L’ATTRIBUTION DES PLACES EN
CRÈCHE PAR LA VILLE DE PARIS
Exercices 2012 et suivants
Observations définitives
délibérées le 10 janvier 2017
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
ET SA REPONSE
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – exercices 2012 et suivants – Observations définitives
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SOMMAIRE
SYNTHÈSE
...........................................................................................................................................................
4
RECOMMANDATIONS
......................................................................................................................................
8
OBSERVATIONS
...............................................................................................................................................
10
1. LES ÉLÉMENTS DE PROCÉDURE
...........................................................................................................
10
1.1. Procédure et délibéré
......................................................................................................................................
10
1.2. Présentation et objet du contrôle
....................................................................................................................
10
1.3. Méthodologie de contrôle
..............................................................................................................................
12
1.4. Travaux antérieurs de la chambre et des juridictions financières
...................................................................
13
2. LA SITUATION DE LA VILLE DE PARIS EN MATIÈRE D’OFFRE ET DE DEMANDE DE GARDE
DES JEUNES ENFANTS EST TRÈS SPÉCIFIQUE
......................................................................................
14
2.1. L’Atelier parisien d’urbanisme (APUR) a consacré plusieurs études à l’offre, aux besoins et aux pratiques des
familles en matière de garde des enfants de moins de trois ans.
...........................................................................
14
2.2. La situation parisienne est singulière par comparaison avec celle de la France entière.
................................
18
3. L’ATTRIBUTION DES PLACES DE CRÈCHE A PARIS
........................................................................
19
3.1.
L’attribution des places de crèche est une compétence d’arrondissement
.....................................................
19
3.2.
Elle s’exerce dans un cadre défini par une commission mixte, associant la Ville et l’arrondissement et
formalisé dans les règlements de fonctionnement propres aux arrondissements
..................................................
19
4.
LE CADRE PRATIQUE D’EXERCICE DE CETTE COMPÉTENCE A PROFONDÉMENT ÉVOLUÉ
AU COURS DES DERNIERES ANNÉES
........................................................................................................
20
4.1.
Le rapport d’une mission d’information et d’évaluation consacré à l’engagement de la Ville en matière
d’accueil des jeunes enfants a, en 2009, émis des recommandations largement mises en oeuvre depuis
..............
20
4.2.
La Ville a sensiblement augmenté l’offre de places durant les mandats précédents et elle poursuit cet effort,
en mettant l’accent sur un besoin de rééquilibrage territorial
...............................................................................
22
4.3.
La Ville s’est dotée d’un cadre réglementaire interne structurant, décliné par arrondissement.
....................
25
4.4.
La Ville a développé et diversifié l’information délivrée aux familles.
.........................................................
29
4.5.
La Ville a mis à disposition des arrondissements un outil informatique partagé, SIPE
.................................
30
5.
LE PROCESSUS DE CHOIX DES ATTRIBUTAIRES DE PLACES DE CRÈCHE EST COMPLEXE .
.........................................................................................................................................................................
33
6.
DIVERS OBJECTIFS SONT SIMULTANÉMENT POURSUIVIS PAR LES ACTEURS DE
L’ATTRIBUTION DE PLACES DE CRÈCHE
...............................................................................................
36
6.1.
Les règlements de fonctionnement cadre et d’arrondissement, repris par la communication de la collectivité,
insistent sur deux objectifs politiques majeurs : celui de transparence et celui d’équité dans les attributions
......
36
6.2.
A ces objectifs politiques majeurs s’ajoutent des objectifs complémentaires
................................................
36
6.3.
À une addition d’objectifs de natures diverses correspondent une sensibilité plus ou moins accentuée des
divers acteurs en présence et une légitimité spécifique à les promouvoir
.............................................................
38
7.
LE PROCESSUS D’ATTRIBUTION DE PLACES DE CRÈCHE EST TRÈS DIVERSEMENT MIS EN
OEUVRE DANS LES SIX ARRONDISSEMENTS EXAMINÉS
....................................................................
38
7.1.
Les outils mis localement à la disposition des familles pour une information optimale sur le choix des différents
modes de garde sont inégaux
................................................................................................................................
39
7.1.1.
Une documentation papier composite
.........................................................................................................
39
7.1.2.
Des sites internet d’arrondissement pauvres en informations
.....................................................................
39
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
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7.1.3.
Des relais d’information familles implantés de façon incomplète dans les arrondissements
......................
39
7.1.4.
Des pratiques hétérogènes en matière d’organisation de réunions collectives, de permanences et de
couverture de l’éventail des solutions de garde
.....................................................................................................
40
7.2.
Les modalités d’inscription sont variables
.....................................................................................................
41
7.3.
L’usage des fonctionnalités offertes par l’outil informatique est très inégal
..................................................
42
7.4.
L’instruction des demandes est diversement répartie entre acteurs de la mairie d’arrondissement et
responsables de crèche
..........................................................................................................................................
43
7.5.
La mutualisation de l’information complémentaire entre acteurs de la mairie et de la petite enfance est
incertaine
...............................................................................................................................................................
45
7.6.
Les modalités de préparation de la commission diffèrent selon les arrondissements
....................................
45
7.7.
Les phases de recueil des informations complémentaires et de préparation des commissions posent des
problèmes au regard de la loi dite « informatique et libertés »
.............................................................................
48
7.8.
La gestion des commissions présente diverses carences
................................................................................
51
7.9.
Le type de gouvernance des commissions paraît commun aux différents arrondissements
...........................
53
7.10.
La suite donnée aux commissions est parfois peu transparente
...................................................................
53
7.11.
Le contrôle interne du processus est extrêmement limité ; un usage plus complet de SIPE en faciliterait la
mise en oeuvre
.......................................................................................................................................................
54
7.12.
Les arrondissements n’analysent pas toujours les résultats de leur pratique d’attribution, au regard des
objectifs affichés
...................................................................................................................................................
56
8.
DEUX PRINCIPAUX TYPES DE MISE EN OEUVRE DU PROCESSUS D’ATTRIBUTION SE
DÉGAGENT
........................................................................................................................................................
58
9.
CES DEUX TYPES DE PRATIQUES NE CONTRIBUENT PAS DE MANIÈRE ÉQUIVALENTE AUX
OBJECTIFS DE TRANSPARENCE ET D’ÉQUITÉ AFFICHÉS PAR LA COLLECTIVITÉ
.................
60
9.1.
Le type A assure, à de nombreux égards, une transparence supérieure à celle du type B
..............................
60
9.2.
Par voie de conséquence, il donne de plus grandes garanties d’équité dans la pratique des attributions
.......
61
10.
LES EXPLOITATIONS STATISTIQUES ISSUES DE SIPE ET LIVRÉES PAR LA VILLE SONT
PEU FIABLES
....................................................................................................................................................
62
ANNEXES
...........................................................................................................................................................
67
Annexe n° 1 : Données statistiques sur l’offre de places d’établissements d’accueil des jeunes enfants, rapportée à
la population, par arrondissement
.........................................................................................................................
67
Annexe n° 2 : Critères d’attribution figurant à l’article 9 du règlement de fonctionnement des EMAJE parisiens ..
......................................................................................................................................................................
68
Annexe n° 3 : Critères de priorité SIPE du panel
..................................................................................................
69
Annexe n° 4 : Les statistiques d’admissions en établissements municipaux d’accueil des jeunes enfants donnent
une image contrastée de l’atteinte de l’objectif d’équité
.......................................................................................
70
En matière de taux d’admission-attribution
..........................................................................................................
70
En matière de prise en compte des revenus des familles
.......................................................................................
70
En matière de situation monoparentale ou de vie en couple des demandeurs
.......................................................
73
En matière de prise en compte de l’activité professionnelle des demandeurs
.......................................................
74
En matière de prise en considération des critères de priorité saisis dans SIPE
.....................................................
76
Annexe n° 5 : Fiches descriptives du type de mise en oeuvre du processus d’attribution dans six arrondissements
parisiens
................................................................................................................................................................
80
Annexe n° 6 : Projet de charte « Priorité Transparence »
.....................................................................................
86
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
4/89
SYNTHÈSE
La recherche d’une place pour les enfants de moins de trois ans en accueil régulier et en
structure collective (« avoir une place en crèche ») est pour les parents une préoccupation
majeure à Paris comme dans les autres communes de France.
L’importance de cet enjeu pour les familles, qui peuvent nourrir des interrogations sur les
motifs qui président aux décisions, a conduit la chambre à examiner la gestion de l’attribution
des places dans les crèches municipales à Paris.
Ce rapport présente l’environnement et les modalités d’organisation de l’attribution des
places en crèche avant d’examiner la diversité des pratiques à l’issue d’une enquête menée
dans six arrondissements de la capitale.
I – L’ENVIRONNEMENT ET LES MODALITÉS DE L’ATTRIBUTION
DES PLACES EN CRÈCHE A PARIS
Une offre abondante dans le contexte national
La Ville de Paris se caractérise de façon principale par le nombre élevé de places de garde
en structure collective qu’elle offre aux usagers. Paris dispose d’une place d’accueil de
jeunes enfants en structure collective (sous divers modes de gestion) pour près de deux
enfants de moins de trois ans. L’effort de la Ville de Paris pour créer des places en crèche
est durable et soutenu. Cet effort s’accompagne d’une volonté de définir précisément les
besoins et d’assurer un rééquilibrage territorial entre des arrondissements et quartiers
inégalement dotés.
L’attribution des places se décide à l’échelon de l’arrondissement
L’attribution des places en crèche relève de la compétence des arrondissements. Elle
s’exerce selon des modalités définies par des commissions mixtes d’élus représentant les
uns la Ville et les autres chacun des arrondissements, formalisées par des « règlements de
fonctionnement » adaptant un document-cadre commun en fonction des initiatives locales
des élus d’arrondissement.
Les conditions d’exercice de la mission ont profondément évolué
En 2009, la Ville avait constitué une mission d’information et d’évaluation (MIE), consacrée
à l’engagement de la collectivité en matière d’accueil des jeunes enfants. Ses principales
recommandations relatives à l’attribution de places de crèche ont depuis été mises en
oeuvre. En plus de l’effort d’ouverture de places de crèche, la Ville et les arrondissements
se sont dotés des règlements de fonctionnement précités.
La Ville a, en outre, développé l’information donnée aux familles sur l’ensemble des modes
de garde accessibles, tout en mettant à la disposition des arrondissements un outil
informatique partagé, le système d’information de la petite enfance (SIPE), dont le
déploiement récent, (2013 – 2014) produit des effets d’ores et déjà importants.
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
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L’affirmation de deux objectifs : transparence et équité
A la multiplicité des acteurs, qui animent le dispositif de l’attribution des places en crèche,
s’ajoute la pluralité des objectifs poursuivis dans le cadre du principe d’égalité d’accès des
usagers au service public.
C’est ainsi qu’un article des règlements fixe deux grands objectifs pour l’attribution des
places : la transparence et l’équité. En effet, si la transparence s’impose pour la
compréhension des motifs des décisions, elle doit être complétée par la prise en
considération des situations concrètes ou, au moins, par une attention particulière à ces
situations dans l’instruction des demandes. L’évaluation de la procédure d’attribution a été
faite par la chambre principalement en fonction de ces deux objectifs.
A ces deux objectifs viennent s’ajouter plusieurs objectifs complémentaires qui sont
administrés surtout par la direction des familles et de la petite enfance (DFPE) et par ses
agents exerçant dans les arrondissements (coordinatrices, responsables d’établissement).
Il en va ainsi de la diversification des modes de fréquentation dans les établissements de
garde, de l’attention portée aux équilibres internes de structures (par âge, sexe, milieu social
des familles…) et de l’optimisation de l’utilisation des équipements.
II - LA DIVERSITÉ DES PRATIQUES MET EN ÉVIDENCE DEUX
TYPES DE PROCESSUS TRÈS CONTRASTÉS
Les conclusions de l’évaluation menée dans six arrondissements
La mise en oeuvre des objectifs a été étudiée sur la base d’un échantillon représentatif de
six arrondissements. Ces six arrondissements ont été choisis en tenant compte de la
population, de l’offre de places en crèche, des pratiques mises en oeuvre et de la diversité
d’orientation des conseils.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, la
Ville a demandé qu’ils ne soient pas identifiables, l’objectif du rapport étant d’analyser les
principes généraux du processus d’attribution.
Constatant la grande variété des pratiques, cette étude a en effet permis d’identifier deux
grands types de processus en fonction de l’utilisation de l’application informatique spécifique
(SIPE), de l’objectivation de la situation des familles et des critères de priorité, de
l’implication de l’élu(e) dans la collecte de l’information, de la formalisation et du passage de
l’information entre les acteurs et enfin de l’exploitation statistique en vue d’établir les profils
socio-économiques des bénéficiaires.
Dans le premier type de pratique (A), on constate à la fois l’usage développé de l’application
SIPE, notamment par la saisie des critères de priorité d’attribution, une préoccupation
dominante d’objectivation de la situation des familles ou des critères de priorité, l’absence
d’implication directe de l’élu(e) dans le recueil de l’information et le recours à l’exploitation
statistique pour établir les profils socio-économiques des bénéficiaires.
En sens inverse, un second type (B) révèle à la fois un faible usage de l’application
informatique et de ses acteurs, la pratique de la connaissance circonstanciée et détaillée
des situations familiales, l’implication directe de l’élu(e), notamment, par des entretiens
individuels avec les parents, l’importance de l’identité et des annotations manuscrites dans
les dossiers et le faible recours à l’exploitation statistique en vue d’établir des profils socio-
économiques.
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
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L’impact sur la réalisation des objectifs et sur le respect de la loi
« informatique et libertés »
Le type A assure une meilleure transparence de l’information, qui est saisie dans un outil
partagé par les acteurs. Il donne une meilleure garantie d’équité, en établissant un lien
directement lisible entre l’attribution des places et leur motivation par des critères de priorité
connus. Le type B, ne garantissant pas une lisibilité comparable, donne à l’élu(e) présidant
la commission d’attribution une grande liberté pour faire ses choix, notamment sur la base
d’informations qu’il a recueillies lors d’entretiens personnels avec les demandeurs. La
chambre n’émet naturellement pas d’objection à la tenue de tels entretiens, mais ces
derniers, s’ils peuvent constituer un complément à l’instruction administrative des critères
objectifs de priorité d’attribution, ne doivent pas s’y substituer.
De plus, il apparaît que des arrondissements mettant en oeuvre un processus de type B
consignent des données à caractère personnel concernant les familles, dans un fichier
automatisé non déclaré à la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL)
dans un cas, ou sur fichiers manuels dans les autres. Ces fichiers ne respectent pas le
principe de proportionnalité posé par la loi du 6 janvier 1978 modifiée qui impose de ne saisir
et de ne conserver que des données pertinentes et nécessaires à la finalité du dispositif.
En effet, plusieurs exemples significatifs, sinon en termes statistiques, mais au vu des
risques d’infractions, montrent que des données présentes dans certains fichiers ne sont ni
pertinentes, ni nécessaires au sens de la loi, mais qu’elles apparaissent, au contraire,
attentatoires à la vie privée des familles, voire discriminatoires.
Les cas regrettables qui ont été constatés sont l’occasion pour la chambre de rappeler que
l’application scrupuleuse de la législation régissant la tenue de fichiers de données à
caractère personnel, informatisés ou manuels, s’impose à tous les acteurs concourant à
l’attribution des places en crèche.
La chambre recommande, en conséquence, que les arrondissements s’inspirent
systématiquement du premier type de pratique (A) dans la procédure des attributions de
places. Plus efficient au service des objectifs de transparence et d’équité, il offre aussi plus
de garanties pour le respect du droit des personnes, l’application SIPE ayant été autorisée
par la CNIL qui a également validé l’usage des critères d’attribution ainsi que leur nature et
leur modalité de saisie.
Le manque de fiabilité des statistiques de la Ville de Paris
A la demande de la chambre, la direction des familles et de la petite enfance (DFPE) a
réalisé des exploitations statistiques des données informatiques enregistrées dans la base
active de SIPE. Ces travaux ont permis de constater l’insuffisante fiabilité des informations
traitées, en partie du fait de l’absence de saisie d’informations essentielles par les
arrondissements, mais aussi du défaut de mise à jour des données.
On a pu ainsi constater que des informations périmées subsistent dans les fichiers, sur des
enfants qui n’ont plus l’âge d’être en crèche, ou dont l’ancienneté dépasse la durée
maximale de conservation des données. La direction des familles et de la petite enfance a
indiqué que la radiation de 5 500 dossiers d’enfants de plus de trois ans sur les 12 000 cas
recensés est en cours. Malgré cette importante réserve sur la fiabilité des données, les
résultats des exploitations statistiques sont exposés dans le rapport.
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
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L’utilisation courante de l’outil SIPE à des fins d’analyse statistique est un enjeu majeur, car
la connaissance des bénéficiaires des places de crèche et l’application effective des critères
de priorité conditionnent l’équité des attributions par les arrondissements et la transparence
des résultats.
Outre la recommandation générale en faveur de l’adoption des modalités d’attribution du
type A, qui utilisent le logiciel SIPE et ses critères de priorités, la chambre formule des
recommandations précises sur les étapes du processus qui sont de nature à garantir au
mieux le respect des objectifs d’équité et de transparence.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, la Ville a exprimé son accord sur
ces recommandations et produit un projet de charte intitulée « Priorité transparence » dont
les engagements reprennent lesdites recommandations et à laquelle elle souhaite faire
adhérer les vingt arrondissements.
Les quatre arrondissements de l’échantillon examiné par la chambre, pratiquant le type B
d’attribution, ont, pour l’un d’entre eux, d’ores et déjà décidé de mettre en oeuvre le type A
de processus et pour les trois autres, produit des explications à leur choix de pérenniser le
type B de sélection des enfants admis en crèche, en exprimant parfois et dans des
proportions
variables,
leur
accord
sur
des
recommandations
opérationnelles.
L’anonymisation des arrondissements examinés n’appelle pas la présentation détaillée de
leurs réponses.
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
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RECOMMANDATIONS
Dans le cadre des objectifs de transparence et d’équité que la Ville de Paris a fixé à sa
gestion, la chambre formule la recommandation générale de recourir systématiquement aux
modalités d’attribution de places en crèche s’appuyant sur le système d’information et sur
les critères qui lui sont associés (type A). En outre, elle formule plusieurs recommandations
détaillées qui se rapportent aux phases successives du processus d’attribution.
Recommandation n°1
: Informer systématiquement les demandeurs de places en
établissements municipaux d’accueil des jeunes enfants des critères de priorité d’attribution
définis par la collectivité.
Recommandation n°2
: Suite à leur inscription, privilégier la solution de recueil, auprès des
parents, d’informations complémentaires utiles à l’instruction de leur demande, à l’occasion
de permanences tenues par des responsables d’établissement, par roulement.
Recommandation n°3
: Transmettre à la commission d’attribution des signalements
résultant de l’activité médicale ou sociale des services de la collectivité par le truchement
d’une commission médico-sociale ou, a minima, sous couvert du médecin de PMI ou du
coordinateur de crèche du secteur.
Recommandation n°4
: Saisir dans l’application SIPE l’ensemble des critères de priorité
d’attribution identifiés, lors du recueil d’informations auprès des familles, par les services
administratifs, de la petite enfance ou les élus.
Recommandation n°5
: Réunir les commissions d’attribution a minima quatre fois par an.
Recommandation n°6
: Mettre à la disposition des participants aux commissions
d’attribution la liste intégrale des demandes en cours et les éléments d’informations
nécessaires à la mise en oeuvre des critères de priorité définis par la collectivité.
Recommandation n°7
: Soumettre aux commissions des propositions d’attribution écrites,
en identifiant leur origine.
Recommandation n°8
: Développer la pratique des listes complémentaires d’attribution.
Recommandation n°9
: Procéder à un contrôle périodique de la mise à jour du fichier des
demandes en cours de validité.
Recommandation n°10
: Saisir dans SIPE l’ensemble des décisions d’attribution relevant
en principe de l’avis de la commission d’attribution, qu’elles interviennent en commission ou
hors commission, et conditionner les admissions correspondantes par le responsable
d’établissement à la réalisation par la mairie d’arrondissement de cette condition préalable.
Recommandation n°11
: Faire produire par la direction des familles et de la petite enfance
et mettre à la disposition des mairies d’arrondissement une analyse statistique annuelle de
l’attribution des places de crèche à l’échelle de la Ville, de l’arrondissement et de ses
homologues.
Recommandation n°12
: Engager chaque mairie d’arrondissement à réaliser un bilan
annuel et une évaluation de son activité d’attribution de places de crèche.
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
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La chambre rappelle l’obligation de se conformer aux lois et aux règlements relatifs à l’usage
de fichiers de traitement de données à caractère personnel, (informatisés ou manuels).
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
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OBSERVATIONS
1.
LES ÉLÉMENTS DE PROCÉDURE
1.1.
Procédure et délibéré
La chambre régionale des comptes Île-de-France, délibérant en sa quatrième section, a
adopté le présent rapport d’observations définitives.
Ce rapport a été arrêté au vu des observations provisoires communiquées en intégralité par
lettres du 11 août 2016 aux deux ordonnateurs successifs de la Ville de Paris, M. Bertrand
Delanoë et Mme Anne Hidalgo et par extraits les concernant aux maires de six
arrondissements parisiens ainsi qu’au président et à la directrice de l’Atelier parisien
d’urbanisme (APUR). Les réponses de la maire de Paris, du président de l’APUR, de trois
maires d’arrondissement concernés ont été enregistrées au greffe de la chambre le 25 octobre
2016, celles de deux autres maires d’arrondissement les 28 octobre 2016 et 10 novembre
2016.
Ont participé au délibéré, tenu le 10 janvier 2017, et présidé par M. Marc Soléry, président de
section, MM. Bruno Sentenac, Jean-Bernard Balcon, Philippe Grenier et Jérôme Veronneau,
premiers conseillers.
Ont été entendus :
- en son rapport, M. Jean-Bernard Balcon, premier conseiller, assisté de Mme Catherine
Posty, vérificatrice ;
- en ses conclusions, sans prendre part au délibéré, M. le Procureur financier.
Mme Viviane Barbe, auxiliaire de greffe, assurant la préparation de la séance de délibéré et
tenant les registres et dossiers.
1.2.
Présentation et objet du contrôle
Les parents d’enfants de moins de trois ans ont la possibilité d’exercer par eux-mêmes la
garde de leur enfant ou de la confier, à titre principal, à un proche, à un assistant maternel
agréé par le département (hors crèche familiale) ou à un auxiliaire parental (non agréé). Ce
sont les modes de garde « individuelle ».
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
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Ils peuvent aussi faire le choix d’un mode de garde en structures d’accueil des jeunes enfants
âgés pour l’essentiel de deux mois et demi à trois ans : les crèches (collectives ou familiales),
les haltes garderies et les jardins maternels et d’enfants. Certaines de ces structures qualifiées
de « multi accueil », gardent simultanément des enfants en accueil régulier et d’autres en
accueil occasionnel.
1
Certaines de ces structures relèvent du périmètre de gestion de la Ville de Paris, qu’elles soient
en gestion municipale directe, placée sous le régime juridique de l’« article 30 » du code des
marchés publics, ou en délégation de service public (DSP) : les équipements correspondants
peuvent être considérés comme relevant de la catégorie des établissements municipaux
d’accueil des jeunes enfants (EMAJE). Sont considérés comme assimilables aux places
d’accueil en EMAJE, les achats de places par la Ville auprès de crèches d’organismes publics
(tels que l’Assistance Publique-Hôpitaux de Paris - AP-HP) ou privés. Les structures
collectives de type crèches associatives conventionnées et parentales contribuent à l’offre de
places de garde collective offertes aux parisiens mais ils ne relèvent pas des établissements
municipaux d’accueil des jeunes enfants définis plus haut. Dans ce cas, l’attribution des places
correspondantes n’est pas de compétence municipale, même si les associations coordonnent
leurs attributions avec celles des mairies d’arrondissement.
La chambre a examiné l’attribution de places en crèche par la Ville de Paris (commune, mairies
d’arrondissement). Ce périmètre ne doit pas être considéré de manière trop rigide : le
processus d’attribution de places, dans lequel les commissions d’attribution jouent un rôle
important, est commun à des accueils à temps plein ou partiel en crèches municipales
(collectives et familiales) et en jardins d’enfants municipaux mais aussi à des accueils
réguliers, fréquemment à partir d’un mi-temps, dans les haltes garderies, lorsque les
arrondissements en ont fait le choix. Par conséquent, le contrôle porte aussi, de fait, sur les
1
La définition des différents modes de fréquentation par le règlement de fonctionnement de la Ville est, en résumé,
la suivante :
1.
L’accueil régulier
En accueil régulier les parents s’engagent à confier leur enfant à l’établissement, qui garantit leur accueil sur des
temps de présence définis à l’avance. La présence de l’enfant se répète à l’identique d’une semaine sur l’autre ou
toutes les deux semaines. Afin de garantir l’accueil, les modalités de la présence sont définies par un contrat
d’accueil individualisé, établi entre les parents et la/le responsable de l’établissement.
L’accueil régulier peut être à temps plein ou à temps partiel. L’accueil régulier à temps plein a vocation à s’adresser
en priorité aux enfants dont les parents – ou le parent en cas de foyer monoparental – exercent une activité
professionnelle, suivent une formation professionnelle, sont étudiants ou demandeurs d’emploi inscrits au pôle
emploi. L’accueil régulier à temps partiel est ouvert à tous les enfants.
2. L’accueil occasionnel
Il permet de répondre à des besoins irréguliers ou ponctuels des familles. Ces besoins ne peuvent pas être définis
à l’avance dans un contrat. Les enfants sont accueillis pour une durée limitée, qui ne se renouvelle pas à l’identique
d’une semaine sur l’autre. Pour que ces besoins puissent être satisfaits, les enfants doivent être inscrits dans
l’établissement.
3. L’accueil exceptionnel ou d’urgence
Il est destiné aux enfants qui ne sont pas inscrits dans la structure et qui nécessitent d’être accueillis de façon non
anticipée. Il concerne les enfants qui nécessitent un accueil d’urgence, c'est-à-dire immédiat en raison de situations
familiales graves ou de mise en cause de leur sécurité. Il désigne également l’accueil des enfants dont les parents
sont dans un parcours d’insertion sociale ou professionnelle dans le cadre du dispositif du revenu de solidarité
active.
4. Un accueil mixte est possible
Il permet aux familles de combiner différents modes de fréquentation et d’ajouter, en fonction des disponibilités de
l’établissement, des temps de présence occasionnels aux temps de présence réguliers prévus par le contrat.
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
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modalités d’attribution de places dans ces derniers accueils réguliers municipaux, lorsque
cette attribution est soumise au même processus.
1.3.
