures ont été liquidées avant un départ en
retraite ou une mutation. L’incidence organisationnelle est restée faible, bien que préjudiciable
en terme de continuité de gestion
46
.
Cela pourrait ne pas être le cas à l’avenir, notamment
dans les services à effectif réduit.
6.2.6-
De multiples rythmes de travail
Douze cycles de travail différents coexistent. L
es modalités d’organisation ont été présentées
en CTP, mais n’ont pas été approuvé
es par le conseil municipal, alors que l'organisation du
temps de travail relève de sa compétence.
46
Exemples :
après le départ du DGS, 31 jours sans remplacement, d’un agent du service RH parti en retraite et
non remplacé pendant 28,5 jours, départ d’un agent ayant soldé son CET de 18 jours et remplacé 119 jours plus
tard.
41/68
Rapport d’observations définitives –
Commune de Fontaine
6.2.7-
En conclusion, des écarts significatifs avec le temps de travail légal
Le temps de travail au sein de la commune, qui est de 1 540 heures annuelles, ne respecte
pas la durée légale du temps de travail de 1 607 heures, non plus que la durée de 1 547 heures
décidée par
le conseil municipal du fait de l’absence de travail durant la journée de solidarité
.
Tableau 27 : Décompte (partiel) du temps de travail annuel effectif au sein de la commune
2015
Détermination du nombre de jours ouvrés (base
convention circulaire n° NOR MFPF120203)
Nb de jours année
365
Nb de samedis et dimanche
104
Nb de jours fériés sur jours travaillés
8
Nb de jours ouvrés
253
Détermination du temps travaillé
Jours de congés
29
Jours du maire
3
Jour de solidarité non travaillé
1
Nb de jours travaillés
220
Nb heures travaillées
1540
Écarts Temps de travail théorique de Fontaine
(1 547 h)
Ecart en heure
- 7
Ecart en jours
- 1
Total ETP cumulés
- 1,7
Écarts Temps de travail théorique statutaire
(1 607 h)
Ecart en heure
- 67
Ecart en jours
- 9,6
Total ETP cumulés
- 15,3
Nb d'ETP au 31/12 (source tableau Q1-33
366,0 ETP
Source
: CRC ARA. A noter que ce tableau n’intègre pas les jours d’ancienneté, le jour fête des mères, les jours
RTT supplémentaires ou encore les autorisations d’absence
Une compilation des éléments dérogatoires propres à la commune pour l’année 2015 per
met
d’arriver aux estimations suivantes
:
incidence du non-respect de la durée annuelle du temps de travail : 15,3 ETP ;
incidence des jours anciennetés : 0,67 ETP en 2015 ;
incidence des jours excédentaires liés à la réduction du temps de travail : 0,36 ETP ;
incidences des autorisations pour absences exceptionnelles : 0,32 ETP ;
Ces 16,6 ETP non travaillés représentent plus de 4,5 % des ETP sur emplois permanents de
la commune, soit 580 k€ de masse salariale annuelle. La durée du temps de travail appli
quée
entraîne, en outre, deux sources de surcoûts
: le recrutement d’agents complémentaires pour
pourvoir aux missions qui n’ont pu être couvertes
ainsi que la rémunération d’importantes
d’heures supplémentaires.
6.3-
Le cas particulier de la gestion du temps de travail au centre nautique
Alors même qu’elle n’a pas été validée par délibération du conseil municipal, l’organisation du
temps de travail
atypique mise en œuvre au centre nautique
induit un temps de travail effectif
des agents très significativement inférieur à la durée du temps de travail de référence dans la
commune ainsi que la rémunération de nombreuses heures supplémentaires.
42/68
Rapport d’observations définitives –
Commune de Fontaine
Le temps de travail annuel des maitres-nageurs présenté dans les notes transmises à la
chambre
47
s’articule notamment autour d’heures de «
face à face pédagogique » avec les
élèves des écoles (217 heures par maître-nageur en 2015-2016). Ces heures de travail
réalisées sont « bonifiées » de 82,99 % : une heure de travail effectuée dans ce cadre vaut
donc 1,83 heure de travail décomptée et payée (soit 1h = 1h50). Les 217 heures
« pédagogiques » sont donc décomptées et payées comme si 397 heures avaient été
effectuées (soit 180,5 heures en plus). L’ensemble des autres heures effectuées par les
maîtres-nageurs sont aussi bonifiées de 13,21 %.
Tableau 28 : Modalités de décompte du temps de travail annuel des maîtres-nageurs
Nombre d’heures par
agent
Taux de
bonification
Nombre d’heures «
bonifiées »
par agent
Heures « pédagogiques »
217,5
82,99 %
180,5
Autres heures de travail
1 366,5
13,21 %
180,5
Source : commune
Les justifications avancées pour la bonification des heures « pédagogiques »
48
ne peuvent
être admises, les tâches annexes n’étant pas toutes récurrentes à chaque séance et ne
pouvant être ainsi forfaitisées (vérification du matériel, préparation des séances, réunions,
formations et exercices d’entraînements…).
De plus, le fait que les heures « pédagogiques » et les autres heures de travail ouvrent droit
au même nombre d’heures «
bonifiées » tend à démontrer que le taux de « bonification » a
été établi pour correspondre à 180,5 heures dans les deux cas. Cette organisation, dont le
fondement apparaît très critiquable, n’a pas été validée par le conseil municipal ni
-même par
l’autorité t
erritoriale.
L’ordonnateur a indiqué à la chambre que
« la commune s'interroge sur
le niveau de la bonification et a entamé d'ores et déjà une négociation avec son personnel ».
Elle conduit à diminuer le temps de travail des maîtres-nageurs de 23 %. Ces heures
« bonifiées » pour partie fictives leur permettent
d’atteindre rapidement le temps de travail
annuel en vigueur au sein de la commune (1
547 heures) et ainsi d’être payés, pour l’ensemble
des autres heures, en heures supplémentaires dont le coût est significatif.
Les
modalités d’élaboration du
planning annuel des agents sont aussi généra
trices d’heures
supplémentaires. En effet, alors que les besoins en personnel permanent apparaissent
prioritairement durant la période estivale, com
pte tenu de l’accueil de populations aux
comportements difficiles, le cycle de travail n’est pas structuré autour des mois d’été, mais
d’abord par l’affectation aux tâches d’accompagnement des publics scolaires. Ce choix
managérial engendre le règlement de nombreuses heures supplémentaires, souvent majorées
le dimanche et les jours fériés car non intégrées dans le roulement. Le service RH est, du
reste,
contraint d’opérer un lissage de leur mandatement pour ne pas dépasser le plafond légal
mensuel de 25 heures.
