KCC
Al602573
KZZ
20/04/2016
591
/
7
61SG
Libortl
•
Égalité
•
Fraltrnitd
RÉPUBLIQUE FRANÇAISE
à
Paris le
2 0
AVR
.
2016
Monsieur le Premier président
de la Cour des comptes
Objet :
Référé relatif
aux
interceptions judiciaires et la Plateforme nationale des
interceptions judiciaires (PNIJ).
Par courrier
en
date
du
18
février
2016,
vous
m'avez
adressé un référé relatif
aux interceptions judiciaires
et
à
la Plateforme nationale des interceptions judiciaires
(PNIJ).
Ce
référé fait suite
au
contrôle portant sur
la
gestion
par
l'Etat des interceptions
par
voie de communications électroniques, dans le cadre des procédures judiciaires, et
sur
les conditions
de
mise
en
place de
la
Plate-forme nationale.
Dans
ce
cadre, la Cour formule plusieurs recommandations qui appellent de ma
part les observations suivantes.
Recommandation
n°1 :
Renforcer la délégation
aux
interceptions
judiciaires
(DIJ)
en la dotant de compétences interministérielles affirmées:
premièrement, lui donner une assise règlementaire plus forte et lui faire prendre
éventuellement la forme
d'un
service
à
compétence nationale ; deuxièmement,
nommer un délégué aux interceptions judiciaires
par
décret
du
Premier ministre,
comme prévu
par
un
arrêté de 2006 ; troisièmement, confier
à
la DIJ la gestion de
tous
les
crédits, qui au sein des programmes budgétaires du ministère de la justice
financent les interceptions, qu'il s'agisse
des
projets
STIJ
et
PNIJ
ou des marchés
passés avec des prestataires techniques ; quatrièmement, renforcer, le cas échéant
par
redéploiement d'emplois, ses moyens humains.
Je
suis tout
à
fait favorable à la transformation de la
DIJ
en
un service à
compétence nationale rattaché au secrétaire général
du
ministère de
la
justice et ayant
une vocation interministérielle. Cette évolution permettra d'assurer le passage d'une
direction
de
projet
à
un
service chargé de superviser
un
outil technologique régalien et
de veiller
à
son
développement.
De
fait, elle conférera
à
la
structure
une
assise
réglementaire plus forte. En outre, cette transformation s'inscrira dans le cadre
d'e
la
réforme de l'organisation interne
du
secrétariat général
du
ministère de la justice déjà
prévue.
H
ôte
l
de
Mat
i
gnon
- 57, rue de
Varenne
- 75
00
7 PARIS
Tél.
: 01
42
75
80
OO
A l'occasion du décret fixant les missions, les compétences et l'organisation de
ce nouveau service,
la
DIJ pourra être renommée « Commissariat aux interceptions
judicaires
»
et son responsable sera désigné par mes soins sur proposition du ministre de
la justice.
Concernant la possibilité de confier à la DIJ la gestion de tous les crédits qui,
au sein des programmes budgétaires
du
ministère de
la
justice, financent les
interceptions (projets STIJ et PNIJ ou marchés passés avec des prestataires techniques),
il
me paraît utile d'étudier différentes hypothèses afin de retenir la meilleure
organisation répondant aux préoccupations de la Cour.
Doter
la
DIJ
d'un
budget propre couvrant les dépenses liées au marché de
maintien en condition opérationnelle et aux évolutions de
la
PNIJ (actuellement
réalisées sur crédits informatiques du programme 310) ainsi que celles liées aux
marchés
à
passer pour des prestations
«
hors PNIJ
»
(relevant actuellement du
programme 166 des frais de justice) suppose que
la
délégation soit renforcée en
ressources humaines. Cette orientation va à l'encontre de la politique de réorganisation
déjà mise en oeuvre par le ministère de la justice visant à recentrer la fonction
«
achats
»
et à mutualiser les compétences budgétaire et juridique. De fait, la création d'une
tranche fonctionnelle au profit de la PNIJ sur l
'UO
informatique du programme 310 a
été préférée ; celle-ci permet une meilleure identification des crédits et une amélioration
du suivi de leur consommation. Cette organisation pourra néanmoins être revue pour
prendre
en
compte les autres crédits budgétaires finançant les interceptions.