Méthodologie de contrôle
L’approche retenue a été d’analyser les processus d’attribution mis en oeuvre par les mairies
d’arrondissement, de caractériser les pratiques constatées en définissant une typologie,
d’analyser leurs résultats et de les rapprocher des objectifs poursuivis par la collectivité,
notamment afin d’apprécier si les pratiques observées contribuaient ou non à l’atteinte desdits
objectifs.
Cette analyse supposait que soient examinés, non seulement l’exercice de la compétence
juridique propre aux mairies d’arrondissement, mais aussi l’action de la Ville, en particulier de
sa direction spécialisée, la direction des familles et de la petite enfance (DFPE)
2
, en tant que
service support et partenaire des mairies d’arrondissement.
Le choix a été fait de faire remonter le processus à ses déterminants : en amont, l’offre
d’accueil en établissements municipaux d’accueil des jeunes enfants et l’information des
familles sur l’éventail large des solutions de garde des enfants de moins de trois ans et de le
suivre jusqu’à son étape ultime, en aval, au-delà de l’attribution et de l’admission qui peut en
résulter, l’analyse des caractéristiques socio-économiques des familles bénéficiaires.
Un premier niveau de contrôle a consisté à recueillir, par documentation et questionnaires, les
informations relatives aux règles générales d’attribution des places au niveau central et dans
leurs spécificités d’arrondissement, aux modalités d’information et d’orientation des usagers,
aux procédures, personnels et outils utilisés, aux rôles joués par les différents acteurs,
centraux, d’arrondissement et de terrain.
Le deuxième a consisté en une série d’entretiens avec la direction des familles et de la petite
enfance, (son directeur, son directeur adjoint, la responsable de la mission « prévision, accueil
et qualité » et des coordinatrices de crèche en arrondissement), mais aussi avec des
personnels de l’atelier parisien d’urbanisme (APUR) et de la commission nationale de
l’informatique et des libertés (CNIL).
Le troisième a conduit à constituer un échantillon suffisant d’arrondissements (6 sur 20) dans
les mairies desquels ont été réalisés des entretiens avec les élus en charge de la petite
enfance, les services administratifs d’information des familles (notamment les éventuels relais
informations familles - RIF) et d’inscription, les collaborateurs en charge de la préparation des
commissions d’attribution (personnels administratifs ou de cabinet selon les cas). Ont été
également effectués des contrôles sur place portant sur des échantillons de dossiers de
commissions d’attribution, de demandeurs et d’attributaires.
Le choix de six arrondissements a été réalisé, après analyse des réponses des vingt
arrondissements parisiens à un questionnaire général commun, en prenant en compte la
diversité des arrondissements parisiens, en termes de population (deux pour chacune des
trois strates, de moins de 100 000 habitants, de 100 000 à 200 000 habitants et de plus de
2
La DFPE est une direction des services centraux de la collectivité. Elle est composée de trois sous-directions dont
la sous-direction de l’accueil de la petite enfance. Cette sous-direction comprend notamment deux services en lien
direct avec la politique de l’accueil de la petite enfance dans les établissements municipaux tels la mission «
prévision, accueil et qualité » et le service « conseil technique et coordination des établissements de la petite
enfance » dont les coordinatrices sont notamment chargées de faire le lien entre les arrondissements et les
établissements.
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
13/89
200 000 habitants), d’offre de places en établissements municipaux d’accueil des jeunes
enfants, de diversité d’orientation des conseils (un arrondissement dont la majorité coïncide
avec celle de la majorité du conseil de Paris et un avec celle de la minorité, par tranche
démographique), mais aussi de pratiques mises en oeuvre : inscriptions en établissement
d’accueil ou dans les services municipaux, entretiens des élus en charge de la petite enfance
avec les demandeurs, ou non, anonymisation ou cotation des dossiers.
Enfin, l’équipe de contrôle a assisté aux deux commissions d’attribution dont les dates de
réunion étaient compatibles avec la période de l’instruction consacrée au contrôle sur place,
l’une dans l’arrondissement Z et l’autre dans l’arrondissement W.
En réponse aux observations provisoires, la Ville de Paris a souhaité que les arrondissements
retenus par la chambre ne soient pas identifiés dans le présent rapport d’observations
définitives, arguant que l’objectif du contrôle de la chambre est d’analyser les principes
généraux du processus d’attribution, que la sélection opérée ne refléterait pas la diversité des
pratiques des vingt arrondissements et que l’ensemble des arrondissements n’auraient pas
fait l’objet des mêmes investigations.
Un maire d’arrondissement a, par ailleurs, contesté le bien-fondé des strates démographiques
utilisées pour la constitution de l’échantillon étudié. La chambre observe que la pratique de
sélection d’un échantillon est d’application usuelle dans une démarche d’analyse de processus
et que les réserves formulées sont sans conséquence sur l’atteinte de l’objectif du contrôle :
ni la Ville de Paris ni les arrondissements concernés n’ont contesté la validité de la typologie
dressée, la Ville manifestant en outre son plein accord sur la recommandation de la chambre
relative à la mise en oeuvre du type A de processus d’attribution.
S’agissant de différences dans les investigations menées, la chambre souligne qu’elles
résultent d’une adaptation à la diversité des situations rencontrées et de la plus ou moins
grande étendue des pièces que les mairies d’arrondissements ont mis à la disposition de son
équipe de contrôle.
C’est la raison pour laquelle la chambre, estimant son objectif atteint, a retenu la solution
d’anonymisation des arrondissements de l’échantillon en les désignant par les dernières lettres
de l’alphabet (U,V,W,X,Y,Z) : il serait en effet regrettable que la mise en évidence d’anomalies,
en plus grand nombre, pénalise des arrondissements qui ont coopéré à l’enquête et
documenté avec une parfaite transparence leur pratique d’attribution.
1.4.
Travaux antérieurs de la chambre et des juridictions financières
La chambre Île-de-France a effectué en 2006 un contrôle sur « la politique d’accueil de la
petite enfance » de la Ville de Paris. Les recommandations formulées ont fait l’objet d’un
rapport de suivi dont les observations définitives ont été délibérées en septembre 2013.
La chambre avait en effet constaté que le règlement intérieur des crèches collectives
municipales prévoyait la mise en place de commissions d'attribution de places en crèches
dans chaque arrondissement. Cependant, en 2006, seuls 17 arrondissements disposaient
d’une telle commission.
En outre, les associations subventionnées par la Ville assistaient peu à ces commissions, alors
même que les conventions de financement par la Ville mentionnaient que leur participation
était obligatoire.
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
14/89
La chambre avait donc émis deux recommandations en rapport direct avec le thème du
présent contrôle. Elle avait invité la collectivité à créer une commission d’attribution dans tous
les arrondissements de la capitale et à s’assurer de la participation effective des associations
subventionnées, membres de ces commissions, à leurs travaux.
En 2012, la chambre a pu constater que ces recommandations avaient été suivies d’effet.
Une enquête nationale conjointe de la Cour des comptes et des chambres régionales a été
ensuite consacrée à l’accueil des enfants de moins de trois ans.
Le rapport public thématique en résultant, diffusé par la Cour en novembre 2013, comportait
quinze recommandations dont la dernière était de
« renforcer la transparence du processus
d’attribution des places d’accueil en formalisant les procédures d’admission et en les rendant
publiques. »
En outre, et si les associations subventionnées gestionnaires sont libres de leurs choix
d’attributaires, les recommandations émises par la Cour et les chambres ont bien mis en
évidence l’intérêt de coordonner les attributions municipales et associatives.
Le présent contrôle a permis de vérifier la présence associative, par les états de présence ou
compte rendus éventuels de commissions d’attribution et lors de l’assistance de l’équipe de
contrôle à deux commissions. Il a également été constaté qu’en cas d’impossibilité d’être
présents ou représentés, les responsables associatifs transmettent les informations utiles à la
tenue des commissions, d’une part, mais aussi que la présence associative et la mutualisation
de l’information conduisent parfois à une quasi fusion, en apparence, de leurs attributions,
indépendantes, au dispositif d’attribution des places par la commission d’arrondissement.
2.
LA SITUATION DE LA VILLE DE PARIS EN MATIÈRE D’OFFRE ET
DE DEMANDE DE GARDE DES JEUNES ENFANTS EST TRÈS
SPÉCIFIQUE
2.1.
L’Atelier parisien d’urbanisme (APUR) a consacré plusieurs études à l’offre, aux
besoins et aux pratiques des familles en matière de garde des enfants de moins de trois
ans.
L’APUR inscrit régulièrement à son programme annuel d’études, la collecte et l’élaboration
d’indicateurs décrivant la situation de la petite enfance à Paris.
Dans le cadre de ce programme, mis en oeuvre à partir de 2011, en partenariat avec la Ville
et la Caisse d’allocations familiales de Paris, l’APUR a produit quatre études successives
3
:
La première étude, datée de janvier 2014, est intitulée « l’accueil de la petite enfance à Paris,
état des lieux et perspectives ».
3
En réponse aux observations provisoires, la Ville a précisé que trois études sont en cours de réalisation par
l’APUR : un diagnostic des besoins et état des lieux des dispositifs d’accompagnement des parents et de soutien
à la fonction parentale, un focus sur l’offre d’accueil collectif et individuel pour la petite enfance dans le
19
ème
arrondissement et une actualisation des cartes relatives à l’accueil de la petite enfance à l’échelle des
quartiers administratifs parisiens.
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
15/89
Elle comportait une approche statistique (données INSEE, Ville de Paris et CAF), une enquête
qualitative auprès de 25 familles et une enquête quantitative auprès de 800 familles vivant à
Paris avec des enfants âgés de 6 mois à 3 ans.
Au titre de l’analyse statistique, quelques données ont été relevées :
-
en 2008, les enfants de moins de trois ans étaient au nombre de 74 339, représentant
3,3 % de la population parisienne. Leur nombre avait cru de 2,9 % entre 1999 et 2008,
mais il était prévu qu’il se stabilise ou ne progresse que faiblement les années suivantes.
-
un tableau illustrait la diversité des profils de familles.
Tableau n° 1 :
-
la répartition par mode d’accueil principal était la suivante, ainsi que, sur l’échantillon
de 800 familles consultées, le revenu mensuel moyen des familles concernées (enquête
de juin 2012) :
40 % en structure collective – 4 827 € ;
33 % en garde parentale – 2 907 € ;
16 % en garde à domicile par un(e) auxiliaire parental(e) – 8 082 € ;
6 % en garde par un(e)assistant(e)maternel(le) - 5785 € ;
3 % en garde par un proche de la famille.
La proportion d’enfants accueillis dans une structure collective progresse avec l’âge, de 13 %
des enfants entre 3 et 6 mois pour atteindre 52 % des enfants entre 2 et 3 ans. La moyenne
d’âge d’entrée à la crèche est de 10 mois à Paris. Les pratiques semblent sensibles à trois
paramètres : les tarifs, l’activité des parents et le milieu socio-culturel des familles.
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
16/89
Les enfants de familles monoparentales sont légèrement surreprésentés parmi les enfants
fréquentant l’accueil collectif : près de la moitié d’entre eux (48 %) sont accueillis à titre
principal dans une structure d’accueil collectif contre 40 % pour l’ensemble des enfants de
moins de trois ans. Les parents qui gardent eux-mêmes leur enfant sont souvent des parents
aux revenus modestes, peu diplômés ou en recherche d’emploi. Les familles ayant recours
aux modes d’accueil individuels sont en moyenne plus favorisées.
En janvier 2013, une annonce ministérielle invitait à réserver un minimum de 10 % des places
en crèches aux enfants touchés par la pauvreté. En 2010, 17 % des familles ayant un enfant
de moins de 3 ans ont déclaré un revenu inférieur à 1 000 €/mois se rapprochant des 15 %
des familles ayant un enfant en crèche qui répondent aux critères de pauvreté.
La crèche collective ressortait comme le mode d’accueil le plus recherché et le plus apprécié
des familles.
71 % des familles déclaraient avoir eu accès au mode d’accueil qu’elles souhaitaient.
L’étude de l’offre d’accueil utilisait les indicateurs :
-
de taux d’équipement, nombre de places en structures d’accueil collectif (31 930, hors
crèches d’entreprises et établissements privés : 4 734) rapporté au nombre d’enfants de
moins de trois ans. Ce taux était de 43,1 % en 2012, pour 33,8 % en 2001 et 40 % en
2008.
-
d’indicateur d’accueil global – ajoutant aux équipements collectifs les gardes
individuelles par assistant(e) maternel(le) : 3 800 enfants ou par auxiliaire parental(e) :
12 000 enfants, soit un total de 50 000 places et un indicateur chiffré en 2012 à 67,5 %
des moins de trois ans (pour 61,3 % en 2008).
L’étude soulignait la faiblesse de la scolarisation des 2-3 ans à Paris (moins de 800 enfants et
3,2 % des 2-3 ans).
Le nombre de naissances était demeuré élevé en dix ans avec 30 100 naissances à Paris en
2011. Pour estimer les besoins d’accueil de manière globale, l’APUR s’est basée sur les
besoins exprimés par les parents eux-mêmes et propose trois méthodes d’évaluation de la
demande potentielle.
-
la première revient à considérer que toutes les familles qui expriment un besoin
d’accueil sont demandeuses d’une place en accueil collectif. Elle assimile donc besoin
d’accueil et besoin d’accueil collectif. Selon cette méthode, maximaliste, le besoin
d’accueil collectif est de 75 % des enfants, soit 56 000 places. Cette seule méthode n’est
pas pertinente puisqu’elle reviendrait à nier le rôle et l’intérêt de l’accueil individuel et
qu’elle réduirait ainsi les options offertes aux familles et ne répondrait pas à la diversité
de leurs besoins.
-
la seconde méthode d’évaluation considère que les besoins d’accueil collectif peuvent
être calculés en additionnant la part des enfants déjà accueillis en EAJE (40 %) et les
enfants gardés par leurs familles, faute d’une solution d’accueil accessible (12 %). C’est
ainsi que le besoin d’accueil est estimé à 52 %, soit 38 500 places.
-
la méthode précédente pouvant s’avérer restrictive, l’APUR propose une
3
ème
méthode, intermédiaire, qui ajoute, aux éléments pris en compte dans la deuxième
méthode, les enfants dont les familles ont eu recours à l’accueil individuel tout en
exprimant qu’il s’agit d’un choix par défaut d’avoir eu accès à l’accueil collectif. C’est
ainsi que le besoin d’accueil est estimé, dans ce cas de figure, à 61 % des enfants de
moins de 3 ans, soit 45 500 places.
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
17/89
Enfin l’étude mettait en évidence l’inégale répartition géographique de l’offre d’accueil, en
termes tant quantitatifs que qualitatifs, d’une part et les enjeux sociétaux liés aux modes et
capacités d’accueil, d’autre part, dans les termes suivants : «
l’étude montre qu’une part
importante des familles à bas revenus se maintient à l’écart des modes d’accueil collectifs,
parfois en raison de la méconnaissance des circuits et modes de fréquentation ou par auto
exclusion liée aux différences culturelles. C’est le cas notamment de familles défavorisées,
immigrées et/ou monoparentales. Or, de nombreuses études le soulignent, il est important
d’ouvrir à ces familles et à leurs enfants, dès leur plus jeune âge, les possibilités d’éveil et de
socialisation qu’offre l’accueil des jeunes enfants.
»
La deuxième étude, datée de mars 2015 était intitulée : les données de la petite enfance à
Paris.
Son objet était proche de la précédente.
Elle comportait un état des lieux, les perspectives d’évolution de l’offre et de la demande à
l’horizon 2017, la description des caractéristiques des familles avec enfant de moins de 3 ans
et enfin une analyse du recours aux structures d’accueil collectif à partir des taux d’admission,
de fréquentation et d’occupation financière fournis par la Ville.
Quelques données étaient actualisées : d’une manière générale, le faible écart temporel entre
les deux études explique des évolutions minimes : ainsi et à titre d’exemple, le nombre des
enfants de moins de trois ans était ramené de 74 339 en 2008 à 74 041 en 2010, représentant
toujours 3,3 % de la population parisienne.
Le taux d’équipement collectif avait été porté à 47,6 % à fin 2012. Il était anticipé de 51 % à
fin 2014.
Les éléments de dynamique de l’évolution des demandes étaient affinés et spatialisés :
accroissement naturel de la population, natalité, taux de maintien des enfants nés à Paris,
construction de logements.
Des précisions nouvelles relatives aux familles concernées étaient apportées : 13 % des
familles avaient trois enfants et 7 % quatre enfants et plus ; 23,5 % des enfants avaient un ou
deux parent(s) immigré(s) ; 15 % au moins un parent au chômage, 20 % au moins un parent
inactif et 13 % un parent au foyer. 20 % étaient logées dans le parc social et 13,7 % mal
logées. 20 % vivaient dans un foyer à bas revenus (moins de 1 001 € par unité de
consommation en 2012), 8 % dans un foyer monoparental à bas revenus, 10 % dans un foyer
dont le ou les parent(s) bénéficiai(en)t du revenu de solidarité active (RSA) ou de l’allocation
adulte handicapé (AAH).
Le recours aux structures d’accueil collectif était mesuré par le taux d’admission (nombre
d’enfants admis au dernier jour de l’année /nombre total de places agréées), de 97 % en
moyenne, le taux de fréquentation (nombre d’heures d’accueil réalisées/ capacité d’accueil
exprimée en heures), de 78 % en moyenne et le taux d’occupation (nombre de journées
facturées /nombre de jours théoriques ouvrés), de 82 % en moyenne.
La troisième étude, également datée de mars 2015, proposait un « indice de synthèse des
besoins d’accueil pour les enfants de moins de 3 ans ». Elle sera présentée plus loin.
Enfin, une quatrième étude, plus récente, a été consacrée à l’offre de garde par des
assistant(e)s maternel(le)s agréé(e)s.
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
18/89
Cette dernière étude constate la stabilité et la faiblesse du taux de recours aux assistant(e)s
maternel(le)s ; il est de 5 % des enfants de moins de trois ans depuis le début des années
2000.
Les assistant(e)s maternel(le)s sont relativement peu nombreux/ses à Paris avec 3 312
assistant(e)s agréé(e)s au 31 décembre 2014 dont 2 548 sont employé(e)s par des particuliers
pour une capacité d’accueil de 6 500 places.
Ils ou elles ont un profil spécifique : fréquemment d’origine étrangère, vivant dans les quartiers
d’habitat social de la couronne parisienne et de faible qualification.
Le recours à un(e) assistant(e) maternel(le) est fréquemment une solution de garde par
défaut : 88 % des parents concernés avaient déposé une demande de place en crèche.
Toutefois, 89 % des parents sont satisfaits de ce mode de garde.
Les assistant(e)s maternel(le)s sont sous employé(e)s : plus du quart des 6 512 places offertes
n’est pas utilisé (soit 1 628 places). Cela tient pour partie à une répartition territoriale
déséquilibrée
4
: le taux de chômage des assistant(e)s maternel(le)s atteint 12,4 % en moyenne
à Paris mais plus de 20 % dans les 13
ème
et 19
ème
arrondissements. L’inactivité partielle
(accueil d’un nombre d’enfants inférieur à la capacité agréée), subie ou choisie, concerne un
nombre beaucoup plus important d’assistant(e)s maternel(le)s.
2.2.
La situation parisienne est singulière par comparaison avec celle de la France entière.
En termes d’offre de garde en établissements d’accueil de jeunes enfants (EAJE) :
Paris présentait en 2013 la plus forte capacité théorique de France concernant les
établissements d’accueil du jeune enfant avec approximativement 47,6 places pour cent
enfants de moins de trois ans, quand ce pourcentage n’atteignait pas 17 % au niveau national.
En termes d’équilibre entre places offertes en accueil collectif et en accueil familial :
L’offre d’accueil familial représentait à Paris, en 2013, 6,6 % du nombre total de places en
établissements d’accueil de jeunes enfants, et l’accueil collectif 90 % (source atlas des EAJE
– direction des statistiques, des études et de la recherche de la CAF-exercice 2013). Ces deux
chiffres étaient respectivement de 12 % et de 81 % au plan national.
En termes d’accueil individuel par des assistant(e)s maternel(le)s agréé(e)s :
La structure de l’accueil individuel est beaucoup plus faible avec 5 % des enfants accueillis
par les assistant(e)s maternel(le)s employé(e)s par des particuliers, quand le pourcentage
constaté à l’échelle de la France métropolitaine était de 26 % en 2013.
En termes de garde à domicile par un(e) auxiliaire familial(e) :
En revanche, la garde au domicile des parents était très fréquente à Paris (14 % des enfants
de moins de 3 ans en 2013), alors que ce mode d’accueil était marginal (1,7 %) au plan
national.
4
Les assistant(e)s maternel(le)s occupent pour une grande partie des logements sociaux aux portes de Paris, alors
que la demande solvable est plus présente dans les quartiers du centre et de l’Ouest parisiens.
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
19/89
En termes de capacité d’accueil des enfants de moins de trois ans par des modes d’accueil
« formels »
5
:
L’offre « formelle » correspondait à plus de 62 % des enfants de moins de trois ans à Paris, et
à 55,1 % seulement en France entière.
3. L’ATTRIBUTION DES PLACES DE CRÈCHE A PARIS S’INSCRIT
DANS UN CADRE JURIDIQUE PARTICULIER
3.1.
L’attribution des places de crèche est une compétence d’arrondissement
En application de la loi n° 82-1169 du 31 décembre 1982 relative à l’organisation administrative
de Paris, Marseille, Lyon et des établissements publics de coopération intercommunale,
amendée par la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, les
établissements municipaux d’accueil des jeunes enfants relèvent de la catégorie des
équipements de proximité régis par l’article L. 2511-16 du code général des collectivités
territoriales (CGCT).
Cet article dispose notamment que :
« Le conseil d'arrondissement délibère sur l'implantation
et le programme d'aménagement des équipements de proximité, définis comme les
équipements à vocation éducative, sociale, culturelle, sportive et l'information de la vie locale
qui ne concernent pas l'ensemble des habitants de la commune ou les habitants de plusieurs
arrondissements, ou qui n'ont pas une vocation nationale. La réalisation des équipements est
subordonnée à une décision du conseil municipal prise dans les conditions prévues à l'article
L. 2511-36.
Le conseil d'arrondissement gère les équipements de « proximité », sous réserve des
dispositions de l'article L. 2511-21… »
3.2.
Elle s’exerce dans un cadre défini par une commission mixte, associant la Ville et
l’arrondissement et formalisé dans les règlements de fonctionnement propres aux
arrondissements
L’article L. 2511-21 du CGCT dispose que :
« Une commission mixte composée d'un nombre
égal de représentants du maire d'arrondissement et du maire de la commune, désignés parmi
les conseillers élus, définit les conditions générales d'admission et d'utilisation des
équipements mentionnés aux articles L.
2511-16 et L.
2511-17. La commission mixte siège à
la mairie d'arrondissement. En cas de partage des voix, le maire d'arrondissement a voix
prépondérante. »
Un règlement adopté par le conseil de Paris les 22 et 23 septembre 2003 et mis en place
début 2004 avait été conçu pour l’information des familles par le biais d’articles généralistes
sur l’inscription, l’admission, les conditions d’accueil…
5
Assistants maternels employés directement par les particuliers, salariés à domicile, accueil en EAJE, école
maternelle.
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
20/89
Un projet de règlement de fonctionnement-cadre a été adopté par le Conseil de Paris les
17 et 18 octobre 2011, notamment dans un but de le mettre en conformité avec les évolutions
réglementaires intervenues depuis 2003.
Le projet de règlement de fonctionnement adopté en 2011 a fait l’objet d’amendements au
règlement-cadre et d’adaptations aux arrondissements par les vingt commissions mixtes
paritaires qui se sont réunies entre le 4 janvier 2012 et le 13 septembre 2013.
Au terme de ce processus, le règlement actuellement en vigueur a été approuvé lors des
séances du conseil de Paris des 12 et 13 novembre 2013 sur le projet de délibération du maire
de Paris, après avis des conseils d’arrondissement et selon les conditions fixées par
délibérations des commissions mixtes paritaires sur l’admission et l’utilisation des
établissements de proximité de la petite enfance situés dans les arrondissements, comme le
prévoit l’article L. 2511-21 du CGCT.
4.
LE CADRE PRATIQUE D’EXERCICE DE CETTE COMPÉTENCE A
PROFONDÉMENT ÉVOLUÉ AU COURS DES DERNIERES ANNÉES
4.1.
Le rapport d’une mission d’information et d’évaluation consacré à l’engagement de
la Ville en matière d’accueil des jeunes enfants a, en 2009, émis des recommandations
largement mises en oeuvre depuis
Le rapport de la MIE comportait les principaux constats suivants :
Les inscriptions se faisaient dans la majorité des cas dans les services de la petite enfance
des mairies, à l’exception de trois arrondissements (1
er
/6
ème
/8
ème
). La liste des documents à
produire était identique dans la plupart des arrondissements. Le règlement en vigueur était
celui mis en place en 2004, une actualisation devant se faire fin 2009. Les dispositifs de
confirmation des demandes après la naissance de l’enfant reposaient sur les parents soit
auprès
des
mairies
(13
ème
/14
ème
/16
ème
/17
ème
),
des
responsables
d’établissements
(1
er
/5
ème/
6
ème/
18
ème
) ou des deux à la fois (7
ème
/10
ème
/11
ème
/15
ème
/19
ème
). Les mairies des 2
ème
,
4
ème
, 8
ème
, 9
ème
, 11
ème
, 12
ème
, 19
ème
et 20
ème
arrondissements avaient mis en place un système
de réactualisation des inscriptions tous les 6 mois, par courrier.
Les admissions étaient prononcées par le maire d’arrondissement après avis d’une
commission d’attribution des places en crèches. Ces commissions d’arrondissement
comprenaient des responsables des établissements de la petite enfance municipaux et
associatifs, les coordinatrices de crèches, le médecin de la protection maternelle et infantile
(PMI), les puéricultrices de secteur, le personnel d’encadrement des assistant(e)s
maternel(le)s, des assistant(e)s sociaux/les, et des élus. La composition de ces commissions
pouvait faire l’objet d’une délibération du conseil d’arrondissement. Elles se réunissaient au
minimum trois fois par an, aussi souvent que nécessaire et à titre exceptionnel en cas
d’urgence. Les commissions établissaient une liste d’attente destinée à permettre l’admission
d’enfants en cas de désistement d’une famille retenue initialement et en cas de libération de
place entre deux réunions de la commission. Certaines étaient parfois précédées de
commissions préparatoires ou de commissions sociales qui sélectionnaient les candidatures.
Tous les arrondissements avaient mis en place des commissions d’attribution, la plupart
depuis 2001, et pour certains, bien avant 2001 (3
ème
, 6
ème
, 17
ème
et 19
ème
). Certaines n’étaient
pas compétentes en matière d’attribution de places à temps partiel en haltes garderies ou en
structures multi-accueil.
