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RÉPUBLIQUE
FRANÇAISE
à
Paris le
1 0
AOUT
2016
Monsieur le Premier président
de la Cour des comptes
_Obi et :
Référé relatif
à
l 'Agence de financement des infrastructures de transport
de
France (AFITF), exercices 2009
à
2015.
La Cour des comptes a procédé au contrôle de la gestion de
l'
AFITF pour les
exercices 2009 à 2015. Par lettre du 10 juin 2016, vous appelez mon attention en référé
sur les observations formulées par la Cour relatives à
la
gestion de cette agence.
1.
Le
rôle
de
l'
AFITF
Depuis dix ans,
l'
AFITF a réussi
à
s'imposer comme une véritable instance de
décision qui permet d'associer les représentants élus et les représentants du
Gouvernement.
L'
Agence a accompagné la réalisation de nombreux projets
d'infrastructures de transport dans notre pays, en s'appuyant notamment sur un socle
stable de ressources constitué par des recettes en provenance de
la
route (taxe
d'aménagement du territoire, redevance domaniale
et
amendes radars).
La
pérennisation
de l'affectation d'une part du produit de
la
taxe intérieure de consommation sur les
produits énergétiques (TICPE)
à
l 'AFITF a permis de compenser
la
suppression des
ressources issues de l 'écotaxe poids lourds, traduisant l'engagement du Gouvernement
pour le financement des infrastructures de transport dans un contexte budgétaire
contraint.
L'
AFITF s'est ainsi affirmée comme un outil permettant de concentrer en un
lieu unique l'ensemble du financement des infrastructures de transport en France mais
c'est aussi un lieu de débats et de partage entre l'Etat
et
les représentants des
collectivités locales sur
la
politique des transports qui fait partie désormais du paysage
institutionnel français. Il ne constitue pas une exception française dans
la
mesure où des
établissements simjlaires existent dans d'autres pays européens.
2. Les relations
entre
I'
AFITF
et
l'État
Le rôle de
1'
AFITF est bien de concourir, dans le respect des objectifs du
développement durable et selon les orientations du Gouvernement, au financement de
projets d'investissement. La décision de lancement de ces projets appartient
à
l'État
ainsi qu'aux collectivités concernées en cas de cofinancement. Les représentants de
l'État au sein du conseil d'administration de
l'
AFITF agissent sous mandat du
Gouvernement
et
portent les positions issues d'arbitrages interministériels. La sélection
des projets, en fonction de leur utilité
et
de leur rentabilité socio-économique, ne relève
donc pas de l 'AFITF.
Hôtel
de
Matignon
-
57,
rue
de
Varenne
-
75007
PARIS
-
Tél.
:
01
42
75
80
OO
Il ne
me
paraît pas souhaitable que
l'État
se dessaisisse de ses prérogatives
en
matière d'expertise des projets d'infrastructures
et
de choix des investissements,
d'autant plus qu'èlles ont été renforcées
par
l'attribution
par
la loi
2012-1558 du
31
décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à
2017
au
Commissariat général
à
l'investissement
d'une
mission de contre-expertise des
évaluations socio-économiques des projets les plus importants.
Dans cette analyse
du
rôle de services de l'État,
et
notamment
de
la
direction
générale des infrastructures, des transports
et
de la
mer
(DGITM),
il
convient également
de bien différencier
la
mission de tutelle de 1.'AFITF qu'exerce cette direction de
sa
responsabilité de maître d'ouvrage du réseau routier national, ces deux missions étant
portées par des services différents.
D'une
part, la DGITM
en
tant que tutelle s'assure
avec la direction
du
budget
du
ministère des finances
et
des comptes publics de
la
cohérence des actes de gestion
de
l'établissement, conformément
aux
grandes
orientations du Gouvernement en matière d'infrastructures
de
transport, au sein de
la
sous-direction du budget,
du
contrôle de gestion et des services (BCS). D'autre part,
la
DGITM en tant qu'opérateur
et
gestionnaire du réseau routier exerce
son
activité
au
sein
de la sous-direction
de
l'aménagement
et
du
réseau routier national (ARN) qui agit en
tant que maître d'ouvrage bénéficiaire des financements de l'établissement, comme
d'autres gestionnaires d'infrastructures,
par
exemple SNCF Réseau
ou
Voies navigables
de France.
3.
Le
contrôle
et
l'information
du
Parlement
Depuis dix ans, la qualité
de
l'information donnée
au
Parlement a été
grandement améliorée.
Le
pouvoir législatif vote les plafonds des taxes affectées à
l 'AFITF dans le cadre des lois de finances,
ce
qui fixe le cadrage des dépenses annuelles
de
l'
AFITF. Les documents annexés
à
la
loi
de
finances sont de plus
en
plus complets
et
les opérations financées, les programmes nouveaux et l'évolution des restes
à
payer font
désormais partie intégrante des projets annuels de performance. Par ailleurs, l
'AFITF
établit annuellement
à
l'intention du Parlement un rapport d'activité détaillé
et
met
en
ligne
sur
son
site internet les budgets, bilans d'exécution
et
rapports
de
gestion de
l'établissement. Enfin, l
'AFITF est auditionnée chaque année dans le cadre de la
préparation des p.rojets de loi de finances,
par
les commissions des finances de
l'Assemblée nationale
et
du Sénat.
