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DÉPARTEMENT DU
VAL-DE-MARNE
(94)
Cahier n° 1
Exercices 2010 à et suivants
Observations définitives
délibérées le 19 juillet 2016
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
ET SA RÉPONSE
Département du Val-de-Marne
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2-2160543/BB
2/97
SOMMAIRE
SYNTHÈSE
...........................................................................................................................................................
5
RECOMMANDATIONS
......................................................................................................................................
8
OBSERVATIONS
.................................................................................................................................................
9
1. RAPPEL DE LA PROCÉDURE
.....................................................................................................................
9
2. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DU DÉPARTEMENT DU VAL-DE-MARNE
........................................
9
2.1. Les caractéristiques géographiques et économiques
........................................................................................
9
2.2. Les caractéristiques relatives à la population
.................................................................................................
10
2.3. Le cadre institutionnel
....................................................................................................................................
11
2.3.1. L’évolution des compétences départementales
...........................................................................................
11
2.3.2. L’organisation administrative
.....................................................................................................................
11
3. LES SUITES DONNÉES AUX CONTRÔLES PRÉCÉDENTS
.................................................................
11
3.1. L’organisation de l’action économique en faveur des entreprises s’e
st améliorée
.........................................
11
3.1.1. La croissance des dépenses d’action économique a connu un ralentissement
............................................
11
3.1.2. L’organisation de l’action économique s’est améliorée et la compétence, bien qu’encore disséminée entre
les services, fait l’objet d’une coordination r
enforcée
...........................................................................................
12
3.1.3. Le centre d’observation pour l’action économique du Val
-de-Marne (COPAC) a disparu
........................
12
3.1.4. L’agence de développement du Val
-de-
Marne (ADEV) s’est dotée d’objectifs quantitatifs pour réaliser son
programme annuel
.................................................................................................................................................
13
3.1.5. Les outils de synthèse et d’évaluation des actions en matière économique, notamment en termes de
création d’emplois, restent peu précis
...................................................................................................................
13
3.1.6. Il n’existe toujours pas de modalités générales de restitution des aides
......................................................
13
3.1.7. L’information exigée par l’alinéa
2 de l’article L.
1511-1 du CGCT en vue de la coordination avec la
région est effective
................................................................................................................................................
13
3.1.8. Depuis 2016, le département n’exerce plus qu’une compétence résiduelle en matière d’aides économiques
...................................................................................................................................................................
14
3.2. Huit ans après l’annulation de sa première version, le nouveau schéma départemental d’accueil des gens du
voyage est en phase d’achèvement
........................................................................................................................
14
3.3. Les recommandations formulées par la chambre dans son rapport d’observations du 26
juillet 2013 consacré
à la petite enfance ont globalement été suivies
.....................................................................................................
15
3.3.1. La direction des crèches a renforcé le recours systématique à la carte d’achat
...........................................
15
3.3.2. Les directrices de crèches n’ont pas été rendues destinataires d’un
vade-mecum
de la commande publique,
mais elles ont été sensibilisées à cette question
....................................................................................................
15
3.3.3. L’information relative aux attributions des places a été facilitée, mais le recensement des assistants
maternels employés dans les crèches familiales et le suivi des assistants maternels agréés reste difficile
...........
15
4. LA QUALITÉ DE L’I
NFORMATION BUDGÉTAIRE, COMPTABLE ET FINANCIÈRE
.................
16
4.1. L’obligation de sincérité et d’image fidèle trouve son fondement dans les textes européens
et constitutionnel
......................................................................................................................................................................
16
4.2. L’organisation de la fonction budgétaire, financière et comptable
................................................................
17
4.2.1. La direction des finances et des marchés publics (DFMP) a été réorganisée
..............................................
17
4.2.2. Le département applique
a minima
la notion de règlement budgétaire et financier
....................................
17
4.3. La qualité de l’information budgétaire
...........................................................................................................
18
4.3.1. Les rapports et les débats d’orientations budgétaires (ROB et DOB) sont perfectibles
..............................
18
4.3.2. La sincérité et l’équilibre réel de la prévision budgétaire
...........................................................................
19
4.4. La qualité de l’information comptable et financière
......................................................................................
23
Département du Val-de-Marne
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2-2160543/BB
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4.4.1. La procédure de rattachem
ent et le respect du principe d’indépendance des exercices
..............................
23
4.4.2. Les pertes sur créances irrécouvrables
........................................................................................................
25
4.4.3. Les intérêts moratoires (compte 6711) ne sont pas inscrits
.........................................................................
26
4.4.4. Le département a donné suite aux observations de la chambre sur les opérations à classer ou régulariser. 28
4.5. Fiabilité patrimoniale
.....................................................................................................................................
29
4.5.1. L’inventaire et l’état de l’actif doivent être complétés pour les actifs acquis avant 2004
...........................
29
4.5.2. L’état de la dette di
ffère légèrement des chiffres du compte de gestion
.....................................................
29
4.5.3. Les comptes d’immobilisations sont sincères
.............................................................................................
30
4.6. Conclusion : la fiabilité des comptes nécessite de remédier à certaines carences
..........................................
33
5. L’ANALYSE FINANCI
ÈRE
.........................................................................................................................
33
5.1.
L’analyse financière rétrospective
.................................................................................................................
33
5.1.1. L’évolution globale des dépenses et des recettes
........................................................................................
33
5.1.2. Les recettes de fonctionnement
()
.................................................................................................................
35
5.1.3. Les dépenses de fonctionnement
.................................................................................................................
42
5.1.4. Les marges de manœuvre se dégradent lentement, mais
de façon continue
................................................
48
5.1.5. La contraction des dépenses d’équipement à partir de 2012
.......................................................................
50
5.1.6. Les ressources d’investissement hors emprunt
............................................................................................
51
5.1.7. La dette
........................................................................................................................................................
52
5.1.8. Le fonds de roulement et la trésorerie
.........................................................................................................
55
5.2. Analyse financière prospective
......................................................................................................................
55
6. GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
.............................................................................................
57
6.1. L’évolution de la masse salariale
...................................................................................................................
57
6.2. Les effectifs
....................................................................................................................................................
58
6.2.1. État des emplois au 31 décembre
................................................................................................................
58
6.2.2. Politique de recrutement et pyramide des âges
...........................................................................................
60
6.2.3. Mobilité interne
...........................................................................................................................................
61
6.2.4. Externalisation des services
........................................................................................................................
61
6.2.5. Perspectives à partir de 2016
.......................................................................................................................
61
6.3. La rémunération
.............................................................................................................................................
62
6.3.1. La NBI
........................................................................................................................................................
62
6.3.2. Le régime indemnitaire
...............................................................................................................................
63
6.3.3. Les avantages en nature
..............................................................................................................................
65
6.3.4. Une action sociale généreuse
......................................................................................................................
65
6.4. Le temps de travail
.........................................................................................................................................
67
6.4.1. Le maintien des droits acquis des agents départementaux est coûteux
.......................................................
67
6.4.2. Le régime des autorisations spéciales d’absen
ce
.........................................................................................
69
6.4.3. Heures supplémentaires
..............................................................................................................................
70
6.4.4. Une évolution sensible de l’absentéisme compressible
...............................................................................
71
6.5. La gestion des agents non-titulaires
...............................................................................................................
73
6.5.1. Contractuels de catégorie A
........................................................................................................................
73
6.5.2. Les collaborateurs de groupes d’élus
..........................................................................................................
75
6.5.3. Les collaborateurs de cabinet
......................................................................................................................
75
6.6. La questure
.....................................................................................................................................................
78
6.6.1. La nature des missions et fonctions occupées ne relèvent pas de l’activité des services adminis
tratifs
......
79
6.6.2. La porosité entre la questure et le cabinet est caractérisée de plusieurs manières
.......................................
80
6.6.3. Le profil politique des agents du service renforce le caractère politique des missions remplies au sein de la
questure
.................................................................................................................................................................
80
6.6.4. Conclusions
.................................................................................................................................................
82
6.7. Gestion des ressources humaines
...................................................................................................................
83
6.7.1. Le département rédige un bilan social
.........................................................................................................
83
6.7.2. La gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences (GPEEC) n’est pas encore
formalisée
..............................................................................................................................................................
83
6.7.3. Gestion des carrières
...................................................................................................................................
84
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Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
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Annexe n° 1 : Note méthodologique fiabilité et analyse financière
......................................................................
86
Annexe n° 2 : Les évolutions moyennes de 2013 à 2015 (hypothèses retenues pour l’analyse prospective)
.......
88
Annexe n° 3 : Les effectifs du conseil départemental
...........................................................................................
89
Annexe n° 4 : Externalisation des services et reprise en régie
..............................................................................
91
Annexe n° 5 : Décomposition de la politique d’action sociale départementale au bénéfice des agents
................
92
Annexe n° 6 : Les critères d’avancement de grade définis par le département du Val de Marne par catégorie
d’emploi.
...............................................................................................................................................................
93
GLOSSAIRE DES SIGLES
...............................................................................................................................
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Département du Val-de-Marne
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
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SYNTHÈSE
Le département du Val-de-Marne, qui compte 1,3
million d’habitants sur une superficie de 245
km²,
est le plus étendu de la petite couronne parisienne. Il accueille des équipements et des activités
stratégiques tels que la plateforme aéroportuaire d’Orly, le marché d’intérêt national de Rungis, le
port de Bonneuil ainsi que des centres hospitaliers importants (institut Gustave-Roussy, centre
hospitalier universitaire (CHU) Henri-Mondor). Ses caractéristiques socio-démographiques sont
comparables aux moyennes franciliennes.
L’examen de la gestion
du département pour les exercices 2010 et suivants effectué par la chambre
l’a conduit
e à vérifier les suites données à ses précédents contrôles. Sur les thèmes de la petite
enfance et du schéma départemental d’accueil des gens du voyage, les recommandations formulées
précédemment ont été généralement suivies d’effet ou
elles sont en cours d
e mise en œuvre.
S’agissant de l’action économique en faveur des entreprises, si le département a amélioré son
organisation, il devra prendre en compte la nouvelle répartition des compétences introduite par la loi
du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République au profit de la région et des
intercommunalités, et réduire ses moyens en conséquence.
Qualité de l’information budgétaire, comptable e
t financière
Le contenu des rapports d’orientations budgétaires ne donne pas toujours à l’assemblée départementale
l’information exhaustive et chiffrée exigée par les textes et la jurisprudence.
Un progrès a été constaté
dans le
rapport d’orientations budgétaires
2016, notamment en matière de gestion de la dette et de
gestion du personnel. Toutefois, celui-ci reste globalement insuffisamment précis dans le chiffrage des
orientations proposées et dans la description des politiques départementales.
Le département présente ses budgets en équilibre, mais sa prévision budgétaire reste perfectible. La
fiabilité des prévisions s
e dégrade en effet depuis 2012, même si l’exécution de l’investissement
s’améliore en 2015.
La collectivité ne procède pas à la reprise anticipée de ses résultats dans son
budget primitif, ce qui peut nuire à la sincérité du budget, notamment lorsque le budget supplémentaire
est adopté dans le
courant du dernier trimestre de l’année.
Pour que ses comptes donnent une image pleinement fidèle et sincère, le département doit se
mettre en conformité avec les dispositions de la nomenclature comptable applicable et, à ce titre,
corriger l’absence de rattachement de l’ensemble
des charges relatives à l’aide sociale à l’exercice
concerné, ainsi que le défaut total de provision. Par ailleurs, il doit être en capacité de justifier les
restes à réaliser et les engagements non soldés.
En outre, la fiabilité de la situation patrimoniale souffre de l’absence de recensement et de
valorisation des actifs antérieurs à 2004. Les intérêts de la dette inscrits au compte administratif
diffèrent l
égèrement des montants inscrits à l’annexe de ce compte. En revanche, les
immobilisations sont immédiatement inscrites à la rubrique adéquate, dès leur achèvement et
amorties sans délai. Le département ne règle les intérêts moratoires dus aux entreprises q
u’à leur
demande, en méconnaissance de
l’
obligation légale relative aux délais de paiement.
La situation financière du département
Comme pour de nombreuses autres collectivités, la situation financière du département se
caractérise par un resserrement de se
s marges de manœuvre. Cette contrainte, sans être encore
alarmante en 2014, risque rapidement de se traduire par une dégradation de
l’équilibre de
la section
de fonctionnement et une baisse des moyens disponibles pour l’investissement. Résultat combiné d
e
la diminution des dotations de l’État mais surtout, de l’augmentation des dépenses sociales et des
dépenses de personnel, cette évolution préoccupante pour l’avenir rend nécessaire la poursuite, par
le département, d’un plan d’économies sur les postes de
dépenses dont il a la maîtrise, notamment
les charges à caractère général et les charges de personnel.
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Exercices 2010 et suivants
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Les produits de fonctionnement ont connu une augmentation de 1,1 % par an, plus élevée que celle
des départements comparables pour la période 2010 à 2014. Le montant des recettes
institutionnelles a progressé jusqu’en 2013, malgré une forte diminution de la dotation globale de
fonctionnement (DGF) en
2013 qui s’est poursuivie en 2014. Le pacte de confiance et de
responsabilité, conclu le 16 juillet 2013
entre le Gouvernement et les associations d’élus locaux, a eu
pour effet de réduire de 11
M€ la dotation globale en 2014. Le compte administratif pour 2015
accuse une baisse encore plus significative : le poste relatif aux dotations et participations diminue
de 8 % et la dotation globale de fonctionnement de 12 %, soit 27
M€.
La fiscalité a cependant compensé cette perte. Les recettes fiscales propres s’élevaient à
933
M€
en
2014. La disparition de la taxe professionnelle en 2010 (compensée par l’État
en
2011) s’est
accompagnée du transfert de la part régionale de la taxe foncière sur les propriétés bâties qui est
passée de 258
M€ en 2012 à 277
M€ en 2014, notamment en raison de l’augmentation du taux sur
la période. Ce taux est légèrement supérieur au taux moyen des départements comparables, mais
il reste encore inférieur au
taux moyen national et au taux plafond. La conjoncture économique n’a
pas affecté les recettes tirées de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (181
M€ en 2012
;
188
M€
en 2014) et de l’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux qui s’élève sur la période
à 2
M€ environ. La volatilité des droits de mutation à titre onéreux a particulièrement affecté le
département en 2013, mais ces recettes fiscales sont reparties à la hausse en 2014 et plus encore
en 2015. Bien qu’il fût contributeur en 2014 au titre du fonds de péréquation de ces droits de
mutation, le département a reçu cette même année, 13
M€ au titre de la fiscalité reversée, grâce,
notamment, au fonds de solidarité pour les départements de la région Île-de-France. Le compte
administratif 2015 fait apparaitre une rentrée fiscale supplémentaire de 50
M€, essentiellement due
aux droits de mutation à titre onéreux.
Les charges de fonctionnement sont supérieures aux moyennes des départements comparables.
L
es dépenses d’aide sociale ont augmenté de presque 17
% en cinq ans, et elles représentaient
45 % des charges de fonctionnement en 2014. Les dépenses de personnel ont augmenté de 12 % et
formaient près de 28 % des charges, pour une moyenne de 19 % dans les départements
comparables. Bien qu’encore faibles, les dépenses de personnel non titulaire ont beaucoup
progressé. Les subventions de fonctionnement ont en revanche globalement diminué.
Les marges de manœuvre
du département sont restées relativement préservées sur la période mais
elles se resserrent fortement à compter de 2014. Les ratios mesurant l’autofinancement sont tous
inférieurs à la moyenne, même s’ils ne sont pas encore négatifs. La baisse des dotatio
ns et
l’augmentation des dépenses d’aide sociale pourraient conduire à une nouvelle dégradation si le
département ne parvient pas à contenir ses dépenses.
Cette dégradation de l’autofinancement a eu pour conséquence une diminution des investissements
directs et, de façon moins sensible, des subve
ntions d’équipement versées. Le
département a
accentué son recours à l’emprunt
: 10
M€ en 2013 et 130
M€ en 2014.
En 2015, il a emprunté
40
M€. L’encours de dette par habitant est devenu supérieur à la moyenne des départements
comparables en 2013, mais l’annuité par habitant reste inférieure à la moyenne. La dette est
exempte d’emprunt toxique et les nouveaux financements font l’objet, chaque année, d’une mise en
concurrence des établissements financiers.
Les ressources humaines
La masse salariale augmente d’environ 10
M€ par an depuis 2012 mais cette hausse est plus faible
en 2015.
La collectivité a accru ses effectifs de 251 agents sur la
période, dont 104 non titulaires. L’examen
systématique de l’opportunité ou non des remplacements, au regard des besoins de la collectivité, lui
a permis de réduire l’augmentation en 2015, mais il n’a pas encore conduit à bloquer
cette
progression. Le département n’a pas mis en place de politique stratégique qui lui permettrait de
piloter l’évolution de ses dépenses de personnel.
Département du Val-de-Marne
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
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7/97
La part des rémunérations liée au régime indemnitaire a progressé plus rapidement que le total de la
masse salariale. Les indemnités, qui ont vocation à être modulées individuellement, sont versées
indépendamment de la manière de servir. La part des bénéficiaires de la nouvelle bonification
indiciaire (NBI), qui était de 52,7
% en 2004, représente aujourd’
hui 57,3
% de l’effectif.
Plus de 600
agents touchent une NBI de 10 points justifiée par l’exercice de leur mission en
zones urbaines
sensibles (ZUS) ou en périphérie de ZUS (crèches, services de protection maternelle et infantile
(PMI) ou équipements sociaux). L
’éligibilité à la NBI des agents des anciennes ZUS devenues
quartiers prioritaires de la politique de la ville depuis le 1
er
janvier 2015 doit être vérifiée et
l’actualisation du
versement opérée par le département.
De nombreux dispositifs
d’action sociale
sont mis en œuvre par le département au bénéfice de son
personnel. Cette politique, en 2014, représente un coût de 6, 99
M€ soit 923,59
€ par agent
départemental. Ce montant a augmenté de 18 % entre 2010 et 2014, notamment en raison de
l’
instauration de nouveaux dispositifs, tels que la complémentaire santé (en 2011) ou la prévoyance
(en 2013), mais également de
l’extension de
la participation du département à la restauration de ses
agents. Cette dernière représente plus de 75 % du montant total des dépenses sociales sur la
période examinée.
Ainsi que la loi l’y autorise, le département a adopté par délibération du 16
décembre 2001
un régime de temps de travail qui maintient le nombre de jours de congés acquis antérieurement à la
mise en place des 35 heures. Cela se traduit par une durée annuelle de travail inférieure à la durée
légale. Ce choix de gestion a un coût annuel d’environ 21
M€ pour la collectivité. Le coût des heures
supplémentaires reste relativement stable. Les
dépenses d’actio
n sociale en faveur du personnel
sont passées de presque 6
M€ en 2010 à 7
M€ en 2014, auxquelles s’ajoutent 1,35
M€ de masse
salariale dédiée aux 29 agents du service action sociale et loisirs de la direction des ressources
humaines.
L’absentéisme pour ca
use médicale est supérieur à la moyenne des collectivités territoriales, et
l’absentéisme lié à la maladie ordinaire
et aux accidents de travail, en progression constante, est passé
de 5,09 % à 6,14
%, malgré la mise en œuvre de mesures préventives. Le dép
artement a engagé peu
de contrôles médicaux et la modulation des primes ne tient pas compte de la présence des agents.
Les actes de recrutement et les rémunérations des collaborateurs de cabinet ne respectent pas
strictement le cadre réglementaire, mais l
e département s’est mis en conformité au regard des
dispositions en vigueur, à la suite des observations provisoires de la chambre, exception faite pour
deux collaborateurs de cabinet.
La questure, service du cabinet, emploie des agents en qualité de collaborateurs de vice-présidents
et de conseillers délégués. Les 26 conseillers techniques et certains agents de la questure
pourraient être requalifiés par le juge administratif de collaborateurs de cabinet au regard de
l’intégration de ce service au sein du cabinet, de l’exercice
par ces collaborateurs de missions au
service exclusif d’élus bénéficiant de délégations du président et
du profil politique des travaux de
ces
collaborateurs. Le département devrait mettre fin à l’existence d’une telle catégori
e de
collaborateurs d’élus
, dont la base légale fait défaut.
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8/97
RECOMMANDATIONS
Au terme de ses travaux, la chambre adresse les recommandations suivantes :
Recommandation n° 1
: …………………………………………………………………….page
14
Ajuster les moyens financiers et humains au nouveau champ lég
al de l’intervention
économique du département.
Recommandation n° 2
: …………………………………………………………………….page
22
Se mettre en capacité de justifier à tout moment de la réalité juridique des opérations
reportées et de la sincérité des restes à réaliser dont l’inscription budgétaire est proposée
.
Recommandation n° 3 :
…………………………………………………………………….page
83
Mettre fin à l’existence de collaborateurs au service des vice
-présidents et des conseillers
départementaux délégués, en dehors des dispositifs et plafonds prévus par les textes
applicables aux collaborateurs d’élus, et ce que ce soit au sein d’un service
dédié regroupé (de
type questure) ou au sein des services départementaux.
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« La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration »
Article 15 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen
OBSERVATIONS
1.
RAPPEL DE LA PROCÉDURE
La chambre régionale des comptes d’Île
-de-France, délibérant en sa cinquième section, a
adopté le présent
rapport d’observations définitiv
es.
