ENTITÉS ET POLITIQUES PUBLIQUES
LE LOGEMENT SOCIAL FACE
AU DÉFI DE L’ACCÈS
DES PUBLICS MODESTES
ET DÉFAVORISÉS
Rapport public thématique
Évaluation d’une politique publique
Synthèse
Février 2017
g
AVERTISSEMENT
Cette synthèse est destinée à faciliter la lecture et l’utilisation du
rapport de la Cour des comptes.
Seul le rapport engage la Cour des comptes.
Les réponses des administrations et des collectivités concernées
figurent à la suite du rapport.
Sommaire
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Une évaluation de politique publique
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
1
Des constats en réponse à huit questions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7
2
Les résultats de l’évaluation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15
Recommandations
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .19
Synthèse des cahiers territoriaux
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .21
3
Après plus d’un siècle de développement, le logement social occupe aujourd’hui
une place déterminante en France : avec 4,8 millions de logements en 2016, il
représente un logement sur six et près de la moitié du parc locatif total. Les
derniers comptes du logement évaluent le montant des aides publiques qui lui
sont consacrées à 17,5 Md€ pour 2014, soit 43 % de l’ensemble des aides au
logement : ce montant se répartit entre 8 Md€ d’aides personnelles et 9,5 Md€
d’aides aux organismes de logement social, principalement pour la construction.
Dans un contexte marqué par les fortes attentes des citoyens en matière de
logement et par une action de l’État qui reste soutenue dans la durée, la Cour
des comptes a décidé de procéder à une évaluation de la politique publique du
logement social.
Aux termes de la loi qui fixe les objectifs de cette politique, « la construction,
l’aménagement, l’attribution et la gestion des logements locatifs sociaux visent
à améliorer les conditions d’habitat des personnes de ressources modestes ou
défavorisées. Ces opérations participent à la mise en œuvre du droit au logement,
et contribuent à la nécessaire mixité sociale des villes et des quartiers
1
».
Le champ de l’évaluation menée par la Cour a porté en conséquence sur
l’analyse des dispositifs du logement social au regard de l’objectif premier de
cette politique publique : l’accès au logement social des personnes modestes
et défavorisées.
Cette évaluation a été menée par une formation interjuridictions associant la Cour
des comptes et les chambres régionales des comptes Nouvelle-Aquitaine,
Auvergne-Rhône-Alpes, Île-de-France et Pays de la Loire. Cette formation a défini
les questions évaluatives suivantes :
l
dans quelle mesure le logement social permet-il de loger, dans des délais
raisonnables, les différents publics ciblés par cette politique ?
l
dans quelle mesure l’offre de logement social est-elle adaptée aux besoins
de ces publics ?
l
quels sont le coût et l’impact des actions mises en œuvre pour corriger les
défauts d’ajustement constatés ?
l
les différents objectifs de la politique publique du logement social sont-ils
conciliables ?
Une évaluation
de politique publique
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
5
______________________
1
Article L. 411 du code de la construction et de l’habitation (CCH), issu de la loi du 29 juillet 1998
d’orientation relative à la lutte contre les exclusions.
Le rapport de la Cour porte un jugement évaluatif sur ces points après avoir
passé en revue huit questions, exposées ci-après, sur le fonctionnement du
logement social.
L’instruction a conduit à la réalisation d’enquêtes de terrain dans six territoires
témoins
2
, à une enquête en ligne auprès de l’ensemble des organismes HLM, à
des comparaisons internationales, ainsi qu’à l’élaboration de données inédites à
partir d’une exploitation directe des bases statistiques nationales. Elle a bénéficié
de l’appui d’un comité d’accompagnement spécialisé, constitué des principaux
acteurs de cette politique et d’experts.
______________________
2
Communauté d’agglomération de Cergy-Pontoise, Grenoble-Alpes métropole, département de
la Haute-Vienne, Nantes Métropole, métropole Nice-Côte d’Azur, communauté d’agglomération
de Valenciennes Métropole.
1
Des constats en réponse
à huit questions
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
7
1- Qui bénéficie du logement
social ?
Le logement social améliore
efficacement les conditions
de vie de ses occupants
L’impact du logement social sur les
conditions de vie des occupants est très
important, notamment dans les zones
de tension du marché de l’immobilier. Il
apporte globalement aux occupants un
avantage annuel, par rapport aux
loyers de marché, qui peut être estimé
à environ 13 Md€. Cet avantage, qui
provient des aides publiques consenties
à l’origine lors de la construction des
logements sociaux, procure aux
locataires une économie de loyer de
l’ordre de 40 % en moyenne nationale,
et de 50 % en Île-de-France.
Le logement social s’ouvre
de plus en plus aux ménages
modestes et défavorisés,
mais pas partout
La réglementation fixe des conditions
très peu sélectives pour accéder au
logement social, puisque 65,5 % de la
population se situent en dessous du
plafond de ressources fixé par arrêté
interministériel pour accéder à la catégorie
la plus répandue de logements sociaux
(logements
PLUS). Toutefois,
le
logement social se spécialise de
plus en plus dans l’accueil des
ménages modestes et défavorisés,
sauf en Île-de-France où il reste
réparti presque également entre
toutes les strates de revenu, autant
par l’effet des attributions récentes
que par la faiblesse de la rotation au
sein du parc social.
Spécialisation du parc social de 1973 à 2013
(répartition des locataires par quartile de niveau de vie)
Source : Cour des comptes d’après les ENL 1973-2013, Insee 2016
Indicateur de pression par revenu selon l’unité de consommation pour 2015
Source : Cour des comptes, d’après données ministère du logement (SNE à fin
2015). Plus l’indicateur est élevé, plus la probabilité d’obtenir un logement social
dans l’année est faible. Ainsi, pour un revenu par unité de consommation compris
entre 1 et 499 €, le nombre de demandeurs est plus de cinq fois supérieur au
nombre d’attributions dans l’année.
Des constats en réponse
à huit questions
Le logement social ne bénéficie
qu’à la moitié des ménages situés
sous le seuil de pauvreté
Bien que le parc social excède d’un
million de logements l’effectif total
des ménages de locataires situés sous
le seuil de pauvreté, le logement
social ne bénéficie qu’à la moitié d’entre
eux. L’autre moitié, logée dans le parc
locatif privé, ne bénéficie pas d’une
compensation spécifique malgré un
niveau de loyer nettement plus élevé : les
locataires du parc privé ne perçoivent pas
une aide personnalisée plus importante,
car le calcul des aides au logement
retient un plafond de loyer à peu près
équivalent aux loyers HLM.
Les conditions de vie des locataires
pauvres ou modestes sont donc très
différentes selon qu’ils bénéficient ou
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
8
non d’un logement HLM. Cet écart est
la principale cause de la demande de
logements sociaux.
2 - Comment sont attribués
les logements sociaux ?
Les attributions bénéficient
aux ménages aux ressources
modestes, mais plus difficilement
aux publics défavorisés
Si le système d’attribution des logements
HLM permet de cibler de manière
effective les ménages à ressources
modestes et relevant de catégories
prioritaires, les ménages les plus
précaires rencontrent des difficultés
particulières : la probabilité d’obtenir
rapidement un logement est plus faible
pour les niveaux de revenu les plus bas.