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
21/89
Ces commissions étaient réunies à des fréquences variables allant de deux à onze fois par an
selon les réponses des mairies d’arrondissement au questionnaire de la MIE :
-
Entre deux et cinq fois : 3
ème
, 4
ème
, 6
ème
, 7
ème
, 8
ème
, 10
ème
, 14
ème
, 15
ème
, 17
ème
, 18
ème ;
-
Entre six et dix fois : 9
ème
, 19
ème ;
-
Onze fois : 11
ème
, 12
ème
, 13
ème
, 20
ème.
Concernant les critères de sélection, les commissions s’efforçaient d’assurer la mixité sociale
au sein des établissements et de porter une attention toute particulière à la situation familiale
(familles monoparentales notamment), à l’intérêt médical et psychologique des enfants
(handicap, signalement de la protection de l’enfance), à l’adoption, au regroupement des
fratries, aux naissances multiples, aux grossesses précoces, aux niveaux de revenus
notamment aux minimas sociaux, à l’exercice d’une activité professionnelle par les deux
parents, ou à ceux qui sont en recherche d’un emploi, aux étudiants, à l’état de santé des
parents, aux enfants du personnel de la direction des familles et de la petite enfance dans
l’arrondissement.
Pour les représentants de la majorité municipale au sein de la mission, les commissions
d’attribution devaient faire l’objet d’une délibération en conseil d’arrondissement qui en fixe la
composition, le fonctionnement et la périodicité. Ces commissions devaient se réunir au moins
six fois par an pour des raisons de transparence, de réactivité et d’efficacité, afin de mieux
répondre à la demande forte des familles parisiennes.
Pour les représentants de l’opposition municipale, cette obligation trop rigide entraverait
gravement le bon fonctionnement des commissions d’arrondissement, la liberté de choix de
leur organisation, et ne tiendrait pas compte de leurs spécificités comme la taille de
l’arrondissement, le nombre de demandes à traiter, le nombre de places à attribuer d’où la
suggestion par l’opposition municipale de réunir les commissions au moins deux fois par an et
aussi souvent que nécessaire.
Concernant la gestion des situations d’urgence, le traitement des demandes en était particulier
et les commissions d’attribution en étaient tenues informées. Lorsque l’urgence était absolue,
l’attribution ne transitait pas par la commission et elle était directement traitée avec
l’établissement qui disposait d’une place. Lorsque l’urgence était moindre, la commission était
saisie en liaison étroite avec les services sociaux et la PMI. Un arrondissement avait établi un
partenariat avec une association venant en aide à des femmes victimes de violences dont les
enfants étaient ponctuellement accueillis dans une halte-garderie.
Concernant la réduction des inégalités sociales et territoriales, la réforme du dispositif de
tarification des haltes garderies, achevée en 2002, avait permis, selon la mission, de mieux
prendre en compte les paramètres sociaux dans la participation financière des parents afin de
renforcer l’égalité d’accès à ce mode d’accueil. L’effort de réduction des disparités entre
arrondissements s’était étendu à la localisation des places créées, la démarche adoptée
consistant à améliorer l’offre d’ensemble aux familles parisiennes, mais aussi à assurer un
meilleur équilibre territorial. 55 % des places créées entre 2001 et 2008 l’avaient été
prioritairement dans quatre arrondissements dans lesquels le taux de service était faible
(17
ème
/18
ème
/19
ème
/20
ème
). Ces arrondissements cumulaient le double handicap de disposer
d’une offre collective insuffisante et d’une offre individuelle qui ne pouvait pas la compenser
en raison de la solvabilité insuffisante de nombreuses familles.
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
22/89
Parallèlement un effort avait été consenti en direction des familles par le développement de
lieux d’information, comme les six maisons de l’enfance implantées dans les 13
ème
, 15
ème
,
16
ème
, 18
ème
, 19
ème
, 20
ème
arrondissements, les relais informations familles (RIF) dans les 9
ème
et 12
ème
arrondissements et l’association « Paris Services Familles » dans le cadre d’un
marché approuvé par délibération du conseil de Paris en avril 2006 qui proposait aux familles
parisiennes une plateforme téléphonique, un site internet donnant des informations sur les
aides financières, les coûts des différents modes d’accueil, la législation en vigueur, des
entretiens d’information. Cet effort d’information reposait également sur les mairies
d’arrondissement qui proposaient des guides, orientaient vers les structures d’information, et
organisaient des réunions ou permanences dans les services dédiés à l’enfance.
Une charte sur les modes d’accueil diversifiés élaborée fin 2007, le bien-être physique, le
projet éducatif ou les échanges avec les parents, avait fait l’objet d’une déclinaison par
équipement de garde, en lien avec le projet d’établissement prévu par le décret du 20 février
2007 qui définit ses objectifs, son plan d’action, son projet éducatif et social. Le volet social
s’appuyait sur les orientations données par les maires et faisait l’objet d’échanges avec les
coordinatrices. Il prenait en compte les contextes locaux et se déclinait selon différents axes
(mixité, diversité dans le respect des différences culturelles, équité sociale et culturelle, soutien
à la parentalité, accueil des enfants porteurs de handicap …).
Ces constats restent pour l’essentiel d’actualité.
Le rapport de la MIE formulait diverses recommandations, notamment relatives au processus
d’attribution de places :
-
Uniformiser les procédures d’inscription en généralisant la centralisation en mairie,
en homogénéisant les documents demandés et les modalités de confirmation de la
demande.
-
Pour éviter les doublons avec les listes d’attente pour les places en crèche, faire en
sorte que les dossiers de demande de places à temps partiel en halte-garderie et
multi-accueil et en établissement associatif soient communiqués, à titre
d’information, aux membres des commissions d’attribution, tenus à la confidentialité.
-
Par souci de transparence, rendre accessible l’ensemble des dossiers en liste
d’attente à tous les membres, tenus à la confidentialité, de la commission
d’attribution des places, au moment de la réunion de celle-ci.
-
Généraliser les relais information familles (RIF) qui constituent l’outil le plus efficace
et le plus accessible pour répondre aux besoins des parents et permettre la mise en
synergie de tous les acteurs concernés (Ville de Paris, mairies d’arrondissement,
Caisse d’allocations familiales, associations …).
-
Mettre à la disposition des mairies d’arrondissement un outil informatique adapté
leur permettant de répondre à toutes les familles ayant déposé une demande, à
l’issue de chaque commission d’attribution, et d’orienter les parents vers les lieux
d’information sur les autres modes d’accueil.
4.2.
La Ville a sensiblement augmenté l’offre de places durant les mandats précédents et
elle poursuit cet effort, en mettant l’accent sur un besoin de rééquilibrage territorial
Comme le souligne l’accord-cadre, signé entre la collectivité parisienne et la Caisse
d’allocations familiales (CAF) de Paris le 14 octobre 2015, l’effort consenti par la Ville de Paris
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
23/89
avec le soutien de la CAF a permis de créer plus de 10 400 places sur les deux dernières
mandatures, dont 4 526 durant le mandat 2008-2014.
L’exécutif parisien affiche l’intention de poursuivre cette politique en créant 5 000 places
supplémentaires d’ici 2020. Une délibération du conseil de Paris des 13 et 14 avril 2015 a
pérennisé un comité de suivi pluraliste de ce programme de places d’accueil collectif,
comprenant les places offertes par les établissements municipaux et partenariaux.
1 000 places nouvelles seraient effectivement ouvertes à fin avril 2016.
L’importance de l’offre d’accueil à Paris et sa croissance significative lors des dernières
années, n’ont pas mis fin à une très forte disparité de cette offre au plan territorial, comme
l’illustre le tableau joint en
annexe n°1
au présent rapport.
La poursuite de l’effort de création de places par la Ville s’appuie sur une étude réalisée par
l’APUR, datée de mars 2015, qui propose un
« indice de synthèse des besoins d’accueil pour
les enfants de moins de 3 ans ».
Cette étude est consultable sur le site www.apur.org.
Cette étude partait du constat de la persistance d’une demande non satisfaite de places de
crèche, en raison notamment de la préférence marquée des familles pour l’accueil collectif.
Ceci conduisait à s’interroger sur la notion de « besoin » appliquée aux équipements collectifs
d’accueil de la petite enfance.
La conclusion de l’étude est éclairante sur l’approche de la notion de « besoin » :
« L’accueil
de la petite enfance est à la croisée de plusieurs enjeux essentiels : il constitue un élément de
la conciliation entre la vie professionnelle et la vie familiale des parents. Il est conçu pour être
un facteur d’épanouissement individuel et d’intégration collective des enfants. Il présente une
dimension universelle en même temps qu’il s’adresse prioritairement aux publics les plus
vulnérables. La convergence d’enjeux aussi essentiels sur l’accueil de la petite enfance rend
nécessaire une réflexion sur la notion de « besoin » appliquée à ce domaine. ».
L’objet de l’étude était de proposer une méthodologie permettant d’éclairer la notion de besoin
en présentant une proposition d’indice, et prenant en compte des données plus riches que le
simple rapprochement de l’offre de places et du nombre des enfants de moins de trois ans.
Comme indiqué plus haut, l’évaluation de l’offre repose sur les deux indicateurs préalablement
définis par l’APUR :
-
le taux d’équipement en accueil collectif (nombre de places en crèche et halte-garderie
par arrondissement et quartier, rapporté au nombre d’enfants) ;
-
l’indicateur d’accueil global prenant en compte, non seulement l’accueil collectif, mais
aussi l’accueil individuel (assistant(e)s maternel(le)s, auxiliaires parentaux).
L’évaluation de la demande prend naturellement en compte le nombre d’enfants de moins de
trois ans par quartier, mais aussi des données sociodémographiques (« familles défavorisées,
immigrées et/ou monoparentales »), liées à des enjeux sociaux ou sociétaux.
Des données prospectives (taux de maintien dans l’arrondissement et projets de logements)
et relatives à l’optimisation de l’utilisation des équipements ont également été prises en
compte. Plus précisément, sept composantes ont été retenues pour construire l’indicateur de
synthèse : le chiffrage des valeurs est opéré en raisonnant par rapport à la moyenne parisienne
qui sert de référence pour chaque indicateur (base 100). Plus la valeur est supérieure à 100
et plus le quartier présente des besoins au regard de la composante considéré(e).
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
24/89
la part des enfants de moins de trois ans accueillis en structure collective (base 100
= 51 % en 2014) ;
la part des enfants de moins de trois ans bénéficiant d’un accueil individuel
(assistant maternel ou garde à domicile = 21 % en 2012) ;
le nombre d’enfants de moins de trois ans à l’hectare (base 100 = 8,5 enfants /ha) ;
le taux de fréquentation des crèches municipales et associatives (base 100 = 77,9 %
en 2012) ;
la part des enfants de moins de trois ans vivant dans un foyer à bas revenu (base
100 = 19,8 % en 2012) ;
la part des enfants de moins de trois ans vivant en famille monoparentale (base 100
= 11,9 % en 2011) ;
la part des enfants de moins de trois ans vivant dans un logement sur occupé et/ou
inconfortable (base 100 = 13,7 % en 2011).
Les sept indicateurs utilisés ont été pondérés comme suit :
Tableau n° 2 :
6
Source : APUR
6
Il est à noter que le coefficient de pondération apparent donne une image partielle de la différence d’impact de
chaque indicateur sur l’indice de synthèse. En effet, le mode de calcul retenu par l’APUR comporte la pondération
des valeurs brutes des indices par arrondissement. Ainsi, et à titre d’exemple, s’agissant de la note relative à
l’accueil collectif non couvert, les valeurs extrêmes sont prises en compte, qui vont de 0 à 204 et qui sont pondérées
par le coefficient 6 : l’écart entre les extrêmes est donc de 1 224 points. S’agissant de l’accueil individuel, les valeurs
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
25/89
L’indice de synthèse a été réparti de façon spatiale à l’échelle des quartiers administratifs
(chaque arrondissement est divisé en quatre quartiers, mais, dans un souci de simplification
et compte tenu de leur faible superficie et nombre d’habitants, les arrondissements centraux,
du 1
er
au 4
ème
sont considérés dans leur entier, ce qui décompose la Ville en 68 quartiers). Le
choix a été fait de ne pas descendre à l’échelle des « îlots regroupés pour l’information
statistique » (IRIS) définis par l’INSEE. L’APUR justifie ce choix, malgré la logique de proximité
des logements et des équipements qui dicte largement la problématique des attributions, en
raison des effets pervers maximaux des limites des unités géographiques dans le cas de
granularité trop fine (non prise en compte de l’offre ou de la demande lorsque l’équipement et
le domicile des parents se situent sur deux rives opposées d’une même voie constituant une
limite d’IRIS).
La fourchette des indices de synthèse par quartier va de 39 (quartier École militaire, dans le
7
ème
arrondissement) à 131 (quartier Clignancourt, dans le 18
ème
arrondissement).
La proposition d’indice de synthèse des besoins constitue une tentative incontestablement
précieuse visant à les objectiver, qui traduit la complémentarité des logiques d’égalité et
d’équité dans la réponse aux besoins sociaux.
L’indice de synthèse proposé par l’APUR est considéré comme référence, par la Ville et la
CAF, dans l’exercice de rééquilibrage territorial de l’offre par le choix de localisation des
5 000 places nouvelles à créer au cours du présent mandat municipal.
Par ses observations provisoires, la chambre avait indiqué qu’il lui apparaissait que le choix
de méthode consistant à ne pas retenir de variables relatives à l’activité professionnelle des
parents et à la garde parentale choisie pouvait avoir contribué à un haut niveau d’indicateur
de besoin des quartiers défavorisés socialement. La ville et l’APUR ont fait valoir, en réponse,
leur souci de prendre en compte les orientations nationales de la Caisse d’allocations
familiales, s’agissant de l’universalité du droit d’accès au service de la petite enfance,
assimilée à une universalité du besoin. L’APUR a précisé que les critères à prendre en compte
dans l’indice de synthèse avaient été discutés et arbitrés dans le cadre d’un comité de suivi
associant la ville et la Caisse d’allocations familiales et a également avancé des considérations
techniques relatives à la difficile estimation de la garde parentale choisie. La ville a souligné
que
« la pondération et l’articulation des critères à prendre en compte dans la construction ou
la conduite d’une politique publique relève de la décision politique. »
4.3.
La Ville s’est dotée d’un cadre réglementaire interne structurant, décliné par
arrondissement.
Le nouveau règlement-cadre, évoqué plus haut, s’agissant du cadre juridique d’exercice de la
compétence d’attribution de places, comporte plusieurs évolutions importantes :
-
il est décliné par arrondissement, pour les modalités d’inscription (détermination du lieu
d’information sur les modes d’accueil, du lieu de l’inscription et de la composition du
dossier d’inscription), d’admission (précisions sur la compétence des commissions
d’attribution notamment pour l’accueil en halte-garderie, et sur l’information faite aux
extrêmes vont de 74 à 119 et sont pondérées par le coefficient 2 : l’écart entre les extrêmes est donc de 90 points.
Aussi la différence de prise en compte effective des indicateurs d’accueil collectif et d’accueil individuel non couverts
dans l’indice de synthèse n’est pas dans le rapport des coefficients apparents, de 3 (6/2), mais dans le rapport des
écarts, de 1 224/90, soit 13,6.
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
26/89
familles suite aux décisions des commissions) et de radiation, ainsi que la fixation des
horaires des établissements, d’où l’existence de 20 règlements de fonctionnement ;
-
il est applicable à l’ensemble des établissements municipaux d’accueil de la petite
enfance et à des modes de fréquentation diversifiés : accueils réguliers à temps plein
(5 journées/semaine) ou partiel (de 0,5 à 4,5 jours par semaine), mixte, occasionnel et
d’urgence.
-
il précise les critères d’attribution qui concrétisent un objectif affiché d’équité.
Le nouvel article 4 dispose désormais qu’il est possible d’effectuer l’inscription par télé-service
lorsque l’arrondissement est en mesure de le proposer aux usagers.
Une des évolutions, conforme aux orientations de la Caisse nationale d’allocations familiales,
a porté sur l’éligibilité de l’ensemble des enfants de moins de 3 ans à l’accueil en établissement
sans qu’aucune condition d’activité professionnelle ne puisse être opposée à leurs parents,
comme mentionné plus haut.
Enfin, la ville a fait évoluer les modalités d’accueil concernant les haltes garderies en conciliant
souplesse de fonctionnement et cadre de gestion sur la base du « temps de présence » et non
plus à la journée ou demi-journée.
Ce nouveau règlement, entré en vigueur au 1
er
janvier 2014 selon une version personnalisée
par chacune des 20 commissions mixtes paritaires, se divise en dix chapitres : les modalités
d’accueil, l’inscription, la procédure d’admission avec le contrat d’accueil, le cadre de la vie
quotidienne dans les établissements d’accueil, les dispositions sanitaires, les projets
d’établissement, la présentation des personnels, les modalités d’information et de participation
des parents, les modalités de paiement et les assurances.
Une synthèse des amendements au règlement cadre votés en commissions mixtes paritaires
a été produit par la direction des familles et de la petite enfance pour différencier les pratiques
des arrondissements, à savoir :
Concernant l’inscription (chapitre II) :
Sur les lieux d’information et d’inscription (article 2) :
Tableau n° 3 :
7
Inscription
centralisée
en mairie pour toutes
les structures
Inscription centralisée au
RIF
pour
toutes
les
structures
Inscription
en
établissement pour
toutes les structures
Inscription en établissement
pour les haltes garderies
uniquement
7
ème
/13
ème
/
18
ème
/20
ème
6
ème
/9
ème
/11
ème
/
14
ème
/16
ème
1
er
/5
ème
2
ème
/3
ème
/4
ème
(en fonction du
temps de présence
demandé)/8
ème
/10
ème
/
12
ème
/15
ème
/17
ème
/19
ème
Source DFPE
7
Depuis le Conseil de Paris des 12 et 13 novembre 2013, certaines mairies d’arrondissement ont créé des RIF. Il
s’agit notamment des 18ème (juin 2014) 13
ème
(décembre 2014) et 1
er
(janvier 2016) arrondissements.
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
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Le 5
ème
arrondissement a souhaité que les usagers s’inscrivent dans les établissements et que
le traitement administratif des dossiers soit effectué à la mairie.
Le 1
er
arrondissement a renoncé en 2016 à l’inscription dans les établissements.
Sur le dépôt des demandes d’inscription (article 3) :
Le dépôt du dossier s’effectue généralement à compter du 6
ème
mois de grossesse à
l’exception de deux arrondissements : le 1
er
arrondissement à compter du 5
ème
mois et le
5
ème
arrondissement à compter du 4
ème
mois de grossesse. Ce sont les deux arrondissements
qui pratiquent l’inscription auprès des établissements d’accueil.
Sur la possibilité de s’inscrire en ligne (article 4) :
Les arrondissements pour lesquels le télé-service est déjà mis en place sont les
7
ème
/11
ème
/12
ème
/13
ème
/16
ème
/18
ème
et 20
ème
.
Les 1
er
/3
ème
/6
ème
/10
ème
/14
ème
/17
ème
et 19
ème
arrondissements ont demandé la mise en place du
télé-service.
Sur la composition du dossier d’inscription (article 7) :
Le règlement cadre fixe la liste des pièces à fournir lors du dépôt et prévoit l’éventualité de
produire des pièces supplémentaires en cas de situations particulières.
En pratique, les arrondissements ont pu faire évoluer depuis leurs demandes de pièces
justificatives à produire par les parents. Pour effectuer la mise à jour de la liste des pièces
constitutives du dossier d’inscription, les arrondissements alimentent leur site internet et ils
mettent à disposition du public dans leurs locaux et au relais information famille (RIF), le cas
échéant, toutes les informations nécessaires à l’inscription de l’enfant dans les établissements
d’accueil.
Concernant l’admission (chapitre III) :
Sur les principes et les objectifs de la politique d’admission (article 9) :
Les modifications apportées par les arrondissements à la rédaction de cet article au règlement
cadre sont exceptionnelles, répondant en cela à l’intention de la ville de définir un socle
commun de critères d’attribution.
Le 6
ème
arrondissement a précisé que l’objectif de mixité d’accueil, qui impliquait « d’être
représentatif de la diversité des parisiens », nécessitait également de l’être « de la composition
sociale de l’arrondissement ».
Le 11
ème
arrondissement a souhaité conclure l’article du règlement cadre par la synthèse
suivante :
« Dans le cadre de ces objectifs généraux, la Mairie du 11
ème
agit avec transparence et équité
dans les critères et les modalités d’attribution des places en crèches municipales. Une priorité
est accordée aux demandes qui présentent une ou plusieurs des caractéristiques suivantes :
Les deux parents travaillent ou sont en recherche d’emploi
Il s’agit d’une famille nombreuse
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
28/89
Il s’agit d’une famille monoparentale
Il s’agit de naissances multiples
L’enfant a été adopté
Les enfants relèvent de la protection de l’enfance ou sont atteints d’un handicap
La situation présente des difficultés particulières.
Sur les procédures d’admission pour tous les accueils réguliers (article 10) :
La périodicité des commissions d’attribution est en règle générale de trois réunions par an
minimum et, en principe, aussi souvent que nécessaire pour combler les places vacantes, à
l’exception des 12
ème
et 13
ème
arrondissements dans lesquels les réunions se tiennent tous les
mois (hors période estivale pour le 13
ème
), et à l’exception des 5
ème
et 8
ème
arrondissements
dans lesquels la périodicité minimum est de deux fois par an.
Les demandes en haltes garderies ne sont pas examinées en commission dans les 2
ème
, 15
ème
et 16
ème
arrondissements. Tous les accueils réguliers passent en commission dans les 4
ème
(journées continues), 5
ème
et 13
ème
arrondissements. Les accueils réguliers supérieurs à 2 jours
et demi passent en commission dans les 9
ème
et 18
ème
arrondissements.
Les décisions des commissions étant très attendues par les familles, le règlement de
fonctionnement prévoyait que toutes les décisions (admission, non admission, attente) soient
communiquées aux demandeurs. Cette préconisation peut être mise en oeuvre par SIPE, qui
permet de générer automatiquement des courriers à l’issue de la commission en fonction du
statut de la demande (attribution, attente, report).
Les arrondissements dans lesquels les informations délivrées aux parents suite aux décisions
des commissions sont partielles, selon leur règlement de fonctionnement, sont :
Tableau n° 4 :
Informer
de
la
décision d’admission
Informer
de
la
décision
d’admission
ou
de
non
admission
Informer
de
la
décision
d’admission,
de
non
admission ou d’attente à la
mise en place de SIPE
1
er
, 3
ème
, 6
ème
, 8
ème
, 9
ème
,
10
ème
, 19
ème
,
12
ème
, 13
ème
, 14
ème
20
ème
Sour
c
e DFPE
Les entretiens menés dans les six arrondissements de l’échantillon retenu ont permis de
constater que le règlement d’arrondissement n’a jamais été évoqué par les interlocuteurs
rencontrés, d’une part, et que ces derniers font en revanche mention d’évolutions
d’organisations diverses, peu formalisées, qui ne pourront que produire des décalages
croissants avec ce règlement. Il n’est pas douteux que la procédure lourde de modification
dudit règlement ne facilite pas une actualisation régulière. Aussi la Ville de Paris s’est-elle
donnée le moyen d’alléger cette procédure, par l’organisation de commissions mixtes
paritaires dématérialisées qui permettent d’adopter des amendements faisant consensus par
simple émargement de leurs membres.
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
29/89
La direction des familles et de la petite enfance a indiqué à ce propos que la modification des
règlements avant l’élection municipale de 2014 n’a pas facilité leur appropriation par les
nouveaux élus en charge de la petite enfance.
4.4.
La Ville a développé et diversifié l’information délivrée aux familles.
L’effort d’information des familles parisiennes, réalisé par la Ville à son niveau central, s’il va
bien au-delà du seul sujet de l’attribution des places de crèche, constitue une première
contribution pratique à son objectif de transparence.
Les outils de communications élaborés par la direction des familles et de la petite enfance et
mis à la disposition des familles, sont variés et couvrent un large éventail de modes d’accueil :
-
un « flyer » est adressé aux femmes enceintes, joint à un courrier leur proposant les
services d’une équipe médico-sociale de quartier. Il mentionne toutes les possibilités
d’accueil des jeunes enfants à Paris ;
-
un « kit nouveau parent » développe une première information au(x) futur(s) parent(s).
Il est diffusé à 30 000 exemplaires chaque année, par remise en mairie(s). Ce nombre
correspond à celui des naissances annuelles de ces dernières années ;
-
des affiches et «flyers» diffusés en mairie(s) et dans les équipements municipaux de
proximité, intitulés «faire garder mon enfant», présentent les principales sources
d’information disponibles ;
-
au nombre de ces dernières, le site internet de la Ville « Paris.fr », comporte des
rubriques « petite enfance » et « santé » très complètes et permet le téléchargement
de nombreux documents ;
-
un service d’information dénommé « faire garder mon enfant » permet de prendre
contact avec un conseiller, par courriel ou appel téléphonique gratuit ;
-
une information est délivrée sur les réunions collectives et les entretiens individuels
proposés par les arrondissements ;
-
un site dénommé « Les tribus de Paris » a été ouvert afin de faciliter la mise en relation
des parents avec les personnes qui proposent une garde d’enfant
-
enfin, mais ceci n’intervient qu’en phase d’admission dans les EMAJE, 17 000 « kits »
d’information sont remis aux parents.
Par ailleurs, la mairie de Paris met à la disposition des agents en contact avec les parents un
livret très complet leur permettant d’« informer les familles sur les modes d’accueil ».
Deux initiatives ont en outre été prises, avec la mise en place, au 1
er
août 2016, d’une cellule
dédiée à l’information des familles au sein du service de pilotage et d’animation des territoires
de la DFPE et l’installation progressive et à venir de dix « référents familles » au sein des pôles
familles et petite enfance des circonscriptions des affaires scolaires et de la petite enfance,
dont le rôle consiste en grande partie à délivrer un appui à la création et à l’animation des RIF.
Des échanges sont en cours avec les partenaires de la ville, la CAF notamment, pour assurer
leur intervention dans les mairies d’arrondissement.
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
30/89
4.5.
La Ville a mis à disposition des arrondissements un outil informatique partagé, SIPE
L’outil dénommé « Système Information Petite Enfance » (SIPE), traitement automatisé de
données à caractère personnel, a été créé en remplacement de l’ancien outil « Logiciel utile
aux crèches informatisées » (LUCI) déployé en 2004 et 2005 pour la gestion de l’activité des
établissements d’accueil de la petite enfance à Paris, notamment pour les demandes de place
dans les établissements de la petite enfance, l’admission et la facturation aux familles.
Les données à caractère personnel sont protégées, l’application a fait l’objet d’une déclaration
auprès de la CNIL. Ces données sont traitées par des agents de la direction des familles et de
la petite enfance (DFPE) en lien avec les sous-directions de l’accueil de la petite enfance, de
la planification, de la protection maternelle et infantile et des familles, et de la sous-direction
des ressources et par des agents des services concernés des mairies d’arrondissement
relevant la direction de la démocratie, des citoyens et des territoires (DDCT), ancienne
direction des usagers, des citoyens et des territoires (DUCT). De nombreux profils ont été
définis selon les attributions des divers utilisateurs.