Ce rapport a été arrêté au vu des constatations effectuées dans le cadre de l’examen de
la gestion du département du Val-de-Marne (94), ouvert par courrier du 3 septembre 2015,
adressé à M. Christian Favier, président du conseil départemental. Ces constatations ont été
exposées lors de l’entretien préalable avec l’ordonnateur, prévu par l’article L.
243-1 du code
des juridictions financières (CJF), tenu le 1
er
février 2016.
La chambre a adressé, le 31
mars 2016, un rapport d’observations provisoires à M.
Christian
Favier, ordonnateur en fonctions.
En application de l’article R.
241-12 du CJF, ce même
rapport a été notifié sous forme d’extraits
à trente personnes physiques mises en causes,
tiers concernés.
À
l’issue du délai de deux mois, prévu par le
CJF, l
’ordonnateur et l’intégralité des tiers
concerné
ont répondu aux observations de la chambre. L’ordonnateur a complété sa
première réponse par l’envoi de pièces complémentaires venant appuyer ses réponses.
Le président du département du Val-de-Marne, dans sa réponse, a formulé une demande
d’audition auprès de la chambre, et a exprimé le souhait d’être accompagné par la directrice
générale des services et un conseil.
Cette audition s’est tenue
le 29 juin 2016.
Ont participé au délibéré, qui s’est tenu le 19
juillet 2016 sous la présidence de
Mme Bergogne, présidente de section, Mme Turpin, présidente de section, M. Dedryver,
premier conseiller, Mme Dupuis-Verbeke, première conseillère, MM. Brodu et Doumeix,
premiers conseillers, Merlin, conseiller.
- en son rapport, Mme Dupuis-Verbeke, première conseillère, assistée de Mme Tété,
vérificatrice ;
- en leurs conclusions, sans avoir pris part au délibéré, les procureurs financiers.
Mme Delage, auxiliaire de greffe, assurait la préparation de la séance de délibéré et tenait
les registres et dossiers.
2.
PRÉSENTATION GÉNÉRALE DU DÉPARTEMENT DU VAL-DE-
MARNE
2.1.
Les caractéristiques géographiques et économiques
Le Val-de-
Marne est issu en 1968 d’une partie des anciens
départements de la Seine et
de la Seine-et-Oise. Aux com
munes de l’ancienne banlieue dite «
ouvrière » (Ivry-sur-Seine,
Vitry-sur-
Seine, Villejuif, etc.), s’adjoignent des communes résidentielles, principalement
situées sur les bords de Marne (Saint-Mandé, Vincennes, Saint-Maur-des Fossés, etc.), et
des communes péri-urbaines (Périgny, Santeny, Marolles-en-Brie, etc.). Avec 245 kms
2
,
le Val-de-Marne est le département le plus étendu de la petite couronne.
Département du Val-de-Marne
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
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Carte n° 1 : Le département du Val-de-Marne
Source : Encyclopédie Larousse
Le Val-de-
Marne accueille un certain nombre d’équipements de rayonnement
supra
départemental
: le marché d’intérêt national de Rungis, l’aéroport d’Orly, le Port de Bonneuil,
des usines de retraitement et d’assainissement, des centres hospitaliers importan
ts (institut
Gustave-Roussy, CHU Henri-Mondor). Le caractère stratégique des activités et des
infrastructures situées autour des pôles Orly-Rungis (pont de Rungis, secteur des entrepôts
et industries alimentaires
ou SENIA, opération Cœur d’Orly, etc.) et S
eine-Amont (secteurs
des Ardoines et du Lugo, Ivry Confluences, etc.) a conduit l’État, en 2007, à les intégrer dans
une opération d’intérêt national (OIN) dotée d’un établissement public d’aménagement
(l’EPA
-ORSA).
2.2.
Les caractéristiques relatives à la population
Elles sont dans l’ensemble assez proches d
es données moyennes régionales.
Selon l’Institut national de la statistique et des études économique (Insee), le Val
-de-Marne
comprenait 1 354 911 habitants au 4
ème
trimestre 2014. Sa croissance démographique
est positive, mais elle est inférieure à celle de la région francilienne : 0,6 % par an en
moyenne au cours de la période 1999-2012 pour le département et 0,9 % pour la région.
Au 1
er
janvier 2014, 32,6 % de sa population avait moins de 24 ans (32,7 % pour la région)
et 7 % plus de 75 ans (6,6 % en Île-de-France). En 2014, le taux de chômage était de 9 %
pour une moyenne francilienne de 8,9 %. Le taux de pauvreté était de 15,3 % en 2012 pour
une moyenne francilienne de 15
%. Le taux d’allocataires du reve
nu de solidarité active
(RSA) était de 65,2 pour mille pour le département et 68,6 pour mille pour la région.
Le
revenu médian, qui s’élevait à 21
359
€, est inférieur à celui de l’Île
-de-France dont
le montant est de 22 180
€.
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2.3.
Le cadre institutionnel
2.3.1.
L’évolution des compétences départementales
La loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République
prévoit la disparition de la clause de compétence générale et la désignation d’autres
collectivités en qualité de chef de file pour certaines compétences. Elle devrait conduire le
département à resserrer son action. Ainsi, aux termes des nouvelles dispositions des articles
L. 4211-1 et L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT), la région et la
métropole deviennent chefs de file en matiè
re d’interventions économiques.
2.3.2.
L’organisation administrative
L’administration départementale est divisée en six pôles
: architecture et environnement,
aménagement et développement économique, éducation et culture, enfance et famille,
administration et finances, relations humaines et à la population.
Cet organigramme, assez classique, retient toutefois une organisation atypique pour le
champ des politiques sociales et de solidarité. Lors de la réorganisation des services
en 2012, le pôle action sociale et solidarité a été supprimé. La direction des services aux
personnes âgées et handicapées a été rattachée au pôle administration et finances.
La
direction de l’action sociale et l’insertion ont été rattachées au pôle rel
ations humaines et
relations avec la population. Le pôle enfance et famille a été maintenu à périmètre constant.
3.
LES SUITES DONNÉES AUX CONTRÔLES PRÉCÉDENTS
3.1.
L
’organisation de l’action économique en faveur des entreprises
s’est améliorée
Dans son rapport
d’observations définitives du 16
avril 2007 (exercices 2003 et suivants),
la chambre régionale des comptes mentionnait un certain nombre de dysfonctionnements
auxquels le département a mis fin, totalement ou partiellement.
3.1.1.
La croissance des dépenses d’acti
on économique a connu un ralentissement
Les dépenses liées au développement économique avaient augmenté de 159,8 % entre
2003 et 2007, alors que cet accroissement n’était que de 18,8
% en moyenne pour les
départements de la région.
Du tableau fourni par le département, il ressort que les dépenses gérées directement par sa
direction du développement économique et de l’emploi (DDEE) ont été contenues et qu’elles
ont même diminué sur la période de 2007 à 2014. Les dépenses consacrées à cette mission
et gérées par cette direction sont en effet passées de 6,51
M€ à 5,73
M€ en fonctionnement
et de 4,55
M€ à 3,38
M€ en investissement.
La comptabilité fonctionnelle fait toutefois ressortir que les dépenses inscrites au titre de la
fonction n° 9 relative au développement économique, amputées des subventions versées au
budget annexe du laboratoire départemental (sous-fonction n° 921) et des dépenses relevant
du développement touristique (sous-fonction n° 94) ont connu une évolution à la baisse pour
les dépenses de fonctionnement (- 0,9
M€) mais qu’elles ont plus que triplé en matière
d’investissement. La tendance haussière est cependant inférieure à celle observée à
l’occasion du précédent contrôle de la chambre.
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Tableau n° 1 :
Les dépenses d’intervention économique
Source : comptes administratifs (comptabilité fonctionnelle)
3.1.2.
L’organisation de l’action économique
s’es
t améliorée et la compétence, bien
qu’encore disséminée entre les services, fait l’objet d’une coordination renforcée
La chambre relevait en 2007 que, pour un même projet, des financements étaient affectés à
plusieurs directions alors que dans le même temps la direction en charge de cette action
gérait aussi d’autres politiques (emploi, subventions aux organisations de salariés, etc.).
La compétence est toujours assumée au sein du pôle aménagement et développement par
la direction du développement économiq
ue et de l’emploi. Les effectifs de ce service ont
légèrement augmenté, passant de 20 en 2010 à 24 en 2014, si
l’on inclut les deux agents
de la mission « enseignement supérieur et recherche » qui a rejoint cette direction en 2012.
Son taux de réalisation
budgétaire total s’est amélioré pass
ant de 66 % en 2010 à 85,7 %
en 2014. Les portefeuilles des chargés de missions dont la chambre soulignait
l’enchevêtrement ont été clarifiés. Des outils de pilotage o
nt été renforcés ou créés :
des indicateurs budgétaires en lien avec la direction des finances et des marchés, des fiches
de suivi d’activité que les chargés de mission établissent, et surtout, un outil de suivi, assorti
d’indicateurs mis en place au moment du second plan stratégique de développement
économique (PSDE) en 2014.
La direction du développement économique et de l’emploi exerce toujours sa mission
conjointement avec la direction de l’aménagement et du développement territorial (DADT),
notamment pour les actions relatives à l’emploi en lien avec la
politique de la ville. Ces deux
directions sont institutionnellement coordonnées puisqu’elles appartiennent au même pôle.
D’autres directions interviennent toujours directement ou indirectement dans le secteur du
développement économique. Mais au terme d’u
ne réorganisation, initiée en 2013 et achevée
en 2014, une chargée de mission auprès du directeur assure désormais la coordination des
démarches et projets territorialisés.
3.1.3.
Le centre d’observation pour l’action économique du Val
-de-Marne (COPAC)
a disparu
Le département était associé ou finançait plusieurs organismes d’étude
s avec des risques de
doublons. La chambre prônait à cet égard une mutualisation des travaux, voire un
regroupement du COPAC, association subventionnée par le département, et du conseil de
développement (CODEV), association dont le conseil départemental est membre et à
laquelle il verse une subvention de fonctionnement annuelle qui a pour objectif de favoriser
l'émergence de nouveaux projets économiques et urbains pour le département.
Le recouvrement éventuel des missions du CODEV et du COPAC n’aura duré que
jusqu’en
2013, date de dissolution de cette dernière association.
Dépenses développement économique
2010
2011
2012
2013
2014
Fonctionnement
7 564 698
8 226 265
6 928 908
7 340 590
6 688 222
dt subventions
personnes privées
3 863 304
4 737 229
3 682 685
4 692 863
4 358 010
Investissement
1 070 694
1 287 493
1 973 100
1 611 359
3 577 400
Total
8 635 392
9 513 758
8 902 008
8 951 949
10 265 622
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3.1.4.
L’agence de développement du Val
-de-
Marne (ADEV) s’est dotée d’objectifs
quantitatifs pour réaliser son programme annuel
L’article
2 de la convention établie en 2007 entre le conseil général du Val-de-Marne et
l’ADEV
pour la période allant du 1
er
janvier 2008 au 31 décembre 2010 avait déjà prescrit la
production d’un rapport d’évaluation. Son article
4 a fixé à l’Agence des
objectifs pluriannuels
dont il est rendu compte sur le fondement de procédures et d’indicateurs fixés par le
département, en concertation avec l’ADEV. Deux rapports triennaux d’évaluation (2008
-2010
et 2011-2013) ont été rendus conformément à ces stipulati
ons. Une convention d’objectifs et
de moyens a été signée en 2014.
3.1.5.
Les outils de synthèse et d’évaluation des actions en matière économique,
notamment en termes de création d’emplois
, restent peu précis
Le cabinet Ernst & Young, sollicité par le département en 2012 pour réaliser un diagnostic du
premier PSDE établi en 2003, a mis en évidence un certain nombre de lacunes :
-
le PSDE était conçu comme un instrument collaboratif avec les différents acteurs plutôt
que comme un plan d’action départemental
;
-
son co
ntenu était très vaste et s’étendait même à des secteurs ne recouvrant pas
directement le domaine du développement économique ;
-
son contenu et par conséquent son exécution étaient évolutifs ;
-
le cabinet déplorait lui aussi l’absence «
de suivi des résultats obtenus (notamment :
pas de suivi systématique des emplois créés ou maintenus, finalité principale
du PSDE) », rejoignant ainsi les remarques formulées par la chambre en 2007.
Un outil de suivi des réalisations du PSDE et des indicateurs associés ont été mis en place.
En termes d’emplois, toutefois, il n’existe toujours pas d’outil synthétique permettant
d’apprécier l’action du département. Or, la mission d’animation, de structuration et
d’accompagnement de projets ne rend pas impossible de quantifier, au
moins les seuls
effets directs des aides ou de présenter des éléments indicatifs en matière d’emplois.
3.1.6.
Il n’existe toujours pas de modalités générales de restitution des aides
La c
hambre ne citait dans son rapport d’observations définitives de 2007 qu’un
seul cas de
restitution.
Les conventions intègrent, de manière classique, la restitution des aides en cas de résiliation
de la convention. La résiliation peut être due à l’utilisation non conforme des aides attribuées.
Le département ne mentionne pour la période récente que sept projets pour lesquels il a
demandé un remboursement où récupéré les versements prévisionnels. Ces exemples ne
sont cependant pas datés, pas détaillés et ils n’attestent pas de la mise en place du dispositif
de récupération des aides
dont la chambre regrettait l’absence. Enfin, le département
précise sur ce point qu’il
« reste vigilant sur la situation financière de ses partenaires afin de
ne pas fragiliser les projets ainsi développés »
.
3.1.7.
L’information exigée par l’alinéa
2 de l’artic
le L. 1511-1 du CGCT en vue de la
coordination avec la région est effective
Depuis 2007, un tableau retraçant les aides économiques est transmis tous les ans à la
région (hormis en 2013, année de la mise en place d’une procédure dématérialisée).
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3.1.8.
Depuis
2016, le département n’exerce plus qu’une compétence résiduelle en
matière d’aides économiques
La loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République
a supprimé la clause de compétence générale des départements et des régions.
Ces dernières sont désormais responsables de la définition des orientations en matière de
développement économique et elles élaboreront, pour ce faire, un schéma régional de
développement économique, d’innovation et d’internationalisation (SRDE
II) avec lequel les
actes des autres collectivités devront être compatibles. Ce document d’orientation fera l’objet
d’une concertation avec les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI),
plus étroite encore avec les métropoles. En matière
d’aides dir
ectes aux entreprises, seule la
région sera désormais compétente pour définir et octroyer des aides en faveur de la création
ou de l’extension d’activités économiques ou à destination des entreprises en difficultés. Les
départements ne disposeront plus que de compétences sectorielles
: aide à l’installation de
professionnels de santé (article L. 1511-
8 du CGCT), aide à l’exploitation de salles de
cinéma (article L. 3232-
4 du même code), garantie d’emprunts en faveur des organismes de
logement social (article L. 3231-
4), aide à l’équipement rural (article L.
3231-3).
Aux termes du I de l’article L.
1111-
10 du CGCT, tel qu’issu des articles
1 et 94 de la loi
précitée du 7 août 2015,
« Le département peut contribuer au financement des projets dont
l
a maîtrise d’ouvrage est assurée par les communes ou leurs groupements, à leur demande.
Il peut, pour des raisons de solidarité territoriale et lorsque l’initiative privée est défaillante ou
absente, contribuer au financement des opérations d’investissemen
t en faveur des
entreprises de services marchands nécessaires aux besoins de la population en milieu rural,
dont la maîtrise d’ouvrage est assurée par des communes ou des établissements publics de
coopération intercommunale à fiscalité propre, ainsi qu’en faveur de l’entretien et de
l’aménagement de l’espace rural réalisés par les associations syndicales autorisées.
»
Les départements conserveront la capacité d’intervenir en matière d’aides aux entreprises, mais
uniquement en complément des régions, en soutien des filières agricole, forestière ou
halieutique (article L. 3232-
2 du CGCT). Ils pourront néanmoins continuer à verser jusqu’au
31 décembre 2016 les subventions aux organismes créés aux fins de développement
économique et notamment les agences de
développement. Les aides à l’immobilier
d’entreprises ressortissent de la compétence de la région mais elles peuvent être déléguées aux
départements.
Le département du Val-de-Marne devrait en conséquence réduire ses financements affectés
au développement économique dans les limites fixées par la loi, mais également redéployer
la majeure partie des effectifs affectés à cette mission et notamment ceux strictement
attachés à la direction du développement économique et de l’emploi.
Le budget dédié à cette mission au budget primitif (BP) 2016 a été réduit de près de 41 % et
le département a fait savoir à la chambre qu’il s’est engagé dans une réorganisation des
services concernés.
Recommandation n° 1 :
Ajuster les moyens financiers et humains au nouveau champ lég
al de l’intervention
économique du département.
3.2.
Huit ans après l’annulation de sa première version, le nouveau schéma
départemental d’accueil des gens du voyage est en phase d’achèvement
La chambre, dans son rapport d’observations définitives du 8
avril 2
011, mentionnait qu’un
premier schéma départemental d’accueil des gens du voyage, fondé sur les dispositions de
la loi n° 90-449 du 31
mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement, avait été
annulé par la Cour administrative d’appel de Paris, le
4 octobre 2007. La chambre rappelait
l’obligation d’établir un tel schéma, figurant désormais à l’article
1 de la loi n° 2000-614 du
5 juillet 2000 relative à l
accueil et à l
habitat des gens du voyage.
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Le nouveau schéma d’accueil des gens du voyage a fa
it
l’objet d’une communication
au conseil départemental le 19 octobre 2015 et a été présenté à la commission consultative
des gens du voyage, coprésidée par le préfet et le président du conseil départemental.
Le projet finalisé a été transmis aux communes concernées. Le document, éventuellement
amendé, devait être examiné une dernière fois par la commission consultative
départementale dans le courant du premier trimestre 2016 qui devait formuler alors un avis
définitif, avant approbation par arrêté conjoint du président du conseil départemental et du
préfet. L’arrêté commun devait intervenir dans le courant du premier trimestre 2016.
3.3.
Les recommandations formulées par la chambre dans son rapport d’observations
du 26 juillet 2013 consacré à la petite enfance ont globalement été suivies
3.3.1.
La direction des crèches a renforcé le recours systématique à la carte d’achat
Les marchés alimentaires, de fournitures, de produits d’entretien, de produits pharmaceutiques
et de changes complets ainsi que les fournitures administratives qui représentent 48 % des
dépenses de fonctionnement de la direction des crèches et donnent lieu à plus d’une
commande par mois, font l’objet d’un paiement en carte d’achat. Les prestations de personnels
intérimaires (24 % des dépenses de la dir
ection des crèches) ne font l’objet actuellement que
d’une commande mensuelle. Elles devraient être passées deux fois par mois à l’horizon 2016
sous forme dématérialisée
; le paiement pourra alors s’effectuer par carte. Il n’est en revanche
pas envisagé de procéder ainsi pour la maintenance des appareils électroménagers.
3.3.2.
Les directrices de crèches n’ont pas été rendues destinataires d’un
vade-mecum
de
la commande publique, mais elles ont été sensibilisées à cette question
Les directrices de crèches ne gèrent pas les marchés, mais s’adressent à la direction des
crèches. Celle-ci se fait épauler par le service de la commande publique de la direction de la
logistique qui peut faire appel à l’expertise du service des marchés de
la direction des
finances et des marchés. Le
vade-mecum
à destination des directrices de crèches n’a été ni
rédigé ni diffusé. Les directrices ont néanmoins reçu un certain nombre de documents de
sensibilisation à destination des services et notamment des fiches de bonnes pratiques.
3.3.3.
L’information relative aux attributions des places a été facilitée, mais le
recensement des assistants maternels employés dans les crèches familiales et le
suivi des assistants maternels agréés reste difficile
Initié en 2013, un projet de télé-service, commun avec 23 des 33 villes partenaires, permet
d’améliorer l’information des familles (points info, carte interactive des modes d’accueil, liens
avec les sites utiles, etc.), de simplifier les démarches d’inscription et de renfo
rcer le lien
entre les communes et le département (analyse des demandes et des offres, commissions
d’attribution des communes, statistiques consolidées, etc.). Depuis le 7
décembre 2015,
le site est disponible, tant pour les 76 crèches départementales, que pour les 92 crèches des
communes partenaires du projet.
En revanche, le recensement des assistants maternels reste soumis aux informations des
communes et des familles et leur suivi est toujours réalisé par les services départementaux
qui délivrent les agréments. Le département souligne néanmoins
« la difficulté de collecter
des données fiables »
. Le projet de logiciel de suivi des agréments devrait toutefois, outre la
gestion de ces derniers, offrir des outils de suivi (procédures-type de visite à domicile,
tableau de bord de ces suivis, etc.).
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4.
LA
QUALITÉ DE L’INFORMA
TION BUDGÉTAIRE, COMPTABLE
ET FINANCIÈRE
Le périmètre de l’analyse est limité, pour cette partie du rapport
, au seul budget principal
(1 412
M€) et exclut les trois budgets annexes
:
-
assainissement (M 49) : 122
M€
de recettes,
-
laboratoire départemental des eaux (M 52) : 1,7
M€,
-
restauration (M 52) : 9
M€.