Des constats en réponse
à huit questions
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
9
Afin de développer une meilleure
adéquation
entre
les
logements
offerts et les ménages demandeurs
(notamment les publics prioritaires), la
gestion des contingents a tendance à
évoluer vers des pratiques partenariales
d’attribution des logements à l’échelle
des agglomérations.
Le volume très important
de demandeurs recouvre
des situations très hétérogènes
La liste d’attente de 1,9 million de
demandeurs est équivalente à quatre
années d’attributions en moyenne
nationale et huit années en Île-de-
France. Elle masque cependant des
situations hétérogènes : elle comprend
600 000 demandes de mutations
internes au sein du parc social ; près de
500 000 demandes non satisfaites ne
sont pas renouvelées l’année suivante.
Malgré des améliorations, la procédure
d’attribution souffre d’un déficit
d’efficience et de transparence
La moitié seulement des organismes
HLM déclare disposer de méthodes
formalisées pour la présélection des
candidats et un quart seulement des
organismes les rendent publiques.
L’insuffisance des visites préalables
des logements par les demandeurs
conduit dans 30 % des cas à des refus
par les ménages des logements qui
leur sont proposés.
3 - Les logements proposés
correspondent-ils
à la demande ?
Du fait de l’inertie du patrimoine
immobilier, le logement social
ne peut pas s’adapter rapidement
aux évolutions de la demande
Les zones tendues disposent de 53 %
seulement de l’offre de logement
social pour traiter 73 % de la demande
de logement social.
En outre, la taille des logements n’est
pas adaptée à la mutation du modèle
familial : elle se caractérise par une
insuffisance des petits logements et par
des attributions mal ajustées aux besoins
et génératrices de sous-occupation.
Enfin, les loyers proposés se caractérisent
par une hausse moyenne due au prix
croissant des livraisons neuves, alors
que les revenus des demandeurs sont
en baisse constante.
Le logement social ne permet pas
de solvabiliser les ménages
les plus pauvres
Le logement social accueille une part
croissante de ménages situés sous le seuil
de pauvreté, mais jusqu’à une certaine
limite. En effet, même en mobilisant les
logements les moins chers et en tenant
compte des APL¸ il n’est pas possible de
loger les ménages dont les ressources
sont inférieures à 30 % du revenu
médian national. Pour ces ménages qui
représentent un demandeur de logement
social sur six, un recours aux dispositifs
de logement d’insertion est nécessaire.
Des constats en réponse
à huit questions
Source : Cour des comptes d’après données ministère du logement (données
provisoires pour 2016)
Logements financés depuis 2001
4 - Faut-il construire toujours
plus de logements HLM ?
La construction de logements
sociaux connaît aujourd’hui un
niveau historiquement élevé
La construction de logements neufs
constitue un objectif-clé pour les
acteurs de la politique du logement
social, qui se réfèrent généralement à
une cible, définie au niveau national,
de 150 000 logements par an. Bien
que cet objectif ne soit pas atteint, le
nombre
de
nouveaux
logements
sociaux connaît un niveau historique-
ment élevé : dépassant depuis 2009
les 100 000 unités par an (contre 60 000
en 2001 et 2002), il atteint près de
130 000 logements en 2016.
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
10
L’effort de construction
de logements sociaux
est insuffisamment ciblé
Cet effort est coûteux pour les
finances publiques (7,8 Md€ en 2014)
et est insuffisamment orienté vers les
petites surfaces, vers les zones en tension
et, en dépit de leur progression, vers les
logements à bas loyers. Le niveau
actuel de construction des logements
sociaux
dépasse
largement
les
volumes nécessaires à la mise en
œuvre des obligations liées à la loi
SRU (20 % ou 25 % de logements
sociaux selon les communes), puisqu’il
faudrait seulement 60 000 logements
supplémentaires par an pour atteindre
les objectifs requis par cette loi d’ici à
2025.
Ce levier doit être comparé
à celui, nettement plus efficace
et moins coûteux, qu’entraînerait
une amélioration des parcours
résidentiels
Un ménage sur six seulement s’installe
dans un logement social grâce à la
livraison d’une construction neuve : les
autres y accèdent du fait du départ des
occupants précédents. La construction
de logements sociaux est donc loin
d’être le levier le plus efficace pour offrir
Des constats en réponse
à huit questions
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
11
plus de logements aux demandeurs :
dans un parc de plus de 4,8 millions de
logements, une amélioration d’un
point seulement du taux de mobilité
représente une offre nouvelle équivalente
à la construction de 48 000 logements
par an, sans entraîner de coût pour les
finances publiques.
Cette situation soulève la question de
la trop grande focalisation des attentes
de la politique publique du logement
social sur les objectifs de construction.
Elle appelle une adaptation de sa
gouvernance et de ses orientations,
en faisant porter davantage l’accent
sur une gestion plus active du parc
existant.
5 - Comment amplifier la rotation
dans le logement social ?
Le ralentissement de la rotation
du parc social est préoccupant
L’ancienneté moyenne des locataires
du parc social est de 13 ans, contre
7 ans dans le parc privé. Si la mobilité
des locataires est le facteur principal
permettant d’accroître le nombre de
logements proposés à la location, peu
d’instruments de politique publique
visent à l’augmenter, et il n’existe
aucune incitation pour les bailleurs
sociaux à l’améliorer.
Le taux de rotation au sein du parc
social est actuellement de 9,6 %,
avec de fortes hétérogénéités selon
les territoires (6 % en Île-de-France,
13 % en Franche-Comté). Il a enregis-
tré une baisse inquiétante sur les
15 dernières années : entre 2002 et
2013, 11 années d’effort de construction
ont augmenté le parc social de plus de
600 000 logements, et pourtant le
nombre d’attributions annuelles a
diminué de 70 000.
Une plus grande continuité
entre logement social et parc privé
est nécessaire pour encourager
les sorties du parc social
Les sorties des ménages du parc
social vers le parc privé (locatif ou en
accession à la propriété) supposent
que le marché immobilier propose des
logements abordables, ce qui nécessite
de mobiliser l’ensemble des outils de la
politique du logement. Or les dispositifs
qui devraient inciter les locataires
dépassant les plafonds de ressources
à quitter le parc social (supplément de
loyer de solidarité, perte du droit au
maintien dans les lieux) sont peu
appliqués.
En particulier, pour que le supplément
de loyer de solidarité (SLS) puisse
jouer un rôle plus important, il faudrait
que son barème amène le loyer, pour
les ménages disposant des ressources
les plus élevées, au niveau des prix
du marché locatif. Il serait également
nécessaire
que
les
exemptions
d’application de ce dispositif soient
strictement limitées.
Une solution envisageable pourrait
être la mise en place de baux à durée
limitée, qui présenteraient l’intérêt de
permettre un réexamen périodique de
la situation des ménages : environ
10 %
des
locataires
dépassent
aujourd’hui les plafonds de ressources,
alors que ceux-ci se situent pourtant à
un niveau élevé.
