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Paris, le 15 juillet 2016
Le Premier Président
N° S2016-2444
à
Monsieur le Président de la République
Objet : Les comptes et la gestion des services de la présidence de la République
(exercice 2015)
La Cour examine les comptes et la gestion des services de la présidence de la
République depuis 2009.
Dans le cadre des dispositions de l’article L. 111
-3 du code des juridictions
financières
1
, la Cour procède au contrôle des comptes et de la gestion des services de la
présidence de la République depuis 2009.
A l’occasion du contrôle des comptes de l’exercice
2015, elle a pu observer une
nouvelle fois la poursuite des efforts engagés pour ramener les dépenses dans la limite de
100 M€
: les produits retracés dans le compte de résultat se sont ainsi
établis à 103,23 M€ et
les charges à 100,02 M€, dégageant un résultat positif de 3,21 M€.
Par ailleurs, elle a pris connaissance de l
’état d’avancement de
s travaux engagés afin
de mieux établir
, comme elle l’avait recommandé,
le cadre budgétaire et comptable applicable
à la gestion des services de la présidence de la République.
Comme les années précédentes, la Cour a examiné la régularité des comptes de 2015
et leur évolution par rapport à l’exercice précédent. Elle a aussi vérifié les marchés publics et
la situation des personnels. Enfin, les suites réservées à ses recommandations relatives aux
procédures en vigueur et à leurs fondements juridiques ont donné lieu à des échanges
spécifiques avec les services.
1
Article L. 111-3 : «
La Cour des comptes vérifie sur pièces et sur place la régularité des recettes et des
dépenses décrites dans les comptabilités publiques et s'assure du bon emploi des crédits, fonds et valeurs gérés
par les services de l'Etat et, sous réserve des dispositions de l'article L. 131-3 ci-après, par les autres personnes
morales de droit public
».
2
I.
LE CADRE BUDGÉTAIRE ET COMPTABLE
A.
U
N REFERENTIEL FINANCIER A FAIRE ABOUTIR RAPIDEMENT
1.
L’adoption d’un règlement budgétaire et comptable
Lors de ses précédentes investigations, la Cour avait relevé que la gestion des
moyens budgétaires et humains nécessaires au fonctionnement des services de la présidence
de la République intervenait en l’absence d’un cadre juridique
approprié. Elle avait en
particulier constaté une incertitude persistante quant aux règles applicables en matière
budgétaire et comptable et observé qu’une même personne était amenée, pour une dépense
donnée, à en assurer successivement l’engagement, le paiement et le contrôle.
En réponse à ces observations et aux recommandations formulées en la matière, les
services de la Présidence se sont attachés à élaborer un projet de règlement budgétaire et
comptable de la présidence de la République. Ce projet, dans sa version connue à la date du
présent rapport, conduit la Cour à présenter les observations suivantes.
En premier lieu, ce règlement budgétaire et comptable ne
devrait s’éloigner des
dispositions applicables aux autres services de l’État en application de la loi organique du
1
er
août 2001 relative aux lois de finances et du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion
budgétaire et comptable publique
, qu’au strict regard du respect de l’autonomie financière de
la présidence de la République et d’impératifs éventuels de sécurité et de confidentialité.
En deuxième lieu, ce règlement devrait assurer une séparation effective des fonctions
de l’ordonnateur et du comptable qui, sans constituer un principe de valeur constitutionnelle,
n’en demeure pas moins une garantie prudentielle fondamentale.
Ce texte devrait également
conférer au comptable de la présidence de la République le statut de comptable public
principal de l’État.
En troisième lieu, le règlement devrait prévoir une annexe définissant précisément la
nature des pièces justificatives nécessaires à la réalisation des opérations comptables.
En outre, la publication de ce document au
Journal officiel
serait une garantie
nécessaire pour le rendre opposable aux tiers.
En dernier lieu enfin, compte tenu de la nature, des termes et de la publication du
texte, l’adoption
de ce règlement budgétaire et comptable par le biais d’un décret du président
de la République pris en conseil des ministres, après avis du Conseil d’
État, apparaîtrait-elle
comme la formule juridique la plus pertinente et la plus sûre.
2. Le projet NABUCO (« nouvelle application budgétaire et comptable »)
Lancé en 2014 dans le but de moderniser les outils de programmation et de suivi des
crédits, ce projet
a été élargi pour s’attacher désormais à la définition d’une
« nouvelle
architecture budgétaire et comptable »
. Les travaux en cours comportent deux volets, qui
s’ajoutent à la rédaction d’un règlement budgétaire et comptable de la Présidence.
a)
La mise en place d’une nomenclature budgétaire et comptable adaptée aux
besoins des gestionnaires de la présidence de la République
Des travaux ont été engagés en 2015 pour identifier les besoins en termes de
référentiels. Ils
devraient s’achever en 2016 par l’adoption d’une nomenclature budgétaire et
d’un plan comptable reposant sur des règles harmonisées et tenan
t compte des spécificités de
la présidence de la République.
3
Les services de la Présidence estiment que
le plan comptable de l’État
apparaît peu
adapté car relativement limité pour décrire l’activité de la Présidence, dont les dépenses ne
trouveraient que
peu d’équivalents au sein des autres
services
de l’État. Le choix envisagé
d’un référentiel particulier, s’il peut se justifier par l’impératif de lisibilité du budget au regard
des spécificités de la Présidence, devrait néanmoins, selon la Cour, se rapprocher autant que
possible du référentiel comptable applicable aux autres administrations de l’État.
b)
L’adaptation du système d’information financière
Comme l’a déjà relevé la Cour, l’outil actuellement utilisé par la Présidence présente
plusieurs inconvéni
ents au regard de l’efficacité et de la sécurité budgétaire et comptable,
notamment la nécessité de saisies multiples, l’impossibilité de disposer de certaines
restitutions, l’absence de traçabilité d’actions mises en œuvre ou l’insuffisance des contrôles
automatiques. L’adaptation de l’application budgétaire et comptable devra répondre à ces
difficultés, tout en intégrant le nouveau cadre juridique retenu et la nouvelle nomenclature
budgétaire et comptable.
Pour ce faire, la Présidence a fait le choix
d’a
cquérir une application nouvelle, au
travers d’une solution logicielle intégrée disponible sur le marché
. Les travaux actuellement
en cours devraient permettre de basculer sur le nouvel outil au 1
er
janvier 2017, avec un coût
prévisionnel d’environ 100
000
€ pour l’achat et l’installation du nouveau logiciel budgétaire
et comptable. La présidence de la République, après avoir organisé des réunions de travail
avec le ministère des finances et l’Agence pour l’informatique financière de l’État pour
connaître l
’état du marché des prestataires, a sélectionné au premier semestre 2016 deux
sociétés pour l’édition de son nouveau logiciel
2
. Les conditions de déploiement et
d’adaptation du logiciel aux spécificités de la Présidence font actuellement l’objet d’analyses
spécifiques qui permettront de sélectionner le prestataire finalement retenu pour le
développement de l’application.
Lors de l’examen du précédent exercice, la Cour s’interrogeait sur
les conditions de
l’articulation avec le système utilisé par l’ensemble
des autres administrations
de l’État
(
Chorus
). Les services de la Présidence ont décidé d’exclure l’utilisation de cet outil, qui
serait inadapté à la gestion financière de celle-ci
, pour privilégier le choix d’un
autre logiciel
compatible avec les contraintes de la gestion budgétaire et comptable publique. La question
des relations entre les deux systèmes ferait cependant
l’objet d’une attention particulière pour
assurer l’efficacité d
es relations financières entre la Présidence et les autres administrations de
l’État
3
.
En tout état de cause, la configuration définitive du nouvel outil, qui devra être
partagé par le service financier et les gestionnaires de crédits des entités opérationnelles et
répondre aux besoins propres de chacun d’eux, ne pourra être arrêtée qu’une fois
rendus les
arbitrages sur le référentiel budgétaire et comptable, mais aussi en tenant compte des
développements, évoqués ci-après, relatifs au pilotage et au suivi de la gestion, notamment
concernant le contrôle interne (comptable et budgétaire) et le contrôle budgétaire.
2
Les recherches se sont tournées vers des produits existants, adoptés par de nombreux établissements publics, et
desquels il a été possible de bénéficier de retours d’expérience. La présidence de la République s’appuie
notamment sur l’offre UGAP multi
-éditeurs proposée en matière de supports logiciels adaptés à la gestion
budgétaire et comptable publique.
3
Le système d’information actuel permet l’intégration des comptes en fin d’année dans la comptabilité de l’
État,
grâce à une table de transposition prévue à cet effet, alors que les relations avec les fournisseurs et les
administrations redevables peuvent s’opérer
via
le portail
Choruspro
.