L’ensemble de cette organisation du temps de travail a été calquée sur le régime horaire des
Educateurs Territoriaux des Activités Physiques et Sportives (ETAPS) intervenant dans les
écoles ou auprès des associations, dits « ETAPS terrestres », lui-même inspiré de celui des
professeurs d'enseignement artistique (lequel a un fondement légal). Comme le relève
l
’ordonnateur
, le service des ETAPS terrestres est de 925,3 heures de travail annuelles, qui
sont majorées de 621,3 heures de travail « non contraints
», c’est
-à-
dire bonifiées. C’est donc
47
En particulier, note du 8 mars 2016.
48
La préparation des cycles et séances d'enseignement de la natation, la mise en place et le rangement du matériel,
la préparation des séances EMS et périscolaire, la tenue de statistiques après le passage des tests et paliers, un
forfait pour attente des parents après les séances EMS et périscolaires (15' à chaque séance), la vérification du
matériel de secours, la vérification du matériel pédagogique, les exercices périodiques d'entraînement au
sauvetage et au secourisme, les réunions de concertation, les formations.
43/68
Rapport d’observations définitives –
Commune de Fontaine
40 % de leur temps de travail annuel qui est bonifié, décompté et payé selon un mode
forfaitaire alors que rien n’atteste que cela corresponde à un service fait.
Enfin, la chambre relève que certains maîtres-nageurs dispensent, au sein du centre nautique
municipal, des séances privatives de cours de natation rémunérées de gré à gré. Cette
pratique est
irrégulière dans la mesure où elle n’est pas autorisée par l’autorité territoriale et
ne fait pas l’objet du paiement d’une redevance pour utilisation privative du domaine public.
L’ordonnateur a indiqué, en réponse au rapport d'observations provisoires, que
« la commune
a bien noté la nécessité de mettre en place une redevance pour utilisation privative du domaine
public ».
6.4-
L’absentéisme
Pour déterminer le niveau d’absentéisme, la chambre n’a retenu que le nombre de jours
d’absence pour maladie ordinaire et accidents du travail. L’analyse des données montre la
hausse continue de l’absentéisme sur la pér
iode.
Tableau 29 : Absentéisme (maladie ordinaire et accident du travail)
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Total général
Non titulaires (en jours)
576
634
622
944
1 042
835
1665
6 318
Titulaires (en jours)
4 740
6 304
6 378
7 384
7 456
7 243
7 533
47 038
Total général (en jours)
5 316
6 938
7 000
8 328
8 498
8 078
9 198
53 356
ETP (base 221 jours travaillés)
17,2
22,4
22,6
26,9
27,5
26,1
29,7
172,4
Masse salariale estimée
601
785
792
942
961
914
1 040
6 036
(en k€)
Le nombre de jours d’absence a progressé de 73
% entre 2009 et 2015. Le taux d’absentéisme
représente ainsi 7 % des ETP en 2015
49
, correspondant à la moyenne constatée dans les
collectivités de plus de 350 agents
50
. Sur la période 2009-2015, ces absences représentent
environ 6 M€ de masse salariale cumulée. A ces coûts pour absence
s directes, doivent être
ajoutés les remplacements ou la réalisation d’heures supplémentaires, qu’il n’a pas été
possible d’apprécier.
La chambre observe que 89
% des jours d’a
bsence sont imputables aux personnels titulaires,
mais que, sur la même période, l’absentéisme tend à s’accroître parmi les non titulaires (6
%
des jours en 2008 contre 18 % en 2015). Les accidents du travail représentent environ 15 %
des jours d’absence,
et concernent essentiellement les titulaires. Par ailleurs, les services
entretien et restauration, nettoiement voirie et festivités sont plus particulièrement marqués
par l’absentéisme.
La commune a mis en place différentes mesures afin de faire face à cette hausse de
l’absentéisme
: mise en place d’un document unique d’évaluation des risques professionnels
en 2013, travaux sur la pénibilité et analyse de certains postes en 2016, formation des
assistants de prévention sur les accidents de travail en 2016
, mise en place d’entretiens de
retour à l’emploi en 2017.
49
((9 198
heures d’absence
x 5/7) / 221 jours ouvrés) / 422 ETP.
50
Etude Sofaxis 2016 pour 2015.
44/68
Rapport d’observations définitives –
Commune de Fontaine
6.5-
La rémunération des agents
6.5.1-
Présentation générale du régime indemnitaire
La détermination du régime indemnitaire est fondée sur la loi du 26 janvier 1984 qui donne
toute liberté aux collectivités et établissements publics locaux sous réserve de ne pas adopter
un régime plus favorable que celui dont bénéficient les fonctionnaires de l'Etat.
Au cas d’espèce, le régime indemnitaire, qui comporte dix
-huit primes différentes, représente
u
ne dépense annuelle d’environ 1,7 M€ en 2015, soit 10,3
% de la masse salariale. Il
représente 19,5 % de la rémunération des agents titulaires en 2015, alors que la Cour des
comptes a relevé dans son rapport annuel sur les finances publiques locales de 2016 que le
régime indemnitaire représentait en moyenne 14,6 % de la rémunération des agents titulaires
des communes.
Conscient de la complexité et de l’ancienneté du régime indemnitaire, l’ordonnateur a annoncé
lors du comité technique du 17 novembre 2014 q
u’une réflexion allait être engagée sur ce
point mais, à la fin du premier trimestre 2016, ce processus
n’avait pas encore été amorcé. En
particulier, certaines primes sont attribuées à un grand
nombre d’agents mais l’enveloppe
annuelle et les montants mensuels individuels concernés sont assez faibles. Il serait opportun
d’évaluer la pertinence d’en maintenir l’attribution au regard des coûts de gestion induits.
En tout état de cause, la commune devra, en vertu du principe de parité, prendre en compte
l’application du décret n°
2014-513 du 20 mai 2014 portant création d'un régime indemnitaire
tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel
dans la fonction publique de l'Etat (RIFSEEP).
L’ordonnateur a répondu
à la chambre que son objectif était de mettre en place le RIFSEEP
avant la fin du 1
er
semestre 2017. La chambre en prend note tout en rappelant que sa mise en
œuvre dans la fonction publique territoriale devait intervenir au plus tard au 1
er
janvier 2017.
6.5.2-
L’
indexation du régime indemnitaire
Les agents bénéficient d’une revalorisation annuelle du régime indemnitaire. Jusqu’en 2005,
elle correspondait à une somme prédéterminée (par exemple,
20 € supplémentaire en 2005).
A partir de 2006, les revalorisations ont été indexées sur la
valeur du point d’indice de la
fonction publique
51
.
Celui-ci
étant gelé depuis 2010, le régime indemnitaire est désormais
revalorisé en fonction du taux d’inflation,
et même au-delà, ces dernières années. Cette
pratique explique en grande partie l’évolution
de la masse salariale, alors que l’évolution des
traitements indiciaires est stable en application du gel du point d’indice
(les crédits alloués au
régime indemnitaire des agents titulaires de la commune ont progressé de 27 % entre 2009 et
2015 contre 17 % pour ceux alloués au traitement indiciaire ; dans le même temps, la part des
agents non titulaires dans l’effectif est restée relativement stable, entre 15 et 17 %
).