Des constats en réponse
à huit questions
6 - Comment sont fixés
les loyers ?
La réglementation des loyers
apporte une sécurité financière
aux bailleurs, sans rapport
avec la qualité de service
Très encadrée, la politique des
loyers mise en œuvre dans le parc
social a le mérite de sécuriser le
modèle économique du secteur. Elle
se traduit toutefois par une gamme de
prix étendue, héritée des conditions
historiques du financement de chaque
opération, sans rapport avec la qualité
de service perçue par les bénéficiaires.
En outre, le patrimoine n’est pas assez
orienté vers les demandeurs les plus
modestes : le plafond de ressources
PLAI, qui s’applique aux ménages défa-
vorisés, ne s’impose réglementairement
qu’à 4 % des logements à bas loyers.
La politique des loyers épouse
imparfaitement la capacité d’effort
des locataires
Les aides personnelles au logement –
pour les revenus les plus faibles – et
le supplément de loyer de solidarité –
pour les revenus les plus élevés – ne
font varier la quittance en fonction du
revenu que pour une moitié seulement
des locataires. L’autre moitié acquitte
le même loyer, alors que les revenus
peuvent varier du simple au double.
La politique des loyers
n’est pas cohérente
avec les orientations d’urbanisme
La politique des loyers n’est pas toujours
cohérente avec la recherche d’un meilleur
équilibre de peuplement. Elle appelle
de ce fait des mécanismes nouveaux
de péréquation des loyers entre
quartiers et entre bailleurs au sein des
agglomérations.
7 - Comment le logement social
peut-il contribuer à la mixité
sociale ?
C’est au niveau des villes
et des quartiers que le logement
social doit contribuer à la mixité
sociale
Depuis 1998, la loi fait de la mixité
sociale des villes et des quartiers un des
objectifs que doit favoriser le logement
social.
Cet
objectif
est
décliné
notamment dans la loi du 13 décembre
2000 relative à la solidarité et au
renouvellement urbains (SRU), avec
l’obligation de disposer dans les
communes les plus importantes d’au
moins 20 % de logements sociaux,
puis, à compter de 2013, de 25 %
pour la plupart d’entre elles. La
récente loi relative à l’égalité et à la
citoyenneté ajoute à ce dispositif de
nouveaux outils.
Les ateliers territoriaux organisés lors de
l’évaluation menée par la Cour ont fait
ressortir que les acteurs du logement
social ont souvent tendance à ajouter à
l’objectif de la mixité des villes et des
quartiers, qui est seul fixé de façon
précise par la loi, un objectif, qu’ils se
sont imposé, de mixité d’occupation au
sein du parc social.
Les difficultés se concentrent
sur les quartiers où la proportion
de logements sociaux est élevée,
ce qui représente un quart du parc
social
Les caractéristiques du logement social
(catégories
socio-professionnelles,
types de ménage, etc.) ne varient pas
notablement
entre
la
moyenne
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
12
Des constats en réponse
à huit questions
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
13
nationale du parc social et les quartiers
prioritaires de la politique de la ville. En
revanche, la proportion que représente
le logement social est radicalement
différente : 63 % des habitants des
quartiers prioritaires habitent un
logement social, contre 13 % en dehors.
Au total, un quart du parc social est
implanté dans les quartiers prioritaires
de la politique de la ville.
Les leviers d’action en matière
de mixité doivent s’appliquer
à tous les quartiers
Dans les quartiers de la politique de la
ville, la part prépondérante du logement
social place les organismes HLM face
à des responsabilités particulières,
héritées de l’histoire et notamment de
la construction des grands ensembles.
La politique du logement social ne peut
répondre à elle seule aux difficultés de
ces quartiers, dont la revitalisation
relève d’une approche globale menée
dans le cadre de la politique de la ville.
À cet égard, les orientations visant à
limiter la concentration des logements
sociaux dans les zones urbaines sensibles
ne sont pas encore suffisamment suivies
d’effet : ainsi, seuls 43 % des logements
reconstruits par l’ANRU l’ont été en
dehors des quartiers de la politique de
la ville.
Simultanément, le fait que plus des trois
quarts des logements sociaux – dont
1,2 million de logements à bas loyers –
se situent en dehors des quartiers de la
politique de la ville constitue une
opportunité pour assurer la mixité
sociale sur l’ensemble du territoire. Il est
toutefois nécessaire que ce parc soit
effectivement mobilisé pour pouvoir
accueillir les publics dont les ressources
sont les plus modestes.
8 - Qui doit piloter le logement
social ?
Le logement social est régi par une
gouvernance quadripartite complexe,
faisant intervenir à la fois l’État, les
collectivités locales, les bailleurs
sociaux et Action Logement.
Les acteurs souhaitent
une gouvernance plus territorialisée
La politique du logement social est
perçue par ses acteurs comme très
centralisée et mal adaptée à la diversité
des caractéristiques et des besoins des
territoires. Un consensus des acteurs
nationaux et territoriaux du logement
social se dégage clairement en faveur
d’une gouvernance de cette politique plus
proche des difficultés locales, au niveau
des différents bassins de vie : ces acteurs
soulignent à cet égard la pertinence de
l’échelon intercommunal, représenté par
les établissements publics de coopération
intercommunale (EPCI).
Le rôle de l’État peut évoluer,
mais demeure nécessaire
Peu d’acteurs locaux souhaitent
assumer les responsabilités de l’État
en matière de logement des publics
prioritaires. En revanche, la place des
règles nationales dans la gestion
locale de la politique du logement
social est perçue comme pouvant
être réduite : la compétence de l’État,
garant du cadre règlementaire du
logement social et de son application,
pourrait être mieux définie par des
dispositifs de contractualisation
territoriale entre l’État et l’ensemble
des parties prenantes.
Des constats en réponse
à huit questions
Les acteurs doivent s’organiser
pour mieux coopérer à l’échelon
intercommunal
Bien qu’elle soit prévue par les textes,
la mise en œuvre territoriale de la
politique du logement social se
heurte à des obstacles. Un premier
défi réside dans l’articulation entre
les communes et les communautés
d’agglomération pour l’attribution
de logements sociaux, ce qui fait
ressortir la question sensible de la
préférence communale : un important
travail pédagogique et de coopération
doit être développé pour surmonter
ces oppositions.
Un second défi concerne l’organisation
des bailleurs sociaux et d’Action
Logement : 88 % du parc des bailleurs
sociaux ne font pas l’objet aujourd’hui
d’une coordination interbailleurs au
niveau intercommunal, et ce n’est
que récemment qu’Action Logement
s’est dotée d’une organisation plus
territoriale. Les offices publics de
l’habitat
départementaux
et
les
entreprises sociales de l’habitat sont
encore inégalement habitués à une
présence active dans les instances mises
en place par les intercommunalités, à la
différence des offices publics commu-
naux dont le rattachement au niveau
intercommunal a été prescrit par la loi du
7 août 2015 portant nouvelle organisa-
tion territoriale de la République.
