Audience solennelle de rentrée de la Cour des comptes
Discours prononcé par M. Gilles Johanet,
Procureur général près la Cour des comptes
Jeudi 19 janvier 2017 à 9h30
Monsieur le Premier Ministre,
Mesdames et Messieurs les Ministres,
Mesdames et Messieurs les hautes autorités,
Monsieur le Premier président,
Mesdames et Messieurs,
Je souhaite tout d’abord m’associer aux compliments et remerciements prononcés par
le Premier président et ce à votre égard tout particulièrement Monsieur le Premier Ministre.
Votre présence, vos présences honorent la Cour, elles constituent un encouragement à
chacun d’entre nous, pour exécuter sans faillir ni faiblir les missions que leur a confié
la République.
2017 est une année où s’expriment les passions nationales, les choix des partis
politiques
tels qu’inscrit
s dans la Constitution, le jeu des ambitions individuelles.
La Cour des comptes, dans
l’exercice
de ses missions, nourrit ces passions, ces choix,
ces ambitions.
Elle s’efforce de leur donner des fondamentaux les plus objectifs possible
s.
Elle ne substitue pas aux décideurs publics, mais doit fournir aux citoyens les éléments à même
d’
éclairer leurs choix
, conformément à la mission que lui assigne l’article 47
-2
de la Constitution.
Pour cela, ses ressources étant rares, il lui revient de centrer sur les enjeux essentiels
l’exécution de
ses quatre missions
qui concourent à s’assurer du «
bon emploi »
des deniers publics :
-
juger les comptes ;
-
contrôler la gestion ;
-
évaluer les politiques publiques ;
-
et suivre l’exécution des lois financières et certifier les comptes.
Page 2 sur 8
Seul le prononcé fait foi
Enjeux
essentiels
de
par
les
problèmes
de
principe
qui
sont
soulevés,
l’ampleur
des fonds publics en cause
, ou encore les risques d’atteinte à la probité
.
Il nous appartient pour cela de nous assurer de la qualité des comptes en traquant tout
ce qui tronque ou truque. Démasquer tout faux-semblant, préalable indispensable pour
éclairer le débat démocratique.
Puis il nous revient de veiller
d’
assurer des suites efficaces à nos travaux.
Nous
ne
pouvons,
au
risque
d’alimenter
la
lassitude
de
nos
concitoyens,
nous permettre de laisser croire que les travaux de la Cour des comptes restent sans effet.
I.
Identifier les enjeux
Le premier défi consiste à identifier les enjeux prioritaires.
Le champ des contrôles possibles de la Cour et des juridictions financières ne cesse de
s’étendre
: ces derniers mois, pour ne prendre que trois exemples dont les répercussions
seront sensibles, le législateur a souhaité :
-
que la Cour produise un nouveau rapport annuel consacré à la situation et
aux perspectives des finances publiques locales ;
-
que nos prérogatives soient étendues au contrôle des cliniques privées et
des établissements privés à caractère social ou médico-social ;
-
ou encore que les collectivités locales contrôlées par les chambres régionales et
territoriales des comptes aient l’obligation de nous rendre compte, un an après le
contrôle, des suite
s qu’elles y ont donné, afin que nous en informions le citoyen.
Être à la hauteur de ces nouvelles missions, et de toutes celles qui nous étaient déjà
confiées, nécessite d’opérer
des choix drastiques dans la programmation de nos travaux.
Plus que jamais, nos contrôles doivent répondre à une impérieuse nécessité sociale.
C’est à la
« Société » que tout agent public doit rendre des comptes de son administration,
nous rappelle
l’inscription, tirée de la Déclaration
de 1789, qui orne le fronton de
cette
Grand
’
chambre
.
La
Cour
travaille
pour
la
« Société »,
pour
le
citoyen,
au travers des rapports qu’elle remet à ceux qui la dirigent, qui la représentent ou
qui l’administrent.