4.
L'application
des
règles
budgétaires
La
Cour estime
que«
l'AFll'F est un moyen de s'affranchir des principes du
droit budgétaire
»
et
que
«
les relations financières ainsi organisées entre l'État et
l 'AFITF contournent le principe budgétaire d 'unité du budget de l'État
et
la règle de
non-affectation des recettes aux dépenses
».
Je
tiens à souligner que l'affectation de ressources de
l'État
à
l'AFITF
s'inscrit
pleinement dans le cadre prévu par l'article 2
de
la LOLF selon lequel «
les impositions
de toute nature ne peuvent être directement affectées à un tiers
qu'à
raison des missions
de service public confiées à
lui».
L'
AFITF constitue bien
un
tiers,
en
l'occurrence
un
établissement public
et
disposant, dès lors,
d'une
autonomie administrative
et
financière. Son rôle de financement des infrastructures de transport, défini par
l'article
Rl512-12
,
du
code des transports, relève bien
d'une
mission de service public,
ce
qui
est
confirmé
par
son statut d'établissement public administratif. Le mode de
fonctionnement de l 'AFITF, qui repose
sur
l'affectation de ressources publiques pour le
financement d'infrastructures
de
transport,
est
ainsi conforme
au
principe d'universalité
budgétaire tel que défini
par
la
LOLF.
2
Le
versement de fonds de concours
à
l'État
par
l'
AFITF
n'est
pas une manière
pour
l'État
de s'affranchir des règles de plafonnement des crédits de reports.
L'
AFITF
ne
disposant
pas
de rôle opérationnel, elle
n'a
donc
pas
vocation
à
passer les contrats
avec les entreprises
et
à les exécuter. Si cette disposition permet formellement des
reports
de
crédits
au
sein du budget des transports de
la
DGI1M
au-delà de 3 % des
crédits initiaux
du
programme, elle
ne
remet pas en cause le respect de
la
nonne
de
dépense
qui
reste contrôlé dans le cadre des mesures de gestion qui s'imposent aux
ministres.
5.
La
situation financière
de
l'
AFITF
Vous relevez
par
ailleurs que les engagements financiers pris par l'AFITF
ne
tiennent
pas
compte des conséquences en termes
de
besoins futurs
de
paiement
et
qu'ils
conduisent
à
alimenter le volume des restes
à
payer.
Ce
constat mériterait d'être nuancé
au regard des évolutions intervenues dernièrement. Depuis 2014, les restes à payer de
l'
AFITF ont fortement diminué, notamment
par
une maîtrise
du
volume des
autorisations d'engagement, inférieur
au
volume des crédits
de
paiement sur trois
exercices consécutifs. D'autre part en 2015,
la
trajectoire financière de
l'AFITF
a donné
lieu
à
un examen et à un débat
au
sein
du
conseil d'administration, qui devrait être
reconduit
et
actualisé fin 2016 (cette mesure rejoignant
en
partie votre seconde
orientation).
L'analyse
du
niveau des restes à payer
de
11,86
Md€
constatés à fin 2015
menée
par
la
Coui
est
par
ailleurs à relativiser puisqu'elle inclut plus de 6
Md€
pris au
titre de contrats
de
partenariat qui ont vocation
à
être décaissés par
l'
AFITF sur
le
long
terme Gusqu'en 2037 pour le contournement Nîmes-Montpellier
par
exemple).
En
effet,
les restes à payer induits
par
les contrats de partenariat public-privé
n'ont
pas
vocation
à
être résorbés rapidement dans
la
mesure
les chroniques
de
paiement correspondantes
s'étendent sur des durées supérieures à huit ans.
Au
total, les interrogations de
la
Cour
sur
la
soutenabilité budgétaire de
l
'Agence sont bieh entendu légitimes mais les chiffrages avancés dans le cadre
du
présent référé méritent d'être fortement nuancés.
D'un
point de vue technique, le travail
réalisé
par
la
Cour
relève surtout
d'une
approche statistique
et
s'appuie principalement
sur des échéanciers théoriques.
L'
AFITF, onze ans après sa création, a développé une expertise reconnue de
connaissance
et
de synthèse des projets d'infrastructure de transports ainsi que
de
leur
financement. Elle permet d'assurer une parfaite information
sur
la
trajectoire de
financement des infrastructures de transport
du
pays
et
d'éclairer les orientations du
Gouvernement
en
termes de mise en oeuvre de ses priorités d'investissement,
de
rythme
de financement
en
cohérence avec les conditions de réalisation des projets
et
de
propositions de ressources dans le cadre des lois
de
finances.
Manuel VALLS
3