Tableau 30 : Revalorisation annuelle du régime indemnitaire
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Revalorisation du régime indemnitaire
+ 2 %
+ 0.5 %
1,5 %
2 %
1.9 %
1 %
0,5 %
Indice
102
102,5
104
106
107,9
108,9
109,4
Inflation constatée
0,1 %
1,5 %
2,1 %
2 %
0,9 %
0,5 %
0 %
Indice
100,1
101,6
103,7
105,7
106,6
107,1
107,1
Source : délibérations annuelles et Insee
51
Délibération de décembre 2005.
45/68
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6.5.3-
Les modalités de suspension du régime indemnitaire
Le conseil municipal a fixé, par délibération du 30 mars 2000, des modalités de retenues pour
les primes et les indemnités dérogatoires au statut. Dans un souci «
d’équité
» il a introduit un
plafond afin que les agents de catégorie A et B ne se voient pas retenus des montants
supérieurs au salaire moyen des agents de catégorie C.
Ce dispositif, qui n’atteignait en réalité
pas son objectif puisqu’il était
moins pénalisant pour
un agent de catégorie A ou B d’être
absent que pour un agent de catégorie C, a été abandonné depuis 2015.
6.5.4-
Le versement irrégulier d’un 13
ème
mois
Un 13
e
mois est alloué aux personnels titulaires, stagiaires et contractuels sur emploi
permanent au-delà de la première année de présence ; il est versé en deux fois, en juin et en
décembre jusqu’en 2015, puis en mai et novembre à compter de 2016 (délibération
du
25 janvier 2016).
L’ordonnateur n’a pas été en mesure de communiquer la délibération fondatrice de l’attribution
de cette prime (seule la délibération du 11 mai 1995 régularisant le versement par
l’intermédiaire de la commune et non plus du COS, ainsi
que la délibération du 14 septembre
2000 précisant, à la demande du comptable public, les modalités de versement, ont été
transmises à la chambre).
L’article 111 de la loi du 26 janvier 1984 précise que les avantages collectivement acquis, qui
ont le caractère de complément de rémunération et que les collectivités avaient mis en place
avant l’entrée en vigueur de la loi du 26 janvier 1984, sont maintenus au profit de l’ensemble
des agents, lorsqu’ils sont pris en compte dans le budget de la collectivité ou
de
l’établissement. Toutefois, en l’absence d’éléments permettant de déterminer que cette prime
existait antérieurement à 1984, elle apparaît aujourd’hui dépourvue de base légale.
En outre, il a été constaté une pratique dérogatoire aux modalités précisées dans la
délibération du 14 septembre 2000
, concernant l’attribution du 13
ème
mois : certains agents, en
particulier ceux du cabinet, se voient attribuer le 13
ème
mois dès leur première année de
présence par la majoration de leur régime indemnitaire. Celui-ci est ensuite diminué en
2
ème
année pour prendre en compte le versement du 13
ème
mois.
L’attribution de cette prime a un coût, hors charges patronales, de plus de 600 k€ par an pour
la commune.
Tableau 31 : Coût du 13
ème
mois, hors charges patronales
2013
2014
2015
Titulaires
496 571,73 €
520 534,40 €
551 605,27 €
Non Titulaires
135 622,48 €
117 357,20 €
121 055,74 €
Total général
632 194,21 €
637 891,60 €
672 661,01 €
Source : bulletins de paies de la collectivité
6.6-
Les heures supplémentaires
Sur la période 2009 à 2015, malgré des tentatives régulières de régulation des heures
supplémentaires par notes de service ou de définition de nouveaux cycles de travail, le nombre
d’heures supplémentaires rémunérées s’est avéré él
evé, représentant une moyenne annuelle
de 7,3 ETP.
46/68
Rapport d’observations définitives –
Commune de Fontaine
Depuis 2013, le nombre d’heures supplémentaires payées s’est stabilisé autour de 10
800 ;
toutefois, leur règlement concerne un nombre croissant d’agents et le coût horaire est en
augmentation significative, ce qui tend à démontrer que les heures sont de plus en plus
majorées pour certains agents.
Tableau 32 : Heures supplémentaires payées aux agents par la commune
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Heures payées
9 636
11 244
12 254
12 460
10 584
10 940
10 808
variation N
17 %
9 %
2 %
- 15 %
3 %
- 1 %
ETP (base Fontaine 1547 h)
6,2
7,3
7,9
8,1
6,8
7,1
7
Agents concernés
-
-
-
-
161
242
259
Heures supplémentaires par agent
-
-
-
-
66
45
42
Montant en €
169 099
190 526
208 583
220 577
186 394
198 255
201 287
Coût horaire moyen
17,50 €
16,90 €
17,00 €
17,70 €
17,61 €
18,10 €
18,60 €
variation N
-
- 3 %
0 %
4 %
- 1 %
3 %
3 %
Source : analyse des bulletins de paie
L’
analyse de la gestion des heures supplémentaires met en évidence des irrégularités
significatives (une analyse détaillée figure en annexe) :
un encadrement juridique insuffisant
: le conseil municipal n’a pas adopté de
délibération suffisamment précise fixant la liste des emplois dont les missions
impliquent la réalisation effective d'heures supplémentaires, condition sine qua non
de leur existence ;
une absence de contrôle automatisé du temps de travail : sauf exception, ne
s’appliquant majoritairement pas en l’espèce, le paiement d’heures supplémentaire
s
ne peut intervenir qu’en présence d’un dispositif de
pointage horaire des agents, or
celui-
ci n’est plus en vigueur depuis
plusieurs années ;
le dépassement récurrent du seuil réglementaire de paiement de 25 heures
supplémentaires maximum par mois pour certains agents ainsi que le lissage du
mandatement de ces heures tout au long de l’année
;
la liquidation anticipée de certaines heures supplémentaires, qui contrevient à la règle
de paiement après service fait.
La chambre constate aussi des carences de gestion significatives :
une
méconnaissance
du
principe
interne
de
récupération
des
heures
supplémentaires
52
plutôt que du paiement, puisque près de 11 000 heures sont
payées chaque année ;
l’impossibilité
de déterminer le niveau global des heures supplémentaires, à défaut
de centralisation des d’heures récupérées
; les heures récupérées sont, en outre,
majorées d’un temps supplémentaire de repos
;
l’usage abusif d’heures supplémentaires pour compenser, da
ns certains cas, la
baisse des effectifs d’un service, alors que le recrutement d’un équivalent temps plein
n’aurait pas un coût plus élevé.
Enfin, la chambre a relevé trois cas pour lesquels l’attribution d’heures supplémentaires
constitue une mesure irrégulière de rémunération complémentaire. Cette situation engendre
des risques juridiques significatifs pour l’autorité hiérarchique qui attest
e de leur effectivité.