Le citoyen attend de nous
d’éclairer les grands enjeux du pays
, par des analyses
approfondies, objectives, sans parti-pris ni complaisance.
Page 3 sur 8
Seul le prononcé fait foi
La Cour ne doit pas craindre d’être une référence dans les débats qui structure
nt
la vie nationale. Elle doit se réjouir que ses rapports fournissent de quoi clore les mauvaises
querelles de chiffres dans lesquelles se lancent les candidats au suffrage universel ou ceux qui
les interrogent
ou de quoi dépasser les fausses évidences sur l’urgence ou la difficulté de
mener à bien certaines réformes.
Ainsi, l
a Cour n’est
-elle pas pleinement dans son rôle en soulignant les difficultés
techniques considérables qui feraient obstacle à une fusion des régimes de retraites publics
et privés, mais surtout sur le fait que les avantages objectifs en seraient très incertains,
et en tout cas bien inférieurs à ce
que l’on avance ici et là
?
Information et réflexions doivent donc marquer l’exécution de nos tâches en
privilégiant les enjeux essentiels.
Ce disant, je n’oublie pas que
la Société attend aussi de nous la révélation et
la
sanction,
sans
crainte
ni
passion,
des
manquements
et
des
infractions,
surtout
lorsqu’
ils
révèlent
des
zones
de
risques,
non
identifiées
jusque-là,
ou des failles systémiques. C’est
un axe essentiel
d’une programmation intelligente
de nos travaux.
II.
S’assurer de la qualité des
comptes
U
ne fois ces enjeux identifiés, et l’essentiel de nos moyens portés sur ces priorités,
s’ouvre notre travail d’investigation.
Notre cœur de métier est celui de la maîtrise de l’analyse des comptes.
La Constitution, depuis sa réforme de 2008, va au-delà. Elle rend directement responsable
notre institution, c’est à dire chacun d’entre nous, de nous assurer que les
comptes des
administrations publiques soient réguliers et sincères
, qu’i
ls donnent une image fidèle du
résultat
de
leur
gestion,
de
leur
patrimoine
et
de
leur
situation
financière.
En un mot comme en cent, il nous revient de nous assurer de la qualité des comptes publics.
Sans qualité des comptes publics, il est illusoire de se livrer à un examen de la gestion
d’un organisme ou à l’évaluation d’une politique publique.
En cette période de tension, tant en ce qui concerne les engagements de la France
vis-à-vis de la maîtrise du déficit public et de la dette
, que de l’effort à fournir en matièr
e de
redressement économique et social, les tentations sont g
randes d’user de
subtilités
comptables pour enjoliver la réalité. Les contraintes nées des traités européens,
les échéances électorales peut-
être, peuvent rendre tentant le recours à d’habiles m
ontages.
Or,
sans
exhaustivité
comptable,
sans
respect
des
normes
budgétaires,
la mesure de la pertinence, de la performance et de la probité est vaine.
Page 4 sur 8
Seul le prononcé fait foi
Au cœur du contrat démocratique se trouvent le consentement à l’impôt et le contrôle
du bon emploi des fonds publics.
L’information du citoyen
, et pas
seulement l’esthétique
budgétaire et comptable, commandent à la Cour de traquer sans relâche toute forme de
débudgétisation, de pseudo économies structurelles,
de programmes d’investissements
d’avenir en trompe l’œil
.
Il nous revient d’user des pouvoirs que la loi a mis à notre disposition pour défendre
l’argent public que le citoyen accepte de mettre au service de la Nation et du bien
commun.
Cet argent est rare, il est précieux. De son bon emploi dépend la confiance dans
le vivre ensemble.
Des
outils
sont
mis
à
notre
disposition.