Les derniers comptes analysés sont ceux de l’exercice 2014, pour lequel le compte
administratif (CA) et le compte de gestion (CG) avaient
été arrêtés par l’assemblée
départementale
au moment de l’examen de la chambre
.
Les chiffres, cités de manière littérale pour l’année 2015, ont été tirés du compte administratif
anticipé fourni par le département.
4.1.
L’obligation de sincérité et d’image
fidèle trouve son fondement dans les textes
européens et constitutionnel
La révision constitutionnelle du 28 juillet 2008 a créé un article 47-2 dans la Constitution dont
le second alinéa dispose que :
« Les comptes des administrations publiques sont réguliers et
sincères. Ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de
leur situation financière »
.
Aux termes du paragraphe 3 de la directive 2011/85/UE du Conseil du 8 novembre 2011 sur
les exigences applicables aux cadres budgétaires des États membres, «
L’application de
pratiques de comptabilité publique exhaustives et fiables dans tous les sous-secteurs des
administrations publiques est une condition préalable à la production de statistiques de
grande qualité qui soie
nt comparables d’un État membre à l’autre. Le contrôle interne devrait
assurer que les règles existantes sont mises en œuvre dans l’ensemble des sous
-secteurs
de l’administration publique. Des audits indépendants, menés par des institutions publiques
telle
s que les cours des comptes ou des organismes d’audit privés, devraient encourager les
meilleures pratiques internationales
».
L’instruction budgétaire M
52, applicable aux départements depuis le 1
er
janvier 2004, n’avait
cependant pas attendu la sanctuarisation constitutionnelle et européenne de ces principes
pour les rendre applicables aux départements.
L'article 57 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et
comptable publique rappelle utilement les exigences de régularité, de permanence des
méthodes, d’exhaustivité, de prudence, d’indépendance des exercices et d’image fidèle du
patrimoine et de la situation financière.
Ces principes ont été réaffirmés de manière conventionnelle, le 21 mars 2014, par les
ministres chargés des finances, du budget et des collectivités territoriales, les présidents des
grandes associations nationales d'élus locaux et le Premier président de la Cour des comptes
qui ont conclu à cette fin une « charte nationale relative à la fiabilité des comptes locaux ».
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4.2.
L’organisation de la fonction budgétaire, financière et comptable
4.2.1.
La direction des finances et des marchés publics (DFMP) a été réorganisée
Deux ans après la mise en œuvre du projet de direction en septembre 2012, la direction des
finances et des marchés a été réorganisée, dans un esprit « back office / front office ».
Le redécoupage, à effectif constant
(1)
, repose sur une première fonction regroupant les
agents en lien avec les services administratifs et financiers des directions opérationnelles et
une seconde fonction, plus orientée vers l’amélioration de la qualité comptable et budgétaire
et le conseil aux élus. Le service des marchés est resté rattaché à la direction des finances
et n’a pas été intégré à la direction des affaires juridiques
. Il a pour rôle principal de
conseiller les directions opérationnelles et d’exécuter les phases administrat
ives et juridiques
des marchés. Par ailleurs, il existe au sein de la direction des transports, de la voirie et des
déplacements, un service administratif et financier en charge de la préparation des dossiers
de consultation des entreprises.
L’organigramme de la direction a en conséquence été revu avec la création d’une fonction
de directeur-
adjoint, la création d’un service de la qual
ité budgétaire et comptable,
le rattachement à la direction du secteur dette-trésorerie, garanties, bonifications, de même
que celui de l’analyste fiscale et financière, et la création d’un secteur ressource
s avec
un pool secrétariat.
La gestion budgétaire et comptable, compte tenu de la taille de la collectivité, est
déconcentrée. La négociation budgétaire se fait au vu d’un cadrage et d’une prospective
pour chacune des directions. Les engagements sont passés soit par le service marché
s’agissant des marchés à prix forfaitaire, soit par les directions opérationnelles s’agissant
des marchés à bons de commande ou qui se situent sous le seuil des procédures
formalisées.
4.2.2.
Le département applique
a minima
la notion de règlement budgétaire et financier
Les régions et départements sont tenus d’adopter un règlement budgétaire et financier.
Les dispositions relatives à la région
(2)
sont explicites en ce qu’elles disposent que ce
règlement prévoit notamment les modalités de gestion des autorisations de programme,
autorisations d’engagement et crédits de paiement (AP/AE/CP) et les modalités d’information
du conseil régional sur la gestion des engagements pluriannuels de la collectivité.
En revanche, pour les départements, les prescriptions sont plus implicites. Le
III de l’article
L. 3312-
4 du CGCT, tel que modifié par l’ordonnance n°
2005-1027 du 26 août 2005, se
contente en effet de prescrire que :
« Les modalités de gestion des autorisations de
programme, des autorisations d'engagement et des crédits de paiement y afférents sont
précisées dans le règlement budgétaire et financier du département »
.
Dans une acception stricte de ces dispositions, le département du Val-de-Marne a limité son
règlement à ces seules dispositions explicites.
Le Val-de-Marne aurait
cependant intérêt, à l’instar d’autres départements, à compléter son
règlement afin qu’il embrasse un plus grand nombre de sujets (règles d’engagement,
d’amortissement, gestion de la dette, etc.), en s’appuyant sur le
guide pour la rédaction d’un
règlement budgétaire et financier pour les collectivités territoriales et leurs groupements
produit par la direction générale des collectivités locales (DGCL)
(3)
.
(1)
54 agents dont 16 pour les marchés publics.
(2)
Article L. 4312-5 du CGCT.
(3)
www.collectivites-locales.gouv.fr/files/files/guide_redaction_reglement_budgetaire_et_financier.pdf.
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La chambre prend acte de l’engagement du département à
rédiger un nouveau règlement
budgétaire et financier dès 2016, afin de compléter le document existant en précisant
notamment les règles en matière
d’engagement, de restes à réaliser
(RAR), de
rattachement, de provisions, ainsi que de subventionnement des partenaires.
4.3.
La q
ualité de l’information
budgétaire
4.3.1.
Les rapports et les débats d’orientation
s budgétaires (ROB et DOB) sont
perfectibles
Aux termes des dispositions des deux premiers alinéas de l’article L.
3312-1 du CGCT, dans
sa version antérieure à la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l
action
publique territoriale et d
affirmation des métropoles,
« Dans un délai de deux mois précédant
l
examen du budget, un débat a lieu au conseil général sur les orientations budgétaires de
l
exercice ainsi que sur les engagements pluriannuels envisagés. Le projet de budget du
département est préparé et présenté par le président du conseil général qui est tenu de le
communiquer aux membres du conseil général avec les rapports correspondants, douze
jours au moins avant l
ouverture de la première réunion consacrée à l
examen dudit
budget ».
La loi du 27 janvier 2014 a complété le premier alinéa en ajoutant aux sujets
soumis à débat du conseil devenu départemental
« l
évolution et les caractéristiques de
l
’endettement du département. (…
) »
.
Les décisions des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel (CAA) en la
matière ne concernent certes que les communes, mais se fondant sur le caractère utile des
documents communiqués aux membres
de l’assemblée
délibérante, sont parfaitement
transposables aux départements. Ainsi, la CAA de Douai
(4)
a jugé que les élus qui, en vue du
débat d’orientation budgétaire, n’avaient reçu que le compte de résultat et le bilan de l’année
précédente, n’avaient pas bénéficié d’une information su
ffisante dans la mesure où ces
documents ne comportaient pas
«
d’éléments d’analyse prospective, ni d’informations sur les
principaux investissements projetés, sur le niveau d’endettement et la progression
envisagée, et sur les propositions de taux d’impos
ition des taxes locales »
. La cour a, en
conséquence, confirmé l’annulation par le tribunal administratif d’Amiens de la délibération
portant adoption du budget primitif de la commune.
Le guide pratique pour la démarche d’amélioration globale et progressiv
e de la gestion
publique locale, édité par le ministère du budget
(5)
, comporte parmi les fiches pratiques qu’il
rassemble, un document intitulé « Améliorer le débat d
’orientations budgétaires
».
Ce document ne constitue certes pas une règle de droit à laquelle devraient se conformer les
collectivités territoriales, mais un guide de bonnes pratiques permettant de renforcer
l’efficacité des dispositions du CGCT.
Durant la période examinée, les débats se sont tenus dans les délais légaux.
Tableau n° 2 : Respect des délais
DOB / BP
2010
2011
2012
2013
2014
2015
DOB
31/12/09
13/12/10
12/12/11
28/01/13
15/12/13
15/12/14
Vote du BP
22/02/10
06/06/11
06/02/12
25/03/13
27/01/14
09/02/15
Source : Délibérations afférentes aux décisions budgétaires
(4)
CAA Douai, 14 juin 2005, Commune de Breteuil-sur-Noye, nº 02DA00016.
(5)
http://www.collectivites-locales.gouv.fr/ files/files/ameliorer__dob_guide_lolf.pdf.
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En revanche, ils ne répondent, ni aux préconisations du guide précité, ni aux indications de
la jurisprudence, ni même à la lettre des textes.
Les
rapports d’orientations budgétaires
s’apparentent plus à des déclarations de politique
générale qu’à des docu
ments préparant la discussion budgétaire. Les orientations et projets du
département, certes énoncés, ne trouvent cependant pas de traduction financière
systématique. Les chiffres sont épars, même si l’on constate une précision accrue sur la
période. Les c
hiffrages rétrospectifs et prospectifs, quelquefois formalisés à l’aide de tableaux
ou de graphiques, concernent pour l’essentiel les recettes départementales et surtout
l’évolution à la baisse des dotations de
l’État. En revanche, tant les dépenses pérenn
es que
les mesures nouvelles, en fonctionnement comme en investissement, sont rarement chiffrées,
même schématiquement. La dette n’est pas évoquée, y compris au
rapport 2015, alors que la
loi du 27
janvier 2014 prescrit de faire connaitre à l’assemblée dép
artementale les
caractéristiques de l’endettement. Aucun document n’est fourni à l’appui du
rapport
d’orientations budgétaires
pour illustrer financièrement les politiques et projets énumérés qui,
par ailleurs, ne sont pas hiérarchisés.
Les débats d’orien
tations budgétaires permettent certes aux groupes de débattre, mais sans
réelle spécificité budgétaire et financière et ils ne remplissent dès lors pas la fonction que
leur a impartie le législateur.
L’article
107 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de
la République a modifié le premier alinéa de l’article L.
3312-1 du CGCT qui prévoit
désormais que :
«
Dans un délai de deux mois précédant l’examen du budget, le président
du conseil départemental présente au conseil départemental un rapport sur les orientations
budgétaires de l’exercice, les engagements pluriannuels envisagés, la structure et l’évolution
des dépenses et des effectifs ainsi que sur la structure et la gestion de la dette. Ce rapport
précise notamment
l’évolution prévisionnelle et l’exécution des dépenses de personnel, des
rémunérations, des avantages en nature et du temps de travail. Il fait l’objet d’une
transmission au représentant de l’État dans le département, d’une publication et d’un débat
au conseil départemental, dont il est pris acte par une délibération spécifique. Le contenu du
rapport et les modalités de sa publication sont fixés par décret »
.
La chambre prend acte de l’engagement du département à se mettre en conformité avec les
dispositio
ns légales et réglementaires en vigueur en présentant à l’assemblée délibérante un
rapport d’orientations budgétaires complet et précis. Un progrès est constaté au
rapport
d’orientations budgétaires
de 2016, notamment en matière de gestion de la dette et de
gestion du personnel. Toutefois la chambre relèv
e que le rapport d’orientations budgétaires
2016 reste globalement insuffisamment précis dans le chiffrage des orientations proposées
et dans la description des politiques départementales.
4.3.2.
La sincérité et
l’équilibre réel de la prévision budgétaire
La moitié du budget d’investissement du département est géré suivant les règles de la
pluriannualité
(6)
, c’est
-à-dire par une gestion des autorisations de programme, autorisations
d’engagement et crédits de paie
ment (AP/AE/CP). Les RAR
s’appliquent donc sur la
seconde moitié du budget d’investissement, qui reste en gestion annuelle classique.
(6)
47 % en 2013 et 53 % en 2014.
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4.3.2.1.
Les restes à réaliser (RAR)
L’article R.
3312-8 du CGCT dispose que
« Le besoin ou l
excédent de financement de
la section d
investissement constaté à la clôture de l
exercice est constitué du solde
d
’exécution corrigé des restes à réaliser (…).
»
La justesse de la détermination du solde des
dépenses et
recettes d’investissement qu’il convient de reporter est impérative pour
calibrer
le besoin de financement de la section
d’investissement
et le montant des emprunts qu’il
serait nécessaire de contracter pour mener à bien les dépenses prévues.
La définition des RAR
est précisée par l’instruction budgétaire et comptable M
52, ils
correspondent :
-
pour la section d’investissement, aux dépenses engagées et non mandatées au
31
décembre de l’exercice et aux recettes certaines n’ayant pas donné lieu à l’émission
d’un titre de recette
;
-
pour la section de fonctionnement, aux dépenses
engagées et n’ayant pas donné lieu
au rattachement, soit en l’absence de service fait au 31
décembre de l’exercice, soit
parce que l’incidence de ces charges sur le résultat n’est pas significative
, et aux
recettes certaines non mises en recouvrement à l’i
ssue de la journée complémentaire.
4.3.2.1.1.
L’inscription au budget des RAR, et plus généralement des résultats, est
tardive
Sauf en 2011, les résultats de l’exercice précédent et les
RAR sont intégrés à la prévision
budgétaire au stade du budget supplémentaire (BS), soit généralement
au mois d’octobre.
Le département invoque en premier lieu le caractère précoce du vote du BP qui interviendrait
« traditionnellement en janvier dans la collectivité »
, comme le démontre le tableau ci-
dessous :
Tableau n° 3 : Vote des BP et BS
Vote du Budget
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Vote du BP
22/02/10
06/06/11
06/02/12
25/03/13
27/01/14
09/02/15
Vote du BS
11/10/10
22/10/12
21/10/13
20/10/14
29/06/15
Source : délibérations afférentes aux BP et BS
En second lieu, le département estime que
« Compte tenu des calendriers de clôture sur les
années considérées, tant pour le département que pour le Payeur départemental, il n’est pas
possible d’intégrer les reports au moment du vote du BP dans la mesure où le compte de
gestion n’est pas encore dis
ponible »
.
Le département évoque à cet égard le budget 2011, adopté le 24 janvier, mais transmis par le
préfet pour avis à la chambre au motif qu’il comportait une recette insincère et avait dès lors
été voté en méconnaissance des dispositions de l’articl
e L. 1612-5 du CGCT relatif à
l’exigence d’équilibre réel du budget. Dans son avis n°
2011-10 du 6 mai 2011, la chambre
rappelle, certes, que le département a pu régulièrement voter son budget sans reprise des
résultats et des RAR, mais elle rappelle égale
ment les dispositions de l’instruction budgétaire
et comptable M 52 applicable aux départements, qui les autorisent à reprendre par anticipation
les résultats, avant que les comptes administratifs et de gestion ne soient arrêtés.
Cette reprise tardive pré
senterait, selon le département, l’avantage de compenser les
incertitudes résultant de la volatilité des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) et de
l’évolution des dépenses sociales et notamment des allocations individuelles de solidarité
(AIS). Elle
est néanmoins révélatrice d’une certaine insincérité
: ces éléments, connus au
moment de l’établissement du projet de budget, ne sont portés à la connaissance de
l’assemblée délibérante qu’au dernier trimestre et servent en outre de variable d’ajustement
budgétaire.
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Toutefois, depuis 2015, le département adopte son BS plus tôt dans l’année (mai ou juin), ce
qui améliore la transparence et la sincérité de la prévision budgétaire. Si le département
devait ne pas continuer de suivre ce calendrier, la chambre recommande au département
une reprise anticipée de son résultat.
4.3.2.1.2.
La chambre n’a pas été en mesure de vérifier la sincérité des RAR
Le département enregistre des RAR, tant en fonctionn
ement qu’en investissement.
Les premiers sont toutefois marginaux et, en tout état de cause, sans effet sur le besoin
de financement qui doit être en priorité couvert par affectation du résultat de fonctionnement.
Tableau n° 4 : Les restes à réaliser
Source : Budgets supplémentaires
Le montant des RAR en investissement diminue globalement sur la période concernée, tant
en valeur absolue que par rapport aux montants des dépenses et recettes totales. Leur
faiblesse pourrait avoir pour corollaire une sous-estimation des dépenses reportées et en
conséquence, du besoin de financement. Le département fait valoir que la gestion en
autorisation de programme/crédit de paiement et l’amélioration de ses notes relatives à la
clôture de l’exercice
N et d’ouverture de l’exercice N+1 auraient permis de réduire le nombre
d’opérations reportées.
Enfin, la chambre a demandé au département de produire les éléments justifiant le report
des opérations de dépenses d’investissement engagées en 2014 et figurant dans la liste des
opérations engagées non mandatées :
-
pour lesquelles aucun paiement n’était
intervenu en 2014,
ou
-
pour lesquelles le montant reporté était supérieur à 100 000
€.
La déconcentration de la gestion financière et comptable des opérations pour lesquelles un
report est demandé ne semble pas permettre à la direction des finances et des marchés
publi
cs d’avoir une vision synthétique de la réalité de l’engagement juridique de l’opération
(convention, délibération, arrêté, marché, etc.) au moment de l’inscription budgétaire. C’est
en effet à l’initiative de la chambre qu’elle a demandé aux services conc
ernés de lui adresser
les documents justifiant le fondement juridique de l’engagement des opérations de dépenses
faisant l’objet de son échantillon.
Or, la disparité des présentations pour chaque direction comme la dispersion des éléments
présentés ne permettent pas de rapprocher aisément de chacune des opérations
sélectionnées les justifications apportées.
Le département argue de la nécessaire automaticité de l’engagement comptable pour les
dépenses reportées
; elle n’est pas contestée. En revanche l’engag
ement comptable
suppose un engagement juridique. La direction des finances et des marchés publics affirme
que les justifications de ce dernier ont bien été produites, mais que ces pièces sont
conservées par les directions opérationnelles.
RAR N-1
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Fonctionnement
Dépenses
3 696 423,43
750 000,00
842 637,32
477 714,40
189 272,32
262 256,94
Recettes
20 000,00
40 943,00
Investissement
Dépenses
46 505 002,45
18 380 647,07
16 136 426,46
8 142 010,60
6 054 184,81
28 924 037,71
Recettes
53 777 816,60
1 605 661,14
1 784 755,41
420 370,00
-
694 798,80
Contribution au besoin de
financement de la SI
7 272 814,15
-
16 774 985,93
14 351 671,05
7 721 640,60
6 054 184,81
28 229 238,91
-
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L’organisation d
éconcentrée ne doit pas faire perdre de vue le pilotage de la direction des
finances qui à tout moment et notamment au moment de leur inscription budgétaire, doit être
en mesure de justifier la réalité juridique d’une opération reportée.
Pour justifier cet état de
fait, le département met en avant les règles de gestion de la pluriannualité, dans sa réponse
aux observations provisoires
. Toutefois, la gestion partielle du budget d’investissement
suivant les principes de la pluriannualité ne dispense pas la collectivité du respect des règles
de la M52
s’agissant
des crédits maintenus en gestion annuelle, et notamment de celles
s’appliquant aux
RAR.
Recommandation n° 2 :
Se mettre en capacité de justifier à tout moment de la réalité juridique des opérations
reportées et de la sincérité des restes à réaliser dont l’inscription budgétaire est proposée
.
4.3.2.2.
Le taux d’exécution budgétaire s’est infléchi
En fonctionnement, le taux est classiquement proche de 100 %. En revanche, en
investissement,
le taux d’exécution
budgétaire reste à améliorer
(7)
.
Graphique n° 1 : Taux d'exécution des opérations d'investissement
Source : Budget supplémentaires et comptes administratifs du département
Après une amélioration progressive entre 2010 (73 %) et 2012 (86
%) de l’exécution des
dépenses, celle-ci se dégrade à nouveau à partir de 2013 pour redescendre à 79 % en 2014.
2015 présente un taux d’exécution des dépenses d’investissement en amélioration avec
87
%. Concernant les recettes d’investissement, l’exécution s’améliore sur la période pour
atteindre 93 % en 2015, montants inscrits en décisions modificatives inclus.
(7)
Voir méthode de calcul en annexe n° 1.
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Dépenses
d'investissement
Recettes
d'investissement
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4.4.
La q
ualité de l’information comptable et financière
4.4.1.
La procédure de rattachement et le respect du principe d’indépendance des
exercices
4.4.1.1.
Le régime général
Aux termes de la M 52,
«
le rattachement des charges et des produits à l’exercice auquel ils
se rapportent est effectué en application du principe d’indépendance des exercices. Il vise à
faire apparaître dans le résultat d’un exercice donné les charges et les produits qui s’y
rapportent, et ceux-là seulement. / La procédure de rattachement consiste à intégrer dans le
résultat annuel toutes les charges correspondant à des services faits et tous les produits
correspondant à des droits acquis au cours de l’exercice considéré qui n’ont pu être
comptabilisés en raison, notamment pour les dépenses, de la non réception par
l’ordonnateur de la pièce justificative
»
.
Cette procédure ne concerne que les opérations de fonctionnement.
