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Allocution de Didier Migaud,
Premier président de la Cour des comptes
Présentation à la presse du rapport
«
Les finances locales
»
Mardi 11 octobre 2016
Mesdames, Messieurs,
Je vous souhaite la bienvenue ce matin à la Cour et vous remercie de votre présence. Je
salue ceux qui, depuis les chambres régionales des comptes, assistent à la retransmission
de cette conférence de presse.
La Cour rend public ce matin son quatrième rapport annuel sur les finances publiques
locales. Pour la deuxième année, ce rapport est remis au Gouvernement et au Parlement en
application des dispositions de la loi NOTRe, relative à la nouvelle organisation territoriale de
la République.
À mes côtés, pour vous le présenter, se trouvent Henri Paul, président de chambre et
rapporteur général de la Cour, Christian Martin, président de la formation
inter
juridictions
chargée de l’élaboration de ce rapport, André Pezziardi et Perrine Biéchy, rapporteurs
généraux auprès de cette formation. Je tiens aussi à exprimer ma reconnaissance aux
autres membres de l’équipe de synthèse : les rapporteurs de la Cour, Anne-Céline Imbaud,
Yannick Cabaret, Frédéric Pichon et Yann Boukouya, ainsi que les magistrats des chambres
régionales des comptes, Guy Dugueperoux, Philippe Buzzi, Bertrand Gillet et Pierre Genève.
Chaque année, les juridictions financières rendent publics plusieurs centaines de rapports
faisant état de leurs contrôles des administrations publiques locales. Des enquêtes
conjointes de la Cour des comptes et des chambres régionales et territoriales des comptes
permettent par ailleurs d’éclairer la gestion locale sous des angles transversaux et font l’objet
de rapports publics. Le rapport que nous publions aujourd’hui s’appuie sur ces travaux et il
les prolonge. Pour ce faire, il s’appuie sur :
des observations fondées sur les outils d’analyse des données comptables et
financières des collectivités, permettant d’apprécier la diversité des situations locales
et d’anticiper leurs évolutions ;
des instructions menées dans 130 collectivités situées dans 13 régions, nourrissant
un chapitre sur la fonction publique territoriale ;
enfin, sur le contrôle par la Cour des administrations d’État compétentes et sur un
dialogue nourri avec les associations nationales des collectivités.
Seul le prononcé fait foi
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Avant de vous faire part des principales observations de ce rapport, je veux rappeler que les
finances locales sont une composante majeure des finances publiques de notre pays. En
2015, les dépenses des administrations publiques locales s’élevaient à 249 Md€, ce qui
représente 20 % du montant total des dépenses publiques. Par ailleurs, les administrations
locales bénéficient de transferts financiers de l’État qui ont dépassé, en 2015, les 103 Md€.
C’est la raison pour laquelle
le redressement des comptes publics sur lequel s’est
engagée la France passe donc nécessairement par la maîtrise de leurs finances par
les collectivités territoriales
.
*
Dans ce rapport, la Cour formule trois constats principaux et se penche sur un enjeu de
gestion majeur pour toutes les collectivités territoriales.
Premièrement, en 2015, la situation financière globale des collectivités territoriales
s’est améliorée. Les collectivités ont contribué à l’amélioration du solde public
national, grâce à des mesures d’économies de dépenses et au dynamisme de la
fiscalité locale.
Deuxièmement, l’amélioration d’ensemble de la situation financière locale en 2015
recouvre des situations diverses selon la nature des collectivités.
Troisièmement, la poursuite nécessaire de ces efforts de gestion devra reposer sur
un pilotage budgétaire plus efficace, fondé sur une plus grande prévisibilité des
ressources et une concertation mieux organisée avec l’État. La gestion de la fonction
publique territoriale constitue notamment un levier essentiel de la maitrise des
dépenses locales et une source d’efficacité et d’efficience accrue de l’action publique
locale.
*
J’en viens maintenant au premier message formulé dans ce rapport : en 2015, les
collectivités territoriales ont mieux maîtrisé l’évolution de leurs dépenses et ont bénéficié
d’une fiscalité locale dynamique. Elles ont ainsi contribué à l’amélioration du solde public
national.
