Sort by
FINANCES ET COMPTES PUBLICS
LES FINANCES
PUBLIQUES LOCALES
Synthèse du rapport sur la situation financière
et la gestion des collectivités territoriales
et de leurs établissements publics
Octobre 2016
AVERTISSEMENT
Cette synthèse est destinée à faciliter la lecture et l’utilisation
du rapport de la Cour des comptes.
Seul le rapport engage la Cour des comptes.
Les réponses des administrations, des organismes et des collectivités
concernés figurent à la suite du rapport.
Sommaire
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales
Introduction
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
1
L’évolution de la situation financière des collectivités locales
en 2015 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
2
Les perspectives d’évolution des finances locales . . . . . . . . . . . . .
13
3
La
fiscalité
locale
:
des
marges
de
manoeuvre
limitées
pour les collectivités
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
17
4
La gestion de la fonction publique territoriale : un levier de maîtrise
des finances locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
23
Recommandations
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
33
3
Pour la quatrième année consécutive, la Cour des comptes publie un rapport
consacré aux finances publiques locales. Fruit d’un travail commun de la Cour et
des chambres régionales des comptes, conduit dans le cadre d’une formation
« interjuridictions », ce rapport analyse la situation financière des collectivités
territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).
L’article 109 de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale
de la République (NOTRé) prévoit que la Cour établit chaque année un rap-
port sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales et
de leurs établissements publics. Ce rapport est remis au Gouvernement et
au Parlement. Le présent rapport est le second publié par la Cour sous l’empire
de ce texte.
Les administrations publiques locales (APUL) constituent l’un des trois secteurs
des administrations publiques avec celles de l’État et de la sécurité sociale. En
2015, les dépenses des APUL ont représenté 20 % des dépenses publiques.
Introduction
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales
5
Part des APUL dans la dépense publique en 2015
Source : Cour des comptes – données Insee
Au sein des APUL, les collectivités locales
1
sont largement prépondérantes, en
termes de dépenses, devant les organismes divers d’administration locale
(ODAL)
2
.
______________________
1
En comptabilité nationale, l’agrégat des collectivités locales est constitué des comptes des
budgets principaux et des budgets annexes des collectivités territoriales (communes, départements,
régions) et de leurs groupements (communautés de communes, communautés d’agglomération,
communautés urbaines, métropoles), des comptes des syndicats intercommunaux n’exerçant
pas d’activité industrielle et commerciale et des comptes des régies sans autonomie de gestion.
Les établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC), les régies dotées de la
personnalité morale et les sociétés d’économie mixte (SEM) sont exclus des APUL.
2
Les ODAL regroupent les établissements publics locaux disposant d’une compétence spécialisée
et d’une autonomie de décision : centres communaux d’action sociale (CCAS), caisses des écoles,
services départementaux d’incendie et de secours (SDIS), organismes consulaires, établissements
publics locaux d’enseignement, etc.
La dette des APUL (196,5 Md€ en 2015) représente 9 % de la dette publique. À
la différence de l’État et des administrations de sécurité sociale, les collectivités
locales ne peuvent recourir à l’emprunt que pour financer leurs dépenses
d’investissement.
Part des collectivités locales dans les dépenses
et recettes des APUL en 2015
Source : Cour des comptes – données Insee
Introduction
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales
6
Part des APUL dans la dette publique en 2015
Source : Cour des comptes – données Insee
En tant qu’administrations publiques locales, dont elles portent 91 % des dépenses,
les collectivités territoriales et leurs groupements sont concernés, au même titre
que l’État et les organismes de sécurité sociale, par le respect des engagements
européens de la France en matière de redressement des comptes publics.
L’évolution des dépenses des APUL et de leur solde est intégrée aux lois de
programmation des finances publiques et aux programmes annuels de stabilité.
La participation des collectivités locales
3
au redressement des comptes publics
se justifie aussi par l’importance des transferts financiers de l’État (103 Md€ en
2015) dont elles bénéficient.
______________________
3
Dans le rapport, par convention, les termes de « collectivités locales » désignent les collectivités
territoriales et leurs groupements, c’est-à-dire les communes et les groupements intercommunaux,
les départements et les régions.
Un solde positif, signe d’un mouvement d’amélioration
de la situation financière
Les données de la comptabilité nationale montrent qu’en 2015, les dépenses des
collectivités locales (226,9 Md€) ont été en recul de 1,7 % alors que leurs recettes
(228,4 Md€) ont progressé de 0,9 %. Pour la première fois depuis 12 ans, les
collectivités locales ont dégagé une capacité de financement. Ce solde positif
de 1,5 Md€ traduit, après l’enregistrement d’un besoin de financement de
8,5 Md€ en 2013 et de 4,5 Md€ en 2014, un mouvement d’amélioration de leur
situation financière.
Comme relevé par la Cour dans son rapport de juin 2016 sur la situation et les
perspectives des finances publiques, les APUL ont contribué pour plus de la
moitié à la réduction du déficit public national, qui est passé de 84,8 Md€ en
2014 à 77,5 Md€ en 2015.
Le rapport 2015 relatif aux finances publiques locales porte d’abord sur la situation
financière des collectivités locales et les effets de la baisse des dotations de
l’État, à travers deux chapitres consacrés à l’analyse de cette situation détaillée
par catégorie (I) et à ses perspectives d’évolution sur la période 2016-2020 (II). Il
traite ensuite deux thèmes particuliers : la fiscalité locale (III) et la gestion de la
fonction publique territoriale (IV).
Introduction
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales
7
1
L’évolution de la situation
financière des collectivités
locales en 2015
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales
9
Dans son précédent rapport annuel
sur les finances publiques locales, la
Cour avait constaté que la baisse
relativement limitée des dotations de
l’État en 2014 (1,5 Md€), conjuguée
au ralentissement des ressources
fiscales, s’était traduite par une
contrainte financière accrue sur la
gestion des collectivités locales. En
2015, la baisse des dotations de l’État
(3,67 Md€) a été nettement plus
forte mais la contrainte financière ne
s’est pas accrue à due proportion.
Un durcissement modéré
du contexte financier global
mais un ralentissement
des dépenses de fonctionnement
L’accélération de la baisse de la DGF
Comme l’année précédente, la baisse des
dotations de l’État a été appliquée en
2015 à la seule composante forfaitaire de
la dotation globale de fonctionnement
(DGF) versée aux collectivités locales,
qui a été réduite de 3,67 Md€ après une
baisse de 1,5 Md€ en 2014.
Le montant global de la DGF a diminué
de 3,47 Md€, soit moins que sa part
forfaitaire,
car
ses
dotations
de
péréquation ont été relevées de
327 M€ (dont une moitié financée par
redéploiement au sein de la DGF et
l’autre par réduction des allocations
compensatrices).
Le mécanisme de baisse des concours
financiers de l’État est ainsi double :
d’une part, la baisse de la DGF forfaitaire
a un caractère uniforme, proportionnel
aux recettes de fonctionnement des
collectivités ; d’autre part, cette
uniformité est atténuée, en faveur des
collectivités financièrement les moins
favorisées, par un renforcement des
dotations de péréquation.
Ce dispositif de mise en oeuvre de la
contribution
des
collectivités
locales
au
redressement
des
comptes publics atteint ses limites.
Une part minoritaire mais rapidement
croissante des collectivités ne perçoit
plus de DGF forfaitaire et subit
directement un prélèvement sur le
produit de ses recettes fiscales.
Cette évolution est préoccupante
alors que la réforme de la DGF ne
pourra être mise en oeuvre au mieux
qu’à compter de 2018.
Une faible diminution de l’ensemble
des transferts financiers
L’ensemble des concours financiers
de l’État
4
et les dotations budgétaires
versées à partir des crédits de la
mission
Relations avec les collectivités
territoriales
(RCT) ont diminué de
3,87 Md€ en 2015, soit de 6,8 %.
______________________
4 Soit l’ensemble des prélèvements sur recettes, dont la DGF, les versements du FCTVA (fonds
de compensation de la TVA) et les allocations compensatrices d’exonération.
L’évolution de la situation financière
des collectivités locales en 2015
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales
10
L’ensemble des transferts financiers
de l’État n’a reculé que de 628 M€
(- 0,6 %) en raison de la hausse de
2,91 Md€, soit 9,0 %, de la fiscalité
transférée. Cette hausse a concerné
les départements et les régions du fait,
pour les premiers, d’un accroissement
du produit des droits de mutations à
titre onéreux (DMTO) et, pour les
secondes, de la compensation de
nouvelles compétences transférées
par l’État en matière de formation
professionnelle et d’apprentissage.