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
14
15
2
Les résultats de l’évaluation
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
15
En définitive, les constats de la Cour
permettent de porter les jugements
évaluatifs suivants
3
:
La politique publique du logement
social ne permet pas de loger dans
des délais raisonnables tous
les publics éligibles
Parmi les 10 millions de ménages
locataires, 4,8 millions sont logés dans
le parc social. Ses logements sont en
moyenne plus récents et davantage
conformes aux normes techniques que
ceux du parc locatif privé, même si leur
environnement
est
parfois
moins
attractif. Ils sont surtout moins chers :
l’écart des loyers HLM avec ceux du
marché est évalué à 40 %, soit 240 €
par mois en moyenne.
Malgré l’ampleur de ce dispositif, le
logement social fait face à une liste
d’attente de 1,9 million de demandeurs.
L’accès au logement social est long et
complexe, ce qui ne lui permet pas de
satisfaire les exigences de délai d’une
partie des demandeurs.
La pression de la demande et les
règles de priorité conduisent à une
spécialisation croissante du logement
social sur les ménages les plus
modestes, sauf en Île-de-France où il
reste réparti presque également
entre toutes les catégories de revenu.
Mais, sur le plan national, le parc
social n’héberge que la moitié des
ménages de locataires situés sous le
seuil de pauvreté, en mobilisant pour
eux à peine 40 % de sa capacité.
Les ménages en grande précarité de
logement rencontrent plus de difficultés
d’accès au logement social que la
moyenne. Enfin, le logement social se
trouve
impuissant
à
accueillir
les
ménages dont les ressources n’atteignent
pas la moitié du seuil de pauvreté et qui
relèvent davantage des dispositifs de
logement d’insertion.
L’inertie du parc social limite
sa capacité d’adaptation
à l’évolution des besoins
L’offre de logement social, conçue
pour durer au moins 40 ans, est
caractérisée par son inertie et par ses
défauts d’ajustement aux déplacements
de l’emploi, aux mutations de la famille et
à la baisse des revenus des demandeurs.
Ainsi, les zones tendues concentrent
73 % de la demande, mais seulement
53 % de l’offre annuelle de logement
social. Le rapport entre les demandes
en
instance
et
les
attributions
annuelles varie de moins de 1 dans
l’Indre à 16 à Paris. En sens inverse, les
zones en recul démographique font
face à des niveaux préoccupants de
vacance dans le parc social.
______________________
3
Dans le domaine de l’évaluation des politiques publiques, les jugements évaluatifs renvoient à
l’ensemble des conclusions et appréciations portées en réponse aux questions évaluatives.
Les résultats de l’évaluation
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
16
La gestion du logement social ne favorise
pas la mobilité des demandeurs
d’emploi. En effet, le long délai
nécessaire pour infléchir ces décalages
n’est pas adapté au rythme des
mutations économiques. Même les
collecteurs d’Action Logement ne
sont guère en mesure de fournir une
prévision des gisements d’emploi à
20 ans, qui serait pourtant nécessaire
pour encadrer l’élaboration des plans
locaux de l’habitat.
L’inertie de l’offre rejoint également celle
de l’occupation, puisque l’attribution
d’un
logement social conduit en
pratique à « remettre les clés à vie »
au bénéficiaire, les dispositifs visant
à empêcher cet immobilisme, en
cas d’amélioration importante des
revenus, s’avérant peu efficaces ou peu
significatifs.
La typologie des logements offerts n’est
pas adaptée non plus à l’augmentation
de la demande, qui se focalise sur les
petits logements T1 et T2, en raison du
développement des phénomènes de
décohabitation et de monoparentalité.
Les personnes isolées représentent
42 % de la demande, et les ménages
de moins de deux personnes 65 %.
En Île-de-France, la demande de
logements T1 représente à peu près
14 années d’attribution.
Enfin, les loyers accessibles pour des
demandeurs situés sous le plafond de
ressources PLAI ne représentent que
23 % de l’offre annuelle en Île-de-
France et 28 % dans les autres régions.
La politique du logement
social est trop orientée
vers la construction neuve
et insuffisamment vers une
gestion active du parc existant
La politique publique du logement
social est encore largement tournée
vers des objectifs de construction,
assortis de cibles ambitieuses, alors
même que la production de logements
neufs a atteint un niveau historiquement
élevé. Cette politique n’est pas la
conséquence de l’obligation, imposée
par la loi SRU, d’offrir 20 % de logements
sociaux (25 % en zone tendue), puisque
cette obligation légale ne justifie que la
moitié seulement de l’objectif fixé dans
l’agenda HLM 2015-2018 (60 000 pour
120 000). En pratique, l’effort de
construction
est
coûteux
en
aide
publique et insuffisamment ciblé sur les
zones tendues.
En outre, une amélioration d’un point
du taux de rotation au sein du parc
social
représenterait
une
offre
annuelle équivalente à la construction
de près de 50 000 logements, sans
entraîner de coût pour les finances
publiques. Or, si l’augmentation de
cette rotation fait partie des objectifs
affichés par la politique publique du
logement social, les dispositifs existants
sont d’un impact réduit et il n’existe
aucune incitation pour les bailleurs à
accroître la mobilité de leurs locataires.
Une gestion plus efficiente du parc
social devrait donc moins cibler un
effort de construction nouvelle qu’une
plus forte incitation à la mobilité pour
les ménages dont les revenus viennent
à dépasser les plafonds de ressources,
dans le cadre de parcours résidentiels
où le logement social n’est qu’une
étape.
Les résultats de l’évaluation
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
17
Les objectifs de la politique
du logement social doivent
trouver leur cohérence
au niveau territorial
La coopération des acteurs locaux
constitue le principal levier de mise en
œuvre de la priorité, assignée par les
textes, de l’accueil des ménages
modestes ou défavorisés. La plupart
des acteurs s’accordent à trouver dans
la mutualisation de leurs droits de
réservation une voie d’amélioration de
la transparence et de l’efficacité des
procédures d’attribution, tout en les
mettant au service d’objectifs partagés.
La question de la mixité sociale relève
également d’une recherche de réponse
collective. Elle renvoie à un problème
d’urbanisme, qui est celui du défaut de
mixité des types de logement au sein de
certaines villes ou de certains quartiers :
63 % des habitants des quartiers
prioritaires de la politique de la ville
occupent un logement social, contre
13 % en dehors de ces quartiers.
Cette situation conduit à mettre en
œuvre dans les quartiers prioritaires
une réduction à terme de la proportion
des logements sociaux et à mettre à
disposition des populations les plus
modestes, dans les autres quartiers des
zones tendues, les logements à bas
loyers qui sont disponibles ou qui doivent
être
développés.
Cette
démarche
implique une adaptation permettant de
relocaliser à bon escient les loyers les
moins chers, afin de répondre à l’objectif
de mixité des villes et des quartiers :
elle suppose un assouplissement des
possibilités de péréquation des loyers
entre
les
diverses
implantations
gérées par les bailleurs sociaux, afin
de ne pas déstabiliser leur équilibre
financier global.