L’o
rdonnateur actuel, suite au contrôle de la chambre, a signé une note de service dont
l’objectif est de restreindre très sensiblement l’utilisation des heures supplémentaires
, qui sont
«
supprimées sauf autorisation limitative »
Le principe de récupération plutôt que de paiement
52
Note de service du maire de juillet 2013.
47/68
Rapport d’observations définitives –
Commune de Fontaine
de celles-ci est rappelé. De plus, il est indiqué que
« les heures de travail réalisées le dimanche
dans le cadre d’un roulement de planning habituel ne sont pas rémunérées en heures
supplémentaires »
.
La chambre prend acte de cet encadrement,
dont l’efficacité
reste cependant tributaire de son
application effective.
L’ordonnateur a indiqué à la chambre, en réponse au rapport
d'observations provisoires, que les heures supplémentaires « constatées » avaient diminué de
36 % au 30 novembre 2016 par rapport à la situation à la même date en 2015.
6.7-
L’évolution de carrière
6.7.1-
Une évaluation du personnel à parfaire
Le processus d’entretien annuel d’évaluation a été mis en place en 2009. Après six années
d’application, il connaît un essoufflement, avec une érosion du taux de retours et une absence
d’évaluation des agents dont le poste d’encadrant est vacant. En outre, les agents du service
éducation ne sont plus évalués qu’un an sur deux
53
.
Surtout, ni l
attribution du régime indemnitaire, ni la
modulation de l’avancement d’échelon, ni
l’
avancement de grade ne sont lié
s à l’évaluation annuelle. Le maire a indiqué qu’il s’agissait
d’un axe de travail actuel dans le cadre de la modernisation des services municipaux.
6.7.2-
Un avancement d’échelon à la durée minimale
Il revient à l’autorité territoriale de décider, en fonction
de la valeur professionnelle de l’agent,
si un fonctionnaire doit progresser dans les échelons de son grade à la durée maximale ou
minimale. L’avancement d’échelon à l’ancienneté minimale peut être accordé au fonctionnaire
dont la valeur professionnelle le justifie et ne constitue donc pas un droit. Or
l’ensemble des
agents bénéficient d’un avancement minimal, à l’exception de ceux d’entre eux ayant fait l’objet
d’une sanction disciplinaire dans les deux années précédentes. Cette politique d’avancement
très favorable a un coût significatif.
La chambre rappelle que la loi de finances pour 2016 met fin à la possibilité de l’avancement
d’échelon à la durée minimale. Toutefois, lorsque les statuts particuliers le prévoient et selon
des modalités de contingentement définies par décret en Conseil d'Etat (non encore publié),
l’avancement d’échelon pourra être également fonction de la valeur professionnelle.
6.7.3-
Des avancements de grade largement ouverts
L’avancement de grade des agents s’effectue par principe selon des critères d’ancienneté et
en prenant en compte la manière de servir.
Il fait l’objet d’un taux de promotion, instauré par
la loi n° 2007-209 du 17 février 2007, fixé par le conseil municipal après avis du CTP. Ce taux
permet de déterminer le ratio de promus/promouvables, qui est un indicateur de la politique
menée.
Au cours de
la période sous revue, face aux revendications syndicales pour l’instauration de
taux de promotion à 100
% pour tous les cadres d’emplois, la collectivité a significativement
rele
vé les ratios d’avancement. Ils sont désormais globalement favorables, en particulier en
pied de grade des catégories C et B
54
.
53
CTP du 23/03/2015, p.4.
54
Les premiers grades des agents de catégorie C sont désormais ouverts à 100 % et les grades terminaux de ces
catégories à 40 % ; les grades intermédiaires de catégorie B sont ouverts à 50 % et terminaux à 40 % ; les grades
intermédiaires de catégorie A sont ouverts à 30 %.
48/68
Rapport d’observations définitives –
Commune de Fontaine
6.7.4-
Des avancements de grade illégaux
6.7.4.1-
Un directeur général adjoint nommé indument directeur territorial
Un attaché principal, occupant les fonctions de DGAS, a été promu au grade de directeur
territorial par arrêté en 2015. Or le décret n° 87-1099 du 30 décembre 1987 portant statut
particulier du cadre d'emplois des attachés territoriaux fixant les conditions d’avancement
d’éch
elons et de changement de grades ne prévoit pas la possibilité de créer des postes de
directeur territorial dans une commune de moins de 40 000 habitants,
L’intéressé et sa hiérarchie en ont été avertis par note interne de la direction des ressources
hum
aines sans que cela n’ait mo
difié la décision de nomination prise par le maire en fonctions.
6.7.4.2-
Un agent non titulaire nommé DGAS irrégulièrement
Les recrutements sur emploi fonctionnel ne peuvent concerner que des fonctionnaires
titulaires de leur grade. Ils doivent alors être placés en position administrative de détachement
sur l’emploi fonctionnel
55
.
L’article 47 de la loi n° 84
-53 du 26 janvier 1984 prévoit des
exceptions permettant de recruter des agents non-titulaires sur des emplois fonctionnels mais
ne s’appliquent pas à Fontaine (elles concernent notamment les DGS des communes de plus
de 80 000 habitants et DGAS des communes de plus de 150 000 habitants).
Or le conseil municipal a approuvé, par délibération du 24 novembre 2008, le recrutement sur
l
’emploi de directeur général adjoint des services en charge du pôle «
développement urbain
et durable
» d’un agent contractuel déjà en fonctions, au motif «
qu’aucun candidat statutaire
n’a répondu aux attentes en termes de compétences et d’expérience
». Cet agent a bénéficié
d’un premier CDD de trois ans en 2008, suivi d’un second en 2011, qui a été ensuite
transformé en CDI en 2013 dans le cadre de la mise en œuvre de l’article 21 de la loi n°
2012-
347 du 12 mars 2012. Or ces dispositions ne permettaient pas de conclure un CDI avec un
agent recruté sur le fondement de l’article 47 de la loi du 26 janvier 1984. Il a été titularisé peu
après, en
application de l’article 13 de cette même loi (recrutement valorisant les acquis
professionnels), ce qui était également irrégulier.
En effet, comme le précise l’article 47 de la
loi du 26 janvier 1984,
« l'accès à ces emplois [fonctionnels] par la voie du recrutement direct
n'entraîne pas titularisation dans la fonction publique territoriale ».
Les articles 13 et 14 de la
loi du 12 mars 2012 n’apportent pas d’exception à ce principe
.