Un fort accroissement
de la fiscalité locale
Alors que l’année 2014 avait été marquée
par le ralentissement de la fiscalité directe
sur les ménages et la stabilité de celle sur
les entreprises, les produits des impôts
locaux se sont accrus de 5,9 Md€ en 2015,
soit la plus forte progression depuis la
mise en oeuvre en 2011 de la réforme
de la fiscalité locale. Contrairement à
l’exercice précédent, la hausse des
recettes fiscales en 2015 a été portée
de manière équilibrée par les impôts
directs et les impôts indirects, qui ont
augmenté respectivement de 3,1 Md€
et 2,7 Md€.
Au total, malgré l’accentuation de la
baisse de la DGF en 2015, le renforce-
ment, par rapport à l’année précédente,
de la contrainte financière sur la
gestion des collectivités locales doit
être relativisé.
En effet, en 2014, la DGF avait baissé de
1,5 Md€ mais les produits fiscaux
avaient progressé de 3,8 Md€, procurant
aux collectivités un surcroît de recettes
de fonctionnement de 2,3 Md€. En
2015, le dynamisme des impôts locaux a
été nettement plus marqué (+ 5,9 Md€).
En conséquence, malgré l’accentuation de
la baisse de la DGF, le surcroît de recettes
de fonctionnement n’a pas baissé.
Un ralentissement des dépenses
de fonctionnement
L’année 2015 a connu un infléchissement
de l’évolution de la situation financière
des collectivités locales prises dans leur
ensemble. Alors que la contrainte
financière n’a pas été sensiblement
plus forte que l’année précédente, les
efforts de gestion des collectivités ont
commencé à produire des résultats
perceptibles. Leurs dépenses de
fonctionnement se sont ralenties. Le
rythme de progression de leurs
dépenses de personnel a été divisé
par trois, hors impact des mesures
nationales en matière de fonction
publique. Leur épargne brute a cessé
de reculer et leur besoin de financement
s’est réduit. Leur dette a globalement
augmenté mais leur capacité de
désendettement ne s’est pas dégradée.
Des évolutions contrastées
selon les catégories
de collectivités locales
L’accélération de la baisse de la DGF
n’a pas eu le même impact pour
chaque catégorie de collectivités
locales.
Les finances communales
La situation financière des communes
s’est globalement améliorée. Fortement
ralenti entre 2011 et 2014, le rythme
de progression de leurs recettes de
fonctionnement
s’est
légèrement
accéléré en 2015. Le dynamisme des
impôts directs et indirects a plus
que compensé la baisse accrue des
dotations de l’État. Les dépenses de
fonctionnement se sont quasiment
stabilisées. Les dépenses de personnel
ont augmenté beaucoup moins rapi-
dement que les années précédentes.
De plus, globalement, leur progression
L’évolution de la situation financière
des collectivités locales en 2015
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales
11
a été compensée par la baisse des
autres charges de fonctionnement,
notamment des achats et des subven-
tions versées.
Cette inversion de l’effet de ciseau,
constaté les années précédentes, a
permis à l’épargne brute des com-
munes de progresser après deux
années de diminution importante.
Malgré l’augmentation de leur autofi-
nancement, elles ont réduit leurs
investissements pour la deuxième
année consécutive.
Les finances des groupements
intercommunaux
L’année 2015 a aussi été marquée par
une rupture dans l’évolution de la
situation financière des groupements
intercommunaux à fiscalité propre. La
progression de leurs dépenses de
fonctionnement
s’est
nettement
ralentie malgré la poursuite de transferts
de compétences par les communes,
avec notamment la création des
nouvelles métropoles. Leurs dépenses
de personnel ont continué d’augmenter,
de manière moins marquée qu’en 2014,
mais leurs achats de biens et de services
ainsi que les subventions versées ont
diminué, pour la première année. Jointe
à celle observée globalement dans
les communes, cette évolution est la
traduction de réels efforts de gestion
engagés par les collectivités du bloc
communal.
Par ailleurs, les produits de fonctionne-
ment des groupements intercommunaux
ont progressé, malgré la baisse accrue
de la DGF, grâce au dynamisme des
recettes fiscales. Leur épargne brute a
ainsi pu repartir à la hausse mais les
groupements
ont
continué
à
réduire leurs investissements. Comme
les communes, ils ont accru leur
endettement malgré la réduction
de leur besoin de financement et
renforcé en conséquence leur fonds
de roulement.
Les finances départementales
En 2015, le mouvement d’érosion de
l’épargne brute des départements,
constant au cours des trois exercices
antérieurs, a ralenti. Ce résultat est
d’abord dû au dynamisme accru de
leurs produits fiscaux, notamment
des droits de mutation à titre onéreux
(DMTO), qui a plus que compensé la
baisse de la DGF.
Pour les départements, l’année 2015
s’est en outre caractérisée par le
ralentissement (dépenses sociales,
masse salariale, autres charges de
gestion courante) ou la baisse (achats de
biens et de services, subventions versées)
de leurs charges de fonctionnement. Le
recul de l’autofinancement a été limité.
L’ajustement s’est fait aussi par un recul
sensible de l’investissement pour la
cinquième année consécutive. Pour
autant, la dette des départements a
continué de croître et leur ratio de
désendettement s’est dégradé.
Les finances régionales
À la différence des autres catégories
de collectivités, les régions ont vu leur
situation financière se détériorer de
nouveau en 2015.
Elles ont bénéficié de la croissance
retrouvée de leurs recettes de
fonctionnement malgré la baisse
de la DGF, mais cette marge de
manoeuvre a été plus que compensée
par l’accélération des dépenses de
fonctionnement due, en grande partie,
aux nouvelles compétences transférées
par l’État. Même si la progression de
L’évolution de la situation financière
des collectivités locales en 2015
la masse salariale et des achats de
biens et de services s’est ralentie, celle
des subventions versées et des autres
charges de gestion courante s’est
accentuée.
En conséquence, l’épargne brute des
régions a reculé pour la cinquième
année consécutive. À peine un quart
des régions a échappé à ce mouvement
de dégradation. Très peu de régions ont
choisi de réduire leurs dépenses
d’investissement. La plupart les ont
augmentées de nouveau si bien que
l’endettement des régions s’est
alourdi sensiblement.
De grandes disparités de situation
au sein de chaque catégorie
Le rapport cite de nombreux exemples de
collectivités au sein de chaque catégorie.
L’amélioration d’ensemble de la situation
financière des collectivités locales,
amorcée en 2015, reste fragile en raison
de la part prise dans ce processus
par le dynamisme de la fiscalité
directe et indirecte, et par le recul de
l’investissement. Par ailleurs, elle ne
doit pas occulter l’existence de
grandes disparités de situation au sein
de chaque catégorie (communes,
groupements
intercommunaux,
départements, régions).
En ce qui concerne les communes, par
exemple, le rapport de la Cour analyse, en
citant de nombreux exemples, l’évolution
de la situation des villes comprises entre
20 000 et 50 000 habitants et celle des
villes de plus de 100 000 habitants.
L’impact de la baisse de la DGF est loin
d’être uniforme et les efforts de gestion
ne sont pas également répartis.
Les disparités de situation financière
au sein des communes ne se sont pas
creusées en 2015. La proportion des
communes les plus en difficulté ne
s’est pas aggravée mais elle reste
préoccupante : par exemple, 77 villes
de 20 000 à 50 000 habitants (soit 23 %)
et 4 villes de plus de 100 000 habitants
sur 39 ont affiché une épargne nette
négative. Leurs difficultés ayant un
caractère le plus souvent structurel (poids
de l’endettement, dynamique excessive
des charges de fonctionnement, baisse
de la DGF), une grande partie de ces
collectivités ne sont pas parvenues à
redresser leur situation en 2015 malgré
l’évolution favorable des recettes fiscales.
Les départements ont réussi, dans
l’ensemble, à limiter l’érosion de leur
autofinancement, mais le nombre de
ceux qui traversent une situation
financière délicate est en hausse. Ainsi, en
2015, huit départements présentaient
une
capacité
d’autofinancement
négative, au lieu de cinq l’année
précédente qui sont demeurés dans
cette situation pour la deuxième année
consécutive.
De même, la situation financière est
devenue préoccupante en 2015 pour
certaines régions, notamment de
métropole,
qui
ont
fusionné
le
1
er
janvier 2016 avec d’autres régions.
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales
12
2
Les perspectives d’évolution
des finances locales
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales
13
En 2016, la baisse de la composante
forfaitaire de la DGF est du même
montant (3,67 Md€) que l’année
précédente. Elle devrait toutefois
avoir un impact plus important.
Une contrainte financière
plus forte sur les collectivités
En 2016 comme en 2015, l’évolution
de l’autofinancement des collectivités
locales va résulter, d’une part, de la
contrainte financière que fera peser sur
elles la nouvelle baisse des concours
financiers de l’État, rapportée au
dynamisme de leurs recettes fiscales
et, d’autre part, de l’intensité de leurs
efforts de maîtrise des dépenses de
fonctionnement.