Le projet SIPE s’est inscrit dans le programme Facil’Familles qui a pour objectif de faciliter la
vie des parisiens vis-à-vis de l’offre de service municipale concernant notamment la direction
des affaires scolaires, celle des affaires culturelles, celle de la jeunesse et des sports et la
direction des familles et de la petite enfance.
Le plan d’urbanisation de Facil’familles a été élaboré pour permettre l’intégration de nouveaux
systèmes d’information tel SIPE.
La fourniture et la mise en oeuvre de SIPE ont fait l’objet d’un marché négocié suite à un
dialogue compétitif infructueux.
Le cahier des clauses techniques particulières (CCTP) de 2011 définissait comme suit les
objectifs et enjeux de la démarche :
« 1.2.1. Objectifs généraux :
Le système d’information et d’accueil de la petite enfance poursuit plusieurs objectifs, tant pour
l’usager que pour les Mairies d’arrondissement et les services de la DFPE.
Le SIPE devra permettre aux Parisiens de disposer d’une meilleure information sur l’offre
d’accueil et de faciliter les démarches relatives à l’inscription, avec notamment la possibilité
de procéder à une demande d’inscription par Internet (si la mairie d’arrondissement en a fait
le choix).
Le SIPE va doter la Mairie de Paris et les Mairies d’arrondissement d’un outil de gestion
comportant un certain nombre de fonctionnalités à la carte afin d’être adapté localement aux
besoins des usagers.
Il leur permettra de connaître les demandes d’inscription ainsi que les places vacantes
municipales et associatives sur l’arrondissement, de disposer d’un outil d’aide à la décision en
matière d’attribution de places.
Enfin, SIPE améliorera pour les services de la DFPE le pilotage de l’activité des établissements
et le pilotage global de l’activité petite enfance.
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
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1.2.2. Enjeux :
L’adoption d’un nouveau système de gestion et d’information mieux adapté aux besoins est
porteur de nombreux enjeux, en matière de :
Développement de l’offre de service globale
- Développer le multi-accueil
-
Optimiser l’activité de l’accueil petite enfance
Optimisation du management des EPE et développement de la qualité de gestion des
ressources humaines (meilleure adéquation enfants - personnel)
Consolidation des partenariats via l’intégration du secteur associatif (listes des admissions,
reporting d’activité)
Simplification des tâches de gestion (notamment courrier, ergonomie)
Mise en place d'un pilotage opérationnel et stratégique performant en dotant les acteurs (élus,
mairies d’arrondissement, services) d’outils décisionnels adaptés. »
Les processus métiers identifiés par le CCTP étaient les suivants :
-
gérer la demande d’inscription en EAJE ;
-
aider à la préparation des commissions d’attribution de places ;
-
gérer l’admission en EAJE et les contrats avec les familles ;
-
gérer la présence des enfants ;
-
gérer la présence du personnel ;
- gérer les fermetures d’établissements ; gérer la facturation des participations
familiales en articulation avec le programme Facil‘familles ;
-
gérer les règlements des participations familiales ;
-
produire des états de contrôle de gestion des EAJE ;
- administrer le SIPE.
Les spécifications fonctionnelles générales (SFG) ont fait l’objet d’ateliers par domaines
fonctionnels parmi lesquels les trois suivants sont en rapport direct avec l’examen de gestion :
les demandes d’inscription gérées par les mairies d’arrondissement, les commissions
d’attribution des places en crèche et les éditions et statistiques.
SIPE devait être assorti d’un infocentre destiné en tout premier lieu à la mission prévision
accueil qualité de la direction des familles et de la petite enfance. Les référentiels relatifs aux
arrondissements, établissements, équipements, commissions, places disponibles, demandes
d’inscription et admissions, familles, individus, adresses, professions et revenus devaient être
accessibles dans l’outil d’infocentre grâce à l’univers Business Object.
Cet infocentre n’a pas été mis en place. Les limites de l’outil statistique et, par voie de
conséquence, de sa contribution à la mise en place d’un pilotage opérationnel seront
évoquées dans la dernière partie du présent rapport. En réponse à cette observation, la ville
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
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a mentionné l’existence d’une infrastructure technique pour un infocentre, nourri de quelques
requêtes, et annoncé sa décision de lancer un marché afin de construire des requêtes relatives
à l’attribution des places.
Toutes les informations et pièces justificatives recueillies durant le rendez-vous d’inscription
devaient pouvoir être facilement enregistrées dans le système, pour privilégier le temps de
l’accueil et de la discussion avec les familles.
L’appui apporté aux mairies d’arrondissement devait consister à
« préparer et conduire leurs
commissions d’attribution par exemple pour analyser les différents dossiers au regard des
principes d’attribution fixés par le maire d’arrondissement ».
A l’issue de la commission, SIPE devait
« faciliter la rédaction et l’édition des courriers des
familles, mais aussi des procès-verbaux ou de tout autre document d’analyse ».
Parmi les fonctionnalités de SIPE relatives au domaine de l’inscription et de la gestion des
demandes, il convient de souligner, compte tenu de leur importance au regard du présent
rapport, l’accès aux listes des familles avec enfants, des demandes et des admissions ;
l’enregistrement de données telles les informations relatives aux pères et/ou mères, aux
compositions familiales, aux situations professionnelles des parents, aux revenus, aux critères
de priorité associés à la demande, au choix du mode d’accueil, à celui du ou des équipements
demandés par les parents, dans le secteur de l’adresse de la famille ou hors secteur, de
l’indication des pièces justificatives produites, de l’édition d’une « attestation de demande
d’inscription » (souvent qualifiée en pratique de fiche d’inscription et qui est utilisée dans
certains arrondissements comme support d’annotations manuscrites par les personnes
instruisant les demandes et préparant les commissions).
S’agissant du domaine des commissions d’attribution, l’outil permet de créer des commissions,
d’afficher les places disponibles par équipement pour un mois donné avec les entrées/sorties
prévues par année de naissance des enfants ; de sélectionner des critères d’attribution et de
consulter les demandes répondant à ces critères, de sélectionner des demandes et de les
affecter à une commission. Il permet également de gérer la commission créée, en consultant
et imprimant les listes des demandes et des places disponibles, en sélectionnant les
demandes pour leur attribuer une place ou pour les placer en liste d’attente dans
l’établissement sélectionné ou sans équipement particulier, de reporter tous les dossiers non
sélectionnés, d’imprimer un procès-verbal de la commission et de réaliser les courriers de
notification des décisions de la commission aux demandeurs. Suite à la commission, SIPE
permet de mettre à jour les dossiers en liste d’attente, notamment pour attribution, et de traiter
les désistements éventuels de bénéficiaires.
Il est à noter que parmi les multiples éditions et statistiques prévues dans SIPE figurent en
principe les statistiques post commission.
Le domaine suivant de SIPE est celui des admissions et permet aux responsables
d’établissement d’accéder à la liste des demandes ayant fait l’objet d’une attribution de place
dans un de leurs équipements afin de concrétiser l’attribution par l’admission effective de
l’enfant. La phase de l’admission n’est pas comprise dans le périmètre du présent rapport,
mais il est à noter qu’il est possible de procéder à une admission dans un équipement sans
demande d’inscription préalable (ce qui se conçoit facilement s’agissant d’accueil occasionnel
ou d’urgence) mais aussi sans attribution saisie dans SIPE d’une demande d’inscription qui y
figure.
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
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Pour compléter l’outil SIPE, un télé-service a été créé et sa finalité est de permettre aux
usagers d’accomplir en ligne la première étape de la démarche d’inscription en établissement
d’accueil de la petite enfance. Cet outil comporte les modules suivants : demande d’inscription,
demande de rendez-vous, actualisation périodique de la demande, suivi d’avancement du
dossier, géolocalisation des équipements, les arrondissements choisissant de mettre en place
le télé-service et, le cas échéant, les modules à leur convenance.
La formation des personnels en mairie d’arrondissement au système SIPE est assurée par la
direction des familles et de la petite enfance. Un guide de formation SIPE destiné aux agents
de mairie en charge des inscriptions et des commissions d’attribution a été élaboré à cet effet.
Cette formation comporte trois modules : la gestion des demandes d’inscription, la gestion des
commissions d’attribution, la gestion des admissions.
Au guide de formation s’ajoutent deux guides d’usage, intitulés « l’outil informatique au service
de la petite enfance », à destination des agents des mairies d’arrondissement, d’une part et
des professionnels des établissements d’accueil, d’autre part ainsi que plusieurs dispositifs
d’accompagnement des utilisateurs (assistance informatique, centre de compétences
Facil’familles et cellule d’appui DFPE).
L’outil informatique SIPE structure le processus d’attribution et contribue largement à une
harmonisation des pratiques dans les différents arrondissements. Aussi l’usage de ses
fonctionnalités, encore partiel dans nombre d’arrondissements, est-il fortement recommandé
par la Ville. Ce travail de promotion et d’incitation a été documenté par la direction des familles
et de la petite enfance, qui a produit le document de présentation de SIPE aux élus petite
enfance des arrondissements et le compte rendu de la réunion tenue le 8 avril 2016 à cet effet,
réunion présidée par la conseillère déléguée chargée de la petite enfance et de la protection
de l’enfance, auprès de la maire de Paris.
5.
LE PROCESSUS DE CHOIX DES ATTRIBUTAIRES DE PLACES DE
CRÈCHE EST COMPLEXE
Il vise à faire coïncider la demande exprimée par les parents, l’avis technique des
professionnels de la petite enfance (responsables d’établissement et coordinatrices) et le choix
de priorités des élus.
De manière sommaire, il peut être décomposé comme suit :
- information et accompagnement des parents dans l’expression de leur besoin et de leur choix
préférentiel de solution, en amont de la préparation des commissions, ce qui suscite une
question annexe, celle de savoir qui peut le mieux opérer cet accompagnement : les
professionnels, les élus, les uns et les autres, complémentairement ?
- recueil d’informations, à l’occasion de la création et de l’instruction des dossiers individuels,
relatives à des situations particulières, susceptibles de déterminer une décision d’attribution et
en premier lieu, logiquement, celles de ces informations qui correspondent à des critères
affichés de choix préférentiels d’attributaires.
- exercice technique de rapprochement des demandes et des réponses possibles. Cet
exercice s’apparenterait, pour faire image, à un jeu de puzzle faisant intervenir diverses
contraintes : proximité géographique du domicile des parents et de l‘équipement d’accueil, âge
de l’enfant et organisation des crèches collectives par section (bébés, moyens, grands),
naissance des enfants en continu sur l’année alors que les rythmes de sortie des grands (et
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
34/89
donc d’entrée des bébés) répond à la logique des rentrées scolaires en maternelle,
correspondance circonstancielle entre la date du besoin d’entrée en crèche (fin de congé
maternité, déménagement par exemple) et la libération de places en cours d’année. Ces
quelques contraintes qualifiées par commodité de « techniques » s’additionnent pour aboutir
à une adéquation un enfant = une place. Pour y parvenir, il est cependant possible de modifier
à la marge les contours de la demande et de l’offre : placement dans une crèche voisine de
celle initialement définie comme idéalement située, glissement marginal de la répartition par
âge des enfants dans les trois sections de la crèche, solution d’attente en halte-garderie,
recours au temps partiel ou au multi accueil.
Cet exercice « technique » s’opère tout d’abord au stade de la préparation des commissions
et implique principalement les personnels de la petite enfance, experts, (responsables
d’établissement,
coordinatrices
de
crèche,
principalement),
mais
aussi
la
mairie
d’arrondissement (les services administratifs, lorsqu’ils sont en charge de préparer les
commissions d’attributions, l’élue petite enfance et son cabinet). Les implications des uns et
des autres au stade de la préparation varient selon que la mairie d’arrondissement a choisi de
confier aux responsables d’établissement ou d’exercer elle-même la responsabilité de formuler
les
propositions
d’attribution
qui
seront
examinées
et
pourront
faire
l’objet
de
contrepropositions des professionnels de la petite enfance en commission, dans ce dernier
cas.
Naturellement, le rapprochement technique des capacités d’accueil et des demandes opéré
au stade de la préparation des commissions, ne suffit pas à parachever le puzzle : certains
emplacements peuvent rester vides (certains arrondissements peuvent avoir une difficulté à
trouver une candidature de « grand », dans un établissement donné, en cours d’année, par
exemple), mais surtout, de manière générale, plusieurs pièces peuvent correspondre non
seulement à un emplacement à occuper, ce qui simplifierait le choix, mais à plusieurs
emplacements, y compris des emplacements provisoirement remplis par une pièce qui pourrait
être retirée, car, après réflexion, elle n’apparaît plus la plus adaptée.
La phase technique est indispensable pour opérer des choix rationnels, à portée des capacités
humaines d’analyse. La démonstration par l’absurde est aisée : à défaut de phase technique,
pour une séance de mai lors de laquelle 500 places doivent être attribuées pour
1 000 demandes, la commission devrait systématiquement comparer, successivement, les
mérites comparés des 1 000 candidatures pour l’attribution de la première des places à
occuper puis des 999 demandes restantes pour l’attribution de la deuxième place et ainsi de
suite. La phase technique est indispensable pour identifier les demandes qui sont en
concurrence effective pour l’occupation d’une place donnée et donc pour faciliter les choix
définitifs en réduisant leur nombre.
À charge pour les élus, dans la phase « politique », en commission, d’arbitrer entre ces
demandes.
Arbitrage politique entre les demandes concurrentes :
L’exercice de la décision politique revient à arbitrer entre les candidatures restant en
concurrence et à mobiliser pour ce faire leurs critères de choix de priorité : ceux prévus par le
règlement de fonctionnement naturellement, mais il apparaît que ces derniers ne sont pas
directement comparables entre eux (un critère de handicap par rapport à un critère de
gémellité par exemple) et que certains d’entre eux peuvent être contradictoires, ce qui sera
développé infra. Enfin, il est établi que les critères de priorité affichés dans le règlement ne
sont pas exclusifs d’autres considérations d’opportunité entraînant une priorité de fait.
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
35/89
Si, pour simplifier, les phases techniques et politiques se succèdent, en principe, elles sont en
pratique interpénétrées : la complexité de l’exercice peut rendre indispensable, compte tenu
de l’importance de la population de l’arrondissement rapportée à la quantité et à la localisation
des places à attribuer, d’intégrer, dès le travail d’instruction et de préparation de la commission,
les prises en compte de priorités « politiques ». Ce qui suppose le recueil des informations
correspondant aux critères de priorité le plus en amont possible de la préparation des
commissions et leur partage avec les différents acteurs intervenant dans le processus, par une
formalisation et une mutualisation de l’information. A l’inverse, les choix « politiques » débattus
en commission ne peuvent faire abstraction des contraintes d’ajustement technique qui ont
largement présidé à l’exercice préparatoire. Les choix « politiques » ne consistent pas, malgré
les apparences, à examiner la situation place par place pour confirmer ou infirmer une
proposition d’attribution résultant de la phase technique, mais à rapprocher un nombre de
places disponibles dans une section d’âge d’une crèche d’une liste de proposition et d’une
liste de demandes. La recherche d’une solution par glissement, à la marge, dans la section
d’âge supérieure, par affectation dans une crèche voisine, par temps partiel, par exemple,
réintroduit une contrainte d’ajustement technique, comme indiqué plus haut.
La commission d’attribution a pour fonction de parvenir à la coïncidence des choix politiques
et des contraintes techniques, en pratique, à l’absence d’opposition soit d’un argument
d’impossibilité ou de difficulté technique par les responsables de crèche à une proposition de
choix émise par la mairie, soit d’un argument de priorité ou d’opportunité par la mairie à
l’encontre de propositions « techniques » des personnels de la petite enfance. Le débat en
commission est en effet principalement vertébré par les échanges entre la présidence de
commission et le responsable de crèche directement concerné. La décision de l’élu(e)
présidant la commission couronne en général le constat de la coïncidence technique/politique,
sinon parfaite du moins jugée acceptable par les principaux intéressés. Ceci s’exprime par la
mise en avant, par leurs acteurs, du caractère consensuel des commissions d’attribution.
En droit, le maire d’arrondissement prend la décision et la commission est consultative. Dans
le discours tenu vis-à-vis des demandeurs, la commission est décisionnaire. Dans la réalité,
l’élu(e) qui préside la commission est décisionnaire et les autres membres de la commission
(principalement le responsable de crèche concerné) sont consultés pour avis.
Enfin, il convient de mentionner une dernière séquence, intermédiaire entre l’attribution et
l’admission de l’enfant, celle du consentement de la famille aux adaptations qui ont pu
intervenir
(établissement
d’accueil
proposé,
durée
de
garde
hebdomadaire,
date
d’admission…) ou celle du constat selon lequel, compte tenu de la durée du processus, du
cadencement des commissions et des disponibilités de places très saisonnières, la famille a
trouvé par elle-même,
depuis son inscription, une solution d’accueil.
Les développements suivants du rapport établiront que le processus schématique ci-dessus
est appliqué dans des conditions extrêmement variables selon les arrondissements dont
l’activité d’attribution a été examinée.
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
36/89
6.
DIVERS OBJECTIFS SONT SIMULTANÉMENT POURSUIVIS PAR
LES ACTEURS DE L’ATTRIBUTION DE PLACES DE CRÈCHE
6.1.
Les règlements de fonctionnement cadre et d’arrondissement, repris par la
communication de la collectivité, insistent sur deux objectifs politiques majeurs : celui de
transparence et celui d’équité dans les attributions
L’objectif de transparence est affiché de longue date par la collectivité. Il est principalement
illustré par la mise en oeuvre dans tous les arrondissements parisiens, depuis le début des
années 2000, de commissions d’attribution qualifiées de « pluralistes » en raison de la
désignation parmi les élus de l’arrondissement, d’un membre de l’opposition et le cas échéant
d’un suppléant. Il était déjà exprimé par le règlement adopté par la Ville en 2004 et a été
réaffirmé en 2013.
L’article 9 du règlement cadre délibéré par le conseil de Paris, et pour l’essentiel repris à
l’identique par les commissions mixtes paritaires et les conseils d’arrondissement, figure à
l’annexe n°2
du présent rapport.
L’évolution la plus notable par rapport au règlement antérieur porte sur la mention plus précise
de priorités d’attribution plus variées, qu’elles soient explicites ou exprimées par l’emploi de
termes tels que « favoriser », « veiller à », « accorder une attention particulière » par exemple.
À la notion d’égalité de traitement (garantie d’« un égal accès des parisiens aux crèches »
affirmée par l’éditorial signé de M. Delanoë en 2004) se substitue, sans rupture apparente,
une préoccupation d’équité.
Les notions d’égalité et d’équité ne sont pas antagonistes. Ainsi, le Conseil constitutionnel juge
de manière constante que le principe d’égalité « ne s’oppose ni à ce que le législateur règle
de manière différente des situations différentes, ni à ce qu’il déroge à l’égalité pour des raisons
d’intérêt général, pourvu que, dans l’un et l’autre cas, la différence de traitement qui en résulte
soit en rapport direct avec l’objet de la loi qui l’établit ». Le Conseil d’État juge que le principe
d’égalité s’oppose à ce qu’un traitement différent soit appliqué à des administrés qui se
trouveraient dans une situation identique. Cependant, l’administration peut procéder à des
discriminations lorsque les usagers se trouvent dans des situations objectivement différentes
(CE, 10 mai 1974, Denoyez et Chorques). Le juge administratif vérifie qu’il existe bien un motif
d’intérêt général justifiant un aménagement du principe d’égalité.
Le traitement différencié de demandes de places de crèche prévu par le règlement adopté par
la collectivité en 2013 ne paraît pas contraire à l’intérêt général. Cet intérêt, outre des
considérations de justice qui relèvent du débat public et de choix politiques, peut correspondre
au souci de convergence des effets de politiques thématiques diverses mises en oeuvre par la
collectivité parisienne, à visées éducatives et sociales principalement.
L’énonciation de critères explicites d’attribution préférentielle contribue à la meilleure
transparence du dispositif d’attribution, et ceci même si leur variété peut être source de
contradictions.
6.2.
A ces objectifs politiques majeurs s’ajoutent des objectifs complémentaires
Ces objectifs sont multiples. L’objectif général de renforcement et de rééquilibrage territorial
de l’offre de places a été développé plus haut.
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
37/89
Des entretiens menés par l’équipe de contrôle se dégagent deux autres objectifs principaux :
Celui de la diversification des modalités d’accueil dans les établissements (accueil à temps
partiel, multi accueil) afin d’apporter des réponses adaptées aux situations particulières des
familles, au plan quantitatif et qualitatif, et de contribuer simultanément à une meilleure
utilisation des équipements.
S’agissant de la diversification des modes d’accueil, la Ville a précisé que les actions conduites
à cet effet reposent sur le développement de l’accueil à temps partiel dans les crèches
collectives et celui des journées continues en halte-garderie. La diversification des modes de
fréquentation correspond à la volonté d’offrir aux familles des modalités les plus adaptées
possible d’accueil mais également de diversifier les publics accueillis. En crèche collective
municipale, entre un quart et un tiers des enfants bénéficient de « forfaits » inférieurs à cinq
jours par semaine. Deux évolutions principales sont intervenues depuis 2013, selon la DFPE :
le nombre de « forfaits » inférieurs à quatre jours, qui correspondent à des temps « plus
partiels » que la « semaine moins le mercredi », laquelle reste la principale forme du temps
partiel ; le nombre d’établissements pratiquant de façon significative l’accueil à temps partiel,
qui permet d’évaluer la diffusion de la pratique du multi-accueil : il a doublé entre le printemps
2013 et le printemps 2016.
Tableau n° 5 : Forfaits pratiqués en crèche collective municipale
8
Forfaits
inférieurs à 4
jours
Forfaits
inférieurs à 5
jours
Nombre de crèches ayant + de 8% de forfaits
inférieurs à 4 jours
mai-13
4%
30%
41
31-mai-14
5%
29%
71
1er-nov-15
5%
25,50%
56
25-avril-16
6%
29%
85
Source DFPE
En 2014, 41 haltes garderies municipales offraient la possibilité de journées continues. En
septembre 2016, ce nombre sera porté à 50, indique la direction des familles et de la petite
enfance.
Les indicateurs de suivi de l’utilisation des équipements, produits par le système d’information
de la petite enfance font l’objet d’un suivi précis par la direction des familles et de la petite
enfance et ses coordinatrices en arrondissement.
Celui de veiller à l’équilibre interne des établissements, en termes de répartition par sexe, par
âge et par origine sociale des enfants, mais aussi en termes de niveau d’admission rapporté
aux effectifs de personnel disponible.
8
La DFPE a précisé que ces enquêtes sont « à date » et que les résultats sont donc sujets à variation. Il est,
notamment, normal que le taux de « petits forfaits » soit plus faible à l’automne : les familles n’ont alors pas eu le
temps d’ajuster les forfaits demandés à la réalité de leurs modes de vie et les « adaptations » se terminent.
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
38/89
6.3.
À une addition d’objectifs de natures diverses correspondent une sensibilité plus ou
moins accentuée des divers acteurs en présence et une légitimité spécifique à les
promouvoir
Les objectifs de transparence et d’équité sociale, de par leur nature politique, relèvent de la
responsabilité principale des élus.
La préoccupation de meilleure réponse quantitative et qualitative aux besoins des parisiens
est naturellement partagée par l’ensemble des acteurs, mais elle s’exprime de manière
modulée : les objectifs d’utilisation optimale des équipements sont particulièrement promus
par la direction des familles et de la petite enfance et les coordinatrices de crèche, à la
charnière entre la préoccupation des élus d’apporter des réponses au plus grand nombre de
demandeurs dans le meilleur délai possible et celle des responsables d’établissement de ne
pas dégrader les conditions d’accueil des enfants. La direction des familles et de la petite
enfance suit tout particulièrement les taux d’admission, d’occupation et de fréquentation des
établissements municipaux d’accueil des jeunes enfants.
Ces positions respectives, naturellement non contradictoires mais qui ne sont pas pour autant
spontanément concordantes, sont une composante non négligeable de l’exercice d’attribution
de places de crèche. Ceci apparaîtra notamment dans la phase du processus qu’est la tenue
de la commission d’attribution, point de rencontre de ces acteurs et d’agrégation de leurs
préoccupations.
7.
LE PROCESSUS D’ATTRIBUTION DE PLACES DE CRÈCHE EST
TRÈS
DIVERSEMENT
MIS
EN
OEUVRE
DANS
LES
SIX
ARRONDISSEMENTS EXAMINÉS
Ces différences sont perceptibles aux différentes étapes du processus. Si la présentation de
ces étapes est naturellement séquentielle, l’information des parents ou le recueil des
informations complémentaires des données administratives minimales d’inscription, par
exemple, peuvent se dérouler à plusieurs stades du processus.
La diversité des pratiques se justifie, au plan des principes, par la dévolution de la compétence
d’attribution aux arrondissements. Elle ne contribue pas à la clarté, aux yeux des parisiens,
des modalités d’accès aux équipements collectifs de garde des jeunes enfants.
Des arrondissements de l’échantillon examiné par l’équipe de contrôle sont ponctuellement
mentionnés dans les développements qui suivent, à titre d’illustration de cette diversité des
pratiques.
En réponse à ces observations, la ville a souligné que la maire de Paris a souhaité inscrire
l’amélioration de la transparence des critères d’attribution, la définition d’un socle commun de
bonnes pratiques et l’expérimentation de commissions d’attribution innovantes comme
objectifs prioritaires de la feuille de route en matière d’accueil de la petite enfance pour la
mandature 2014-2020. Un comité de pilotage, constitué à cet effet, a produit, en septembre
2016, un projet de charte dénommé « Priorité transparence », joint en
annexe n°6
au présent
rapport.
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
39/89
7.1.
Les outils mis localement à la disposition des familles pour une information optimale
sur le choix des différents modes de garde sont inégaux
7.1.1.
Une documentation papier composite
Certains arrondissements diffusent un guide consacré à la petite enfance dans
l’arrondissement, par vocation assez complet (arrondissements Y, Z, U, et W).
D’autres publient un guide de la mairie d’arrondissement, qui comporte un petit nombre de
pages relatives aux enfants de moins de trois ans (arrondissements V et X).
Ces guides peuvent être assez anciens et présenter des informations dépassées
(arrondissement U notamment).
Tous les arrondissements remettent aux familles qui les demandent des notices,
principalement consacrées aux formalités d’inscription (lieux, horaires, pièces justificatives à
produire).
7.1.2.
Des sites internet d’arrondissement pauvres en informations
Tous les arrondissements disposent, sur le site internet de leur mairie, d’un espace dédié à la
petite enfance.
Ces espaces sont peu développés. Les informations données sont limitées et privilégient
souvent la liste des établissements et des informations pratiques les concernant.
La présentation du dispositif d’attribution est généralement laconique, les critères d’attribution
sont partiellement évoqués.
Les informations sont parfois confuses (confusion entre la commission d’attribution et la
commission médico-sociale qui la précède, par exemple), inexactes (liste des pièces
justificatives à produire lors des inscriptions, par exemple) ou dépassées (mention de
composantes administratives de la Ville disparues, par exemple).
La pauvreté des sites d’arrondissement tranche, dans le domaine de la petite enfance, avec
la qualité du site de la Ville.
7.1.3.
Des relais d’information familles implantés de façon incomplète dans les
arrondissements
Situé au sein des services de la mairie d’arrondissement, le relais d’information famille est un
lieu d’accueil personnalisé avec pour objectif et mission de faciliter les démarches des familles
dans de nombreux domaines (enfance, scolarité, activités sportives et culturelles, personnes
âgées…) notamment en matière d’accueil des jeunes enfants :
-
apporter à toutes les familles parisiennes, quels que soient leur situation et l’âge
de leurs enfants, une information de proximité claire et de qualité ;
-
répondre à toutes les questions portant sur les thématiques de la vie familiale
telles que les modes d’accueil des jeunes enfants ;
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
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-
mettre à disposition des familles une documentation appropriée et actualisée sur
toutes les thématiques liées à la famille et à la parentalité ;
-
mettre en relation les familles avec les associations de l’arrondissement et les
partenaires institutionnels, dans le cadre de permanences, par exemple.
Un guide a donc été élaboré conjointement par la direction des familles et de la petite enfance
et la direction de la démocratie, des citoyens et des territoires à l’intention des familles. Il
répertorie les RIF implantés dans les arrondissements de Paris, à l’exception des 1
er
, 5
ème9
,
17
ème
, 19
ème
et 20
ème
arrondissements. Y figurent les coordonnées du responsable du RIF et
des différentes structures proposant des permanences avec indication des jours et horaires
correspondants.
La lettre de mission de la maire de Paris en fonction à son adjointe et à la conseillère déléguée
en matière de petite enfance mentionne l’objectif de couverture intégrale du territoire parisien
en relais d’information famille au milieu du mandat en cours.
7.1.4.
Des pratiques hétérogènes en matière d’organisation de réunions collectives, de
permanences et de couverture de l’éventail des solutions de garde
Des arrondissements proposent aux parents d’assister à des réunions collectives lors
desquelles les représentants des diverses solutions de garde en structures publiques (crèches
collectives, familiales, haltes garderies…), associatives, parentales, mais aussi de gardes
individuelles (assistants maternels agréés, auxiliaires parentaux) exposent leurs modalités de
fonctionnement et répondent aux questions des parents (arrondissements Y, X et W). La
présentation large de l’éventail des solutions de garde permet de ne pas entretenir une
représentation fréquente qui conduit les parents à ne considérer que la crèche collective
comme réponse à leur besoin.
Un arrondissement réalise en 2016 une expérience de sectorisation de telles réunions par
bassin de population, ayant constaté que les attentes des habitants comme les solutions
d’accueil sont variables, y compris au sein de l’arrondissement (arrondissement Z).
D’autres organisent des permanences ciblées sur les équipements publics, principalement
assurées par des responsables de crèche, par roulement (arrondissements U et X). Ces
permanences permettent, en entretien individuel, de dispenser une information précise et
d’accompagner les parents, par un conseil de professionnel de la petite enfance, dans la
formulation du besoin le plus adapté à leur situation.
Enfin, des permanences proposées par certaines associations spécialisées gestionnaires
d’équipement ou la Fédération des particuliers employeurs
10
(FEPEM) peuvent être accueillies
dans des mairies d’arrondissement.
9
Le RIF du 5
ème
arrondissement a été inauguré fin novembre 2016.
10
Les permanences proposées par la FEPEM le sont dans le cadre d’un marché public et portent sur la garde à
domicile. La FEPEM agit sur mandat de la Ville de Paris.
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
41/89
S’agissant de l’information nécessaire aux familles et dans le but de contribuer à la
transparence recherchée par la Ville, la chambre formule la recommandation suivante :
Recommandation n° 1 : Informer systématiquement les demandeurs de places en
établissements municipaux d’accueil des jeunes enfants des critères de priorité
d’attribution définis par la collectivité.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, la Ville a estimé que cette
recommandation est en totale concordance avec les objectifs poursuivis par la Maire de Paris,
en cours de mise en oeuvre, et en parfaite adéquation avec le projet de charte « priorité
transparence » en général, et plus particulièrement avec son engagement 2. Il consiste, pour
les mairies d’arrondissement, à « garantir l’accès à tous les parents souhaitant bénéficier d’une
place d’une crèche, à une information transparente sur le fonctionnement de la procédure
d’attribution, notamment aux critères prioritaires retenus dans l’arrondissement » et, pour la
Maire de Paris, à mobiliser les partenaires pour permettre l’organisation de réunions publiques
d’informations globale des parents.
7.2.
Les modalités d’inscription sont variables
La mise en oeuvre du télé-service est effective dans les arrondissements Z et W.
L’enregistrement des inscriptions en crèches collectives et familiales municipales, de plus en
plus centralisé en mairie d’arrondissement et réalisé par leurs services administratifs, reste
délégué aux responsables de crèche dans l’arrondissement V, dont la maire souligne que la
possibilité ainsi offerte aux familles de visiter la structure susceptible d'accueillir leur enfant et
d'échanger avec une professionnelle de la petite enfance.
Certains services administratifs organisent un pré-accueil (arrondissement U) afin de vérifier
la complétude des pièces présentées par les demandeurs, ce qui permet aux agents en charge
de saisir les demandes d’être plus disponibles dans leur mission d’écoute des familles.
La vérification de la teneur des informations livrées par les familles est rarement pratiquée, à
l’exception notable des certificats d’hébergement.
Les pièces justificatives ne sont pas conservées photocopiées ou scannées (arrondissements
Z et U) ou partiellement, s’agissant de situations particulières (arrondissements X et W). Des
arrondissements qui réalisent une instruction sur dossier papier reproduisent plus
systématiquement les pièces justificatives (arrondissements Y et V).
La mairie de l’arrondissement Y fait signer par le parent demandeur un engagement sur
l’honneur relatif à son exercice de l’autorité parentale. Celle de l’arrondissement X, suite à une
contestation par un usager de données relatives à sa situation, fait signer par le parent
déposant sa demande un exemplaire de la fiche récapitulative de sa demande de place, éditée
par SIPE et valant certificat d’inscription. Il s’agit là d’une bonne pratique, qui pourrait s’assortir
d’un engagement de sincérité des informations qui y sont consignées.
Ce certificat d’inscription, comme sa dénomination usuelle l’indique, est destiné à permettre
au demandeur d’apporter la preuve que sa demande a été enregistrée. Ce document
récapitule les données essentielles déclarées par les familles (cf. ci-après les « informations
socle »). Il est en principe destiné au demandeur et à lui seul. Il convient de noter dès à présent
qu’il est également, et ceci dans plusieurs arrondissements de l’échantillon (arrondissements
V, U et X) le support principal des annotations manuscrites que les différents acteurs du
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
42/89
processus utilisent ou peuvent utiliser pour conserver la mémoire, à leur propre intention, des
informations diverses recueillies sur les familles et/ou pour les transmettre à d’autres acteurs.
Il peut s’agir de précisions qui correspondent à des « critères SIPE » mais qui ne peuvent être
saisies dans l’outil, pour une raison technique, en l’absence de zone de champ libre dans
l’application pour ce faire, ou qui ne correspondent pas à ces critères. L’usage de ce support
papier permet aux acteurs d’en limiter la diffusion.
Il a été indiqué à l’équipe de contrôle (arrondissement W) que l’usage très complet de l’outil
SIPE dans certains arrondissements n’est pas incompatible avec un usage parallèle,
exceptionnel, de ce support papier, s’agissant d‘informations nécessaires à l’attribution, au
caractère particulièrement sensible.
7.3.
L’usage des fonctionnalités offertes par l’outil informatique est très inégal
Schématiquement, les informations qui peuvent être saisies dans SIPE sont de deux natures :
-
des informations « socles », relatives à l’état civil des responsables légaux et de l’enfant,
la domiciliation, l’activité professionnelle, les revenus, le choix préférentiel de type
d’accueil, de durée, d’équipement, notamment. Ces informations sont très généralement
servies dans SIPE par les services administratifs des mairies d’arrondissement ;
-
des informations complémentaires relatives à des critères d’attribution validés par la
CNIL et qui font l’objet d’un choix possible de mise en oeuvre, totale ou partielle, par les
arrondissements. SIPE comporte pour cela 36 cases qui peuvent être cochées par les
agents, au besoin, sans pouvoir y associer de texte en champ libre. Cette solution
technique est préconisée par la CNIL, car elle est adaptée à sa préoccupation de voir
respecté le principe de proportionnalité posé par la loi du 6 janvier 1978 modifiée relative
à l’informatique, aux fichiers et aux libertés dite loi « informatique et libertés » et selon
lequel seules doivent être enregistrées les informations pertinentes et nécessaires. Les
choix de critères déclarés par les six arrondissements de l’échantillon examiné figurent
à
l’annexe n°3
. La chambre s’interroge sur la conformité au principe d’équité du critère
d’attribution préférentielle attaché à l’appartenance de demandeurs au personnel de la
Ville de Paris.
Une variété particulière de critères de priorité est offerte par SIPE : au-delà des 36 critères
prédéfinis, les arrondissements peuvent librement définir des critères complémentaires par
l’usage d’« ordres de priorité », numérotés de 1 à 9, dont l’appellation prête malheureusement
à confusion. Cette possibilité n’est que très marginalement utilisée. L’arrondissement W le
limite au cas de parent professionnel de la petite enfance exerçant dans l’arrondissement.
L’arrondissement Z au contraire l’utilise activement pour mentionner la fréquentation de
structures d’accueil social spécialisé par les parents (femmes victimes de violences familiales,
par exemple), le maintien de la demande d’attribution en établissement municipal malgré une
admission en crèche associative, la rupture de garde partagée et le congé parental contraint.
Le constat de la chambre est que, si les « informations socles » sont très généralement
enregistrées dans l’application informatique (à l’exception de nombreux revenus dans
l’arrondissement V), il n’en va pas de même s’agissant des critères de priorité SIPE. Ce constat
sera développé dans la dernière partie du présent rapport.
Le caractère très partiel de la saisie des critères SIPE (arrondissements Y, V, U et X) ne traduit
pas nécessairement une indifférence à l’égard desdits critères, mais reflète un mode
d’instruction des demandes sur dossiers papier et entretiens individuels de l’élu en charge de
la petite enfance avec les demandeurs de places de crèche.
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
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Dans l’arrondissement Y, l’usage d’un tableur Excel permet l’enregistrement des informations
recueillies auprès des familles lors des rendez-vous avec l’élue en charge de la petite enfance
principalement, sans utiliser la fonctionnalité offerte à cet effet par SIPE.
7.4.
L’instruction des demandes est diversement répartie entre acteurs de la mairie
d’arrondissement et responsables de crèche
L’étape, informelle, qualifiée d’instruction dans le présent rapport, correspond à la phase
intermédiaire entre l’inscription et la préparation d’une commission, pendant laquelle les
acteurs peuvent s’employer à recueillir des informations sur les familles, complémentaires de
celles enregistrées au stade de l’inscription.
Une première distinction est à opérer au sein des acteurs relevant des mairies
d’arrondissement.
Certains arrondissements, qui pratiquent largement la saisie des critères de priorité SIPE,
s’appuient sur les services administratifs pour réaliser, à l’occasion de la démarche
d’inscription, la collecte des informations nécessaires à une instruction des demandes
(arrondissements Z et W).
D’autres réduisent l’inscription par les services administratifs à l’enregistrement des
« informations socle » et font assurer par l’élue en charge de la petite enfance et sa
collaboratrice de cabinet la collecte d’informations complémentaires utiles à la prise de
décision qui interviendra lors de la commission d’attribution (arrondissements Y, V, U et X).
Ce recueil d’information repose principalement sur la pratique d’entretiens individuels de l’élue
(éventuellement secondée à cet effet par un élu délégué, un membre de cabinet ou un
collaborateur bénévole) avec les demandeurs, à l’occasion de permanences, sans rendez-
vous préalable, ou sur rendez-vous pris par la collaboratrice de cabinet, ce qui permet à cette
dernière de procéder à une première prise de connaissance des particularités éventuelles de
la demande. Cet entretien peut être selon les cas, présenté comme une simple faculté offerte
aux parents qui le souhaitent (arrondissement Y), ou, à l’inverse, comme une étape
constitutive du parcours d’examen des demandes (arrondissement V). L’entretien n’est pas
l’unique moyen de collecte des informations complémentaires : outre les courriers, courriels,
interventions plus ou moins formalisées d’élus, principalement de l’arrondissement, l’élue en
charge de la petite enfance et sa collaboratrice disposent de canaux d’information reposant
sur des relations personnelles et de confiance, par exemple avec des personnels sociaux,
éducatifs, médicaux, de la petite enfance, exerçant dans l’arrondissement.
Deux arrondissements ne pratiquent pas l’entretien des familles avec l’élue en charge de la
petite enfance (arrondissements Z et W) mais l’arrondissement W propose aux demandeurs
qui le souhaitent de se rendre à une permanence d’élu assurée par roulement et destinée à
recueillir les demandes ou questions d’administrés relatives à tout le champ d’activité de la
mairie d’arrondissement. Dans ce cas, l’entretien n’est pas destiné principalement à recueillir
des informations d’aide à la décision d’attribution de places de crèche, mais, le cas échéant,
les informations jugées utiles à cet effet sont transmises par l’élu de permanence à l’élue petite
enfance.
Une seconde distinction est à opérer selon le niveau d’implication des personnels sociaux et
de la petite enfance présents dans l’arrondissement.
Les responsables d’équipements de la petite enfance ne reçoivent en principe pas les parents
demandeurs, hors le cas de l’arrondissement V. Diverses modalités de participation au recueil
de l’information sont constatées : cette implication est naturellement totale dans le cas de
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
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l’arrondissement V (enregistrement des inscriptions dans les établissements), moins directe
lorsque les responsables de crèche tiennent par roulement des permanences d’accueil des
demandeurs, facultatives ou quasi-obligatoires (point info-crèche dans l’arrondissement X),
lors desquelles ils consignent sur la copie du certificat d’inscription de la famille les
informations complémentaires qu’elle livre. Cette copie est diffusée au responsable de
l’équipement désiré par la famille ou correspondant au secteur géographique du domicile des
parents. Cette implication sera enfin variable selon que la mairie a fait le choix de les associer
à la préparation des commissions et de débattre lors de leurs réunions sur la base des
propositions explicites des responsables de crèche ou non.
La chambre formule ci-après une recommandation relative à la tenue de telles permanences,
dans le double but d’accompagner les parents dans la définition précise de leur besoin et de
recueillir de leur part des informations utiles à la mise en oeuvre par la commission d’attribution
des priorités de la collectivité.
S’agissant des personnels de PMI ou des travailleurs sociaux, leur mobilisation varie très
vraisemblablement selon la mise en oeuvre ou non d’une commission sociale ou
médicosociale préalable aux commissions. Leur participation au signalement de situations
dignes de retenir l’attention des commissions est plus ou moins formalisée (application du
« protocole RSA » par exemple) et plus ou moins soumise au filtre d’une validation par leur
hiérarchie ou d’un examen collégial. La chambre formule également à ce sujet une
recommandation.
Recommandation n° 2 : Suite à leur inscription, privilégier la solution de recueil, auprès
des parents, d’informations complémentaires utiles à l’instruction de leur demande, à
l’occasion de permanences tenues par des responsables d’établissement, par
roulement.
Recommandation n° 3 : Transmettre à la commission d’attribution des signalements
résultant de l’activité médicale ou sociale des services de la collectivité par le
truchement d’une commission médico-sociale ou, a minima, sous couvert du médecin
de PMI ou du coordinateur de crèche du secteur
En réponse aux observations provisoires de la chambre, la Ville a indiqué souscrire sans
réserve à la recommandation n°2, en précisant que sa mise en oeuvre est d’ores et déjà
largement promue et a constamment progressé : treize arrondissements ont mis en place cette
pratique, deux arrondissements l’ayant instituée en septembre 2015. La mairie de
l’arrondissement Z estime, au contraire, que le recueil de ces informations est opéré par les
agents du RIF et que « les responsables d'établissement, du fait de l'anonymisation, ne
reçoivent pas les familles. Ceci répond à un double souhait de préservation d'une équité entre
les familles, reçues par les agents d'un service qui ne siègent pas lors de la commission, mais
aussi de préservation des directrices d'établissements qui ont pu faire l’objet de pressions
symboliques des parents désireux d'obtenir un mode de garde. »
La recommandation n°3 fait aussi l’objet d’une adhésion sans réserve de la Ville qui relève
que l’organisation des commissions médico-sociales a fait l’objet d’un travail spécifique au sein
du chantier « priorité transparence » et constitue un engagement de la charte qui en est issue
(engagement 6 :
« garantir que l’ensemble des décisions d’attribution ou de refus d’une place
en crèche soit formulée par une commission d’attribution : […] s’appuyant sur les propositions
formulées par la PMI, le service social et les coordinateurs de secteur lors de la réunion
technique préalable consacrée à l’examen des situations particulières, et notamment des
familles en situation de vulnérabilité .»)
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
45/89
7.5.
La mutualisation de l’information complémentaire entre acteurs de la mairie et de la
petite enfance est incertaine
La séparation des deux types d’acteurs, de mairie ou des services de la petite enfance est un
élément structurant du processus d’attribution, mais elle n’est pas étanche. Il a été observé
que, jusqu’au stade de la préparation de la commission proprement dite, les échanges
d’informations ne font pas l’objet de procédures formalisées. Seule est, de fait, mutualisée,
l’information saisie dans SIPE. L’intensité des contacts, reposant pour partie sur la qualité de
rapports interpersonnels, est donc inconnue, mais l’oralité est revendiquée par certains
arrondissements comme gage de confidentialité et d’efficacité.
La chambre émet, afin de mutualiser de manière formalisée les informations détenues par les
services de la mairie, les élus et les responsables de crèche, la recommandation suivante :
Recommandation n° 4 : Saisir dans l’application SIPE l’ensemble des critères de
priorité d’attribution identifiés, lors du recueil d’informations auprès des familles, par
les services administratifs, de la petite enfance ou les élus.
7.6.
Les modalités de préparation de la commission diffèrent selon les arrondissements
En réponse aux observations provisoires de la chambre, la Ville a indiqué souscrire à la
recommandation n°4, qui correspond à la mise en oeuvre de l’engagement n°3 de la Charte
« priorité transparence » et est soutenue par le travail d’accompagnement conduit par les
services de la Ville, l’analyse en cours des obstacles à la bonne utilisation de SIPE et le travail
en cours sur les évolutions à apporter à l’outil.
Cette étape, si elle est distinguée de la précédente dont elle est le prolongement, peut en
pratique être simultanée. Elle présente en conséquence des caractéristiques proches, mais
elle est plus formalisée.
La préparation de la commission est techniquement assurée par la mairie d’arrondissement.
Elle peut s’appuyer à titre principal sur l’outil SIPE, qui offre les fonctions correspondantes de
création et de gestion de commission.
Elle peut être réalisée, sur cette base, en y associant un logiciel complémentaire, permettant,
à partir des données SIPE, des retraitements. C’est le cas de l’arrondissement Z, pour
procéder à l’anonymisation des listes de demandes qui seront examinées en commission, et
de l’arrondissement W, afin de procéder à une cotation des demandes. Ce dispositif de
cotation, mis en oeuvre depuis le renouvellement municipal de 2014, s’inspire du dispositif
utilisé par la mairie de Paris en matière d’attribution des logements sociaux de son contingent.
La cotation consiste à associer à des situations professionnelles (six cas), à des niveaux de
revenus (six tranches) et à des situations familiales spécifiques (huit situations), un nombre de
points variable selon le niveau d’importance que lui attribue la mairie d’arrondissement : Ainsi,
et à titre d’exemple, un couple de parents dont les deux membres sont en activité
professionnelle se voit attribués quatre points, quand un couple de parents sans activité ne
bénéficie que d’un point, car il est supposé pouvoir plus aisément garder par lui-même son
enfant, à titre régulier et au moins partiellement. De même, des parents dont les revenus se
situent dans la tranche de 1 001 € à 2 500 € mensuels disposent de trois points et ceux dont
les revenus dépassent 7 000 € mensuels d’un point seulement, ces derniers étant supposés
pouvoir plus facilement recourir à une solution de garde individuelle, plus coûteuse. L’addition
des points ainsi obtenus permet de classer les demandes par ordre de note globale
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
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décroissant, et ainsi de mieux identifier les demandes à prendre en considération en tout
premier lieu. Il s’agit naturellement d’un dispositif d’aide à la décision et non d’un moyen
d’attribution automatique de places de crèche : une fois que les notes les plus élevées ont
permis de faire émerger des demandes prioritaires du grand nombre de candidatures en
concurrence, la commission examine leurs caractéristiques propres.
Cette cotation doit être cohérente avec les choix de priorité affichés par le règlement de
fonctionnement de l’arrondissement. Elle va au-delà du seul recensement de la présence de
tel ou tel critère dans un dossier de demande, en pondérant son importance. En cela, elle
« objective » une situation prioritaire mais, au surplus, y associe un chiffrage destiné à
exprimer l’intensité du besoin de garde des enfants
11
.
Dans les deux cas qui précédent, des arrondissements Z et W, les services administratifs sont
les principaux acteurs de la phase de préparation des commissions. Dans ces deux
arrondissements,
la
« sectorisation »
des
demandes
par
rapprochement
domicile/établissement de garde, joue un rôle déterminant dans l’affectation des enfants, alors
que d’autres arrondissements mettent l’accent sur les préférences exprimées par les parents.
Le choix d’une logique de sectorisation est justifié par la volonté de la collectivité de ne pas
entretenir des effets de réputation des établissements auprès des administrés.
Dans le cas des arrondissements Y, U et X, les services administratifs n’interviennent
pratiquement pas dans la préparation des commissions, exclusivement assurée, au titre de la
mairie, par l’élue et le cabinet.
Dans l’arrondissement V, les services administratifs et le cabinet interviennent dans la
préparation des commissions, sous la responsabilité de l’élue.
Les acteurs sociaux, outre les transmissions d’informations ou de signalements plus ou moins
formalisés et coordonnés par leur hiérarchie, sont appelés à siéger, dans les arrondissements
Y et W, au sein d’une « commission médico-sociale ». Les conclusions favorables à une
attribution de place, tirées de l’examen des dossiers en commission médico-sociale, sont très
largement confirmées en commission d’attribution, sans qu’il soit besoin d’entrer devant cette
dernière dans le détail des éléments d’évaluation médicale et/ou sociale
12
. Cette prise en
compte des conclusions de la commission médico-sociale est d’autant plus systématique dans
l’arrondissement W qu’elle est présidée par l’élue en charge de la petite enfance. Dans
l’arrondissement U, les responsables de crèche se réunissent avec le médecin de PMI et leur
coordinatrice, dans des « pré-commissions » assimilables aux commissions médicosociales,
pour identifier les situations problématiques et mettre en cohérence leurs propositions,
notamment en répartissant lesdites situations entre les établissements. Les réunions de
préparation tenues entre coordinatrices et responsables de crèche dans l’arrondissement X
assurent également cette fonction.
Les responsables d’établissements municipaux d’accueil des jeunes enfants préparent les
commissions, naturellement par l’identification des places à pourvoir lors de la commission à
venir, qu’ils communiquent à la mairie, laquelle peut par ailleurs utiliser dans SIPE une fonction
de calcul d’un équivalent mensuel des places disponibles par équipement, fonction des
11
Outre l’avantage qu’elle offre en termes de transparence et de facilitation de la préparation des commissions, la
cotation présente le mérite, à l’occasion de révisions périodiques du barème de points, d’inciter les décideurs à
affiner leurs choix de priorité et à affermir la place de l’équité dans leur activité d’attribution de places de crèche.
12
Dans un arrondissement, outre que les « soutiens PMI » peuvent être motivés de manière très concise (« suivi
PMI ») ou, à l’inverse, développée, il a été constaté des motivations inadéquates à leur objet, telle que « travaille à
la mairie de Paris ».
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
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entrées et sorties par tranche d’âge. Les coordinatrices de crèche assurent par secteur
géographique un contrôle des taux d’utilisation des équipements et des déclarations de
vacance de places, tenant compte au besoin des effectifs de personnel présents dans les
établissements et de difficultés particulières de fonctionnement.
Les responsables de crèches associatives sont invités à communiquer en amont des
commissions les places dont ils disposeront et le cas échéant, leurs intentions d’admettre des
candidats identifiés. À défaut, ils livreront ces informations lors de la commission d’attribution.
Les responsables de crèche en gestion publique examinent également les demandes, dans la
limite de leur connaissance des situations, a minima des données disponibles dans SIPE.
Comme mentionné supra, cette préparation est probablement plus approfondie en moyenne
dans les arrondissements qui ont choisi de demander aux responsables de crèche de formuler
explicitement leurs propositions d’attribution (arrondissements U et X) et éventuellement
d’engager un échange avec eux en amont de la commission (arrondissement W) que dans
ceux dans lesquels la mairie est à l’origine des propositions. Dans l’arrondissement Y, la mairie
propose les attributions et les responsables d’établissement l’équipement d’accueil de l’enfant
retenu.
Le dispositif d’échange des propositions est formalisé dans l’arrondissement W : les
propositions d’attribution de la mairie et celles des responsables de crèche sont saisies dans
les tableaux disponibles dans l’application utilisée pour la cotation des demandes, afin de faire
apparaître les propositions convergentes et de concentrer le travail de la commission sur les
points de vue divergents.
Dans l’arrondissement X, des réunions préparatoires se tiennent de manière séparée, entre
les responsables d’établissement, d’une part, et l’élue et son cabinet, d’autre part.
L’arrondissement Z déclare ne pas tenir de réunion préparatoire ni procéder à des échanges
entre mairie et responsables de crèche dans la période précédant la commission d’attribution.
L’arrondissement V met en oeuvre une pratique particulière, celle de « pré-commissions »,
dont la composition est très proche de celle des commissions d’attribution proprement dites :
y siègent la Maire ou son directeur de cabinet, l’élue chargée de la petite enfance et la
collaboratrice de cabinet, le médecin de PMI, la coordinatrice de la direction des familles et de
la petite enfance, les responsables des structures de garde et du service administratif (DGS),
soit l’ensemble des membres de la commission d’attribution moins la coordinatrice des
services sociaux (Direction de l’action sociale, de l’enfance et de la santé de la Ville DASES),
un élu de la majorité et l’élu de l’opposition. Le choix des dossiers à présenter à la commission
elle-même est opéré par l’élue et sa collaboratrice chargée de la petite enfance, après avis
des responsables d’EMAJE concernés : le débat en pré-commission permet notamment de
réaffecter certaines demandes entre établissements, d’affiner les propositions d’attribution
notamment par les solutions de multi-accueil ou de temps partiel, d’envisager des solutions
d’attente pour les demandes non immédiatement retenues (halte-garderie, garde partagée
entre des familles…) et de relever sur des dossiers des points qualifiés de « sensibles » par
la mairie.
L’élue en charge de la petite enfance s’assure, par appel téléphonique ou courriel, avant la
tenue de la commission proprement dite, que les demandes correspondant aux intentions
d’attribution émanant de la pré-commission sont toujours valables. La liste des propositions
de la pré-commission est validée après confirmation par les parents à l’élue de leur intérêt
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
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pour la place qui leur serait attribuée
13
. Ce travail préparatoire des commissions d'attribution
doit, à mon sens, être conforté car il permet d'optimiser significativement le nombre des places
attribuées.
Il s’agit donc d’une sorte de répétition générale de la commission et d’une occasion de
rapprochement privilégié avec les familles.
Dans les arrondissements Y, U et X, et comme dans la phase précédente, le degré de mise
en commun de propositions croisées entre les acteurs en amont de la commission est
probablement variable mais difficile à objectiver, en l’absence de formalisation.
7.7.
Les phases de recueil des informations complémentaires et de préparation des
commissions posent des problèmes au regard de la loi dite « informatique et libertés »
Certains arrondissements (Y, V, U et X) procèdent à des saisies de données à caractère
personnel relatives aux demandeurs de places de crèche, dont l’étendue dépasse largement
celle des critères d’attribution fixés par le règlement de fonctionnement des établissements et
repris dans l’application SIPE, lequel a fait l’objet d’une déclaration par la Ville à la Commission
Nationale Informatique et libertés.
Ils souhaitent détailler ou compléter l’information sur les situations familiales, dans un but
affiché de meilleure adaptation à leurs besoins spécifiques.
Ils recourent pour cela à la constitution de fichiers non automatisés (manuels) constitués de
dossiers papier (allant de simples fiches récapitulatives de l’inscription éditées par SIPE et
comportant fréquemment des annotations manuscrites, à l’établissement de dossiers
individuels comportant l’ensemble des pièces produites par les parents à l’appui de leur
demande, mais aussi de courriers, courriels, interventions…). Ces annotations peuvent
simplement préciser ou détailler des informations saisies dans l’application, de manière parfois
anecdotique (mention d’étage du domicile non doté d’un ascenseur), parfois révélatrice d’un
manquement au principe d’équité (mention d’un parent « élue sur la liste de M… », maire de
l’arrondissement voisin.)
Ils les complètent parfois de tableaux établis sous tableur Excel, comportant une partie des
données saisies dans SIPE mais aussi des zones de commentaires libres sur les situations
des familles. Ces tableaux (très complets dans l’arrondissement Y) sont utilisés pour préparer
les choix d’attribution et diffusés à cet effet à tout (arrondissement Y) ou partie (arrondissement
V) des membres des commissions d’attribution
14
.
La qualification de données à caractère personnel (DCP), au sens de la loi informatique et
libertés du 6 janvier 1978 modifiée le 6 août 2004, des informations recueillies, est
incontestable. Le caractère de « traitement » des DCP n’est pas douteux (collecte de
l’information, conservation, consultation, communication…).
13
Selon la réponse du maire de l’arrondissement aux observations provisoires de la chambre,
« ce travail
préparatoire des commissions d’attribution doit, à mon sens, être conforté car il permet d'optimiser significativement
le nombre des places attribuées. »
14
L’usage de ces tableaux Excel est justifié par le maire de l’arrondissement V par
« l'utilisation partielle à ce jour
de l'outil »
SIPE.
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
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Les cinq principes posés par la loi citée s’appliquent tant aux fichiers informatiques
(traitements automatisés) qu’aux fichiers « manuels » mentionnés précédemment :
-
le principe de finalité, selon lequel les données à caractère personnel ne peuvent être
recueillies et traitées que pour un usage déterminé et légitime ;
- le principe de proportionnalité, selon lequel seules doivent être enregistrées les
informations pertinentes et nécessaires ;
-
le principe de durée limitée de conservation des données ;
-
le principe de sécurité et de confidentialité ;
- le principe du respect du droit des personnes, droits d’accès et de rectification
notamment.
La loi impose la déclaration des fichiers de traitement « automatisé » tels que les tableurs
mentionnés ci-dessus.
Le fait que les arrondissements parisiens ne disposent pas de la personnalité morale dévolue
à la Ville et au département de Paris est sans incidence sur l’obligation de déclaration, qui
pèse sur le « responsable du traitement », lequel se situe au niveau de la mairie
d’arrondissement, au cas d’espèce. La question de la personnalité morale ne se poserait que
dans le cas de procédures éventuelles de sanction conduites par la CNIL.
Lors de l’instruction et dans les années précédentes, la déclaration de fichiers informatisés à
la CNIL était de droit commun, du type « déclaration normale ».
Ce mode de déclaration devrait évoluer dans les semaines ou mois à venir, car la commission
a pris une délibération n° 433 du 10 décembre 2015 portant adoption d’une norme simplifiée
relative aux traitements automatisés de données à caractère personnel mis en oeuvre par les
collectivités territoriales et les personnes morales de droit public et de droit privé gérant
un
service public aux fins de gérer les services en matière d’affaires scolaires, périscolaires,
extrascolaires et de petite enfance, dite norme simplifiée n°58, norme qui sera publiée dès que
la rédaction des fiches pratiques à y annexer sera terminée. A compter de sa publication, les
collectivités concernées devront procéder à une « déclaration simplifiée », déclaration de
conformité de leur traitement automatisé à la norme simplifiée.
Il apparaît utile de citer plusieurs extraits de la délibération de la CNIL, applicable aux
traitements automatisés utilisés notamment pour la préinscription et l’inscription dans le
domaine de l’accueil de la petite enfance, au sein des établissements et services d’accueil des
enfants de moins de six ans, au sens des articles L. 2324-1 et R. 2324-17 du code de l’action
sociale et des familles, en soulignant que si leur formalisation par cette délibération est
nouvelle, les dispositions citées sont relatives à des obligations préexistantes :
« Des données à caractère personnel et pièces justificatives ne peuvent être collectées que si
elles sont adéquates, pertinentes et non excessives au regard de la finalité poursuivie par le
responsable de traitement. Ce dernier doit ainsi être en mesure de justifier du caractère
nécessaire des données à caractère personnel et des pièces justificatives effectivement
collectées. »
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
50/89
A cet égard, il peut être relevé que des mentions constatées lors du contrôle
15
sont
certainement excessives par rapport à la finalité du traitement (au sens de l’article 6-3 de la loi
n°78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés). Si elles ne
peuvent sans examen approfondi relever des données définies à l’article 8-I de la loi,
(interdites, sauf exceptions, en raison des informations qu’elles
« font apparaître, directement
ou indirectement sur les origines raciales ou ethniques des personnes, ou qui sont relatives à
la vie sexuelle de celles-ci »),
elles paraissent pouvoir être génératrices de discrimination.
« Le responsable de traitement doit, lors de la collecte, mettre clairement en évidence les
données qui doivent obligatoirement être renseignées de celles qui sont facultatives. »
La délibération liste les données qui peuvent être collectées et traitées, et leurs exclusions ou
réserves éventuelles.
Elle rappelle que
« conformément à l'article 6-5° de la loi du 6 janvier 1978 modifiée, des
données à caractère personnel ne peuvent être conservées que le temps strictement
nécessaire à l'accomplissement de la finalité pour laquelle elles ont été collectées »
et précise
qu’elles
« ne doivent ainsi pas être conservées, en base active, au-delà de la durée de
l’inscription de l’enfant dans un établissement ou service d’accueil des enfants de moins de
six ans. »
« Conformément à l'article 32 de la loi du 6 janvier 1978 modifiée, les représentants légaux
des enfants concernés par les services visés à l’article 2 doivent être informés, préalablement
à la mise en oeuvre du traitement, de l'identité du responsable de traitement ou de son
représentant, de la finalité poursuivie par le traitement, du caractère obligatoire ou facultatif de
chaque donnée, des destinataires ou catégories de destinataires des données, de l'existence
et des modalités d'exercice des droits d'opposition pour motif légitime, d'accès aux données
les concernant, et de rectification.
Le responsable du traitement doit prendre toutes les précautions utiles pour préserver la
sécurité des données à caractère personnel notamment au moment de leur collecte, durant
leur transmission et leur conservation ».
Les conditions d’usage de tableur Excel par l’arrondissement Y, observées durant l’instruction,
ne respectaient pas le cadre juridique en vigueur, ses utilisateurs n’étant pas conscients de sa
nature de fichier automatisé soumis aux obligations résultant de la loi informatique et libertés.
Il n’apparait pas non plus que les interlocuteurs de la chambre dans les arrondissements qui
constituent des dossiers « papier » soient conscients que les données à caractère personnel
qui y sont consignées doivent également respecter les principes généraux posés par la loi
informatique et libertés.
La chambre appelle tous les acteurs concernés au respect de la réglementation relative à
l’informatique et aux libertés.
Rappel à la loi : Respecter strictement la réglementation relative à l’usage de fichiers de
traitement
de
données
à
caractère
personnel,
qu’il
s’agisse
d’applications
informatiques ou de fichiers papier.
15
Par exemple : « Deux mamans » ; « le père n’est pas régularisé ».
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
51/89
En réponse à ce rappel à la loi, la Ville a indiqué que
« la Municipalité souscrit sans réserve à
la nécessité de se conformer strictement aux lois et règlements relatifs à l’usage de fichiers de
traitements de données à caractère personnel (informatisés ou manuels). Les pratiques mises
en cause par la Chambre sont fermement condamnées par la Maire de Paris. Une note du
Secrétariat Général adressée aux Mairies d’arrondissement a rappelé la nécessité absolue de
se conformer à la réglementation. Ce rappel a également été adressé par la Maire de Paris
aux Maires d’arrondissements. »
7.8.
La gestion des commissions présente diverses carences
Ces carences, d’importance variable, concernent diverses facettes de la gestion des
commissions :
-La composition des commissions :
Elle peut varier à la marge, notamment s’agissant du nombre des élus et de leur suppléance
éventuelle, ou encore s’agissant de personnes qualifiées (au-delà des personnes de la
direction des familles et de la petite enfance et de la PMI), telles que des personnels de la
direction de l’action sociale, de l’enfance et de la santé ou du centre d’action sociale de la Ville
de Paris (CASVP), par exemple. Ces variantes ne sont pas essentielles. En revanche, la mairie
de l’arrondissement Z a indiqué ne pas avoir pris de délibération fixant la composition de sa
commission d’attribution et désignant les élus qui y siègent. L’arrondissement a indiqué que
cette absence de délibération sera comblée.
-La fréquence des commissions :
La grande hétérogénéité des fréquences de convocation de commissions d’attribution a été
évoquée, s’agissant des règlements de fonctionnement.
Les informations recueillies concernant
les dates de réunion sur la période du 1
er
septembre
2014 au 31 août 2015, illustrent l’éventail extrême des rythmes de convocation selon les
arrondissements : si les 12
ème
et 13
ème
arrondissements ont choisi un rythme mensuel hors
période estivale, les 9
ème
, 10
ème
,11
ème
, 19
ème
et 20
ème
un rythme approximativement bimestriel,
à l’inverse, les 3
ème
, 6
ème
, 7
ème,
et 17
ème
n’ont réuni leur commission que trois fois sur l’année et
les 1
er
, 2
ème
, 4
ème
, 8
ème
, 15
ème
deux fois seulement. Il peut être considéré que cette dernière
fréquence est trop faible et que la population peu nombreuse de certains arrondissements ne
suffit pas à la justifier : un trop fort espacement des réunions a pour effet pratique de renvoyer
à de simples échanges directs entre la mairie et le responsable d’établissement concerné
l’attribution des places qui se libèrent de manière imprévue en cours d’année ou qui font l’objet
de désistement, en l’absence de liste complémentaire (liste d’attente hiérarchisée). Certes,
l’hésitation à convoquer un grand nombre de participants pour un nombre de places à attribuer
qui ne concerne qu’un nombre réduit d’équipements peut être compréhensible. A cet égard,
et la direction des familles et de la petite enfance s’y déclare favorable, il est à noter que la
pratique des « micro-commissions », n’appelant à participer que les personnels
d’établissements directement concernés, est une solution adaptée à la difficulté mentionnée.
-La tenue d’états de présence :
Certains arrondissements de l’échantillon examiné par la chambre n’ont pu produire les états
de présence aux commissions (arrondissements U, X et W). Il serait utile d’établir de tels états,
dans un souci de bonne administration mais aussi dans l’objectif de transparence qui inspire
le principe même de réunion de commissions consultatives pluralistes.
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
52/89
-La mise à disposition des membres de listes intégrales des demandes en vigueur :
Cette pratique vertueuse est mise en oeuvre dans plusieurs arrondissements (Y, V, Z et W).
Elle n’est pas générale, d’autres arrondissements se limitant à mentionner des candidatures
présélectionnées par la mairie et/ou les responsables de crèche (arrondissements U et X).
-La mise à disposition des membres de listes comportant les indications permettant leur
participation pleinement utile (notamment celle des autres élus que le président de
commission, à commencer par l’élu de l’opposition) :
A fortiori, la mise à disposition des participants de documents écrits se limitant à énoncer les
seules propositions d’attribution de la mairie et/ou du responsable de l’établissement concerné
et qui ne comportent à leur sujet pour l’essentiel que des données d’état-civil, de domiciliation
et d’activité professionnelle et/ou de revenus ne permet pas aux membres de la commission
de porter une appréciation sur le bien-fondé des propositions d’affectation de la mairie ou des
responsables d’établissement, au regard de critères de priorité figurant au règlement de
fonctionnement voté par la Ville et l’arrondissement (V et U). Le risque est donc fort, en
définitive, d’une simple demande d’accord du responsable de crèche sur une proposition
émise par le président de commission, sans que sa motivation soit explicitée, notamment
lorsqu’il a personnellement reçu les informations déterminantes des parents eux-mêmes, sous
un prétexte de confidentialité. Ceci bien que l’obligation de confidentialité sur les informations
traitées en commission s’impose en toute circonstance à ses membres. Dans un tel cas, il
n’est pas curieux que l’élu de l’opposition n’assiste parfois pas ou rarement aux commissions,
même si l’indisponibilité au moins partielle des états de présence ne permet pas de l’objectiver.
La convocation de membres de commission emporte l’obligation de mettre à leur disposition
effective les informations leur permettant d’émettre en connaissance de cause l’avis qui
motive, en principe, leur participation à cette instance.
Si le débat est naturellement oral et n’est pas relaté par un compte rendu détaillé, les
informations factuelles qui permettent de prendre la décision d’attribution devraient être le plus
possible écrites et donc « traçables ».
La chambre émet en conséquence plusieurs recommandations.
La première vise à apporter une réponse plus rapide aux parents et à limiter à des cas
exceptionnels les attributions directes par les mairies, hors commission. Les deux suivantes,
prenant en compte l’obligation de confidentialité qui s’impose aux participants aux
commissions d’attribution, ont pour but de renforcer la transparence du processus décisionnel.
Recommandation n° 5 : Réunir les commissions d’attribution a minima quatre fois par
an.
Recommandation n° 6 : Mettre à la disposition des participants aux commissions
d’attribution la liste intégrale des demandes en cours et les éléments d’informations
nécessaires à la mise en oeuvre des critères de priorité définis par la collectivité.
Recommandation n° 7 : Soumettre aux commissions des propositions d’attribution
écrites, en identifiant leur origine.
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
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La Ville a indiqué souscrire à la mise en oeuvre de ces trois recommandations.
L’arrondissement V indique respecter, depuis septembre 2015, le rythme de réunion des
commissions préconisé ; l’arrondissement U, ne pas souhaiter appliquer les recommandations
n°5 et 6.
7.9.
Le type de gouvernance des commissions paraît commun aux différents
arrondissements
Il a été indiqué plus haut que le débat qui structure, pour l’essentiel, les commissions, est celui
qui oppose ou fait coïncider, selon les cas, l’approche « politique » (considérations d’équité ou
d’opportunité) et l’approche « technique ». La légitimité des différents acteurs à développer
des thématiques propres a été soulignée.
De l’examen de l’échantillon de six arrondissements résulte le diagnostic d’un mode de
gouvernance fondé sur la recherche de consensus, la décision du président couronnant autant
que possible l’obtention par le débat d’une convergence de point de vue sur l’attributaire de la
place et, à défaut, d’un compromis (attribution d’une autre place au candidat soutenu par la
partie défaillante, placement en liste complémentaire) ou d’un consentement du responsable
d’établissement concerné.
7.10.
La suite donnée aux commissions est parfois peu transparente
Plusieurs limites l’entachent :
-
Un compte rendu ou procès-verbal n’est pas toujours établi (arrondissements U et X).
Celui proposé par l’application, outre qu’il ne prévoit pas la mention des présents, comporte la
simple liste des décisions d’attribution. L’arrondissement V établit des comptes rendus avec
état de présence, retraçant pour l’essentiel les propos tenus par la maire, avec mention chiffrée
des demandes et attributions dans et hors arrondissement, mais sans identification des
attributaires. La tenue d’un état de présence et l’établissement d’un procès-verbal récapitulant
les décisions d’attribution, pratiques minimales de bonne gestion administrative, constituent
en outre un gage évident de transparence du dispositif ;
-
La publicité des décisions n’est pas toujours organisée (arrondissements U et X) et,
lorsqu’elle l’est, par affichage des numéros de dossiers d’attributaires ou publication sur le site
internet de la mairie, n’est pas systématique (arrondissement W) ;
-
L’absence de saisie systématique des attributions dans SIPE et à un moindre degré
celle des désistements constituent une réelle difficulté ;
-
Comme indiqué supra, en l’absence de liste d’attente complémentaire
16
et lorsque la
fréquence des commissions est faible, les désistements des familles (notamment lorsque leur
demande est déjà ancienne et qu’elles ont trouvé entretemps une solution de garde) sont
nombreux et font l’objet de décisions d’attribution qui échappent à un examen en commission.
16
Au sens de liste priorisée d’attributions successives résultant de décisions nominatives des commissions. Les
arrondissements V, U et X n’en dressent pas. L’arrondissement Y établit une liste complémentaire hiérarchisée.
L’arrondissement W considère (outre la fréquence des commissions d’attribution) que la cotation des dossiers en
tient lieu.
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
54/89
Afin d’éviter de telles attributions directes de places et hormis le cas de réunions mensuelles
des commissions, la chambre émet la recommandation suivante :
Recommandation n° 8 : Développer
la
pratique
des
listes
complémentaires
d’attribution.
La Ville de Paris a indiqué adhérer sans réserve à cette recommandation, qu’elle a reprise
dans l’engagement n°6 de son projet de charte « Priorité transparence ».
7.11.
Le contrôle interne du processus est extrêmement limité ; un usage plus complet de
SIPE en faciliterait la mise en oeuvre
La notion n’est pas utilisée par les interlocuteurs de la chambre dans les mairies
d’arrondissement.
Des mairies d’arrondissement (Z et Y, dans une version moins complète) ont élaboré un guide
interne à l’usage de leurs agents. Aucun ne comporte de dispositions relatives à l’exercice du
contrôle interne.
Le contrôle est supposé assuré par le logiciel SIPE.
Les risques principaux mentionnés lors des entretiens sont :
- le risque de prendre en considération des informations inexactes, intentionnellement
déclarées par les demandeurs dans le but d’améliorer leurs chances d’obtention de places
(fausse domiciliation, revenus minorés, monoparentalité fictive…). Ces situations sont parfois
suspectées, mais font rarement l’objet de vérifications, à l’exception de certificats
d’hébergement d’une sincérité incertaine ou de l’exercice de l’autorité parentale dans des
situations familiales complexes. En effet, les services de mairies indiquent que l’« inscription »
n’est en fait que l’enregistrement de candidatures qui n’ouvre pas de droit d’usage d’un service.
Ce qui permet de renvoyer le contrôle éventuel à une séquence suivante du processus et, le
cas échéant, à d’autres acteurs. La Ville mentionne, quant à elle, son souci de trouver un
équilibre qui permette de s’assurer de la véracité des informations sans décourager a priori
des demandeurs (notamment les personnes les plus éloignées des institutions) par la
complexité des procédures ;
- le risque de ne pas repérer une situation de nature à justifier un haut niveau de priorité, ce
risque étant naturellement variable selon la pratique de critérisation de l’arrondissement ;
- le risque d’enregistrer des demandes qui n’apparaîtront reposer sur des dossiers incomplets
qu’à l’occasion de la présélection voire du choix final des attributaires ;
- celui d’« oublier » une demande, ce qui est prévenu par la pratique de certains
arrondissements consistant à dresser les listes exhaustives de demandes à destination des
membres des commissions ;
- celui d’erreur dans l’établissement des listes d’attributaires établies en commission. À cet
effet, des contrôles de conformité entre les notes prises par l’élu présidant la commission et
sa collaboratrice de cabinet ou ses services d’une part, et la responsable de crèche concernée
d’autre part, sont fréquemment pratiqués.
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
55/89
Il n’a pas été fait mention de risques de manquement à la probité. L’arrondissement Z souligne
que l’anonymisation des dossiers présente de son point de vue la vertu de limiter le risque de
discrimination liée à l’origine supposée des familles, tandis que le risque de ne pas prendre en
compte une situation particulière, faute d’identifier le demandeur, lui est opposé par
l’arrondissement U.
Le contrôle interne ne s’appuie pas, dans les mairies d’arrondissement de l’échantillon
examiné, sur une cartographie des risques et sur une formalisation des modalités (auto
contrôle, contrôle hiérarchique notamment) et des méthodes de contrôle (sur échantillon, avec
une périodicité précise).
En pratique, la détection d’anomalies (incohérence, manque d’information) apparaît le plus
souvent lors de l’instruction et du passage en commission, de manière circonstancielle. Elle
résulte de manière générale de l’échange d’informations entre les divers acteurs du processus,
le croisement desdites informations lors de l’examen d’une situation pouvant révéler une
incohérence et provoquer son report.
Le caractère informel du contrôle interne ne choque pas les acteurs locaux. Par opposition à
un processus de délivrance de carte nationale d’identité par exemple, qui ne peut qu’être régi
par une exigence de « zéro défaut », l’attribution de places de crèches n’est pas une science
exacte. Les informations livrées par les demandeurs sont pour partie purement déclaratives,
les modalités d’instruction des dossiers sont très variables, les critères de sélection des
attributaires sont divers et parfois contradictoires, leur interprétation et leur application peuvent
être empreintes de subjectivité, la traçabilité du cheminement d’une demande vers sa
satisfaction ou pas est faible lorsque les décisions ne sont pas motivées explicitement.
Pour autant, il serait erroné de conclure à une résignation de certains acteurs face la
description qui précède. Il n’est pas douteux que les mesures engagées par la Ville et des
mairies d’arrondissement en faveur de plus grandes transparence et équité dans les
attributions, si elles ne formalisent pas le contrôle interne de l’activité, en bâtissent les
fondations. À titre d’illustration, l’exacte application d’une méthode telle que la cotation est
auditable. À l’inverse, la pratique d’échanges oraux réalisés sur la base de prises de notes
individuelles sur support papier personnel l’est peu.
Deux recommandations pourraient être émises, qui, outre leur intérêt propre, contribueraient
à servir de base à des opérations de contrôle interne :
Il a été constaté que la base SIPE comporte des demandes qui ne sont plus en cours de
validité, parfois depuis plusieurs années, notamment en raison d’une absence de gestion du
délai de péremption de demandes non actualisées. (Ce délai d’actualisation/confirmation de
la demande par les parents est en général de six mois). Cette obsolescence des bases de
demandes pose un problème de régularité par rapport à l’autorisation du logiciel SIPE par la
CNIL et de fiabilité des exploitations statistiques. Des bases actives de demandes comportant
un nombre élevé de demandes invalides expliquent aussi, entre autres causes, que les listes
de demandes intégrales ne soient pas mises à disposition des commissions dans certains
arrondissements.
Une disposition minimale de contrôle interne serait de procéder à une vérification périodique
de l’actualisation des listes de demandes.
Une autre disposition de contrôle de l’attribution de places porterait sur la phase essentielle
que constitue le passage d’une décision de principe, l’attribution, à une mesure pratique
d’application, l’admission dans l’équipement d’accueil. Cette étape est d’autant plus sensible,
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
56/89
en termes de contrôle interne, qu’elle s’accompagne d’un passage de témoin de la mairie à
l’établissement. Sa traçabilité doit donc être assurée.
Aussi serait-il nécessaire d’éviter que soit possible, (pour les places en crèche collective ou
familiale et en halte-garderie lorsqu’elles relèvent de la compétence de la commission
consultative), l’admission d’un enfant par un responsable d’établissement sans attribution
préalablement saisie dans SIPE par la mairie, sur décision explicite de l’élu responsable
(décision formalisée par le procès-verbal de la commission d’attribution ou par une décision
écrite du maire ou de son adjoint délégué, pour les attributions non soumises à la commission,
suite à désistement ou à libération imprévue de place dans une période inter-commission).
La chambre formule les recommandations suivantes :
Recommandation n° 9 : Procéder à un contrôle périodique de la mise à jour du fichier
des demandes en cours de validité.
La Ville a mentionné avoir inscrit cette recommandation dans l’engagement n°4 de son projet
de Charte « priorité transparence » et qu’elle a connu un début de mise en oeuvre.
Recommandation n° 10 : Saisir dans SIPE l’ensemble des décisions d’attribution
relevant en principe de l’avis de la commission d’attribution, qu’elles interviennent en
commission ou hors commission, et conditionner les admissions correspondantes par
le responsable d’établissement à la réalisation par la mairie d’arrondissement de cette
condition préalable.
7.12.
Les arrondissements n’analysent pas toujours les résultats de leur pratique
d’attribution, au regard des objectifs affichés
La Ville adhère à cette recommandation en précisant qu’elle ne s’applique pas à l’accueil
occasionnel et certains accueils à temps partiel, notamment en halte-garderie, qui ne relèvent
pas de la commission d’attribution en première intention.
Les deux arrondissements de l’échantillon ayant procédé ces deux dernières années à des
analyses significatives des caractéristiques socio-économiques de leurs attributaires sont
l’arrondissement W (ceci en raison du besoin ressenti d’évaluer les résultats de la pratique de
cotation expérimentée en 2014 et d’en ajuster la pondération par critère) et l’arrondissement
Z.
L’arrondissement Z
élabore un bilan annuel des attributions, communiqué au conseil
d’arrondissement.
L’exploitation statistique est beaucoup plus limitée dans l’arrondissement Y, qui calcule parfois
un taux global de satisfaction des demandes par commission et décrit simplement la répartition
des familles attributaires en trois classes de niveau de revenus (< à 3 000 €, de 3 000 à
5 000 €, > à 5 000 €).