6.8-
Les emplois de cabinet
L’article 110 de la loi du 26 janvier 1984 dispose que « l’autorité territoriale peut, pour former
son cabinet, librement recruter ses collaborateurs et mettre fin à leurs fonctions ». Cette liberté
est conditionnée au vote, par l’assemblée délibérante, des crédits budgétaires correspondant
à ces recrutements. L’effectif maximum des collaborateurs est fixé en fonction du nombre
d’habitants de la collectivité selon
les dispositions prévues par le décret du 16 décembre 1987
relatif aux collaborateurs de cabinet des autorités territoriales. Les emplois sont créés par
l’assemblée délibérante. Ces emplois peuvent être pourvus par des fonctionnaires, des agents
non titulaires ou des personnes extérieures à la fonction publique. Dans tous les cas, ces
personnels ont la qualité d’agents non titulaires. Les collaborateurs ne peuvent pas, durant
leur engagement, être en parallèle affectés à un emploi permanent.
La quali
fication d’emploi de cabinet est retenue par la jurisprudence administrative lorsque les
agents exercent «
des fonctions impliquant une participation directe ou indirecte à [l’]activité
politique, exigeant un rapport de confiance, particulièrement étroit
» (CE, 26 janvier 2011,
n° 329237, confirmant CAA de Paris du 30 mars 2009 n° 07PA00800).
55
Article 4 du décret n° 87-1101 du 30 décembre 1987 portant dispositions statutaires particulières à certains
emplois administratifs de direction des collectivités territoriales et des établissements publics locaux assimilés.
49/68
Rapport d’observations définitives –
Commune de Fontaine
La règlementation en vigueur permet au maire de Fontaine de disposer de deux emplois de
cabinet, au maximum.
6.8.1-
Un cabinet aux prérogatives trop élargies
L’organigramme
de la commune fait apparaître un rattachement de nombreux services au
directeur de cabinet : le service communication et ses huit ou neuf agents permanents, la
police municipale et ses neuf agents permanents, le service prévention et ses deux agents,
ainsi
que
le
coordinateur
tranquillité
publique.
Le
directeur
de
cabinet
évalue
d’ailleurs
l’ensemble de ces chefs de service, en tant qu’autorité hiérarchique.
Or le rôle d’un directeur de cabinet ne peut être de diriger des services municipaux. En effet,
selon la jurisprudence, les agents occupant des emplois de cabinet ne peuvent être
« regardés
comme intégrés à la hiérarchie des administrations de la collectivité concernée »
(CAA Paris,
27 nov. 2003, n° 03PA01312, Ville de Paris
). L’article 2 du d
écret n° 87-1101 du 30 décembre
1987 portant dispositions statutaires particulières à certains emplois administratifs de direction
des collectivités territoriales et des établissements publics locaux assimilés dispose ainsi que :
« Le directeur général des services des communes de 2 000 habitants et plus est chargé, sous
l'autorité du maire, de diriger l'ensemble des services de la commune et d'en coordonner
l'organisation ».
L’article
L. 2122-19 du CGCT dispose que le maire ne peut donner délégation
de signature qu
’aux directeur général des services, directeurs généraux adjoints des services,
directeur des services techniques et responsables des services communaux
56
.
Le fait que ces services municipaux soient placés sous l'autorité administrative du directeur de
cabinet ne paraît pas conforme aux textes.
L’ordonnateur, en réponse au rapport
d'observations provisoires de la chambre, a indiqué avoir modifié l’organigramme des services
afin de se conformer à la réglementation.
6.8.2-
Un nombre de collaborateurs de cabinet excédant le seuil légal
L’analyse du tableau d’organisation interne du cabinet
, qui liste ses membres et leurs
fonctions
57
, des comptes rendus des réunions hebdomadaires du cabinet, ainsi que des
bulletins de paie, montre que
le nombre d’agents affectés ef
fectivement au cabinet excède le
seuil légal. En effet, sur la période 2009-2015, a minima trois puis quatre agents étaient
affectés au cabinet, soit le double du nombre autorisé par la loi ; un agent très proche
fonctionnellement du cabinet pourrait aussi entrer dans ce décompte, faisant porter ce nombre
à cinq.
56
Cf. Conseil d'Etat, du 16 septembre 2005, n° 280202 : les seules exceptions sont Paris, Lyon et Marseille, pour
lesquelles les directeurs de cabinet peuvent être vus comme responsable de service.
57
Directeur de cabinet, collaborateur de cabinet, coordonnateur tranquillité publique, collaboratrice du maire,
directeur de la communication, collaborateur de cabinet du CCAS.
50/68
Rapport d’observations définitives –
Commune de Fontaine
Tableau 33 : Membres du cabinet du maire de Fontaine
Collaborateurs de
cabinet
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Nombre autorisé
2
2
2
2
2
2
2
Agents
statutairement
affecté au cabinet
(statut juridique)
Mme H
(depuis 2008,
collaboratrice
de cabinet)
Mme H
Mme C
(collaboratrice
de cabinet
depuis octobre
2011)
Mme C
Mme
C
M. L
(directeur de
cabinet à partir
de juin 2014,)
M. L
Mme P
(depuis 1995,
collaboratrice
de cabinet
)
Mme P
Mme P
jusqu’en juin
2011
M. C
( directeur de
cabinet à partir de
juillet 2012)
M. C
M. R
(collaborateur
de cabinet à
partir de juin
2014)
M. R
Agent affecté
dans les faits au
cabinet
(statut juridique)
M. C
(
directeur
depuis 2008,
fonctionnaire)
M. C
M. C
M. R
(contractuel en
poste de renfort
d’avril à juin 2012,
puis contractuel
catégorie A en
CDD)
M. R
M. S
(contractuel
catégorie A en
CDD à partir de
juin 2014)
M. S
-
-
Mme P
(à partir de juin
2011, agent
contractuel
catégorie A en
CDI)
Mme P
Mme P
Mme P
(titularisée dans
la fonction
publique à partir
de février 2014)
Mme
P
Nombre réel
3
3
3
4
4
4
4
Agent exerçant
pour une part au
titre du cabinet
(collaborateur de
cabinet CCAS)
1
1
1
1
0
1
1
Sources : bulletins de paie,
organigramme, document d’organisation interne du cabinet, comptes rendus des
réunions hebdomadaires du cabinet
6.8.2.1-
Un directeur de cabinet non nommé entre 2008 et 2012
Un agent a été recruté en qualité de directeur de cabinet par arrêté du maire à compter du
1
er
novembre 2006. Suite au changement de mandature en 2008, il
n’a pas été renommé
en
cette qualité
alors qu’il a continué d’exercer cette fonction. Ainsi, jusqu’au 1
er
juillet 2012, il
s’est trouvé dans une position statutaire irrégulière. En effet
,
bien que fonctionnaire il n’a pas
été placé en position de détachement.
Pourtant, le maire a été alerté de l’irrégularité de cette situation par une note interne
:
« M. [C]
est actuellement attaché titulaire, tout en remplissant la fonction de chef de cabinet.