La baisse plus sensible
des transferts financiers de l’État
La DGF devrait baisser de 3,385 Md€
du fait principalement de la diminu-
tion de sa composante forfaitaire
(- 3,67 Md€) et de l’accroissement des
dotations de péréquation (+ 317 M€).
Comme l’année précédente, afin de
rendre plus soutenable la réduction des
dotations de l’État pour les collectivités
les plus fragiles, la loi de finances a
poursuivi le renforcement de la
péréquation financière, notamment
au sein du bloc communal, à travers
la dotation de solidarité urbaine et de
cohésion sociale (DSU) et la dotation
de solidarité rurale (DSR).
Au-delà de la DGF, le total des
concours financiers de l’État devrait
reculer de 3,20 Md€.
Après prise en compte de la fiscalité
transférée, la baisse des transferts
financiers de l’État devrait être plus
importante qu’en 2015, soit 2,16 Md€
au lieu de 628 M€.
L’évolution moins dynamique
de la fiscalité directe locale
En tenant compte de la progression
spontanée des bases cadastrales et
de leur revalorisation forfaitaire
votée par le Parlement (+ 0,9 %) et
en faisant l’hypothèse d’un effet de
taux équivalent à celui constaté en
2015, les produits de la fiscalité
directe
devraient
progresser
de
2,1 Md€ en 2016. Le ralentissement
par rapport à 2015 correspond au
moindre dynamisme de la fiscalité
économique et à l’absence de mesures
fiscales nouvelles susceptibles d’avoir
une incidence significative sur leurs
recettesdans les lois de finances initiale
pour 2016 et rectificative de fin d’année
pour 2015.
En prenant en compte la baisse des
transferts financiers de l’État, prévue à
hauteur de 2,2 Md€, les collectivités
locales, prises dans leur ensemble, ne
disposeraient donc pas de marge de
manoeuvre en 2016 pour faire face à
l’évolution de leurs dépenses de
fonctionnement.
Les perspectives d’évolution
des finances locales
Sous réserve de l’incertitude relative à
l’évolution de la fiscalité indirecte, la
contrainte financière exercée sur la
gestion des collectivités locales serait
sensiblement plus forte en 2016 que
l’année précédente.
La nécessaire maîtrise des charges
de fonctionnement
Le maintien de l’autofinancement des
collectivités locales passe donc par l’in-
tensification de leurs efforts de maîtrise
des charges de fonctionnement, parti-
culièrement de leur masse salariale.
À cet égard, la maîtrise des dépenses
de fonctionnement doit tenir compte
de l’impact des décisions prises au
plan national. En matière de fonction
publique, l’incidence des mesures
devrait atteindre 380 M€ en 2016, soit
0,7 % de la masse salariale des collecti-
vités locales. Il devrait donc être plus
faible qu’en 2014 (1 Md€) et qu’en
2015 (600 M€).
En outre, 2016 est une année de réor-
ganisation territoriale avec le passage
de 22 à 13 régions métropolitaines, la
mise en place de 13 nouvelles métro-
poles, des transferts de compétences
des départements vers les régions et
les métropoles, et le resserrement
de la carte des groupements inter-
communaux. Avant de produire les
effets attendus, ces réformes risquent
de se traduire, dans un premier temps,
par des coûts supplémentaires liés,
par exemple, à l’harmonisation des
régimes indemnitaires ou des poli-
tiques de subventionnement.
Des perspectives d’évolution
de l’investissement local moins
défavorables
Comme la Cour l’a rappelé dans ses
rapports de 2015 sur les finances
publiques locales et sur la situation et
les
perspectives
des
finances
publiques, les dépenses d’investissement
des collectivités locales fluctuent dans
le temps et s’inscrivent dans un cycle
électoral. Après deux années de baisse
(- 22 % au total), l’investissement des
communes et de leurs groupements
pourrait se stabiliser, voire être à
nouveau orienté à la hausse en 2016.
D’autres facteurs devraient favoriser
la reprise de l’investissement local. Du
fait de la diminution de leurs besoins
de financement en 2015 et d’un
endettement accru, les collectivités
locales ont reconstitué leurs fonds de
roulement qui atteint globalement
4 Md€, et disposent en 2016 d’une
trésorerie plus confortable. De plus, les
conditions d’emprunt restent incitatives
grâce à la poursuite de la baisse des
taux nominaux, même si les taux
d’intérêt réels restent à un niveau
non négligeable.
La situation des départements et
des régions devrait différer de celle
du bloc communal. Les dépenses
d’investissement des départements
devraient poursuivre leur mouvement
de baisse, renforcé par la perspective de
prochains transferts de compétences
(par exemple de la voirie vers les
métropoles).
La
croissance
des
investissements des régions pourrait
ralentir voire s’inverser du fait des
mesures de réorganisation territoriale.
Enfin, la reprise de l’investissement local
a été encouragée en 2016 par diverses
mesures de soutien adoptées par le
Parlement. Les lois de finances initiale
pour 2016 et rectificative pour 2015 ont
prévu des mécanismes d’aide et des
assouplissements normatifs susceptibles
de stimuler l’investissement local. Ainsi,
deux enveloppes d’un montant total de
800 M€ ont été mises en place en
faveur des projets d’investissement des
communes et de leurs groupements
ainsi que l’élargissement du champ des
dépenses éligibles au FCTVA.
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales
14
Les perspectives d’évolution
des finances locales
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales
15
L'amélioration de la gouvernance
des finances publiques locales
Des prévisions peu étayées
et non concertées
Le Programme de stabilité
Le Programme de stabilité 2016-2019 a
fixé comme objectif pour 2016 l’atteinte
d’un solde public national de - 3,3 % du
PIB. Cet objectif, décliné par sous-secteur
d’administration
publique,
prévoit
l’équilibre des comptes des APUL en 2016.
Cependant, au-delà des hypothèses
générales, peu de précisions sont
données pour justifier la trajectoire
financière des APUL. À propos de la
réforme de l’organisation territoriale,
le Programme de stabilité évoque
l’effet d’une « rationalisation » et de
« gains d’efficience » sur les dépenses
de fonctionnement, mais sans aucun
chiffrage. Il est en réalité peu probable
que la réforme ait, à si court terme, un
impact favorable sur les charges de
gestion des collectivités.
L’exercice de prévision que constitue la
trajectoire financière des APUL prévue
dans le Programme de stabilité gagnerait
à être mieux documenté afin d’éclairer
davantage les collectivités locales
sur les efforts de gestion qu’appelle
l’accroissement de leur contribution au
redressement des comptes publics.
L’objectif d’évolution de la dépense
locale
La loi de programmation des finances
publiques pour 2014-2019 a institué
un objectif d’évolution de la dépense
locale (ODEDEL), exprimé sous la
forme d’un taux annuel d’évolution
des dépenses totales, d’une part, et
des dépenses de fonctionnement,
d’autre part. Pour 2016, l’ODEDEL ne
prévoit pas globalement de nouveau
ralentissement
des
charges
de
fonctionnement des collectivités
locales, à la différence du Programme
de stabilité.
La Cour renouvelle sa recommandation
formulée dans son rapport de 2015 sur
les finances publiques locales de définir
plus précisément les dépenses incluses
dans l’ODEDEL. Dans l’annexe à la loi
de finances consacrée aux transferts
financiers de l’État aux collectivités
territoriales, aucune précision n’est
donnée sur les dépenses d’ordre et les
dépenses des budgets annexes. S’il est
indiqué que les chiffres de l’ODEDEL
« tiennent compte des transferts entre
strates qui sont consolidés », il n’est
pas précisé quels comptes font l’objet
de
cette
consolidation.
Enfin,
l’ODEDEL est exprimé en fonction des
données de la comptabilité publique
alors que, par ailleurs, la trajectoire
financière utilise celles de la comptabilité
nationale.
La détermination d’un ODEDEL, décliné
par catégorie de collectivités à compter
de
2016,
constitue
un
progrès.
Cependant, les collectivités locales ne
sont toujours pas associées à sa définition
ni à celle du Programme de stabilité qui
prévoit leur trajectoire financière sur
quatre ans.
La Cour recommande, afin d’améliorer la
portée de l’ODEDEL, que soit ajoutée une
annexe budgétaire à la loi de règlement,
qui analyse les écarts entre les prévisions
et les réalisations relatives à l’ODEDEL.