*
***
En définitive, afin d’améliorer l’efficacité
et la cohérence de la politique du
logement social, la Cour propose trois
grandes orientations :
Le logement social doit mieux cibler
les publics modestes et défavorisés
La loi destine explicitement le logement
social aux ménages de ressources
modestes ou défavorisés. Or, compte
tenu des plafonds de ressources fixés
pour accéder au logement social, les
deux tiers de la population sont
aujourd’hui éligibles aux logements
PLUS – qui représentent la plus grande
partie du parc social construit –, alors
même que les publics modestes ne
représentent, selon les définitions du
CREDOC et de l’Observatoire des
inégalités, que la fraction de la
population correspondant aux 30 %
des ménages ayant les plus faibles
ressources.
La loi fait également de la mixité
sociale des villes et des quartiers un
objectif que doit favoriser le logement
social : cet objectif peut se concilier
avec un parc social plus clairement
destiné aux ménages aux ressources
modestes ou défavorisés, à condition
qu’il soit mieux réparti sur le territoire et
qu’il soit équitablement attribué pour
éviter la concentration de populations
en difficulté.
Le logement social doit proposer
plus de logements aux publics
auxquels il est destiné
L’accent doit être porté au moins autant
sur la mobilité au sein du parc social que
sur la construction de logements neufs :
Les résultats de l’évaluation
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
18
la rotation du parc social diminue en
effet de façon préoccupante, et les
attributions
se
réduisent
malgré
l’augmentation du parc. Le logement
social n’a pas vocation à garantir un
logement à vie pour ceux dont la
situation s’est améliorée au point
qu’ils ne relèvent plus de l’objectif,
assigné au parc social par la loi, de loger
les publics modestes ou défavorisés.
La transparence du fonctionnement
du logement social doit être accrue
et son pilotage mieux assuré
au niveau territorial
La confiance des citoyens dans le
logement social suppose que les
procédures d’attribution soient fondées
sur des critères objectifs, justes et
connus de tous. Le bon fonctionnement
du logement social repose également
sur un pilotage assuré au niveau des
bassins de vie, car c’est là que les besoins
peuvent être le mieux appréhendés et
que la réponse à leur apporter peut
être la mieux définie et consentie
entre les acteurs.
*
***
Ces orientations ne remettent pas en
cause l’équilibre économique du
logement social et ne supposent pas
de financements supplémentaires de
la part des acteurs publics. Elles
visent à accroître le service rendu par
le logement social dans le cadre
d’une politique d’ensemble qui dispose
d’autres outils : aides personnalisées
au logement, aides à l’accession à la
propriété, interventions sur le marché
locatif privé. C’est en combinant de
façon cohérente ces différents outils,
tout en orientant de façon plus claire
le logement social vers les catégories
de ménages que lui désigne la loi, que
la politique du logement améliorera
son efficacité.
19
Recommandations
19
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Mieux cibler les publics modestes
et défavorisés
1.
abaisser les plafonds de ressources
en zone tendue et de façon différenciée
selon la situation des territoires et la
nécessité de promouvoir la mixité
sociale ;
2.
renforcer l’articulation entre les
objectifs de construction de logements
sociaux affichés à l’appui de la loi de
finances et les objectifs d’accueil
en logement d’insertion incluant
l’accompagnement social, dans
une approche globale des publics
défavorisés ;
3.
appliquer le plafond de ressources
PLAI aux logements dont le loyer
effectif est inférieur au loyer
maximum de cette catégorie, quel
que soit le financement d’origine du
logement ;
4.
augmenter la part des publics
les plus modestes dans les logements
sociaux situés en dehors des quartiers
prioritaires de la politique de la ville,
en combinant incitation à la mobilité,
politique des loyers et procédures
d’attribution.
Proposer plus de logements
à la location
5.
inciter les bailleurs à améliorer la
rotation de leur parc, en y consacrant
une part de la mutualisation des
ressources entre organismes HLM ;
6.
faire du supplément de loyer de
solidarité un instrument de mobi-
lité, en abaissant son seuil de déclen-
chement, en limitant les exemptions et
en affichant clairement le niveau de
ressources pour lequel le coût global
du logement social atteint le niveau
du marché ;
7.
introduire dans les zones tendues
des baux à durée limitée, en subor-
donnant leur renouvellement à un
réexamen
de
la
situation
des
ménages ;
8.
f
ixer l’objectif de construction
neuve à partir d’une approche
territorialisée des besoins ;
9.
accentuer le ciblage de l’effort de
production, en réduisant fortement
la production de PLS et en se
concentrant davantage sur les zones
tendues et les logements PLAI ;
10.
réduire la concentration des
logements sociaux dans les quartiers
prioritaires de la politique de la ville,
en n’y produisant pas d’offre sociale
nouvelle et en localisant hors de
ces quartiers la reconstitution des
logements sociaux supprimés par
la rénovation urbaine ;
11.
intégrer dans les objectifs de
production de logement social un
indicateur mesurant le développement
des offres diffuses.
Accroître la transparence et piloter
davantage au niveau local
12.
mutualiser la gestion des
décisions individuelles d’attribution
sous l’égide des conférences inter-
communales du logement, dans le
respect des objectifs globaux des
réservataires de contingents ;
13.
rendre obligatoire la formalisation
et la publication des critères de
sélection et d’attribution par les
bailleurs.
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
21
Introduction
Le rapport sur
Le logement social face
au
défi
de
l’accès
des
publics
modestes et défavorisés
constitue la
synthèse de l’enquête de la Cour en
deux volumes – évaluation générale
d’une
part,
cahiers
territoriaux
résultant des investigations conduites
dans six territoires d’autre part –.
Les analyses régionales permettent,
au-delà de certains constats communs
à l’ensemble des cas examinés,
d’apporter un éclairage particulier
sur les organisations mises en place
localement pour favoriser l’accès des
publics modestes et défavorisés au
logement social.
Synthèse des cahiers territoriaux
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
23
mener une politique d’habitat par
d’autres leviers que la construction de
logements sociaux.
On note une certaine paupérisation
du parc, qui n’est pas propre à
Cergy-Pontoise. Il est dès lors difficile
d’assurer une mixité sociale « par le
haut » sur un territoire dont le revenu
moyen est plus faible que la moyenne
régionale et en outre très inégal entre
communes.
Malgré un taux de rotation meilleur
qu’au niveau régional, la mobilité est
faible, en dépit d’un stock important
de logements sociaux dans l’agglomé-
ration et d’un effort de construction
soutenu au regard de l’évolution de la
population. Ce frein s’exerce au détriment
des entrants. Avec 1 362 attributions en
2014, on observe un rapport de
6,6 demandes en attente pour un
logement attribué, traduisant une
tension moindre qu’à l’échelle régionale.
Le système apparaît cependant comme
très cloisonné par les contingents de
réservation,
et
mal
compris
des
demandeurs.
La tension avec les enjeux de mixité est
forte : l’État doit assurer la mise en œuvre
du droit au logement opposable, dont
les élus critiquent l’effet d’accentuation
des difficultés dans certains quartiers.
De leur côté, les maires reconnaissent
donner la priorité aux demandes de
leurs propres administrés. Enfin, les
demandeurs, plus exigeants, ont
tendance à refuser un logement social
situé dans un quartier difficile.