Enfin, en matière de ressources humaines,
il
convient de relever que le
déploiement de
la
PNIJ
s'est
accéléré grâce aux crédits supplémentaires octroyés dans
le cadre des plans
de
lutte anti-terroriste I et
II
(période
20
15-2017).
Il
est indéniable
que, pour maintenir en condition opérationnelle la PNIJ, le prochain budget triennal
devra prévoir les crédits nécessaires à
la
pérennisation
de
ce déploiement, à la bonne
prise en charge des évolutions techniques
et
capacitaires ainsi
qu'au
financement des
éventuels travaux relatifs à l'hébergement de la PNIJ au sein de
l'
Etat.
En
outre, la
masse salariale consacrée aux personnels de la DIJ devra être revue pour permettre à
l'
Etat de disposer de
la
maîtrise technique de la PNIJ,
en
recrutant notamment des
profils techniques à des niveaux de rémunération attractifs au regard de ceux constatés
au sein de l'administration mais également dans le secteur privé.
Recommandation n°2 : Renforcer le Commissariat aux communications
électroniques
de
défense (CCED) : premièrement, le transformer en délégation
interministérielle
et
charger le Premier ministre
de
nommer son délégué ;
deuxièmement, le placer sous l'autorité
du
secrétariat général de la défense et de la
sécurité nationale (SGDN); troisièmement, lui
attribuer
une mission claire de chef
de file
pour
tout
ce
qui
concerne les obligations légales des opérateurs de
communication électronique (OCE) et lui confier
la
gestion de tous les crédits
fmançant
leur
«juste
rémunération
»
(investissement et fonctionnement) ;
quatrièmement, renforcer ses moyens humains, le cas échéant
par
redéploiement
d'emplois.
La
Cour préconise quatre axes de renforcement particuliers.
1- Transformer le CCED en délégation interministérielle et charger le Premier
ministre de nommer son
délégué.
Les activités du CCED qui profitent
à
l'ens
em
ble des
départements
ministériels seront renforcées par
la
création
d'un
commissariat interministériel rattaché
au ministre chargé des communications électroniques sur le modèle prévu par
le
décret
2
n° 2016-66 du 29 janvier
2Ul6
mstltuant auprès du ministre chargé de l'économie un
commissaire à l'information stratégique
et
à la sécurité économiques.
Cette création nécessitera de modifier l'article R 1334-1 du code de
la
défense
et permettra d'actualiser les textes régissant le CCED comme
le
suggère la Cour.
Le
nouveau texte devra mentionner le caractère interministériel du commissariat et prévoir
explicitement
la
compétence du CCED sur toutes les obligations légales des OCE en
matière de défense et de sécurité publique.
Dans
ce
schéma, le commissariat sera rattaché
à
la
direction générale des
entreprises (DGE). Ce rattachement répond aux observations de
la
Cour sur le
fait
que
les activités du CCED, traitant avec les autres ministères et les opérateurs de
communications électroniques (OCE), sont étrangères aux missions du secrétaire
général du ministère de 1
'économie et des finances.
La
DGE deviendra ainsi
l'interlocuteur des OCE -
et des entreprises compétentes -
pour l'ensemble des sujets
traités
par
le ministre chargé des communications électroniques et,
d'une
manière
générale, pour les interceptions légales.
Les autres ministres concernés, notamment ceux de l'intérieur et de
la
justice,
participeront à la nomination du responsable de
la
structure. Des comités directeurs
seront créés pour orienter l'activité du CCED.
En
effet, l'expérience de
la
commission
interministérielle de coordination des réseaux et services de télécommunications pour la
défense et la sécurité publique (CICREST), régie par l'article R 1334-2 du code de la
défense qui serait également actualisé, démontre que certaines activités (dont les
besoins des magistrats
et
des services d'enquêtes) sont trop confidentielles pour être
débattues devant l'ensemble des départements ministériels.