Seul le prononcé fait foi
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Tout d’abord, je voudrais souligner que les contraintes financières pesant sur les ressources
des collectivités territoriales ne se sont que modérément durcies en 2015, dans un contexte
dynamique pour la fiscalité locale. L’année dernière, la Cour avait constaté que la baisse
d’1,5 Md€ des dotations de l’État en 2014, conjuguée au ralentissement des ressources
fiscales, s’était traduite par un accroissement de la contrainte financière pesant sur les
collectivités territoriales.
En 2015, la baisse des dotations de l’État a été nettement plus forte (- 3,7 Md€). L’ensemble
des concours financiers de l’État, qui inclut les prélèvements sur recettes, ont diminué de
6,8 % en 2015, ce qui représente environ 3,9 Md€.
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Pourtant, la contrainte financière pesant sur les collectivités ne s’est durcie que modérément.
Deux éléments peuvent expliquer ce constat. Tout d’abord, l’accélération de la baisse des
dotations a été partiellement compensée par :
la hausse des dotations de péréquation en faveur des collectivités les moins
favorisées financièrement (à hauteur de 327 M d’euros) ;
Seul le prononcé fait foi
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une augmentation de 9 % (soit 2,9 Md€) de la fiscalité transférée par l’État aux
départements et aux régions.
Ensuite, les collectivités ont bénéficié en 2015 de recettes fiscales en plus forte hausse. Un
ralentissement de la fiscalité des ménages et une stabilité de la fiscalité économique avaient
été observés en 2014. À l’inverse, les produits des impôts locaux se sont accrus de 5,9 Md€
en 2015. Cela constitue la plus forte progression depuis la réforme de la fiscalité locale de
2011.
Au total, le solde résultant de la progression des ressources fiscales et de la baisse des
concours financiers de l’État est resté pratiquement inchangé en 2015 (autour de 2 Md€) par
rapport à l’année précédente.
Je voudrais ici rappeler un message récurrent de la Cour : il est souhaitable que la baisse
des concours financiers de l’État aux collectivités s’accompagne d’une meilleure maitrise des
dépenses de fonctionnement et d’une sélection plus exigeante des investissements, plutôt
que d’une augmentation des impôts locaux.
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Ce principe de bonne gestion semble avoir été suivi par une majorité de collectivités depuis
2012. La baisse des concours de l’État en 2014 et 2015 n’a pas conduit les communes et les
intercommunalités, prises globalement, à relever sensiblement les taux de leurs impôts
locaux, même si des exceptions peuvent être relevées. La progression des produits fiscaux
est davantage venue d’un accroissement spontané des bases des impôts (ainsi que de celle
votée par le Parlement) que d’une augmentation des taux.
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En 2015, ce dynamisme des recettes fiscales s’est conjugué avec une baisse globale des
dépenses des collectivités, ce qui a donné lieu à une amélioration de leur situation financière
globale. Les données de la comptabilité budgétaire montrent ainsi que, en 2015, les
dépenses des collectivités territoriales ont reculé de 0,9 %.
Les efforts de gestion des collectivités ont commencé à produire des résultats perceptibles.
Le rythme de leurs dépenses de fonctionnement a diminué grâce à des baisses des achats
de biens et de services, et des subventions versées. Le rythme des dépenses de personnel
a été divisé par trois, déduction faite de l’impact des décisions prises au plan national en
matière de fonction publique.
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Même si leur épargne a cessé de diminuer, elles ont encore réduit leurs dépenses
d’investissement sur 2015. La situation financière des collectivités territoriales s’est, dans
l’ensemble, améliorée. Ce n’est pas contradictoire avec une augmentation du nombre de
départements rencontrant des difficultés ni avec le fait qu’un nombre de collectivités
territoriales se trouve toujours en situation très sensible.
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Dès lors, et comme l’a relevé la Cour dans son rapport de juin 2016 sur la situation et les
perspectives des finances publiques, les administrations publiques locales ont contribué pour
plus de la moitié à la réduction du déficit public national.