Synthèse des cahiers territoriaux
Communauté d’agglomération de Cergy-Pontoise
État des lieux
La communauté d’agglomération de
Cergy-Pontoise présente les caracté-
ristiques
d’une
intercommunalité
complexe, héritage de son passé de
ville nouvelle et de sa multipolarité.
Depuis 2006, elle a pris à son compte
la délégation des aides à la pierre, et a
structuré une politique du logement
social plus homogène sur le territoire
intercommunal, avec l’appui de sa
politique foncière, faisant presque
doubler la production annuelle de
logements sociaux entre 2006 et 2014.
La préoccupation des élus, dans une
agglomération comptant neuf quartiers
prioritaires de la politique de la ville, est
aujourd’hui d’assurer une véritable
mixité sociale. Leur réponse est diverse,
entre des maires qui continuent de bâtir
et d’autres qui souhaitent désormais
24
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Des préoccupations spécifiques sont
également signalées, par exemple le
risque du vieillissement « en bloc »
des logements sociaux, une part
importante
du
parc
ayant
été
construite sur une période de temps
restreinte, ou des disparités persistantes
entre communes.
La gouvernance est marquée par
l’émergence progressive de l’inter-
communalité face aux communes, et
le grand nombre d’organismes HLM
intervenant sur le territoire. Si les
programmes locaux de l’habitat (PLH)
précédents mettaient l’accent sur la
production de logements sociaux, le
PLH 2016-2021 s’accompagnera des
travaux de la conférence intercommu-
nale du logement pour équilibrer la
politique cergypontaine de l’habitat.
Conclusion
Le territoire de Cergy-Pontoise est
touché par les mêmes difficultés que
l’ensemble de l’Île-de-France : très
forte tension du marché, paupérisation
des publics, difficulté à gérer les équili-
bres de peuplement dans les quar-
tiers sensibles.
Il présente toutefois certaines particula-
rités, liées notamment à son histoire de
ville nouvelle : parc social très abondant
(plus du tiers des résidences principales),
construction dynamique (et des réserves
foncières encore disponibles) et taux de
rotation dans le parc social un peu plus
élevé. De ce fait, la situation du logement
social est légèrement moins tendue qu’à
l’échelle régionale.
Synthèse des cahiers territoriaux
Communauté d’agglomération de Cergy-Pontoise
État des lieux
Agglomération dynamique, riche de
compétences
intellectuelles
et
techniques, Grenoble-Alpes métropole
connaît néanmoins une croissance
démographique faible. Comme dans la
plupart des grandes agglomérations,
un déficit migratoire prononcé atténue
les effets de l’excédent des naissances
sur les décès. En raison de son tissu
économique et d’un taux élevé d’emplois
très qualifiés, le territoire de Grenoble-
Alpes métropole compte une part
importante de ménages aux revenus
moyens et élevés, mais le revenu net
imposable annuel moyen n’est pas plus
élevé qu’ailleurs. La métropole accueille
en effet un nombre important de
ménages défavorisés confrontés à la
cherté de l’immobilier.
25
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Synthèse des cahiers territoriaux
Grenoble-Alpes métropole
La densité de logements s’accroît
dans la métropole. Le foncier est rare
et se caractérise par des prix élevés en
raison de la géographie et des risques
naturels
et
technologiques.
L’agglomération produit environ un
millier de logements sociaux par an,
principalement en diffus ou intégrés
dans des opérations privées, mais l’offre
est encore insuffisante et mal répartie.
L’agglomération compte 46 000 loge-
ments locatifs sociaux. Le parc social,
dont plus du tiers date d’avant
1977, est concentré dans quelques
communes et environ 30 % des
logements sont en zones urbaines
sensibles. Parallèlement, le parc privé
remplit une fonction importante auprès
des ménages à faibles ressources.
35 % des logements sociaux sont situés
dans les quartiers prioritaires, qui
regroupent la plus grande partie des
logements à bas loyers (< 5,5 €/m²).
La demande de logements locatifs
sociaux est forte avec 14 500 demandes
actives fin 2015 et les attributions
(3 675 en 2015) ne répondent que par-
tiellement aux besoins. L’enregistrement
des demandes dans un fichier commun
est une pratique ancienne, qui fonctionne
de manière satisfaisante. Si le travail
collectif au profit des publics prioritaires est
perçu positivement, le fonctionnement
des contingents apparaît complexe et
peu efficace, et les mutations internes au
parc sont difficiles. Des expérimentations
sont en cours, sur la cotation des
demandes et sur la location active.
Synthèse des cahiers territoriaux
Grenoble-Alpes métropole
La métropole joue un rôle croissant
dans la gouvernance de la politique
du logement, notamment à travers
le programme local de l’habitat, en
cohérence avec les politiques du
foncier ou de l’urbanisme. La qualité
des relations partenariales se traduit
par un souhait d’une gouvernance plus
décentralisée pour mieux prendre en
compte les particularités des territoires
et définir des modalités d’action adaptées.
Conclusion
Le diagnostic sur le logement social
dans l’agglomération grenobloise est
largement partagé par l’ensemble des
acteurs locaux.
Pour atteindre son objectif de « produire
plus, mieux et pour tous, et de manière
plus répartie », la métropole a un défi
principal à relever : rééquilibrer son
offre de logement sur l’ensemble de
son territoire en se dotant d’outils
opérationnels pour dégager des espaces
constructibles
dans
un
territoire
contraint géographiquement.
Elle doit également établir avec les
communes un nouvel équilibre, tant
le poids de l’existant est lourd, avec
des communes fortement dotées en
logements sociaux, et continuant à
en construire, et d’autres longtemps
rétives à en accueillir, et toujours
peu enclines à évoluer. Le plan local
d’urbanisme intercommunal, en cours
d’élaboration sous la responsabilité
de la métropole, se fixe l’objectif de
« faciliter la production de logements
diversifiés, abordables et adaptés aux
besoins du plus grand nombre, de
manière équilibrée sur le territoire ».
De par son caractère opposable, il
doit permettre à terme de garantir
une politique d’aménagement du
territoire globale et plus cohérente.
L’autre enjeu est certainement avec
l’État, les communes et les bailleurs de
parvenir à une politique d’attribution
plus transparente avec des critères
connus et respectés.
26
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
27
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Synthèse des cahiers territoriaux
Département de la Haute-Vienne
État des lieux
La Haute-Vienne compte près de
380 000 habitants dont près de la
moitié réside dans l’agglomération de
Limoges, seul grand pôle urbain du
département. Des disparités territoriales
fortes
s’observent
aussi
dans
le
domaine du logement social puisque
les 25 000 logements sociaux sont
concentrés
sur
la
commune
de
Limoges et sur ses quartiers prioritaires
de la politique de la ville (QPV) avec,
respectivement, 70 % et 40 % de l’offre.