Les
rapports
publics
d’abord,
qui permettent notamment d’alerter le parlement. Mais la critique récurrente ne porte pas
toujours les fruits qu’on pourrait attendre. Combien de tem
ps par exemple acceptera-t-on de
s’accommoder avec le principe de sincérité budgétaire, aux dépens d’une programmation
saine de nos finances publiques et, singulièrement, de notre crédibilité en Europe et
dans le monde ?
Les opérations irrégulières qui co
ncourent à l’insincérité des comptes
peuvent
également être poursuivies sur un terrain juridictionnel :
-
En demandant à un comptable de reverser sur ses deniers personnels des fonds
qui n’auraient jamais dû sortir de la caisse publique.
-
En
sanctionnant, dans le cadre d’une
gestion de fait, des personnes qui se seraient
immiscées dans le maniement de l’argent public en lieu et place du comptable.
P
rocédure plus que jamais d’actualité
, les entorses budgétaires ayant la fâcheuse
propension à se doubler de telles irrégularités.
-
En sanctionnant, devant la Cour de discipline budgétaire et financière,
les manquements dans la gestion des deniers publics, du moins pour les personnes
qui relèvent de cette juridiction.
-
Et en transmettant au juge pénal les dossiers qui soulèvent en outre des risques
d’atteinte à la probité
.
Il revient aux juridictions financières de recourir
à l’
ensemble de la palette des
instruments que le législateur a mis à leur disposition, pour soutenir et accélérer le
redressement de nos finances publiques.
J’entends pour ma part continuer à exercer
pleinement ma responsabilité de mettre en jeu devant les juridictions compétentes
les responsabilités des personnes qui se sont prêtées à des agissements répréhensibles.
Sans
une
plus
grande
rigueur
dans
le
contrôle
des
comptes
publics,
les réformes structurelles dont la France a besoin risquent d’être encore repoussées.
Il ne saurait être question que notre institution puisse faire l’objet de la critique d’un manque
de rigueur.
Page 5 sur 8
Seul le prononcé fait foi
Permettez-moi, avant de quitter cette question de la qualité des comptes publics,
une incise au sujet de la certification. Pour certains, et avec des arguments très persuasifs
que je connais, le contrôle de la qualité des comptes passe obligatoirement par l
’introduction
d’un mécanisme de certification annuelle des comptes.
Un tel dispositif a fait ses preuves, sous la conduite des professionnels du chiffre
aguerris, d’abord dans la sphère marchande des sociétés par actions.
Puis
il s’est étendu dans
le secteur non lucratif, où il est censé donner des gages sur le bon emploi des fonds perçus :
-
La loi organique
en a fait successivement la norme pour les comptes de l’
État,
puis pour les comptes combinés des organismes centraux de sécurité sociale
en confiant à la Cour des comptes ces nouvelles missions.
-
Les
chambres de commerce et d’industrie
, les universités et les hôpitaux ont
également progressivement été soumis à une obligation de certification.
-
Avec
la
loi
sur
la nouvelle organisation
territoriale de
la
République,
c’est aujourd’hui aux collectivités locales qu’il est proposé, sous la houlette de la
Cour, d’effectuer une expérimentation en matière de certification.
Ainsi la France est ainsi le seul pays
d’Europe à s’être engagé dans un processus de
cumul
de
grande
ampleur
entre
le
contrôle
juridictionnel
des
comptes,
le
contrôle
des
comptes
et
de
la
gestion,
et
la
certification
des
comptes.
Le cumul rend indispensable la clarification des termes employés.
Qu’entend
-on par contrôle
des comptes ? Quel est le niveau de qualité des comptes exigible ? Comment peut-il être
obtenu efficacement ? Peut-on mettre sur un même plan l
’assurance
raisonnable
–
et jamais la certitude
–
qu’apporte
rait la certification et les autres contrôles effectués par
les juridictions financières ?
Définir le champ et les attentes de l
’exigence de
qualité comptable pour chacune des
catégories
de
collectivités
et
d’o
rganismes
publics
est
indispensable.