Enfin, l’arrondissement V précise seulement le nombre des attributions selon que les
demandeurs sont domiciliés ou non dans l’arrondissement et il mentionne dans son rapport
d’activité annuel le seul nombre total des dossiers déposés.
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
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La chambre considère que l’exploitation des statistiques socio-économiques des bénéficiaires
de place de crèche constitue une facette essentielle de l’exigence de transparence des
attributions, outre qu’elle constitue un outil indispensable de pilotage des politiques
d’attribution par les arrondissements.
Compte tenu de la difficulté d’exploitation statistique de SIPE, qui sera évoquée dans la
dernière partie du rapport, mais aussi du fait qu’il serait plus aisé pour des mairies
d’arrondissement de tirer des conclusions de données statistiques si elles n’étaient pas
limitées à leurs propres attributions mais étendues à celles des autres arrondissements
parisiens, leur ouvrant la possibilité de réflexions comparatives, la chambre recommande :
Recommandation n° 11 : Faire produire par la direction des familles et de la petite
enfance et mettre à la disposition des mairies d’arrondissement une analyse statistique
annuelle de l’attribution des places de crèche à l’échelle de la Ville, de l’arrondissement
et de ses homologues.
Recommandation n° 12 :
Engager chaque mairie d’arrondissement à réaliser un bilan
annuel et une évaluation de son activité d’attribution de places de crèche.
La Ville a répondu à ces recommandations en indiquant qu’elles suscitent son entière
adhésion et que la DFPE s’est d’ailleurs engagée dans cette voie en produisant
mensuellement des statistiques sur le nombre d’enfants admis, en produisant des enquêtes à
date sur leur qualité (situation au regard du handicap, revenus des parents, âges…) et en
mettant ses services à la disposition des mairies d’arrondissement demandeuses de telles
statistiques.
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
58/89
8.
DEUX PRINCIPAUX TYPES DE MISE EN OEUVRE DU PROCESSUS
D’ATTRIBUTION SE DÉGAGENT
Prenant en compte les constats opérés plus haut sur les diverses modalités d’attribution
observées, le tableau suivant oppose deux types de pratique d’attribution, désignés par les
lettres A et B, au regard de critères qui les distinguent avec netteté :
Tableau n° 6 :
Typologie de processus
TYPE A
TYPE B
Usage développé de SIPE (saisie des critères,
préparation
des
commissions,
saisie
des
attributions)
Usage limité de SIPE (pas de saisie des critères,
instruction sur support papier et/ou logiciel
propre)
Forte implication des services administratifs de la
mairie,
au-delà
de
la
phase
d’inscription
(élaboration des propositions et présentation en
commission)
Faible implication des services administratifs de la
mairie au-delà de la phase d’inscription
Préoccupation dominante d’objectivation des
situations des familles centrée sur des critères
affichés de priorité
Préoccupation
dominante
de
connaissance
circonstanciée et détaillée des situations des
familles
Pas d’implication de l’élue et de son cabinet dans
le recueil direct des informations auprès des
familles, volonté de distanciation usager/décideur
Forte implication de l’élue et de son cabinet dans
le recueil direct de l’information auprès des
familles,
volonté
de
lien
personnel
usager/décideur
Formalisation et partage de l’information entre les
acteurs, en l’absence d’implication personnelle de
l’élue dans la phase de recueil de l’information
Information peu formalisée et partagée du fait de
l’instruction sur dossier papier et par annotations
manuscrites
Souci de maitrise de l’impact socio-économique
des décisions d’attribution
Appréciation des résultats des attributions en
termes de taux global de satisfaction des
demandes
Source : CRC IDF
Les typologies de pratiques d’attribution des six arrondissements de l’échantillon, jointes en
annexe n°5
au rapport, montrent clairement qu’il ne s’agit pas d’une simple diversité observée
sur un choix arbitraire d’éléments de différenciation : ces derniers sont corrélés entre eux, ce
qui permet de considérer qu’ils forment des « types » caractéristiques.
Les arrondissements Z et W relèvent à l’évidence du type A dont ils réunissent la quasi-totalité
ou la totalité des caractéristiques.
Pour autant leurs pratiques ne sont pas strictement identiques : elles ne différent pas
seulement au plan des caractères distinctifs retenus par la typologie (moindre sollicitation des
services administratifs dans la phase postérieure à l’inscription dans l’arrondissement Z), au
plan de l’originalité de leurs expériences ( anonymisation des dossiers dans l’arrondissement
Z et cotation dans l’arrondissement W), mais aussi par exemple au plan de l’usage des critères
SIPE et de priorité très étendu et de la qualité de la base des demandes en cours dans
l’arrondissement Z.
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
59/89
Les autres arrondissements de l’échantillon relèvent du type B, mais leurs pratiques ne sont
pas non plus identiques.
L’arrondissement Y se distingue ( l’usage du présent correspond à la description de la pratique
constatée lors de l’instruction, mais la Ville a indiqué que l’arrondissement a depuis décidé d’y
mettre fin à partir du mois de septembre 2016, au profit d’un usage exclusif du logiciel SIPE)
par un haut niveau de détail des informations recueillies auprès des familles, mais aussi par
la mutualisation de l’information auprès des acteurs du processus d’attribution en raison de
l’usage d’un logiciel support distinct de SIPE. Si l’usage de ce logiciel n’est pas régulier au
regard de la loi informatique et libertés, il assure une incontestable traçabilité de la motivation
des attributions.
Les arrondissements U et X sont très semblables dans leurs pratiques, pour l’essentiel, très
représentatives du type B.
L’arrondissement V ne s’en distingue pas sensiblement, mais il constitue cependant un cas
particulier : il est en effet caractérisé par un grand nombre de places de garde d’enfants. En
conséquence, la pratique de l’attribution de places à des parents non domiciliés dans
l’arrondissement n’y est pas exceptionnelle.
Le règlement des établissements d’accueil de la petite enfance de l’arrondissement V prévoit,
comme celui des autres arrondissements, que « les inscriptions des enfants résidant dans un
autre arrondissement mais n’ayant pas trouvé de place pourront être examinées, s’il reste des
places non attribuées ».
En pratique, les parents concernés doivent dans un premier temps, éventuellement après avoir
rencontré l’élue en charge de la petite enfance, adresser une demande motivée à la maire
d’arrondissement, qui prend la décision de les autoriser ou non à déposer une inscription, qui
sera alors examinée en pré-commission et commission.
Selon les informations recueillies sur place, les documents préparatoires aux commissions
d’attribution tenues sur la période du second semestre 2014 et du premier semestre 2015 et
leur compte rendu, la quasi-totalité des demandes exprimées par les habitants de
l’arrondissement est satisfaite. Ce n’est, selon la mairie d’arrondissement, qu’en l’absence de
demande en attente de ses propres habitants qu’elle attribue des places de crèche à des
habitants hors arrondissement.
Selon une exploitation des fichiers SIPE transmis par la DFPE, correspondant aux inscriptions
enregistrées au second semestre 2014 et au premier semestre 2015, 10 % des
attributions/admissions bénéficiaient à un responsable n°1 de l’enfant qui n’était pas domicilié
dans l’arrondissement. Il s’agit principalement de parents exerçant des fonctions de sûreté ou
de sécurité publique ou exploitant un commerce dans l’arrondissement V.
Si dans cet arrondissement le service public de garde des jeunes enfants tend au caractère
de service universel au bénéfice des habitants qui y sont domiciliés, l’ensemble de leurs
demandes ayant vocation à être satisfaites en raison de l’importance de l’offre de places, il
paraît légitime à la chambre de s’interroger :
- sur le bien-fondé du dispositif de double instruction des demandes par les responsables de
crèche et par l’élue petite enfance et son cabinet ;
- sur la justification que le passage des demandeurs domiciliés dans l’arrondissement par une
rencontre avec l’élue petite enfance lors d’une permanence hebdomadaire soit présentée
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
60/89
comme une étape constitutive du parcours de demande (et non comme une simple faculté
offerte aux parents) ;
- sur la nécessité que les informations recueillies à cette occasion, bien que difficilement
traçables, ne soient pas limitées à la mise en oeuvre des principales priorités d’attribution
définies par le règlement de fonctionnement en vigueur (une mention telle que « parents très
motivés » paraît à cet égard exprimer une empathie superfétatoire !) ;
- sur la lourdeur du dispositif de pré commission/commission et sur la valeur ajoutée de la
commission d’attribution proprement dite (dont il a été indiqué oralement lors du contrôle
qu’elle était destinée à satisfaire à l’obligation de pluralisme politique de la composition de la
commission d’attribution), quand une plus grande fréquence des commissions (en principe
trois par an) pourrait être privilégiée, ce qui limiterait le nombre des attributions opérées hors
commission.
La diversité des pratiques des six arrondissements de l’échantillon examiné se justifie, au plan
des principes, par la dévolution de la compétence d’attribution aux arrondissements. Elle ne
recouvre pas des pratiques équivalentes en termes d’atteinte des objectifs de la collectivité.
9.
CES DEUX TYPES DE PRATIQUES NE CONTRIBUENT PAS DE
MANIÈRE ÉQUIVALENTE AUX OBJECTIFS DE TRANSPARENCE ET
D’ÉQUITÉ AFFICHÉS PAR LA COLLECTIVITÉ
9.1.
Le type A assure, à de nombreux égards, une transparence supérieure à celle du
type B
La saisie des critères dans SIPE privilégie, de fait, les critères délibérés par la collectivité,
inscrits à son règlement et validés par la CNIL. Elle permet, par l’emploi de cases cochées
dans l’application, sans zone de caractère libre, de s’assurer du respect du principe de
proportionnalité posé par la loi du 6 janvier 1978, d’éviter ainsi la mention de données
excessives (seules doivent être prises en compte les informations pertinentes et nécessaires
aux décisions d’attribution).
Cette saisie permet leur objectivation (le critère est présent, sans considération
potentiellement subjective d’intensité dudit critère dans la situation examinée) et le partage de
l’information avec les autres acteurs des commissions d’attribution, de manière moins aléatoire
que par oral.
Elle permet également une motivation, certes non exhaustive, mais utile à l’appréciation de
l’équité des attributions.
Elle assure une plus grande traçabilité du traitement du dossier, de la saisie initiale de
l’inscription à la décision intervenue.
Elle facilite grandement la mise en oeuvre de dispositifs de contrôle interne du processus
d’attribution.
Elle permet également l’analyse statistique et l’évaluation de ce dispositif, notamment en
termes de respect des critères d’attribution de places définis par la collectivité. Cette évaluation
et sa publicité conditionnent une réelle transparence.
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
61/89
9.2.
Par voie de conséquence, il donne de plus grandes garanties d’équité dans la pratique
des attributions
Il n’est pas douteux que l’exigence de transparence répond au soupçon de partialité ou
d’arbitraire dans les suites apportées aux demandes des administrés, d’une part, et que
l’insuffisante transparence alimente un tel soupçon en rendant difficile la démonstration d’un
traitement équitable des demandes.
Naturellement, l’usage développé de SIPE ne garantit en rien que les élus qui président les
commissions d’attribution dans les arrondissements dont les pratiques relèvent du type A ne
prennent leurs décisions qu’en considération des données saisies dans SIPE, mais un bon
niveau général de transparence y est constaté.
Les contrôles sur pièces opérés dans trois des quatre arrondissements pratiquant le type B
d’attribution ont permis de constater la présence de données à caractère personnel
manifestement excessives par rapport à la finalité de l’exercice d’attribution, selon une
fréquence variable.
Il a été observé que les interlocuteurs de l’équipe de contrôle étaient peu ou pas conscients
des règles applicables en matière de fichiers de données à caractère personnel (absence de
déclaration à la CNIL, pourtant obligatoire, d’un fichier automatisé du type Excel comportant
des données très détaillées et parfois contestables au plan légal, dans un arrondissement) et
du fait que les règles posées par la loi du 6 janvier 1978 relative « à l’informatique, aux fichiers
et aux libertés » s’applique également aux fichiers papier de données à caractère personnel.
Il en découle que le principe de respect du droit des personnes posé par la loi n’y est pas mis
en application (droit d’information, d’accès et de rectification, droit d’opposition). Certes, les
données recueillies l’ont généralement été à la suite de leur énonciation par les demandeurs
lors d’entretiens avec, dans le cas des arrondissements en cause, l’élue petite enfance ou sa
collaboratrice de cabinet. Toutefois, les familles qui les ont livrées, dans un contexte de
recherche de conviction des décideurs, n’avaient pas forcément conscience de leur
enregistrement dans des fichiers dont la durée de conservation n’est pas limitée et dont la
sécurité d’accès par des tiers n’est pas garantie.
À titre d’exemples, des mentions peuvent être considérées comme excessives, voire
attentatoires au respect de la vie privée des familles ou discriminatoires pour certaines :
- «
le père n’est pas régularisé » ;
-
« en instance de divorce du premier conjoint, séparée du deuxième conjoint » ;
-
« deux mamans », en caractères gras ;
-
« gros problèmes psy de la mère » ;
-
« maman 43 ans » ;
-
« réfugiés politiques
».
Naturellement, le lien direct et exclusif entre de telles mentions et la décision d’attribution ou
de rejet de la demande ne peut être établi avec certitude : il est cependant très probable
lorsque, par exemple s’agissant de la mention « réfugiés politiques », il s’agit du seul cas de
retrait d’une liste de propositions émise par une responsable de crèche au profit d’un
placement « en attente » (report à une commission qui se tiendra au semestre suivant) et
qu’au dossier n’est associée aucune autre information particulière.
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
62/89
Le constat de données pouvant être considérées comme attentatoires au respect de la vie
privée des familles ou discriminatoires ne permet pas d’affirmer le caractère significatif, au
plan statistique, des anomalies relevées. Mais il suffit à établir le risque pris par les
arrondissements qui font le choix d’une pratique d’instruction et d’attribution peu formalisée.
Il en va de même des mentions à caractère partisan, telle « élue sur la liste de (nom du maire
d’un arrondissement voisin)
», ou du soutien apporté à des demandes par les élus locaux, par
la pratique dans deux arrondissements de la mention d’initiales face à des demandes, parfois
accompagnées de signes +++ ou de symboles (points rouges) et qui correspondent soit aux
initiales de l’élue petite enfance, soit à celles du/de la maire d’arrondissement, de son premier
adjoint et d’autres personnes non identifiées. Il en va de même de la justification d’une
proposition d’attribution formulée par une responsable de crèche consistant en la mention de
l’« appui Mme X (nom de l’élue en charge de la petite enfance ».
Les dossiers peuvent également comporter des lettres d’intervention, y compris d’élue en
charge de la petite enfance d’un arrondissement à celle d’un autre arrondissement, au
bénéfice d’un enfant dont « la grand-mère est très connue dans le Nième (arrondissement),
ancienne présidente de … (association caritative) ».
En outre, les mentions anecdotiques et parfois purement subjectives ne manquent
naturellement pas telles que la mention de la (très) forte motivation des parents, par exemple.
La fréquence des « recommandations » constatées et des mentions anecdotiques (mais qui
peuvent témoigner d’une empathie particulière et non motivée à l’égard de demandeurs) est
variable selon les arrondissements examinés : il peut être considéré qu’elles sont révélatrices
d’une ambiance générale d’instruction des dossiers. Ces mentions et recommandations sont
relevées, dans trois arrondissements, dans des documents qui ne font pas toujours référence
aux critères officiels d’attribution prioritaire, ce qui laisse à penser qu’ils se substituent de fait
largement auxdits critères.
La Ville a répondu aux observations de la chambre en condamnant fermement les pratiques
de mentions excessives relatives aux situations des familles et de « recommandations ».
L’usage exclusif de SIPE constitue une protection efficace contre les risques de poursuite de
pratiques anormales et elle souligne les diverses dispositions qu’elle prend à cet effet.
10.
LES EXPLOITATIONS STATISTIQUES ISSUES DE SIPE ET
LIVRÉES PAR LA VILLE SONT PEU FIABLES
La chambre a souhaité pouvoir disposer d’informations statistiques susceptibles d’apprécier
le respect par la Ville et les six arrondissements de l’échantillon examiné des critères
d’attribution préférentielle définis par la collectivité et qui sont constitutifs de l’équité qu’elle
ambitionne.
L’équipe d’instruction de la chambre a tout d’abord tenté de procéder par elle-même à une
exploitation statistique d’informations disponibles dans la base SIPE. Des difficultés d’export
de données (capacité d’export limitées) et des résultats erratiques l’ont conduit à solliciter de
la direction des familles et de la petite enfance, le 2 février 2016, la production de statistiques
relatives à l’activité d’attribution de places de crèches. Cette demande a fait l’objet d’un «
cahier des charges », assorti de variantes proposées en cas de difficultés, certaines étant
prévisibles car apparues lors de la tentative menée.
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
63/89
Les statistiques livrées au terme d’un délai d’un mois consacré par la direction des familles et
de la petite enfance à divers tests de fiabilité présentent des écarts significatifs par rapport à
la demande formulée par la chambre. Les justifications apportées par la DFPE à ces écarts
lors de l’instruction, puis par la Ville en réponse aux observations provisoires, expriment
davantage les limites techniques de l’outil et la mauvaise qualité de la base de données de
SIPE qu’elles n’établissent la validité des résultats statistiques. Ce que la Ville a reconnu en
demandant de ne pas publier deux tableaux statistiques, car
« les pratiques de saisie ne sont
pas homogènes ce qui conduit à des valeurs non significatives ».
La difficulté de la direction à élaborer les statistiques attendues procède de diverses causes :
Le cahier des charges initial de SIPE prévoyait la mise en oeuvre d’un infocentre, qui n’a pas
été créé.
Parmi les domaines fonctionnels de l’application, celui consacré aux éditions et aux
statistiques comporte peu de prestations relatives à la phase d’attribution / admission : celles
relatives au nombre des demandes d’inscription par mois et du nombre d’admission par
semaine et par mois, celle des taux d’admission par jour, par semaine ou par mois.
Les extractions statistiques prévues portent sur les catégories socio-professionnelles des
familles, leur typologie et leurs revenus par tranche.
Leur usage est apparu compliqué à l’équipe de contrôle, qui a recueilli des témoignages
concordant des agents des deux mairies d’arrondissement qui analysent de manière
statistique leur pratique d’attribution de places de crèche.
La direction des familles et de la petite enfance considère que le constat d’absence
d’infocentre et de nombre assez restreint de statistiques concernant l’attribution / admission
doit être modéré par la mise en service complète encore récente de SIPE (automne 2014) et
par l’existence de l’infrastructure technique pour un infocentre, nourri de quelques requêtes.
L’alimentation de la base de données et sa mise à jour par les arrondissements sont
déficientes.
L’équipe de contrôle de la chambre a pu constater au début du mois d’avril 2016 que
3 471 demandes, tous statuts confondus, sont antérieures à l’année 2011, dont plus de 150
pour le 3
ème
et le 18
ème
arrondissement et plus de 500 pour le 16
ème
et le 20
ème
. La conservation
de telles données à caractère personnel au-delà de cinq ans à compter de leur enregistrement,
outre qu’elle est inutile, les enfants concernés ayant dépassé l’âge d’être accueillis en crèche,
contrevient à l’autorisation accordée par la CNIL à la mise en oeuvre de SIPE.
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
64/89
La direction de la famille et de la petite enfance a étudié la part des demandes non valides
dans les listes établies au 15 octobre 2015 et au 1
er
mars 2016 et produit le tableau qui suit :
Tableau n° 7 :
Evolution des données obsolètes dans la base active de SIPE
15 octobre 2015
1
er
mars 2016
Évolution entre le
15 octobre et le
1
er
mars
Nombre de demandes
enregistrées
39 254
35 219
‐
4035
Demandes portant sur des
enfants de plus de 3 ans
12 022, soit 30.6%
6 465, soit 18.4%
‐
5557
Demandes non réactualisées
dans les 6 derniers mois
10 454, soit 27%
8 505, soit 24%
‐
1949
Source DFPE
Elle reconnaît que la part des demandes non valides n’est pas négligeable mais souligne
qu’
« elle connaît une régression en résultat des alertes et de l’accompagnement qui ont été
conduits ».
Outre l’obsolescence des données, la direction a observé que, dans une période
d’appropriation de l’outil par les agents des mairies, des données ne sont parfois pas saisies
ou mal saisies (il en va ainsi des « statuts » des demandes, comme indiqué plus haut).
L’équipe de contrôle a elle-même constaté, en étudiant les fichiers transmis par la direction
des familles et de la petite enfance, que les attributions ne sont généralement pas saisies dans
SIPE par les agents de l’arrondissement Y, que les revenus de plus de 40 % des demandeurs
ne le sont pas dans l’arrondissement V et que la distribution des demandes par statut est
parfois inexplicable.
Ceci sans évoquer l’omission très large des « critères SIPE » dans plusieurs arrondissements.
La Ville a souligné, dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, que la saisie
des données dans SIPE et plus globalement la gestion de la base de données, sont de la
compétence des arrondissements. Elle a précisé que «
la qualité des fichiers, sans être
totalement satisfaisante, progresse. L’étude de la qualité des fichiers se pérennisera, au
rythme de quatre fois par an … et elle fournira la base d’un dialogue avec les mairies
d’arrondissement, poursuivi au besoin par des accompagnements ».
La Ville a, en outre, annoncé le lancement d’un marché destiné à l’élaboration des requêtes à
utiliser dans l’infocentre.
La chambre, par ses observations provisoires, avait illustré son doute sérieux sur la fiabilité
des statistiques produites par la DFPE en prenant l’exemple des anomalies constatées dans
le calcul des taux d’admission livré par la Ville, dont le résultat faisait apparaître des totaux
d’attributions difficilement explicables, rapportés au nombre de places de crèches collectives
et familiales par arrondissement.
Par sa réponse, la Ville confirme l’appréciation de la chambre :
« s’agissant des tableaux …
présentant des ratios entre offre et demande par arrondissement, les tableaux restent sujets
à des biais statistiques : doublons dans les demandes qui ne peuvent être détectés, manque
d’actualisation des demandes et la notion d’offre d’accueil ne couvre pas l’ensemble de l’offre
municipale. De plus, comme vous l’avez observé, les pratiques de saisie ne sont pas
homogènes, ce qui conduit à des valeurs non significatives. Nous estimons donc préférable
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
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que ces éléments qui pourraient faire l’objet d’interprétations erronées dans un rapport public
ne figurent pas dans le rapport final ».
Le rapport d’observations provisoires de la chambre comportait un chapitre intitulé
« les
statistiques d’admissions en établissements municipaux d’accueil des jeunes enfants donnent
une image contrastée de l’atteinte de l’objectif d’équité ».
Compte tenu du diagnostic partagé
par la chambre et la ville quant à l’insuffisante fiabilité des données produites par la DFPE (et
après avoir fait droit à la demande de la Ville de voir retiré un tableau relatif aux taux
d’attribution-admission par arrondissement), ce chapitre est joint en
annexe n°4
au présent
rapport.
En dépit de la réserve majeure que constitue la saisie partielle par les arrondissements des
données dans SIPE, la Ville a souligné, dans sa réponse aux observations provisoires de la
chambre que les statistiques établies expriment
« l’équilibre et l’équité de la politique
d’attribution : les listes d’attributaires sont représentatives des listes de demandeurs en même
temps qu’elles illustrent une attention portée aux catégories les plus vulnérables (demandeurs
en situation de monoparentalité, bas revenus), conformément à la feuille de route des élues
de la petite enfance. »
En conclusion du présent rapport, la chambre émet, outre les recommandations détaillées
formulées plus haut, la recommandation générale suivante :
Recommandation générale : Développer la mise en oeuvre du processus d’attribution
de type A caractérisé notamment par l’usage plus complet de l’application SIPE et la
saisie des critères de priorité d’attribution définis dans les règlements intérieurs des
arrondissements
.
En complément de la manifestation de son plein accord sur cette recommandation générale,
la Ville a exprimé ses intentions de donner suite au présent rapport, dans les termes suivants,
s’agissant des
« recommandations opérationnelles, auxquelles la municipalité adhère sans
réserve et qui connaissent toutes des perspectives de mise en oeuvre dans une échéance
courte, voire un début de mise en oeuvre :
Ainsi que le mentionne le rapport au §254, conformément aux objectifs fixés par la feuille de
route de la maire de Paris, la conseillère de Paris déléguée à la petite enfance et à la protection
de l’enfance a piloté, de novembre 2015 à juin 2016, un comité de pilotage associant
l’ensemble des Maires d’arrondissement afin de poursuivre l’harmonisation des pratiques et
améliorer la transparence de l’attribution des places en crèche (les séances ont
successivement porté sur l’information des familles, la préparation et à la tenue d’une
commission, l’examen des pratiques innovantes et des modalités d’accès des plus vulnérables
aux établissements, le bilan et les pistes d’amélioration du logiciel SIPE, les modalités de
signalement des situations vulnérables etc.)
Ce travail de concertation avec l’ensemble des mairies d’arrondissement conduit à la rédaction
d’une charte « Priorité transparence » visant à renforcer la transparence de l’attribution des
places en crèche et simplifier les démarches des familles, jointe à la présente note, dont les
engagements répondent en grande partie aux recommandations 1 à 12.
En complément, la municipalité a souhaité renforcer le bon usage de SIPE, au moyen d’un
audit et d’évolutions de l’outil, en cours.
La municipalité a également souhaité nourrir l’infocentre au moyen de la structuration de
requêtes, méthodologiquement fondées. La construction solide de ces requêtes est en cours.
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
66/89
Certaines pratiques mentionnées par le rapport ont d’ores et déjà été modifiées par des
arrondissements. C’est le cas de l’arrondissement identifié dans le rapport, dont la direction
générale des services a déclaré reprendre à son compte la préparation des commissions
d’attribution et se conformer à une utilisation exclusive de SIPE.
Enfin, la municipalité souscrit sans réserve à la nécessité de se conformer strictement aux lois
et règlements relatifs à l’usage de fichiers de traitements de données à caractère personnel
(informatisés ou manuels). Les pratiques mises en cause par la chambre sont fermement
condamnées par la maire de Paris. Une note du secrétariat général adressée aux mairies
d’arrondissement a rappelé la nécessité absolue de se conformer à la réglementation. Ce
rappel a également été adressé par la maire de Paris aux maires d’arrondissements. Les
formations à l’usage de SIPE en direction des services et élu-e-s d’arrondissement ont
également été développées pour les accompagner dans l’appropriation de cet outil et des
contrôles seront conduits. Des sessions de sensibilisation aux règles de la CNIL seront par
ailleurs, à nouveau organisées, à destination des personnels des mairies d’arrondissement.