La M 52 rappelle quelques principes :
-
la nécessité de disposer des crédits nécessaires à la couverture des charges à
rattacher ;
-
la permanence
de la procédure d’un exercice à l’autre
;
-
l’existence de règles spécifiques pour certaines dépenses (subventions assorties d’une
condition suspensiv
e, dépenses d’aide sociale, produits fiscaux lorsque les conditions
de versement ont été modifiées).
Le comité de fiabilité des comptes locaux a diffusé une fiche sur le rattachement des charges
et des produits à l’exercice qui formule des préconisations e
t notamment celle de fixer un
seuil de rattachement par délibération de l’assemblée délibérante
« pratique de bonne
gestion répondant au principe de permanence des méthodes et d’information des tiers
»
.
4.4.1.2.
Le rattachement des charges sociales est insuffisant
Un rapport entre factures non parvenues et charges courantes compris entre 5 et 10 %
indiquerait un taux de rattachement cohérent avec une période d’engagement suffisamment
proche de la fin de l’exercice pour expliquer l’absence de réception des factures
correspondantes et de leur paiement.
Le taux global de rattachement des charges du département est bas, malgré un seuil de
rattachement peu élevé : 1 000
TTC pour le budget général. Il ne représente que 2,61 %
des charges de gestion en 2014, à son niveau le plus élevé sur la période.
Tableau n° 5 : Les charges rattachées
Source : comptes de gestion
Rattachements
2010
2011
2012
2013
2014
Fournisseurs - Factures non parvenues
2 463 882
12 148 071
18 616 483
27 202 145
31 797 364
+ Personnel - Autres charges à payer
0
0
0
0
0
+ Organismes sociaux - Autres charges à payer
0
0
0
0
0
+ Etat - Charges à payer
0
0
0
10 004
0
+ Divers - Charges à payer
62 388
1 155
117 509
866 718
1 056 000
+ Produits constatés d'avance
0
0
0
0
0
= Total des charges rattachées
2 526 270
12 149 226
18 733 992
28 078 867
32 853 364
Charges de gestion
1 128 969 491
1 164 226 673
1 187 448 473
1 219 741 801
1 257 897 277
Charges rattachées en % des charges de
gestion
0,22%
1,04%
1,58%
2,30%
2,61%
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Le département explique que cette technique comptable était encore peu maîtrisée et peu
appliquée par les services administratifs et financiers des directions opérationnelles.
Il souligne que de 2010 à 2014, le volume des charges rattachées a décuplé et explique
cette variation par des efforts de pédagogie. La collectivité départementale dans ses notes
relatives à la clôture de l’exercice a aussi fixé une date limite d’engage
ment, ce qui explique
en partie ce faible taux de rattachement.
Mais l’examen des comptes administratifs révèle que le rattachement des charges est faible,
principalement parce qu’il n’inclut pas les charges sociales. En 2013, il ne concerne que
l’allocati
on personnalisée d'autonomie (APA) pour un montant de 6,45
M€ (4,
34
M€
en
2014). En 2013, les rattachements n’enregistrent aucune dépense au titre du revenu
minimum d'insertion (RMI) ou du revenu de solidarité active (RSA). En 2014, seuls 0,13
M€
sont insc
rits en rattachement, alors que les dépenses s’élèvent à 218,3
M€. La direction des
finances et des marchés publics indique pourtant dans ses notes de clôture de l’exercice,
conformément à la M
52, que les charges relatives à l’aide sociale peuvent être ra
ttachées
sur la b
ase d’engagement statistiques.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, la collectivité indique que le
montant des charges non rattachées étant stable
d’une année sur l’autre
(correspondant
approximativement aux charges du mois de décembre),
la sincérité des comptes n’en
serait
pas altéré
e, alors qu’inversement, en procédant à l’ensemble des rattachements sur un seul
exercice, treize mois de charges seraient comptabilisés la même année.
La chambre en convient, mais esti
me qu’il appartient au département de faire évoluer
progressivement sa politique de rattachement des charges afin de mieux respecter le
principe d’indépendance des exercices
. L
’absence de
provision méconnait le principe de
prudence et affecte la sincérité du budget départemental
La chambre, en 2007 comme en 2011, relevait l’absence de constitution de provisions pour
risques et charges. Le département répondait à cette observation en déclarant qu’il
provisionnait
« les risques importants dont la survenance pourrait altérer de manière sensible
les comptes »
.
En 2010, le compte 1518 (provisions pour risques et charges) enregistrait une recette (non
budgétaire) et une dépense (budgétaire) prévisionnelle de 10
M€ qui a fait l’objet d’une
reprise dès 2011. Mais en 2012, 2013, 2014 et en 2015 aucun compte de provis
ion n’a été
mouvementé. Sur toute la période, aucune provision n’a été enregistrée.
En cela, le département méconnait à la fois le principe de prudence et l’obligation légale
prévue par le
CGCT. Le 20° de l’article L.
3321-1 de ce code classe
« Les dotations aux
provisions, notamment pour risques liés à la souscription de produits financiers »
dans la
catégorie des dépenses obligatoires.
Le défaut de mise en œuvre de cette obligation légale affecte la sincérité du compte. Cette
obligation légale, précisée par voie réglementaire
(8)
, ne suppose aucun tempérament :
la provision doit être constituée dès lors que le risque apparait, sans aucune exigence en
termes de montant ou de volume par rapport aux recettes ou aux dépenses du département.
(8)
Article D. 3321-2 :
« Pour l'application du 20° de l'article L. 3321-1, la constitution de provisions pour risques et charges et
pour dépréciation d'éléments d'actif est obligatoire dès lors qu'il y a apparition du risque. / Le département doit constituer la
provision à hauteur du risque constaté. / La provision doit être ajustée annuellement en fonction de l'évolution du risque. Elle
donne lieu à reprise lorsqu'elle est devenue sans objet, c'est-à-dire en cas de réalisation du risque ou lorsque ce risque n'est
plus susceptible de se réaliser. / Une délibération est nécessaire pour constater, ajuster et reprendre la provision. / Le montant
de la provision ainsi que son suivi et son emploi sont retracés sur l'état des provisions constituées joint au budget et au compte
administratif. »
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Comme le précise la M 52, les provisions
« ont un caractère provisoire et doivent être
constituées dans deux cas : -
soit lorsque la charge ou le risque envisagé n’est pas certain,
mais est probable ; -
soit lorsque la charge ou le risque envisagé est certain mais n’est pas
connu dans son montant exact et doit par conséquent faire l’objet d’une évaluation
»
. Elle
mentionne les provisions qu’un département a le plus fréquemment à constituer
: pour
garantie d’emprunt, pour litiges et contentieux, pour dépréciation des comptes
de redevables
et pour grosses réparations.
Le budget du département n’est pas exempt de risques financiers. À titre d’exemple, comme le
rappelle le rapport d’activité de la direction des affaires juridiques pour 2014,
«
(…) En dehors
des nombreux dossiers contentieux ouverts les années précédentes et qui nécessitent un suivi
régulier voire une nouvelle instruction, 135 nouveaux dossiers ont été ouverts (en incluant les
référés expertises et les constitutions de partie civile déposées pour les administrations
ad hoc). Parmi ces 135 dossiers, 91 intéressent le contentieux administratif et 44 le
contentieux judiciaire. »
. À n’en pas douter, ces dossiers contentieux comportent des
demandes indemnitaires et, à tout le moins, des demandes de remboursement de frais
irrépétibles qui justifieraient, à ce seul titre, la constitution de provisions.
De même, le département estime que sa politique d’apurement des créances douteuses est
suffisante, puisque les restes à recouvrer sur particuliers donnent lieu chaque année à des
admissions en non-valeur (ANV). Ces admissions sont cependant particulièrement faibles
(voir
infra
) et ne mettent pas fin au risque très probable d’insolvabilité des débiteurs,
s’agissant notamment des reversements d’allocations sociales. À cet égard
, le compte-rendu
d’une réunion interne de la paierie départementale du 20
octobre 2014 mentionne, à propos
d’une réunion tenue le 20
juillet 2014 avec la direction des finances et des marchés, que
« la
question de l’inscription au budget de provisions pou
r créances douteuses a également été
abordée comme étant de nature à améliorer la qualité comptable et favoriser une politique
d’apurement
»
.
Enfin, aucune collectivité n’échappe aux nécessaires grosses réparations qui justifient la
constitution d’une provision pour étaler le financement dans le temps, d’autant plus que le
département n’utilise pas le compte relatif aux charges à répartir sur plusieurs exercices.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, le département fait valoir que
l’absence de provision comptable est
compensée par des inscriptions au budget primitif sur
les lignes contentieux et ANV, ce qui lui évite les « complications » liées aux procédures
comptables
s’appliquant
aux provisions.
La chambre estime que cette réponse n’est pas recevable, s’agissant d’une pratique qui
déroge à la fois à une obligation réglementaire ainsi qu’au principe de prudence
précédemment rappelés.
4.4.2.
Les pertes sur créances irrécouvrables
Le précédent rapport de la chambre mentionnait la nécessité de mettre en place une
politique d’admission en non
-valeur plus active.
Sur la période 2010-
2014, outre l’absence totale de provisionnement, le montant des
ANV
est resté faible, voire très faible, pour une telle collectivité : 0,27
M€ en 2010, 0,12
M€
en 2011, 0,11
M€ en 2012, 0,35
M€ en 2013 et
montant nul en 2014. En 2015 cependant,
les crédits ont été votés pour une somme de 0,42
M€ pour des no
n-valeurs présentées
en 2014. Ces ANV sont à rapporter au montant des restes à recouvrer sur les particuliers qui
concentrent l’essentiel du risque. À l’étiage le plus bas ils s’élèvent à 16,77
M€ en 2011 et
culminent à 27,06
M€ en 2014.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, le département précise que les
ANV présentées par le comptable sont très faibles, alors
qu’en cours d’instruction,
il avait
estimé satisfaisant le niveau des recouvrements effectués par le comptable.
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Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
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L’augmentation du solde des rest
es à recouvrer, amiables et contentieux, a certes connu
une inflexion en 2011 (1,3
M€) et 2012 (1,39
M€), mais les volumes ont rattrapé en 2013
(6,06
M€) et 2014 (6,42
M€) et même largement dépassé ceux de 2010 (5,10
M€) pour des
créances individuelles souvent inférieures à 100
€ et pour lesquelles le recouvrement est en
conséquence souvent compromis.
Tableau n° 6 : Les restes à recouvrer sur personnes privées
Restes au 31/12
2010
2011
2012
2013
2014
4111 Redevables - amiables
5 103 650
1 024 891
1 059 058
5 632 049
5 896 359
4116 Redevables - contentieux
687 338
80 723
335 040
424 949
521 326
411 Redevables (amiables et contentieux)
5 790 988
1 305 614
1 394 098
6 056 997
6 419 699
4672 Débiteurs divers
4 473 157
12 226 898
16 079 091
16 100 518
15 355 145
4673 Débiteurs indus RMI, RSA, APA
2 342 834
3 233 808
3 729 760
3 900 303
5 288 506
Total
22 606 979
16 766 321
21 202 949
26 057 819
27 063 35
Source : Comptes de gestion
Le montant des restes sur débiteurs divers, qui inclut notamment les versements des obligés
alimentaires des personnes hébergés en établissement ou les recours sur successions ne
cesse de croitre. De même, les montants liés aux reversements d’indus ont plu
s que doublé
sur la période et leur recouvrement parait difficile au regard de l’impécuniosité des débiteurs.
Dans
ces conditions, le risque d’irrécouvrabilité, nonobstant l’action du comptable, est
croissant et devrait être couvert par une provision.
En réponse, le département rappelle que les comptes concernés
(9)
sont tenus par le
comptable
, et qu’il n’est pas en mesure d’en analyser les mouvements, qu’il estime
surprenants entre 2010 et 2011.
La chambre invite donc la collectivité à se rapprocher des se
rvices du comptable afin d’être
en mesure de comprendre les évolutions des créances irrécouvrables
et d’adapter sa
politique de recouvrement en conséquence.
4.4.3.
Les intérêts moratoires (compte 6711) ne sont pas inscrits
Le régime légal et réglementaire applicable sur la période examinée a été modifié à plusieurs
reprises dans ses modalités, mais pas dans son principe.
Les articles 54 et 55 de la loi n° 2001-420 du 15 mai 2001 relative aux nouvelles régulations
économiques ont transposé la directive n° 2000/35/CE du Parlement européen et du Conseil
en date du 29 juin 2000 concernant la lutte contre le retard de paiement dans les transactions
commerciales. Ils ont prévu que le dépassement d’un délai global de paiement (DGP)
entrainait de plein droit le versement
d’intérêts moratoires au créancier de la personne
publique. Le décret n° 2008-1550 du 28 avril 2008 modifiant le décret n° 2002-232 du
21
février 2002 relatif à la mise en œuvre du délai maximum de paiement dans les marchés a
fixé le délai global à 35 jours au 1
er
janvier 2010, puis 30 à compter du 1
er
juillet 2010.
(9)
Comptes 4111, 4116, 411 et 4672.
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La directive n° 2011/7/UE du Parlement européen et du conseil du 16 février 2011
concernant la lutte contre le retard de paiement dans les transactions commerciales a été
transposée pour la partie relative au secteur public
(10)
par les articles 37 à 44 de la loi
n° 2013-100 du 28
janvier 2013 portant diverses dispositions d’adaptation de la législation au
droit de l’Union européenne. L’article
1 du décret n° 2013-269 du 29 mars 2013 relatif à la
lutte contre les retards de paiement dans les contrats de la commande publique fixe toujours
le délai de paiement à 30 jours pour les collectivités territoriales et les établissements publics
locaux. Aux
termes de l’article
12 de ce même décret
« Lorsque l'ordonnateur et le
comptable public ne relèvent pas de la même personne morale, le comptable public dispose,
afin d'exercer les missions réglementaires qui lui incombent, d'un délai de dix jours. »
.
En l’occurrence, le montant des intérêts moratoires v
ersés par la collectivité départementale
semble très faible, d’autant plus qu’il est agrégé avec le montant des
pénalités de retard :
21 572
€ en
2010, 65 616
€ en
2011, 93 899
€ en 2012, 5
771
€ en
2013, 160 587
en 2014.
Ce montant est en outre incompatible avec les chiffres fournis par le département en matière
de délai global de paiement
(11)
qui montre d’abord une dégradation forte du délai moyen
observé par le comptable, qui hormis en 2010, n’a jamais respecté le délai légal.
L’ordonnateur est pour sa part en deçà du délai légal jusqu’en 2013 en fonctionnement et
jusqu’en 2012 en investissement, mais ses délais se sont constamment dégradés depuis le
début de la période et franchissent le délai légal les trois dernières années.
Tableau n° 7 : Les délais globaux de paiement
en jours hors carte d'achat
2010
2011
2012
2013
2014
oct. 2015
Évol.
Dépenses de fonctionnement
hors aide sociale
délai ordonnateur
17
16
19
18
21
20
+ 3
délai comptable
9
12
13
12
16
15
+ 6
délai global
26
28
32
30
37
35
+ 9
Dépenses d'investissement
délai ordonnateur
17
17
20
21
22
25
+ 8
délai comptable
9
13
13
12
18
16
+ 7
délai global
26
30
33
33
40
41
+ 15
Source : Département du Val-de-Marne
Le département ne paye ces intérêts que sur demande expresse de ses créanciers et il ne
s’en soucie plus depuis 2013, année depuis laquelle le comptable ne dresse plus d’états
réguliers en la matière. Le recul du montant des intérêts moratoires versés par rapport
à 2012 trouve ici son explication. En 2014, une entreprise a toutefois fortement sollicité le
département dans le cadre de la construction d’un collège.
Le département n’a pas souhaité pallier cette carence au motif que
« cette activité serait
chronophage et coûteuse en moyens humains dans un contexte budgétaire qui ne le permet
pas »
. De ce fait, il contrevient aux dispositions de l’article 39 de la loi n°
2013-100 du
28 janvier 2013 qui dispose que
« le retard de paiement fait courir de plein droit et sans autre
formalité, des intérêts moratoires à compter du jour suivant l’expiration du délai de paiement
ou l’échéance prévue au contrat. Ces intérêts moratoires sont versés au créancier par le
pouvoir adjudicateur »
.
(10)
Pour les transactions entre personnes privées le régime des délais de paiement est défini au code de commerce.
(11)
Le département a fourni en fonctionnement deux indicateurs
: les dépenses hors aide sociale et les dépenses d’aide sociale.
Ces dernières n’ont pas été retenues au motif qu’elles n’entrent pas dans le champ d’application des textes successifs relatifs
au délai global de paiement dont l’objectif est d’éviter de pénaliser les entreprises et non les particuliers.
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Comme le rappelle l’instruction
de la direction générale des finances publiques (DGFiP) du
15
avril 2013 portant circulaire relative à l’application dans le secteur public local et
hospitalier du décret n° 2013-269 du 29 mars 2013 relatif à la lutte contre les retards de
paiement :
« Les
intérêts moratoires demeurent d’ordre public. Le créancier n’a donc aucune
démarche à effectuer, même s’il a la faculté de demander au représentant de l’État le
mandatement d’office des sanctions financières correspondantes vis
-à-vis des organismes
public
s locaux (…) Les intérêts moratoires doivent être liquidés et ordonnancés
automatiquement sans que l’entreprise ait à les réclamer. Ils sont dus de plein droit. Il est
rappelé, à cet égard, que toute renonciation est réputée non écrite (cf. article 67 de la loi
n° 94-679 du 8
août 1994 portant diverses dispositions d’ordre économique et financier).
Pour le secteur public local et hospitalier, le partage éventuel du retard entre l'ordonnateur et
le comptable public de chaque organisme ne doit pas constituer un facteur de complexité
administrative supplémentaire pour ses fournisseurs. Si des intérêts moratoires sont dus au
fournisseur, ils doivent, quelle que soit leur origine (ordonnateur ou/et comptable), être
versés rapidement et en une seule fois par l’ach
eteur public. Des intérêts moratoires, dont
une partie peut trouver son origine dans le délai du comptable, sont donc, pour les
collectivités territoriales et les établissements publics de santé, temporairement, supportés
par l’acheteur public.
»
Le payeur
départemental n’a pas fourni d’élément infirmant les chiffres de l’ordonnateur, qu’il
estime plausibles, s’agissant de moyennes. Il n’est en tout état de cause pas en mesure de
valider le délai de l'ordonnateur, dès lors qu’il ne peut donner date certaine
à la réception de
la facture par les services du département. Le délai du comptable est en effet calculé par
l'application HELIOS à partir de la prise en charge des bordereaux de mandats papiers reçus
du département (opération dénommée « corrélation » des bordereaux). Or, entre le moment
où les mandats arrivent à la paierie et leur corrélation, il peut s'écouler entre un ou plusieurs
jours. Par conséquent le délai affiché par la DGFiP est le délai décompté de la date de la
« corrélation » des bordereaux à la date du paiement. Ce délai était pour la paierie de
5,7 jours en 2013 et de 8 jours en 2014. En réalité ces délais seraient supérieurs si le délai
entre la réception des mandats et leur « corrélation » était pris en compte. Le passage à la
dématérialisation complète des échanges, prévu en 2016 pour le département du Val-de-
Marne, supprimera la « corrélation », mandats et pièces justificatives arrivant dans un seul
flux informatique qui fera partir automatiquement le délai de paiement du comptable.
La combinaison de la facturation électronique prévue par la loi NOTRe à compter de 2017
pour les collectivités publiques et les entreprises, et de la dématérialisation totale des
échanges entre l’ordonnateur et le comptable permettront de connaître le délai d
e paiement
réel, à la fois chez l
ordonnateur et chez le comptable, de
façon certaine et d’afficher
clairement les responsabilités respectives de chacun.
Le d
épartement s’est engagé dans un processus de dématérialisation comptable qui devrait
lui permettre de poursuivre son amélioration des délais en simplifiant les traitements, et rendre
plus facile le décompte des délais de l’ordonnateur et du comptable. Le passage à la
facturation électronique à compter de 2017, via la plateforme Maximilien (dont le Val-de-Marne
est membre fondateur), devrait permettre au département d’améliorer les délais de paiement
et faciliter le calcul des intérêts moratoires en cas de dépassement des délais légaux.
4.4.4.
Le département a donné suite aux observations de la chambre sur les opérations à
classer ou régulariser
La chambre, dans son rapport d’observations définitives de 2007, avait alerté le département
sur le montant élevé des charges et des recettes à classer ou régulariser. Le département
assure avoir effectué un travail approfondi avec le comptable. Un agent de la direction des
finances et des marchés est chargé de sensibiliser les directions sur l’effort à réaliser pour
réduire au maximum le montant résiduel de ces opérations.
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Les dépenses comme les recettes du chapitre 47 ont diminué sur la période 2010-2014, tant
en valeur absolue qu’en pourcentage des produits et charges de gestion.
Tableau n° 8 : Recettes et dépenses du compte 47
Opérations à classer ou à régulariser
2010
2011
2012
2013
2014
Recettes à classer ou à régulariser
25 596 293
20 195 483
16 295 818
13 483 928
12 066 324
Produits de gestion
1 309 513 797
1 332 736 128
1 330 089 377
1 348 362 805
1 368 979 402
Recettes à classer ou régulariser en %
des produits de gestion
1,95 %
1,52 %
1,23 %
1,00 %
0,88 %
Dépenses à classer ou à régulariser
270 285
-729
743 089
900 843
341 726
Charges de gestion
1 128 969 491
1 164 226 673
1 187 448 473
1 219 741 801
1 257 897 277
Dépenses à classer ou à régulariser
en % des charges de gestion
0,02 %
0,00 %
0,06 %
0,07 %
0,03 %
Sources : comptes de gestion
4.5.
Fiabilité patrimoniale
4.5.1.
L’inventaire et l’état de l’actif
doivent être complétés pour les actifs acquis avant
2004
La chambre, dans son rapport d’observations définitives de 2007, relevait que le
recensement des
immobilisations antérieures à l’entrée en vigueur de la M
52 était inachevé,
faute de données fiables. Le rapport de 2011 mentionnait la volonté du département d’établir
un état de l’actif fiable. Enfin, la convention de services financiers et comptables d
e 2013
passée entre le département du Val-de-Marne, la DDFiP et le payeur départemental en 2013
comprend un axe 3 intitulé « Conforter la qualité comptable en partenariat » et une action 7
dénommée «
Poursuite de la fiabilisation de l’inventaire
» dont l’u
n des objectifs est de
disposer d’un état de l’actif ajusté, mais qui souligne que
« la difficulté majeure concerne les
biens acquis antérieurement à 2004 (terrains notamment) pour lesquels le service du
patrimoine et des affaires foncières ne dispose pas
toujours d’un inventaire fiable
»
.
L’inventaire transmis par le département est précis et détaillé, mais uniquement pour les biens
acquis après 2004. L’état de l’actif, en revanche, n’est toujours pas établi. Pour les exercices
antérieurs, le comptable ne
dispose en effet que d’informations bien souvent incomplètes et
sous forme de fiches cartonnées. Cette situation a eu des conséquences pratiques,
notamment à l’occasion de la vente d’actifs du département, pour lesquels la trésorerie a dû
faire preuve de
créativité pour reconstituer, avec l’aide des services départementaux, les coûts
historiques des biens cédés.
Le comptable estime que les moyens actuels de la paierie ne permettent pas de dégager une
ou deux personnes pour effectuer pendant quelques semaines le recensement nécessaire à la
confection d’un haut de bilan plausible.
Pour remédier à cette carence, il apparait alors
nécessaire que les services de l’ordonnateur et du comptable se mobilisent et se mettent
d’accord sur le travail à accomplir de part
et d’autre pour que cet état de l’actif soit établi dans
les meilleurs délais.
4.5.2.
L
’état de la dette
diffère légèrement des chiffres du compte de gestion
L’état annexe au compte administratif (CA) retraçant l’encours et l’annuité de la dette
enregistre des différences avec les opérations comptabilisées au compte de gestion (CG) et
au compte administratif.
L’encours de la dette au 31
décembre, tel qu’il figure à l’annexe du CA, est chaque année
conforme à la balance de sortie du compte 164 du CG et au montant inscrit dans le corps
du CA. Le capital de la dette est également identique au compte administratif et à son
annexe, ainsi qu’au compte de gestion.
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Le chiffrage de la charge des intérêts, établi selon la méthodologie figurant en annexe n° 1,
donne le même
montant selon qu’il est tiré de la balance du compte de gestion ou du détail
des opérations financières au compte administratif, mais ne correspond cependant pas au
montant de l’annexe.
Tableau n° 9 : Les intérêts de la dette
Source : Comptes administratifs et de gestion
Pour tous les exercices, les commissions de cartes bancaires ont été comptabilisées à tort
au compte 668 alors qu’elles relèvent du compte 627 «
Services bancaires et assimilés ».
Ces sommes sont toutefois dérisoires (quelques dizaines d’eu
ros).
En 2010 et 2011, les différences sont importantes (1,4
M€ et 0,99
M€). Le montant figurant à
l’annexe ne comprend en effet pas les sommes inscrites au compte
668 « pertes sur
échange de taux d’intérêt (
swap
) » et les pénalités de réaménagement de la dette, que ces
indemnités soient ou non capitalisées. En 2010 et 2011, la présentation des annexes
du
compte administratif ne permettait pas une lecture directe du coût de l’unique opération
de swap de taux réalisée en 2009 sur un emprunt de 2008 (n° 2008-3 du Crédit Foncier).
Il a donc été décidé de distinguer cette charge sur une ligne spécifique en bas du tableau,
sans faire de totalisation avec la première ligne du tableau des annuités, puisqu’il s’agissait
de natures de comptes différentes. La nouvell
e maquette de l’annexe de l’instruction
comptable pour les états de la dette, dès 2012, a permis d’intégrer «
les pertes ou les gains
sur échange de taux
» sur la même ligne que l’emprunt 2008
-3.
Pour tous les exercices, le périmètre de la comptabilisation des intérêts courus non échus
(ICNE) de la dette courante et du produit d’échange de taux en 2010 et 2011 et pour le seul
swap
de 2012 à 2014 est différente selon les documents. Ces différences sont cependant
minimes.
4.5.3.
Les comptes d’immobilisations
sont sincères
4.5.3.1.
Les immobilisations financières
Au bilan, le chapitre 26
enregistre les parts dans le capital des sociétés d’économies mixtes
et des sociétés publiques locales que peuvent détenir les départements. Au 31 décembre
2014, le département était actionnaire de :
-
la Sogaris à hauteur de 519 389
€,
-
la Semmaris à hauteur de 822 984
€,
-
la Sadev 94 à hauteur de 2 989 350
,
-
Energie Posit'if pour 500 000
€.
Les parts du département sont correctement recensées en annexe du compte administratif.
Le département a par ailleurs apporté une dotation de 500 000
€ à la fondation reconnue
d’utilité publique Gustave Roussy.
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Tableau n° 10 : Les participations financières du département
Source : comptes de gestion et sites Internet des sociétés concernées
4.5.3.2.
Les immobilisations en cours ne sont pas surestimées
Comme le rappelle la M 52,
« le compte 23 « Immobilisations en cours » enregistre à son
débit les dépenses afférentes aux immobilisations non terminées à la fin de chaque exercice,
qu’il s’agisse d’avances avant justification
des travaux (comptes 236, 237 et 238) ou
d’acomptes versés au fur et à mesure de l’exécution des travaux (comptes
231, 232
et 235) »
. Les opérations terminées sont transférées au compte 21 et font alors l’objet d’un
amortissement. Le solde du compte 23, s
’il est sincère, reflète le montant des travaux qui
n’ont pas encore été achevés à la fin de l’exercice.
En l’occurrence, le stock des opérations non terminées, après s’être maintenu à un haut
niveau pour les années 2010 à 2012, a évolué à la baisse. Cette baisse résulte de la
diminution des opérations d’investissement et non d’un transfert massif d’opérations
départementales qui auraient perduré au compte « immobilisations en cours » dans une
stratégie d’évitement de l’amortissement.
Tableau n° 11 : Les immobilisations corporelles
Immobilisations en cours
2010
2011
2012
2013
2014
Solde des immobilisations corporelles en
cours (A)
550 244 315
723 641 921
539 493 349
221 874 981
130 827 927
Flux des Immobilisations corporelles en
cours (B)
154 626 198
173 397 606
183 404 379
140 758 534
128 909 198
Solde des immobilisations corporelles (C)
3 000 400 594
3 009 237 499
4 862 905 784
5 333 245 673
5 568 899 543
Solde des immobilisations en
cours/Dépenses d'équipement de l'année
3,03
3,64
2,67
1,24
0,79
Flux des immobilisations en cours/Solde des
immobilisations en cours (B/A)
0,28
0,24
0,34
0,63
0,99
Solde des immobilisations en cours/Solde
des immobilisations corporelles (A/C)
18,3 %
24,0 %
11,1 %
4,2 %
2,3 %
Source : comptes de gestion
4.5.3.3.
Les avances versées sur immobilisations
ne sont pas apurées en fin d’exercice
Les avances versées sur commandes d’immobilisations incorporelles ou corporelles,
notamment celles versées à un mandataire de la collectivité, sont portées aux comptes 237
et 238, où elles demeurent ju
squ’à justification de leur utilisation. Les comptes 237 et 238
sont alors crédités par le débit des comptes 231 et 232 au vu des pièces justificatives de
l’exécution des travaux (opération d’ordre budgétaire). Dans tous les cas, lorsque
l’immobilisation e
st achevée, les dépenses portées aux comptes 231 et 232 sont virées au
compte
21 par opération d’ordre non budgétaire. La présence, mais plus encore, la
permanence d’un solde débiteur de ces comptes traduisent fréquemment des difficultés dans
la conduite d
e l’investissement qui peuvent, à terme, se conclure par l’absence de réalisation
ou d’achèvement de l’équipement, le rendant inutilisable et sans valeur
.
Dans les comptes du département, ce solde n’est jamais nul sur la période 2010
-2014.
Année 2014
SOGARIS
SEMMARIS
SADEV 94
ENERGIE POSIT'IF
capital social (A)
7 233 837
14 696 158
10 099 050
5323500
participation du Département (B)
519389,48
822984,85
2989350
500000
A/B
7,18%
5,60%
29,60%
9%
Actionnariat "officiel"
7,20%
5,60%
29,60%
8%
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Tableau n° 12 : Les avances sur immobilisations
Avances sur immobilisations corporelles
SD du compte 238 au 31/12
2010
16 371 781
2011
22 764 562
2012
6 574 573
2013
12 942 026
2014
18 735 493
Source : Comptes de gestion
Le département fait valoir que 17,33
M€ concernent
3 opérations en cours, soit 92 % du
volume total. Les 8 % restant concernent 13
opérations terminées et faisant l’objet
d’opérations de régularisation. Du tableau fourni à l’appui de ce constat global, il résulte que
certains retards, pour des opérations en cours, mais régularisables périodiquement, sont dus
au manque de diligence des opérateurs :
-
pour l’opération
concernant le collège Ivry Confluences à Ivry, le montant des avances
était de 15,94 M1
€ et seul 1
,5 M
a été régularisé ; la société d'aménagement et de
développement des villes (Sadev 94)
n’avait
certes pas produit son compte 2014, mais
il n’était toujours pas produit au début du mois de janvier 2016
, ce qui a retardé la
passation des opérations d’ordre et la perception du
Fonds de compensation de la taxe
sur la valeur ajoutée (FCTVA)
qui ne sera versé qu’en 2017 au titre de 2016
;
-
il en est de même pour la reddition des comptes 2014 par la Sadev 94 pour la RD7 de
Villejuif pour laquelle le montant restant au 238 n’était certes que de 38
445
sur une
avance de 4,34 M
€.
De plus, pour les opérations que la direction des finances et des marchés publics sait
soldées, le tableau renvoie au suivi des directions qui portent les projets : direction des
bâtiments, direction des espaces verts, direction des transports, de la voirie et des
déplacements. Une opération présente un solde négatif et une autre, un reste à régulariser,
alors que l’opération n’a pas été réalisée (construction par la Sadev du nouveau collège de
Villeneuve-le-Roi).
Le département a apporté, dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, les
précisions suivantes :
-
la transmission par la Sadev de la reddition des comptes 2014 et 2015 a permis la
régularisation des opérations concernant le collège Ivry Confluences (17,6
M€
) et la
RD7 (0,23
M€) en 2016, et l’inscription des crédits au budget primitif 2016
;
-
les opérations terminées représentent un montant de 1,4
M€ pour la période 2010
-2014,
et elles seront régularisées en lien avec les directions opérationnelles responsables des
projets au cours
de l’année 2016, suivant les observations provisoires de la chambre.
4.5.3.4.
Les amortissements
, les cessions d’actifs et engagements hors bilan
Les écritures comptables afférentes aux amortissements et aux
cessions d’immobilisations
ne révè
lent pas d’anomalie.
Les annexes au compte administratif ne mentionnent aucune opération de type partenariat
public-privé (PPP) ou crédit-bail
car le département n’a pas conclu de telles conventions.
Département du Val-de-Marne
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2-2160543/BB
33/97
Enfin, concernant les emprunts garantis, à
la lecture de l’annexe
(12)
du compte administratif
relative aux garanties d’emprunt en cours à la fin de l’exercice 2014, il est loisible de
constater que le département respecte les dispositions de l’article L.
3231-4 du CGCT
(13)
.
Le
ratio d’endettement (la somme de l’annuité garantie et de l’annuité propre, rapportée aux
recettes de fonctionnement) tel qu’il figure en annexe
C1.2 du compte administratif est
cohérent avec la liste des emprunts garantis concernés. Ce ratio est particulièrement faible
(4,76 %) par rapport au ratio réglementaire de 50 %.
4.6.
Conclusion : la fiabilité des comptes nécessite de remédier à certaines carences
Pour que les comptes du département donnent une image fidèle et sincère, le département
doit se mettre en régularité avec les dispositions de la M52, et, à ce titre,
corriger l’
absence
de rattachement de l’ensemble
des charges relatives à l’aide sociale à l’exercice concerné,
et le défaut total de provision. Par ailleurs, il doit être en capacité de justifier les RAR et les
engagements non soldés.
5.
L’ANALYSE FINANCI
ÈRE
5.1.
L’analyse financière rétrospective
Elle a été réalisée sur la base des données tirées des comptes de gestion et, le cas échéant,
des comptes administratifs. Les agrégats, valeurs moyennes, ratios de structure ou de
niveau qui servent de termes de comparaison sont tirés, sauf précisions contraires, des
fiches établies par la DGFiP et des fiches de situation financière des départements, mises en
ligne sur le portail dédié aux collectivités locales et confectionnées à l
’aide des données
comptables centralisées par la DGFiP.
Le groupe de référence (départements de la strate) est généralement celui des
départements de plus d’un million d’habitants. La comparaison avec les départements de la
strate retenue par la DGFiP et l
a DGCL est discontinue durant la période, puisqu’elle ne
comprend plus en 2013 et 2014 les ratios relatifs aux dépenses et aux recettes réelles, mais
seulement les ratios relatifs aux dépenses ou recettes totales.
5.1.1.
L’évolution globale des dépenses et des r
ecettes
Les modalités de calcul des dépenses et recettes réelles sont décrites à l’annexe n°
1.
(12)
Annexe C1.1.
(13)
« Le montant total des annuités, déjà garanties ou cautionnées à échoir au cours de l'exercice, d'emprunts contractés par toute
personne de droit privé ou de droit public, majoré du montant de la première annuité entière du nouveau concours garanti, et du
montant des annuités de la dette départementale ne peut excéder un pourcentage, défini par décret, des recettes réelles de la
section de fonctionnement du budget départemental ; le montant des provisions spécifiques constituées par le département pour
couvrir les garanties et cautions accordées, affecté d'un coefficient multiplicateur fixé par décret, vient en déduction du montant total
défini au présent alinéa. / Le montant des annuités garanties ou cautionnées au profit d'un même débiteur, exigibles au titre d'un
exercice, ne doit pas dépasser un pourcentage, défini par décret, du montant total des annuités susceptibles d'être garanties ou
cautionnées en application de l'alinéa précédent. La quotité garantie par une ou plusieurs collectivités territoriales sur un même
emprunt ne peut excéder un pourcentage fixé par décret. / Les dispositions de l'alinéa précédent ne sont pas applicables aux
garanties d'emprunts ou cautionnements accordés par un département aux organismes d'intérêt général visés aux articles 200 et
238 bis du code général des impôts.
Aucune stipulation ne peut faire obstacle à ce que la mise en jeu des garanties ou cautions accordées par un département
porte, au choix de celui-ci, soit sur la totalité du concours, soit sur les annuités déterminées par l'échéancier contractuel. »
Département du Val-de-Marne
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
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Graphique n° 2 : Évolution des dépenses et des recettes réelles totales
(milliers d'euros)
Source : comptes de gestion et comptes administratifs
Le Val-de-Marne a connu une augmentation continue de ses dépenses réelles totales
(+ 4,4
%) jusqu’en 2012, moins soutenue toutefois que l’augmentation de ses ressources
(+ 5,9 %). Les unes comme les autres décroissent cependant sur les deux années suivantes
(- 3,1 % pour les produits ; - 2,2 % pour les charges).
Cette diminution est essentiellement due à une baisse de l’effort d’investissement que traduit
le graphique ci-dessous
: les dépenses et recettes d’investissement ont en effet
respectivement diminué de 24 % et 30,6 % depuis 2012 et leur niveau, en 2014, est inférieur
à celui de 2010.
Graphique n° 3 : Évolution des recettes et dépenses réelles d'investissement
(milliers d'euros)
Source : compte administratif et comptes de gestion
Les investissements repartent toutefois à la hausse en 2015, s
i l’on se réfère au compte
administratif anticipé, sans retrouver pour autant les niveaux de début de période.
Les
dépenses réelles d’investissement (424,97
M€) croissent de 25
% entre 2014 et 2015.
Les recettes d’investissement s’élèvent en 2015 à 328,98
M€, grâce notamment à
des
cessions d’actifs exceptionnelles de 54,08
M€ (3,63
M€ en 2014).
En revanche les dépenses et recettes réelles de fonctionnement ont continûment progressé
sur la période : + 7,3 % pour les premières, + 11,6 % pour les secondes.
1 669 486
1 712 499
1 742 478
1 733 408
1 687 914
1 559 650
1 640 280
1 651 960
1 590 650
1 616 109
2010
2011
2012
2013
2014
produits réels
charges réelles
357 312
375 044
403 908
344 427
280 353
417 237
461 434
448 373
354 228
340 942
2010
2011
2012
2013
2014
produits réels d'investissement
charges réelles d'investissement
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Graphique n° 4 : Évolution des recettes et dépenses réelles de fonctionnement
(milliers d'euros)
Source : compte administratif et comptes de gestion
5.1.2.
Les recettes de fonctionnement
(14)
Le rapport d’observations définitives de 2011 mentionnait que les produits étaient
proportionnellement inférieurs à ceux de la Seine-Saint-Denis et des Hauts-de-Seine.
Le total des produits de fonctionnement, comme celui des seules recettes réelles de
fonctionnement (pour les exercices 2010 à 2013), rapporté au nombre d’habitants, est
devenu plus important pour le Val-de-Marne que pour les départements de la strate. Ce ratio
évolue toutefois moins vite pour le Val de Marne.
Tableau n° 13 : Les ratios relatifs aux recettes de fonctionnement
(e
n €
)
2010
2011
2012
2013
2014
Évol.
Recettes réelles de fonctionnement par habitant
1 007
1 020
1 044
1 046
1 055
4,77 %
Moyenne strate
934
964
963
Recettes de fonctionnement par habitant
1 031
1 055
1 044
1 051
1 059
2,72 %
Moyenne strate
947
985
985
995
1 011
6,76 %
Source : comptes de gestion et site « collectivités.locales.gouv.fr »
5.1.2.1.
L’évolution générale des recettes de fonctionnement
Les produits de gestion
(14bis)
ont connu une évolution moyenne de 1,1 % par an, passant de
1 310
M€ à 1
369 M€ entre 2010 et 2014.
Tableau n° 14 : Les produits de gestion
(en €)
2010
2011
2012
2013
2014
Var. annuelle
moyenne
Ressources fiscales propres
700 161 242
911 999 679
898 261 100
906 423 342
932 864 193
7,4 %
Fiscalité reversée
208 597 702
1 696 085
- 1 043 082
10 074 059
13 008 957
N.C.
Ressources institutionnelles
(dotations et participations)
335 318 331
356 966 116
367 476 783
368 535 184
356 087 619
- 10,=0 %
Ressources d'exploitation
64 897 052
62 074 248
64 868 664
62 960 104
66 442 686
0,6 %
Production immobilisée,
travaux en régie
539 469
0
525 912
370 116
575 947
1,6 %
Produits de gestion
1 309 513 797
1 332 736 128
1 330 089 377
1 348 362 805
1 368 979 402
1,1 %
Source : Comptes de gestion
(14)
et
(14bis)
Note méthodologique en annexe n° 1.
1 312 174
1 337 455
1 338 570
1 388 981
1 407 561
1 142 413
1 178 846
1 203 587
1 236 422
1 275 167
2010
2011
2012
2013
2014
produits réels de fonctionnement
charges réelles de fonctionnemement
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En 2015 si l’on se réfère au compte administratif anticipé, les produits de gestion devraient
s’élever à 1
412
M€, soit une hausse de 3
%, due pour l’essentiel aux rentrées fiscales.
L’analyse des recettes au cours de la période examinée (exercices 2010 e
t suivants) doit
tenir compte de la réforme fiscale née de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de
finance pour 2010 dont l’objectif principal était la suppression de la taxe professionnelle.
Pour faire face à cette disparition, les départements ont bénéficié :
-
de la création de nouvelles recettes fiscales : la contribution économique territoriale qui
se compose de la cotisation foncière des entreprises destinée aux EPCI et aux
communes non membres d’un EPCI à taxe professionnelle unique (TPU) et de la
cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) ainsi que de l’imposition
forfaitaire des entreprises de réseau (IFER), le cas échéant ;
-
du transfert de ressources fiscales de l’État
;
-
de la réaffectation de ressources entre collectivités ;
-
de la compensation de certaines ressources.
Ces mesures n’ont cependant connu une application effective qu’à compter de 2011.
En
2010, c’est l’État qui a assuré la période intercalaire en versant une compensation relais.
Ce versement n’affecte pas le volume globa
l des produits, mais leur composition interne.
Il est en effet inscrit au compte administratif, comme au compte de gestion, en qualité de
dotation de péréquation, alors qu’il s’agit en réalité d’une recette fiscale ponctuellement
compensée qui trouve sans doute meilleure place au sein de la rubrique « fiscalité
reversée
» que parmi les participations de l’État.
À
la seule lecture des tableaux d’analyse
financière, la proportion entre ressources institutionnelles et fiscales apparaît bouleversée,
alors qu’ap
rès retraitement, les parts respectives entre la fiscalité et les dotations et
participations connaissent une évolution plus conforme à la réalité.
S’il est indéniable que l’État s’est désengagé financièrement en diminuant ses dotations
(dotation globale de fonctionnement et dotation globale de décentralisation) à hauteur de
11
M€ sur la période 2010
-2014, il est tout aussi indéniable que la fiscalité reversée, née de
la réforme initiée à compter de 2010 rapporte plus de 13
M€ au département en 2014, tandis
que ses ressources fiscales progressent, notamment sous l’effet de cette même réforme.
5.1.2.2.
Les ressources institutionnelles
Elles représentent environ le cinquième des recettes de fonctionnement en 2014.
Si l’analyse financière, qui débute en 2010, affiche
une diminution moyenne annuelle de 10 %,
celle-
ci provient en fait d’une chute de 34,37
% des dotations et participations entre 2010
et
2011, suivie d’une stabilisation. Cette baisse particulièrement importante, est cependant
purement conjoncturelle puisqu
’elle résulte de l’inscription au compte
74838 d’une somme
de
208,6 M
€ en 2010, alors que ce compte n’est pas ouvert avant cette date et ne l’est plus par la
suite. Il n’a en effet servi qu’à inscrire la recette exceptionnelle née de la compensation relais
versée par l’État, cette même année, pour compenser la disparition de la
taxe professionnelle
en 2010. Cette recette devrait en réalité être regardée comme relevant de la fiscalité reversée
et a été retenue comme telle dans le cadre de l’analyse de la cha
mbre.
Le montant des ressources institutionnelles, corrigé de cette recette exceptionnelle, s’élève à
335,32
M€ en 2010 (pour mémoire en 2009
: 333,58
M€) et l’évolution de cette catégorie de
ressources est en conséquence globalement positive de 2010 à 2013 (6,19 %).
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Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
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37/97
Tableau n° 15 :
Les ressources institutionnelles
Source : Comptes de gestion
La diminution des ressources institutionnelles de 3,38 % observée en 2014 résulte du pacte de
confiance et de responsabilité conclu le 16 juillet 2013 entre le Gouvernement et les
associations d’élus locaux, qui a trouvé sa traduction budgétaire avec la lo
i n° 2013-1278 du
29 décembre 2013 de finances pour 2014. Afin de compenser cette perte, les conseils
départementaux se sont cependant vu octroyer la possibilité de relever le plafond des DMTO
de 3,8 % à 4,5 % pour 2014 et 2015. Un fonds de solidarité a été créé afin de réduire les
inégalités constatées entre les départements en matière de reste à charge par habitant au titre
des dépenses
d’AIS. Enfin, l’article
42 de la loi de finances pour 2014 a prévu un dispositif de
compensation péréquée
(15)
(DCP) qui attribue aux départements les recettes issues des frais
de gestion de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) perçues par l’État.
Le Val-de-Marne a vu sa dotation globale de fonctionnement (DGF) diminuer de 11,4
M€,
soit 4,82 %, de 2013 à 2014. Le compte administratif anticipé pour 2015 retrace une baisse
encore plus significative en 2015 : le poste relatif aux dotations et participations, avec un
montant de 328,18
M€ accuse une diminution de 8
%. La DGF, avec un montant de
198,62
M€, a diminué de
12 %. Les compensations et participations affichent une baisse de
plus de 5 %, passant de 37,72
M€ à 35,92
M€.
(15)
Le Dispositif de compensation péréquée (DCP), prévu à l'article 42 de la LFI 2014, vise à attribuer aux départements les
recettes issues des frais de gestion de la TFPB perçus par l'État. Ce dispositif est composé de deux parts. La première part à
hauteur de 70 % est répartie sur la base du reste à charge des trois AIS. Le reste à charge correspond à la différence entre le
montant des dépenses relatives au RSA, à l'APA et à la PCH de chaque département et le montant des dotations de
compensation qu'il reçoit en contrepartie. La seconde part, représentant 30 % du produit des frais de gestion de la TFPB, est
calculée en fonction d'un indice synthétique pour lequel la proportion des bénéficiaires de l'APA est pondérée à hauteur de
30 %, tout comme le revenu par habitant, alors que la proportion des bénéficiaires du RSA et de la PCH est pondérée à hauteur
de 20 %.Le montant attribué à chaque département est enfin calculé en pondérant la somme des attributions au titre des deux
parts par le rapport entre le revenu moyen par habitant de l'ensemble des départements et le revenu par habitant du
département. Les crédits au titre du DCP ont été répartis en début d'année 2014 sur la base de la ressource prévisionnelle de
827
M€ ouverte en LFI 2014 et sont versés mensuel
lement aux départements. L'échéancier de versement a été actualisé à
compter du mois de mai 2014 au vu du montant définitif des frais de gestion de la TFPB en 2013, soit 841,2
M€. Les dotations
versées en 2014 permettent de réduire le reste à charge des départements en matière d'AIS de 13 % en moyenne.
en €
2010
2011
2012
2013
2014
2014/2010
2014/2013
Dotation Globale de Fonctionnement
236 244 749
238 216 912
237 538 142
236 852 425
225 428 984
-4,58%
-4,82%
Dont dotation forfaitaire
195 446 759
196 043 300
195 364 530
194 678 813
183 255 372
-6,24%
-5,87%
Dont DGF concours particuliers
40 797 990
42 173 612
42 173 612
42 173 612
42 173 612
3,37%
0,00%
+ Dotation générale de décentralisation
5 877 851
5 716 361
5 698 617
5 685 807
5 668 740
-3,56%
-0,30%
Dont dotation générale de décentralisation
5 877 851
5 716 361
5 698 617
5 685 807
5 668 740
-3,56%
-0,30%
+ Participations
78 882 942
77 390 618
82 558 299
86 789 145
87 272 344
10,64%
0,56%
Dont Etat
3 116 598
3 534 382
2 726 359
3 709 796
5 989 940
92,19%
61,46%
Dont régions
189 880
380 005
133 133
424 308
423 536
123,06%
-0,18%
Dont départements
52 423
17 982
0
18 199
9 068
-82,70%
-50,17%
Dont communes et structures intercommunales
196 011
171 758
62 861
140 629
241 633
23,28%
71,82%
Dont autres groupements de collectivités et
établissements publics
92 295
20 000
16 871
52 630
30 000
-67,50%
-43,00%
Dont Sécurité sociale et organismes mutualistes
30 458 776
25 983 179
32 386 840
34 679 528
32 409 877
6,41%
-6,54%
Dont fonds européens
623 522
344 825
715 919
919 753
1 562 003
150,51%
69,83%
Dont autres
44 153 438
46 938 487
46 516 315
46 844 302
46 606 285
5,56%
-0,51%
+ Autres attributions, participations et
compensations
14 312 789
35 642 225
41 681 725
39 207 807
37 717 551
163,52%
-3,80%
Dont péréquation
14 268 256
35 547 880
41 636 533
39 181 021
37 695 793
164,19%
-3,79%
Dont autres
44 533
94 344
45 192
26 786
21 758
-51,14%
-18,77%
Total dotations et participations
335 318 331
356 966 116
367 476 783
368 535 184
356 087 619
6,19%
-3,38%
Ressources institutionnelles retraitées (nombres soulignés)
Département du Val-de-Marne
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2-2160543/BB
38/97
Les recettes regroupées sous la rubrique « sécurité sociale et organismes mutualistes » sont
pour l’essentiel les recettes affectées au financement des AIS. La question d’un éventuel
laisser à charge de l’État sera traitée dans le cadre du deuxième cahier d’examen de la
gestion. D’ores et déjà, il convient de noter que les dotations versées principalement par la
caisse nationale de solidarité à
l’autonomie (CNSA) et par le Fonds départemental des
personnes handicapées (compte 7478) sont restées stables entre 2013 et 2015, malgré une
augmentation du nombre des allocataires.
5.1.2.3.
Les recettes fiscales
5.1.2.3.1.
L’augmentation des recettes fiscales totales
La compensation relais, évoquée
supra
, a ici été retraitée en qualité de fiscalité reversée.
Les recettes fiscales totales, entendues comme les recettes fiscales propres et celles
résultant de la fiscalité reversée, oscillent entre 67,46 % en 2012 et 69,09 % en 2014
et représentent donc plus des deux tiers des produits de gestion sur la période en examen.
Les recettes fiscales totales s’élevaient en 2010 à 909
M€ et en 2014 à presque 946
M€,
dont 13
M€ au titre de la fiscalité reversée, soit une augmentation glob
ale de 4 %.
En 2015, grâce notamment à une année faste en termes de DMTO (+ 38
M€)
, le département
connait une augmentation de 5
% de ces mêmes recettes qui devraient s’élever à 996
M€.
Tableau n° 16 : Part des recettes fiscales dans les produits de gestion
Source : comptes de gestion
Les ressources fiscales propres
(en excluant l’année 2010, année de réforme) ont progressé
de 2,29
% sur la période 2011/2014. L’abondement des recettes fiscales résulte
principalement et mécaniquement de la réforme fiscale de 2011 et du pacte de solidarité.
Le transfert de la part régionale de la TFPB, la CVAE
(16)
et l’IFER (2,21
M€ en 2014) ont
abondé ou remplacé les parts départementales de la TFPB, de la taxe d’habitation (TH) et
de la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) et de la taxe professionnelle.
(16)
La contribution économique territoriale se compose de la cotisation foncière des entreprises destinée aux EPCI et aux
communes non membres d’un EPCI à TPU et de la CVAE impôt national territorialisé dont
26,5 % est destiné aux communes et
EPCI, 48,5 % aux départements et 25 % aux régions.
Département du Val-de-Marne
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2-2160543/BB
39/97
Tableau n° 17 : Les ressources fiscales propres
Ressources fiscales propres
(en €)
2010
2011
2012
2013
2014
Var.
annuelle
moyenne
var totale
Contributions directes
nettes
323 523 398
429 324 706
442 229 858
469 000 753
467 399 103
N.C
N.C.
dont à partir de 2012
Taxe foncière sur les
propriétés bâties
0
0
258 844 693
271 884 642
276 724 676
N.C.
6,91 %
Cotisation sur la valeur ajoutée
des entreprises (CVAE)
0
0
181 270 443
195 024 836
188 464 566
N.C.
3,97 %
Imposition forfaitaire sur les
entreprises de réseaux (IFER)
0
0
2 114 722
2 091 275
2 209 861
N.C.
4,50 %
+ Autres impôts locaux ou
assimilés
0
0
2 890 161
194 402
278 843
N.C.
- 90,35 %
+ Droits d'enregistrement et
taxes d'urbanisme
196 886 221
231 928 199
205 396 147
188 485 456
218 019 442
2,6 %
10,73 %
dont DMTO (hors taxe
additionnelle)
187 144 520
220 145 625
193 618 434
176 386 256
205 456 538
9,78 %
+ Taxes liées aux véhicules (y
c. TSCA)
49 850 425
114 704 670
112 997 970
114 177 716
113 886 767
22,9 %
128,46 %
+ Impôts et taxes liés à la
production et à la consommation
énergétiques et industrielles (y c.
TIPP et taxe int. de
consommation sur les produits
énergétiques à p. de 2014)
129 918 606
136 059 844
135 024 612
134 730 303
133 908 904
0,8 %
3,07 %
+ Autres impôts et taxes
- 17 408
- 17 740
- 277 649
- 165 288
- 628 866
145,2 %
NC
= Ressources fiscales
propres
700 161 242
911 999 679
898 261 100
906 423 342
932 864 193
NC
NC
Source : comptes de gestion
À
l’instar des autres départements, le Val
-de-Marne perçoit, dès 2012, la CVAE qui est
passée de 181,27
M€ en 2012 à 188,46
M€ en 2014. S’aj
oute à cette recette, née de
la disparition de la taxe professionnelle, un peu plus de 2 M
€ par an au titre de l’IFER
.
Le
département, conformément aux dispositions de l’article L.
3335-1 du CGCT, bénéficiaire
de la mesure, est en conséquence contributeur
(17)
au fonds de péréquation de la CVAE à
hauteur d’environ 1,8
M€ en 2013 et 2014.
(17)
Article L. 3335-1 du CGCT :
« - Il est créé un fonds national de péréquation de la cotisation sur la valeur ajoutée des
entreprises perçue par les départements en application du 6° du I de l'article 1586 du code général des impôts. / Le fonds est
alimenté par deux prélèvements selon les modalités prévues au II du présent article. Il est réparti entre les départements
bénéficiaires conformément aux III et IV. / II. (…)
/ B. - Le fonds est alimenté par un premier prélèvement selon les modalités
suivantes : / 1° Sont contributeurs au premier prélèvement les départements dont le montant par habitant de cotisation sur la
valeur ajoutée des entreprises perçu l'année précédant la répartition est supérieur à 90 % du montant par habitant de cotisation
sur la valeur ajoutée des entreprises perçu par l'ensemble des départements ; / 2° Le premier prélèvement, calculé afin
d'atteindre en 2013 le montant de 30 millions d'euros, est réparti entre les départements contributeurs en fonction de l'écart
relatif entre le montant par habitant de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises perçu par le département l'année
précédant la répartition, d'une part, et 90 % du montant par habitant de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises perçu
par l'ensemble des départements, d'autre part, multiplié par la population du département. En 2015, ce prélèvement est calculé
pour atteindre au moins le double du montant fixé pour 2013 ; / 3° Le montant prélevé au titre de ce premier prélèvement ne
peut pas excéder, pour un département contributeur, 1 % du produit de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises perçu
l'année précédant la répartition. / C. - Le fonds est alimenté par un second prélèvement selon les modalités suivantes : /
1° Chaque année, il est calculé le rapport entre le produit total de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises perçu par
l'ensemble des départements l'année précédant la répartition et celui perçu par l'ensemble des départements au cours de la
pénultième année ; / 2° Un département est contributeur au second prélèvement lorsqu'il répond, au titre d'une année, aux deux
conditions suivantes : / a) Il contribue au prélèvement défini au B ; / b) La différence entre le produit de cotisation sur la valeur
ajoutée des entreprises perçu par le département l'année précédant la répartition et celui perçu au cours de la pénultième
année multiplié par le rapport défini au 1° du présent C est positive ; / 3° Le montant du prélèvement est égal à la différence
définie au b du 2° ; / 4° Le montant prélevé au titre de ce second prélèvement ne peut pas excéder, pour un département
contributeur, 1% du produit de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises perçu l'année précédant la répartition. / D. -
Pour les départements contributeurs dont le montant par habitant de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises perçu
l'année précédant la répartition est plus de trois fois supérieur à la moyenne nationale, le montant total prélevé au titre du fonds
est égal à 2
% du produit de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises perçu l'année précédant la répartition. (…)
»
Département du Val-de-Marne
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2-2160543/BB
40/97
Au titre des recettes fiscales, le
département s’est également vu transférer la part régionale
de la TFPB (258,84
M€ en 2012
; 276,72
M€ en 2014) mais perd sa part de TFPNB et
de TH. Il bénéficie en outre de la part « État » des droits de mutation à titre onéreux (DMTO).
Toujours au titre d
e la péréquation horizontale et en application des dispositions de l’article
L. 3335-2 du CGCT, le département contribue assez fortement au fonds de péréquation
des DMTO.
Le Val-de-Marne fait en revanche partie des départements « perdants » au titre de la
compensation intégrale de la taxe professionnelle et il
bénéficie, à ce titre, d’un versement
du fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR) dont le montant fluctue
très peu, dans une fourchette de 20,66
€ à 20,77
M€.
S’il s’est trouvé
contributeur en 2012, en termes de fiscalité reversée, il bénéficie en 2014 de
l’affectation des produits nets des frais de gestion de la TFPB prévue par l’article
42 de la loi
n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 à hauteur de 10,39
M€ et
de la
péréquation horizontale relative au fonds de solidarité pour les départements de la région
Île-de-France pour 4,31
M€. Le Val
-de-Marne fait en effet partie des cinq départements
bénéficiaires des ressources versées par les trois contributeurs.
Tableau n° 18 : Fiscalité reversée
Source : comptes de gestion
Le montant des contributions directes perçues en 2015 a augmenté de 3 % (481,81
M€).
Les DMTO ont rapporté plus de 38
M€ supplémentaires au département. Mais le
département est de ce fait plus contributeur (au titre du fonds de péréquation des DMTO)
qu’en 2014 et le montant de la fiscalité reversée à son profit passe de 13 à 9,6
M€.
5.1.2.3.2.
L
’augmentation d
es taux
Le levier fiscal est réduit, mais néanmoins utilisé sur la période examinée.
5.1.2.3.2.1.
La taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) constitue désormais le seul
levier en matière de fiscalité directe
La rétrocession aux communes de la part départementale de la TH et de la TFPNB ne s’est
pas accompagnée de la création d’autres taxes directes que le département pourrai
t ajuster
en fonction de ses besoins. La seule taxe autorisant la modulation de son taux est donc la
TFPB. Le département ne s’est d’ailleurs pas privé de la capacité d’action dont il dispose,
que ce soit avant ou après que la part départementale lui ait été cédée.
Le taux a en effet progressé de 4 points en 2010, 2 points en 2011 et en 2012 et 2,8 points en
2013. Les taux sont toujours légèrement supérieurs (12,62 % en 2014 comme en 2015) au
taux moyen de la strate (12,58
%), même s’ils sont encore loin de
s taux moyens nationaux
(15,21 %) en 2014 et a fortiori des taux plafonds (38 %, soit le double du taux 2013). Le produit
par habitant (207
€) reste aussi légèrement supérieur au ratio de la strate (188
€).
en €
2010
2011
2012
2013
2014
+/- Fonds national de garantie individuelle
des ressources (FNGIR)
0
20 655 750
20 777 873
20 617 988
20 617 992
+ Fonds de péréquation de la cotisation sur
la valeur ajoutée des entreprises (CVAE)
0
0
0
-1 813 029
-1 821 335
+ Fonds de solidarité pour les
départements de la région IDF (à p. 2014)
0
0
0
0
4 306 374
+ Frais de gestion de la taxe foncière sur les
propriétés bâties (à p. 2014)
0
0
0
0
10 393 773
+ Autres fiscalité reversée
208 597 702
0
0
0
0
+ Fonds de péréquation des droits de
mutation à titre onéreux (DMTO)
0
-18 959 665
-21 820 955
-8 730 900
-20 487 847
= Fiscalité reversée
208 597 702
1 696 085
-1 043 082
10 074 059
13 008 957
Fiscalité reversée (retraitée pour 2010)
Département du Val-de-Marne
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
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41/97
Compte tenu de la revalorisation des taux, mais également de la base, le produit de cette
imposition progresse de 6,91 % entre 2012 et 2014, période où la TFPB comprend la part
régionale.
En 2015, son produit augmente de 4
M€ uniquement à raison de l’effet «
base ».
5.1.2.3.3.
La fiscalité indirecte
Elle repose essentiellement sur les DMTO qui, malgré une volatilité intrinsèque puisque leur
produit dépend du marché de l’immobilier, rapportent entre 193,62
M€ (en 2011) et
220,14
M€ (en 2014) au département. Le Val
-de-Marne a, comme la quasi-totalité des
départements, utilisé la possibilité de relever le taux plafond des DMTO de 3,8 % à 4,5 %,
ouverte à titre exceptionnel par la loi de finances pour 2014 et pérennisée par la loi de
finances pour 2015. La part des DMTO au sein des produits de fonctionnement était de 13 %
en 2013 et passe à 15 % en 2014. Les DMTO ont augmenté de 38
M€ en 2015.
L’accroissement des taxes liées aux véhicules que l’on obse
rve entre 2010 et 2011
(de 49,85
M€ à 113,89
M€) résulte du transfert de la part de l’État sur les taxes sur
conventions d
’assurance (TSCA).
Le département a également augmenté le taux de la taxe d’électricité (4
% en 2012, 4,06 %
en 2013 et 4,14
% en 2014) dont le produit s’élève à 10,48
M€ en 2014.
5.1.2.4.
Les autres recettes
Tableau n° 19 :
Les autres recettes d’exploitation
Source : comptes de gestion
Les ressources inscrites dans la catégorie des revenus locatifs et redevances qui concernent
en fait les recouvrements d’aide sociale (sur succession, sur bénéficiaire revenus à meilleure
fortune, etc.) qui sont enregistrés au compte 75, accusent une baisse sur la période. Ils
s’élèvent en effet à 39,38
M€ en 2010 et 34,58
M€ en 2014. Le recouvrement des indus a
diminué jusqu’en 2013 et retrouve en 2014 à peu près le volume de 3
M€ que l’on
enregistrait en début de période.
5.1.2.5.
Conclusion relative aux recettes de fonctionnement
Le département n’a globalement pas perdu de recettes de fonctionnement sur la période
examinée. La forte diminution de la dotation globale, enregistrée à partir de 2014 (- 13
M€
en 2014 et
28
M€ en 2015) est en effet pour l’instant compensée par l’accroissement des
ressources fiscales (+ 30
M€ en 2014 et +
50
M€ en
2015), alors que les autres recettes
augmentent cependant assez peu.
en €
2010
2011
2012
2013
2014
Var. annuelle
moyenne
Ventes de marchandises et de produits finis
149 919
157 860
138 971
166 023
196 162
7,0%
+ Domaine et récoltes
1 995 143
2 524 922
2 332 546
2 120 726
2 311 843
3,8%
+ Travaux, études et prestations de services
13 859 427
15 585 001
15 728 822
16 672 007
19 214 170
8,5%
+ Mise à disposition de personnel facturée
0
0
0
0
0
N.C.
+ Remboursement de frais
5 035 388
5 129 371
4 988 273
5 218 841
5 336 886
1,5%
= Ventes diverses, produits des services et du
domaine et remboursements de frais (a)
21 039 876
23 397 155
23 188 613
24 177 598
27 059 061
6,5%
+ Revenus locatifs et redevances (hors délégation de
service public )
40 813 758
36 533 029
40 119 959
37 540 258
36 616 851
-2,7%
+ Solde des flux avec les budgets annexes à caractère
administratif
0
0
0
0
0
N.C.
+ Excédents et redevances sur services publics
industriels et commerciaux (SPIC)
0
0
0
0
0
N.C.
+ Recouvrement des indus d'insertion et d'aide sociale
3 043 418
2 144 064
1 560 092
1 242 249
2 766 774
-2,4%
= Autres produits de gestion courante (b)
43 857 176
38 677 094
41 680 051
38 782 507
39 383 625
-2,7%
Production stockée
(c)
0
0
0
0
0
N.C.
= Ressources d'exploitation (a+b+c)
64 897 052
62 074 248
64 868 664
62 960 104
66 442 686
0,6%
Département du Val-de-Marne
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
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42/97
La fiscalité départementale est dépendante du marché économique pour la cotisation sur la
valeur ajoutée des entreprises et du marché immobilier pour les DMTO. Sa marge de
manœuvre en termes de recettes est donc étroite puisqu’elle concerne pour l’essentiel la
taxe foncière sur les propriétés bâties.
Le département du Val-de-Marne estime, par ailleurs, que les ressources qui lui sont
allouées par l’État ne lui permettraient plus de faire face à ses obligations en matière d’aide
sociale. La compensation insuffisante des allocations individuelles de solidarité nationale
aurait occasionné entre 2002 et 2015 un manque à gagner cumulé de 672
M€. La chambre
examinera ce chiffrage dans son second cahier d’examen de la gestion consacré notamment
à l’impact des charges sociales sur le budget départemental.
5.1.3.
Les dépenses de fonctionnement
Rapportées au nombre d'habitants, les dépenses de fonctionnement sont toujours bien
supérieures à la moyenne de la strate.
Tableau n° 20 : Les ratios relatifs aux dépenses de fonctionnement
(en €)
2010
2011
2012
2013
2014
Évolution
Dépenses de fonctionnement par habitant
956
974
991
1 019
1 043
9,10 %
Moyenne strate
882
913
934
954
974
10,43 %
Source : les comptes des départements sur le site « collectivités locales.gouv.fr »
Les dépenses les plus importantes sont aussi les plus rigides et les plus évolutives à la
hausse : les charges
d’aide sociale, qui forment en moyenne 45,1
% des charges courantes
sur la période, ont augmenté de 16,7 %, tandis que les charges de personnel, qui
représentent le second poste de dépenses avec un taux de 27,7 %, ont augmenté de 12,8 %
au cours de ces cinq années.
Graphique n° 5 : Évolution des principales charges courantes
Source : CRC à partir des comptes du Département
315 529 133
323 129 727
333 656 102
343 765 225
353 643 237
505 186 161
519 881 020
547 104 785
558 872 830
589 702 264
0
100 000 000
200 000 000
300 000 000
400 000 000
500 000 000
600 000 000
700 000 000
2010
2011
2012
2013
2014
Charges à caractère général
Charges de personnel
Charges d'intervention (aides directes et indirectes à la personne)
Subventions de fonctionnement
Autres charges de gestion
Charges d'intérêt et pertes de change
Département du Val-de-Marne
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
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43/97
Le ratio de rigidité des charges structurelles, qui rapporte les charges de personnel, les
contingents et participations et la charge des intérêts aux produits de fonctionnement est
passé de 0,77 en 2012, à 0,78 en 2013 et 0,80 en 2014. Ce ratio se situe dans le dernier
décile par rapport à la médiane des départements.
Les subventions de fonctionnement, qui représentent en moyenne 12,2 % des dépenses
courantes, ont connu une très nette tendance à la baisse ; en 2010,
elles s’élevaient
à 45 ,93
M€ pour chuter à 40,46
M€ en 2012
; elles sont reparties à la hausse (43,92
M€
en 2014) sans néanmoins atteindre le montant de 2010 (pour mémoire le montant était
de 53,67
M€ en 2009).
5.1.3.1.
Les dépenses d’aide sociale
Les dépenses d’aide sociale augmentent sensiblement sur la période tant en valeur absolue
qu’en part relative des dépenses courantes de fonctionnement, puisque leur proportion
passe de 44,27 % en 2010 à 46,28 % en 2014 (soit 45,1 % en moyenne).
Tableau n° 21 :
Les dépenses d’aide sociale
Source : CRC à partir des comptes de gestion
En 2015, les charges directes augmentent de 6 % (384
M€) et les aides indirectes de 5
%.
Dès à présent, il convient d’observer que ces charges, pour l’essentiel d’origine légale, sont
majoritairement incompressibles. Les dépenses directes ont augmenté à la mesure de la
montée en charge des allocataires, à hauteur de 3,8 % en moyenne annuelle. Les dépenses
relatives au RSA ont connu une augmentation annuelle moyenne de 5,9 %.
Les dépenses indirectes ont progressé dans le même temps de 4,2 % par an en moyenne,
passant de 194
M€ à 229
M€. Ce sont principalement les frais de séjours qui sont à l’origine
de cet accroissement.
La structure et l
’évolution de ces dépenses, qu’elles soient directes (AIS) ou indirectes et leur
financement seront analysées dans le cadre du second cahier.
5.1.3.2.
Les dépenses de personnel
Ces dépenses ont augmenté au total de 12,03 % en cinq ans et en moyenne annuelle
de 2,9 %, ce qui représente approximativement une hausse de 10
M€ chaque année
depuis 2011.
en €
2010
2011
2012
2013
2014
Var. annuelle
moyenne
Aides directes à la personne (a)
310 988 557
320 859 594
330 987 662
347 071 072
360 658 643
3,8%
Dont revenu minimum d'insertion (RMI)
1 486 420
217 615
310 615
558 402
76 968
-52,3%
Dont revenu de solidarité active (RSA)
165 962 602
173 067 041
179 790 766
192 398 611
208 544 835
5,9%
Dont aide personnalisée d'autonomie (APA)
66 954 331
71 848 829
70 829 686
72 021 370
71 441 882
1,6%
Dont allocations personnes handicapées
39 049 235
41 718 769
43 155 965
45 154 886
45 164 791
3,7%
Dont famille et enfance
17 729 465
16 113 315
15 461 951
15 288 943
14 691 400
-4,6%
Aides indirectes à
la personne (b)
194 197 604
199 021 427
216 117 123
211 801 757
229 043 621
4,2%
Dont frais de scolarité
551 651
67 986
205 456
250 158
278 721
-15,7%
Dont accueil familial et frais de séjours
193 368 909
198 901 421
206 244 752
200 661 297
217 738 616
3,0%
Dont autres frais (hospitalisation, inhumation,
prévention spécialisée)
277 044
52 019
9 666 915
10 890 302
11 026 284
151,2%
= Dépenses d'intervention (a+b)
505 186 161
519 881 020
547 104 785
558 872 830
589 702 264
3,9%
Département du Val-de-Marne
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2-2160543/BB
44/97
Le département a toutefois récemment infléchi cette tendance puisque de 2014 à 2015,
le poste des charges de personnel enregistre une augmentation de 3,76
M€ selon le
compte
administratif anticipé.
Tableau n° 22 : Évolution des charges de personnel
Source : CRC à partir des comptes de gestion
Le rapport d’observations de 2007 mentionnait que les dépenses de personnel
représentaient en 2004 une part plus importante des charges de fonctionnement que pour la
moyenne des départements de la strate (respectivement 28,1 % et 14,6 %). Rapportées au
nombre d’habitants, ces mêmes dépenses (193,4
€) se situaient juste après les taux des
deux départements de Corse qui étaient à l’époque les p
lus administrés.
Pour la période afférente au contrôle, non seulement la dépense de personnel par habitant
augmente de 9,5 %, mais un écart se creuse entre le département et la moyenne de la strate
qui, elle, n’augmente que d’un peu moins de 7
%. La part des dépenses de personnel
représente presque 28
% des charges courantes en 2013 et 2014, alors qu’elle est égale à
19 % pour la moyenne des départements comparables.
Tableau n° 23 : Les ratios comparatifs
Dépenses de personnel
2010
2011
2012
2013
2014
Évolution
Par hab
itant (en €)
242
247
253
259
265
9,50 %
Moyenne strate (en €)
159
162
165
168
170
6,92 %
En % des charges
27,80
27,73
Moyenne strate
19,17
19,01
Source : Comptes de gestion et comptes des départements sur le site « collectivités locales.gouv.fr »
L’existence des crèches départementales, depuis les années
80, cas unique en France,
ne saurait à elle seule expliquer cette différence.
Le département a fait le choix d’intervenir fortement sur des champs de l’action publique
facultatifs pour les départements (culture, crèches départementales), et a opéré des choix en
matière de modes de gestion (régies directes plutôt que gestion déléguée) qui pèsent sur les
effectifs et donc sur les dépenses de personnel.
La part des dépenses de personnel reste relativement stable sur la période (variant de 4,9 %
à 5,1 % du montant total), alors que celle relative aux non titulaires est croissante, passant
de 8 à 9,1
%. La part des non titulaires reste cependant très en deçà de celle que l’on
retrouve en moyenne dans la fonction publique territoriale (FPT).
en €
2010
2011
2012
2013
2014
Var. annue le
moyenne
Rémunérations du personnel
229 357 581
236 893 420
244 552 476
251 871 209
257 592 111
2,9%
+ Charges sociales
78 664 888
79 558 214
82 009 229
84 462 949
88 397 744
3,0%
+ Impôts et taxes sur rémunérations
6 262 035
6 362 614
6 396 488
6 882 872
7 078 059
3,1%
+ Autres charges de personnel
712 695
-15 456
0
0
0
-100,0%
= Charges de personnel interne
314 997 198
322 798 792
332 958 192
343 217 030
353 067 914
2,9%
Charges sociales en % des CP interne
25,0%
24,6%
24,6%
24,6%
25,0%
+ Charges de personnel externe
531 934
330 935
697 910
548 195
575 323
2,0%
= Charges de personnel totales
315 529 133
323 129 727
333 656 102
343 765 225
353 643 237
2,9%
CP externe en % des CP total
0,2%
0,1%
0,2%
0,2%
0,2%
Département du Val-de-Marne
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
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45/97
Graphique n° 6 :
La part des dépenses par catégories d’agents
Source : Comptes de gestion
En 2015, la tendance se confirme : les postes relatifs aux titulaires et non titulaires accusent
des hausses respectives de 1 % et 5 %.
5.1.3.3.
Les charges à caractère général
Les dépenses de publicité, publications et relations publiques ont connu une diminution
de 1
M€. Mais les charges générales ont globalement p
rogressé en moyenne annuelle
de 1,9 %, passant de 115,91
M€ en 2010
à 124,91
M€ en 2014, avec un montant encore
supérieur en 2013 (128,79
M€). Cette augmentation doit beaucoup au poste achats
(19,50
M€ en 2014) qui augmente de 2,5
% sur la période, ainsi qu’au poste locations et
charges de copropriété qui passe de 6,93 M€
à 10,86
M€. Les honoraires, études et
recherches sont passés de 3,53
M€ à 4,98
M€ et se montaient même à 6,05
M€ en 2013.
Tableau n° 24 : Charges à caractère général
(
en €
)
2010
2011
2012
2013
2014
Var. annuelle
moyenne
Charges à caractère général
115 906 908
119 156 349
124 329 537
128 793 946
124 909 346
1,9 %
dont achats (y c. variation de stocks)
17 636 071
18 123 992
18 894 519
20 656 853
19 496 360
2,5 %
dont crédit-bail
0
0
0
0
0
N.C.
dont locations et charges de
copropriétés
6 927 392
7 070 826
8 860 088
11 001 827
10 863 629
11,9 %
dont entretien et réparations
22 909 358
22 839 909
22 518 972
23 052 801
22 799 282
- 0,1 %
dont assurances et frais bancaires
1 449 142
1 723 139
2 267 871
2 558 599
2 959 371
19,5 %
dont autres services extérieurs
45 235 832
46 835 817
47 168 538
45 923 918
45 102 782
- 0,1 %
dont contrats de prestations de services
avec des entreprises
1 967 662
1 805 503
2 480 567
1 971 755
2 278 139
3,7 %
dont honoraires, études et recherches
3 530 084
4 248 012
4 339 077
6 048 632
4 984 355
9,0 %
dont publicité, publications et relations
publiques
8 003 393
8 312 846
8 624 542
8 362 781
7 256 099
- 2,4 %
dont transports collectifs et de biens (y
c. transports scolaires)
3 129 036
3 363 907
3 905 441
3 912 057
4 100 860
7,0 %
dont déplacements et missions
697 948
687 682
734 681
631 370
685 982
- 0,4 %
dont frais postaux et
télécommunications
3 549 704
3 194 671
3 386 635
3 679 859
3 522 314
- 0,2 %
dont impôts et taxes (sauf sur
personnel)
871 287
950 046
1 148 608
993 495
860 173
- 0,3 %
Source : comptes de gestion
Département du Val-de-Marne
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En 2015, ces charges augmentent de 4
M€
, soit une nouvelle augmentation de 3 %.
Le conseil départemental ne semble pas avoir élaboré un plan global d’économies pour
piloter l’évolution de ce poste de dépenses.
5.1.3.4.
Les subventions de fonctionnement
À l’instar d’autres collectivités, ce poste a globalement diminué sur la période, passant de
45,93
M€ en 2010 à 40,46
M€ en 2012, avant de progresser à nouveau jusqu’en 2014 po
ur
retrouver le niveau de 2011.
La
comparaison avec les départements de plus d’un million d’habitants montre cependant
que la charge de ces subventions rapportées au nombre d’habitants, est inférieure ou égale
au ratio de la strate sur toute la période. En 2014, le ratio du département s’él
ève à 33
alors que celui de la strate est de 37
€.
Tableau n° 25 : Subventions de fonctionnement
en €
2010
2011
2012
2013
2014
Var.
annuelle
moyenne
Subventions de fonctionnement
45 593 114
43 883 633
40 461 331
42 197 262
43 924 090
- 0,9 %
dont subventions aux services publics
industriels et commerciaux
2 427 571
2 879 142
3 384 548
3 190 136
3 774 588
11,7 %
dont subventions autres
établissements publics
17 116 674
12 542 820
8 112 500
8 038 789
5 881 544
- 23,4 %
dont subventions aux personnes de
droit privé
26 048 870
28 461 671
28 964 283
30 968 337
34 267 958
7,1 %
Source : comptes de gestion
La baisse tendancielle est due à la diminution des subventions aux communes et EPCI qui
ont été divisées par trois sur la période (y compris en 2015).
Ainsi que le font apparaitre les annexes au compte administratif 2014, le département alloue
aux
communes
une
dotation
départementale
pour
l’attribution
de
subventions
de
fonctionnement aux associations locales, dont le montant s’élève
à 898 461
€.
La chambre s’interroge sur l’intérêt départemental très indirect de ce financement qui, au
demeurant en termes de communication, n’est pas très porteur, les communes n’indiquant pas
toujours la provenance des financements qu’elles accordent.
Cette pratique présente en outre
un risque d’être qualifiée de subventions «
en cascade
», prohibées par l’article L.
1611-4 du
CGCT, sauf dans le cas où une convention conclue entre le département et le bénéficiaire le
prévoit expressément.
Le département indique avoir décidé de mettre fin dès 2016 à cette dotation pour
subventions communales.
En revanche, les subventions versées aux personnes privées qui constituent 78 % du montant
inscrit à l’article
6547, augmentent de 7,1 % en moyenne annuelle, passant de 26,05
M€
en 2010 à 34,27
M€ en 2014. Cette augmentation de 8
M€ reposerait sur la nécessité pour le
département de faire face aux difficultés économiques et sociales croissantes. En 2015,
cependant, la tendance générale touche le Val-de-Marne : les subventions de droit privé ont
diminué de plus d’un million d’euros.
En application de l’article
1 du décret n° 2001-495 du 6 juin 2001 pris pour l'application de
l'article 10 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 et relatif à la transparence financière des
aides octroyées par les personnes publiques, les collectivités doivent conclure une convention
avec les personnes privées auxquelles elles accordent une subvention supérieure à 23 000
€.
Pour les 306
organismes privés bénéficiant d’une subvention supérie
ure à 23 000
€ selon
l’annexe au compte administratif 2014, 46
conventions n’ont pas été produites.
Département du Val-de-Marne
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
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47/97
Le département indique, dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre,
respecter scrupuleusement cette obligation de conventionner pour les subventions
supérieures à 23 000
, la convention étant une pièce justificative du mandat transmis au
payeur départemental. Il reconnait que certaines associations peuvent recevoir plusieurs
subventions d’un montant unitaire de moins de 23
000
€, pour un tota
l supérieur à ce seuil,
estimant qu’en pareil cas, l’obligation de conventionnement ne s’applique pas.
Telle n’est pas l’analyse
qui se déduit de la jurisprudence, des juridictions financières, qui
considérent que la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable public est engagée
dans le cas de paiement de subventions fractionnées sans convention
18
.
Ainsi, en considérant que le versement de plusieurs subventions de moins de 23 000
€ à un
même bénéficiaire la même année le dispense de l
’établissement d’une convention, l
e
département commet une erreur d’interprétation
et doit se mettre en conformité avec les
dispositions du décret précédemment cité.
5.1.3.5.
Les autres charges de gestion
Tableau n° 26 : Les autres charges de gestion
(
en €
)
2010
2011
2012
2013
2014
Var.
annuelle
moyenne
Contributions obligatoires
98 429 261
111 830 393
102 452 139
105 368 352
106 025 832
1,9 %
dont dotation de fonctionnement des
collèges
19 910 960
31 618 002
21 354 701
21 763 505
20 886 325
1,2 %
dont contribution au service
incendie
27 111 073
27 639 394
28 276 472
28 367 622
28 707 807
1,4 %
dont contributions à des fonds
sociaux (Fonds solidarité logement,
Fonds d'aide des jeunes)
7 836 405
7 833 641
7 103 776
8 039 899
7 503 417
- 1,1 %
Participations
45 271 257
43 411 737
36 541 799
37 173 741
36 642 070
- 5,1 %
dont organismes de regroupement
(syndicats mixtes notamment)
2 080 093
2 105 054
2 126 104
2 166 500
2 231 500
1,8 %
dont contrats aidés
30 000
250 000
250 000
828 723
412 203
92,5 %
dont coopération décentralisée
726 624
482 185
1 044 365
690 054
623 420
- 3,8 %
Indemnités et frais des élus et
des groupes d'élus (c)
2 736 042
2 739 215
2 791 412
3 127 220
3 050 438
2,8 %
dont indemnités (y c. cotisation) des
élus
2 168 566
2 194 387
2 297 038
2 646 737
2 586 762
4,5 %
dont autres frais des élus
(formation, mission, représentation)
63 970
87 420
99 586
65 962
68 569
1,8 %
dont frais de fonctionnement des
groupes d'élus
503 506
457 407
394 788
414 520
395 107
- 5,9 %
Autres charges diverses de
gestion (d)
317 614
194 600
111 368
443 225
0
N.C.
dont pertes sur créances
irrécouvrables (admissions en non-
valeur)
270 871
118 704
111 368
350 797
0
- 100,0 %
Autres charges de gestion
(a+b+c+d)
146 754 175
158 175 944
141 896 718
146 112 538
145 718 339
- 0,2 %
Source : comptes de gestion
(18)
CRC Île-de-France, 10 décembre 2009,
Commune de Maurepas.
Département du Val-de-Marne
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
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5.1.3.5.1.
Les contributions et participations
Les contributions obligatoires ont progressé de 1,9 % par an en moyenne sur la période,
pour atteindre 106,03
M€ en 2014, soit 8,43
% des dépenses de gestion.
5.1.3.5.2.
Les dotations aux amortissements
Les dotations aux amortissements représentent une charge de fonctionnement substantielle,
et elles ont augmenté de 6,4 % par an en moyenne, passant de 87,51
M€ à 112,06
M€. Cela
confirme que cette charge n’a pas fait l’objet d’une modération artificiel
le en laissant
subsister au chapitre relatif aux immobilisations en cours des opérations terminées.
5.1.3.6.
Les charges financières
Elles accusent une augmentation moyenne annuelle de 1,2 % passant de 12,17
M€ en 2010
à 16,35
M€ en 2014. Rapportée
s
au nombre d’habitants, elles sont inférieures à la moyenne
des départements de la strate. Leur part dans les dépenses est également moindre (1,26 %
pour une moyenne de 1,47 %).
Tableau n° 27 : Ratios relatifs aux charges financières
(en €)
2010
2011
2012
2013
2014
Charges financières. par habitant
9
10
11
12
12
Moyenne strate
11
12
13
13
17
Source : Site « collectivités locales.gouv.fr »
5.1.4.
Les marges de manœuvre
se dégradent lentement, mais de façon continue
Tous les indicateurs et ratios de mesure de
l’autofinancement se sont dégradés sur la période,
à l’instar des départements en général. L’excédent brut de fonctionnement, qui mesure le
solde disponible après réalisation des opérations courantes de fonctionnement, diminue en
moyenne de 11,4 % par an et sa part dans les produits de gestion, qui est de 13,8 %, se
dégrade régulièrement jusqu’à atteindre 8,1
% en 2014. La capacité d’autofinancement (Caf)
brute
(19)
, qui inclut
l’incidence des opérations financières et exceptionnelles, est en chute libre
et l
’augmentation de l’annuité en capital, surtout à partir de 2013, accentue le décalage à la
baisse entre Caf
brute et Caf
nette. Le financement propre disponible, qui intègre des recettes
d’investissement (hors emprunt)
en diminution, accuse lui aussi une baisse préjudiciable au
financement des investissements.
Aucun des soldes permettant d’apprécier la capacité de financement du département n’est
encore négatif. Le département peut faire face à ses obligations en termes de
fonctionnem
ent et de remboursement de l’emprunt. Il dégage encore des ressources lui
permettant de limiter son recours à l’emprunt.
(19)
Elle est égale au solde des recettes et des charges courantes et permet de mesurer la capacité de la collectivité à financer le
remboursement de sa dette en capital et ses dépenses d’investissement.
Département du Val-de-Marne
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
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49/97
Graphique n° 7 : L'autofinancement
Source : Comptes de gestion du Département
La situation du département s’est nettement dégradée, tant dans le te
mps que par rapport
aux départements comparables. En 2010 la Caf brute par habitant est de 130
€ alors qu’elle
s’élève à 118
€ pour la moyenne des départements de plus d’un million d’habitants. En 2014,
la situation s’inverse
: 72
€ pour le Val
-de-Marne et 92
€ en moyenne.
Graphique n° 8 :
Caf Brute par habitant (en €)
Le taux d’épargne brute, qui rapporte la Caf brute aux produits de fonctionnement, est
également inférieur à la moyenne référencée en 2014 : 7,4 % contre 9,3 %. Il frôle en outre
le seuil d’alerte général
ement admis, soit 7 %. La Caf nette rapportée à ces mêmes produits
est également en deçà de la moyenne : 4,55 % contre 5,39 %.
Au regard des baisses de recettes annoncées, le département ne peut plus vivre sur le
même train et doit songer à contraindre ses dépenses générales, mais aussi ses dépenses
de personnel et ses dépenses sociales facultatives.
151263865
137145127
113600366,9
88102961
62417506
244009369
210893345
189623040,9
165526112
125020112
0
50000000
100000000
150000000
200000000
250000000
300000000
2010
2011
2012
2013
2014
EBF
CAF brute
CAF nette
financement propre disponible
130
121
102
88
72
118
127
105
95
92
2010
2011
2012
2013
2014
Val-de-Marne
Moyenne départements de plus d'un million dhabitants
Département du Val-de-Marne
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2-2160543/BB
50/97
5.1.5.
La contraction des dépenses d’équipement à partir de 2012
Les dépenses d’équipement connaissent une diminution, mais seulement à partir de 2013,
alors que le f
inancement propre disponible a été divisé par deux. Le département s’inscrit
dans la tendance générale de réduction de l’investissement pour maintenir l’équilibre
budgétaire, menacé par un autofinancement encore positif, mais en baisse constante.
Graphique n° 9 : Couvertu
re des dépenses d’équipement
Source : CRC à partir des comptes administratifs et de gestion
Les dépenses d’équipement ont été en constante augmentation entre 2010 et 2012, avant
de diminuer à partir de 2013. Les subventions d’équipement représentent env
iron un tiers
des dépenses d’équipement
sur la période.
Graphique n° 10 : Dépenses d'équipement directes et subventions d'équipement
Source : CRC à partir des comptes administratifs et de gestion
5.1.5.1.
Les dépenses directes d’équipement
Les dépenses directes d’équipement, qui
ont été les plus touchées à partir de 2012, sont
aussi les plus importantes en volume. Au regard de la comptabilité fonctionnelle, les
investissements en matière d’aménagement du territoire et d’infrastructures, dont le montant
maximum sur la période a été de 104
M€, ont baissé de 29
% entre 2012 et 2014 et ont été
ramenées à 70
M€. Les dépenses d’équipement social se sont maintenues sur la période.
Seules les dépenses d’équipement afférentes aux collèges ont été sanctuarisées,
augmentant de 10 % sur la période.
244
190
166
125
240
266
234
220
-
50
100
150
200
250
300
2010
2012
2013
2014
financement propre
disponible
dépenses d'équipement
totales
181 742 556
198 644 517
202 041 742
179 515 367
166 560 991
58 300 342
69 889 815
65 967 263
58 565 851
56 878 250
-
50 000 000
100 000 000
150 000 000
200 000 000
250 000 000
2010
2011
2012
2013
2014
dépenses d'équipement (y c. travaux
en régie)
subventions d'équipement ( y. c
subventions en nature)
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L’année 2014 ne marque peut
-
être cependant qu’une simple pause au regard des projets du
Grand Paris qui ont conduit la collectivité à mobiliser par anticipation des emprunts pour
bénéficier de taux très favorables. Le réseau du Grand Paris Express est en effet situé en
grande partie sur le territoire du Val-de-Marne et affectera les biens du département.
Les dépenses inscrites aux comptes 21, 23,
203 et 205, qui s’élèvent à 217,77
M€ au compte
administratif anticipé 2015, confirme que les investissements sont repartis à la hausse.
5.1.5.2.
Les subventions d’équipement versées
Alors qu’elles ne forment en 2014 que le quart des dépenses d’équipement, elles enregistrent
le tiers de la diminution de ces charges entre 2012 et 2014. Cette diminution concerne pour
l’
essentiel la fonction aménagement du territoire qui est la première en termes de volume
financier. Elle perd le quart de ses crédits entre 2012 (45,38
M€) et 2014 (33,72
M€).
Les organismes qui ont pâti de cette réduction des subventions sont d’abord les o
rganismes
dits « publics divers » et essentiellement Valophis habitat OPH 94, dont la subvention est
passée de 17,8
M€ à 10,90
M€. Les subventions d’équipement aux personnes privées
s’érodent depuis 2011 de 23,74
%. En revanche, les communes et intercommunalités voient
leur financement augmenter de 47,79 % de 2010 à 2014 et retrouver un niveau comparable
à celui constaté au début de la période, avec un montant de 63,59
M€ en 2015.
Par ailleurs, le classement des organismes au sein des rubriques faisant l’objet d’une annexe
au CA mériterait d’être plus précis. En 2014, parmi les communes et structures
intercommunales bénéficiant d’une subvention d’investissement, figurent l’EDIM, collectif
d’artistes à forme associative (9
917
€), l’association loi 1901 KIPI
K qui promeut le spectacle
vivant (10 000
€) et le collectif d’auteurs du Lys Rouge (305
000
€). Valophis habitat émarge
également à cette rubrique (500 000
€). Enfin, la Sadev
94, qui comme toutes les entreprises,
qu’elles soient à capitaux publics ou pri
vés, est une personne de droit privé, ne devrait pas voir
son financement de 2,5
M€ inscrit dans cette catégorie. L’aide de 2,32
M€ accordée à la
délégation de service public dénommée Valofibre, confiée à Orange et SFR afin de disposer
du très haut-débit sur le plateau Briard, est inscrite en qualité de subvention à un service public
industriel et commercial (SPIC) relevant directement d’une personne publique, alors qu’il s’agit
ici aussi du financement d’une personne privée, certes chargée de l’exploitation d’un SPIC. De
même la subvention à l’UPEC VDM IUT Créteil Vitry, à hauteur de 200
000
€, ne peut être
regardée comme accordée à un établissement public local. Le syndicat intercommunal de
Sucy en Brie (371 600
€) et le Parc des sports Choisy Syndicat Int
erdépartement (452 124
€)
trouveraient tout naturellement leur place au sein de la liste des structures intercommunales,
plutôt que celle des établissements publics locaux (EPL).
Le département a fait savoir à la chambre que le fichier des tiers a été systématiquement
revu et que
les erreurs devraient avoir été corrigées dans le cadre de la mise en œuvre du
protocole PESV2 et de la dématérialisation des échanges avec le payeur départemental.
5.1.6.
Les ressources d’investissement hors emprunt
Tableau n° 28 :
Les recettes d’inve
stissement
Recettes d'inv. hors emprunt
2010
2011
2012
2013
2014
Fonds de compensation de la TVA (FCTVA)
29 212 298
25 366 358
28 738 692
31 888 040
24 720 246
Subventions d'investissement reçues
55 940 555
39 856 487
39 396 515
41 438 832
34 253 677
Produits de cession
2 018 944
3 987 409
6 054 561
3 941 113
3 628 684
Autres recettes
5 573 707
4 537 964
1 832 906
155 166
0
TOTAL
92 745 504
73 748 218
76 022 674
77 423 151
62 602 607
Source : comptes de gestion
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Le département a perdu presqu’un tiers de ses ressources d’investissement sur la période
2010-
2014, à cause principalement d’une défection importante (
- 38,77 %) des organismes
qui le subventionnaient. Les subventions régionales ont diminué des deux-tiers entre 2010
et 2014, passant de 34,75
M€ à 11,86
M€. Les aides à l’équipement de l’État et des
établissements publics nationaux sont passées de 9 à 2
M€, principalement en raison de
l’achèvement de trois opérations de transport subventionnées par l’État
(20)
en 2013. En 2015,
ce poste est toutefois abondé de 2
M€ par rapport à 2014.
Seuls ses produits propres (cession des actifs) ont crû mais dans des proportions moindres
que la chute des autres recettes. L’exercice 2015 enregistre toutefois un produit exceptionnel
de cession d’actifs à la s
uite de la dissolution de la SEMIDEP et de la rétrocession des
immeubles construits par cette s
ociété d’économie mixte
(Sem)
sur le fondement d’un bail
emphytéotique. Ces immeubles ont ensuite été cédés aux communes concernées.
Le département a bénéficié d
e la mesure d’avancement du FCTVA à hauteur de 16,92
M€
en octobre 2015, qu’il remboursera cependant en 2016 et 2017.
5.1.7.
La dette
En 2011 et 2012, comme l’ensemble des collectivités, le département du Val
-de-Marne a
connu des difficultés de recours à l’emprunt. Pourtant, l’année 2012 enregistre apparemment
une augmentation de plus de 5
% de l’encours. Du compte rendu de la gestion de
la dette
durant l’exercice 2012, établi en application de l’article L.
3211-2 du CGCT (délégation de
compétence au président du conseil départemental), il résulte que Dexia, à l’époque en grande
difficulté, a annulé la faculté de tirage des contrats revolving conclus avec le Val-de-Marne.
Il en résulte que le département a inscrit dans ses comptes la part des encours remboursés
temporairement et non mobilisés au moment de l’annulation, tant en termes de dépenses
que de recettes d’ordre, à hauteur de 39
M€
. Le compte de gestion dans la partie relative
aux réalisations n’enregistre pas ces opérations et les fiches budgétaires font bien ressortir
qu’il s’agit d’opérations d’ordre. De ce fait, la rubrique des emprunts souscrits et celle relative
au rembourseme
nt au titre des opérations afférentes à l’em
prunt doivent être corrigées
en 2012 pour afficher une annuité et un encours réels.
Dès 2013, le montant des emprunts contractés a franchi la barre des 100
M€ (105
M€
en 2013, 130
M€ en 2014 et 67
M€ en 2015) si l’on y inclut
les opérations afférentes à
la ligne de trésorerie. Mais hors ligne de trésorerie, ils se limitent à 29
M€, 34
M€ et 40
M€
de 2013 à 2015.
La charge de la dette n’est pas encore alarmante mais certains indicateurs sont au
-dessus
des moyennes de la strate ou des départements métropolitains.
5.1.7.1.
La dette du budget principal
5.1.7.1.1.
L’encours
L’encours de la dette a augmenté de 40,73
% sur la période passant de 523,51
M€ en 2010
à 736,73
M€ en 2014. L’encours de dette par habitant a con
nu une hausse de 37,31 % sur
la période, passant de 402
€ à 552
€. Ce ratio, inférieur à la moyenne de la strate en 2010,
s’écarte à la hausse de cette dernière dès 2013.
(20)
Deux opérations de transports collectifs en site propre (TCSP) sur la RN 35 et Sucy Pompadour et la prolongation de la ligne 8.
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Tableau n° 29 :
Évolution de l’encours de la dette
Encours au 31/12
Montant
Encours/habitants
Moyenne strate
écart
Capacité de désendettement
2010
523 514 396 €
402 €
408 €
- 1,49 %
3,08 années
2011
536 240 976 €
409 €
427 €
- 4,40 %
3,38 années
2012 (retraité)
526 018 394 €
399 €
438 €
- 9,79 %
3,90 années
2013
640 979 152 €
483 €
465 €
3,73 %
5,47 années
2014
736 731 796 €
552 €
489 €
11,41 %
7,62 années
Évolution
40,73 %
37,31 %
19,85 %
147,22 %
Source : comptes administratifs et de gestion et site « collectivités locales.gouv.fr »
C’est effectivement à compter de 2013 que le département a pu
recourir pleinement à
l’emprunt (l’encours augmente de 13
%) par rapport à 2012 et voit sa dette par habitant
dépasser le ratio moyen des départements comparables.
La capacité de désendettement
(21)
est passée de 3 à 7,5 années de Caf sur la période. Elle
rejoint la moyenne des départements (7,5 ans) de métropole, telle que mentionnée par
la DGCL
(22)
. Le Val-de-
Marne est cependant encore éloigné du seuil d’alerte en la matière,
qui est de 15 ans.
Son taux d’endettement
(23)
en 2014 est supérieur (53,71 %) au taux moyen de la strate
(49,55 %) et supérieur au taux de 2013 (47,35 %) qui était quasiment égal à la moyenne des
départements comparables.
5.1.7.1.2.
L’annuité
La charge de l’annuité de la dette (voir annexe n°
1 pour son calcul) a augmenté de 67 % sur
la période.
Tableau n° 30 : Annuité de la dette
Annuité au 31/12
Montant
annuité /hbt
Moyenne strate
2010
29 507 406 €
23 €
55 €
2011
33 931 938 €
26 €
62 €
2012 (retraité)
35 346 580 €
27 €
62 €
2013
43 281 050 €
33 €
49 €
2014
49 301 768 €
37 €
50 €
Évolution
67,08 %
60,87 %
- 9,09 %
Source : comptes administratifs et de gestion et site « Collectivités locales.gouv.fr »
L’annuité reste cependant supportable pour les Val
-de-
Marnais, puisqu’elle est encore bien
inférieure à la charge supportée par les habitants des départements comparables, même si
elle s’en rapproche. L’annuité ne représente en outre en 2014 que 3,59
% des produits de
fonctionnement du département pour 5,06 % en moyenne pour la strate.
Selon le compte administratif anticipé de 2015, le compte 16 hors refinancement et tirage sur
la ligne de trésorerie enregistre une dépense de 40,32
M€ et les intérêts de la dette s’élèvent
à 15,38
M€, soit une annuité de 55,7
M€, en hausse de 13
% par rapport à 2014.
(21)
Compte tenu à la fois de la diminution de son dénominateur, à savoir la Caf brute et de l’augmentation de son
nominateur, à
savoir l’encours
.
(22)
Source : site collectivités locales.gouv.fr
; les budgets primitifs des départements ; tableau n°
10 relatif à l’endettement
:
endettement des départements de métropole hors Paris, le département du Rhône et la métropole 69.
(23)
Encours/ Caf brute.
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5.1.7.2.
La consolidation avec le budget annexe de l’ass
ainissement
La dette relevant du budget assainissement est importante, puisqu’elle s’élève sur la période
sous revue à une somme variant de 72
M€ à 76
M€, et elle représente 10 à 13
% de
l’encours consolidé, selon les années.
Tableau n° 31 : Encours consolidé de la dette au 31 décembre
Dette consolidée au 31/12
Encours
Encours/habitants
2010
598 660 130 €
459
2011
612 724 136 €
467
2012 (retraité)
598 322 916 €
454
2013
715 915 283 €
543
2014
811 959 500 €
612
Évolution
35,63 %
33,09 %
Sources : comptes de gestion et comptes administratifs
De
même, la consolidation renchérit l’annuité sans toutefois bouleverser le montant
incombant théoriquement à chaque habitant.
5.1.7.3.
La dette est exempte d’emprunt toxique
Le département n’a contracté aucun emprunt toxique.
Au 31 décembre 2014, toute sa dette
était classée sur l’échelle des risques de la charte Gissler au niveau
1A, soit le plus bas.
Pour son enveloppe de prêts à taux variable, le département répond donc aux prescriptions
du
3° de l’article L.
1611-3-
1 du CGCT créé par l’articl
e 32 de la loi n° 2013-672 du 26 juillet
2013 de séparation et de régulation des activités bancaires qui dispose que
« La formule
d'indexation des taux variables doit répondre à des critères de simplicité ou de prévisibilité
des charges financières des collectivités territoriales, de leurs groupements et des services
départementaux d'incendie et de secours (…)
»
.
Ce classement sur l’échelle de Gissler est d’ailleurs la condition impérative que pose en
préalable la collectivité dans ses appels d’offres. Le d
épartement met en effet en concurrence
les établissements bancaires dans le cadre d’une procédure formalisée. Un appel d’offres est
adressé aux principaux établissements financiers pour la totalité de l’emprunt à contracter
(en 2014 : 100
M€ pour le budget
général et 6
M€ pour le budget de l’assainissement).
Le
document de consultation décline les projets d’investissements à financer et les principes
régissant les offres attendues, en termes de taux, d’amortissement et de durée, en laissant
toutefois aux ca
ndidats la possibilité de formuler d’autres propositions.
Les caractéristiques que doivent remplir les offres sont déclinées de manière précise :
consistance des frais de dossiers éventuels et des commissions, modalités de remboursement
anticipé, modalités de mise à disposition des fonds, conditions financières détaillées pour les
emprunts à taux fixe et à taux variable.
Le règlement de consultation pose également les principes présidant au choix de la
collectivité entre les propositions à taux fixe et celles à taux variable et définit, par ordre
croissant, les critères de jugement des offres. La consistance des offres et la date limite de
leur dépôt sont également précisées.
En 2014, sept établissements bancaires sur les neuf sollicités, ont produit une offre. Une fois
cumulées, ces propositions auraient permis de couvrir trois fois le besoin de la collectivité.
Le choix des prestataires est explicité dans une note de la DFMP au président du conseil
départemental. Après une phase de négociation (envisageabl
e même si elle n’est pas
prévue dans le document de consultation, s’agissant d’une procédure ne rentrant pas dans
le champ d’application du code des marchés publics), cinq offres ont été retenues. Deux
propositions à taux fixes émanent du Crédit agricole et trois de La banque postale, dont deux
à taux variable avec une phase de mobilisation revolving.
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Au 31
décembre 2014, l’encours se partage ainsi en termes de nature de taux
:
Tableau n° 32 :
L’encours par catégories de taux
(en %)
Budget principal
Assainissement
Taux fixe
45,8
47,6
Taux variable
40,7
39,1
Emprunts revolving
13,5
13,3
Source : Département
5.1.8.
Le fonds de roulement et la trésorerie
Le fonds de roulement s’améliore sur la période assurant 23
jours de fonctionnement courant
en 2014, le département ayant adopté une gestion en trésorerie zéro.
5.2.
Analyse financière prospective
Elle a été élaborée sur le fondement des évolutions 2013-2014 figurant en annexe n° 2.
Deux scénarii ont été envisagés.
Le premier laisse se développer les tendances enregistrées sur les trois derniers exercices,
sans effort particulier en termes d’allègement des dépenses d
e fonctionnement. Il repose,
en investissement, sur les hypothèses du département développées dans sa prospective
2015-2020
réalisée à l’occasion de la préparation budg
étaire 2016.
Tableau n° 33 : Scénario n°
1 (hypothèses d’évolution pérennes)
(en M€)
Évolution retenue
2016
2017
2018
Ressources fiscales propres
Évolution 2013/2015 : 4 %
1 029
1 073
1 118
+ Fiscalité reversée
Évolution 2013/2015 : 3 %
10
11
11
Ressources fiscales (propres et reversée)
Évolution 2013/2015 : 4 %
1 039
1 083
1 128
+ Ressources institutionnelles (dotations et participations)
Évolution 2013/2015 : -6 %
309
291
274
+ Ressources d'exploitation
Évolution 2013/2015 : -2 %
59
57
56
+ Production immobilisée, travaux en ré