2 -
Placer le CCED sous l'autorité du secrétariat général
de
la défense et
de
la
sécurité nationale (SGDSN)
Une telle évolution nécessite des modifications législatives dans le code des
postes et des communications électroniques afin de répartir la régulation du secteur
entre mes services, le ministre chargé des communications électroniques et l'autorité de
régulation des postes et des communications électroniques (ARCEP). L'ajout d'un
troisième acteur, qui priverait le ministre chargé des communications électroniques
d'une partie importante de ses prérogatives,
n'est
pas souhaitable. Il rendrait plus
complexes les relations entre l'Etat et les OCE
et
accroitrait le nombre
d'interlocuteurs. De même, la coordination de l'ensemble des acteurs
pour
établir ou
mettre en ceuvre la réglementation en ce domaine s'avèrerait plus clifficile et ne
manquerait pas d'engendrer un manque de cohérence du dispositif.
C'est pourquoi,
la
création d'un commissariat doté
de
compétences
interministérielles me semble répondre, de manière satisfaisante, aux recommandations
de
la
Cour notamment en matière de gouvernance.
3 -
Attribuer au CCED une mission claire
de
chef
de file pour tout ce
qui
concerne
les obligations légales des OCE
et
lui confier la gestion de tous les crédits finançant
leur
«juste
rémunération
»
L'article R 1334-4 du code de
la
défense ne prévoit pas la compétence du
CCED sur toutes les obligations légales des OCE en matière de défense et de sécurité
publique et doit être modifié
en
conséquence.
De
même, l'arrêté fixant les compétences
du
CCED en date du 25 mai
2001
doit être revu pour tenir compte de l'évolution des missions du commissariat au regard
3
des recommandations
de
la Cour.
Afin
de
mieux souligner
son caractère
intenninistériel, ce texte sera également signé par le ministre de la justice.
S'agissant de la gestion des crédits
et
s'il
est important comme le souligne la
Cour que
la
négociation soit menée par un seul interlocuteur au nom du Gouvernement,
il
me paraît également nécessaire que le ministère de la justice et les départements
ministériels auxquels sont rattachés les services d'enquêtes soient très fortement
impliqués dans ces négociations.
Je souligne que l'établissement des arrêtés tarifaires est déjà mené de manière
conjointe par le CCED, la DIJ et le GIC (groupement interministériel
de
contrôle en
charge des interceptions de sécurité) ; il répond ainsi, de manière partielle, aux
recommandations de la Cour. Afin de renforcer ce travail interministériel et de le
pérenniser,
un
groupe de travail composé du CCED, de
la
DIJ
et
du GIC sera créé.
Toutefois, dans l'objectif de maintenir la différence de nature entre les
interceptions administratives et les interceptions judiciaires,
il
est indispensable que le
ministère de la justice conserve
la
maîtrise du budget afférent.
4
-Renforcer
ses moyens humains, le cas échéant par redéploiement d'emploi.
Grâce aux choix stratégiques qui ont été opérés, notamment dans le domaine de
la dématérialisation des demandes des enquêteurs, de l'évolution des systèmes
d'interception ou de la localisation des appels d'urgence, le CCED a obtenu des
résultats probants qui ont été relevés
par
la Cour.
Ses effectifs doivent être renforcés (dans des proportions comparables à celles
observables dans d'autres pays) pour hù permettre de mieux piloter des projets
demandés aux OCE, de prendre en compte
la
situation des opérateurs les moins
importants, de réagir rapidement si un opérateur refusait de respecter ses obligations
légales ou de répondre aux demandes de ses interlocuteurs, lesquelles ont connu un
renforcement notable
à
la suite des attentats de
2015.
Recommandation n°3 : Renforcer le rôle et
la
composition
du
Comité
d'orientation des interceptions judiciaires (COIJ)
qui
doit, tout comme la DIJ,
relever
d'un
décret
du
premier ministre.
Le renforcement du rôle
et
de la composition
du
COIJ a recueilli
l'a
ccord de
l'ensemble des ministres concernés. Le COIJ devra en outre bénéficier
d'une
légitimité
interministérielle plus forte lui permettant
de
mettre
en
oeuvre une véritable coordination
pour faire face aux défis technologiques concernant les interceptions ainsi que pour la
préparation d'une éventuelle internalisation de la
PNJJ.