Statutairement, la nature des fonctions en elle-
même interdit le recrutement d’un collaborateur
de cabinet intégré à la hiérarchie de l’administration. La situation actuelle n’est donc pas
conforme aux textes : elle le serait si M. [C] était nommé sur un emploi de cabinet. En tant que
fonctionnaire, il peut l’être par voie de détachement dans la même collectivité. Cependant
(…)
nous n’avons plus actuellement à la ville de possibilité
de recrutement sur les emplois de
cabinet, ce nombre étant de deux au plus : de ce fait il serait nécessaire de libérer un des
emplois existants. Cela pourrait se faire en nommant [Madame Y] sur un emploi de catégorie
A, dans le cadre d’un CDD de trois ans
».
Cette procédure de substitution sera en effet utilisée afin de
donner l’apparence du respect du
nombre maximum de collaborateurs de cabinet.
51/68
Rapport d’observations définitives –
Commune de Fontaine
6.8.2.2-
Une collaboratrice de cabinet indument titularisée
L’assistante du maire alors en fonctions
a été recrutée sur un emploi de cabinet par arrêté en
date du 12 octobre 1995, renouvelé par arrêtés du 2 avril 2001 puis du 3 avril 2008.
L’ensemble
de ces arrêtés vise la règlementation relative aux collaborateurs de cabinet et évoque la
création d’un emploi de cabinet.
Le 24 juin 2011, elle a conclu un contrat à durée indéterminée
afi
n d’exercer la fonction de chargée de relations publiques
sur
le grade d’attachée principale.
Un contractuel de droit public ne peut bénéficier d’un CDI que suite à deux CDD de trois
années. Les années d’exercice de fonctions de cabinet ne peuvent être prises en compte à ce
titre. Pourtant, le CDI conclu en l’espèce vise
« les précédents contrats dont a bénéficié
Mme [P] depuis le 1
er
avril 1995 »,
alors même qu’aucun contrat n’a jamais été signé,
l’intéressée ayant toujours été nommée par arrêté sur emploi de cabinet. Cette situation a été
formellement relevée dans une note interne, qui préconise explicitement un détournement de
procédure
58
. Malgré la connaissance du caractère irrégulier de la situation, le contrat à durée
indéterminée a été conclu.
Du fait de ce CDI de droit public,
l’intéressée a ensuite bénéficié des dispositions
issues de la
loi Sauvadet du 12 mars 2012. La titularisation sur un poste de fonctionnaire était ouverte aux
contractuels de droit public en CDI au 31 mars 2011 (ce qui n’était pas encore
son cas), mais
aussi aux contractuels en CDD justifiant de quatre années de service sur un emploi permanent
de la collectivité. Recrutée sur un emploi de collaboratrice de cabinet,
l’agent
ne pouvait
prétendre à être titularisée puisque l’article 110 de la loi du 26 janvier 1984 dispose
expressément que :
« La nomination de non-fonctionnaires à ces emplois [de cabinet] ne leur
donne aucun droit à être titularisés dans un grade de la fonction publique territoriale. »
Aujourd’hui, l’agent
fait pleinement partie de l’équipe du cabinet et est évaluée par le directeur
de cabinet. Ses fonction
s dépassent largement celle d’une assistante administrative, rôle qui
ne correspond en tout état de cause pas à son grade de catégorie A
59
.
6.8.2.3-
Un collaborateur de cabinet affecté sur un poste de chargé de mission
contractuel
Le collaborateur de cabinet du nouveau maire de Fontaine, recruté par arrêté du 11 juin 2014,
exerçait en réalité cette fonction depuis deux ans.
Il a d’abord
a été recruté par arrêté du maire
en date du 2 mai 2012, en tant qu’attaché territorial
non titulaire du 23 avril 2012 au 30 juin 2012 sur un emploi non permanent. Puis il a signé un
CDD
afin d’assurer la fonction
de « chargé de mission intercommunalité et aménagement
urbain
» pour une durée d’un an
; ce contrat a été ensuite renouvelé.
La chambre relève que le grade retenu et la mission définie
n’apparaissent pas compatibles
avec les qualifications de
l’intéressé, titulaire récent d’un bac professionnel de bureautique. En
outre, le contrat vise l’article 3
-1 de la loi du 26 janvier 1984 (accroissement temporaire
d’activité), alor
s même que celui-ci suppose le recrutement sur un emploi non permanent
58
Note du 21 septembre 2010 :
« Nous allons donc agir comme si [Madame P] avait été recrutée six au moins sur
la base de l’article 3, alinéa 5,
alors que ce n’est pas le cas. C’est ce qui sera également visé dans le contrat à
durée indéterminée qui sera établi, signé par M. le Maire, et envoyé en préfecture »
59
Le Conseil d’Etat a ainsi pu relever à propos d’une assistante de président de conseil
général :
« la commission
[de titularisation] n'a commis aucune erreur d'appréciation ni aucune erreur de droit en regardant comme un
emploi de collaborateur de cabinet l'emploi occupé par Mme A au cabinet du président du conseil général de
l'Allier, qui ne correspondait pas à des fonctions purement administratives de secrétariat et faisait d'ailleurs l'objet
d'une rémunération supérieure à celle à laquelle auraient pu prétendre des agents titulaires chargés de telles
fonctions, alors même qu'elle avait exercé ses fonctions d'assistante auprès de deux présidents du conseil
général successifs, dans le cadre d'un seul contrat »
(Conseil d'État, 26/05/2008, n°288104).
52/68
Rapport d’observations définitives –
Commune de Fontaine
tandis qu’il
a été recruté sur un emploi budgétaire permanent. La chambre considère que cette
procédure a pu être utilisée afin de ne pas attirer l’attention du contrôle de légalité
.
L’analyse de plusieurs éléments dont la chambre a pu
prendre connaissance montre que cet
agent
n’exerçait pas la mission qui lui était dévolue aux termes de son contrat. Alors qu’il était
supposé remplacer le directeur de cabinet
sur l’emploi budgétaire d’attaché territorial ouvert
auprès de la direction générale des services, une lettre en date du 27 mars 2012, soit trois
semaines avant son embauche, signée de M. Jean-Paul Trovero, futur maire et alors 1
er
adjoint
au maire, mentionne explicitement son recrutement en qualité de collaborateur de cabinet. De
plus, une attestation établie le 15 mars 2012 au nom du maire alors en fonctions indique que :
« M. [R]
, est employé par le Mairie de Fontaine en qualité d’attaché, à compter du 23/04/2012
au 30/06/2012,
et qu’à partir du 1
er
juillet 2012, M. [R] sera recruté sur un emploi de
collaborateur de cabinet jusqu’aux prochaines élections municipales, en 2014 ».
La chambre relève, en outre, que cet agent
s’est absenté de son poste de travail afin d’être
présent à plusieurs
réunions nationales d’un parti politique, sans poser pour autant de jours
de congés.
L’ordonnateur a indiqué que
« ces autorisations d'absences ont été données par
son supérieur hiérarchique direct, le Directeur Général des Services, au titre de la régulation
de surcharges horaires ».