*
Si la Cour constate ainsi une amélioration globale, les situations diffèrent selon la
nature des collectivités.
C’est le deuxième message de ce rapport.
L’évolution de la situation financière a été très différente selon les catégories de collectivités.
Elle a globalement été plus favorable pour
les communes et les groupements
intercommunaux
. Au-delà des transferts de compétences qui se sont poursuivis, avec
notamment la mise en place des nouvelles métropoles, des efforts de gestion ont trouvé une
traduction concrète. Combinés à la reprise des recettes fiscales, ils ont permis aux
collectivités du bloc communal, prises dans leur ensemble, d’interrompre l’effet de ciseaux
constaté les années précédentes. Leur épargne a augmenté après deux années de
diminution importante.
Soumis à une évolution toujours dynamique, bien que ralentie, de leurs dépenses sociales,
les départements
ont seulement pu freiner l’érosion de leur épargne. Ce résultat est d’abord
dû au dynamisme accru de leurs produits fiscaux, notamment des droits de mutation à titre
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onéreux, qui a plus que compensé la baisse de la DGF. Pour les départements, l’année
2015 s’est aussi caractérisée par le ralentissement de certaines charges de fonctionnement
(dépenses de personnel, notamment) ou par la baisse de certaines autres (achats de biens
et de services, subventions versées).
Enfin,
les régions
ont globalement connu l’évolution la plus défavorable. Leur épargne brute
a continué de se dégrader pour la troisième année consécutive. À la différence des autres
catégories de collectivités, elles ont investi davantage. Elles ont cependant bénéficié de la
croissance retrouvée de leurs recettes de fonctionnement, malgré la baisse de la DGF. Cette
marge de manoeuvre a été plus que compensée par l’accélération des dépenses de
fonctionnement due, en grande partie, aux nouvelles compétences transférées par l’État.
Même si la progression des subventions versées et des autres charges de gestion courante
s’est accentuée, celle de la
masse salariale et des achats s’est ralentie.
Je tiens à le souligner : globalement, l’évolution de la situation financière des
collectivités territoriales en 2015 montre que de réels efforts de gestion ont été
entrepris et qu’ils commencent à porter leurs fruits
.
Toutefois, un point de vigilance demeure : malgré la poursuite de la réduction de leurs
investissements, les trois catégories de collectivités ont continué à s’endetter, étant entendu
que les collectivités ne peuvent emprunter, donc s’endetter, que pour investir. Cela dit,
l’investissement n’est pas vertueux en lui-même, avons-nous tradition de dire. Il l’est quand il
répond à un besoin collectif, lorsqu’il est produit avec le souci de l’efficacité et de l’efficience,
et dès lors que les dépenses de fonctionnement qu’il entraîne ont été correctement
anticipées.
Dans
ses
rapports
publics,
la
Cour
évoque
traditionnellement
des
investissements qui se révèlent beaucoup plus coûteux que prévu, aussi bien en
investissement qu’en fonctionnement.
De grandes disparités de situation sont également à relever au sein de chaque catégorie de
collectivités. Le rapport de la Cour fournit de nombreux exemples de cette diversité de
situations locales. L’impact de la baisse de la DGF est loin d’être uniforme et les efforts de
gestion ne sont pas également répartis.
La proportion des communes en grave difficulté financière ne s’est pas aggravée en 2015
mais elle demeure préoccupante. Par exemple, 77 villes de 20 000 à 50 000 habitants (soit
23 %) et quatre villes de plus de 100 000 habitants sur 39 ont affiché une épargne nette
négative. Le nombre des départements qui traversent une situation financière délicate est en
hausse. Ainsi, en 2015, huit départements présentaient une capacité d’autofinancement
négative, au lieu de cinq l’année précédente, qui sont demeurés dans cette situation pour la
deuxième année consécutive.