La nécessité d’un nouveau mode
de gouvernance
La concertation entre l’État et les
collectivités locales sur les objectifs
d’évolution de dépense, de recette,
Les perspectives d’évolution
des finances locales
de solde et d’endettement reste encore
trop peu formalisée, à la différence de
plusieurs pays européens. Aussi la
Cour recommande-t-elle d’organiser
une concertation approfondie sur la
trajectoire
cible
des
finances
publiques locales, au sein d’une instance
associant les représentants de l’État et
des collectivités locales. Elle propose
aussi que soient apportées davantage
de précisions dans le projet de loi de
finances initiale et ses annexes sur les
prévisions de dépenses, de recettes et
de solde des collectivités territoriales et
de leurs groupements.
Par ailleurs, la Cour renouvelle sa
recommandation
en
faveur
de
l’adoption par le Parlement d’une loi
de financement des collectivités
locales, conçue comme un texte non
prescriptif. Elle comporterait des
prévisions de dépenses, en intégrant
en particulier l’impact budgétaire des
« normes », c’est-à-dire des décisions
prises l’année précédente au plan
national, et des prévisions de recettes
des différentes catégories de collectivités
en tenant compte des mesures nouvelles
adoptées en loi de finances initiale,
notamment celles relatives aux transferts
financiers de l’État et à la fiscalité
locale. Il en résulterait une prévision
de solde qui serait cohérente avec la
trajectoire financière inscrite dans la
loi de programmation pluriannuelle.
Ainsi conçue, la loi de financement
expliciterait les conditions de l’équilibre
financier de chaque catégorie de
collectivités. Elle serait avant tout un
instrument de clarification des relations
financières entre l’État et les collectivités
locales.
Sans ignorer les problèmes que
soulève une telle évolution, la Cour
recommande d’engager la préfiguration
d’une telle loi, en cohérence avec la loi
de
programmation
des
finances
publiques (recommandation réitérée et
précisée).
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales
16
3
La fiscalité locale : des marges
de manoeuvre limitées
pour les collectivités
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales
17
Comme déjà souligné par la Cour dans
ses précédents rapports annuels, il
convient d’éviter que l’accentuation de
la contrainte financière qui pèse sur la
gestion
des
collectivités
locales,
notamment du fait de la baisse des
concours financiers de l’État, provoque
une augmentation des impôts locaux.
Des leviers permettant aux collectivités
de contribuer au redressement des
comptes publics sans dégrader l’offre
de services publics doivent être trouvés
grâce à une meilleure maîtrise de leurs
dépenses de fonctionnement et à une
programmation plus sélective de leurs
investissements. Au demeurant, un
examen synthétique de la fiscalité des
collectivités locales fait apparaître
qu’elles disposent de marges de
manoeuvre relativement limitées dont
elles ont fait un usage modéré dans la
période récente.
Des leviers fiscaux restreints
Un pouvoir de taux réduit et encadré
Depuis la réforme de la fiscalité de
2010, la fiscalité des collectivités
locales
a
fortement
évolué.
Désormais, seules les collectivités du
bloc communal et, dans une moindre
mesure, les départements, disposent
de la faculté de fixer les taux d’un
nombre réduit d’impôts locaux. Les
collectivités du bloc communal (com-
munes, groupements intercommunaux)
votent les taux des trois impôts directs
sur les ménages (taxe d’habitation, taxe
sur le foncier bâti, taxe sur le foncier
non bâti) et la cotisation foncière des
entreprises (CFE). Les départements
votent seulement les taux des impôts
sur les propriétés bâties et sur les droits
de mutation à titre onéreux. Les régions,
quant à elles, bénéficient d’impôts et
taxes sur lesquels elles n’ont plus de
pouvoir de taux.
De plus, la capacité des collectivités
locales à fixer leurs taux d’imposition
est fortement encadrée par la loi qui
impose, d’une part, des taux plafonds
qu’elles ne peuvent dépasser et,
d’autre part, le respect de variations
proportionnelles entre les taux votés.
De grandes disparités de richesse
fiscale
Il existe de fortes disparités de
richesse fiscale entre les collectivités
d’une même catégorie ou d’une
même strate démographique. Ainsi, le
potentiel fiscal (indicateur qui mesure
la richesse fiscale indépendamment
du niveau des taux d’imposition) est
très inégalement réparti entre les
départements ou entre les communes.
Là où le potentiel fiscal est faible, les
marges d’action par les taux sont plus
limitées car le seuil d’acceptabilité par
les contribuables est plus rapidement
atteint.
La fiscalité locale : des marges de manoeuvre
limitées pour les collectivités
Un usage récemment modéré
du levier fiscal
Entre 2012 et 2015, le taux moyen de
la taxe d’habitation a augmenté de
0,16 point dans les villes de plus de
100 000 habitants, de 0,37 point dans
celles comprises entre 20 000 et
50 000 habitants et a légèrement
baissé dans les groupements inter-
communaux.
En fait, l’accroissement des impôts
locaux au cours de la période 2012-2015
a résulté davantage de l’augmentation
spontanée des bases d’imposition
que de la hausse des taux votés par
les assemblées délibérantes. Pour
l’ensemble des impôts locaux dont
les
collectivités votent les taux,
l’effet-base a été à l’origine de 86 %
de la hausse des recettes pour les
communes, 57 % pour les EPCI et
72 % pour les départements.
Dans l’ensemble, la baisse de la DGF
en 2014 et 2015 n’a pas conduit les
collectivités du bloc communal à
relever sensiblement le taux des
impôts locaux. La Cour a constaté, à
partir des échantillons des villes de
20 000 à 50 000 habitants et de plus
de 100 000 habitants, qu’il n’existe pas
de corrélation entre l’accroissement
de leur effort fiscal et le recul des
concours financiers de l’État. Le poids
de la fiscalité locale dans les recettes de
fonctionnement avait déjà sensiblement
augmenté au cours de la période
précédente.
Cependant, un relèvement plus général
des taux des impôts locaux n’est pas à
exclure
au
cours
des
prochaines
années, sous l’effet d’une contrainte
financière accrue par la poursuite de la
baisse des concours financiers de l’État.
Il importe donc que la fiscalité locale
permette aux collectivités locales, à
prélèvements constants, de répondre
de manière plus efficace aux besoins de
pilotage de leur équilibre budgétaire.
Vers une fiscalité locale
plus équitable, plus transparente
et plus prévisible
Le pilotage par les collectivités
locales de leur équilibre budgétaire,
dans des conditions financières
désormais souvent tendues, ne doit
pas être rendu plus délicat par les
faiblesses de la fiscalité locale qui, à
prélèvements constants, compliquent
l’adéquation
des
ressources
aux
besoins.
Les défauts importants de cette fiscalité
en termes d’équité, de transparence et
de prévisibilité sont illustrés ici par trois
exemples significatifs : l’obsolescence des
valeurs locatives cadastrales, l’opacité
des compensations d’exonérations et
l’instabilité du produit de la CVAE.
Un enjeu d’équité : la révision
des valeurs locatives cadastrales
Les valeurs
locatives
cadastrales
constituent
l’assiette
des
impôts
directs locaux (taxes foncières et taxe
d’habitation notamment). La dernière
tentative
de
révision
générale
remonte à une loi du 30 juillet 1990
qui n’a jamais été mise en oeuvre.
Depuis lors, les seules revalorisations ont
pris la forme de majorations forfaitaires
décidées
annuellement
en
loi
de
finances. Appliquées à des bases non
révisées, elles en ont pérennisé les
défauts.
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales
18
La fiscalité locale : des marges de manoeuvre
limitées pour les collectivités
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales
19
Devenu ainsi obsolète, le système est
générateur de graves inégalités entre
contribuables. Les valeurs locatives
cadastrales ne tiennent compte que
très imparfaitement des évolutions du
marché locatif immobilier. Il fragilise
également les budgets des collectivités
locales. En l’absence d’une actualisation
correcte du foncier et de l’immobilier, le
dynamisme de l’assiette des impôts
locaux est principalement dépendant
des constructions neuves.
L’expérience retirée de l’échec de
1990 a poussé le Gouvernement à
privilégier une réforme progressive,
laissant place à l’expérimentation et
à la concertation. Cette réforme doit
se dérouler en deux temps.
Première
étape,
la
révision
des
valeurs locatives cadastrales des
locaux professionnels, engagée par la
loi de finances rectificatives pour
2010, est prévue dès 2017. Elle vise à
les valoriser sur les prix de marché au
1
er
janvier 2013. Le présent rapport
analyse les modalités de cette première
étape de la réforme, qui concerne 22 %
de la masse des valeurs locatives. Elle
consiste en une révision initiale, remettant
à plat l’ensemble des évaluations des
locaux professionnels, et une mise à jour
permanente des évaluations, prenant en
compte annuellement les évolutions du
marché.
Elle devrait entraîner des transferts de
charges entre contribuables, inévitables
du fait de l’obsolescence actuelle des
bases cadastrales. Cependant, les
simulations réalisées montrent que
ceux-ci seront fortement réduits par
des mesures techniques (système dit
de « planchonnement ») adoptées
par le Parlement qui a aussi décidé de
porter de cinq à dix ans le dispositif
de lissage.