La chambre observe que ce type d’autorisation d’absence n’existe
pas au sein de la commune (cf. annexe
aux autorisations exceptionnelles d’absence
)
; s’il
s’agit de récupération d’heures supplémentaires, l’ordonnateur n’étaye pas
son affirmation sur
un document. Au surplus, ces absences ne figurent pas dans le tableau qui a été fourni à la
chambre.
Le contrat de
l’intéressé s’est terminé le 31 décembre 2013 et celui
-
ci s’est ensuite consacré
à la campagne des élections municipales 2014. Préalablement à son départ, il a suivi une
formation sur deux jours sur la « communication
: l’écrit pour l’oral
», pour un coût de 814
€.
Le thème de cette formation montre que les fonctions de
l’agent
n’étaient pas celle
s
d’un
cha
rgé d’une mission «
technique ». Alors que cette formation ne pouvait être liée à sa mission
pour Fontaine,
puisqu’elle s’achevait, la commune
en a supporté le coût.
Suite à l’élection de M. Trovero, l’intéressé
a repris son poste d’attaché territorial du
16 avril
2014 au 15 juin 2014, avant d’être nommé officiellement collaborateur de cabinet le 16
juin
2014, ce qui montre la continuité de la nature des missions.
6.8.2.4-
Un collaborateur de cabinet spécialisé « tranquillité publique »
Un agent
a été recruté par contrat à durée déterminée en date du 10 juin 2014 afin d’exercer
la
mission
de
« coordonnateur
tranquillité
publique,
sécurité,
risques
majeurs ».
Antérieurement conseiller municipal de la majorité, délégué à la prévention de la délinquance
et de la sécurité, l
’intéressé est chargé
«
d’assurer la coordination de la coopération entre les
secteurs de la prévention sécurité et de la police municipale et de mettre en œuvre le volet
3 de la future stratégie territoriale de sécurité, dite de tranquillité publique ».
Plusieurs éléments conduisent la chambre à considérer que
l’agent
exerce une fonction de
collaborateur de cabinet en tant que conseiller technique.
Le recrutement de
l’intéressé
résulte d’une négociation directe avec le directeu
r de cabinet et
le maire, comme le démontre un courriel en date du 6 mai 2014. En conséquence, les
procédures de vacance de poste et d’appel à candidatures organisées ont été formelles.
L’intéressé a bénéficié irrégulièrement d’un 13
ème
mois à l’instar des
autres membres de
cabinet.
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Rapport d’observations définitives –
Commune de Fontaine
L’agent, qui est rattaché au cabinet, tant dans l’organigramme que sur ses bulletins de salaire,
dépend hiérarchiquement du directeur de cabinet, qui l’évalue annuellement. Le document
interne d’organisation du cabinet, qui le
cite comme membre
à part entière, indique qu’il a
notamment la responsabilité du suivi des dossiers
« vigilance cabinet pour le secteur
ST [sécurité tranquillité] ».
Il est présent à la réunion hebdomadaire du cabinet. Enfin, il a
effectué un déplacement en mai 2015, dans une commune allemande jumelée avec Fontaine,
afin d’accompagner la municipalité,
au titre notamment de la gestion des élus et du protocole.
6.8.2.5-
Le collaborateur de cabinet du maire en tant que président du CCAS
L’article 13 du décret
n° 87-1004 du 16 décembre 1987 relatif aux collaborateurs de cabinet
des autorités territoriales
fixe à une personne l’effectif maximum des collaborateurs de cabinet
pour un établissement public administratif employant moins de 200 agents. Cette possibilité a
été utilisée par le maire de Fontaine, en tant que président du CCAS.
La collaboratrice de cabinet en poste jusqu’à la fin de l’année de 2011 a effectué un ensemble
de formations prises en charge par la commune et non remboursées par le CCAS, dont des
formations avec le directeur de cabinet de la commune, ce qui tend à indiquer que la frontière
entre les deux structures
n’était
pas bien tracée.
Depuis 2014, le collaborateur de cabinet est mentionné dans l
e document d’organisation
interne du cabinet de la commune en tant que membre à part entière. Il y est notamment
mentionné la
«
participation à l’équipe cabinet
»
et la
« polyvalence ».
Son évaluation est
effectuée par le directeur de cabinet du maire, en tant que supérieur hiérarchique. Celui-ci
indique d’ailleurs
«
la participation [de l’intéressé] aux dossiers transversaux du cabinet
».
Au regard de son rattachement hiérarchique et de cette appréciation, la chambre considère
que la fonction de collaborateur de cabinet du président du CCAS recoupe, pour une partie,
des missions de collaborateurs de cabinet du maire de Fontaine.
L’ordonnateur, en réponse au rapport d'observations provisoires, a indiqué qu’il avait été mis
fin à cet emploi da
ns le courant de l’année 2016.
6.8.2.6-
Conclusion sur le nombre de collaborateurs de cabinet
En disposant de plus de deux collaborateurs de cabinet, le maire de Fontaine a placé la
commune dans une situat
ion irrégulière, au surplus très coûteuse. Elle n’a été possible que
par le détournement de la réglementation et par la nomination sur des emplois dont l’objet n’a
pas été respecté.
La chambre rappelle la teneur de l
’article 12 de loi n° 83
-634 du 13 juillet 1983 portant droits
et obligations des fonctionnaires qui dispose que :
« toute nomination ou toute promotion dans
un grade qui n'intervient pas exclusivement en vue de pourvoir à un emploi vacant et de
permettre à son bénéficiaire d'exercer les fonctions correspondantes est nulle ».
La
jurisprudence administrative condamne en conséquence cette pratique en utilisant le
qualificatif de « nomination pour ordre, nulle et non avenue »
60
, à laquelle l’administration est
tenue de mettre fin, ce qui constitue un principe général du droit
61
. Le juge administratif
considère cette pratique comme tellement grave que la nullité peut être prononcée à toute
époque, sans qu’aucun délai de recours contentieux ne s’applique
62
.
60
Conseil d'État, 22/05/2015, n° 376079
(
voir aussi Conseil d'Etat, 8 janvier 1971, n° 77326 et 77327, publié au
recueil Lebon ; Conseil d'État, 21/07/2006, n° 279527).
61
Conseil d'Etat, 17 juin 1988, n° 50315 et 50490, mentionné aux tables du recueil Lebon.
62
Conseil d'Etat, assemblée, du 15 mai 1981, 33041, publié au recueil Lebon ; voir aussi CE 21 juill. 2006,
n° 279527
(« les nominations pour ordre, qui sont entachées d'une irrégularité d'une gravité telle qu'elles sont
regardées comme nulles et de nul effet »).