4
Au déploiement du nouveau logiciel comptable et budgétaire devrait également
correspondre celui d’un système d’information relatif à la gestion de la paie et des ressources
humaines, qui n’existe pas actu
ellement au sein de la Présidence bien que les dépenses de
personnel représentent un enjeu très significatif (près des deux tiers des dépenses de la
Présidence). Les logiciels comptable et de la paie ne dialoguent ainsi pas suffisamment entre
eux et font l
’objet d’intégrations manuelles par le service des ressources humaines et des
finances. Le développement d’un outil intégré de gestion des ressources humaines fera l’objet
d’une réflexion à la suite du déploiement de l’application budgétaire et comptable,
les
services de la Présidence estimant que celui-ci constitue un préalable nécessaire du fait de la
complexité du projet.
B.
A
MELIORER LE PILOTAGE ET LE SUIVI DE LA GESTION
2.
Consolider les outils de pilotage et de suivi des achats
La Cour avait souligné, lors des précédents exercices, les progrès accomplis par la
Présidence concernant les achats, tout en faisant part des efforts restant à réaliser pour en
renforcer le pilotage stratégique et le suivi.
Pour répondre à cet enjeu, des mesures opérationnelles ont été engagées à partir de
2014 : actualisation annuelle de la cartographie des achats et extension de son périmètre,
recours accrus à des marchés mutualisés, élaboration d’un guide de déontologie et
amélioration des procédures internes au pôle achats, notamment par la mise en place d’un
système de suivi et d’alerte pour anticiper le lancement des procédures ou la reconduction des
marchés.
Ces mesures ont conduit en 2015
à la conclusion d’un marché m
utualisé concernant
l’achat de vins de champagne, ainsi qu’au lancement d’une procédure de marché de denrées
alimentaires pour les besoins du Palais de l'Élysée, du restaurant administratif et de la crèche.
Elles trouveront également une traduction concrète avec le recours à un marché
interministériel pour le personnel des « extras » et le renouvellement du marché des fleurs,
plantes, et accessoires pour végétaux qui prendront plein effet en 2016. Dans le même temps,
l’outil de suivi des achats destiné à sé
curiser les renouvellements de marchés, développé par
le pôle achats en 2015, devra permettre de réduire les risques constatés lors des exercices
précédents.
Par ailleurs, le nombre de marchés publics passés par la Présidence en 2015 reste
important, avec notamment la conclusion de marchés nouveaux et structurants pour les
bâtiments (marché de conception, réalisation, exploitation et maintenance des ascenseurs et
appareils de levage ; raccordement du Palais de l'Élysée au réseau de froid urbain) mais aussi
pour l’informatique de la Présidence (accord cadre interministériel de stockage des données
informatiques). Les vecteurs interministériels d’achats ont également été utilisés en 2015,
notamment sur des secteurs à forts enjeux financiers, devant ainsi permettre à la Présidence de
réaliser à terme des économies (par exemple,
les marchés de l’UGAP concernant la fourniture
de gaz de ville, d’électricité ou de licences bureautiques).
Ces efforts de rationalisation se sont traduits par un accroissement des dépenses sur
marchés. Ainsi, pour les trois services supports de la présidence de la République (intendance,
informatique et administration, conservation des résidences présidentielles), qui représentent
79 % des dépenses en 2015 (70 % en 2014), la couverture des dépenses par des marchés
publics est passée de 57 % en 2014 à 70 % en 2015 (plus de 90 % pour le service de
l’administration et de la conservation des résidences présidentielles). Le recours à de
nouveaux marchés interministériels pour le service informatique devrait également permettre
5
d’optimiser le taux de couverture constaté, notamment pour couvrir des dépenses relatives à la
maintenance réseau, téléphone Palais et accessoires bureautiques (environ 0,8 M€ de dépenses
hors marchés en 2015).
Le taux de
couverture du service de l’intendance a toutefois fortement diminué entre
2013 (31 %) et 2015 (19 %), même si une amélioration substantielle devrait être constatée dès
2016 avec la notification de deux marchés structurants (achat de denrées alimentaires et achat
de fleurs). Cette dégradati
on s’explique notamment par un
retard constaté dans le lancement
d’une nouvelle procédure relative aux marchés de restauration
qui a pour objectif, pour la
première fois, de couvrir non seulement les besoins du restaurant des personnels, de la crèche
mais également du Palais. Par conséquent, une partie importante des prestations de
restauration ont été commandées hors marchés en 2015 et, compte tenu de la part qu’elles
représentent dans le montant total des achats de l’int
endance, ont mécaniquement entraîné une
dégradation du taux de couverture constatée pour ce service.
Ces évolutions se sont accompagnées
d’une optimisation de l’organisation et de la
professionnalisation du pôle achats au cours de l’exercice 2015. Désormais, il est associé aux
conférences budgétaires annuelles, ce qui devrait lui permettre de mieux définir la stratégie
d’achats et le plan d’action à mettre en œuvre, ainsi que de renforcer le suivi et la sécurisation
des achats. Le déploiement de la nouvelle application NABUCO devrait donner au pôle
achats un outil de restitution et d’analyse plus performant lui permettant d’optimiser la
str
atégie d’achats.
Les tests réalisés sur six procédures notifiées en 2015 confirment une maîtrise
satisfaisante des procédures et d
e la règlementation applicable à l’exception d’un cas.
3.
Poursuivre l’encadrement des procédures
La Cour avait constaté, à l’i
ssue du précédent contrôle, les progrès réalisés dans la
formalisation des règles et procédures applicables à la gestion des moyens de la présidence de
la République, notamment sous la forme d’instructions visant à mieux encadrer les modalités
de mise en œuvre de certaines dépenses. L’ensemble des dispositions applicables ont été
compilées, en 2015, dans un classeur des procédures qui a également été numérisé.
S’agissant des dépenses, de nouvelles consignes, déjà évoquées lors de l’examen de
l’exercice préc
édent, ont été formalisées afin de mieux encadrer la prise en charge et le
paiement des frais de déplacement liés aux voyages officiels et aux missions individuelles.
Une note du 23 mars 2015 recense les frais pris en charge par la présidence ainsi que leurs
modalités de paiement, et définit les pièces justificatives à produire pour les dépenses qui
n’ont pas donné lieu à engagement préalable. Cette note a été diffusée à l’ensemble des chefs
de service et à tous les missionnaires potentiels du cabinet du président de la République.
Deux
mémentos
, décrivant les procédures propres aux déplacements en France et à l’étranger,
sont par ailleurs annexés à cette note et adressés systématiquement aux préfectures et aux
ambassades afin de les informer du circuit de la dépense.
S’agissant des recettes,
la Cour a déjà recommandé, pour limiter au maximum la
manipulation de chèques et d’espèces et pour simplifier le traitement administratif induit, le
recours, chaque fois que possible, à un moyen de paiement électronique. Une première
expérimentation d’encaissement par terminal de paiement électronique (TPE), réalisée lors
des journées européennes du patrimoine, a ainsi été étendue aux encaissements du restaurant
administratif et représente désormais plus de la moitié de ses paiements.
6
La formule du prélèvement a par ailleurs été proposée à partir de 2014 aux usagers
de la crèche et aux occupants du palais de l’Alma pour le paiement de leurs charges locatives.
Lors de l’examen de la gestion 2014, la Cour avait regretté que seule une minorité d’entre eux
avait jusqu’alors répondu favorablement. En 2015, le paiement par prélèvement a conquis un
nombre plus important d’usagers de la crèche, près des trois
-quarts des familles bénéficiaires
en 2016 ayant choisi cette option. Il convient cependant de poursuivre les efforts entrepris afin
que le champ couvert par ce mode de règlement soit encore étendu
4
, notamment pour les
résidents du palais de l’Alma qui ne sont que 10 % à l’avoir choisi.
Afin d’encadrer plus strictement les paie
ments et encaissements effectués en dehors
de la caisse du comptable, des régies ont été constituées au sein de la Présidence. La première
d’entre elles a été créée en septembre 2015 à l’occasion des journées européennes du
patrimoine, suivie de la créatio
n d’une régie de recettes au sein
du service des présents
diplomatiques
, qui propose, en fin d’année, une liste d’articles
aux personnels de la
présidence. En 2016, ce mouvement se poursuit avec la mise en place de deux régies
d’avances
pour la crèche et l
’intendance,
pour l
es dépenses occasionnelles d’alimentation et
de fonctionnement.
S’agissant enfin de la
comptabilité
, les travaux réalisés par la Cour à l’occasion du
présent contrôle confirment que, bien qu’ayant été améliorés au cours des derniers exer
cices,
les inventaires physiques des biens mobiliers et immobiliers constituant l’actif du bilan restent
incomplets et ne sont pas rapprochés des comptes. Les services de la Présidence ont confirmé
que le suivi des biens et leur rapprochement de la comptabilité sont pris en compte dans le
cadre de l’évolution du système d’information financière.