L’amélioration globale, quoique contrastée, constatée en 2015, pourrait ne pas se poursuivre
en 2016. Trois constats expliquent la prudence de la Cour :
l’exercice prospectif conduit dans le cadre du rapport montre que les collectivités
connaîtront un durcissement de la contrainte pesant sur leur gestion, du fait d’une
baisse plus forte (2,2 Md€) de l’ensemble des transferts financiers de l’État sur 2016
et d’un moindre dynamisme de leurs recettes fiscales ;
par ailleurs, leurs dépenses de fonctionnement devront intégrer les conséquences
financières des mesures prises au niveau national ayant trait à la fonction publique et
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celles des réformes récentes de l’organisation territoriale – le regroupement des
régions, le resserrement de la carte intercommunale, la création de treize métropoles,
les prochains transferts de compétences des départements aux régions ;
enfin, la reprise de l’investissement local, possible du fait d’un effet de cycle au sein
du bloc communal, ne sera pas sans conséquence sur la situation financière des
collectivités territoriales et de leurs groupements.
Dans ce contexte, la Cour recommande aux collectivités de poursuivre leurs efforts de
maîtrise des dépenses de fonctionnement. Ces efforts constituent le principal levier dont
elles disposeront pour préserver leur capacité d’autofinancement.
*
J’en viens au troisième message
: la recherche d’un pilotage budgétaire plus efficace de
la part des collectivités devra reposer sur une plus grande prévisibilité de leurs
ressources et une concertation mieux organisée avec l’État.
Chaque année, au-delà des
observations générales sur la situation et les perspectives des finances locales, le rapport
apporte un éclairage particulier sur plusieurs points qui le nécessitent. Aussi, dans mon
propos, je mettrai notamment l’accent sur les marges de manoeuvre que la Cour a mises en
évidence pour ce qui est de la gestion de la fonction publique territoriale, sujet plus
particulièrement étudié cette année.
Un pilotage efficace de l’équilibre budgétaire des collectivités territoriales nécessite que ces
dernières puissent disposer de ressources prévisibles, notamment fiscales. Or les impôts
locaux présentent d’importants défauts qui en limitent l’équité, la lisibilité et
in fine
la
prévisibilité. Trois exemples de lacunes sont détaillés dans le rapport présenté aujourd’hui :
Le premier est celui de l’obsolescence des valeurs locatives cadastrales, qui
permettent notamment de calculer la taxe foncière et la taxe d’habitation, et qui n’ont
pas été révisées depuis les années 1970. Depuis 2010, une réforme de ce système
est engagée, qui est aujourd’hui encore inaboutie, pour les locaux d’habitation.
Le deuxième exemple concerne l’opacité du système extrêmement complexe des
exonérations législatives d’impôts locaux et de leurs compensations par l’État.
Excepté pour la taxe d’habitation, les compensations versées aux collectivités
diminuent selon un rythme difficilement prévisible pour les collectivités.
Le dernier exemple porte sur l’instabilité du produit de la cotisation sur la valeur
ajoutée des entreprises (la CVAE), qui constitue une part significative des produits de
fonctionnement des collectivités. Le produit de cet impôt subit des fluctuations fortes
et imprévisibles, qui affectent les exercices de prévision budgétaire.
Devant ces constats, la Cour formule plusieurs recommandations pour appeler l’État à
remédier rapidement au manque de transparence qui affecte certaines composantes de la
fiscalité locale.
Un nouveau cadre de dialogue doit être mis en place entre l’État et les collectivités
territoriales pour prévoir leur contribution au redressement des comptes publics. En l’état
actuel, la trajectoire financière des collectivités fait l’objet de prévisions peu étayées et non
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concertées. Ce constat s’applique à la fois au programme de stabilité 2016-2019, qui a fixé
comme objectif l’atteinte de l’équilibre des comptes des Apul en 2016, et à l’objectif
d’évolution de la dépense locale (Odedel), qui ne prévoit pas en 2016 un nouveau
ralentissement des charges de fonctionnement des collectivités territoriales.
Les collectivités territoriales ne sont toujours pas associées à la définition de l’Odedel ni à
celle du programme de stabilité, qui prévoit leur trajectoire financière sur plusieurs années.