A cet effet,
un
décret fixera
sa
composition et ses missions en vue de renforcer son rôle
de
coordination
interministérielle.
Les modifications règlementaires nécessaires seront
réalisées
conjointement à celles relatives au renforcement des compétences interministérielles de
la DIJ.
Recommandation n°4 : Faire prévaloir une interprétation cohérente
du
principe constitutionnel de
«juste
rémunération
»
des
OCE
; passer avec eux des
marchés en la forme dont
les
prix forfaitaires, globalement
à
la baisse, couvriraient
les
réquisitions de toutes les administrations ou autorités indépendantes
concernées.
L'évolution des interfaces, notamment l'automatisation des relations avec les
OCE mise en place par le CCED génère, en proportion du coût global, des coûts fixes
informatiques plus élevés qu'auparavant. De fait, une partie
de
plus
en
plus importante
4
des coûts est liée aux explications foumies par les OCE aux enquêteurs sur
l'interprétation des données transmises. De surcroît, certaines prestations induisent des
coûts dont l'importance varie directement en fonction du nombre et de
la
nature des
demandes dont certaines nécessitent
d'être
traitées
à
plusieurs niveaux
par
les OCE. La
poursuite de
la
sensibilisation et de la formation des enquêteurs
en
ce
domaine est
primordiale.
S'il
s'avère légitime que les OCE soient indemnisés pour la charge que
représentent les interceptions légales, le Gouvernement veillera
à
ce que toutes les
prestations pouvant techniquement être automatisées le soient dans les délais les plus
brefs. Outre une efficacité opérationnelle accrue, cette action conduira
à
mieux
identifier les postes de coût
et
à
rationaliser l'organisation des services des OCE.
De
même, rapprocher la rémunération de
la
structure de coûts (dans laquelle
les coûts fixes augmentent) conduit à plus de forfait
et
à
une meilleure maitrise des
dépenses.
Cette orientation, déjà prise par le CCED, devra être poursuivie
conformément aux recommandations de
la
Cour.
Enfin,
il
conviendra d'établir
un
système cohérent
et
unique de juste
rémunération des opérateurs, système fondé,
sauf
exception, sur une compensation
financière forfaitaire pour les opérateurs les plus importants, comme le recommande la
Cour.
La
mise
en
place de la
PNIJ
pennet
de centraliser le paiement de ces dépenses,
ce
qui facilite l'application
d'un
forfait.
To
utefois, cette forfaitisation globale nécessitera
l'application
d'une
clé
de
répartition permettant d'isoler les volumes d'actes sollicités
par le GIC, la
DIJ
et
les autres administrations légalement habilitées à avoir recours aux
prestations des opérateurs.
A
l'instar des répartitions budgétaires entre les différents
ministères
afin
d'assurer le financement
de
l'investissement
et
des frais de
fonctionnement des équipements prévus aux a)
et
b)
du
IV
de
l'artic
le
D. 98-7
du
code
des postes
et
des communications électroniques,
il
conviendra d'établir une répartition
pour les frais prévus
au
c) de
ce
même article prenant
en
compte tous les services
ou
les
autorités administratives indépendantes qui peuvent avoir obtenu des données des OCE.
Des tarifs
à
l'acte devront enfin être maintenus pour certaines prestations demandées
aux MVNO (opérateurs virtuels)
et
autres petits opérateurs
ce
qui suppose d'actualiser
les arrêtés de tarification.
Recommandat
i
on
n°5 :
charger
la
DIJ
de
passer
des
marchés
à bons
de
commandes
et
à
prix
forfaitaires avec les prestataires privés
d'appui
technique
aux
interceptions
dont
le concours
resterait
nécessaire,
après
le
complet achèvement
de
la
PNIJ,
pour
les
prestations
assimilées ou connexes
aux
interceptions judiciaires,
selon les règles
de
la
commande
publique
et
non
par
des commandes
au
coup
par
coup
dans
le
cadre
des frais
de
justice.