La certification est
un moyen parmi d’autre d’y répondre, et qui ne suffit pas.
Une
certification
sans
réserve
ne
signifie
pas
une
gestion
sans
réserve.
Nous devons veiller à ce que le
citoyen ne s’y trompe pas
.
III.
Veiller aux suites données à nos travaux
J’en viens
enfin à un troisième défi : celui des suites données à nos travaux.
Les compétences juridictionnelles constituent le socle historique de la Cour de
comptes. Le Parquet, comme le siège, s’emploient à les exercer pleinement et, au besoin,
à les réactiver. Elles f
ont de nous des magistrats. Se rattachent à ce statut l’indépendance et
l’objectivité qui sont en toute circonstance notre marque et notre fierté.
Page 6 sur 8
Seul le prononcé fait foi
Cependant, la Cour est devenue au fil des temps une institution majeure de
la République
. Ses travaux l’amènent constamment sur le terrain de l’action publique,
dans tous les domaines et de multiples manières
. Il n’est pas de politique fiscale, économique,
sociale, éducative, de santé, ou encore de sécurité
qui ne tombe un jour où l’autre sous le
regard de la Cour. Ce regard est par construction critique, ce qui ne doit pas nous empêcher
de relever aussi ce qui va bien.
Dans ce cadre, il nous
revient désormais de formuler à l’adresse des pouvoirs publics
non seulement des observations mais aussi des recommandations. Cette orientation nous
oblige
à la rigueur dans la méthode et l’analyse, à la précision de l’expression,
mais aussi, dès
que c’est possible,
au chiffrage de ces recommandations et à leur inscription dans un
calendrier. Elle nous oblige par ailleurs a
u réalisme dans les mesures proposées, ce qui n’exclut
pas l’audace. Elle nous oblige
enfin
d’écarter
l’imprécation et de l’anathème, tout en
préservant la vigueur et la netteté du propos. L’eau tiède n’est certes pas notre breuvage
favori.
Mais recommande
r n’est pas décider.
Éclairer
n’est pas gouverner. Nous devons veiller
à laisser toujours au politique, à la représentation nationale et au gouvernement
qui en émane, le soin d’arbitrer entre les différentes voies
possibles. À nous, sans parti pris,
d’anticiper les évolutions, d’écrire et d’étayer les scénarii
du possible et du souhaitable.
Aux pouvoirs publics de déterminer et d’assumer les ch
oix qui en découlent.
Telle est notre mission, telle est notre légitimité.
Une part essentielle du travail de la Cour
tient au suivi des recommandations qu’elle a
été amenée à faire lors de précédents contrôles. L’exercice a désormais été étendu aux
observations des
chambres régionales, je l’évoquais à l’instant
.
Le suivi des recommandations des juridictions financières est un des outils de mesure
des effets de leurs
travaux qui sont trop souvent mal évalués et mal perçus, l’opinion publique
retenant plus volontiers les grandes réformes que la Cour a pu appeler
de ses vœux
mais qui
ont été perdues de vue par les acteurs publics, que les réussites parfois plus discrètes qui
trouvent leur origine dans ses rapports.
Chaque année, plusieurs évolutions législatives trouvent leur origine dans les
dysfonctionnements identifiés par les rapports de la Cour sur des thèmes divers tel que la
fraude dans les transports en Ile-de-France, l
es agences de l’eau
, les actifs bancaires en
déshérence. Le résultat des travaux de la Cour se mesure aussi au nombre d’irrégularités
auxquelles il est mis fin, après rappel à la loi.
L’image d’une Cour pertinente, indépendante et sage mais dont les travaux resteraient
trop souvent sans suites est donc largement erronée.
Page 7 sur 8
Seul le prononcé fait foi
Cela ne nous épargne pas de nous interroger sur nos pratiques. Nos recommandations
seront d’autant plus aisément acceptées et mises en œuvre qu’elles seront en petit nombre,
et comme je viens de la dire de préférence chiffrées et inscrites dans un horizon temporel.