Seconde étape de la réforme, la révision
des valeurs locatives des locaux
d’habitation, qui a été décidée par la
loi de finances rectificative pour
2013 mais n’a pas encore fait l’objet
d’un calendrier prévisionnel bien
qu’elle soit entrée dans une phase
expérimentale. Elle présente des
difficultés
particulières
tenant
notamment au nombre de locaux à
traiter (46 millions), bien supérieur
à celui des locaux professionnels
(3,3 millions), et au traitement des
logements sociaux dont les loyers ne
reflètent pas la réalité du marché
locatif. Cependant, des modalités
d’expérimentation et de concertation
locale, analogues à celles retenues pour
les locaux professionnels, peuvent lui
être appliquées.
La
Cour recommande donc de
poursuivre, sans nouveaux délais, la
réforme
des
valeurs
locatives
cadastrales en utilisant dès 2017 les
nouvelles bases révisées pour le calcul
des impôts locaux sur les locaux
professionnels et en menant à
terme la révision des valeurs des
locaux d’habitation.
Un enjeu de transparence :
les compensations d’exonérations
législatives d’impôts locaux
Les exonérations législatives d’impôts
locaux constituent un ensemble
complexe, du fait de la superposition
constante de mesures fiscales introduites
par les lois de finances successives.
La fiscalité locale : des marges de manoeuvre
limitées pour les collectivités
Elles dispensent leurs bénéficiaires de
l’impôt concerné en n’inscrivant pas
au rôle le montant équivalent à l’allè-
gement consenti. Elles donnent lieu
de la part de l’État à une compensa-
tion financière partielle, calculée en
fonction de règles propres à chaque
mesure. De plus, à la différence des
prises en charge de dégrèvements (11
Md€), les compensations d’exonéra-
tions (2,5 Md€) font partie de l’enve-
loppe normée sur laquelle porte la
réduction des concours financiers de
l’État.
Deux facteurs expliquent le caractère
de plus en plus partiel des compensa-
tions d’exonération. D’une part, un
taux d’imposition figé est retenu pour
le calcul de l’allocation compensa-
trice : celui de l’année 1991, par exem-
ple, pour l’exonération de la taxe d’ha-
bitation en faveur des personnes de
condition modeste. D’autre part, les
allocations compensatrices ont été de
plus en plus utilisées comme variables
d’ajustement pour respecter l’objectif
de baisse des concours financiers de
l’État. Ainsi, excepté pour la taxe d’ha-
bitation, le taux de couverture des
exonérations des impôts locaux par
l’État est relativement faible et dimi-
nue tendanciellement. L’ensemble des
compensations d’exonérations (et des
dotations de compensations d’exoné-
rations) a d’ailleurs baissé de plus de
20 % au cours de la période 2011-
2015 tandis que, dans le même temps,
le total des produits de fiscalité
directe, perçu par les collectivités, a
progressé de près de 33 %.
La question se pose de la neutralité de
ce mode d’ajustement en fonction de
la situation des collectivités. Une exo-
nération en faveur des personnes aux
revenus modestes va engendrer une
moindre recette d’autant plus impor-
tante que la population est sociale-
ment défavorisée. Il en est de même
pour les compensations partielles des
exonérations de taxe foncière sur les
propriétés bâties applicable aux loge-
ments sociaux situés dans les quar-
tiers de politique de la ville. En outre,
ce dispositif est de nature à fausser
l’estimation du potentiel fiscal des
collectivités puisque sont retenues les
bases brutes hors exonérations.
Enfin,
les
exonérations
d’impôts
locaux souffrent d’un défaut de trans-
parence au regard de leur complexité.
Pour prévoir ou vérifier les allocations
compensatrices auxquelles elles ont
droit, les collectivités locales doivent
déchiffrer de nombreux états fiscaux
et maîtriser les textes législatifs pro-
pres à chaque dispositif. Elles ne peu-
vent y parvenir sans une forte exper-
tise ou l’assistance des services locaux
du ministère des finances.
C’est pourquoi la Cour recommande
d’améliorer la présentation et la qua-
lité des informations transmises indi-
viduellement aux collectivités locales
sur les allocations compensatrices
d’exonérations fiscales en précisant
dans un document unique la base exo-
nérée du fait des décisions législa-
tives, le montant des allocations com-
pensatrices versé en contrepartie et le
taux de couverture de chaque exoné-
ration.
Par ailleurs, il apparaît souhaitable de
mesurer régulièrement l’efficacité des
mesures
d’exonération
d’impôts
locaux, au regard de leurs coûts pour
l’État et pour les collectivités locales,
et d’en tirer toutes les conséquences.
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales
20
La fiscalité locale : des marges de manoeuvre
limitées pour les collectivités
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales
21
Un enjeu de prévisibilité : la CVAE
Créée en 2010 lors de la suppression
de la taxe professionnelle, la cotisation
sur la valeur ajoutée des entreprises
(CVAE) représente près des deux tiers
de l’imposition directe locale des
entreprises.
Avec
un
produit
de
16,7 Md€ en 2015, elle constitue une
part significative des produits de
fonctionnement
des
collectivités
locales. La CVAE a été conçue pour
incarner le lien entre leurs politiques
de développement, le dynamisme
économique de leur territoire et
l’évolution de leurs ressources fiscales.
La préservation de ce lien est recherchée
à travers des mécanismes complexes
de répartition.
Auto-liquidée et déclarée par les
entreprises, la CVAE fait l’objet d’un
paiement sous la forme de deux
acomptes et d’un solde, avant que
son produit soit reversé par l’État aux
collectivités locales, si bien qu’il
existe un décalage important entre
l’année imposée et celle du versement
aux collectivités. En outre, la complexité
réside dans la délicate territorialisation
du produit de l’impôt. Au sein de chaque
catégorie de collectivités, la ventilation
de la CVAE collectée devrait être l’image
fidèle de la formation de valeur ajoutée
qui en est à l’origine.
En fait, en l’absence de données
comptables individualisées par établis-
sement, la liquidation de l’impôt est
assurée sur la base de la valeur ajoutée
générée par les entreprises. Or, les
entreprises dotées de plusieurs
établissements représentent près
des deux tiers du produit à répartir. La
répartition
entre
les
collectivités
concernées s’effectue alors à due
proportion des valeurs locatives
foncières, pour un tiers, et des
effectifs salariés, pour les deux autres
tiers. Cependant, jusqu’à présent, la
connaissance des effectifs salariés
dans les établissements est apparue
imparfaite et difficilement vérifiable.
Quant au critère des valeurs locatives
foncières, il entraîne une distorsion au
profit des zones urbanisées en général,
et de l’Île-de-France en particulier,
ces valeurs y étant en moyenne
notoirement plus élevées. En outre,
la répartition territoriale du produit
comporte une surpondération au
profit des entreprises à caractère
industriel. Enfin, la territorialisation
de la CVAE ne prend pas en compte
les relations pouvant exister entre
les entreprises d’un même groupe.
Les flux internes aux groupes sont
susceptibles d’affecter la répartition
de la valeur ajoutée, souvent au profit
de sièges implantés en zone urbaine.
Conséquence de ce mode de collecte et
de répartition, la CVAE connaît depuis
sa création une évolution irrégulière
de son produit que les fluctuations de
l’activité économique ne suffisent pas
à expliquer. Ainsi, au niveau national,
le produit de la CVAE a évolué sans
lien avec le PIB puisqu’il a augmenté de
3,2 % en 2012 et 7,5 % en 2013, baissé
de 2,5 % en 2014, puis augmenté à
nouveau de 4,5 % en 2015 et de 1,4 %
en 2016. Ces fortes variations annuelles
restent largement inexpliquées. Au
niveau des collectivités elles-mêmes,
comme les départements ou les
métropoles, les variations peuvent être
très importantes. L’incertitude qui en
résulte complique l’exercice de prévision
budgétaire que doivent mener les
collectivités locales dans un contexte
financier de plus en plus tendu. Les
La fiscalité locale : des marges de manoeuvre
limitées pour les collectivités
écarts entre ces données successives
sont suffisamment importants pour
hypothéquer leur marge de manoeuvre
budgétaire en période de baisse des
concours financiers de l’État.
Des dispositifs de régulation existent
mais, trop modestes, ils pourraient
être amplifiés. À tout le moins, cette
mesure devrait être précédée d’une
analyse approfondie des causes réelles
des évolutions et des distorsions
constatées. La Cour recommande
donc de renforcer le dispositif d’analyse
des variations du produit de CVAE et
d’en rendre compte annuellement dans
un rapport remis au Parlement et aux
collectivités locales.