Des mutualisations
seront opérées dans
ce
domaine tant au niveau
interministériel
qu'au
sein
du
ministère de la justice.
En
outre, une analyse juridique
concernant les frais de justice sera nécessaire afin de répondre aux observations de la
Cour.
Recommandation
n°6:
anticiper
l'évolution
de
la
PNIJ
à moyen
terme
(2018-2020)
conformément
au
cycle
de
vie des
ma
tériels
et
des logiciels, en
achevant
avant
la fin 2016 les études relatives
à
l'avenir
de
la
Plateforme,
en
arrêtant
une
programmation
pluriannuelle des
travaux
et
des budgets
pour
les
interceptions judiciaires, ainsi
qu'en
prévoyant
l'hébergement
et
la
maîtrise
technique
par
l'Etat
des
équ
ipement
s de
la
prochaine génération.
L'anticipation des évolutions de
la
PNIJ ainsi que la
pr
éparation de la future
génération d'équipements sera menée avec
l'
ensemble des départements ministériels. A
5
cet égard,
j'ai
décidé de lancer une mission d'inspection technique de
la
PNIJ dont les
objectifs et le calendrier comprennent trois étapes.
La
première concerne la dimension technique du projet. Elle me sera remise
au
plus tard le
1er
août
2016
et visera notamment
à :
- évaluer
Je
projet industriel, sa conception ainsi que
sa
réalisation techniques;
-
évaluer les causes des dysfonctionnements connus et de vérifier la pertinence
des actions correctives en cours de réalisation ;
-
anticiper d'éventue11es nouvelles difficultés;
-
s'assurer de la capacité de la pJate-forme
à
tenir
la
montée en charge prévue
dans les prochaines semaines avec le niveau de performance fixé ;
- vérifier que, dès lors que
la
PNIJ aura
Je
monopole des capacités
d'interception, sa conception actuelle est suffisamment résiliente pour répondre
aux enjeux de sécurité nationale que cette situation lui confère ;
- identifier les évolutions prioritaires
à
prendre en compte du
fait
de
l'évolution technologique
et
de l'accroissement du champ de compétence de la
PNIJ;
Dans un deuxième temps, et au plus tard d'ici le
1
er
septembre 2016, des
recommandations seront formulées concernant :
- l'exécution contractuelle du projet;
- le portage industriel qui semblerait le mieux adapté dans la perspective d'un
nouveau marché public pluriannuel ;
- le cas échéant, les conditions et objets des négociations qui doivent
prochainement débuter.
Enfin,
le
troisième temps de cette phase d'audit,
à
échéance du
1er
octobre 2016,
permettra de s'interroger sur :
- l'identification d'une capacité de continuation d'activité
en
cas de défaillance
technique temporaire de
la
PNIJ ;
- un éventuel hébergement et une maîtrise technique par l
'E
tat comme
l'a
recommandé la Cour des comptes ;
-
la
prise en charge d'évolutions technologiques qui nécessiteraient
à
moyen ou
long terme des modifications dans
le
schéma industriel initial ;
- les moyens complémentaires que l'Etat devrait mettre en oeuvre en regard de
ces enjeux;
~
la nature des relations techniques à entretenir avec les OCE .
- les conditions d'ergonomie offertes
et
leur pertinence;
- tout autre sujet estimé pertinent.
Pour couvrir
la
période 2017-2020 et dans l'attente d'une éventuelle
internalisation de
la
PNIJ,
un
marché public sera passé par le ministère de la justice.
Recommandation
n°7 :
Explorer
les possibilités de mutualisations
et
de
coopérations
dans
le domaine des interceptions,
notamment
avec le ministère
de
l'intérieur
et
-
dans
le respect des missions respectives
de
ces
acteurs
-
avec le
Groupement
interministériel de contrôle (GIC).