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Rapport d’observations définitives –
Commune de Fontaine
6.9-
Les dépenses de formation des élus
L’article
L. 2123-12 du CGCT prévoit que les me
mbres d’un conseil municipal ont droit à une
formation adaptée à leurs fonctions. Dans ce cadre, la commune a notamment conclu chaque
année une convention avec un organisme spécifique de formation
63
. Elle repose sur la base
d’un forfait par élu se déclarant volontaire, qui s’élève à 1
065 € TTC en 2016. Le montant
diffère selon la strate de population de la commune.
La majeure partie des dépenses de formation des élus a été réglée à cet organisme. Les élus
concernés sont tous membres de la majorité municipale élue en 2014. Il en était de même
pour la précédente mandature.
Tableau 34 : Dépenses réalisées au titre de la formation des élus sur la période 2009-2013
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Total du compte 6535
"Formation des élus"
en € TTC
22 300
16 816
21 396
24 624
19 914
25 890
28 529
dont part de l’organisme
concerné par la
convention forfaitaire
en € TTC
15 408
15 696
15 952
15 270
15 570
24 081
24 196
%
69 %
93 %
75 %
62 %
78 %
93 %
85 %
Source : comptes administratifs
6.9.1-
Une absence de transparence sur les formations effectuées
Les dispositions qui prévoient l’
obligation de publier en annexe du compte administratif un
tableau récapitulant les actions de formation des élus financés par la collectivité ont été
respectées. Cependant, ce document ne détaille pas les actions de formation suivies, ce qui
ne répond pas aux exigences légales. De fait, dans un premier temps, cette information n’a pu
être communiquée par l’ordonnateur. Il n’a été en mesure de le faire qu’après
demande auprès
de l’organi
sme concerné.
6.9.2-
Une sous-consommation récurrente des forfaits
L’adhésion à l’organisme de formation en cause
, via la commune, par un élu, ouvre droit à
participation aux formations
qu’il souhaite
suivre. Le
coût de l’adhésion est
toutefois
l’équivalent de
trois sessions de formations. En effet, pour la strate de commune de Fontaine,
le prix d’
une session seule est de
355 € contre 1
065 € pour la convention annuelle.
La
signature de la convention justifierait donc que chaque élu adhérent suive a minima trois
sessions de formations durant l’année, ce qui n’est pas le cas en l’espèce
.
L’écart entre le
montant du forfait et le coût effectif des formations suivies, qui ne correspond donc pas à des
prestations exécutées
, s’élève à près de 64
000 euros sur les quatre derniers exercices.
Tableau 35 : Les élus bénéficiaires et les formations suivies
2012
2013
2014
2015
Total
Nombre d’élus bénéficiaires
15
15
23
23
-
A. Nombre de formations minimum permettant de
couvrir le prix payé
45
(15*3)
45
(15*3)
69
(23*3)
69
(23*3)
183
B. Nombre de formations effectuées
5
64
7
31
3
46
Montant payé
sans prestation en €
:
(A-
B) * 350 €
14 000
13 300
13
300 €
23
100 €
63
700 €
Montant payé sans prestation en % :
91,7 %
85,4 %
55,2 %
95,5 %
80,5 %
Source : CRC à partir des conventions et de la liste des formations suivies
63
Organisme bénéficiant de l’agrément délivré par le ministère de l’intérieur
.
64
Le tableau envoyé par la commune indique 12 formations, ce qui est une erreur car il compile sur l’année 2012
les formations 2012 et 2013.
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Rapport d’observations définitives –
Commune de Fontaine
Par ailleurs, plusieurs observations peuvent être formulées sur les formations suivies. En
2013, six sessions sur les sept suivies correspondent aux « journées d'étude d'Avignon »
auxquelles deux élus ont participé pendant trois jours. Au regard de la teneur du programme,
qui consiste en majorité à assister à des spectacles, leur utilité est sujette à caution. L’année
suivante, 31 élus ont été inscrits à des formations m
ais pour 22 d’entre eux, au titre d’une
unique formation organisée au sein de la commune (« orientations politiques - rôle et mission
des élus »). La chambre relève le coût théorique élevé de cette formation : 7 700
(22
participants * 350 € par participa
nt), a
lors qu’elle n’a mobilisé
qu’un intervenant pendant
trois heures. Enfin, en 2015, deux conseillers municipaux délégués ont suivi des actions de
formation à la prise de parole en public, chez deux prestataires différents, alors même que
l’organisme
de formation auquel les deux intéressés adhèrent propose cette formation.
6.9.3-
Un contrat conclu de gré à gré
La commune, qui conclut chaque année directement avec cet organisme de formation une
convention forfaitaire dont le montant est conséquent, se place dans une situation de pouvoir
adjudicateur qui cherche à répondre à ses besoins. Le contrat entre ainsi dans le champ
d’application du code des marchés publics en vertu de son article 1
er65
.
Les prestations de formation ne sont en effet pas exclues du cham
p d’application du code des
marchés publics. Il s’agit de prestations entrant dans le cadre de l’article 30 du code
66
. Or les
marchés soumis à cet article ne sont pas exempts de toute mise en concurrence, comme a pu
le juger le Conseil d’État
(CE 7
ème
et 2
ème
sous-sections réunies, 22/01/2007, n° 294290).
En concluant elle-
même une convention, en tant que pouvoir adjudicateur, avec l’organisme
de formation, et ceci de façon récurrente, la commune n’a pas respecté les principes de la
commande publique qui
s’imposaient. En outre, la sous
-consommation des forfaits payés
démontre une estimation des besoins largement déficiente.
La chambre rappelle qu’il a été jugé que
« les élus ont droit au remboursement des frais de
formation qu'ils ont exposés, sous conditions que la formation soit dispensée par un organisme
bénéficiant d'un agrément de la part du ministre de l'intérieur, qu'elle soit adaptée, qu'elle ne
soit pas trop coûteuse, et n'entraîne pas le dépassement du plafond visé à l'article
L. 2123-14 du code général des collectivités territoriales, ni de la somme votée au budget au
titre de la formation »
(Cour Administrative d'Appel de Bordeaux, 6
ème
chambre, 09/11/2010,
n° 10BX00359). La
chambre a recommandé l’
abandon de ce dispositif forfaitaire coûteux et
qui oblige la commune, en tant que pouvoir adjudicateur, au respect des règles de la
commande publique. Chaque élu ayant le droit de se faire rembourser les formations qu’il a
effectivement effectuées, sous la réserve des conditions rappelées par la jurisprudence, la
commune devrait rembourser directement aux élus, conformément à ce que la loi prévoit, les
frais qu’ils ont exposés.
L’ordonnateur a indiqué, en réponse au rapport d'observations provisoires de la chambre, que
«
la commune prend bonne note d
es recommandations de la chambre qu'elle mettra en œuvre
sans délai »
et que
« la convention avec l'organisme de formation n'a pas été reconduite en
2016 ».
65
Remplacé par l’article 4 de l’o
rdonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics.
66
Remplacé p
ar l’article 28 du décret n° 2016
-360 du 25 mars 2016 relatif aux marchés publics.