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales
22
4
La gestion de la fonction
publique territoriale : un levier
de maîtrise des finances locales
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales
23
La
fonction
publique
territoriale
constitue l’une des trois composantes
de la fonction publique avec la fonction
publique de l’État et la fonction
publique hospitalière. Elle employait
1,98 million d’agents à la fin de 2014
5
,
soit 35 % des effectifs de la fonction
publique (5,64 millions d’agents).
Les constats de la Cour s’appuient
notamment
sur
les
observations
issues des contrôles opérés en 2015
par les chambres régionales et territo-
riales des comptes sur la base d’un
échantillon de 130 collectivités locales
et groupements intercommunaux.
Une gestion locale
dans le cadre de statuts nationaux
L’organisation
de
la
fonction
publique territoriale repose sur un
équilibre entre la recherche de la
parité avec la fonction publique de
l’État et le respect de la liberté de
gestion des collectivités locales.
Ainsi, les agents territoriaux sont
régis par le titre I
er
du statut général
des fonctionnaires, comme les deux
autres composantes de la fonction
publique. À ce titre, leur sont appliqués
des principes communs concernant
les
garanties et obligations qui
s’imposent à eux dans l’exercice de
leurs fonctions ainsi que le déroulement
des carrières. De plus, ils relèvent d’une
législation et d’une réglementation
spécifiques,
qui
reposent
pour
l’essentiel sur la loi du 26 janvier 1984
portant dispositions statutaires relatives
à la fonction publique territoriale et ses
textes réglementaires d’application,
constituant le titre III du statut général
des fonctionnaires. Dans le cadre de
ces statuts nationaux, la gestion de la
fonction publique territoriale relève de
l’entière responsabilité des collectivités
locales conformément au principe de
libre administration inscrit dans la
Constitution.
Cette organisation n’est pas atypique
en Europe. Les données obtenues par la
Cour, relatives à cinq pays européens,
montrent la diversité des organisations
nationales au-delà de la distinction
traditionnelle entre le modèle de la
carrière, qui repose sur l’existence de
corps de personnels sous statut de
droit public, et le modèle de l’emploi, où
prédomine le contrat de droit commun
encadré par des conventions collectives.
______________________
5
1,89 million hors contrats aidés (source Insee Première n° 1586, mars 2016).
La gestion de la fonction publique territoriale :
un levier de maîtrise des finances locales
D’importantes marges
de manoeuvre budgétaire
Alors que l’évolution des dépenses
de
personnel
des
collectivités
locales constitue un enjeu majeur de
la stratégie de redressement des
comptes publics nationaux, il existe
des leviers de maîtrise de la masse
salariale sur lesquels les collectivités
locales pourraient agir davantage,
comme les effectifs, le temps de travail,
la gestion des carrières et les régimes
indemnitaires, qui sont autant de
facteurs explicatifs de son évolution.
L’enjeu budgétaire de la gestion
de la fonction publique territoriale
De 2008 à 2015, les dépenses de
personnel
des
administrations
publiques
locales
(APUL)
sont
passées de 64,3 Md€ à 79,4 Md€,
soit une progression de 23 %, qui
explique plus de la moitié de l’évolution
de leurs dépenses totales (+ 26,1 Md€)
au cours de cette période.
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales
24
Évolution des dépenses de personnel dans les administrations publiques
en comptabilité nationale
Source : Eurostat
En longue période, les dépenses de
personnel des APUL ont progressé
nettement plus vite que celles de
l’État et de ses opérateurs (APUC) ou
des administrations de sécurité sociale
(ASSO). L’accélération perceptible
au milieu des années 2000 peut
s’expliquer en partie par la mise en
oeuvre d’importants transferts de
compétences et de moyens de l’État
vers les régions et les départements
en application de la loi du 13 août 2004
relative aux libertés et responsabilités
locales. On constate néanmoins, à par-
tir de 2012, une seconde accélération
des dépenses de personnel des APUL.
La gestion de la fonction publique territoriale :
un levier de maîtrise des finances locales
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales
25
Une évolution des effectifs
à mieux maîtriser
De 2002 à 2013, les effectifs de la
fonction publique territoriale se sont
accrus de 27,5 %, soit 405 000 agents
supplémentaires. Pour plus de la
moitié, cette évolution est venue des
communes et des EPCI dont les effectifs
ont
augmenté
de
20
%,
soit
243 000 agents alors que ces entités
n’ont pas fait l’objet de nouveaux
transferts de compétences de la part
de l’État, à la différence des départements
et des régions.
La fonction publique territoriale a
connu en 2014 une croissance de ses
effectifs de 1,5 % (30 100 agents
supplémentaires), alors que ceux de
la fonction publique de l’État ont été
stables
et
ceux
de
la fonction
publique hospitalière en hausse de
0,9 %. Déduction faite des contrats
aidés, la croissance des effectifs
territoriaux a été de seulement 0,8 %
(soit 16 000 agents), moins vive qu’au
cours
des
années
antérieures.
Toutefois, si on les prend en compte,
aucun ralentissement n’a été constaté
en 2014.
En 2015, sous la pression d’une
baisse accélérée des dotations de
l’État, les collectivités locales ont
engagé des efforts de gestion de leur
masse salariale, pouvant passer par
une meilleure maîtrise de leurs effectifs.
Il importe, pour que cette démarche soit
durable et efficace, de remédier aux
faiblesses
de
gestion
jusqu’alors
observées.
Une évaluation non méthodique
des besoins
La recherche d’une rationalisation des
effectifs passe par une remise à plat des
missions et une estimation rigoureuse
des besoins correspondants. Or, les
outils de gestion des effectifs permettant
d’améliorer cette connaissance sont peu
développés. La plupart sont conçus,
dans une approche administrative, en
termes de filières d’emploi, de cadres
d’emploi et de catégories d’agents mais
pas de fonction ou de politique publique.
Il conviendrait donc de faire évoluer
les informations demandées par les
instructions budgétaires et comptables
afin que les annexes aux documents
budgétaires relatives aux ressources
humaines soient présentées aussi par
fonction et pas seulement par filière, au
moins dans les collectivités locales de
plus de 10 000 habitants.
Un suivi imprécis des ressources
humaines
La plupart des collectivités ne disposent
pas d’une vue complète et précise de
leurs effectifs,
a fortiori
de façon
consolidée. En premier lieu, leur
comptabilisation est très souvent
biaisée car elle n’est pas effectuée
en « équivalent temps plein annuel
travaillé » (ETPT). Par ailleurs, les
collectivités ont l’obligation d’élaborer
un rapport sur l’état de la collectivité
(REC), qui présente notamment des
éléments de bilan relatifs aux ressources
humaines (recrutements, avancements,
formation, etc.), mais ce document est
rarement utilisé comme instrument de
gestion.
La gestion de la fonction publique territoriale :
un levier de maîtrise des finances locales
Une gestion prévisionnelle
encore insuffisamment développée
La gestion prévisionnelle des ressources
humaines (GPRH) permet à une collec-
tivité d’anticiper l’évolution de ses
besoins en personnel. Or, elle reste peu
mise en oeuvre au sein de la fonction
publique
territoriale,
pourtant
confrontée au défi de son vieillissement.
Sauf exception, les collectivités se
bornent à effectuer un suivi statistique
des mouvements de personnel. Elles
ne recourent généralement à la gestion
prévisionnelle que pour planifier
l’organisation des départs en retraite.
Une absence de schémas d’emplois
contraignants
La pratique générale jusqu’à mainte-
nant était de remplacer de manière
quasiment systématique les départs,
notamment à la retraite (32 800 en
2014). La remise en cause de cette
pratique est l’une des conditions
préalables d’une meilleure maîtrise
de l’évolution des effectifs. Jusqu’en
2014 inclus, peu de collectivités
locales utilisaient ce levier pour piloter
l’évolution de leurs effectifs. L’enjeu
est important alors que la pyramide
des âges (39 % des agents âgés de
plus de 50 ans fin 2013) laisse augurer
des départs à la retraite plus nombreux
dans les prochaines années.
Les efforts des collectivités locales
pour infléchir l’évolution de leur masse
salariale et, à cette fin, réduire leurs
effectifs en fonction de l’évolution des
missions, seraient plus efficaces si, à
l’instar des administrations de l’État,
elles se dotaient d’un plafond d’emplois,
formulé en équivalents temps plein
travaillés (ETPT). Le respect de ce
plafond d’ETPT et sa répartition
entre services les aideraient notamment
à ajuster leurs recrutements aux
départs constatés.