Le caractère très détendu du marché
du logement constitue une autre
spécificité importante qui explique,
pour partie, les taux de vacance et de
rotation élevés au sein du parc social
local. Cette caractéristique, qui prive
ce parc de son avantage traditionnel
en termes de niveaux de loyers par
rapport au parc privé, se traduit par
un
accès
relativement
aisé
des
demandeurs aux
logements HLM
(délais courts mais assortis de taux
de refus élevés). Elle nourrit aussi la
persistance d’une image dégradée du
parc social, lequel peine à attirer les
classes moyennes et loge des personnes
aux revenus de plus en plus modestes.
Ce contexte implique des enjeux
importants en matière de peuplement,
de mixité sociale et d’équilibre social
des territoires. S’y ajoute, selon les
acteurs locaux ayant participé à l’atelier
territorial organisé dans le cadre de
l’enquête, un besoin d’ajustement de
l’offre de logement à la demande,
notamment pour mieux répondre aux
attentes croissantes des ménages en
matière d’adaptation au vieillissement
et au handicap. Pour relever ce défi,
les acteurs estiment qu’il importe de
poursuivre l’effort de construction et,
en parallèle, de « remodeler » une partie
des grands ensembles, notamment au
sein des QPV où la vacance est forte.
Le recueil des opinions montre aussi
que le système d’attribution est perçu
comme globalement efficace, en dépit
de réserves quant à sa transparence.
La gestion en flux des contingents de
réservation est considérée comme un
progrès. La convergence des critères
d’attribution utilisés par les bailleurs
sociaux et la mise à disposition d’un
véritable outil commun d’observation et
d’analyse de la demande apparaissent
comme des enjeux d’avenir.
28
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Synthèse des cahiers territoriaux
Département de la Haute-Vienne
Conclusion
Malgré un taux d’effort des locataires
globalement faible, la précarisation des
bénéficiaires du parc social se traduit
par une difficulté croissante de leur
part à s’acquitter de leurs loyers. La
plupart des acteurs ont exprimé leur
scepticisme tant à l’égard de la logique
même de différenciation des loyers des
logements sociaux en fonction de leur
mode historique de financement, qu’à
l’égard des outils instaurés par les
pouvoirs publics pour les moduler (SLS).
La mixité sociale est apparue comme
un sujet de préoccupation générale,
bien que cette notion soit perçue
comme complexe et floue. La difficile
conciliation entre l’objectif de long
terme de ne pas rajouter de la pauvreté
dans les QPV et l’impératif de l’urgence
sociale a été relevée. Les autorités
publiques locales, qui reconnaissent
que la mixité sociale a longtemps été
négligée en Haute-Vienne, ont indiqué
qu’un travail collectif sera mené sur ce
sujet dans le cadre de la conférence
intercommunale du logement social
(CIL) de l’agglomération de Limoges.
Cet
engagement témoigne d’une
coopération croissante des acteurs
en matière de gouvernance, l’État
jouant localement un rôle pivot dans
cette dynamique. La mise en place de
la CIL et la montée en puissance du
niveau
intercommunal
(Limoges
Métropole) sont perçues comme des
avancées importantes qui, au niveau
opérationnel, doivent s’accompagner
d’une amélioration des outils de pilotage
et de suivi. Enfin, les acteurs ont
exprimé un besoin de plus grande sta-
bilité juridique et de territorialisation
croissante de cette politique publique.
départemental de gestion de la
demande, mis en place en 1998 et
jugé plus performant que le système
national d'enregistrement (SNE),
une démarche de mutualisation
entre les bailleurs pour faciliter la
réponse à la demande, ou un dispositif
d’accompagnement des locataires
pour lesquels une mobilité au sein du
parc social pourrait être pertinente.
En ce qui concerne la mixité sociale,
l’opération de rénovation urbaine du
quartier Malakoff constitue un exemple
réussi d’amélioration de l’image et
d’évolution des caractéristiques du
peuplement du quartier.
Nantes Métropole se caractérise par
une tradition ancienne de coopération
approfondie entre les acteurs, se
traduisant par des outils partagés
entre les bailleurs et les pouvoirs
publics : fichier commun de la demande,
programme
local
de
l’habitat,
conventions d’objectifs qualitatives
entre la métropole et les bailleurs
sociaux,
dispositif
favorisant
les
mutations de locataires entre bailleurs
sociaux. Ces actions partenariales
concluantes ont ainsi favorisé la
montée en puissance de la conférence
intercommunale du logement.
Conclusion
Le territoire de Nantes Métropole
demeure une zone tendue, l’effort de
production ne permettant pas de
résorber la demande de logement
social. L’offre y est encore inégalement
répartie, malgré un rééquilibrage
territorial facilité par l’exercice de la
compétence communautaire.
État des lieux
Le territoire de Nantes Métropole fait
face à une croissance démographique
importante,
avec
un
rythme
de
construction
soutenu.
Nantes
Métropole affiche une politique de
l’habitat volontariste, transcrite dans
les programmes locaux de l’habitat
successifs, avec notamment un accent
particulier sur la production de
logements sociaux (1 759 par an
entre 2010 et 2014), même si l’inertie
de la structure du parc ne permet pas
de corriger les déséquilibres entre
offre et demande.
Avec un taux de rotation en légère
diminution à 10,5 %, la pression de
la demande sur les attributions est
significative,
avec
moins
de
7 000 attributions en 2015 pour une
demande quatre fois plus importante.
L’habitude du travail en commun
entre les acteurs du logement sur le
territoire se traduit par des outils et
pratiques tels que le fichier commun
29
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Synthèse des cahiers territoriaux
Nantes Métropole
Synthèse des cahiers territoriaux
Nantes Métropole
Les acteurs locaux de cette politique
font le plus souvent le même diagnostic
des difficultés de mise en œuvre de la
politique du logement social sur leur
territoire. La plupart des contraintes
relevées, notamment le niveau de
ressources des bénéficiaires, échappent
à leur maîtrise. Ils constatent ainsi une
inadéquation croissante entre les
revenus et les loyers des nouveaux
logements.
En revanche, dans le champ de leurs
compétences respectives, ils ont déve-
loppé une tradition de coopération qui
s’est traduite par des expérimentations
à la fois larges et souples les associant.
La montée en puissance de la conférence
intercommunale du logement (CIL)
représente à cet égard la perspective
d’un prolongement institutionnel de
cette coopération construite afin de
répondre à la diversité des enjeux en
matière d’habitat, dans un souci de
complémentarité de Nantes Métropole
au côté de chacune des communes.
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
30
Synthèse des cahiers territoriaux
Métropole Nice-Côte d’Azur
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
31
État des lieux
Le territoire de la métropole de
Nice-Côte
d’Azur
constitue
un
espace hétérogène. La problématique
du logement social, telle qu’elle est
évoquée par les acteurs de terrain, est
concentrée principalement sur la bande
littorale, en raison notamment des
contraintes géographiques et foncières
qui pèsent sur son développement.
Dans ce cadre, le territoire est perçu
comme une zone tendue qui rassemble
les principales caractéristiques connues
de ces zones, telles qu’analysées en
petite couronne parisienne par exemple.