Je rappelle que les dispositifs d'interceptions de communications électroniques
mis en oeuvre par les entités administratives et judiciaires sont totalement indépendants
et disjoints ; ils sont respectivement pris en charge par le GIC et
la
PNIJ. Les deux
plateformes sont encadrées par des régimes juridiques distincts. Leur séparation et leur
indépendance résultent
d'un
cloisonnement qui
va
au-delà du respect
de
la
6
confidentialité des informations traitées reposant
à
la
fois, sur les principes
d'indépendance
de
la
justice, de primauté de l'autorité judiciaire,
de
secret de l'enquête
et de l'instruction ainsi que sur
la
protection
du
secret
de
la
défense nationale qui
couvre les procédures administratives.
Ces règles
et
principes concernent les personnes ciblées
et
les informations
recueillies. De fait, il n
'es
t
pas
souhaitable d'envisager le rapprochement technique des
deux systèmes même si certaines solutions technologiques (notamment
en
matière de
déchiffrement) pourraient permettre une plus forte mutualisation.
Les interceptions judiciaires
et
administratives
ont
cependant les mêmes
interlocuteurs
au
sein des opérateurs de communications électroniques ou des
fournisseurs de services sur Internet qui disposent de structures
«
d'obligations
légales
».
De même, certains dispositifs technologiques présentent de grandes
similitudes.
Je
souligne que
le
CCED est c
har
gé d'assurer
la
coordination entre les besoins
exprimés
par
les services
de
l'Etat
et rédige,
à
l'attention des opérateurs, les cahiers des
charges présentant des spécifications, le plus souvent communes entre
le
GIC
et
la DIJ.
Il
dispose d'ailleurs
d'un
budget interministériel consacré
à
ces investissements.
A
ce titre,
pour
ce qui concerne le recueil des données de connexion, un
programme commun a été conduit pour aboutir
à
la
création
d'une
norme technique
d'échange automatisé des données entre les principaux opérateurs
et
les services de
l'Etat.
Dans
ce
cadre,
la
coopération entre
la
DIJ
et
le GIC est indispe
nsa
b
le;
elle
s'appuiera sur le rôle de pivot d'
un
commissariat redimensionné
et
repositionné. Cette
reconfiguration renforcera
la
gouvernance interministérielle permettant
à
la
fois
d'opérer des choix stratégiques en matière de conception
et
de
déploiement dans les
réseaux des opérateurs des équipements d'interception et d'améliorer
la
gestion des
crédits budgétaires interministériels associés.
Pour la partie technique,
il
sera toutefois nécessaire :
d'établir des référentiels communs de prestations (liste des prestations
qui
peuvent être demandées aux opérateurs, adaptés cependant
aux
cadres légaux
respectifs). Les référentiels actuels sont incomplets et ont été adaptés par
chacune des entités sur
la
base d'accords bilatéraux avec les opérateurs;
d'initier une mission de prospective
en
relation avec les opérateurs. Elle
proposera des orientations pour les investissements à venir ;
de
tester
et
de valider en équipe intégrée (GIC
et
DIJ) les systèmes mis
en
oeuvre
par
les opérateurs, résultant des spécifications
du
CCED, au profit des
deux domaines ;
de partager entre le GIC,
la
DIJ et le CCED une vision commune de l'offre
industrielle dans le domaine des interceptions
et
des techniques d
'e
nquête
en
général,
ce
qui favorisera les échanges
au
niveau technique
en
tre le GIC
et
la
DIJ.
Un groupe
de
concertation comprenant le GIC
et
la
DIJ sera
mis
en
place afin :
-
de
partager les expériences, confronter les points de
vue
sur
les difficultés
rencontrées, les solutions apportées ou recherchées ;
7
-
de
partager les
sa
voir-faire ou compétences pour le bénéfice de l'intérêt
commun ;
- d'envisager des coopérations pour la recherche de produits techniques
(notamment pour des dispositifs spécifiques comme les systèmes d'aide
à
l'exploitation ... ).
Enfin,
il
doit être souligné que chacun dans son domaine de compétence, le
GIC
comme la DIJ et sous réserves des échanges techniques, conservera l'exclusivité
du rapport à leurs services «clients
»
(services de renseignement
et
de sécurité pour le
GIC, magistrats et services d'enquête judiciaÎie pour la DIJ).
8