Des mutualisations à approfondir
Les actions de mutualisation de services
et de moyens au sein du bloc communal
constituent une source indéniable
d’économies de gestion. Celles qui ont
déjà été engagées sont loin d’avoir
effacé le mouvement, parallèle au
développement de l’intercommunalité,
de
superposition
des
structures
administratives chargées des fonctions
« support » et des services compétents
dans des champs d’intervention souvent
partagés entre les communes et leurs
groupements à fiscalité propre. Ces
derniers doivent se doter de schémas
de mutualisation des services, lesquels
ont
souvent
une
portée
limitée.
Parfois, ils ne contiennent même pas
les informations obligatoires.
Une gestion du temps de travail
à rendre plus rigoureuse
6
Dans son rapport de 2013 sur les
finances publiques locales, la Cour avait
déjà souligné, à partir des contrôles des
chambres régionales des comptes,
l’existence dans les collectivités locales
de durées annuelles de travail très
fréquemment inférieures à la durée
réglementaire
ainsi
qu’un
niveau
préoccupant d’absentéisme pour
raisons de santé. Les contrôles récents
permettent de mesurer les évolutions
survenues en la matière.
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales
26
______________________
6
Ces observations sont largement partagées par le rapport, rendu fin mai 2016, de la mission confiée
par le Premier ministre à M. Philippe Laurent, président du Conseil supérieur de la fonction publique
territoriale, sur l’état des pratiques d’organisation du temps de travail dans les trois fonctions
publiques.
La gestion de la fonction publique territoriale :
un levier de maîtrise des finances locales
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales
27
Le non respect encore répandu
de la durée annuelle réglementaire
À
partir
d’un
échantillon
de
103 collectivités locales dont la gestion
a été contrôlée en 2015, les chambres
régionales des comptes ont mesuré le
temps de travail annuel tel qu’il est fixé
par les assemblées délibérantes. Ainsi, la
durée théorique de travail des agents,
dans les collectivités contrôlées, était en
moyenne de 1 562 heures par an. Dans
seulement 20 % des collectivités, elle
était alignée sur la durée règlementaire
de 1 607 heures par an.
Toutefois, l’amorce d’un mouvement de
rattrapage est observée. En partie sous
la pression d’une contrainte budgétaire
accrue depuis 2014, des collectivités
locales ont modifié leur organisation du
temps de travail pour l’aligner sur la
durée règlementaire, parfois en adoptant
des cycles de travail et même une
durée annuelle spécifique pour des
fonctions confrontées à des sujétions
particulières. De bonnes pratiques
commencent à émerger : la suppression
des heures supplémentaires forfaitisées,
irrégulièrement
utilisées
comme
compléments de rémunération dans
certaines collectivités ; l’annualisation
de la durée du travail dans des services
connaissant une variation saisonnière
de leur activité.
La Cour recommande d’abroger la
disposition de l’article 7-1 de la loi
n° 84-53 du 26 janvier 1984 autorisant
les collectivités territoriales à conserver
un temps de travail inférieur à la durée
réglementaire
et
d’appliquer
un
mécanisme de modulation des concours
financiers aux collectivités locales qui
ne respectent pas ladite durée.
La prévention insuffisante
de l’absentéisme
L’absentéisme reste plus élevé dans la
fonction publique territoriale que
dans
les
deux
autres
fonctions
publiques. En ce qui concerne les
congés de maladie, la proportion des
agents absents au moins un jour au
cours d’une semaine était en 2012
de 4,5 % dans la fonction publique
territoriale contre 2,9 % dans la
fonction publique de l’État et 4,0 %
dans la fonction publique hospitalière,
ainsi que 3,6 % dans le secteur
privé
7
. La tendance est à la hausse
de l’absentéisme de courte durée
dans les collectivités locales. Le
nombre moyen de jours d’absence pour
maladie ordinaire est passé de 11,4 en
2009 à 12 en 2011 puis 11,9 en 2013.
______________________
7
Rapport annuel sur l’état de la fonction publique - Politiques et pratiques de ressources humaines
- Faits et chiffres
, ministère de la décentralisation et de la fonction publique, édition 2015.
Durée annuelle de travail
dans un échantillon de 103 collectivités
locales contrôlées par les CRTC en 2015
Source : Cour des comptes
La gestion de la fonction publique territoriale :
un levier de maîtrise des finances locales
Le nombre d’arrêts de courte durée,
stabilisé entre 2012 et 2013, est
reparti à la hausse en 2014.
La gestion des carrières :
un impact budgétaire
à mieux prendre en compte
Au cours de leur carrière, les agents de
la fonction publique territoriale peuvent
bénéficier d’avancements d’échelon et
de grade. Ces décisions ont un impact
sur l’évolution de la masse salariale, qui
est souvent insuffisamment évalué par
les collectivités locales.
La pratique de l’avancement d’échelon
quasiment toujours à la durée minimale
reste très répandue. De même, la gestion
des avancements de grade reste
insuffisamment modulée en fonction
de critères tels que l’appréciation de
la valeur professionnelle des agents, la
nature des fonctions exercées ou même
la disponibilité du poste.
Enfin, il est encore exceptionnel que
les collectivités locales régulent leur
politique d’avancement de grade et
d’échelon en fonction d’objectifs de
maîtrise de leur masse salariale. À
cet égard, il est significatif que,
parmi les collectivités contrôlées par
les
chambres
régionales
des
comptes, fort peu aient été en
mesure d’indiquer le coût annuel du
« glissement vieillesse technicité »
(GVT)
positif,
c’est-à-dire
des
mesures individuelles résultant des
évolutions de carrière des agents,
pas davantage d’ailleurs que celui du
GVT négatif ou « effet de noria », dû
au remplacement d’agents en fin de
carrière par des agents plus jeunes,
percevant une rémunération plus
faible. Or le GVT, solde de ces deux
montants, constitue l’un des facteurs
déterminants de l’évolution de la
masse salariale.
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales
28
Taux d’absentéisme dans un échantillon
de 49 collectivités locales contrôlées
par les CRTC en 2015
Source : Cour des comptes
L’instauration d’un délai de carence
d’un jour, à compter du 1
er
janvier 2012,
avait eu pour effet de faire baisser les
arrêts maladie de courte durée. Son
abrogation, à compter du 1
er
janvier
2014, semble avoir eu l’effet inverse. Il
y a donc lieu de s’interroger sur le
rétablissement du jour de carence,
mesure qui ne pourrait être mise en
oeuvre qu’au sein des trois fonctions
publiques.
En dépit de cette évolution du cadre
national, encore trop peu de collectivités
ont mis en place un suivi organisé et
régulier, permettant de mesurer
l’absentéisme par service et selon les
jours de la semaine ou les périodes de
l’année, puis de mettre en oeuvre des
actions de prévention et de contrôle.
La gestion de la fonction publique territoriale :
un levier de maîtrise des finances locales
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales
29
Un régime indemnitaire dynamique
et faiblement modulé
Les dépenses de personnel des collec-
tivités locales sont constituées des
rémunérations (70 %), elles-mêmes
composées du traitement et des
primes et indemnités, ainsi que des
cotisations employeur (30 %).
Une progression soutenue de la part
indemnitaire
Le régime indemnitaire des collectivités
territoriales et de leurs groupements
atteignait 5,54 Md€ en 2015, en
augmentation de 14,3 % depuis 2011.
Alors que la progression du traitement
des agents a été ralentie par le gel de la
valeur du point d’indice, le renforcement
en contrepartie du régime indemnitaire
a été particulièrement sensible dans
certaines catégories de collectivités. Le
différentiel entre le taux de progression
des indemnités et celui de l’ensemble
des rémunérations a été plus important
dans les communes et les régions que
dans les groupements intercommunaux
et surtout les départements. Des
différences existent aussi au sein
d’une même catégorie de collectivités.
Ces données viennent illustrer que
les collectivités disposent de marges
d’action dans la régulation du niveau
des primes et indemnités attribuées à
leurs agents.
L’impact de la réforme territoriale
en cours
Les transferts de compétences et
des moyens correspondants des
communes vers leurs groupements
sont susceptibles de favoriser une
harmonisation « par le haut » des
régimes indemnitaires dans le but de
faciliter l’intégration des personnels
transférés. Il en est de même de la
rationalisation de la carte des EPCI,
relancée par la loi NOTRé, et des
transferts de compétences prévus des
départements vers les régions et les
métropoles, ainsi que de la mise en
place des régions fusionnées au
1
er
janvier 2016.
Les textes en vigueur n’imposent pas
un
alignement
systématique
et
immédiat sur les régimes les mieux
dotés et laissent une certaine marge
de manoeuvre aux collectivités en vue
d’une harmonisation progressive des
régimes indemnitaires. Cependant, le
risque d’un effet inflationniste des
réorganisations sur l’évolution des
indemnités est réel.