Il convient à cet égard de distinguer les recommandations de gestion, ponctuelles et
techniques, des recommandations stratégiques qui demandent des évolutions plus
structurantes. Les premières sont le plus fréquemment suivies. Les secondes nécessitent des
réformes plus lourdes, des décisions plus difficiles à prendre.
Une fois son constat posé, la Cour pourrait utilement contribuer à ces prises de
décision en proposant
, plutôt qu’un raisonnement univoque,
des scénarii diversifiés
d’évolution possibles. Ces scenarii doivent permettre d’éclairer le décideur sur le niveau
d’ambition et les conséquences
de chaque scénario, y compris pour les finances publiques.
La Cour donnera ainsi plus de souplesse à
l’action publique chargée de mettre en œuvre les
réformes. Elle répondra au souci, qui est constamment le nôtre, de ne pas se substituer
au décideur public.
Enfin, si la Cour ne gouverne pas, elle juge ou elle s’assure de la mise en jeu effective
des responsabilités par les autorités compétentes. Au cours de la seule année 2016,
les comptables publics ont ainsi été déclarés débiteurs de plus de 64
millions d’euros,
contribuant modestement mais effectivement au rétablissement de la caisse publique.
Mais, les autres irrégularités ne sauraient rester sans sanction.
Je l’ai
évoqué,
les pratiques de contournement des contrôles du Parlement ou du comptable contribuent au
désordre des comptes publics et favorisent une utilisation moins scrupuleuse des ressources
publiques. Je ne peux que souhaiter que la Cour, comme le juge administratif ou les
juridictions
judiciaires,
soit
capable,
dans
le
cadre
des
textes
qui
la
régissent,
d’adapter sa jurisprudence aux exigences de son temps et qu’elle exerce pleinement
ses prérogatives.
À
défaut, d’autres y pourvoiront. Je songe bien sûr au juge pénal
: en 2016,
les signalements que nous avons
adressés à l’autorité
judiciaire ont doublé, pour atteindre un
total de 67, ce qui signifie qu’il ne se passe pas une semaine sans que les juridictions
financières ne relèvent un manquement à la probité ou une infraction au droit pénal général.
On peut voir dans cette évolutio
n un signe de l’approfondissement de nos contrôles.
Il serait toutefois souhaitable que la Cour de discipline budgétaire et financière,
dont c’est la raison d’être, trouve toute sa place dans le dispositif répressif,
par une échelle de sanctions plus en
phase avec la gravité des manquements qu’elle est
chargée de sanctionner.
****
Page 8 sur 8
Seul le prononcé fait foi
Monsieur le Premier Ministre,
Mesdames et Messieurs,
Je
voudrais
à
tous
vous
souhaiter
une
année
riche,
féconde,
faite de réussites collectives.
Aux jeunes auditrice et audi
teurs que nous venons d’accueillir je souhaite un
demi-siècle environ de belle et bonne appartenance à la Cour durant lequel magistrats,
ou que vous soyez, vous mettr
ez l’intérêt général au premier rang.
Passent les saisons, passent les majorités, passent les passions et les ambitions,
passent les individus…
Reste la logique de l’action publique
: servir les citoyens.
Quant à nous, gens des comptes, il nous faut traquer les facilités, les anomalies,
les irrégularités. I
l nous faut épouser l’impérieuse nécessité d’assurer à nos concitoyens que
leurs contributions sont employées efficacement, ou de les éclairer sur les conditions qui
permettraient de l’être mieux. Q
ue
la mise en jeu des responsabilités publiques n’est pas
qu’une apparence. Que les atteinte
s à la probité sont détectées et sanctionnées.
Ainsi servirons-nous la République. Ainsi contribuerons-no
us à l’attachement que
les citoyens lui portent.
Gilles Johanet