L’offre
de
logement
social
(31 000 logements),
représentant
11 % des résidences principales, est
unanimement
considérée
comme
inférieure aux besoins, et concentre
toute l’attention des acteurs qui se
focalisent principalement sur l’enjeu
de la production d’offre nouvelle,
notamment eu égard aux pénalités
appliquées en considération du
non-respect de l’article 55 de la loi
SRU. Le parc de logement social de
la métropole est en outre contraint à
la fois par la faible disponibilité du
foncier et son coût. Ainsi la capacité
d’ajustement de l’offre à la demande
est jugée faible sur le terrain, en
typologie comme en niveau de loyer.
Ce déficit d’offre se traduit par un
taux de rotation faible, calculé à 6,7 %
pour l’année 2015, ce qui a permis au
total 2 122 attributions (un huitième du
nombre de demandeurs). Cela entraîne
un certain nombre de difficultés
relevées par les acteurs de terrain,
notamment avec un recours à la
procédure DALO jugé excessif, et
qui se traduit par des taux de refus,
sensiblement plus élevés qu’ailleurs,
à la suite des attributions dans le
cadre de cette procédure. Alors
que le fonctionnement du système
d’attribution est hétérogène et mal
compris des demandeurs, les opérateurs
du logement social ne semblent pas
avoir mis en place des outils de gestion
mutualisés permettant une gestion plus
fluide de la mobilité à l’intérieur et en
dehors du parc. Chaque réservataire
reste maître de ses droits, sans que
les échanges entre contingents ou
entre bailleurs soient en situation de
se développer.
Le logement des plus pauvres est un
problème
identifié.
Côte
d’Azur
Habitat, l’office départemental, qui
concentre 52 % du parc construit,
Synthèse des cahiers territoriaux
Métropole Nice-Côte d’Azur
loge en majeure partie ces publics,
mais l’absence d’offre nouvelle et le
faible taux de rotation implique une
certaine concentration des publics
les
plus
défavorisés
dans
les
mêmes quartiers malgré les appels à
développer la mixité sociale.
Des opérations ANRU ont permis un
remodelage urbain et un véritable
progrès dans les quartiers les plus
difficiles, mais n’ont pas permis une
modification réelle du peuplement
de ces espaces.
Si la gouvernance du secteur semble
s’exercer sans difficulté au plan local,
des attentes sont formulées de la part
de certaines parties prenantes, qui
espèrent des avancées à la suite de
la mise en place de nouveaux outils
de gouvernance qu’incarne par exemple
la conférence intercommunale du
logement installée le 7 avril 2016.
Conclusion
Le territoire de la métropole de Nice-
Côte d’Azur est une zone tendue au
regard des enjeux liés au logement
social. Les acteurs de terrain se focalisent
à titre principal sur le respect de l’article
55 de la loi SRU, alors que les questions
des attributions, de la mobilité, de la
politique des loyers ou de la mixité
paraissent occuper une place moins
importante dans les débats publics. Les
enjeux du logement social liés à ces
dernières questions sont bien connus
de tous.
La solution semble résider, aux yeux
des parties prenantes du territoire,
dans un accroissement de l’offre
permettant à terme de retrouver des
marges de manœuvre. En tout état de
cause, une amélioration rapide n’est
pas attendue, et le territoire vise à
gérer au mieux la pénurie observable.
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
32
Synthèse des cahiers territoriaux
Communauté d’agglomération
de Valenciennes Métropole
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
33
État des lieux
Le territoire de la communauté
d’agglomération de « Valenciennes
Métropole » présente un taux de
logements sociaux moyen relativement
élevé, soit 27,8 % en 2014, et illustre
la problématique de la reconversion
industrielle.
La grande majorité des ménages
valenciennois est modeste. En effet,
avec moins de 1 300 € de revenus
mensuels par unité de consommation
(UC) en 2011, les ménages valenciennois
disposent de revenus inférieurs à ceux du
département du Nord (1 450 €). Seuls
15 % des ménages ont des revenus
supérieurs à 1 500 € mensuels par
UC. En conséquence, les enjeux de
l’occupation sociale dépassent le cadre
du seul logement social. On observe
par exemple des phénomènes de
concentration de ménages en difficultés
sociales sur certains quartiers, quel que
soit le parc d’occupation. Une réflexion
sur le classement des immeubles sur le
critère du « bien-vivre » a ainsi été
engagée par l’association régionale
HLM. La rénovation urbaine du
quartier Dutemple, comprenant des
reconstructions
uniquement
en
logements
individuels,
est
citée
comme une transformation réussie.
En outre, la situation du parc privé,
dont les besoins d’amélioration et
d’adaptation restent importants, a
une influence sur la demande de
logements sociaux. Les logements
miniers jouent également un rôle
particulier. Ils constituaient jusqu’à
récemment un parc social « de fait »
pour leurs locataires, encore souvent
ayant-droits de mineurs. En effet, les
logements
de
la
SOGINORPA
(3 200 logements) figuraient dans les
statistiques du parc privé jusqu’au
31 décembre 2012. Ils ont été intégrés
au
parc
social
de
Valenciennes
Métropole au 1
er
janvier 2013.
Enfin, ce territoire connaît un solde
migratoire négatif depuis plusieurs
années. Cette situation a permis de
desserrer la contrainte en termes de
construction de logements sociaux
sur la période couvrant le précédent
programme local de l’habitat (PLH)
(2009-2014). Toutefois, cette tendance
pourrait s’inverser à l’avenir.
Dans ce contexte peu tendu, le
fonctionnement du système apparaît
relativement efficace (75 % des
attributions en 2015 l’ont été à des
demandeurs depuis moins d’un an),
bien qu’il soit perçu comme peu
transparent. Le mode de gestion
est souple, avec des contingents
comptabilisés en flux et dont la gestion
est déléguée aux bailleurs. Pour les
ménages les plus fragiles, le plan
Synthèse des cahiers territoriaux
Communauté d’agglomération
de Valenciennes Métropole
départemental d'action pour le logement
des personnes défavorisées (PDALPD)
apporte une réponse partenariale
performante, qui a permis de faire
reculer le nombre de recours du droit
au logement opposable (DALO). Que
ce soit en niveau de loyer ou en
typologie,
l’offre
apparaît
assez
adaptée à la demande.
Les acteurs du logement social ont
l’habitude de travailler ensemble. La
communauté d’agglomération, par
ailleurs délégataire des aides à la
pierre, s’est saisie de la problématique
du logement depuis plusieurs années
et élabore son troisième PLH pour la
période
2016-2021.
Les
acteurs
locaux expriment le souhait d’une
gouvernance privilégiant la prise en
compte des particularités locales.
Conclusion
L’agglomération de Valenciennes se
distingue par la part importante des
logements sociaux et par la faiblesse
des revenus de l’ensemble de la
population. Si le solde migratoire
négatif
a
réduit
les
besoins
de
construction sur la période 2009-2014,
la pression reste forte sur le parc social en
raison d’un parc privé souvent dégradé
et d’un phénomène de desserrement
des ménages ayant pour effet d’en
augmenter le nombre.
La
bonne
coopération
entre
les
acteurs du logement social apparaît
notamment à travers le travail sur le
relogement des publics prioritaires,
permettant
une
diminution
des
recours DALO.
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
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