Par ailleurs, afin d’améliorer la portée de l’Odedel, un document budgétaire pourrait être
annexé à la loi de règlement, qui analyserait les écarts entre les prévisions et les réalisations
relatives à l’Odedel. Fort peu de progrès ayant été accomplis dans ce sens, le rapport de
2016 renouvelle des constats et recommandations déjà formulés les années précédentes.
La concertation entre l’État et les collectivités territoriales sur les objectifs d’évolution de
leurs dépenses, de recettes, de solde et d’endettement reste encore trop peu formalisée, à la
différence de plusieurs pays européens. Aussi, la Cour recommande-t-elle d’organiser une
concertation approfondie sur la trajectoire cible des finances publiques locales, au sein d’une
instance associant les représentants de l’État et des collectivités territoriales. Cette instance
pourrait être le nouvel observatoire des finances et de la gestion publique locales, prévu par
la loi NOTRe.
En tout état de cause, quelle que soit l’instance retenue, l’État devrait partager plus
systématiquement les informations financières dont il dispose sur les collectivités
territoriales.
De plus, la Cour réitère, en la précisant, sa recommandation d’une loi de financement des
collectivités territoriales. Cette loi, qui n’aurait pas un caractère prescriptif pour les
collectivités territoriales, rassemblerait dans un texte unique l’ensemble des dispositions
ayant un impact sur les prévisions de dépenses, de recettes et de solde. Elle intégrerait par
exemple l’impact budgétaire des «
normes
», c’est-à-dire des décisions prises au plan
national, et celui des mesures nouvelles adoptées en loi de finances initiale, en matière de
transferts financiers de l’État ou de fiscalité locale. L’élaboration de ce projet de loi de
financement pourrait être au centre de la concertation entre l’État et les collectivités
territoriales.
Une meilleure gestion de la fonction publique territoriale constitue une piste majeure
d’économie de dépenses et une source d’efficacité et d’efficience accrue de l’action publique
locale. La gestion de la fonction publique territoriale présente un caractère ambivalent. Elle
s’inscrit dans le cadre de ces statuts nationaux en vertu du principe de parité avec la fonction
publique de l’État, qui peut engager les collectivités par certaines décisions – c’est le cas
pour le point d’indice. Pour ce qui est de sa gestion, elle relève de l’entière responsabilité
des collectivités territoriales, conformément au principe de leur libre administration inscrit
dans la Constitution.
Avec près de deux millions d’agents à la fin de l’année 2014, la fonction publique territoriale
représente plus d’un tiers des effectifs totaux de la fonction publique. Le rapport étudie deux
enjeux relatifs à la gestion de la fonction publique territoriale : les marges de manoeuvre
budgétaire qui s’y attachent, et le pilotage du suivi de cette gestion.
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La gestion des agents territoriaux présente d’importantes marges de manoeuvre
budgétaire.
De 2008 à 2015, les dépenses de personnel des administrations publiques
locales sont passées de 64 Md€ à 79 Md€. Cette forte progression (+ 23 %) explique plus de
la moitié de l’augmentation des dépenses totales des collectivités au cours de cette période.
Dans le temps long, les dépenses de personnel des administrations publiques locales ont
progressé nettement plus vite que celles de l’État et de ses opérateurs ou des
administrations de sécurité sociale.
Le rapport dessine plusieurs pistes d’économies en s’appuyant notamment sur les
observations issues des contrôles opérés en 2015 par les chambres régionales et
territoriales des comptes sur la base d’un échantillon de 130 collectivités territoriales et
groupements intercommunaux.
De 2002 à 2013, les effectifs de la fonction publique territoriale se sont accrus de 27,5 %,
soit de 405 000 agents supplémentaires, dont plus de la moitié (243 000 agents) dans le
secteur communal qui n’a pourtant pas fait l’objet de nouveaux transferts de compétences de
la part de l’État à la différence des départements et des régions. Les constats des CRC
semblent montrer que, sous la pression d’une baisse accélérée des dotations de l’État, les
collectivités territoriales ont engagé des efforts de gestion de leur masse salariale, pouvant
passer par une meilleure maîtrise de leurs effectifs.
Il importe, pour que cette démarche soit durable et efficace, de remédier à des faiblesses de
gestion qui ont favorisé l’évolution observée jusqu’à aujourd’hui : une évaluation non
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méthodique des besoins, un suivi imprécis des ressources humaines, une gestion
prévisionnelle encore insuffisamment développée, des mutualisations à approfondir au sein
des ensembles intercommunaux, ou un remplacement des départs à la retraite encore trop
souvent systématique.
La gestion du temps de travail devrait être rendue plus rigoureuse. La durée annuelle de
travail est encore trop souvent inférieure à la durée réglementaire. L’absentéisme reste plus
élevé dans la fonction publique territoriale que dans les deux autres fonctions publiques.
Toutefois, l’amorce d’un mouvement de rattrapage est observée par les chambres régionales
des comptes. De bonnes pratiques émergent, comme la suppression des heures
supplémentaires forfaitisées, irrégulièrement utilisées comme compléments de rémunération
dans certaines collectivités, ou l’annualisation de la durée du travail dans des services
connaissant une variation saisonnière de leur activité.
L’impact budgétaire de la gestion des carrières doit être mieux pris en compte. Les
collectivités territoriales pratiquent trop systématiquement l’avancement d’échelon à la durée
minimale prévue par les textes. De même, la gestion des avancements de grade reste
insuffisamment modulée en fonction de la valeur professionnelle des agents. Les collectivités
territoriales ne régulent qu’exceptionnellement leur politique d’avancement de grade ou
d’échelon en fonction d’objectifs de maîtrise de leur masse salariale.
Enfin, le régime indemnitaire est trop dynamique et faiblement modulé. Dans ces différents
domaines, la Cour formule des recommandations pour inciter les collectivités territoriales à
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se doter de méthodes et d’outils permettant une gestion plus performante de leurs
ressources humaines.
*
Au plan national, le suivi de la gestion de la fonction publique territoriale devrait être
mieux piloté.
Dès lors que la contribution des collectivités territoriales au redressement des
comptes publics passe particulièrement par une meilleure maîtrise de leurs dépenses de
personnel, il importe de suivre de manière précise et rapprochée l’évolution des pratiques de
gestion et leurs incidences budgétaires.
Différents acteurs sont chargés à des titres divers de suivre l’évolution de la fonction
publique territoriale : l’Insee, la DGAFP, la DGCL, le Conseil supérieur de la fonction
publique territoriale, les centres de gestion et leur fédération nationale. Cette multiplicité
d’acteurs et de dispositifs de suivi de la gestion de la fonction publique territoriale se traduit
par un manque de complémentarité et de coordination. Sur le plan statistique, malgré les
progrès accomplis sous la coordination de la DGAFP, tous les champs ne sont pas couverts
et les évolutions en cours ne sont pas suffisamment analysées, d’un point de vue qualitatif.
Si un guide des bonnes pratiques de gestion des ressources humaines a été réalisé pour
recenser les démarches innovantes dans les ministères, aucun équivalent n’existe dans la
fonction publique territoriale. La Cour recommande que le pilotage du suivi de la gestion des
agents territoriaux soit confié à une instance unique constituée des représentants des
services centraux et des collectivités territoriales.
*
En conclusion, la Cour a pu relever des signes d’évolutions positives des finances publiques
locales en 2015. Elle veut attirer l’attention sur plusieurs points : d’une part, l’hétérogénéité
des situations selon le niveau des collectivités territoriales concernées ; et, d’autre part, le
risque que les évolutions positives ne se poursuivent pas en 2016.
Des efforts restent nécessaires à la poursuite du redressement des finances publiques dans
leur ensemble. Certains ont été engagés dans de nombreuses collectivités territoriales, qui
illustrent combien des améliorations sont possibles. Le rapport comporte de nombreux
exemples de bonnes pratiques qui continuent de se diffuser, y compris en matière de gestion
de la fonction publique territoriale.
Je vous remercie de votre attention et suis à votre disposition, avec les magistrats qui
m’entourent, pour répondre à vos questions.