Nombreux arrondissements ont eux-mêmes faire part, au cours du comité de pilotage autour
de l’amélioration de la transparence de l’attribution des places, de leur volonté de s’inscrire
dans cette démarche. »
Les arrondissements de l’échantillon examiné par la chambre, pratiquant le type B
d’attribution, ont, pour l’un d’entre eux, décidé de mettre en oeuvre le type A et pour les trois
autres, produit des explications à leur choix de pérenniser le type B de sélection des enfants
admis en crèche, en exprimant parfois et dans des proportions variables, leur accord sur des
recommandations ponctuelles. L’anonymisation des arrondissements examinés n’appelle pas
la présentation détaillée de leurs réponses.
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
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ANNEXES
Annexe n° 1 :
Données statistiques sur l’offre de places d’établissements d’accueil des
jeunes enfants, rapportée à la population, par arrondissement
75001
17 268
398
3
4
189
214
47,49%
53,77%
75002
22 558
801
3
5
190
235
23,72%
29,34%
75003
36 727
1 131
9
11
401
436
35,46%
38,55%
75004
28 068
621
7
8
384
414
61,84%
66,67%
75005
61 080
1 304
14
18
830
908
63,65%
69,63%
75006
44 154
896
6
8
424
474
47,32%
52,90%
75007
58 166
1 386
4
4
266
266
19,19%
19,19%
75008
39 409
1 102
8
10
335
385
30,40%
34,94%
75009
60 293
2 170
13
16
737
812
33,96%
37,42%
75010
95 436
3 577
14
18
898
998
25,10%
27,90%
75011
156 831
4 853
23
26
1 469
1544
30,27%
31,82%
75012
146 527
4 566
27
33
1 521
1683
33,31%
36,86%
75013
184 235
5 647
39
53
2 306
2837
40,84%
50,24%
75014
142 535
4 011
18
22
1 110
1255
27,67%
31,29%
75015
240 723
7 463
35
37
2 146
2226
28,76%
29,83%
75016
170 239
4 325
14
17
742
805
17,16%
18,61%
75017
171 945
6 164
25
32
1 426
1641
23,13%
26,62%
75018
202 780
7 641
33
43
2 066
2445
27,04%
32,00%
75019
187 799
7 352
42
56
2 517
3113
34,24%
42,34%
75020
199 113
7 122
30
44
1 926
2418
27,04%
33,95%
TOTAL
2 265 886
72 530
367
465
21 883
25 109
30,17%
34,62%
317
407
20
424
23
455
28,16%
32,34%
29
37
1 297
1 492
1,79%
2,06%
21
21
162
162
0%
0,22%
274
8
803
12,14%
739
33
912
46,76%
*
HG
:
haltes
‐
garderies
*JE
:
jardins
d'enfants
TOTAL
EMAJE
+
ASSOCIATIFS
dont
REGIE
MUNICIPALE
dont
GESTION
EXTERNALISEE
dont
ACHATS
DE
PLACES
ETABLISSEMENTS
ASSOCIATIFS
Crèches
collectives,
familiales,
article
30,
achats
de
place,
DSP
Arrondissements
(données au
01/01/2015 DFPE)
Population
(INSEE)
Enfants de
moins de 3
ans (INSEE
2012)
Nbre
d’EMAJE
Nbre
d’EMAJE
hors
HG*/JE*
Nbre de
places en
EMAJE
Nbre de
places en
EMAJE
hors
HG/JE
Ratio nbre
places en
EMAJE/enfant
Ratio nbre
places en
EMAJE hors
HG/JE/enfant
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
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Annexe n° 2 :
Critères d’attribution figurant à l’article 9 du règlement de
fonctionnement des EMAJE parisiens
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
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Annexe n° 3 :
Critères de priorité SIPE du panel
CRITERES
DE
PRIORITE
SIPE
CHOISIS
PAR
LES
ARRONDISSEMENTS
ARRONDISSEMENTS
Y
V
Z
U
X
W
TOTAL
1
Problème
médical
enfant
X
X
X
X
X
X
6/6
2
Difficulté
liée
au
logement
X
X
X
3/6
3
Naissance
multiple
X
X
X
X
X
5/6
4
Adoption
X
X
X
X
X
5/6
5
Transfert
d'un
autre
arrondissement
X
X
X
X
4/6
6
Contingent
Sénat
X
1/6
7
Parents
mineurs
X
X
X
X
4/6
8
Horaires
décalés
X
X
2/6
9
Priorité
crèche
familiale
X
X
X
X
4/6
10
Problème
médical
parent
X
X
X
X
X
X
6/6
11
Fratrie
admise
en
crèche
X
X
X
X
X
5/6
12
Famille
nombreuse
X
X
X
X
X
5/6
13
Famille
monoparentale
X
X
X
X
X
5/6
14
Proximité
école
X
X
2/6
15
Handicap
enfant
en
demande
d'inscription
X
X
2/6
16
Reprise
d'une
activité
X
X
X
3/6
17
Congé
parental
6
mois
X
X
X
3/6
18
Demande
crèche
autre
secteur
X
X
X
3/6
19
Handicap
enfant
au
sein
de
la
famille
X
X
X
X
4/6
20
Fratrie
sur
liste
des
inscrits
X
X
X
X
4/6
21
Suivi
PMI
X
X
X
X
X
X
6/6
22
RSA
X
X
X
X
4/6
23
Problème
lié
à
l'emploi
X
X
X
3/6
24
Rupture
du
mode
de
garde
X
X
X
X
4/6
25
Dossier
HG
X
X
X
3/6
26
Congé
parental
d'un
an
X
X
X
3/6
27
Handicap
parent
X
X
X
X
X
5/6
28
Fratrie
ayant
déjà
une
place
X
X
X
3/6
29
Protection
de
l'enfance
X
X
X
X
X
5/6
30
Personnel
Ville
de
Paris
X
X
X
X
X
X
6/6
31
Fin
de
congé
parental
X
X
X
3/6
32
Etudiants
X
X
X
3/6
33
Déménagement
ds
arrdt
d'un
enfant
admis
X
X
X
3/6
34
Un
parent
hors
Paris
en
semaine
X
X
2/6
35
Refus
famille
d'une
place
précédente
X
X
2/6
36
Pas
d'observations
X
1/6
TOTAL
14/36
14/36
36/36
28/36
16/36
24/36
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
70/89
Annexe n° 4 :
Les statistiques d’admissions en établissements municipaux d’accueil des
jeunes enfants donnent une image contrastée de l’atteinte de l’objectif d’équité
Sous les réserves précédentes relatives à la fiabilité des statistiques livrées par la DFPE et
des fichiers qui y sont joints, les développements qui suivent tentent d’apprécier l’atteinte de
l’objectif d’équité dans les attributions, s’agissant de critères de priorité retenus par la
collectivité.
En matière de taux d’admission-attribution
Les taux d’admission-attribution sur demandes (taux A/D) produits par la DFPE sont très
variables selon les arrondissements.
En matière de prise en compte des revenus des familles
Une analyse a été réalisée de la répartition des taux d’admission-attribution sur demandes,
selon le niveau de revenu des familles, au plan parisien et par arrondissement.
Tableau : Analyse par revenus à l’échelle parisienne
TRANCHE_REVENUS
Attribution
Demande
Total
général
%
Population
admise
%
Population
demande
Taux
admission
par
catégorie
de
0
à
1000€
1409
2485
3894
11,69%
10,88%
56,70%
de
1001
à
2500€
2582
4357
6939
21,43%
19,07%
59,26%
de
2501
à
4000€
2548
4271
6819
21,15%
18,69%
59,66%
de
4001
à
5500€
2031
4039
6070
16,86%
17,68%
50,28%
de
5501
à
7000€
1195
2713
3908
9,92%
11,87%
44,05%
de
plus
de
7000€
1522
3862
5384
12,63%
16,90%
39,41%
Non
communiqué
762
1120
1882
6,32%
4,90%
68,04%
Total
général
12049
22847
34896
100,00%
100,00%
52,74%
Source DFPE
Les résultats constatés
17
au niveau des arrondissements sont naturellement plus contrastés
que la moyenne parisienne.
17
Les données présentes dans SIPE font apparaître des manques relatifs au niveau de revenus de certains
demandeurs. Le pourcentage de revenus « non communiqués » se répartit pour l’essentiel dans les fourchettes de
0 à 2% des demandes dans 10 arrondissements et dans celle de 2 à 10 % dans 9 arrondissements. Le cas de
l’arrondissement V est exceptionnel, avec un taux de revenus non communiqués de 42,94 % des demandes et de
44,42 % des admissions. Si ce niveau extrêmement élevé des revenus « non communiqués » rend la statistique
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
71/89
Les principes d’attribution définis au règlement-cadre de fonctionnement des établissements
municipaux d’accueil des jeunes enfants sont à cet égard de « veiller à une répartition
équitable entre catégories socio-professionnelles et revenus des parents », d’une part et
d’ « être représentatif de la diversité des parisiens », d’autre part.
Les résultats de l’analyse par revenus, produite par la direction des familles et de la petite
enfance à l’échelle du total des arrondissements, ne contredisent pas ces objectifs :
S’agissant des écarts entre le pourcentage de la population admise et le pourcentage de la
population inscrite en demande par tranche de revenus, le tableau reflète un traitement
différencié entre les demandes relevant des trois tranches inférieures de revenus, favorisées
en termes de taux d’admission, tandis que celles relevant des trois tranches supérieures de
revenus sont défavorisées. Cela paraît refléter tout autant le principe d’universalité du service
public de la petite enfance que la préoccupation d’équité fondée sur la considération que les
demandeurs aux revenus les plus élevés disposent d’un éventail de solutions de garde plus
large, notamment d’une plus grande capacité à financer le recours à des auxiliaires parentaux
à leur domicile.
L’ampleur des écarts est limitée : les trois tranches inférieures de revenus représentent
51,14 % des demandes et 58,02 % des attributions, hors revenus non communiqués,
naturellement. Cela peut être expliqué notamment par l’impact du critère de priorité aux
familles dont les deux membres du couple de parents travaillent, critère très fréquemment
affiché par les interlocuteurs de l’équipe de contrôle. Le basculement du sens des écarts
au-delà de 4 000 € de revenus n’est pas choquant, les deux sous-ensembles de niveaux de
demandeurs étant par ailleurs très globalement équilibrés en nombre.
Ce basculement est également constaté dans la comparaison directe des taux d’admission
par tranche avec la moyenne parisienne de 52,74 %.
Le total parisien fait clairement apparaître la priorité généralement donnée aux bas revenus.
Les taux d’admissions rapportées aux demandes sont décroissants de la tranche n°2 à la
tranche n°6, l’écart avoisinant 20 %. Certes, la tranche n°1 (revenus allant de 0 à 1 000 €
mensuels) bénéficie d’un score inférieur à celui de la tranche n°2 (de 1 001 à 2 500 €) : mais
il est possible de considérer que ce résultat relatif aux très bas revenus, n’est pas très
représentatif de la priorité donnée au critère de revenus, mais reflète plutôt l’absence ou la
faiblesse d’activité professionnelle des parents. La priorité accordée aux très bas revenus est
dans ce cas contrariée par la pratique des commissions d’attribution qui, de manière générale,
accordent une priorité à la problématique de conciliation vie professionnelle/vie familiale des
parents en activité. Sous cette réserve relative à la tranche des très bas revenus, le résultat
global sur Paris établit que la Ville, par le biais de ses arrondissements, respecte
statistiquement tout à la fois, globalement, son objectif d’équité (et non d’égalité) au regard
des revenus familiaux, le basculement s’opérant entre les tranches de revenus n°3 et 4, et de
représentativité au regard de la diversité de la population parisienne.
propre à l’arrondissement V sujet à caution, le nombre des familles concernées est sans incidence significative sur
les résultats à l’échelle de la Ville.
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
72/89
Le tableau suivant construit par l’équipe de contrôle sur la base des fichiers de données
transmis par la direction des familles et de la petite enfance décrit la répartition des demandes
et admissions par tranche de revenus, au niveau parisien global et dans les six
arrondissements de l’échantillon analysé :
Tableau : Taux d’attribution/admission dans six arrondissements
TAUX
A/D
DE
L'ECHANTILLON
DE
SIX
ARRONDISSEMENTS
nb
:
A
=
attributions
‐
admissions
et
D
=
demandes
nb:
nc
=
revenus
non
communiqués
Périmètre
PARIS
Y
V
Z
U
X
W
nb:
moyenne
par
périmètre,
revenus
non
communiqués
compris
52,74%
34,02%
74,20%
53,55%
39,74%
43,52%
33,50%
Écart
de
taux
A/D
entre
la
T
1
et
la
moyenne
(T1
‐
Tm)
3,96%
11,69%
6,08%
6,31%
7,96%
‐
16,93%
‐
0,98%
nb
:
T1=
tranche
de
revenus
mensuels
de
0
à
1000
€
56,70%
45,71%
80,28%
59,86%
47,70%
26,59%
32,52%
Écart
de
taux
A/D
entre
la
T
4
et
la
moyenne
(T4
‐
Tm)
‐
2,46%
‐
6,33%
‐
7,53%
‐
2,04%
‐
0,18%
0,99%
‐
2,92%
nb
:
T4=
tranche
de
revenus
mensuels
de
4001
à
5500
€
50,28%
27,69%
66,67%
51,51%
39,56%
44,51%
30,58%
Écart
de
taux
A/D
entre
la
T
2
et
la
T
6
(T6
‐
T2)
19,85%
27,78%
5,74%
18,53%
11,98%
‐
9,06%
18,81%
nb
:
T2=
tranche
de
revenus
mensuels
de
1001
à
2500
€
59,26%
50%
72,41%
63,24%
45,06%
36,01%
39,40%
nb
:
T6=
tranche
de
revenus
mensuels
de
plus
de
7000
€
39,41%
22,22%
66,67%
44,71%
33,08%
45,07%
20,59%
Tranche
la
plus
nombreuse
en
demandes
(D)
T2
T6
nc
T4
T6
T6
T2
Tranche
la
plus
nombreuse
en
attributions
(A)
T2
T2
nc
T3
T4
T6
T2
nb:
les
données
relatives
à
l’arrondissement
V
sont
à
interpréter
avec
prudence,
en
raison
de
l'importance
des
revenus
non
communiqués
(entre
40
et
50%
des
familles)
Source : CRC IDF / DFPE 430.
Les indicateurs utilisés sont les suivants :
- le premier est l’écart entre le taux A/D des inscriptions de la tranche de revenus n°1
avec le taux moyen de l’arrondissement (ou de la Ville). Un écart positif exprime un
traitement préférentiel par rapport à la moyenne des familles, un écart négatif un
traitement moins favorable ;
- le deuxième est l’écart entre le taux d’A/D des inscriptions de la tranche n°4 avec le
taux moyen de l’arrondissement (ou de la Ville). Cet écart s’interprète comme le
précédent ;
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
73/89
- le troisième est l’écart entre les taux A/D des inscriptions des tranches de revenus n°2
et 6 (plus de 7 000 € mensuels) ; il exprime le sens et l’ampleur des différences de
traitement des familles au regard de leurs revenus ;
- le quatrième rappelle la tranche de revenus aux inscriptions les plus nombreuses en
termes de demandes ;
- le cinquième répond à la même définition, mais s’agissant des admissions.
Ces deux derniers indicateurs ne sont pas servis, s’agissant de l’arrondissement V, compte
tenu de la part trop importante des revenus non communiqués.
L’arrondissement Y se caractérise par la très forte priorité accordée aux très bas et bas
revenus, les arrondissements Z, W et U (par ordre décroissant), par la forte priorité accordée
aux bas revenus, l’arrondissement V par une priorité de même nature, mais plus limitée et
incertaine, compte tenu des données très partielles saisies dans SIPE. Enfin, l’arrondissement
X est caractérisé par des résultats qui expriment une absence de priorité accordée aux
revenus très bas et bas, au profit principalement des revenus moyens inférieur principalement
mais aussi des trois tranches de revenus les plus élevés, au traitement plus favorable ou
équivalent à celui de la moyenne de l’arrondissement. Ceci reflète sans doute une priorité
systématiquement donnée aux familles dont les deux parents sont en activité.
Il convient toutefois, à ce stade, de faire une observation qui vaudra également en ce qui
concerne les analyses des admissions selon les critères de vie monoparentale ou de couple
et d’occupation de deux, d’un ou d’aucun emploi des demandeurs, analyses qui seront
présentées plus bas.
La direction des familles et de la petite enfance a précisé que la situation des « responsables
n°1 et 2 », saisie dans SIPE, est celle des parents exerçant l’autorité parentale, qui peuvent
ne pas ou plus vivre ensemble. En effet, les revenus saisis dans SIPE sont en principe ceux
des responsables légaux. Aussi les revenus de la famille pris en compte, peuvent ne pas
refléter celle du responsable n°1 vivant seul ou du couple qu’il forme, de fait, avec une autre
personne que le responsable n°2. La situation juridique et la situation réelle des couples
peuvent différer et le niveau de revenus pris en compte, en conséquence.
En matière de situation monoparentale ou de vie en couple des demandeurs
Une troisième analyse a été produite par la direction des familles et de la petite enfance,
relative à la situation d’état-civil des demandeurs.
L’intention de l’équipe de contrôle était de déterminer si les attributions de places de crèche
variaient selon que les demandeurs vivaient en couple ou étaient en situation monoparentale.
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
74/89
Tableau :
Analyse par situation à l’échelle parisienne
SITUATION
Attribution
Demande
Total
général
%
Population
admise
%
Population
demande
Taux
admission
par
catégorie
Célibataire
1315
2246
3561
10,91%
9,83%
58,55%
Divorcés
60
94
154
0,50%
0,41%
63,83%
Mariés
5835
11135
16970
48,43%
48,74%
52,40%
Pacsés
1214
2467
3681
10,08%
10,80%
49,21%
Séparés
498
786
1284
4,13%
3,44%
63,36%
Veuf
/
Veuve
19
25
44
0,16%
0,11%
76,00%
Vie
maritale
2876
5593
8469
23,87%
24,48%
51,42%
Non
déclaré
232
501
733
1,93%
2,19%
46,31%
Total
général
12049
22847
34896
100,00%
100,00%
52,74%
Source : DFPE
Cette analyse illustre l’observation mentionnée plus haut : elle est fondée sur une information
d’état-civil relative au « responsable n°1 » ayant formulé la demande d’inscription. Comme
indiqué ci-dessus, la situation familiale décrite dans SIPE reflète la situation juridique des
parents exerçant l’autorité parentale et peut être différente de la situation réelle de vie
quotidienne (famille recomposée depuis la demande d’admission de l’enfant, parent isolé
depuis). En conséquence, dans l’analyse jointe, les célibataires, divorcés, séparés ou
veufs/veuves sont supposés en situation monoparentale tandis que les mariés, pacsés et
classés en « vie maritale », sont supposés vivre en couple.
Sous cette réserve, les écarts de taux d’admission par catégorie, et le sens de ces écarts
établiraient une priorité d’attribution en faveur des demandeurs en situation de
monoparentalité.
Ceci serait conforme à l’attention portée par la majorité des commissions d’attribution de
l’échantillon examiné aux situations monoparentales, pour des raisons cumulatives d’accès ou
de conservation d’un emploi par le parent, d’aide à la parentalité, de niveau de revenus de la
famille. Cette « priorité » est perceptible dans le règlement cadre de fonctionnement des
établissements municipaux d’accueil des jeunes enfants : la volonté de favoriser la mixité
sociale conduirait à « tendre vers un équilibre entre les situations familiales (couples, familles
monoparentales, parents séparés, divorcés…) ». Certes, la notion d’équilibre est peu
opérationnelle pour apprécier l’atteinte de l’objectif parisien. En revanche, la mention dans le
règlement d’une intention d’ « accorder une attention particulière aux dossiers d’enfants issus
de familles monoparentales en situation de vulnérabilité sociale et/ou familiale » est
incontestablement plus claire et effectivement mise en oeuvre, même si leur identification
statistique est difficile.
En matière de prise en compte de l’activité professionnelle des demandeurs
Une analyse du croisement de la situation d’état-civil du responsable n°1 et de la situation du
ou des demandeurs en matière d’emploi a été réalisée.
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
75/89
L’objectif poursuivi était d’apprécier statistiquement le traitement différencié des familles au
regard de la problématique de conciliation vie professionnelle/ vie familiale, selon leurs
caractéristiques croisées de composition (couple de parents ou parent seul) et d’activité (deux,
un ou aucun parent en activité).
Un premier constat peut être tiré du tableau suivant, relatif de la répartition des attributaires et
des demandeurs selon le nombre d’emploi occupé par le(s) parent(s) et réalisé par la chambre
à partir du tableau de la direction des familles et de la petite enfance intitulé « analyse par
situation/emploi ».
Tableau :
Situation d’activité professionnelle des parents à l’échelle parisienne
demandeurs
attributaires
en
nombre
en
%
en
nombre
en%
deux
emplois
17481
76,51%
9167
76,08%
un
emploi
4218
18,46%
2289
19,00%
aucun
emploi
1148
5,02%
593
4,92%
Total
22847
12049
Source : CRC IDF / DFPE
Il est frappant de constater que la répartition des attributaires par nombre d’emploi des parents
reflète quasi parfaitement la population des demandeurs. Occuper un nombre donné d’emploi
ne constitue pas en soi un critère de priorité pour le(s) demandeur(s).
Le tableau suivant, également dressé à partir des données figurant dans celui produit par la
DFPE, affiche les taux d’attribution de places, variables selon le croisement des informations
d’état civil et d’emploi des demandeurs :
Tableau :
Croisement des données d’état civil et d’activité professionnelle
CROISEMENT
SITUATION
EMPLOI
DEMANDES
ATTRIBUTIONS
TAUX
A/D
à
l'échelle
de
la
ville
NOMBRE
D'EMPLOI
du/des
parent(s)
NOMBRE
D'EMPLOI
du/des
parent(s)
SELON
L'EMPLOI
du/des
parent(s)
SITUATION
DEUX
UN
AUCUN
DEUX
UN
AUCUN
DEUX
UN
AUCUN
situation
supposée
monoparentale
954
1707
490
590
1044
258
61,84%
61,16%
52,65%
situation
supposée
de
couple
16217
2417
561
8415
1203
307
51,89%
49,77%
54,72%
total
17171
4124
1051
9005
2247
565
52,44%
54,49%
53,76%
Source : CRC IDF / DFPE
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
76/89
Il établit le traitement prioritaire des demandeurs en emploi, supposés en situation
monoparentale par rapport aux couples avec un ou deux emplois (et donc par rapport au taux
d’attribution moyen de 52.74 %). À cet égard, le résultat observé ne permet pas de conclure,
au plan statistique, à une atteinte de l’objectif affiché du règlement cadre, de « favoriser la
conciliation avec la vie professionnelle, notamment en cas de double activité des parents » :
Le taux d’attribution de places à des parents en couple et occupant deux emplois est
légèrement plus faible que la moyenne générale. Le fait d’être sans emploi n’est pas pénalisant
au plan statistique. Ces résultats contredisent radicalement les propos tenus par les
interlocuteurs de l’équipe de contrôle dans les arrondissements. Seule la situation
incontestablement plus favorable de l’occupation d’un emploi par un demandeur réputé seul
correspond à leurs représentations des priorités qu’ils mettent en oeuvre. Il s’agit là d’un
constat à l’échelle parisienne, qui n’a pas été décliné par arrondissement. Ce constat pourrait
s’expliquer par le conflit d’objectif entre deux priorités contradictoires : accorder une priorité
aux couples en activité d’une part, et aux situations monoparentales et aux revenus modestes,
d’autre part.
En matière de prise en considération des critères de priorité saisis dans SIPE
Une dernière analyse a été réalisée par la direction des familles et de la petite enfance, relative
à la saisie des critères SIPE dans l’application et à leur impact, le cas échéant, sur la décision
d’attribution des places.
Le nombre de demandeurs inscrits avec saisie d’un critère d’attribution SIPE au moins,
rapporté à celui des inscrits, est très variable selon les arrondissements : par ordre d’usage
croissant de recours à la critérisation SIPE lors de l’inscription, les arrondissements de
l’échantillon se classent comme suit : arrondissement U : 11,06 %, arrondissement Y :
18,04 %, arrondissement X : 20,26 %, arrondissement V : 36,34 %, arrondissement W : 56,7 %
et arrondissement Z
: 86,30 %.
L’analyse qui suit est réalisée à l’échelle de l’ensemble du territoire parisien.
Le tableau ci-dessous classe les critères de priorité SIPE par ordre d’impact sur la décision
d’attribution, au niveau de l’ensemble des arrondissements (qu’ils utilisent très partiellement
ou très largement la critérisation).
Tableau :
Taux d’attribution/admission par critère saisi dans SIPE, classés par
ordre décroissant
RETRAITEMENT DONNEES CRITERES SIPE PAR LA DFPE
CATEGORIE
CRITERES
Demande du
01/09/2014 au
31/08/2015
Admission du
01/09/2014 au
16/03/2016
Ratio
Admission/
Demande
SOCIAL
Protection de l'enfance
11
11
100,00%
MEDICAL/SOCIAL
Suivi PMI
108
96
88,89%
MEDICAL
Handicap enfant en demande inscription
19
16
84,21%
DIVERS
Transfert d'un autre arrondissement
217
182
83,87%
DIVERS
Dossier HG (besoin temps plein)
84
69
82,14%
DIVERS
Déménagement dans l’arrondissement
d'un enfant admis
189
152
80,42%
FAMILLE/SOCIAL
Parents mineurs
10
8
80,00%
FAMILLE
Fratrie admise dans la crèche
895
672
75,08%
Ville de Paris – Attributions des places en crèche – Exercices 2012 et suivants – Observations définitives
77/89
MEDICAL
Handicap enfant au sein de la famille
85
61
71,76%
FAMILLE
Adoption
45
32
71,11%
MEDICAL
Handicap Parent
162
114
70,37%
DIVERS
Personnel de la Ville de Paris
541
378
69,87%
TRAVAIL
Étudiants
189
132
69,84%
FAMILLE
Fratrie ayant déjà eu une place
571
387
67,78%
FAMILLE/SOCIAL
Famille nombreuse
950
614
64,63%
SOCIAL
Difficulté liée au logement
327
209
63,91%
MEDICAL
Problème médical Enfant
130
83
63,85%
TRAVAIL/SOCIAL
Famille monoparentale
1295
821
63,40%
MEDICAL
Problème médical Parent
199
126
63,32%
DIVERS
Rupture du mode de garde
134
82
61,19%
TRAVAIL
Problème lié à l'emploi
503
304
60,44%
DIVERS
Refus famille d'une place précédente
53
32
60,38%
DIVERS
Proximité école
457
275
60,18%
FAMILLE
Naissance multiple
693
417
60,17%
TRAVAIL/SOCIAL
Revenu de solidarité active
749
448
59,81%
TRAVAIL
Reprise d'une activité
852
486
57,04%
FAMILLE
Fratrie sur la liste des inscrits
497
283
56,94%
TRAVAIL
Fin de congé parental
83
46
55,42%
DIVERS
Contingent Sénat
2
1
50,00%
TRAVAIL
Congé parental d'un an
22
11
50,00%
DIVERS