4.
Sécuriser la gestion financière par le développement du contrôle interne
Un premier progrès significatif a été réalisé lors de la mise en place, en 2009, d’un
contrôle de gestion, rattaché depuis lors, en 2013, au directeur de cabinet. Ce dispositif a
notamment permis d’ajuster l’organisation, le fonctionnement ou les moyens consacrés à
certaines missions importantes, par exemple le service automobile ou la régulation.
L’utilité du contrôle de gestion s’est confirmée au cours de l’exercice 2015, qui a vu
se concrétiser de nouvelles avancées. Trois audits ont été réalisés, consacrés respectivement
au service des estafettes, à la gestion de la presse et à la gestion du parc locatif du palais de
l’Alma (cf.
infra
). L’audit du service des estafettes a permis d’engager des mesures
d’optimisation du service (formalisation des procédures, élaboration de fiches de postes,
rationalisation des trajets). Les missions du serv
ice ont notamment été recentrées sur son cœur
de métier (l’acheminement et la transmission des plis officiels). L’audit de la gestion de la
presse n’a en revanche pas abouti à une modification de l’organisation existante, la gestion
des abonnements continu
ant de faire intervenir, d’une part, le
pôle ressources humaines pour
l’engagement et la certification du service fait et, d’autre part, le
pôle finances pour le
paiement de la dépense
5
.
Le contrôle de gestion a également permis la mise en place, à partir de 2015, d’un
tableau de bord synthétique
à l’attention des autorités supérieures de la Présidence, en
complément des indicateurs d’activité ou de résultat existants. Même si le caractère
déclaratif
4
Même s’il convient de rappeler que la réglementation en vigueur laisse le débiteur libre du choix du mode de
paiement qu’il s
ouhaite adopter.
5
Cette situation, si elle n’a pas empêché de réduire significativement le coût de la presse, par la rationalisation
du nombre de journaux diffusés et du nombre de bénéficiaires, reste contraire au principe de séparation de
l’ordonnateur
et du comptable puisque la cheffe du service des ressources humaines et des finances à la fois
engage et paie la dépense.
7
de certains des indicateurs retenus et l’impossibilité d’en vérifier la cohérence en les croisant
avec les données comptables présentent
des limites, il s’agit d’un instrument utile de suivi de
l’activité des services. Dans le tableau de bord s
ynthétique 2012-2015, vingt-deux objectifs et
indicateurs d’activité ou de performance ont ainsi été examinés concernant l’ensemble des
services de la Présidence.
Jusqu’en 2015, le
contrôle interne est demeuré embryonnaire
6
. L’enjeu de la qualité
des comptes avait été rappelé par la Cour dans son rapport relatif à la gestion 2013, le
développement d’un véritable contrôle interne constituant un levier nécessaire pour mettre en
place des instruments adaptés de pilotage et suivi de la gestion. Une démarche a été engagée,
formalisée dans le cadre d’une note interne de janvier 2015 présentant les modalités de
déploiement d’un
contrôle interne comptable.
Cette démarche s’inspire de la méthode et des outils mis à disposition par la direction
générale des finances publiques, en se limitant à ce stade au seul service des ressources
humaines et des finances. Cette option se justifie si on considère que ce service assure, pour le
compte de l’ensemble des entités, le suivi des opérations comptables et la confection des
états
financiers, mais il serait souhaitable que la démarche soit à terme étendue à l’ensemble des
services de la Présidence. En l’absence d’une séparation entre les fonctions d’ordonnateur et
de comptable au sein de la présidence de la République, le contrôle interne comptable apparaît
en effet comme un volet fondamental du cadre comptable et budgétaire de la Présidence.
Une cartographie des processus
comptables a d’abord été élaborée, qui comporte
notamment un descriptif des tâches complété, suite à la recommandation de la Cour, par la
mise à disposition, pour les principales procédures
7
, de « logigrammes » destinés à identifier
précisément les enjeux, les risques et les modalités des contrôles propres à fiabiliser la
fonction comptable. Les services estiment que ces logigrammes ont une utilité avérée pour le
fonctionnement courant mais également dans la perspective de la mise en place du nouveau
système d’information budgétaire et comptable.
A l’appui de cette cartographie des processus, une
cartographie des risques et un plan
d’action
ont été établis, dont les objectifs en 2016 portent sur la commande publique, les
immobilisations, les rémunérations et les régies. Un guide des procédures comptables, dont la
rédaction constituait un préalable, a été rendu disponible courant 2015.
Malgré ces progrès importants, faute de contrôles automatisés dans l’outil
informatique actuel, les contrôles demeurent toutefois manuels au travers de fiches de
contrôle permettant la traçabilité des contrôles. Le nouveau système
d’information devrait
permettre d’automatiser et donc de fiabiliser le contrôle interne comptable.
Pour compléter le contrôle interne comptable, il apparaît indispensable que soit mis
en œuvre un
contrôle interne budgétaire adapté aux besoins des services de la présidence de la
République. La qualité des comptes ne peut en effet être dissociée de celle des opérations
mises en œuvre en amont et elle dépend, en particulier, du respect des procédures et de
l’efficacité des vérifications effectuées par les ser
vices gestionnaires eux-mêmes lors des
différentes phases de la dépense (ou de l’encaissement des recettes).
6
Il se matérialisait, au sein de la chaîne comptable de la présidence de la République, par un descriptif des
procédures, sous forme de fiches, ainsi que par un cartouche de signatures apposé sur chaque pièce de dépense et
de recette, qui permettait un contrôle à trois niveaux portant notamment sur l’existence de la certification du
service fait
, l’exacte imputation des dépenses, la disponibilité des crédits et la validité de la dette.
7
Prévision budgétaire, exécution de la dépense, perception de la recette, gestions de la trésorerie et des marchés.
8
Au regard des impératifs de sécurité et de bonne gestion, ce dispositif devrait être
complété, selon des modalités appropriées, par un véritable contrôle budgétaire, la fonction
étant aujourd’hui exercée par la chef
fe du service des ressources humaines et des finances
(qui est aussi,
de facto
, ordonnateur d’une partie des crédits et responsable des opérations
comptables).
Enfin, les vérifications au
xquelles elle a procédé sur les dépenses de l’exercice 2015
conduisent la Cour à recommander plusieurs mesures pratiques propres à garantir un meilleur
respect des règles budgétaires et comptables :
-
le rappel de l’obligation de joindre systématiquement a
ux documents établis pour
demander le paiement d’une dépense les pièces justificatives correspondantes, précises et
complètes ;
- la sécurisation de certaines opérations par une plus grande précision des pièces
justificatives produites à l’appui des dépens
es de nature exceptionnelle ;
-
une grande vigilance sur le fait que la réalisation d’achats répétés effectués auprès
d’un même fournisseur devrait conduire, au regard tant du montant cumulé des dépenses que
de la possibilité de bénéficier de tarifs compét
itifs, à envisager la passation d’un marché.
II.
LA SITUATION FINANCI
ERE ET L’EXECUTION 2
015
Les comptes de la P
résidence sont retracés sous la forme d’une comptabilité
générale, en vertu de laquelle les dépenses sont enregistrées en droits constatés, et une
comptabilité budgétaire, dans laquelle elles le sont au moment de leur paiement.
La Cour présente ci-après ses observations sur les comptes et la gestion de la
dotation de la présidence de la République en 2015, successivement au titre de la comptabilité
générale (compte de résultat et bilan, tels qu’ils sont joints en annexe) et de l’exécution
budgétaire (montant et évolution des dépenses et des recettes, qualité de la gestion).
A.
LES COMPTES A FIN
2015
1.
Le compte de résultat
Les charges (100,02 M€) et les produits (103,23 M€) s’établissent à un niveau quasi
équivalent à celui constaté en 2014 (respectivement - 0,02 % et - 0,01 % par rapport à
l’exercice précédent). Contrairement à 2014 où tous les postes d’exploitation connaissaient
une diminution de leurs
charges (achats, charges externes, impôts, salaires, à l’exception des
dotations aux amortissements et provisions),
l’exécution 2015 montre une augmentation des
achats (+ 6,2 %), des impôts (+ 0,4 %) faisant face à une diminution des charges externes
(- 4,1 %)
et des salaires
(- 1,2 %).
La progression des sommes provisionnées (+ 23,7 %) reflète essentiellement
l’évolution de la prise en compte des risques salariaux. Les dotations aux provisions pour les
allocations de retour à l’emploi et pour le compte é
pargne temps constatées au 31 décembre
2015 (3,04 M€) sont supérieures à celles restituées au 31 décembre 2014 (1,31 M€). Une
provision pour risques contentieux a notamment été dotée à hauteur de 0,2 M€ en 2015. Les
dotations aux provisions pour les charges de travaux et de gros entretien ont diminué, avec un
abondement (0,5 M€ contre 1,45 M€ en 2014) nettement inférieur aux reprises effectuées
(1,72 M€).
9
Les produits d’exploitation sont relativement stables (+
0,04 %). Tandis que la
dotation initiale de la Présidence diminue (-
1,16 M€, soit
- 1,20 % par rapport à 2014), les
reprises sur provisions pour charges augmentent de façon significative (+
1,25 M€, soit
+ 261,1 % par rapport à 2014), suite aux travaux effectués en 2015 relatifs notamment à la
mis
e en place d’un nouveau réseau de climatisation et à la rénovation des ascenseurs. Les
produits financiers diminuent de près de 100 % suite à l’application pour la première année
pleine de l’arrêté du ministre du budget du 15 septembre 2014 portant applica
tion de l'article
141 du décret du 7 novembre 2012 relatif aux dépôts facultatifs de fonds au Trésor
8
. La
rémunération perçue est ainsi nulle en 2015 (0,58 M€ en 2014).
Conformément aux recommandations de la Cour, 4,1 M€ de la quote
-part de
subvention d’investissement, calculés selon les durées d’amortissement des biens que cette
subvention vient financer, ont été affectés au résultat en produits exceptionnels.
Le résultat de l’exercice, à nouveau positif, s’établit à 3,21 M€, en hausse de 0,6 %
par rapport à 2014.
2.
Le bilan
Le volume du bilan de la Présidence, qui avait à nouveau progressé en 2014, connaît
une diminution en 2015. Il s’élève à 42,96 M€ fin 2015, en baisse de 11,3
% par rapport à
2014.
Le passif est marqué en particulier par l’augmentation
des capitaux propres (32,5
M€
soit + 15,7
%), due notamment à l’affectation des résultats aux réserves, qui progressent
fortement, de 10,2
M€ à 13,3 M€.
Cette situation favorable s’accompagne d’une réduction importante des dettes qui
diminuent de 48,7 %.
Les dettes à l’égard des fournisseurs sont en baisse (4,1 M€ contre
6,3 M€ en 2014), mais la réduction la plus significative concerne les dettes envers les
administrations (6,1 M€ contre 12,1 M€ en 2014), qui traduit à la fois la réduction des
effectifs des services
9
et un meilleur suivi des remboursements aux administrations des agents
mis à disposition
10
.
On relève en outre la hausse des amortissements, de 11,2 à 15,2
M€. Les
disponibilités
diminuent de 37,4 M€ à 31,1 M€, principalement du fait de l’améli
oration du
remboursement des dettes aux administrations et de la disparition des intérêts du compte de
dépôt au Trésor qui se répercute nécessairement sur le solde de trésorerie.
B.
L
’
EXECUTION DU BUDGET DE
2015
1.
La loi de finances initiale et l’exécution budg
étaire
La dotation votée en loi de finances initiale (LFI) s’établissait, pour la première fois,
au montant symbolique de 100,0 M€. Elle était de 101,66 M€ en 2014, 1,66 M€ ayant été
reversés au budget général de l’
État en loi de règlement pour 2014, conformément à la
volonté affirmée d’une réduction des dépenses de la Présidence, ramenant ainsi la dotation
effective à 100,0 M€.
8
L’encours des fonds déposés au Trésor par la
Présidence n’étant plus rémunéré à 1
% mais par référence à
l’EONIA minoré de 0,15
%.
9
Effet en année pleine de la réduction des effectifs observée en 2014 (cf.
infra
).
10
Pour mémoire, les comptes au 31 décembre 2014 intégraient encore des montants élevés de charges dont le
paiement n’avait pas été appelé par les ministères concernés, dont 6,48 M€ pour le ministère de la défense
.
10
Les autres produits se sont élevés à 8,05 M€ en exécution, en augmentation de
77 %
par rapport à la prévision de la LFI et de 17
% par rapport à l’exécution 2014. Pour 6,53 M€,
il s’agit de produits exceptionnels (quote
-
part des subventions d’investissement virée au
résultat de l’exercice pour 4,1 M€, reprise des provisions sur travaux réalisés pour 1,7 M€).
Les produits divers de
gestion (1,52 M€) baissent de 24,5 %. Suite à l’application,
depuis le 1
er
juillet 2014, du nouveau régime de rémunération des dépôts de fonds prévu par le
décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable, le compte bancaire de
la pré
sidence de la République n’est plus rémunéré (le montant des intérêts versés était de
0,58 M€ en 2014, avec une rémunération nulle sur le second semestre de l’exercice).
Les recettes du restaurant connaissent une baisse de plus de 40 000
€
(0,54 M€)
tandis que les produits locatifs des logements augmentent de 10 000
€
(0,19 M€). Ces produits
récurrents ont également été complétés en 2015 par un cofinancement versé par le ministère
de la défense dans le cadre de travaux de remise aux normes et de sûreté des installations (à
hauteur de 0,36 M€ sur l’exercice, cf.
infra
).
2.
Les dépenses de personnel
Le montant des dépenses exposées au titre de la rémunération des personnels, qui
représentent 62,4 % du total des dépenses exécutées, a diminué de 1,4 % en 2015 par rapport
à l’année précédente. Il s’est établi à 67,4 M€
11
et à 65,4 M€ si on ne prend pas en
compte les
heures supplémentaires (1,1 M€) et les rémunérations en «
extra » payées à des personnels
extérieurs (0,9 M€), imputées sur des crédits de fonctionnement
12
.
La Cour observe que
depuis avril 2016, les services de la Présidence ont adhéré à un marché interministériel qui
permet d’employer, de façon simplifiée, cette catégorie de personnel.
Les effectifs employés par la Présidence sont au nombre de 806 agents exprimés en
équivalent temps plein au 31 décembre 2015, chiffre qui n’a pas varié par rappor
t à 2014.
660 agents sont mis à disposition contre remboursement par différentes administrations et 146
sont employés sous contrat de droit public.
La question du caractère inadéquat du régime appliqué aux contractuels de droit
privé (la convention collective nationale du particulier employeur) a trouvé une solution au
plan juridique
13
. En conséquence, et conformément à l’appréciation formulée à plusieurs
reprises par la Cour, les contrats des agents régis par la convention collective précitée sont
progressivement transformés en contrat de droit public. Ces contrats de droit privé, qui
affectaient 38 emplois au 31 décembre 2012, concernent, en mars 2016, 14 agents qui ne
souhaitent pas relever de ce nouveau dispositif contractuel.
La baisse de la masse salariale constatée en 2015, alors que les effectifs sont
demeurés stables, résulte de l’extension en année pleine des réductions d’emplois intervenues
en 2014.
Le recours aux heures supplémentaires, non conforme au droit en vigueur, a diminué
en 2015 : leur coût,
qui avait représenté 1,55 M€ en 2013, puis 1,62 M€ en 2014, s’établit à
1,45 M€ en 2015.
11
68,2 M€ en 2014
,
12
66,3 M€ en 2014
,
13
Le Tribunal des conflits, par décision du 9 février 2015, a jugé que les contractuels
recrutés par l’É
tat pour
exercer des fonctions dans les services de la présidence de la République ont la qualité d’agent public
.
11
Plusieurs leviers ont été mobilisés pour répondre à la recommandation de la Cour des
comptes de réduire ce type de dépenses : externalisation des tâches (par exemple par le
recours à un marché pour certaines activités)
; mise en place d’une nouvelle organisation du
travail dans certains secteurs d’activité (meilleure gestion des amplitudes horaires,
requalification de certains emplois, introduction du régime des astreintes) ; recours au
personnel d’extras ou recrutements compensés par des non
-
remplacements d’emploi
s
…
Toutefois, cet usage, encore excessif, requiert que des efforts de régularisation soient
poursuivis. La présidence de la République a fait part des récentes réflexions engagées pour
substituer dans certains services un régime de sujétion sous la forme d’une indemnisation
forfaitaire, remplaçant les heures supplémentaires.
Lors de l’examen de l’exercice précédent, la Cour avait plus particulièrement
constaté
le recours aux heures supplémentaires par les personnels du groupe de sécurité de la
présidence de la République (GSPR). Les temps de travail du GSPR sont organisés selon une
alternance qui définit, selon les semaines, la position des agents (en service, en entraînement
ou renfort, en repos), mais les contraintes de sécurité peuvent conduire à solliciter fortement
les agents sur certaines périodes, occasionnant la réalisation d’heures supplémentaires
pouvant être importantes.
La Cour recommandait
d’engager une réflexion sur une comptabilisation plus stricte,
au regard des besoins opérationnels réels, des temps de service, qui s’appuient sur une base
déclarative, afin de maîtriser la croissance des heures supplémentaires et des coûts induits.
Des rè
gles s’appliquant aux heures supplémentaires selon la nature des missions et le moment
où les heures en question ont effectivement été définies. La validation par la hiérarchie des
déclarations
doit permettre de s’assurer, d’une part, de la nécessité des
heures
supplémentaires déclarées au regard de l’activité opérationnelle du service et, d’autre part, de
leur réalisation effective au regard du temps de travail réel de l’agent.
La Cour a été amenée à effectuer des tests sur un échantillon
14
de dossiers de
remboursement des rémunérations des personnels mis à la disposition de la présidence de la
République. Elle a constaté que les contrôles étaient dûment effectués pour vérifier et valider
les calculs opérés par les administrations, l’émission
, par ces dernières, du titre de perception
donnant lieu à validation du service fait par la Présidence. Les contrôles sont tracés et le
service fait est attesté.
Toutefois, l’absence d’un outil spécifique rend nécessaire le déploiement d’un
nouveau système d’informatio
n relatif à la gestion de la paie et des ressources humaines, qui
devrait être envisagé à la suite de la mise en place effective de la nouvelle application
budgétaire et comptable (cf.
supra
).
Enfin, la Cour
a pu s’assurer que les vingt rémunérations les p
lus élevées
n’excédaient pas le seuil de 13
000 € net fixé pour les collaborateurs du Président.
3.
Les dépenses de fonctionnement
a) Le fonctionnement courant
Les dépenses de fonctionnement se sont élevées à 14 M€ (contre 13,8 M€ en 2014),
soit une hausse de 1,5 %.
14
L’échantillon retenu représente
11 % de la masse salariale des personnels mis à disposition.
12
L’augmentation
des
dépenses
concerne
notamment
les achats
alimentaires
(+64 000
€
, soit + 3,7
% par rapport à 2014) et le recours aux maîtres d’hôtel d’extras
(+
0,25 M€
, soit+ 40 % par rapport à 2014) en raison de la forte activité au palais de
l’Elysée
en 2015 (organisation de dîners d’
État et réceptions officielles)
15
.
Certaines hausses résultent de choix stratégiques comme les actions de formation
professionnelle (76
000 €), la refonte du site
elysee.fr
(30
000 €)
, ou encore
l’externalisation
de la réalisation des panoramas de presse (66
000 €) et celle des prestations de retranscription
(54
000 €).
Dans le même temps des économies ont été réalisées : diminution du montant des
heures supplémentaires (0,15 M€) conjuguée au recours à des marché
s permettant de réaliser
des économies,
par exemple sur la téléphonie et les communications (0,42 M€) ou les
locations mobilières dans la cadre de l’organisation d’évènements (0,2 M€). Elles ont permis
,
d’une part, de contenir la hausse globale des dépense
s de fonctionnement et,
d’autre part, de
financer des dépenses de sécurisation des bâtiments.
b) Une gestion optimisée du parc automobile
Dans le cadre de son précédent contrôle, la Cour avait relevé les progrès concernant
la gestion du parc automobile par sa maîtrise et le choix de recourir à des véhicules
écologiques (véhicules électriques de type
ZOE
et fourgonnettes électriques) permettant
d’effectuer des déplacements plus écologiques et moins coûteux.
Le parc automobile n’a pas connu d’évolution significative entre 2014 et 2015. Il
compte 70 véhicules en 2015 contre 69 en 2014
16
. La part des véhicules propres (électriques et
hybrides) représente désormais 18,6% en 2015 contre 13 % en 2014. La Présidence utilise
également 22 véhicules prêtés par des constructeurs automobiles (21 en 2014) ainsi que 45
véhicules mis à disposition du GSPR par le ministère de l’intérieur (37 en 2014). La Cour
r
ecommande, à cet égard, l’intégration dans le budget de la Présidence des crédits nécessaires
à la couverture des frais engagés par le ministère de l’intérieur pour l’utilisation des véhicules
et à leurs remboursements contre facturation.
De ce fait, les dépenses de fonctionnement du parc automobile ont connu une légère
baisse en 2015 (260 793 €) après une diminution importante entre 2013 (334 000 €) et 2014
(268 000 €).
En ce qui concerne les charges d’entretien, le coût kilométrique annuel en 2015
(0,41
€/km) diminue légèrement et
,
comme en 2014 (0,45 €/km)
,
inclut l’ensemble des
dépenses inhérentes
à l’ensemble des
véhicules du parc automobile de la Présidence, à
l’exclusion de l’amortissement qui n’est effectué que pour les véhicules appartenant en prop
re
à la Présidence
17
.
Enfin, s’agissant du coût des assurances, la Cour avait relev
é
qu’une
renégociation
des contrats, et la souscription de contrats « tous risques », en fonction de la valeur des
véhicules, devraient permettre une économie sur ce poste.
15
Organisation de onze dîners officiels comptant plus de 180 couverts en 2015, contre 7 en 2014, et de 392
réceptions officielles en 2015, contre 374 en 2014.
16
Auxquels s’ajoutent deux véhicules de patrimoine.
17
Coût des carburants, entretien et réparations y compris la valorisation de
s horaires de l’équipe du garage
,
assurances et, à compter de 2015, les locations de batteries et des charges liées à la flotte des véhicules
électriques de la Présidence.
Les services de la Présidence précisent que, afin de disposer d’un coût consolidé
fiable et comparable entre les exercices, l’amortissement des véhicules n’est pas intégré dans ce coût, dans la
mesure où le parc de la Présidence est composé de véhicules achetés mais également de véhicules prêtés.
13
Ainsi, à compter du 1
er
janvier 2015, un contrat d’assurance automobile a été passé
via
l’UGAP, distinguant la souscription d’options en fonction de la valeur et de l’ancienneté
des véhicules. Cette
mesure a permis la réalisation d’une économie substantie
lle, le montant
de la prime passant de 80 525 € en 2013, puis
74
200 € en 2014, à 29 512 € en 2015 (
-63 %).
c) Les déplacements présidentiels
En 2015, 138 déplacements ont été effectués (90 en 2014), dont 82 en France (y
compris Saint Barthélemy et Saint Martin, la Guadeloupe et la Martinique), parmi lesquels
28 à Paris et en Ile-de-France, et 56
à l’étranger (dont
33 en Europe).
Les dépenses correspondantes se sont élevées à 13,8 M€, en retrait de 0,5 M€ par
rapport aux prévisions et de 0,7 M€ par rapport
à l’exécution de 2014, malgré un nombre
plus
important
de déplacements. Toutefois, ce montant n’intègre pas les trajets routiers en France,
dont le coût, compris dans les dépenses du service automobile, ne peut être isolé. Il ne
comprend pas non plus les dépenses de rémunérations des personnels mobilisés sur la
préparation et le suivi du déplacement, fonctionnalité de la comptabilité analytique que
devrait pouvoir comporter la nouvelle application budgétaire et comptable.
La baisse des dépenses constatée a été permise par une réduction des dépenses sur les
déplacements à l’étranger et un usage plus rigoureux des moyens aériens. S’agissant des
106
déplacements pour lesquels la voie aérienne a été retenue, il n’a ainsi été fait usage de
l’Airbus A330 que sep
t fois (11 fois en 2014). Neuf déplacements se sont faits sans recours à
l’appareil de secours «
spare
». Par ailleurs, l’effort constaté en 2014 pour encadrer le format
des délégations a été poursuivi. Les missions préparatoires et celles qualifiées de précurseurs
sont réalisées, autant que possible, au moyen de trajets économiques n’excluant pas les
escales.
Ce travail de rationalisation des procédures entourant les frais de déplacement a
abouti à la diffusion d’une note de service signée le 23 mars 2015
, qui rappelle le périmètre
des dépenses prises en charge, les modalités d’engagement ainsi que les justifications à
produire pour les dépenses ne donnant pas lieu à engagement préalable. Elle s’accompagne de
deux
mémentos
à l’usage des préfectures et des postes diplomatiques précisant les procédures
d’engagement et de paiement des dépenses liées à un déplacement présidentiel.
Il convient de souligner les efforts entrepris pour aboutir à une diminution du coût
moyen d’un déplacement lié à l’activité diplomatique du
Président de la République, qui
s’établit à 168 752 €, en baisse de 30,5
% par rapport à 2014 (242
882 €)
18
. Cette diminution
résulte non seulement de la mise en œuvre des mesures prises pour encadrer le volume de
s
délégations, mais également du plein effet en 2015 du marché de billetterie aérienne, conclu
en novembre 2014 avec Air France, ainsi que du recours aux vols avec escale, moins onéreux.
L
e ministère de la défense a mis à jour l’instruction IM120 relative
aux transports
aériens effectués par moyens militaires, en faisant évoluer la méthode de calcul retenue pour
la facturation des déplacements aériens. Le périmètre de facturation reflète désormais les
coûts d’exploitation réellement supportés par l’armée de
l’Air (carburant, assistance en escale,
redevances aéronautiques, quote-
part de l’entretien programmé des matériels etc.). Cette
évolution, qui a pris effet au 1
er
janvier 2016, devrait se traduire par une hausse du coût global
pour la Présidence. Elle répond à une recommandation de la Cour.
18
Le coût des déplacements annulés s’établit à 133 327 €, dont 89 354 € au titre de l’annulation, suite aux
attentats de Paris, de la participation du Président de la République au sommet du G20 qui a eu lieu en Turquie
les 15 et 16 novembre 2015.
14
Les frais d’interprétation et de traduction pris en charge par la présidence de la
République se sont élevés en 2015 à 45
460 €. Ils concernent principalement des prestations
effectuées dans le cadre des déplacements présidentiels, au bénéfice des missions
préparatoires et des équipes techniques lors des missions « précurseurs ».
En revanche, le coût des interprètes de conférence affectés auprès du président de la
République et des ministres lors des déplacements présidentiels est supporté par le service
d’interprétariat du ministère des affaires étrangères et du développement international
19
.
Pour une parfaite transparence des dépenses qui relèvent de la Présidence, il y aurait
lieu que celle-ci demande au ministère ch
argé des affaires étrangères d’évaluer le coût de ces
frais d’interprétariat et de traduction et qu’elle prenne en charge leur remboursement.
4.
La sécurité des personnes et des biens
A l’occasion de l’examen de l’exercice 2014, la Cour des comptes a
vait contrôlé la
gestion de la sécurité des personnes et des biens au sein de la présidence de la République. La
sécurité de la Présidence est assurée par le commandement militaire, pour ce qui concerne la
protection des bâtiments et de leurs occupants (hôtels
d’Evreux et de Marigny,
bâtiments de la
rue de l’Elysée, résidence de l’Alma, fort de Brégançon en cas de réactivation), tandis que le
groupement de sécurité de la présidence de la République (GSPR) est chargé de la protection
du Président à l’occasion de
ses déplacements.
Pour leur part, la résidence et le parc de la Lanterne, auparavant placés sous la
protection d’une compagnie républicaine de sécurité (CRS 1), sont depuis 2015 surveillé
s par
la Garde républicaine, ce qui a permis de réduire significativement le nombre des agents
20
.
Le coût correspondant n’a pas été intégré, à ce stade, dans le budget consolidé de la
présidence de la République, mais demeure supporté directement par le ministère de
l’intérieur, à l’exception de certaines dépenses
relatives aux équipements de sécurité pris en
charge par le commandement militaire (45
633 € en 2015). Dès lors que les effectifs
correspondants sont engagés au bénéfice direct de la sécurité d’une résidence à l’usage
exclusif du Président de la République, il serait cohérent que la charge induite soit inscrite sur
le budget de la Présidence, et donne lieu
à la formalisation d’une procédure de mise à
disposition remboursée.
Les personnels employés par le commandement militaire et le GSPR représentent
plus du tiers (37
%) de l’effectif total des services de la Présidence. Les dépenses relatives aux
effectifs du GSPR (63) et de la Garde républicaine (182 hors encadrement) affectés à des
missions de sécurité sont imputées sur le budget de la Présidence en ce qui concerne la masse
salariale (20,6 M€). Sont également pris en charge les frais de repas de ces personnels
(134
578 €), les achats d’équipements contribuant au soutien logistique dans le cadre de leurs
missions (161
241 €) ainsi que les dépenses induites
par les déplacements du Président de la
République (missions préparatoires ou précurseurs, voyages officiels etc.). Le ministère de
l’intérieur reste quant à lui en charge des conditions d’emploi de ces personnels
, notamment
en ce qui concerne la fournitur
e de l’uniforme ou d’équipements réglementaires tel que l’arme
individuelle de service.
Un important effort de maîtrise des effectifs a été entrepris lors des derniers
exercices.
19
La présidence de la République finance toutefo
is les frais de transport et d’hôtellerie de ces
agents.
20
5 gardes par rotations de 24 heures, contre 5 policiers par rotations de 6 heures auparavant.
15
Les effectifs du GSPR, réduits d’un quart en 2012, sont de 63 personnes au
31 décembre 2015, soit une augmentation de trois ETP par rapport à 2014. Ces personnels
peuvent bénéficier de renforts ponctuels, notamment par l’intermédiaire de la préfecture de
police de
Paris, de la CRS 1 dans l’agglomération parisienne ou encore du
service de la
protection (SDLP) du ministère de l’intérieur pour la sécurité des cortèges. Le coût de ces
renforts, dont certains sont déclenchés directement par les préfets compétents qui en évaluent
le nombre en fonction des risques, n’est pas évalué. Les contraintes liées à l’activité de la
Présidence ont par ailleurs entraîné un recours important aux heures supplémentaires, ayant
nécessité une précision des règles en vigueur par la cheffe du GSPR en lien avec le SDLP (cf.
supra
).
L’effectif total du com
mandement militaire, composé de 250 personnes au
31 décembre 2012, a été ramené à 238 agents. L’analyse des réductions d’effectifs opérées
par le commandement militaire, plus gros service employeur de la Présidence, montre
l’attention à maintenir les pers
onnels attachés aux missions les plus sensibles à un niveau
satisfaisant.
Le commandement militaire et le GSPR bénéficient respectivement du soutien
logistique de la Garde républicaine et du service de la protection (SDLP) du ministère de
l’intérieur, auq
uel le GSPR est rattaché. Ainsi, la Garde républicaine intervient pour la
fourniture et l’entretien des armes du commandement militaire, l’achat des tenues et des
munitions, ainsi que pour l’instruction et la formation. Le coût global de ce soutien logisti
que
n’est pas évalué par la Garde républicaine.
Pour sa part, le SDLP réalise les revues d’armes du GSPR et lui fournit ses munitions
(45
212 €). S’y ajoutent les véhicules mis à disposition du GSPR (cf.
supra
), ainsi que l’achat,
par l’intermédiaire du SA
ELSI
21
, d’armes et d’équipements de protection opérationnelle pour
un montant correspondant à des marchés publics et qui n’a pas été porté à la connaissance des
services de la Présidence.
Pour une parfaite transparence des dépenses réalisées, il serait cohérent que
l’ensemble des coûts supportés par la Garde républicaine et le SDLP pour le compte de la
Présidence soient évalués précisément, intégrés dans le budget de la Présidence et remboursés
aux services concernés, conformément aux dispositions retenues pour les autres types de
charges (telle la rémunération des personnels mis à disposition). Ces remboursements
pourraient
a minima
correspondre à des montants évalués de manière forfaitaire, couvrant les
coûts de fonctionnement concernés.
La Cour des comptes, comme elle avait déjà
eu l’occasion de le demander à plusieurs
reprises depuis 2009, a souhaité connaître l’ampleur et la nature, par personne concernée, des
éventuelles dépenses liées à l’entourage personnel proche du Président de la République,
notamment en matière de protection et de sécurité.
Les services de la Présidence ont répondu que l’entourage personnel proche du
chef
de l’État ne disposait ni de collaborateurs ni de bureaux, et que sa protection était assurée par
les équipes du GSPR en fonction
des circonstances et de l’appréciation de la menace effectuée
par les services du ministère de l’intérieur. Les coûts afférents sont, selon cette réponse,
intégrés dans l’ensemble des dépenses liées à la protection personnelle du Président de la
République.
21
S
ervice de l’achat, des équipements et de la logistique de la sécurité intérieure
du ministère de l’
intérieur.
16
5. La valorisation et l’entretien des espaces verts
A l’occasion
du contrôle
de l’exercice 2014, la Cour a examiné la gestion des
espaces verts relevant de la présidence de la République, représentant une surface de
77 700 m
2
pour une dépense totale de 468 905
€, constituée à près de 90 % de frais de
personnel.
A la demande de la Cour de rationaliser les achats de végétaux, les services ont
indiqué encore travailler à la préparation d’un marché, rendu complexe par la très gran
de
diversité des espèces florales recherchées, tandis que l’avantage financier qui en résulterait ne
serait pas, selon eux, assuré.
Si les transferts saisonniers des ifs et des orangers entre l’hôtel d’Evreux et
l’orangerie du château de Versailles devaie
nt se poursuivre, la Cour avait souligné que la
passation d’un marché à procédure adaptée pouvait être envisagée dès lors que le montant des
dépenses atteindrait le seuil de déclenchement d’une telle procédure. Un marché global de
transport a été envisagé
en 2015 pour l’ensemble des services de la Présidence, mais seul un
marché de transport d’œuvres d’art a finalement été lancé, les dépenses effectuées en la
matière rendant obligatoire une telle couverture juridique. Pour les autres postes de transport
demeurant hors marchés, y compris les transferts saisonniers de végétaux, le seuil de
passation des marchés publics ne serait plus atteint.
Enfin, à la demande de la Cour,
la valeur des matériels figurant à l’inventaire
physique de la cellule parc et jardin a été actualisée. La valeur nette comptable du parc
s’établit à 10
173,19 € TTC fin 2015 (contre une valorisation à hauteur de 102
910 € en 2014,
reposant sur le coût historique de ces matériels), en prenant en compte un amortissement
dégressif sur 5 ans pour les matériels enregistrés en immobilisations et dont la valeur vénale
est supérieure à 1
500 €.
6. Les dépenses du service de l’audiovisuel
Le « secteur communication », qui compte un effectif de 52 agents
22
, est placé sous
l’autorité du conseiller en charge de la presse et de la communication, assisté de deux
conseillers adjoints, ayant aussi la qualité de chef de service. Il regroupe les services en
charge de la presse, de la veille, de la communication numérique et de la photographie et,
enfin, de l’audiovisuel. Par ailleurs, la communication internationale est assurée par une
conseillère de la cellule diplomatique assistée de trois secrétaires soit, au total, 55 agents
affectés à la communication de la présidence en 2015 (54 en 2014).
Les dépenses de fonctionnement et d’investissement du secteur ont été de 1,16 M€
pour l’exercice 2015 contre 1,14 M€ en 2014.
Au sein du service
de l’
audiovisuel, un effort a été réalisé pour planifier les dépenses
d’équipement avec l’élaboration d’un plan triennal d’investissement 2015
-2017, ainsi que la
tenue d’un état des stocks des principales fournitures et d’un inventaire des matériels à
immobiliser comptablement. Au titre de l’année 2015, première année de ce triennal, d
es
investissements ont été réalisés pour la somme de 123
471 €, restant en deçà de l’enveloppe
prévisionnelle.
Le pôle voyage du service
de l’
audiovisuel est fortement sollicité pour la préparation
de chaque voyage présidentiel, engendrant le déplacement d
’un matériel
conséquent,
relativement coûteux et fragile. La Cour suggère qu’une procédure formalisée soit mise en
place pour contrôler physiquement et qualitativement la sortie et le retour de ces matériels.
22
Contre 50 agents en 2014.
17
Il n’a pas été réalisé de sondage d’opinion, ni
fait appel à un cabinet de conseil en
2015.
7. Le coût de quelques évènements
Parmi les dépenses concernant certains évènements exceptionnels, tant dans la
fréquence de leur réalisation que dans leur ampleur, la Cour s’est attachée à mesurer
l’évolution de leur coût au cours des dernières années. Elle n’a pas retenu certains évènements
d’une ampleur politique ou médiatique, si leur réalisation ne se traduisait que par de très
faibles coûts à rattacher à la présidence de la République. Tel est le cas, par exemple, de la
réunion et de la marche des chefs d’État et de
Gouvernement le dimanche 11 janvier 2015.
D’autres évènements, notamment quand ils se renouvellent régulièrement, permettent en
revanche une analyse quantitative.
Le coût des journées européennes du patrimoine a connu une baisse de 25 % entre
2012 (coût global de 217
820 €) et 2015 (162
590 €). Les postes de dépenses les plus forts
restent, d’une part, les installations techniques et mobilières (la moitié des dépenses totales)
et, d’autre part, le
paiement des heures supplémentaires aux personnels de permanence requis
pour ces journées ouvertes
aux visiteurs (plus d’un quart des dépenses). Il est à noter que la
baisse des coûts pour l’organisation de
ces journées atteint une proportion de 31 % au cours
de la période, si l’on tient compte des recettes liées aux ventes de produits dérivés réalisées au
cours de la manifestation.
L’organisation de l’arbre de Noël de l’Élysée comporte quatre grands types de
dépenses : le spectacle, le goûter, les jouets et cadeaux et les autres dépenses relatives à
l’organisation technique de la manifestation. Celle
s-ci, dont le coût avait été significativement
réduit entre 2008 et 2011 en passant de 449
000 € à 310
000 €
23
, a connu un nouvelle baisse
de 34 % entre 2012 et 2015, Cette nouvelle réduction des dépenses (de 172
000 € en 2012 à
114
000 € en 2015) tient, outre un effort mené sur tous les postes de dépenses, à l’organisation
du spectacle dans les locaux de la Présidence, au lieu de recourir à la location d’un th
éâtre,
comme l’avait préconisé la Cour dans son rapport de 2011.
Les cérémonies des vœux du chef de l’État, organisées dans les locaux de la
présidence de la République, ont été au nombre de dix
24
. Leur coût global s’est
élevé en 2015
à 73
000 €, contre 95
350 € en 2012, soit une baisse de 24 %
25
. Ce coût ne tient pas compte
des cérémonies organisées à l’extérieur, qui sont prises en charge par les institutions et
administrations concernées.
8. La conservation et la gestion du patrimoine
a) L’entretien du pat
rimoine immobilier
Les dépenses d’entretien et de travaux sur les immeubles affectés à la présidence de
la République relèvent d’un double financement.
Depuis 2013, une enveloppe dédiée est ouverte au sein du budget de la Présidence
pour couvrir des action
s de sécurité, de mise en conformité ou d’amélioration des
installations. En 2015, les dépenses correspondantes
(2,4 M€ en exécution)
ont notamment
23
Les comptes et la gestion de la présidence de la République
–
comptes du 1
er
janvier 2011 au 15 mai 2012.
24
Vœux au gouvernement, aux personnels, au Conseil constitutionnel, aux corps constitués, au corps
diplomatiq
ue, vœux au cabinet,, vœux à la presse, vœux aux bureaux des assemblées, vœux aux acteurs
économiques, vœux aux autorités religieuses.
25
La baisse aurait été de 31 %, si l’on ne tenait pas compte des frais d’annulation dû au report des vœux aux
corps constitués, initialement fixés au 8 janvier 2015 et qui ont été reportés au 20 janvier 2015.
18
permis d’engager un programme de remise en conformité des ascenseurs et moyens de levage
(0,85 M
€). Des études de maîtrise d’œuvre (
0,12
M€
) ont par ailleurs été lancées pour la mise
aux normes des installations de climatisation, chantier engagé en 2016 pour un coût total de
1,2 M€. Des travaux de remise aux normes et de sûreté des installations ont
également été
menés en 2015 et cofinancés par le ministère de la défense (investissement dont la moitié, soit
0,75 M€, est à la charge de la Présidence).
Toutefois, l’essentiel des travaux réalisés sur les bâtiments utilisés par les services de
la Présidence sont historiquement à la charge du ministère de la culture
via
un établissement
public placé sous sa tutelle, aujourd’hui l’opérateur du patrimoine et des projets immobiliers
de la culture (OPPIC), compétent pour intervenir sur les immeubles classés « monument
historique »
. Afin de rattraper le retard pris dans la mise en œuvre des opérations d’entretien
rendues nécessaires par l’état de dégradation des bâtiments affectés à la
Présidence, un
programme de travaux a été lancé en 2009, prolongé par un nouveau plan triennal 2014-2016,
d’un montant de l’ordre de 20
M€.
Pour l’exercice 2015, l’OPPIC dispose d’un budget annuel, hors reports, de 5,9 M€
en
autorisations d’engagement
-
AE (6,5 M€ en 2014).
L’
opérateur a bénéficié au total, en
2015, de 8,7 M€ de crédits d’investissement en AE, répartis entre une dotation de 5,1 M€ et
un report de crédits de 3,6 M€. Les travaux exécutés dans ce cadre ont donné lieu à des
paiements de 6,5
M€, prolongeant les opérations réalisées les années précédentes (4,6 M€ en
2013 et
4,7 M€ en
2014). 6,5 M€ ont notamment été engagés afin de poursuivre la mise à
niveau du palais de l’Alma, dont les bâtiments se trouvaient dans un état fortement dégradé,
faute d’entretien suffisant depuis plusieurs décennies. Ils ont permis la restauration de
toitures, la réfection de façades, ainsi que la consolidation de certaines fondations (5,8
M€ en
crédits de paiement
). D’autres opérations ont été réalisées pour améliorer les conditions
générales de sécurité des emprises présidentielles. En parallèle, les études lancées depuis 2012
pour approfondir la connaissance historique et sanitaire des bâtiments se poursuivent. Le plan
prévisionnel d’investissement a
notamment pu être actualisé suite aux études sanitaires et
patrimoniales réalisées en 2015.
En 2015, la
dotation annuelle en crédits d’entretien allouée à l’OPPIC (qui
s’établissait à hauteur de 1 M€ en 2014) a été ramenée à 0,8 M€
26
, auxquels s’ajoute un report
de crédits de 188 000 €. Un montant de
0,8 M
€ a été engagé en 2015 sur différentes
opérations (sécurité incendie, restauration des grilles de ventilation de la salle des fêtes,
désamiantage de locaux etc.). Des travaux d’entretien ont été conduits au palais de l’Alma en
2015 (réfection et remise à niveau d’appartements, entretien des menuiseries extéri
eures etc.
pour 0,45 M€ en crédits de paiement
) qui seront poursuivis en 2016. La Cour recommande à
cet égard
de veiller à ce que les crédits d’entretien ouverts par le ministère de la culture au
titre des monuments historiques soient bien utilisés pour couvrir des dépenses de cette nature.
Afin de compléter le plan d’investissement de la Présidence, un avant
-projet de
schéma immobilier des résidences présidentielles a été présenté au directeur de cabinet, en
mars 2016, par
la présidente de l’OPPIC
, qui p
roposait l’articulation du mouvement et de
l’installation des services dans des locaux plus fonctionnels, avec les travaux d’entretien, de
restauration et d’aménagement préalables des bâtiments concernés
. Ces opérations devraient
s’effectuer par phases suc
cessives, réparties sur un calendrier théorique de sept années, dont le
coût
global est estimé à hauteur de 83 M€
. Des échanges ont été entrepris avec le ministère de
la culture pour évoquer les pistes de financement possibles, compte tenu des crédits délégués
à l’OPPIC
comme des ressources que la Présidence est susceptible de mobiliser sur son
propre budget.
26
0,2 M€ ayant été réaffecté aux cérémonies nationales
.
19
Aucun document formel de présentation du
nouveau schéma immobilier n’a été
présenté à la Cour, qui a toutefois obtenu, à sa demande, une note du chef du service de
l’administration et de la conservation des résidences présidentielles à l’attention du directeur
de cabinet, en date du 20 mai 2016 et
présentant l’état d’avancement de la réflexion en
cours.
Les services de l’OPPIC poursuiv
raient actuellement la formalisation des documents de
présentation pour améliorer leur lisibilité, garantir la faisabilité des mouvements de services et
travaux afférents et affiner les estimations financières.
Le schéma immobilier en préparation devrait notamment aborder la problématique
de l’utilisation des surfaces récupérées au palais de l’Alma, à l’issue de travaux en cours.
Dans l’attente de son adoption
, la Cour réitère sa recommandation que les décisions sur
l’utilisation de ces nouveaux espaces soient prises dans le cadre d’une approche globale,
prenant en compte
l’ensemble du parc immobilier affecté à la présidence de la République
.
Cette étude devra intégrer aussi bien les impératifs de regroupement ou de réimplantation de
services, que d’éventuels besoins extérie
urs à la Présidence et en envisageant la possibilité
pour l’État de céder certains immeubles mal adaptés plutôt que d’envisager leur réhabilitation
coûteuse.
Le règlement intérieur du 30 avril 2014, relatif aux concessions de logements pour
les personnels
en fonction à la présidence de la République, prévoit le paiement d’une
redevance dès l’entrée dans les lieux pour les nouveaux occupants ou ceux changeant de
logement, ainsi que l’extension de cette mesure à compter du 1
er
septembre 2015 pour les
autres occupants. L’organisation et la gestion du parc locatif de l’Alma, dans le cadre de la
refonte de ce dispositif, a fait l’objet d’un audit du contrôle de gestion en 2015 (cf.
supra
) qui
a abouti à la détermination des mesures préalables nécessaires, conformément aux obligations
incombant à la Présidence en sa qualité de bailleur
27
. La Présidence s’organise en interne pour
assurer la gestion locative nécessaire à l’application du nouveau règlement (conclusion d’une
convention avec chacun des résidents, établissement des états des lieux, émission de
quittances de loyers
…).
L’importance et les délais de mise en œuvre
des diagnostics et travaux nécessaires
ont cependant repoussé l’entrée en vigueur du dispositif prévu par le règle
ment intérieur à une
date encore inconnue. Il importe que cette situation soit désormais régularisée dans les
meilleurs délais.
b) Le suivi du patrimoine mobilier
Au cours de ses précédents contrôles, la Cour avait observé que les rapports relatifs
aux récolements effectués en mai 2012,
notamment par le Mobilier national, n’avaient été
déposés qu’à la toute fin de 2014. La Cour considère que les récolements des meubles et
objets mis à la disposition de la Présidence, effectués dans les semaines qui précèdent la fin
d’un quinquennat, doivent être disponibles plus rapidement, au maximum dans un délai d’un
an. Cette recommandation fera l’objet d’une évaluation concrète, lors du contrôle de la
gestion et des comptes des années 2017 et 2018.
La Cour a pu constater la pertinence et la fiabilité de la procédure interne de
recensement et de suivi des objets, mise en place en 2011 ; ceux-ci sont désormais inventoriés
et chaque collaborateur en fonctions est tenu de signer, à son arrivée puis à son départ, un état
des
lieux mentionnant les objets et les œuvres en place dans son bureau.
La Cour a pris
connaissance des procès-
verbaux d’état des lieux de conseillers de la Présidence ayant quitté
27
La présidence de la République est notamment tenue de remettre au locataire un logement décent et ne
présentant pas de risques pour la santé et la sécurité des occupants, ce qui requiert de certains travaux, compte
tenu de l’état général des bâtiments du palais de l’Alma.
20
leurs fonctions en 2015 et a ainsi vérifié que cette procédure interne était respectée.
Par ailleurs, une situation d’incertitude prévaut encore, malgré les améliorations
enregistrées dans la période récente, dans le suivi par les déposants, notamment le Mobilier
national, des meubles ou objets mis à la disposition de la présidence de la République : ces
déposants ne sont pas toujours en mesure,
soit de les localiser, soit de prouver qu’ils ne leur
ont pas été restitués.
A la date du contrôle, un total de 412 objets
28
, supposés être présents et inventoriés,
étaient « non vus » ou non identifiés, dont 289 objets émanant du Mobilier national.
En 2014, la Cour exprimait le souhait que des mesures soient prises par les déposants
afin qu’il soit mis fin sans délai à ces désordres. Des travaux ont été menés en 2015
par la
Présidence et les déposants. Les travaux du Mobilier national concernant
le palais de l’Alma,
et ceux de la Manufacture de Sèvres demeurent en cours.
La Cour réitère sa recommandation que soit précisé, dans un texte publié, le régime
juridique des objets mis à la disposition de la Présidence. Il appartient à celle-
ci d’en prendre
l’initiative auprès du ministère de la culture
et de la communication.
Enfin, elle insiste pour que soient intégrés dans le budget de la Présidence les crédits
nécessaires à la couverture des frais engagés par le Mobilier national pour restaurer les
meubles ou objets rendus par elle
29
.
*
La gestion des moyens mis à la disposition des services de la présidence de la
République en 2015 pour leur permettre d’assurer leur fonctionnement traduit la pour
suite de
la tendance pluriannuelle de maîtrise du montant global des dépenses, notamment pour ce qui
concerne les charges courantes et de maintenance, le parc automobile et les déplacements. Ce
résultat a été rendu possible, en particulier, par une stabilisation de la masse salariale et un
recours accru à des modalités d’achats plus économes, dont les résultats effectifs doivent
toutefois être consolidés.
Dans un double souci de transparence et de cohérence avec la démarche adoptée
depuis 2009, visant à ce que la dotation de la présidence de la République permette de couvrir
l’ensemble des moyens contribuant à l’exercice de ses missions, p
lusieurs dépenses (sécurité
de la résidence de la Lanterne ; équipements du GSPR et du commandement militaire ;
réfection des parties non classées des appartements du palais de l’Alma
; restauration des
meubles et objets restitués ;
frais d’interprétariat lors des déplacements officiels
) devraient
être intégrées dans le budget de la Présidence.
Le principal suje
t demeure toutefois la mise en place d’un cadre juridique
moderne et
approprié pour la gestion budgétaire et comptable de la dotation votée en faveur de la
présidence de la République, ainsi que le développement de procédures de contrôle interne
performantes.
signé Didier Migaud
28
Contre 414 (dont 288 non vus pour la première fois entre 1950 et 2007) lors du précédent contrôle de la Cour.
29
Ce budget devrait intégrer le stock des sommes dues, telles que la Cour les avait relevées lors de ses
précédents contrôles, soit une somme totale
de 0,5 M€, auxquelles s’ajouteraient en 2016 les frais de restauration
du salon doré pour un montant évalué à 0,2 M€.
21
ANNEXES RELATIVES
AUX COMPTES DE LA PRÉSIDENCE DE LA RÉPUBLIQUE
LE COMPTE DE RESULTA
T DE L’ANNÉE 2015
LE BILAN DE L’ANNÉE
2015
PRÉSENTATION DE LA DOTATION BUDGÉTAIRE ET DE SON UTILISATION
DE L’ANNÉE 2015
22
23
24
25