Une faible modulation des régimes
indemnitaires
Les collectivités locales peuvent
moduler le montant de certaines
primes en fonction de la manière de
servir de leurs agents. Pourtant, les
différents régimes indemnitaires en
vigueur dans les collectivités reposent
le plus souvent sur de multiples
primes, pas ou peu modulées.
Une gouvernance de la fonction
publique territoriale appelée
à évoluer
D’une part, l’État est seul responsable
des évolutions du cadre statutaire,
indiciaire et indemnitaire, applicable
aux agents territoriaux. D’autre part,
la gestion de la fonction publique
territoriale est déterminée par les
décisions des assemblées délibérantes et
des exécutifs locaux. Ceux-ci disposent
d’importantes marges de manoeuvre
qu’ils emploient de diverses façons.
La gestion de la fonction publique territoriale :
un levier de maîtrise des finances locales
Puisque la contribution des collectivités
locales au redressement des comptes
publics passe par une meilleure maîtrise
de leurs dépenses de personnel, il
importe de suivre de manière précise et
rapprochée l’évolution des pratiques de
gestion et leurs incidences budgétaires.
Ce suivi de la gestion des agents
territoriaux doit être mieux piloté.
Les évolutions du cadre statutaire,
indiciaire et indemnitaire
Les modifications des dispositions
s’imposant à l’ensemble des agents
publics via le statut général de la
fonction
publique
ou
aux
seuls
agents territoriaux par le biais de
leurs statuts particuliers relèvent de
la seule responsabilité de l’État mais
peuvent avoir un impact sensible sur
les budgets des collectivités locales.
La Cour avait estimé à environ 1 Md€
(hors effet de la réforme des rythmes
scolaires) l’impact en 2014 sur les
budgets des collectivités locales des
décisions prises par l’État en matière
de fonction publique. Les analyses
relatives à l’exercice 2015 montrent
une forte diminution de l’impact des
mesures nationales, estimé à entre
566 M€ et 671 M€ (y compris la
réforme des rythmes scolaires), soit
entre 51 % et 61 % de l’augmentation
des dépenses de rémunérations. Sans
l’impact de ces mesures, les dépenses
de personnel auraient connu une
croissance comprise entre 0,7 % et
0,9 % au lieu des 1,8 % constatés. Ce plus
faible impact des décisions nationales
explique en partie le ralentissement
en 2015 des dépenses de personnel
des collectivités. Hors cet impact, la
croissance des dépenses de rémunération
a été divisée par trois.
Un suivi de la gestion des agents
territoriaux à mieux coordonner
au plan national
Les quelque deux millions d’agents
territoriaux sont gérés par plus de
60 000
employeurs
de
taille
très
variable : 17 régions, 101 départements,
36 600 communes (dont 74 % ont
moins de 1 000 habitants) et environ
25 000 établissements publics locaux.
Cette grande diversité rend d’autant
plus nécessaire de disposer, à l’échelon
national, d’un système d’information
permettant de suivre l’évolution de
l’emploi, des rémunérations, des
carrières et des compétences des agents
de la fonction publique territoriale.
Au plan national, différents services
sont chargés à des titres divers de
suivre l’évolution de la fonction
publique territoriale : l’Insee, la direction
générale de l'administration et de la
fonction publique (DGAFP), la direction
générale
des
collectivités
locales
(DGCL), le Conseil supérieur de la
fonction publique territoriale, le centre
national de la fonction publique
territoriale (CNFPT), les centres de
gestion et leur fédération nationale
(FNCDG). Cette multiplicité des dispositifs
de suivi se traduit par un manque de
complémentarité et de coordination. Sur
le plan statistique, malgré les progrès
accomplis sous la coordination de la
DGAFP, tous les champs ne sont pas
couverts. Il existe un déficit d’analyse
des évolutions en cours au regard des
exigences
de
modernisation
des
méthodes de gestion. En particulier,
n’est pas étudié l’impact sur les dépenses
de rémunération des pratiques en matière,
par exemple, de remplacement des
départs, d’avancement et de promotion,
de régimes indemnitaires ou de temps
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales
30
La gestion de la fonction publique territoriale :
un levier de maîtrise des finances locales
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales
31
de
travail. Enfin, les délais de production
et de publication des données sont
trop longs.
La DGAFP a des relations avec les
représentants
des
collectivités
employeurs, mais seulement dans les
domaines qu’elle suit à l’échelle des
trois fonctions publiques. Elle s’en
remet à la DGCL pour la connaissance
des évolutions de la gestion locale des
ressources humaines. Elle ne travaille
pas avec le CNFPT ou la fédération
des centres de gestion.
Le suivi de l’emploi territorial devrait
être mieux piloté afin d’embrasser la
diversité des situations et d’aider
plus efficacement les collectivités à
améliorer leurs performances de
gestion. Ainsi, un guide des bonnes
pratiques de gestion des ressources
humaines a été réalisé pour recenser
les démarches innovantes dans les
ministères. Son équivalent dans la
fonction publique territoriale n’existe
pas.
Aussi, la Cour recommande de confier
à une instance unique, s’appuyant
à la fois sur les représentants des
services
centraux
et
des
élus
locaux, la mission de centraliser et
d’analyser, dans des délais raisonnables,
les informations sur la gestion locale de
la fonction publique territoriale.
Recommandations
33
En ce qui concerne les perspectives
d’évolution des finances locales :
1.
préciser le périmètre exact des
dépenses prises en compte dans
l’ODEDEL et décliner ce dernier par
strate démographique pour les
communes et les groupements
intercommunaux à fiscalité propre
(recommandation réitérée) ;
2.
ajouter une annexe budgétaire à
la loi de règlement pour analyser les
écarts entre les prévisions et les
réalisations relatives à l’ODEDEL ;
3.
organiser
une
concertation
approfondie sur la trajectoire cible
des finances publiques locales, au
sein d’une instance associant les
représentants de l’État et des col-
lectivités locales (recommandation
réitérée) ;
4.
apporter davantage de précisions
dans le projet de loi de finances ini-
tiale et ses annexes sur les prévi-
sions de dépenses, de recettes et de
solde des collectivités territoriales
et de leurs groupements ;
5.
engager la préfiguration d’une loi
de financement des collectivités
territoriales retraçant l’ensemble de
leurs relations financières avec
l’État et fixant pour l’année à venir,
par catégorie de collectivités, les
conditions de l’équilibre global en
cohérence avec la loi de program-
mation des finances publiques
(recommandation réitérée et précisée).
En ce qui concerne les marges
de manoeuvre des collectivités
locales en matière de fiscalité
locale :
6.
poursuivre,
sans
nouveaux
délais, les deux phases de la
réforme
des
valeurs
locatives
cadastrales et établir un calendrier
prévisionnel de mise en oeuvre de
la seconde phase ;
7.
procéder
à
des
simulations
conjointes de la DGFiP et la DGCL
relatives à l’impact de la révision des
valeurs locatives sur l’évaluation des
potentiels
fiscaux
et
sur
les
dotations de l’État ;
8.
améliorer la présentation et la
qualité des informations transmises
individuellement aux collectivités
locales sur les allocations compen-
satrices d’exonérations fiscales en
précisant dans un document unique
la base exonérée du fait des décisions
législatives, le montant des allocations
compensatrices versées en contre-
partie et le taux de couverture de
chaque exonération ;
9.
mesurer régulièrement l’efficacité
des mesures d’exonérations d’impôts
locaux, au regard de leurs coûts pour
l’État et pour les collectivités locales
afin d’en tirer toutes les conséquences
en ce qui concerne leur maintien ;
10.
renforcer le dispositif d’analyse
des variations du produit de CVAE et
en rendre compte annuellement
dans un rapport remis au Parlement
et aux collectivités locales.
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales
Recommandations
En ce qui concerne la gestion de la
fonction publique territoriale :
Pour les collectivités locales :
11.
développer la gestion prévision-
nelle des effectifs en agissant, le cas
échéant, sur le levier du non-rempla-
cement systématique des départs à
la retraite, et en approfondissant les
mutualisations au sein des ensembles
intercommunaux ;
Pour l’État :
12.
rendre obligatoire pour les
groupements intercommunaux la
publication
annuelle
d’un
état
consolidé des effectifs ETPT et,
pour les collectivités locales de plus de
10 000 habitants, une présentation
annuelle des emplois en ETPT par
fonction ;
13.
abroger la disposition de l’article
7-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier
1984 autorisant les collectivités
territoriales à conserver un temps de
travail inférieur à la durée réglemen-
taire et appliquer un mécanisme de
modulation des concours financiers
aux collectivités locales qui ne
respectent pas ladite durée ;
14.
confier
à
une
instance
unique, s’appuyant à la fois sur
les représentants des services
centraux et des élus locaux, la
mission de centraliser et d’analyser,
dans des délais raisonnables, les
informations sur la gestion locale
de la fonction publique territoriale.
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales