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DEUXIÈME CHAMBRE
________
TROISIÈME SECTION
S 2015-1801
RAPPORT PARTICULIER
(
articles L. 143-3 et R. 143-1 du code des juridictions financières
)
L’AGENCE NATIONALE P
OUR LA GESTION DES
DÉCHETS RADIOACTIFS (ANDRA)
EXERCICES
2008
À
2013
(
ACTUALISATION
2014)
Décembre 2015
2
3
SOMMAIRE
SYNTHÈSE
...............................................................................................................................
6
1 LE FONCTIONNEMENT DE
L’ANDRA
......................................................................
11
1.1
La gouvernance
.....................................................................................................................
11
1.1.1
Un environnement complexe
.........................................................................................
11
1.1.2
Le conseil d’administration
...........................................................................................
11
1.1.2.1
La direction du budget n’a pas été représentée jusqu’en 2014
..................................
11
1.1.2.2
Un taux de participation insuffisant
..........................................................................
12
1.1.3
Les comités spécialisés qui conseillent l’Andra
............................................................
12
1.1.3.1
Le comité financier
....................................................................................................
12
1.1.3.2
Une gouvernance scientifique étoffée
.......................................................................
13
1.1.3.3
Les autres instances participant à la gouvernance
.....................................................
13
1.1.4
Le positionnement des producteurs de déchets dans les instances de gouvernance
......
14
1.2
Un fonctionnement en mode projet
.......................................................................................
15
1.2.1
Le dialogue avec les tutelles
..........................................................................................
15
1.2.1.1
La triple tutelle de l’Andra
........................................................................................
15
1.2.1.2
Le contrat d’objectifs État
-Andra et le PNGMDR
....................................................
16
1.2.2
Une organisation centralisée
..........................................................................................
16
1.2.2.1
Le directeur général et le directeur général adjoint
...................................................
17
1.2.2.2
Le comité de direction et les comités spécialisés
......................................................
17
1.2.3
Une organisation tournée vers la maîtrise des risques
...................................................
18
2
LA GESTION DE L’ANDR
A
..........................................................................................
21
2.1
La gestion des ressources humaines
......................................................................................
21
2.1.1
Le recrutement lié à Cigéo
............................................................................................
21
2.1.1.1
Les contraintes de plafonds d’emplois imposées aux opérateurs de l’État
...............
21
2.1.1.2
Les compétences rares
...............................................................................................
22
2.1.1.3
Les emplois en Meuse-Haute-Marne
.........................................................................
23
2.1.2
Le recours à la sous-traitance
........................................................................................
24
2.1.3
La politique salariale
.....................................................................................................
25
2.1.3.1
Peu de marge pour les mesures individuelles
............................................................
25
2.1.3.2
La masse salariale tirée principal
ement par l’augmentation des effectifs
.................
26
2.1.3.3
Des rémunérations comparables à celles du secteur
..................................................
27
2.2
La fonction achats
.................................................................................................................
27
2.2.1
L’organisation de la fonction achats
..............................................................................
27
2.2.1.1
La commission consultative des marchés (CCM)
.....................................................
27
2.2.1.2
La professionnalisation de la fonction achats
............................................................
28
2.2.2
Des contrats de 1,2 Md€ de 2008 à 2014
......................................................................
29
2.2.3
Le recours à la procédure de l’appel d’offres
................................................................
30
2.2.3.1
Recours peu fréquent à la procédure négociée et au dialogue compétitif
.................
30
2.2.3.2
La maîtrise d’œuvre sous
-système de Cigéo
.............................................................
30
2.2.4
Les audits internes liés au projet Cigéo
.........................................................................
31
2.3
La fiscalité de l’Andra
...........................................................................................................
31
2.3.1
Un poids important de la fiscalité
..................................................................................
31
2.3.1.1
Le poids élevé des impôts au sein des charges
..........................................................
31
2.3.1.2
Une fiscalité spécifique qui s'ajoute à la fiscalité classique des entreprises
..............
31
2.3.2
Une lisibilité faible
........................................................................................................
32
4
3 LES COMPTES ET LE BU
DGET DE L’ANDRA
........................................................
35
3.1
La qualité des comptes et le contrôle financier
.....................................................................
35
3.1.1
Le contrôle économique et financier
.............................................................................
35
3.1.2
Les délais de transmission des comptes
........................................................................
35
3.1.3
La maîtrise des risques comptables et financiers
...........................................................
36
3.2
L’analyse comptable et financière
.........................................................................................
36
3.2.1
Un résultat globalement excédentaire
...........................................................................
36
3.2.1.1
L’activité de recherche HA
-
MAVL dans le compte de résultat de l’Andra
..............
37
3.2.1.2
Des résultats d’exploitation
globalement bénéficiaires grâce au crédit d’impôt
recherche et à l’exploitation des centres de surface
..................................................................
37
3.2.2
Le financement des activités de l’Agence selon le principe pollueur
-payeur
...............
40
3.2.2.1
Les principaux financeurs : EDF, AREVA et le CEA
..............................................
40
3.2.2.2
Des sources de financements adaptées à chaque type d’activité
...............................
42
3.2.2.3
Un décalage important entre ressources perçues et ressources utilisées
...................
45
3.2.2.4
Le financement des investissements
..........................................................................
46
3.2.3
L'importance de la sous-
traitance dans les dépenses de l’établissement
.......................
47
3.2.4
L’actif
............................................................................................................................
48
3.2.5
Le passif
........................................................................................................................
49
3.2.6
La trésorerie
...................................................................................................................
50
3.2.6.1
Un niveau de liquidité élevé en rapport avec les provisions et les projets
d'investissements autofinancés
..................................................................................................
50
3.2.6.2
Le financement des investissements commencés et programmés
.............................
51
4
LES ACTIVITÉS DE L’A
NDRA
.....................................................................................
53
4.1
Des projets de longue haleine pour les futurs sites de stockage
............................................
53
4.1.1
Le projet Cigéo
..............................................................................................................
53
4.1.1.1
Un pilotage du projet et une relation tendue avec les producteurs de déchets
..........
53
4.1.1.2
Le coût du projet, point de crispation majeur
............................................................
55
4.1.1.3
L’acceptabilité locale, risque majeur pour l’Andra
...................................................
55
4.1.1.4
Des jalons à venir importants, dé
fis pour l’Andra
.....................................................
56
4.1.1.5
Les exemples internationaux de projets de stockage géologique profond
................
57
4.1.2
Le projet FAVL
.............................................................................................................
58
4.2
Les centres de stockage
.........................................................................................................
58
4.2.1
La saturation du Cires pour les déchets TFA
................................................................
59
4.2.2
Le contrôle de la qualité des colis
.................................................................................
59
4.3
La gestion des déchets des petits producteurs hors électronucléaire
.....................................
61
4.3.1
Un plan de redressement
...............................................................................................
61
4.3.2
La prise en charge des petits producteurs
......................................................................
62
4.3.3
Le stockage des déchets radioactifs en provenance de Monaco
....................................
62
4.4
Les missions de service public
..............................................................................................
63
4.4.1
Le Plan national de gestion des matières et des déchets radioactifs (PNGMDR)
.........
63
4.4.2
L’assainissement et la collecte des déchets
...................................................................
63
4.4.3
Le coût des missions de service public
..........................................................................
64
AVIS SUR LA GESTION
..................................................................................................................
66
LISTE DES ANNEXES
........................................................................................................
67
5
SYNTHÈSE
L’Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (Andra) est un
établissement public à caractère industriel et commercial (ÉPIC), sans comptable public,
chargé de trouver et de mettre en œuvre des solutions de gestion de long terme sûres pour
l’ensemble des déchets radioactifs d
u territoire français. Son positionnement et ses missions
ont été précisés et renforcés par la loi n° 2006-739 du 28 juin 2006 de programme relative à la
gestion durable des matières et déchets radioactifs. Cette loi, qui a confirmé le projet Cigéo
pour la gestion des déchets de moyenne et haute activités à vie longue, a marqué le début
d’une profonde mutation de l’A
gence,
qui est passée d’un
e structure tournée vers la recherche
et assurant le fonctionnement de centres de stockage, à un établissement de maîtrise
d’ouvrage d’un projet industriel de grande ampleur, qui pourr
ait
recevoir le label de « grand
chantier
». Ce projet a fait changer l’Andra d’échelle et a confronté l’A
gence à un certain
nombre de défis qu’elle a jusqu’à présent globalement relevés avec succès. Les années à venir
seront cependant déterminantes pour
l’
Agence, avec des jalons importants à franchir, qui
nécessiteront vigilance et réactivité.
L’Andra est un opérateur de l’
État assez atypique : ses ressources proviennent en effet
à 95 % des producteurs de déchets nucléaires, au premier rang desquels EDF, AREVA et le
Commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives (
CEA). Ses relations avec ces
producteurs sont d’ailleurs assez tendues, bien qu’en voie d
e stabilisation. Ce positionnement
difficile de l’Andra s’est traduit par un certain nombre d’affrontements
, dans le cadre du
projet Cigéo, qui ont nécessité l’intervention des tutelles à plusieurs reprises pour organise
r le
dialogue entre l’A
gence et les producteurs. La gouvernance du projet qui en résulte est
aujourd’hui imparfaite. Chronophage et poussant l’Andra à s’éloigner de son rôle de maître
d’ouvrage, cette gouvernance mériterait d’être rénovée pour tendre vers un pilotage plus
stratégique, et qui inclurait une gestion globale du programme.
Le coût du projet constitue également un point de crispation majeur. Néanmoins, les
difficultés rencontrées par l’Andra avec les producteurs de déchets dépassent le seul cadre du
projet Cigéo. Les négociations des contrats de financement des centres de stockage ont
cependant tendance à s’améliorer,
après avoir été souvent difficiles et avoir parfois nécessité
l’arbitrage des tutelle
s.
Les contrats en vigueur durant la période sous revue n’étaient
d’ailleurs, surtout pour le Cires
1
(situé dans l’Aube
, pour les déchets très faiblement
radioactifs), pas vraiment favorables à
l’Andra, dont les résultats se sont trouvés fragilisés en
2012. Enfin, alors que l’
Agence
fait preuve d’une grande transparence vis
-à-vis des tutelles et
des producteurs de déchets, la circulation de l’information est difficile da
ns le sens
producteurs
–
Andra, que ce soit pour les prévisions de livraisons de déchets qui s’avèrent peu
fiables, les étapes de pré-stockage à la charge des producteurs ou encore les procédures de
contrôle colis.
1
Centre industriel de regroupement, d’entreposage et de stockage
.
6
Cette pression des producteurs de déch
ets sur l’Andra n’est qu’une composante de
l’environnement complexe dans lequel évolue l’
Agence. Celle-ci est, ainsi, un organisme très
exposé,
entouré de nombreuses instances qui l’évaluent ou la contrôlent. Par ailleurs, l’Andra
est confrontée, pour la majorité de ses projets,
au problème de l’acceptabilité locale. La
recherche de site pour accueillir un futur centre de stockage pour les déchets à faible et
moyenne activité vie longue (FAVL), particulièrement problématique avec le retrait de deux
communes initialement candidates, constitue un témoignage récent de ce risque pour
l’
Agence. Malgré les moyens financiers mis en place et le consensus trouvé en termes de
fiscalité locale,
l’
acceptabilité locale reste un risque majeur pour le projet Cigéo. Les
opp
ositions locales risquent, en effet, de s’accroître avec l’entrée du projet dans sa phase de
conception. Les difficultés rencontrée
s à l’étranger (
États-Unis, notamment) illustrent la
fragilité du consensus relatif au stockage géologique profond.
Il résulte de cet environnement complexe une gouvernance particulière. Cette dernière
a été profondément remaniée durant la période sous revue, avec la sortie des producteurs de
déchets du conseil d’administration et la création ou le renforcement de comités placés
auprès
du conseil d’administration (comités industriel et financier
,
notamment). L’équilibre actuel est
globalement satisfaisant, mais l’absence de la direction du budget au sein du conseil
d’administration jusqu’en 201
4, ainsi que des instances du pilotage du projet Cigéo pourrait
être préjudiciable, compte tenu des enjeux financiers des différents projets portés par
l’
Agence. Par ailleurs,
même si l’évaluation scientifique de l’Andra est déjà permanente,
l’avis d’experts internationaux extérieurs au syst
ème français pourrait être davantage
recherché.
La situation financière de l’
Agence est saine, ses résultats étant excédentaires sur
l’ensemble de la période grâce à l’exploitation des centres de stockage, principal
e
contributrice
au résultat, et à l’imputation de crédits d’impôt
-recherche (CIR) certaines
années. Cependant,
l’activité des producteurs non électronucléaires est déficitaire et mérite
attention. L’
Agence ménage, par ailleurs, un niveau de liquidité élevé en rapport avec ses
provisions et son pr
ogramme d’investissements autofinancés.
L
a gestion de l’
Agence est équilibrée et prudente. Le pilotage en mode projet est
satisfaisant et s’appuie sur un dispositif de maîtrise des risques efficace, qui pourrait
cependant être amélioré, en augmentant le t
aux de mise en œuvre des recommandations de
l’audit interne. S’agissant du volet ressource
s humaines, l
’Andra a su faire face durant la
période sous revue à une très forte augmentation de ses effectifs (+53 % entre 2008 et 2013),
qui s’est accompagnée d’un
e évolution des compétences nécessaires à la réalisation de ses
missions. Cette forte croissance a constitué pour l’
Agence un certain nombre de défis : (i) la
conciliation des besoins liés au projet Cigéo avec les contraintes imposées aux opérateurs de
l’
État
(plafonds d’emplois notamment), (ii) une nécessaire anticipation des besoins de
l’
Agence
, renforcée par le fait que l’Andra est confrontée à un marché de l’emploi tendu sur
ses cœurs de métiers (près d’un tiers des effectifs), (iii) un enjeu de fidélis
ation des
compétences rares ou sensibles, le système mis en place actuellement paraissant encore assez
fragile, et (iv) un enjeu de localisation des ressources humaines, la pression des élus locaux
étant forte pour localiser les personnels près des centres de stockage (actuels ou futurs). Le
schéma directeur de localisation des ressources humaines constitue, à ce titre, un outil de
planification et d’arbitrage intéressant qu’il conviendra d’actualiser,
le choix du scénario de la
future implantation des équi
pes de l’Andra devant intervenir dans un délai compatible avec le
calendrier de Cigéo
et devant faire l’objet d’une vigilance particulière
de la part de la
direction de l’
Agence et des tutelles.
7
Enfin, la fonction achats
a fait l’objet d’une restructurati
on importante à partir de 2012
avec la création d’un
département
et la mise en œuvre d’un plan d’action pour la
professionnalisation des achats. Le faible recours au dialogue compétitif et à la négociation
pendant la période sous revue, qui a pu légitimement être critiqué, constitue un point de
vigilance
que l’Andra a identifié dans son plan d’action
. La fiscalité doit également faire
l’objet d’une attention particulière
, compte tenu de son poids dans les charges (environ 10 %)
et de l’absence de consultation préalable de l’
Agence sur la fiscalité relative au financement
de la sûreté nucléaire, dont la question de la cohérence se pose par ailleurs.
8
RECOMMANDATIONS
Ministère des finances
:
‐
Recommandation n° 1
: S’assurer de la p
articipation effective du ministère des
finances
aux organes de pilotage des grands projets de l’A
ndra;
Andra :
‐
Recommandation n° 2 : Rénover la gouvernance du projet Cigéo, pour tendre
vers un pilotage plus stratégique du projet dans son ensemble (en incluant les
étapes pré-Cigéo à la charge des producteurs), dans lequel les ministères
financiers devront être impliqués ;
‐
Recommandation n°
3 : Mieux utiliser les travaux et mettre
en œuvre
les
recommandations de l’audit interne
;
‐
Recommandation n° 4 : Mieux formaliser la politique de fidélisation des
compétences rares et mieux cibler les compétences concernées ;
Ministères de tutelle :
‐
Recommandation n° 5
:
Statuer sur la prise en charge des sites restant à
dépolluer dans le cadre de l’opération diagnostic radium.
‐
Recommandation n° 6 :
Améliorer, dans les états financiers, la lisibilité de la
réalité budgétaire des différentes ressources perçues, les
subventions de l’
État
notamment.
9
INTRODUCTION
Les origines et les m
issions de l’Andra
L’Agence nationale pour la gestion des déchets
radioactifs (Andra) est un
établissement public à caractère industriel et commercial (ÉPIC) chargé de trouver et de
mettre en œuvre des solutions de gestion de long terme sûres pour l’ensemble des déchets
radioactifs du territoire français, en application
de l’article L.
542-12 du code de
l’environnement. Placée sous la tutelle des ministères chargés respectivement de l’énergie, de
la recherche et de l’environnement, son rôle a été défini par deux lois successives
: la loi du
30 décembre 1991 (loi Bataille)
, qui a créé l’
Agence comme établissement public à partir
d’un service spécialisé du CEA
2
, et, plus récemment, la loi n° 2006-739 du 28 juin 2006 de
programme relative à la gestion durable des matières et déchets radioactifs, qui fixe son cadre
d’action ac
tuel et renforce son positionnement
3
.
Les quatre grands rôles confiés à l’Andra et précisés dans les contrats quadriennaux qui
la lient avec l’
État sont les suivants :
-
«
industriel exemplaire
» qui exploite deux centres de stockage dans l’Aube, le
centre de
stockage de l’Aube (ouvert en 1992) pour les déchets faiblement et moyennement
radioactifs et le C
entre industriel de regroupement, d’entreposage et de stockage (Cires,
ouvert en 2003) pour les déchets très faiblement radioactifs, et qui surveille sur le très
long terme
–
300 ans
–
le centre de stockage de la Manche (CSM, ouvert en 1969 et
fermé en 1994) ;
-
«
concepteur-
ensemblier innovant disposant d’une recherche de haut niveau
», avec
une mission de recherche
sur l’entreposage et sur le stockage en f
ormations géologiques
profondes des déchets de haute activité et de moyenne activité à vie longue (HA-MAVL).
L’
Agence s'appuie sur un laboratoire de recherche souterrain situé à Bure, à la limite des
départements de la Meuse et de la Haute-Marne, et a lancé en 2011 le projet dénommé
centre industriel de stockage géologique (Cigéo). L’Andra développe également le projet
de stockage des déchets faiblement radioactifs à vie longue (FAVL), dits radifères-
graphites e
t s’engage dans des programmes de recherche na
tionaux et internationaux ;
-
«
expert public garant de l’exhaustivité des solutions de gestion des déchets
radioactifs
»,
avec la tenue d’un I
nventaire national des matières et déchets radioactifs,
l’optimisation des filières de gestion des déchets ultimes
, la mise en sécurité de sites
pollués, la collecte des objets et déchets radioactifs et l’information de tous les publics
;
-
«
centre de diffusion et de valorisation en France et à l’étranger
», avec des activités
institutionnelles et de veille à l’international, le développement d’une offre commerciale
à l’
étranger ou le dépôt de brevets, ainsi que la diffusion des connaissances sur les
déchets radioactifs et leur gestion.
2
Service qui avait été créé en 1979.
3
La loi n° 2006-686 du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire s'applique
également à l’
Agence
, notamment pour ce qui a trait à sa mission d’information.
10
Une situation financière satisfaisante pendant la période sous revue
L’étude des états financiers de l’Andra pendant la période sous revue n’a pas fait
apparaître de difficultés particulières, l’
Agence ne connaissant pas de problème de solvabilité.
Ses résultats sont
bénéficiaires, compris entre 1,3 M€ et 16,8 M€ entre 2008 et 2014.
L’e
xploitation des centres industriels est le principal contributeur à ces bénéfices ainsi que le
crédit d’impôt en faveur de la recherche, qui
explique ainsi, à hauteur de plus de 14
M€
, le
résultat bénéficiaire de 16,8
M€ en 2014. En 2013, le résultat de 5,1 M€ a également été porté
par la reprise de provisions importantes liées à différents litiges commerciaux et fiscaux qui
ont abouti en 2013.
A contrario
, l’activité de collecte auprès des producteurs non
électron
ucléaires est déficitaire sur l’ensemble de
la période, sauf en 2014, mais ce retour à
l’équilibre n’est pas encore structurel.
Pendant la période sous revue, la production n’a cessé de croître car l'Andra a connu
une mutation importante, passant d'un organisme principalement tourné vers la recherche à un
organisme maître d'ouvrage du projet de grande envergure Cigéo :
le chiffre d’affaires de
l’Andra est passé de 140 M€ en 2008 à 188 M€ en 2013. Il est porté par la montée en
puissance du projet Cigéo et la réalisation des travaux de reconnaissance géologique pour le
projet FAVL.
Les ressources de l’
Agence proviennent principalement des producteurs de déchets
radioactifs, via des
contrats
commerciaux pour l’enlèvement des déchets, l’exploitation et la
surveillance des centres de stockage et via une taxe pour les recherches et études sur
l’entreposage et le stockage des d
échets HA-MAVL,
taxe dite de recherche
, additionnelle à
la taxe sur les installations nucléaires de base (INB), collectée par l’
Autorité de sûreté
nucléaire (ASN) et versée sur le fonds recherche identifié au sein des comptes de l’
Agence. Il
s’y
ajoute, depuis 2014, une
contribution
destinée à financer la conception de Cigéo ainsi
que les opérations préalables au démarrage de la construction, versée sur un fonds conception.
Les subventions publiques de l’
État ne financent que 3
% des activités de l’Andra. L’
Agence
reçoit deux subventions de l’
État (
ministère de l’écologie
), dont une au titre du programme
n° 174
Énergie, climat et après-mines
(3,9
M€ en 2013), destinée au financement des
missions d’intérêt général de l’
Agence et une autre du programme n° 181
Prévention des
risques
(1,8
M€ en 2013) pour des opérations menées dans le cadre du Grenelle de
l’environnement (
opération diagnostic rad
ium). Ainsi, les ressources financières de l’Andra
ne proviennent de l’
État que de manière résiduelle.
Le bilan, d’un montant d’un peu plus de 781 M€, est essentiellement composé
, à
l’actif
,
d’immobilisations corporelles et de créances avec un niveau de t
résorerie confortable
et, au passif,
de ressources propres constituées d’avances conditionnées et de provisions
réglementées ainsi que des produits perçus d’avance.
Les états financiers de l’Andra sont certifiés sans réserve par les commissaires aux
comptes pendant la période sous revue.
En application des dispositions de l’article L.
143-1 du code des juridictions
financières, le présent rapport, dès lors qu’il est rendu public, ne
contient pas
d’information
relevant d’un secret protégé par la loi.
11
1
LE
FONCTIONNEMENT DE L’
ANDRA
Le fonctionnement de l’Andra se caractérise par une gestion souple, en mode projet,
mais centralisée, et une culture de la maîtrise des risques liée à la complexité de son
environnement et de sa gouvernance.
1.1
La gouvernance
La gou
vernance de l’Andra n’a cessé de se réformer et de se complexifier au cours de la
période sous revue, en lien avec la montée en puissance de l’établissement.
1.1.1
Un environnement complexe
L’environnement dans lequel évolue l’Andra est complexe. Outre la tutelle de l’
État et
la nécessité de soumettre les principaux projets gérés par l'Agence à la décision du Parlement,
cette dernière doit composer avec les producteurs de déchets, qui sont à la fois ses clients, ses
fournisseurs ou sous-traitants, ou encore ses partenaires pour l'export. Par ailleurs, l'Andra
doit mener ses projets de stockage avec l'assentiment de la population et doit donc interagir
avec les élus locaux des sites concernés, les élus nationaux, les riverains, les associations
(locales ou nationales) et les médias. Enfin, l'Andra est entourée de nombreuses instances
internes et externes qui non seulement la conseillent, orientent le projet Cigéo ou régissent les
relations avec les producteurs de déchets, mais participent également à la transparence de
l'information
4
, évaluent les recherches conduites par l'Agence
5
ou contrôlent cette dernière
6
.
1.1.2
Le conseil d’administration
1.1.2.1
La direction du budget n’a pas été représentée jusqu’en 2014
Les statuts et le fonctionnement du conseil d’administration de l’
Agence, présidé par
M. François-Michel
Gonnot,
ancien
député
et
élu
local,
nommé
par
le
décret
du 15 septembre 2010, sont fixés à l’article R. 542
-
1 et suivants du code de l’environnement.
Par décret du 8 juin 2010, le conseil d’administration a été renou
velé et comprend désormais
23 membres, dont un député et un sénateur
7
, six administrateurs nommés par décret en qualité
de représentants de l’
État
(l’environnement, l’énergie, la recherche, le budget, la défense et la
santé,
via l’Autorité de sûreté nucléa
ire), sept personnalités qualifiées dans les domaines
d’activité de l’
Agence, nommées par décret, dont deux élus locaux, deux personnalités
désignées en fonction de leur expérience dans le domaine des activités nucléaires, deux
personnalités qualifiées au
titre de l’environnement et une au titre de la recherche
, et huit
représentants des salariés de l’
Agence (élus). Le commissaire du Gouvernement, qui est le
directeur général de l’énergie et du climat
ou son représentant, le membre du contrôle général
écono
mique et financier et le directeur général de l’
Agence assistent aux séances avec voix
consultative.
4
Commissions locales d'information et de suivi (CLI et CLIS), Haut comité pour la transparence et l'information
sur la sécurité nucléaire (HCTISN), groupe de travail sur le Plan national de gestion des matières et des déchets
radioactifs (PNGMDR).
5
Commission nationale d'évaluation des recherches et études relatives à la gestion des matières et des déchets
radioactifs,(CNE), Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST),
Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (AERES) - devenue en 2014 le Haut conseil
de l’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur (HCERES).
6
Autorité de sûreté nucléaire (ASN), commission consultative des marchés (CCM), commissaires aux comptes,
certificateurs qualité, direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement
(DRÉAL) de
Champagne-Ardenne qui a compétence pour inspecter le Centre de stockage des déchets de très faible activité
(CSTFA), devenu le Cires.
7
Mme Fabienne Keller, sénatrice du Bas-Rhin, par décision du 8 février 2012, et M. Christian Bataille, député
du Nord, par décision du 30 octobre 2012.
12
On peut regretter l’absence d’un représentant de la direction du budget au conseil
d’administration jusqu’en 2014
compte tenu de l’importance des projets
portés par l’
Agence
et des implications financières de ces derniers. Le retour de la direction du budget au conseil
d’administration ainsi qu’aux réunions de son comité financier
depuis 2014 a permis de
répondre à cette nécessité.
1.1.2.2
Un taux de participation insuffisant
Les procès-
verbaux des conseils d’administration de la période sous revue témoignent
de la richesse des débats et sujets abordés. Le conseil d’administration délibère sur tous les
aspects de la stratégie de l’établissement et de ses activités
, de son organisation générale et de
son pilotage. Il vote les budgets prévisionnels et les comptes de chaque exercice.
Tableau n° 1 :
Activité du conseil d’administration de l’Andra entre 2008 et 2013
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Nombre annuel de réunions
4
4
4
4
4
6
Taux de participation
61 %
56 %
70 %
74 %
77 %
67 %
Source
: Cour à partir des rapports sur la gouvernance et le contrôle interne de l’
Agence 2008 à 2013
L’obligation de se réunir au minimum trois fois par an a été respectée puisque le
conseil se ré
unit en moyenne quatre fois dans l’année
,
sauf en 2013 où il s’est réuni six fois,
avec un ordre du jour particulièrement dense
8
. En revanche, le taux moyen de participation est
de 67 % sur la période et en régression en 2013.
1.1.3
Les comités spécialisés qui
conseillent l’Andra
Si l’Andra a toujours été assistée par des comités spécialisés, ces derniers se sont
étendus et renforcés. Ainsi, entre 2008 et 2013, le comité financier a vu ses responsabilités
accrues en assurant depuis 2010 le rôle du comité relatif à la sécurisation du financement des
charges nucléaires futures ainsi que celui du comité d’audit. Des comités ont été créés, tels
que le comité industriel en octobre 2011.
1.1.3.1
Le comité financier
Un comité financier comprenant trois administrateurs et un représentant du ministère de
la défense est placé auprès du conseil d’administration pour toutes les questions financières
(arrêté annuel des comptes, programmes pluriannuels, prévisions de recettes et de dépenses
associées). Le décret n° 2010-47 du 13 janvier 2010 relatif à l'Agence nationale pour la
gestion des déchets radioactifs (Andra) et à la création du comité de coordination industrielle
pour les déchets radioactifs
a revu l’organisation du comité financier qui est à présent présidé
par un administrateur et non plus par le directeur général. La présidence est assurée par
M. Philippe Dupuis, inspecteur général des finances, nommé sur proposition du ministre
chargé de l’énergie. Participent également le directeur général et le secrétaire général de
l’An
dra, un représentant du commissaire du Gouvernement et le contrôleur général. Le comité
financier est chargé d’assurer le suivi du processus d’élaboration de l’information financière
et de l’efficacité des systèmes de contrôle interne, jouant le rôle d’un comité d’audit au sens
du code de commerce.
8
Contrat d’objectif
État-Andra 2013-
2016, pilotage et maîtrise des risques stratégiques, stratégie de l’Andra en
matière de démantèlement, d’activité commerciale, de recherche et de développement durable de l’
Agence,
préparation du débat public sur le projet Cigéo et du processus de chiffrage, poursuite du projet FAVL, gestion
des ressources humaines, étude des travaux des différents comités spécialisés qui lui rapportent.
13
Lors de sa séance en date du 24 juin 2010, le conseil d’administration a décidé de
confier au comité financier le rôle du comité prévu à l’article 9 du décret
n° 2007-243
du 23 février 2007 relatif à la sécurisation du financement des charges nucléaires, pris en
application de l’article 20 de la loi du 28 juin 2006
9
. Le contrôleur général avait en outre
estimé souhaitable que le comité « article 20 » intègre une compétence en matière de gestion
d’actifs financie
rs.
Tableau n° 2 :
Activité du comité financier entre 2008 et 2013
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Nombre annuel de réunions
2
3
3
6
4
8
Taux de participation
61 %
66 %
75 %
88 %
96 %
94 %
Source : Cour à partir des rapports sur la gouvernance et le contrôle interne
de l’
Agence 2008 à 2013
Depuis sa réforme en 2010, l’activité du comité financier n’a cessé de croître. Le
nombre de réunions et le taux de participation ont fortement augmenté. Il examine chaque
année depuis 2010 le rapport sur la gouvernance de l’
Agence et le contrôle interne, le pilotage
stratégique et le plan de maîtrise des risques stratégiques, la gestion des actifs dédiés ainsi que
l’approbation des comptes et du budget. En outre, en 2013, le processus de chiffrage et de
financement de Cigéo a fait
l’objet d’un examen.
1.1.3.2
Une gouvernance scientifique étoffée
L’Andra fait l’objet de multiples évaluations scientifiques, à la fois en interne et en
externe, qui lui permettent de modifier ses programmes de recherche pour rester centrée sur
ses missions. L
es comités consultatifs scientifiques de l’Andra sont au nombre de trois
: le
conseil scientifique, le comité d’orientation et de suivi (COS) et le comité d’expertise et de
suivi de la démarche d’information et de consultation (COESDIC) (cf
. composition en
annexe n° 3). La composition de ces comités est principalement nationale, avec une
implication des organismes analogues en Sui
sse, en Suède et en Belgique. L’avis d’experts
internationaux extérieurs au système français pourrait être davantage sollicité, ainsi que le
préconisait l’Agence d’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur
(AERES)
dans son rapport d’évaluation de l’Andra en 2012.
À partir des objectifs fixés par les tutelles via le contrat État-Andra et le Plan national
de gestion des matières et déchets radioactifs (PNGMDR), la direction générale, après
échange avec ces trois comités scientifiques consultatifs,
ainsi qu’avec d’autres partenaires,
construit un programme scientifique (2012-
2016) en vue d’organiser les activités de
recherche
et développement (R&D)
de l’
Agence.
1.1.3.3
Les autres instances participant à la gouvernance
D’autres comités aident le conseil d’administration et la direction générale dans un
certain nombre de domaines. La commission nationale des aides dans le domaine radioactif
créée le 27 avril 2007 est présidée par le directeur général et composée de 12 membres
réunissant des experts, des représentants de l’
État et des associations de protection de
l’environnement. Elle émet des avis sur l’utilisation de la subventio
n publique affectée à
l’Andra
: priorités d’attribution des fonds, stratégies de traitement des sites de pollution
radioactive, principes de prise en charge aidée des déchets radioactifs, dossiers individuels qui
lui sont soumis
10
. Elle rend compte de ses t
ravaux au conseil d’administration.
9
Loi n° 2006-739 du 28 juin 2006 de programme relative à la gestion durable des matières et déchets radioactifs.
10
Ainsi, en 2013, la Commission nationale des aides dans le domaine radioactif
s’est réunie
trois fois et a
notamment examiné les dossiers de l’opération diagnostic radium (Chantiers sur Paris,
Chaville) et
14
Le conseil d’administration a créé le comité industriel en octobre 2011. Composé
de onze
membres et présidé par un administrateur de l’Andra, ce comité est chargé d’émettre
des avis et recommandations à l’intention du conseil d’administration sur les questions
relevant de l’activité et des projets industriels de l’Andra, notamment le projet Cigéo
11
.
Enfin, la commission consultative des marchés (CCM
) a été instituée par l’arrêté
du 6 décembre 1993 afin de s’assurer du respect des principes de liberté d’accès à la
commande publique, d’égalité de traitement des candidats et de transparence des procédures.
Le p
résident actuel est un membre du Conseil d’
État et les deux rapporteurs sont membres de
la Cour des comptes
12
.
1.1.4
Le positionnement des producteurs de déchets dans les instances de
gouvernance
Jusqu’en 2010, les producteurs étaient présents au conseil d’administration de l’Andra
qui comprenait quatre administrateurs, nommés par décret, représentant les activités
économiq
ues intéressées par l’action de l’établissement. Ainsi, les principaux producteurs de
déchets (CEA, AREVA et EDF) étaient représentés. La présence des producteurs de déchets,
à la fois clients et financeurs de l’Andra, a conduit à des situations de blocage
au sein du
conseil d’administration, dénoncées par les rapports successifs de la Cour sur les comptes et la
gestion de l’Andra. Son dernier rapport particulier soulignait l’avancée que constituait la
réforme statutaire du 13 janvier 2010 disposant que les producteurs ne siégeaient plus au
conseil d’administration. Toutefois, afin de permettre une concertation indispensable entre
l’Andra et les principaux producteurs de déchets, eux
-mêmes contrôlés
en majorité par l’
État,
une nouvelle instance a été instituée par
l’article R. 542
-
73 du code de l’environnement : le
Comité de coordination industrielle pour les déchets radioactifs (COCIDRA), composé de
représentants de la direction générale de l’énergie et du climat (DGEC), de l’Andra et des
producteurs de déchets électronucléaires (EDF, CEA, AREVA). Présidé par la DGEC, ce
Comité
a pour mission de formuler des avis et recommandations sur l’organisation et le
développement des filières de gestion des déchets radioactifs et d’assurer le suivi des
financements mis
en œuvre pour la construction, l’exploitation et la surveillance des centres
de stockage de ces déchets.
Au-delà d
es débats techniques, il apparaît qu’au fur et à mesure que les projets de
gestion des déchets avancent, les enjeux financiers deviennent de plus en plus importants. Or
aucun représentant du ministère des finances ne participe à cette nouvelle instance externe à
l’Andra, qui organise la concertation avec les producteurs de déchets, ni à aucune autre
instance de pilotage du projet Cigéo (cf. partie dédiée).
l’assainissement de divers sites pollués à Lyon, Pargny
-sur-Saulx (site Orflam-Plast), Champlay, Angoulême ou
Gif-sur-Yvette.
11
E
n 2013, il s’est réuni quatre fois et a examiné la méthodologie d’évaluation des coûts de Cigéo, le recyclage
des déchets de très faible activité (TFA) ainsi que les axes de développement des déchets de démantèlement.
12
Elle est également composée du directeur général de la concurrence, de la consommation et de la répression
des fraudes, du commissaire du Gouvernement, du contrôleur d'État de l'Andra et de deux représentants de
l'Andra désignés par le directeur général (le secrétaire général et un représentant de la direction industrielle).
15
Pourtant,
les enjeux financiers du projet, qui intéressent également l’
État actionnaire,
mériteraient un pilotage interministériel. C’est d’ailleurs le sens de la proposition
du CGEFI
dans son rapport 2014 sur l’Andra
13
. Dans sa réponse au relevé de constatations provisoires,
la direction du budget considère néanmoins que «
l’opportunité de prévoir la représentation
des ministères financiers au sein du COCIDRA pourrait certainement être examinée ». Quant
à la DGEC, elle «
n’a pas d’objection à la participation, en tant qu’invitées et en fonction de
l’ordre du jour, de la direction du budget et/ou de l’APE aux réunions du
COCIDRA ». Il
convient, selon elle, de « veiller à respecter les prérogatives de chacun ».
Les éléments financiers des diffé
rents grands projets de l’Andra
, et notamment de
Cigéo, rendent souhaitable d
’organiser
une gouvernance impliquant une concertation
interministérielle officielle et systématique sur ces questions financières, que cette
participation des ministères financiers se fasse dans le cadre du COCIDRA lui-même
, d’un
sous-groupe du COCIDRA ou de toute autre instance qui paraîtrait adaptée.
1.2
Un fonctionnement en mode projet
Le pilotage de l’
Agence découle des objectifs fixés dans le contrat quadriennal
d’objectifs
État-Andra et le Plan national de gestion des matières et déchets radioactifs
(PNGMDR). La direction décline ces objectifs en interne et les projets sont portés par
chacune des directions fonctionnelles de l’
Agence. Un dispositif de maîtrise des risques
permet un dialogue centralisé sur les dispositifs à mettre en place pour réduire les principaux
risques identifiés.
1.2.1
Le dialogue avec les tutelles
1.2.1.1
La triple tutelle de l’Andra
L'Agence est placée sous la tutelle des ministères chargés de l'énergie, de
l'environnement et de la recherche.
Le ministère de l'écologie, du développement durable et
de l’énergie, qui élabore et met en œuvre les orientations en matière de gestion des déchets
radioactifs en lien avec la politique énergétique du Gouvernement, est l'autorité de tutelle
principale de l'Andra. Son commissaire du Gouvernement est en effet le directeur général de
l’énergie et du climat (DGEC). Il participe à presque toutes les instances de gouvernance de
l’
Agence. La directrice générale de la prévention des risques (DGPR) est également membre
du conseil d’administration et propose, en lien avec la DGEC, les priorités d’intervention de
l’
État en matière de réhabilitation des sites pollués orphelins radioactifs. Elle participe aux
groupes de travail mis en place dans le cadre du PNGMDR et fait partie du comité de pilotage
des investissements d’avenir relatifs aux déchets radioactifs.
Toutefois, les articles R. 542-1 et suivants
du code de l’environnement
ne prévoient pas
de possibilité pour les membres du conseil d
’administration de disposer d’une suppléance, en
cas d’empêchement, contrairement à ce qui est constaté au sein d’autres opérateurs, ce qui
s’est traduit
, pendant la période sous revue, par des absences récurrentes de la DGPR. Pour
remédier à cette situation, la directrice générale a demandé, dans une note adressée
le 31 juillet 2014 au commissaire du Gouvernement,
d’étudier la possibilité d’introduire dans
le décret relatif à
l’Andra la notion de suppléant, désigné dans les mêmes conditions que le
13
Le rapport de M. Abate
, contrôleur général économique et financier, sur l’Andra pour l’exercice 2013 précise
que «
la coordination entre l’Agence et les producteurs de déchets est placée sous l’égide de la DGEC (ministère
de l’écologie). Cependant, la maîtrise des risques nécessite de concilier un large spectre d’intérêts
: les exigences
de la sûreté nucléaire, les intérêts des entreprises productrices, ceux des finances publiques et des
consommateurs (prix de l’électricité). Elle justifierait une gouvernance interministérielle impliquant le ministère
des finances. ».
16
titulaire. La note est restée sans réponse à ce jour. Le ministère chargé de l'enseignement
supérieur et de la recherche
intervient également dans la tutelle de l’Andra car il définit et
coordonne, à travers le comité d'orientation et de suivi des recherches sur l'aval du cycle
(COSRAC), les travaux de recherche sur la gestion des déchets radioactifs menés par les
différents acteurs (CEA, Andra, CNRS, EDF, AREVA et les ministères concernés).
1.2.1.2
Le contrat d’objectifs
État-Andra et le PNGMDR
Elaboré tous les trois an
s sous l’égide de la DGEC et de l’ASN, le Plan national de
gestion des matières et déchets radioactifs (PNGMDR) a pour finalité d’être un outil de
pilotage de la gestion de l’ensemble des matières et déchets radioactifs produits en France. Le
PNGMDR 2013-2
015 s’inscrit dans la continuité du précédent plan
,
puisqu’il rappelle la
nécessité de poursuivre des études sur le stockage géologique profond Cigéo, ainsi que sur le
traitement de certains déchets de haute activité et de moyenne activité à vie longue
(HA- MAVL). Le nouveau PNGMDR demande en outre de définir des scenarios de gestion
des déchets de faible activité à vie longue (FAVL), de développer des filières de valorisation
pour les déchets de très faible activité (TFA) et d’estimer les investissements
à réaliser pour
assurer la pérennité des filières de gestion des déchets hors secteur électronucléaire.
Tous les quatre ans, l'Andra signe un contrat avec l'État. La période sous revue a connu
trois contrats d’objectifs
: 2005-2008, 2009-2012, 2013-2016. Les indicateurs de ces contrats
sont à la fois nombreux, compris entre 34 et 49 pour chacun des trois contrats quadriennaux,
et adaptés. Ils ont évolué en fonction des projets de l’
Agence, même si certains indicateurs
sont logiquement constants
: nombre d’incidents, d’avis défavorables ou d’écarts relevés par
l’ASN, nombre de publications ou encore nombre de visites sur le site internet de l’
Agence.
Si
l’on recense des vecteurs d’économie
s tels que la poursuite de la dématérialisation,
l’élaboration d’un plan d’actions achats, la fixation de gains de productivité en fonction du
contrat négocié ou la fixation de plafonds de frais généraux par équivalent temps plein (ETP),
l
es deux derniers contrats d’objectifs comprennent peu de cibles budgétaires.
Il apparaît
difficile de
fixer des cibles globales annuelles budgétaires,
d’autant qu’il existe un plan
budgétaire à moyen terme (PMT) à cinq ans réévalué chaque année. Il pourrait toutefois être
intéressant de réintégrer dans le prochain contrat quadriennal 2016-2019 des éléments de
maîtrise des dépenses qui figuraient dans le contrat d’objectifs pour la période 2005
-2008, tels
que la maîtrise des dépenses globales de frais généraux à périmètre constant (stabilisation de
ces derniers au niveau initial de la première année du contrat en euros constants, par exemple)
ou encore la fixation préalable d’un montant de subvention publique et les priorités
d’utilisation de cette dernière pour les quatre années à venir. Enfin, un ou plusieurs
indicateurs relatifs à la « poursuite des actions de suivi des colis destinés au stockage de
surface » pourraient être utilement réintroduits.
1.2.2
Une organisation centralisée
Les articles R. 542-1 à R. 542-19 du code de l'environnement, introduits par le décret
du 13 janvier 2010, décrivent l'organisation administrative, financière et comptable de
l'Andra. L’Agence d’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur
a produit un
rapport en 2012 dont l’analyse sur la gouvernance montre que cette dernière reste cohérente
grâce à la ce
ntralisation de son organisation. L’organisation interne, sous l’autorité de la
direction générale (7 agents), comprend le secrétariat général chargé des aspects juridiques,
financiers, du contrôle de gestion, des systèmes d'information et des achats (56 agents), la
direction des ressources humaines (12 permanents) et sept directions opérationnelles, dont les
effectifs varient de 9 à 132 permanents, auxquelles s’ajoute le
centre de Meuse-Haute-Marne
dirigé par le directeur général adjoint (86 permanents). L
’Andra a fait un effort de mise en
17
cohérence dans son organisation interne, en faisant le choix d’un fonctionnement en mode
projet tout en évitant l’éparpillement entre les projets grâce à son organisation centralisée.
Certaines directions, comme la direction des programmes, jouent un rôle transversal et
contribuent à une coordination des actions.
1.2.2.1
Le directeur général et le directeur général adjoint
Le directeur général représente l'établissement dans tous les actes de la vie civile. Il
prépare les réunions
du conseil d'administration, met en œuvre ses décisions et lui rend
compte de leur exécution. Il exerce la direction des services de l'Agence et a, à ce titre,
autorité sur le personnel. E
n 2014, le conseil d’administration de l’Andra, à qui le
décret
con
fie également le soin de délibérer sur les conditions générales d’emploi, de recrutement et
de rémunération du personnel, a précisé les pouvoirs du directeur général en y incluant la
négociation et la signature des accords collectifs.
Pendant la période sous revue, deux directeurs généraux se sont succédé. Par décret du
Président de la République du 21 octobre 2014, M. Pierre-Marie Abadie a succédé au poste de
directeur général à Mme Marie-Claude Dupuis
, directrice générale de l’Andra depuis 2005.
Le directeur général adjoint, M. Jean-Paul Baillet, qui est également directeur du centre
Meuse-Haute-
Marne, n’a pas changé au cours de la période sous revue. Il convient de relever
que l’actuel directeur général était précédemment le directeur de l’é
nergie à la DGEC et
commissaire du G
ouvernement de l’
Agence.
1.2.2.2
Le comité de direction et les comités spécialisés
Les directeurs de l’
Agence se réunissent tous les quinze jours en comités de direction
qui définissent la stratégie à mettre en œuvre pour mener à bien les m
issions définies par le
conseil d’administration. Ils suivent l’évolution des objectifs fixés par l’
État, la mise en place
des plans d’actions, la définition du budget et du plan à moyen terme soumis au conseil ainsi
que les modifications de l’organisation
.
Tableau n° 3 :
Activité du comité de direction entre 2008 et 2013
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Nombre annuel de réunions
18
19
25
28
27
24
Taux de participation
98%
98%
98%
99%
99%
93%
Source : Cour des comptes à partir des rapports sur la gouvernance et le co
ntrôle interne de l’
Agence
de 2008 à 2013
À
l’instar du conseil d’administration qui s’appuie sur divers comités, le comité de
direction s’appuie sur six comités permanents spécialisés
dans des projets particuliers, comme
le comité stratégique Cigéo, la revue de projet FAVL ou le comité Propriété intellectuelle,
créé à la fin 2013 afin de renforcer la protection de ses résultats de R&D et de ses
développements technologiques spécifiques, ou dans des fonctions transversales, comme le
comité d’engagement qui
se prononce mensuellement sur les offres émises par l’
Agence
devant être signées par la direction générale, le comité des parrainages ou le comité de sûreté,
créé en 2013 afin de permettre à l’
Agence
de disposer d’une évaluation indépendante de la
sûreté
de ses installations ou projets d’installation.
18
1.2.3
Une organisation tournée vers la maîtrise des risques
Dès sa création, l’
Agence
s’est engagée dans une démarche de maîtrise des risques.
Celle-ci a pris la forme dans les années 19
90 d’un système de managem
ent de la qualité et de
l’environnement issu des normes ISO 9001
14
et ISO 14001
15
. Ses deux certificats ont été
renouvelés en 2010, avec une extension à la santé et la sécurité au travail selon le référentiel
OHSAS 18001. Le système de management de la qualité, de la sécurité
et de l’
environnement
(SMQSE) couvre toutes les activités de l’Agence et s’applique sur tous les sites.
Une cartographie des risques stratégiques est élaborée par la direction de la maîtrise
des risques et le secrétariat général en consultant les entités opérationnelles ou fonctionnelles,
sur la base d’une méthodologie commune à partir des objectifs stratégiques et des grands
processus de l’
Agence. Dans certains cas, des cartographies de risques plus détaillées sont
établies (Cigéo, domaine financier ou évaluation des charges de long terme). La cartographie
consolidée au niveau stratégique fait l’objet de revues périodiques (tous les quatre mois) en
comité de direction
et d’une présentation au comité financier
, puis au conseil
d’administr
ation. Plusieurs niveaux de contrôles ont été déterminés afin de maîtriser les
principaux risques des différents processus : les contrôles de premier niveau, intégrés dans les
opérations courantes, sous la responsabilité du management opérationnel et les contrôles de
deuxième niveau exercés sous la responsabilité de services spécialisés
16
. Enfin, l’audit interne
constitue le troisième niveau. Un responsable de l’audit interne rattaché à la direction générale
pilote un programme triennal d’audit qui tient compte des travaux du comité d’audit spécialisé
Cigéo. Pour réaliser ses missions, il s’appuie sur un réseau d’auditeurs internes qui lui sont
liés fonctionnellement. Deux indicateurs de suivi de l’audit interne ont été définis dans le
contrat d’objectifs
État-Andra 2013-2016. Le taux de risques critiques couverts par des audits
est de 60 % en 2013. Le taux de suivi des recommandations émises en 2012 est de 62,5 % :
22,5 % des recommandations étaient toujours en cours 12 mois après leur émission et 15 %
des recommandations de plus de 12 mois
n’avaient pas été réalisées. Ces taux méritent d’être
améliorés ou, le cas échéant, suivis et justifiés. Un rapport
ad hoc
sur le suivi des
recommandations pourrait être produit.
Il est prévu que l’Institut français d
e l
’au
dit et du contrôle internes (IFACI) réalise un
audit à blanc afin d’évaluer la conformité des pratiques de la direction d’audit interne de
l’Andra au
C
adre de référence international des pratiques professionnelles de l’audit interne
(CRIPP), en vue de se conformer aux meilleures pratiques en vigueur, dans le cadre de
l’obligation réglementaire faite à l’
État et à ses opérateurs de mettre en place un dispositif
d’audit et de contrôle internes
17
.
14
La norme ISO 9001 est un outil de management destiné à obtenir la satisfaction des clients. Elle préconise une
approche par processus qui permet de cibler des objectifs et d’en mesurer la progression
.
15
La norme ISO 14001 est un outil de management destiné à réduire les impacts environnementaux des activités,
produits et services. Elle est centrée sur une analyse des risques environnementaux.
16
La direction de la maîtrise des risques anime le système de management de la qualité, de la santé et de
l’
environnement et les contrôles dans le domaine de la sûreté (inspections des prestataires, surveillance des colis
des producteurs de déchets). Deux fois par an, les pilotes des 15 processus organisent des revues pour analyser le
fonctionnement des processus et définir les am
éliorations à apporter. Le secrétariat général s’appuie sur un
responsable du contrôle interne pour la maîtrise des risques administratifs, comptables et financiers.
17
Décret n° 2011-775 du 28 juin 2011 et circulaire du Premier ministre du 30 juin 2011.
19
_______________________________ CONCLUSION ______________________________
La gouvernance de l’Andra est complexe, en raison
de la diversité de ses missions et
de la multiplicité des acteurs internes et externes qui orientent ses choix. Elle a été
profondément remaniée durant la période sous revue, avec la sortie des producteurs de
déchets du conseil d’administration et la créat
ion ou le renforcement de comités placés
auprès du conseil d’administration (comités industriel et financier
,
notamment). L’équilibre
actuel est globalement satisfaisant, trois risques étant cependant identifiés : (i) le cumul par
le comité financier de compétences en matière de finances, d'audit, de surveillance des
charges nucléaires de long terme et de stratégie pourrait rencontrer des limites, (ii) la
diminution du taux de participation aux séances du conseil mérite une attention et des
suppléants pour
les représentants de l’
État
devraient être désignés, et (iii) l’absence de la
direction du budget au sein du conseil d’administration jusqu’en 201
4
ainsi qu’au sein des
instances de pilotage du projet Cigéo est regrettable compte tenu des enjeux financiers des
différents projets portés par l’
Agence
. Par ailleurs, même si l’évaluation scientifique de
l’Andra est déjà permanente, l’avis d’experts internationaux extérieurs au système français
pourrait être davantage recherché.
Le pilotage en mode projet de l’
Agence
est satisfaisant et s’appuie sur un dispositif de
maîtrise des risques exhaustif et efficace. Cette démarche pourrait cependant encore être
améliorée, en augmentant le taux de mise en œuvre des recommandations de l’audit interne
.
Recommandation n° 1
(au ministère des finances) :
S’assurer de la p
articipation effective
du ministère des finances au
x organes de pilotage des grands projets de l’A
ndra ;
Recommandation n° 3
:
Mieux
utiliser
les
travaux
et
mettre
en
œuvre
les
recommandations de l’audit int
erne.
20
21
2
LA GESTION DE L’
ANDRA
2.1
La gestion des ressources humaines
2.1.1
Le recrutement lié à Cigéo
2.1.1.1
Les
contraintes de plafonds d’emploi
s
imposées aux opérateurs de l’
État
L’évolution des effectifs de l’
Agence a été très soutenue entre 2008 et 2013, ce qui
contr
aste avec la prudence de l’Andra en matière de recrutement, constatée lors du précédent
contrôle de la Cour, tant que le projet Cigéo n’avait pas été validé. Les effectifs s’élèvent ainsi
à 592 ETPT en 2013, en hausse de 53 % depuis 2008. Les effectifs de
l’Andra sont composés
à 98 % de salariés de droit privé, à 67 % de cadres et à 97 % de CDI, proportions relativement
stables sur l’ensemble de la période sous revue.
Tableau n° 4 :
Effectif mensuel moyen de l’Andra exprimé en ETPT
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
ETPT
358
387
433
457
525
566
592
625
Source
: rapport d’exécution budgétaire de l’Andra
La dynamique de recrutement soutenue observée depuis 2007 vise à répondre
principalement aux besoins liés à la montée en puissance du projet Cigéo. Les effectifs du
projet Cigéo financés par la taxe recherche représentaient ainsi, en 2013, 297 ETPT, soit près
de la moitié des effectifs de l’
Agence.
Graphique n° 1 :
Répartition des effectifs de l’
Agence par activité en 2013
Source
: Cour des comptes d’après bilan 2013 du contrat q
uadriennal 2013-2016
Cette croissance des effectifs affecté
s à Cigéo s’est accompagnée d’une mutation des
métiers au sein de l’
Agence. Celle-ci a dû notamment se doter de compétences qui lui
faisaient défaut (ingénierie système, gestion de projet, etc.). D
’après le PMT 2014
-2019, la
croissance des effectifs devrait se poursuivre, mais à un rythme moins soutenu que pendant la
période 2008-
2013 (+150 ETPT environ d’ici
à 2019, soit +26
% par rapport à l’exécution
2013). Au total, et sous réserve de la réalisation du PMT 2014-
2019, les effectifs de l’
Agence
auront doublé entre 2007 et 2019. Cette forte croissance nécessite une bonne visibilité sur les
besoins. Si le programme scientifique à cinq ans répond à cet objectif pour les effectifs de
R&D, l’
Agence y vo
it pour l’instant moins clair sur les projets Cigéo et FAVL. Une
connaissance plus fine et une précision des besoins de l’
Agence
s’avèrent donc nécessaires.
22
La forte augmentation des effectifs de l’
Agence a dû tenir compte du plafonnement
des effectifs auquel est soumise
l’Andra en tant qu’opérateur de l’
État. Les emplois plafonnés
concernent l
es activités d’intérêt général subventionnées et les effectifs affectés au projet
Cigéo financés par le fonds recherche. Les nouveaux besoins de l’Andra étant justem
ent liés
au projet Cigéo, les nouveaux recrutements devaient donc se faire dans la contrainte du
plafond d’emplois (218 ETP entre 2008 et 2010). Le budget 2010 de l’Agence n’a ainsi pas
pu être voté au mois de décembre 2009 en raison du non-respect du plaf
ond d’emplois selon
les prévisions. Certaines activités ont donc dû être différées afin de rester sous plafond
18
.
Finalement, après près d’une année de discussions, un arbitrage du Premier
ministre, traduit
dans la loi de finances pour 2011, a permis de desserrer la contrainte en augmentant le plafond
d’emplois de 88 ETPT pour l’année 2011 et en prévoyant 14 unités supplémentaires en 2012
et en 2013, portant le relèvement total à 116 ETPT. Malgré cette augmentation, la règle du
plafonnement des emplois liés
à Cigéo restait peu adéquate pour la gestion d’un projet
industriel de cette ampleur. Après
plusieurs demandes d’exempter les emplois financés par le
fonds recherche de la règle du plafonnement, refusées pour ne pas créer de précédent, une
solution a été trouvée avec la création du fonds conception, les emplois financés par ce fonds
échappant à la règle du plafonnement. Dès lors, l’Andra qui avait identifié dans sa revue de
pilotage stratégique un risque de
« mauvaise adéquation ou ressources humaines
insuffisantes », notamment compte tenu des règles de plafonnement, considère désormais ce
risque comme faible.
C
ependant, d’après les règles de plafonnement des opérateurs, tous les emplois
permanents, quels que soient leurs modes de financement, doivent être inclus dans le plafond
d’emploi
s législatif. Partant de ce principe, la quasi-
intégralité des emplois de l’
Agence
devraient donc être sous plafond, même les emplois sur les sites de stockage. L’Andra
bénéficie donc aujourd’hui, comme d’autres opérateurs, d’
une dérogation officieuse qui
pourrait être un jour remise en cause, ce qui serait particulièrement lourd de conséquences, le
plafond d’emplois n’étant pas adapté à ses activités industrielles
, et ce qui constitue un
risque
19
pour l’
Agence.
2.1.1.2
Les compétences rares
Pour accomplir ses missions,
l’Andra doit faire appel à certaines compétences rares ou
sensibles
20
. Pour ces métiers, elle est confrontée à un marché restreint ou tendu, à des temps
d’apprentissage long
s, et
au fait que la taille de l’
Agence ne permet pas de recruter pour
certains postes-clés plus d
’une personne, ce qui rend l’
Agence
d’autant plus vulnérable en cas
de départ. L’Andra fait
, par ailleurs, souvent face, pour ces métiers, à la concurrence des
grands groupes pétroliers. Ce sont ainsi 167 salariés sur 13 métiers à compétences rares ou
sensibles qui ont été identifiés par les ressources humaines de l’Andra. Cette situation
nécessite une anticipation des besoins et une attention toute particulière pour la fidélisation
des personnels associés.
L’
Agence a conscience des enjeux : ainsi, la fidélisation des
compétences-clés fait partie des risques suivis au cours de la revue de pilotage stratégique,
deux indicateurs y étant rattachés, le « taux de couverture de la cartographie des
compétences-clés par une ressource identifiée » et le « turnover des compétences-clés ».
18
Report, au mois de janvier 2011,
de l’internalisation de l’exploitation du
laboratoire souterrain, ce qui
représentait 28 ETPT, prolongation limitée du contrat avec Laborex, report du recrutement de 8 ingénieurs et
scientifiques, etc.
19
Risque qui est cependant considéré comme mineur puisque les tutelles (budget et DGEC) sont conscientes de
la situation et ne semblent pas souhaiter retravailler le plafond d’emploi
s
de l’Andra.
20
Ingénieur mines travaux souterrain, expert en ventilation nucléaire, expert foreur, etc.
23
Jusqu’à présent, l’Andra a globalement réussi à recruter sur ces postes, mais les
besoins devraient croître à
l’
horizon 2025 avec la montée en puissance de Cigéo, ce qui
nécessite une vigilance encore plus forte sur cette thématique. Par ailleurs, la situation a été ou
est assez fragile sur certaines compétences : tension sur les compétences contrôle colis,
incapacité à conserver une compétence pour la fonction chiffrage, etc. Enfin, les mesures
mises en place pour fidéliser les personnels sur le long terme (attention particulière apportée à
ces personnels, fidélisation via des augmentations salariales qui ne peuvent cependant que
rester restreintes (cf. partie rémunérations), filière expertise pour organiser la reconnaissance
par les pairs, etc.)
mériteraient d’être mieux formalisées et
adaptées au degré de sensibilité. La
politique de fidélisation devrait pouvoir s’appuyer sur une liste de personnels/compétences
plus restreinte que les compétences-clés actuellement identifiées qui représentent un peu
moins de 30
% des effectifs de l’
Agence, le découpage actuel entre groupes A et B, pertinent
pour le suivi des recrutements et la gestion des besoins, ne semblant par ailleurs pas adapté à
la politique de fidélisation qui doit pouvoir concerner certains éléments de chaque groupe
21
.
À
noter enfin que pour organiser un partage de compétences, l’Andra a signé des
conventions de mobilité avec le CEA, AREVA et EDF, ces conventions se déroulant selon
l’
Agence de manière satisfaisante, sauf celle conclue avec EDF.
2.1.1.3
Les emplois en Meuse-Haute-Marne
60
% des effectifs se situent actuellement au siège de l’
Agence en région parisienne.
Cependant, les élus locaux qui accueillent les centres et projets de
l’Andra
, et notamment le
projet Cigéo, ont de fortes attentes quant à la localisation des emplois sur leur territoire.
L’anticipation de ces demandes, couplée à une évolution des besoins en termes de ressources
humaines avec la montée en puissance du projet Cigéo et le futur projet FAVL, a conduit
l’Andra à s’interroger dès 2009 sur un schéma directeur de localisation des ressources
humaines, réflexion inscrite dans le cadre du contrat quadriennal 2009-
2012 avec l’
État. Ce
schéma directeur, qui étudie le dé
ploiement des activités de l’Andra à l’
horizon 2025,
constitue pour l’
Agence
un outil de planification et d’arbitrage, pour préparer les évolutions à
moyen-long terme. Une première version a été élaborée en 2010, puis précisée et actualisée en
2012. Depuis
, peu d’évolutions sont à constater, l’Andra attendant les résultats des études
d’avant
-projet de Cigéo pour préciser ses futurs besoins en compétences.
Trois scénarios sont actuellement envisagés, tous les trois conservant le siège
de l’
Agence en région parisienne, mais avec une ampleur plus ou moins importante
(cf. annexe n°
11
). L’horizon de choix du futur scénario, initialement prévu pour
la fin 2015,
au moment du dépôt de la
demande d’autorisation de création
de Cigéo et du choix
d’implantation d’un
site FAVL, a été reporté après 2018. Le schéma directeur a été actualisé
fin 2015 conformément au contrat quadriennal 2013
–2016. L’un des scénarios d’implantation
a été supprimé pour éviter la multiplication des sites d’implantation, conformément aux
orie
ntations données en conseil d’administration. L’actualisation prend en compte l’évolution
des activités et en particulier le nouveau planning Cigéo. Quel que soit le scénario retenu, les
recrutements devraient être préférés aux relocalisations, compte tenu des profils nécessaires et
de la pyramide des âges de l’
Agence. Les relocalisations devraient ainsi, selon les dernières
estimations de la direction des ressources humaines, concerner au maximum 50 à 60
21
La liste devra être affinée au-delà même des deux sous-groupes actuels (groupe A pour les compétences
méritant d’être renforcées et groupe B pour les métiers dont les effectifs sont
a priori
suffisants mais sur lesquels
il faut veiller à garder un bon dimensionnement). Dans la revue du processus « mettre à disposition les
compétences
» du 24 février 2011, l’Agence avait d’ailleurs prévu de «
passer d’une gestion des
compétences-
clés, vue sous l’angle métier, à une gestion personnalisée des homm
es- et des femmes-clés de
l’Agence (au maximum 10 à 20
% du personnel ».
24
personnes, ce qui est déjà beaucoup pour une Agence où la mobilité géographique entre
établissements est relativement faible (deux mutations en 2013 au total). Ce dossier
nécessitera, dans les années à venir, une vigilance toute particulière de la direction de
l’
Agence et des tutelles. La prochaine actualisation de ce schéma est prévue fin 2018 pour
prendre en compte l’avancement des projets.
2.1.2
Le recours à la sous-traitance
Sauf exceptions, l’Andra confie à des prestataires externes les tâches d’ingénierie, de
travaux et d’exploitation de ses centres industri
els, ses équipes internes exerçant surtout les
travaux de recherche et de maîtrise d’ouvrage. Ce recours à la sous
-traitance conduit à doubler
les effectifs travaillant pour l’Andra (environ 90 prestataires différents pour les centres de
l’Aube en 2014). I
l convient de distinguer deux types de sous-traitance, la sous-traitance
d’exploitation (pour les centres de stockages –
405 personnes environ en 2014) et la
sous-traitance études (maî
trise d’œuvre du projet Cigéo par exemple –
environ 150
personnes)
22
.
Tableau n° 5 :
Répartition des personnels Andra et des prestataires externes sur les
centres industriels en 2014
Centres de surface
CMHM
Total
Personnel Andra
91
158
249
Prestataires externes
200
205
405
Source : Andra (CMHM : centre Meuse-Haute-Marne)
Le poste sous-
traitance a ainsi représenté jusqu’à 200
% des charges de personnel
entre 2007 et 2009, pour s’établir entre 140 et 160
% en 2010 et 2011 avant de croître à
nouveau en 2012-2013. Il devrait continuer à croître avec le projet Cigéo, le ratio devant se
situer en 2019 à 377
% d’après le PMT 2014
-2019.
Tableau n° 6 :
Ratio sous-traitance/charges de personnel
2 007
2 008
2 009
2 010
2 011
2 012
2 013
2014
204 %
269 %
205 %
159 %
139 %
200 %
199 %
235 %
Source : État
s financiers de l’Andra
La réflexion relative au recours à la sous-traitance est effectuée au cas par cas lors du
renouvellement des contrats quinquennaux, selon les fonctions, les compétences requises, le
contexte concurrentiel et le retour sur investissement. À
titre d’exemple, la mainten
ance
lourde des groupes électrogènes sur les centres de stockage a ainsi été récemment
externalisée
: il s’agit en effet d’une compétence à laquelle il n’est pas fait appel de manière
suffisamment régulière pour devoir maintenir une équipe en permanence.
A contrario,
l’Andra a décidé d’internaliser la fonction de contrôle de la qualité des colis de second niveau
,
du fait notamment des coûts de sous-traitance
(cf. partie dédiée
). L’internalisation a
également concerné certaines compétences-clés dans le cadre de Cigéo (exploitation des puits
et des galeries, assurées jusqu’en 2011 par le groupement d’intérêt économique
-GIE
22
19 personnes interviennent également en sous-traitance au siège (restauration, infogérance, gardiennage).
25
Laborex)
23
. Cette internalisation de l’exploitation du laboratoire Cigéo (une quarantaine
d’OETAM
24
en travail posté) a été dictée par des e
njeux de sécurité, de visibilité sur l’emploi
local et de logique industrielle nouvelle. Cela a supposé pour l’Andra d’intégrer une
main
d’œuvre qu’elle a moins l’habitude de gérer. L’
intégration complète de cette population
constitue un enjeu pour la gestion des ressources humaines.
Le recours à la sous-
traitance est suivi de près par l’Andra pour s’assurer de la qualité
des prestations rendues, enjeu indispensable notamment pour garantir la sûreté des sites
nucléaires. Un rapport relatif à la sous-traitan
ce est ainsi réalisé chaque année pour l’ASN,
des inspections de prestataires sont organisées (177 inspections en 2013), des audits sont
également programmés (5 par an environ), une surveillance et une limitation de la cascade de
sous-traitants sont mises en place.
2.1.3
La politique salariale
2.1.3.1
Peu de marge pour les mesures individuelles
La
rémunération
des
personnels
de
l’Andra
dépend
de
plusieurs
critères
(qualifications, expérience, degré de responsabilité du poste, etc.).
Elle est composée d’une
part fixe, qui représente 80
% des salaires bruts versés et d’une part variable
.
Cette part
variable est constituée de plusieurs éléments :
-
certains non modulables : un 13
e
mois versé sur 12, correspondant à 8,5 % du salaire de
base et une prime d’ancienneté pour les O
ETAM, égale à 1 % du salaire de base à partir
de la troisième année avec un plafond de 15 % ;
-
d’autres davantage modulables
: répartition individuelle d’une enveloppe globale
correspondant à 6
% du salaire de base et des éléments non modulables. D’après le
directeur des ressources humaines
de l’Andra, 15
% des agents auraient une prime
inférieure et 15 % une prime supérieure. Le degré de modulation est donc assez faible.
Par ailleurs,
le personnel de l’
Agence
bénéficie d’un dispositif d’intéressement qui
constitue une rémunération variable collective calculée sur le résultat de l’
Agence en fonction
de l’atteinte d’objectifs opérationnels. Un nouvel accord d’intéressement a d’ailleurs été signé
en juin 2011. L’intéressement est plafonné à 4
% de la masse salariale, ce pourcentage étant
modulé en fonction du résultat. En 2013, l’intéressement net s’est ainsi élevé à 1 254 € par
salarié. Le dispositif est complété par un plan
d’
épargne entreprise permettant aux salariés de
se constituer une épargne salariale b
énéficiant d’un abondement versé par l’
Agence.
23
Le personnel est passé du régime de la convention du BTP à celle de la métallurgie entraînant un impact de +3
postes. À noter cependant une diminution de 3 postes, liée à la mutualisation des besoins au niveau de
l'encadrement de l'Agence (sécurité, environnement, etc.).
24
OETAM : ouvriers, employés, techniciens et agents de maîtrise.
26
Graphique n° 2 : Composantes des salaires bruts en 2012
2.1.3.2
L
a masse salariale tirée principalement par l’augmentation des effectifs
La masse salariale de l’Andra a fortement augmenté durant la pério
de sous revue
(+ 60
% environ) portée principalement par l’augmentation des effectifs. En ce qui concerne
la question des salaires, la CIASSP
25
estime que l’Andra
« a une bonne maîtrise des
déterminants de sa politique salariale
». L’augmentation de
la RMPP
26
a été relativement
stable sur l’ensemble de la période, se situant dans la moyenne des organismes relevant du
périmètre de la CIASSP
(85 organismes). L’augmentation constatée sur ces organismes est
en effet de 2,65 % entre 2012 et 2013, à comparer aux 2,02
% de l’Andra. Ces augmentations
s’inscrivent dans le cadre d’accords salariaux annuels, qui
, depuis 2008, garantissent une
évolution salariale minimale (+0,85 % du salaire de base en 2013), qui laisse moins de marge
de manœuvre à la direction en terme
s de mesures individuelles.
Tableau n° 7 :
Déterminants de la masse salariale
Variation
2008/ 2009
2009/ 2010
2010/ 2011
2011/ 2012
2012/ 2013
Masse salariale
11,19%
9,62%
11,65%
10,46%
7,42%
dont effectifs
11,91%
7,41%
13,87%
7,96%
6,45%
dont augmentations
2,70%
2,02%
1,80%
2,30%
2,02%
dont glissements divers
-3,42%
0,19%
-4,03%
0,20%
-1,06%
détail glissement divers
-3,42%
0,19%
-4,03%
0,20%
-1,06%
dont Effet noria
0,85%
0,85%
0,61%
0,40%
0,14%
dont Effet structure
-1,47%
0,09%
-3,29%
1,93%
-0,35%
Source : Andra
25
CIASSP : Commission interministérielle
d’audit des salaires du secteur public
.
26
Rémunération des personnels en place. Le contrôle de l’
État sur les entreprises publiques nationales et certains
organismes
ayant un objet d’ordre économique et soci
al (décret n° 53-
707 du 9 août 1953) s’exprime notamment
par un cadrage annuel de la RMPP.
27
2.1.3.3
Des rémunérations comparables à celles du secteur
En 2013, les rémunérations versées par l’Andra (
cf. annexe n°
12) sont globalement
comparables à celles du secteur de la métallurgie auquel elle est affiliée au titre de sa
convention collective. Le montant moye
n brut mensuel des cadres s’est élevé à 5
559 €
en 2013, celui des autres catégories à 3 155
€ environ.
Par comparaison, le salaire brut moyen
toutes catégories s’est élevé à 2
846 € (par ETPT) au 31 décembre 2012 dans le secteur de la
métallurgie, en évolution de 0,8
% sur un an. S’agissant des cadres, le salaire brut moyen s’est
élevé à 5
766 € au 31 décembre 2012, soit +1,8
% après une augmentation de 4,1 % de 2011
à 2012
27
.
Les dix rémunérations les plus élevées ont représenté 1,227 M€ en 2008 (7
% de
l’ensemble des rémunérations) et 1,455 M€ en 2013 (5
% de l’ensemble des rémunérations),
soit une augmentation annuelle moyenne de 3,8
%. L’augmentation de la rémunération de la
directrice générale sur la période (en moyenne) est conforme aux dispositions arrêtées par le
ministère du b
udget et notifiées à l’Andra
28
.
2.2
La fonction achats
L’Agence n’est pas soumise aux dispositions du code des marchés publics. Elle doit
néanmoins appliquer les obligations réglementaires relatives aux conditions de mise en
conc
urrence et de transparence de passation des marchés dans le cadre de l’ordonnance
n° 2005-649 du 6 juin 2005 relative aux marchés passés par certaines personnes publiques ou
privées non soumises au code des marchés publics et à son décret d’application n°
2005-1742
du 30 décembre 2005. Par ailleurs, compte tenu de l’objectif d’insertion territoriale qui lui est
fixé dans son contrat quadriennal avec l’
État, le recours aux entreprises locales est recherché
29
et formalisé au sein d’un indicateur
30
.
2.2.1
L’organisati
on de la fonction achats
2.2.1.1
La commission consultative des marchés (CCM)
La commission consultative des marchés, instituée auprès de l’Agence
31
, est chargée
de formuler un avis préalablement à la passation des contrats et marchés de toute nature ayant
pour objet la fourniture de produits, de services ou de travaux. Les projets de marchés d'un
montant égal ou supérieur à 0,21
M€ HT sont communiqués pour avis au président de la
commission. Tout projet de marché dont le montant est égal ou supérieur à 1
M€ HT doit
être
examiné par la commission qui émet un avis. Ce sont 77 % des marchés (moyenne en
volume) qui ont été vérifiés par cette commission entre 2008 et 2013.
27
Les salaires par secteur et par branche professionnelle en 2012 : baisse en euros constants dans la construction
et le tertiaire.
Dares analyses
, n° 8, janvier 2015.
28
Note DGEC du 9 février 2010 fixant le taux de revalorisation de la rémunération des dirigeants d’entreprises
publiques à 1,1
% à compter de l’exercice 2010.
29
À
titre d’exemple, afin de faire intervenir les entreprises locales sur le chantier du cent
re technologique, la
commission consultative des marchés a accepté que l’
Agence découpe le marché de construction du bâtiment
d’exposition des démonstrateurs technologiques en plusieurs lots, ce qui a permis de les rendre accessibles aux
entreprises locale
s, au prix cependant d’un travail de préparation plus lourd pour l’Andra.
30
Il s’agit de l’indicateur n°
7 « pourcentage [ou montant] d’achats locaux » de l’objectif « contribuer au
développement territorial » complété par l’indicateur n°
16 « nombre de projets de développement de territoire
intégrant les projets de stockage de l’Andra ».
31
Article R. 542-
16 du code de l’environnement.
28
Bien que l’accord de la commission ne soit pas requis, un avis conforme est recherché,
l’
Agence s
’étant fixé la règle de suivre strictement l’avis de la commission. Seuls deux avis
défavorables ont été émis pendant la période sous revue : (i) en 2008 pour un marché de
gestion documentaire des outils de communication (plaquettes, revues et logistique associée)
d’un montant de 0,6
M€ HT
«
en raison de l’absence, due vraisemblablement en partie à
l’insuffisante précision du cahier des charges, de toute concurrence véritable face au titulaire
du marché actuel » - le cahier des charges a été revu, puis une nouvelle procédure lancée,
conduisant à un avis favorable -
, et (ii) en 2009 pour un dossier lié à la formation à l’anglais,
l’avis défavorable portant sur le premier lot
32
(pour le site de Châtenay-Malabry) « en raison
du fait que la comparaison des offres
a été faussée par l’élimination d’une
société dont la note
de présentation affirme qu’elle propose des cours en face à face à distance et non pas avec une
personne physique comme spécifié dans le cahier des charges alors que le cahier des charges
se borne à mentionner les cours face à face sans spécifier que ceux-ci devront être donnés par
une personne physiquement présente » - une nouvelle consultation a donc été lancée sur le
lot n°
1 pour respecter l’avis de la C
CM.
Si l’on exclut les simples observat
ions ou remarques émises par la commission,
quelques réserves sont émises chaque année. Elles sont en diminution pendant la période sous
revue, mais le montant concerné par ces réserves est en augmentation depuis 2013, en lien,
mais pas seulement, avec un montant contrôlé plus important. Elles sont systématiquement
suivies par l’
Agence. Elles portent pour la plupart sur des améliorations contractuelles. En
2010,
la commission s’est émue des avenants rendus nécessaires sur le contrat d’exploitation
du labora
toire souterrain, dans l’attente de la décision sur l’augmentation du plafond
d’emploi
s
qui permettait d’internaliser la prestation (ou de relancer une procédure dans le cas
contraire).
Tableau n° 8 :
Activité de la CCM entre 2008 et 2014
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Nombre annuel de réunions
8
9
9
9
8
10
9
Nombre de dossiers examinés
63
86
52
63
68
71
68
Montant examiné (HT)
106 M€
168 M€
67 M€
121 M€
70 M€
270 M€
173 M€
Avis défavorables
1
1
0
0
0
0
0
Nombre de « réserves »
7
3
5
4
3
3
3
Montant
concerné
des
réserves
9 M€
1,6 M€
6,7 M€
3 M€
1 M€
12 M€
15,9 M€
Montants des marchés passés
par l’Andra (HT)
149 M€
197 M€
116 M€
170 M€
119 M€
300 M€
Source
: Cour à partir des rapports sur la gouvernance et le contrôle interne de l’
Agence, exercices 2008 à 2014
2.2.1.2
La professionnalisation de la fonction achats
Le département achats a été créé en 2012, au sein du secrétariat général, à partir du
service relations commerciales lui-même restructuré. À la date du contrôle, il est constitué de
trois services comprenant 25 personnes : deux au siège (dont un service achats « Cigéo ») et
un au centre Meuse-Haute-Marne Un lien fonctionnel est par ailleurs établi avec les équipes
d’acheteurs des centres industriels de l’Aube
.
32
Un second lot concernait le laboratoire et les centres de l’Aube.
29
Dans le cadre de la démarche de professionnalisation des achats des opérateurs lancée
en décembre 2010 par le ministère du budget, le Service
des achats de l’
État (SAE) a
demandé à l’Andra
, dans un courrier du 27 septembre 2011,
d’élaborer un plan d’actions
permettant de dégager 2
% d’économies. Le plan d’actions réalisé par l’Andra dès 2012
prévoit notamment le renforcement du recours aux accords-cadres pour les prestations
intellectuelles récurrentes (projet Astex
33
), la remise en cause des critères de sélection et leur
pondération, le recours plus systématique à la négociation technico-économique, la
diminution des délais de traitement des commandes, la refonte du guide pour la rédaction des
cahiers des charges à l’attention des prescripteurs, l’enrichissement de la base fournisseurs de
l’
Agence et
la création d’un référentiel de prix commun à l’ensemble de
ses acheteurs. Ce
plan est en cours de réalisation, certaines actions ayant déjà été réalisées comme :
-
le déploiement, en 2012,
d’un nouveau logiciel (dématérialisation, suivi des fournisseurs,
centralisation des achats) afin de rationaliser le processus d'achat et d'approvisionnement
tout en garantissant une meilleure visibilité des dépenses engagées. Auparavant, l'Andra
avait recours à des formulaires papier et ne disposait pas d’une vision cent
ralisée et
actualisée de son activité contractuelle. Dans ce cadre, la procédure de validation des
demandes d’achats a été simplifiée, permettant d’en diminuer le délai de traitement
;
-
dans le cadre du projet de réorganisation de l’
Agence, « CAP 2016 », le relèvement, en
septembre 2014, des seuils de délégation pour les engagements budgétaires, passant
de 0,01 à 0,05
M€ pour les chefs de service, de 0,05 à 0,2
M€ pour les directeurs de
département ou les chefs de centre, de 0,2 à 0,4
M€ pour les membres du
comité de
direction et de 0,4
M€ à 1 M€ pour le directeur général adjoint. Le nombre de demandes
d’achats signées par les membres du comité de direction a ainsi diminué passant de 780,
soit 27
% des demandes d’achat représentant 94
% des dépenses de l’
Agence en 2013,
à 90, soit 7
% des demandes d’achat représentant 81
% des dépenses de l’
Agence en
2014.
D’après le bilan réalisé par l’Andra, le gain du déploiement du plan achat
s est
de 26,8
M€ pour l’année 2014, soit 12,6
% du montant total engagé en 2014 et le délai de
traitement des petites commandes a été réduit de 21%.
2.2.2
D
es contrats de 1,2 Md€
34
de 2008 à 2014
L’activité contractuelle
annuelle
de l’Andra s’est élevée en moyenne à 174 M€ de
2008 à 2014, avec un pic en 2013 dû à la passation des contrat
s de maîtrise d’œuvre
sous-système de Cigéo. Entre 2008 et 2014, les montants les plus élevés ont principalement
concerné
le
projet
Cigéo
(construction
de
galeries
souterraines
au
centre
Meuse-Haute-Marne
, maîtrise d’œuvre système, maîtrise d’œuvre sous
-système et marché de
conception et réalisation du transfert incliné
), mais également l’assainissement des sites
pollués et la fourniture de fûts de stockage au c
entre de stockage de l’Aube
.
33
Le projet Astex
, pour la mise en place d’
accords-cadres
transverses pour les prestations d’assistance technique
et d’expertise, a pour objectif la sécurisation juridique des contrats grâce à la formalisation de
contrats-cadres types
, selon qu’ils sont mono
- ou multi-attributaires. Le recensement des besoins a été présenté
devant le comité de direction du 13 avril 2015 et le planning de contractualisation est la prochaine étape.
34
Montant maximum des contrats HT.
30
Tableau n° 9 :
Marchés passés par l’Andra (2008
-2014)
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Nombre de contrats
62
69
52
58
67
76
60
Appel d'offres ouvert
41
39
24
28
27
34
15
Appel d'offres restreint
5
6
7
12
23
22
20
Consultation
13
10
16
15
10
14
12
Gré à gré
2
9
1
0
0
1
4
Négocié
1
2
3
2
4
2
6
Dialogue compétitif
3
1
1
3
2
2
Concours
1
1
Montant total (M€)
- sur la base du
montant maximum HT
149
197
116
170
119
300
164
Montant le plus élevé (M€)
34,6
50
17
61,8
14
52,7
68
Montant le plus bas (milliers d’euros)
7
5
3
15
22
8
6
Montant moyen (M€)
1,7
2,4
1,3
2,1
01
3,7
2,7
Source : Andra, réponse au questionnaire de la Cour
2.2.3
Le recours à
la procédure de l’appel d’offres
2.2.3.1
Recours peu fréquent à la procédure négociée et au dialogue compétitif
Le dialogue compétitif, que permet l’ordonnance n°
2005-649 à laquelle est soumise
l’
Agence, a été peu utilisé et a concerné, sur la période étudiée, les prestations les plus
techniques
35
. La procédure négociée, également peu utilisée, est effectuée dans le respect des
dispositions du décret du 30 décembre 2005, soit lorsque l’appel d’offres a été déclaré
infructueux comme pour le marché des analyses et suivis microbiologiques du laboratoire
s
outerrain en 2012, soit lorsqu’un seul prestataire pouvait répondre à l’offre présentée, par
exemple,
s’agissant du
marché relatif à la prestation de maintenance, de développement et
d'assistance à l'utilisation et à l'exploitation d'OSCAR
36
et de ses différents applicatifs
associés attribué en 2014 à la société Ardans, ou du marché des prestations de contrôle
destructif et non destructif de colis de déchets radioactifs et épreuves techniques attribué au
CEA, en 2010.
2.2.3.2
La maîtrise d’œuvre sous
-système de Cigéo
Pour la conception du projet Cigéo, différents contrats ont été signés (cf. détails en
annexe n° 13)
: les contrats d’assistance à maîtrise d’ouvrage en 2011 et 20
12, le contrat
portant sur la maîtrise d’œuvre de Cigéo en janvier 2012 et les contrats sur les maîtrises
d’œuvre sous
-
système de Cigéo en 2013. L’ensemble de ces contrats a été passé selon la
procédure d’appel d’offres restreint.
Lors du conseil d’admini
stration du 30 septembre 2013, les deux personnalités
qualifiées désignées en raison de leur expérience dans le domaine des activités nucléaires,
ainsi que le représentant de la DGEC, avaient indiqué que le recours à la procédure du
dialogue compétitif aur
ait été plus adapté pour les contrats portant sur les maîtrises d’œuvre
sous-système de Cigéo,
dans la mesure où il aurait permis d’affiner le chiffrage du projet
et d’augmenter le nombre d’offres reçues. En particulier, il avait été recommandé que l’appe
l
d’offres pour le sous
-système 2 soit déclaré sans suites afin de pouvoir le relancer.
35
L
’«
instrumentation du chemisage de la partie utile et de l'insert des alvéoles haute activité
» en 2011, l’« essai
technologique de remplissage d'une saignée » en 2012, la « conception-exécution du sous-système « Transferts
inclinés » de Cigéo en 2014.
36
Organisation du socle de connaissances des colis de l’Andra et du référentiel.
31
Par ailleurs deux recours ont été déposés à la suite du choix des titulaires des marchés.
Dans ses ordonnances, le juge confirme que l’Andra a mené sa procédure dans l
e respect des
règles. Les quatre contrats ont été signés immédiatement après.
2.2.4
Les audits internes liés au projet Cigéo
Les audits internes menés par l’Andra de mai 2013 à avril 2014 ont concerné
la
passation des marchés de maîtrise d’œuvre sous
-systèmes, les demandes de modifications du
contrat de maîtrise d’œuvre système, le fonctionnement des
a
ssistants à maîtrise d’ouvrage
réglementaire du projet Cigéo, la maîtrise d’œuvre des sous
-systèmes 2 et 4 (CRONOSS et
CONVERGENCES) et le plan de management du projet Cigéo.
L
es auditeurs saluent la création d’un service Cigéo et d’un responsable de suivi des
grands contrats de conception et de réalisation des nouvelles installations. Toutefois, les
faiblesses relevées sont nombreuses. Ainsi, par exemple, s
’agissan
t de la gouvernance des
différents contrats, les auditeurs ont relevé que les niveaux de responsabilité des acteurs au
sein de la maîtrise d’ouvrage du projet Cigéo n’avaient pas été suffisamment définis. En
outre, le positionnement du maître d’ouvrage n’est pas conforme au rôle qu’il devrait
remplir
car il se place en interlocuteur direct des maîtrises d’œuvre sous
-systèmes, en
réduisant les responsabilités du groupement
qui a remporté la maîtrise d’œuvre de Cigéo
. Par
ailleurs, les AMO réglementaires sont
insuffisamment informés par le maître d’ouvrage des
suites de leurs travaux. Enfin, les audits internes ont souligné la nécessité d’adapter la durée
de réalisation de la tranche conditionnelle n°
2 du contrat de maîtrise d’œuvre à celle des
contrats de ma
îtrises d’œuvre sous
-système.
2.3
La fiscalité de l’Andra
2.3.1
Un poids important de la fiscalité
2.3.1.1
Le poids élevé des impôts au sein des charges
Compris entre 18 et 26 M€ entre 2008 et 2014, les impôts et taxes représentent près de
10
% des charges de l’
Agence
. En 2013, la taxe sur les salaires représente environ 4 M€, les
taxes foncières et la contribution économique territoriale représentent près
de 10 M€ et la taxe
sur les installations nucléaires 8,7 M€.
En 2014,
un accroissement du poste s’explique
notamment par la prise en compte de la redevance archéologique relative à la demande de
réalisation d’un diagnostic pour la conception du centre Cig
éo.
Il faut ajouter l’impôt sur les
sociétés en cas de bénéfice. Cependant,
l’établissement a bénéficié du crédit d’impôt
recherche (CIR)
, soit un peu plus de 40 M€ de crédits pendant la période sous revue, ce qui a
permis de diminuer son taux fiscal à 7 %
des charges de l’
Agence.
2.3.1.2
Une fiscalité spécifique qui s'ajoute à la fiscalité classique des entreprises
L
’Andra est soumise à une fiscalité spécifique de ses centres de stockage: la taxe
Installation nucléaire de base - INB (article 43 de la loi n° 99-1172 du 30 décembre 1999 de
finances pour 2000) et la contribution Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire - IRSN
(article 96 de la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010).
Une présentation des taxes liées à l’exp
loitation des centres de stockage est réalisée en
annexe n° 14. La création de la taxe INB a remplacé un système de financement par
redevance à l’acte. Elle a conduit à de fortes augmentations : de 0,12 M€ à 2,1 M€ pour le
CSM qui était alors en surveillance, puis en 2012, un abattement de 50
% et de 1,4 M€ à 4,2
M€ pour le
c
entre de stockage de l’Aube
. La création de la taxe INB avait, par ailleurs,
conduit l’Andra à
constater
une perte en 2000 (impact de 2,8 M€ de provisions pour les 2,8
%
de déchets du CSM sous sa responsabilité).
32
2.3.2
Une lisibilité faible
La question de la cohérence du montant de la fiscalité spécifique des centres
Sa part dans les coûts des centres existants est élevée (cf. annexe n° 14). Elle
représente 1,1 M€ pour le CSM
, alors que le co
ût global de ce dernier est de 5 M€ en phase
active, 4,1
M€ en phase réduite et 2,8 M€ en phase passive (taxes et impôts inclus), soit 30
%
du coût alors qu’il est entré en phase de surveillance. Cette fiscalité représente
, en outre, de
l’ordre de 10 % des
coûts d’exploitation pour le
c
entre de stockage de l’Aube
.
En revanche, le centre Cigéo ne sera assujetti à la taxe INB et à la contribution IRSN
qu’à compter de l’obtention du décret d’autorisation de création.
Le montant de la taxe INB
sera
de l’ordre
de 2,
1 M€, soit deux fois inférieur à celle payée pour le
centre de stockage de
l’Aube
,
alors que ce projet nécessite une implication importante de l’ASN et de l’IRSN.
Dans
sa réponse au relevé de constatations provisoires, l
’ASN précise qu’elle
attend les conclusions
des rapports que le Gouvernement doit remettre au Parlement avant le 1
er
octobre 2015,
conformément à la loi de finances 2015. À la fin de 2015, ces rapports
n’avai
ent pas encore
été déposés.
_______________________________ CONCLUSION ______________________________
L’Andra a
connu durant la période sous revue une très forte augmentation de ses
effectifs (+53
% entre 2008 et 20013), qui s’est accompagnée d’une évolution des
compétences nécessaires à la réalisation de ses missions. Cette forte croissance a constitué
pour l’
Agence un certain nombre de défis en matière de gestion des ressources humaines :
- la conciliation des besoins liés au projet Cigéo avec les contraintes imposées aux
opérateurs de l’
État
(plafonds d’emplois
, notamment) : le plafonnement des emplois financés
par la taxe recherche est à ce titre peu satisfaisant, mais ne devrait plus être contraignant
dans les années à venir, grâce au nouveau mécanisme de fonds conception qui échappe, lui,
au plafonnement ;
-
une nécessaire anticipation des besoins de l’
Agence
, renforcée par le fait que l’An
dra est
confrontée à un marché de l’emploi tendu sur ses cœurs de métiers (près d’un tiers des
effectifs). Jusqu’à présent
,
l’Andra a su recruter et s’entourer des compétences nécessaires à
la réalisation de ses missions, dans des délais compatibles avec les différents jalons des
projets en cours, mais la vigilance sur ce point doit être accentuée dans les années à venir :
l’Andra sera en effet confrontée à la fois à une nouvelle croissance des besoins et à une
mutation des métiers, qui
l’
obligera à reconvertir certains de ses effectifs ;
- un enjeu de fidélisation des compétences rares ou sensibles, le système mis en place
actuellement (identification des personnels en question, augmentations salariales ciblées,
mise en place d’une filière expertise) par
aissant fragile ;
- un enjeu de localisation des ressources humaines, la pression des élus locaux étant forte
pour localiser les personnels de l’
Agence près des centres de stockage (actuels ou futurs). Le
schéma directeur de localisation des ressources humaines constitue, à ce titre, un outil de
planification et d’arbitrage intéressant, qu’il conviendra d’actualiser, le choix du scénario
devant intervenir dans un délai compatible avec le calendrier de Cigéo et devant faire l’objet
d’une vigilance particulière de la direction de l’
Agence et des tutelles.
33
La fonction achats
a fait l’objet d’une restructuration importante à partir de 2012
avec la création d’un service achats réparti dans les trois principaux sites de l’
Agence. Dans
le même temps, un plan d’action pour la professionnalisation des achats a été mis en œuvre
qui a abouti à la mise en place d’un logiciel de gestion des achats permettant la
dématérialisation des demandes d’achats et la centralisation du suivi des achats, la
rénovation du guide de rédaction du cahier des charges et la diminution des délais de
traitement des demandes. Le projet Astex devra par ailleurs permettre la réalisation
d’accords
-
cadres pour les prestations d’assistance technique et d’expertise de l’Andra. Bien
que l’Andra ne soit pas soumise au code des marchés publics mais à l’ordonnance
n° 2005-
649 du 6 juin 2005, la plupart des contrats sont passés selon la procédure de l’appel
d’offres. Les difficultés liées à la passation et à l’exécution des marchés de maîtrise d’œuvre
et d’assistance à maîtrise d’ouvrage de Cigéo illustrent les défis auxquels doit faire face
l’
Agence dans la conception et la réalisation de ce projet. Le recours à la procédure négociée
et au dialogue compétitif, peu utilisé pendant la période sous revue, méritera
it d’être
développé comme l’y incite le plan d’actions achats développé par l’
Agence en 2012, dont un
des axes est de recourir de manière plus systématique à la négociation technico-économique.
La fiscalité doit faire l’objet d’une attention particulière c
ompte tenu de son poids
dans les charges de l’
Agence (environ 10 %).
Recommandation n° 4 : Mieux formaliser la politique de fidélisation des ressources
humaines rares et mieux cibler les compétences concernées.
34
35
3
LES COMPTES ET LE BU
DGET DE L’
ANDRA
3.1
La qualité des comptes et le contrôle financier
L’
Agence
n’
est
pas dotée d’
un comptable public et applique le Plan comptable
général. La présentation des comptes distingue les états financiers, un document retraçant
l’exécution budgétaire par activité et le rapp
ort des commissaires aux comptes. En outre,
depuis 2013, l’
Agence a réalisé un quatrième document financier, synthèse des états
financiers et de l’analyse par activité de l’
Agence. Les états financiers de
l’Andra sont
certifiés sans réserve par ses commissaires aux comptes depuis 1992.
3.1.1
Le contrôle économique et financier
L’arrêté du 3
mars 1993 charge la mission énergie du contrôle général économique et
financier du contrôle de l’Andra. Pendant la période sous revue, le contrôle général a été
exercé par M. Bernard Abate. Le contrôleur participe aux réunions des tutelles, aux conseils
d'administration, aux comités financiers, à la commission consultative des marchés et au
comité de pilotage du programme d’investissement d’avenir confié à l’Andra et
, depuis sa
création en 2011, au comité industriel. Il n’émet pas de visa sur les actes.
Les rapports annuels du contrôle économique et financier indiquent que ce dernier
s’est impliqué dans de multiples dossiers
: construction des dispositifs de maîtrise des risques,
financement de Cigéo, suivi de la sécurisation des charges nucléaires de long terme, schéma
directeur de localisation des ressources humaines. Dans le cadre de l’élaboration du contrat
avec l’
État pour les années 2009 à 2012, le contrôleur a favorisé la mise en place de la
cartographie des risques stratégiques et du rapport annuel au conseil d’administration sur la
maîtrise des risques. Il intervient également de façon régulière auprès du conseil
d’administration en émettant des alertes
37
.
Le contrôle économique et
financier a enfin un rôle actif dans l’amélioration de la
présentation des états comptables. Ainsi, à la suite des différentes recommandations contenues
dans les rapports annuels du contrôle sur l’Andra,
celle-ci présente désormais dans ses états
financiers les tableaux isolant les financements hors fonds dédiés, le compte de résultat par les
flux faisant apparaître l’apport du crédit d’impôt recherche, la capacité d’autofinancement
avant imputation des charges et produits calculés, un chapitre de synthèse financière en tête
du document, l’analyse des principales lignes de provisions pour risques et charges,
l’information financière des investissements financés. De même, une analyse du besoin en
fonds de roulement est produite et depuis 2013 une
synthèse d’une trentaine de pages avec un
document retraçant l’exécution budgétaire par activité.
3.1.2
Les délais de transmission des comptes
L’article R.133
-2 du code des juridictions financières prévoit que les entreprises
publiques visées à l'article L.133-1 « envoient à la Cour leurs comptes annuels dans le mois
qui suit l'adoption de ces documents par le conseil d'administration
». Cela n’a pas été le cas
pendant la période sous revue. En particulier, les comptes 2009 ne sont parvenus à la Cour
que le 5 jan
vier 2011, plus de trois mois après leur adoption par le conseil d’administration
qui s’est lui
-même tenu avec du retard, le 23 septembre 2010, compte tenu de la nomination
tardive des administrateurs.
37
Alerte relat
ive à la nécessité de respecter des principes de bonne gouvernance dans le projet de création d’un
comité industriel (séance du 17 décembre 2010), rappel de la nécessité de traiter la question des modalités de
financement de Cigéo (28 juin 2012).
36
3.1.3
La maîtrise des risques comptables et financiers
L’encadrement, par l’
État, des opérateurs en matière de maîtrise des risques comptables
et budgétaires a conduit l’Andra à recruter
à la fin 2012 un contrôleur interne pour déployer
un dispositif de contrôle interne comptable et financier conforme aux attentes
de l’
État. À
compter de 2013, une feuille de route constituée de six étapes a été établie. La première étape
correspond à la cartographie des risques administratifs et financiers, déjà réalisée en 2010 puis
révisée en 2012. La deuxième étape correspond aux plans de contrôle interne qui concernent
essentiellement le secrétariat général. En revanche, les étapes trois à six ne font pas l’objet
d’une planification. Les risques les plus importants et leur plan de maîtrise sont suivis en
revue de direction dans le cadre du pilotage des risques stratégiques et portés à la
connaissance du conseil d’administration. Les commissaires aux comptes émettent également
un avis sur le dispositif de contrôle interne comptable et financier de l’
Agence. À titre
d’exemple
, ils ont procédé en 2013 à une revue des immobilisations, de la trésorerie, des
subventions, du suivi des affaires, de la conformité des états financiers du fonds recherche à
sa charte de gestion et de la mise en place du fonds conception.
Le déploiement du dispositif de contrôle interne comptable et financier est bien
engagé, ce que souligne
le rapport d’audit des processus comptables et financiers de l’Andra
en date du 27 avril 2015
38
.
Toutefois, certains axes d’amélioration ont été relevés et
concernent la nécessité de mieux formaliser et tracer les procédures et modes opératoires
structurant la fonction comptable et financière, à la fois au siège et sur les sites, car la mise en
œuvre du contrôle interne comptable et financier n’est pas systématiquement homog
ène entre
le siège et les centres. Si certains contrôles sont formalisés au siège (rapprochements
bancaires, investissements préfinancés, déclaration de TVA ou rapprochements des données
de paie), d’autres ne le sont pas au niveau des centres, comme le con
trôle sur les provisions
des composantes
d’immobilisations
ou le contrôle sur les charges à payer. Enfin, les modes
opératoires mis en œuvre ne sont pas formellement vérifiés et approuvés et ne sont pas
présents dans le système de management
39
. Le deuxième
est la nécessité d’intégrer, dans les
procédures et modes opératoires, les contrôles de supervision (nature, acteurs, modalités) et de
conserver la traçabilité de leur réalisation.
Enfin, le départ du contrôleur interne en février 2015 entraîne un risque pour la fin du
déploiement du dispositif de contrôle interne comptable et financier.
3.2
L’analyse comptable et financière
3.2.1
Un résultat globalement excédentaire
L’annexe 1 présente le compte de résultat et le bilan synthétiques de l’Andra pour les
exercices 2008 à 2014.
En 2014, le résultat net est de 16,8 M€, en augmentation par rapport aux trois
exercices précédents. Les résultats nets sont tirés par les résultats d’exploitation globalement
bénéficiaires, sauf en 2012. Les résultats financiers et exceptionnels sont en moyenne nuls sur
l’ensemble de la période.
L
’activité Cigéo
, financée par des fonds, ne génère aucun résultat
pour l’
Agence
. L’écart entre les financements reçus et les dépenses du projet font l’objet de
reports pour une utilisation ultérieure.
38
Audit réalisé par le cabinet Ernst and Young et mandaté par
la direction d’audit interne de l’Andra
.
39
Le rapport d’audit précité cite en exemple les modes opératoires des rapprochements bancaires ou de la
comptabilisation de la TVA.
37
3.2.1.1
L
’activité de recherche HA
-MAVL dans le compte de résultat de
l’Andra
Alors que le chiffre d’affaires généré par Cigéo représente environ 60
% de celui de
l’
Agence
, le résultat de ses flux annuels n’est pas intégré dans le compte de résultat de
l’Andra. Depuis 2007, en effet, aux termes de la loi du 28 juin 2006, l’activité de recherche
HA-
MAVL est financée par un fonds de recherche. Les opérations de ce fonds font l’objet
d’une comptabilisation distincte au sein de l’
Agence et son résultat est conventionnellement à
zéro
40
, le résultat reporté (qu’il soit négatif ou positif) étant retracé au bilan sous la forme
d’une dette ou d’une créance vis
-à-vis du fonds. Cette spécificité de présentation comptable
devrait toutefois disparaître à
l’
horizon 2021, quand le financement du projet Cigéo sera
assuré directement par des contrats avec les producteurs.
Il convient de souligner les progrès réalisés par l’
Agence pour retracer les flux de
résultat du fonds Cigéo puisque, depuis 2012, le compte de résultat de gestion de
l’
Agence
comprend une colonne identifiant les flux des différents fonds, dont celui destiné à Cigéo.
Toutefois, la seule lecture des états financiers de l’Andra ne permet pas de connaître le
résultat net de l’activité générée par Cigéo avant report
41
. Seule la lecture du rapport relatif à
l’exécution budgétaire de l’
Agence le permet puisque les résultats dégagés par activité sont
présentés avec précision. On y retrouve, pour Cigéo, le bilan et le compte de résultat du fonds
recherche, identifiant le résultat net avant report.
Tableau n° 10 :
Neutralisation du résultat Cigéo*
Fonds recherche (en M€)
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Dépenses nettes
100
90
95
126
134
80
Taxe et reports de taxes
Dont taxe
Dont reports de taxes
11
98
97
1
118
120
-2
147
119
28
170
117
53
139
95
44
121
115
5
Résultat net avant report
1
-2
28
53
44
5
41
Résultat net après report
0
0
0
0
0
0
0
* : fonds Cigéo recherche (HAVL)
Source
: Cour des comptes à partir des états financiers de l’Andra, 2008 à 2014
Le fonds enregistre un résultat net de 5 M€
à la fin 2013, en diminution par rapport
aux
trois exercices précédents, compte tenu de l’accroissement de la production et des
dépenses associées financées par les économies et reports du projet des années antérieures. Le
résultat n’a été négatif qu’en 2009 avec une perte de 1,6 M€, inférieure à l’a
utorisation de
sur-
engagement de 6,4 M€ donnée cette année
-là par le commissaire du Gouvernement.
En 2014, le fonds renoue avec un résultat positif de 41
M€ compte tenu d
u report des
dépenses prévues.
3.2.1.2
Des résultats d’exploitation globalement bénéficiaires grâce au crédit d’impôt
recherche et à l’exploitation des centres de surface
a)
Les résultats d’exploitation sont globalement bénéficiaires, sauf en 2012
Le résultat d’exploitation de l’Andra résulte des cinq activités principales de
l’
Agence : les projets Cigéo et FAVL, les centres de stockage (c
entre de stockage de l’Aube
,
CSM et Cires), les petits producteurs non électronucléaires et les autres activités dont le
développement commercial France et la valorisation du savoir-
faire à l’international. Environ
60
% du chiffre d’affaires (188 M€) en 2013 provien
nent du projet Cigéo et 35 % des centres
de stockage.
40
Les principes comptables indiquent que «
les résultats d’exploitation, financier et exceptionnel du fonds sont
neutralisés ».
41
Les commentaires littéraires de la note 1 au compte de résultat de l’A
ndra permettent de connaître « le
montant restant à consommer » par rapport aux ressources perçues,
mais cela n’est pas très explicite.
38
L’analyse des soldes intermédiaires de gestion (
cf. annexe n° 4
) montre que l’excédent
brut d’exploitation, positif sur l’ensemble de la période, néc
essite une attention soutenue car
le solde des dotations et reprises d’exploitation est négatif sur l’ensemble de la période sous
revue, en lien avec la nécessité d’amortir les immobilisations et de provisionner des
dépréciations immobilières ou d’effectue
r des provisions pour risques et charges portant sur
les aléas relatifs aux filières industrielles ou aux risques de contentieux.
Ainsi, en 2012, le résultat d’exploitation est négatif
, principalement en raison de la
dégradation de l’activité hors électron
ucléaire.
Tableau n° 11 :
Évolution du poste « autres produits » entre 2008 et 2014
Valeurs en milliers d’euros
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Financement des investissements
25 647
32 103
38 084
5 366
5 862
7 950
9 770
Crédit d’impôt recherche
3 051
25 175
11 822
223
0
372
0*
Autres
14
21
108
11
9
68
49
Total
28 712
57 299
50 014
5 600
5 871
8 390
9 819
* Le produit du crédit d’impôt est comptabilisé en diminution de l’impôt sur les bénéfices à compter de 2014
Source : Cour des comptes à partir des états financ
iers de l’Andra, 2008 à 2014
En 2009 et 2010, les remboursements anticipés élevés du crédit d’impôt recherche
(25
M€ et 12 M€) expliquent les résultats d’exploitation bénéficiaires de l’
Agence. Dans le
cadre du plan de relance de l’économie, l’
Agence a en effet bénéficié de la mesure
exceptionnelle permettant d’obtenir
, dès 2009, le remboursement des crédits 2006 à 2008, non
encore imputés sur l’impôt sur les sociétés, et qui auraient été normalement obtenus sur les
années 2010 à 2012. Le remboursement antici
pé de 12 M€ perçu en 2010 au titre du
CIR 2008, de même que le CIR 2007 encaissé en 2009 pour 6,5 M€
,
ont fait l’objet d’une
expertise par le ministère de la recherche, au terme de laquelle
l’avis de conformité a été
rendu à la direction des vérifications nationales et internationales en mai 2011. En 2010, avait
notamment été passée une provision de 4,4 M€ pour risque de contestation du crédit d’impôt
recherche, reprise en 2012. En 2014, le solde des crédits d’impôt recherche non utilisés pour
le paiement
de l’impôt est de 38,2 M€. Après imputation
, en 2014,
de 1,8 M€
au titre de
l’impôt sur les sociétés et le crédit de 12,6 M€ de CIR, le résultat de l’
Agence est bénéficiaire
de 16,8 M€.
b)
Les résultats financiers et exceptionnels sont globalement nuls
Le rés
ultat financier est globalement nul sur la période sous revue. Il n’a été
bénéficiaire qu’en 2008 et 2012. Cette année
-là, le résultat financier a affiché un résultat
positif de 2,2 M€ qui s’explique par une hausse des revenus des titres immobilisés qui pa
ssent
de 0 en 2011 à 3,1 M€ en 2012, puis à 0,8 M€ en 2013. Ces revenus se rapportent aux intérêts
courus accumulés depuis la souscription de contrats de capitalisation. Le rendement moyen,
net des frais de gestion, est de 2,9 % en 2012 et 2013 et de 3 % sur la période 2009-2013. Les
revenus des valeurs mobilières de placements se sont élevés à 1,5 M€ en 2012, dont 1 M€ de
placements sur le fonds recherche neutralisés. En 2013, ces revenus ont été de 0,6
M€
, dont
0,4 M€ sur le fonds recherche. Le rendement
des valeurs mobilières de placement est en
diminution sur la période, passant de 4,2 % en 2008 à 0,7 % en 2013, en lien avec la baisse
des taux
. Les charges financières sont constituées essentiellement de charges d’intérêts, qui se
rapportent à l’emprunt s
ouscrit pour le financement de la construction du Cires et qui
diminuent au cours de la période, passant de 1 M€ en 2008 à 0,6 M€ en 2013, et de «
charges
de désactualisation des provisions
» qui correspondent à l’actualisation des provisions pour
charges
de long terme. Elles ont augmenté, passant de 0,3 M€ en 2008 à 1,2 M€ en 2013. Ces
charges incluent la quote-part du démantèlement du c
entre de stockage de l’Aube
à la charge
des producteurs, pour lesquels un transfert de charges a été constaté à hauteur d
e 0,4 M€ en
2013.
39
Le résultat exceptionnel est faible et plutôt en diminution pendant la période sous
revue. En 2013, il s’est dégradé, passant de
-
0,3 M€ à
-
0,8 M€ à cause des moins
-values
réalisées dans le cadre des échanges de réserves foncières acquise
s par l’
Agence (-
0,7 M€).
c)
L’impôt sur les bénéfices
Son montant a fluctué pendant la période sous revue. Il a été nul à quatre reprises en
2009, 2010, 2012 et 2014
du fait d’un résultat fiscal déficitaire
. En 2013, le montant de
l’impôt sur les bénéfices est de 0,5 M€. En application de la loi de finances pour 2013, la
charge d’impôt due pour l’exercice s’élève à 0,7 M€ et le crédit mécénat à 0,2 M€. Le reliquat
est imputé sur la créance de crédits d’impôts recherche. Le solde des crédits
d’impôt
- recherch
e non utilisés pour le paiement de l’impôt s’élève à 38 M€
à la fin 2013.
d)
L’exploitation des centres de surface est le principal contributeur au résultat
tandis que l’activité des producteurs non électronucléaires est déficitaire
Sur l’ensemble de la période sous revue, l’exploitation des centres de surface reste le
principal contributeur au résultat. En 2010, un pic est réalisé avec un bénéfice de 7,1 M€. En
2013, ce bénéfice atteint 5,3 M€, en progression par rapport à l’exercice précédent (4,3
M€).
Les activités de prise en charge de colis de déchets sur le c
entre de stockage de l’Aube
(CSA),avec une moyenne de bénéfice annuel de 3,6 M€ sur la période, soit environ 9
% du
chiffre d’affaires du centre, contribuent largement
à ce bon résultat. Par rapport au chiffre
d’affaires annuel moyen d’environ 6 M€ pendant la période sous revue, les activités de
surveillance du centre de stockage de la Manche sont bénéficiaires en moyenne de 0,5 M€ par
an, correspondant à 7
% du chiffre d’affaires. Si les activités du
Cires affichent un bénéfice
moyen annuel de 0,75 M€ entre 2008 et 2013, le résultat a sensiblement baissé
à la fin dela
période sous revue, affichant même un déficit de 0,29
M€ en 2012 (
cf. partie
infra
).
Cependant,
en 2014, le résultat s’est nettement am
élioré (1,5
M€)
, grâce à la mise en place du
nouveau contrat d’application, pour lequel les négociations ont permis de tenir compte des
difficultés passées.
À
l’inverse, l’activité des «
producteurs non électronucléaires » est déficitaire sur
l’ensemble de
la période, atteignant un pic en 2012 (-
3,3 M€), sauf en 2014
, mais le retour à
l’équilibre n’est pas structurel (
cf. partie dédiée).
Tableau n° 12 :
Résultat net par activité
Valeurs en milliers d’euros
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Projet Cigéo
0
0
0
0
0
0
0
Projet FAVL
551
1 714
852
292
259
279
894
Activités études et recherches
551
1 714
852
292
259
279
894
c
entre de stockage de l’Aube
4 464
2 614
3 127
3 539
3 777
4 429
3 629
Cires*
187
1 651
2 097
492
-290
386
1 538
CSM
-698
125
1 857
528
768
417
358
Transport
9
34
49
-61
39
51
0
Entreposage et regroupement
-
-
-1
0
-40
-1
0
Centres de surface
3 962
4 424
7 129
4 498
4 254
5 282
5 525
Producteurs non électronucléaires
-921
- 2 801
-1 296
- 2 279
-3 423
-911
617
Prestations de service
-29
-294
-20
310
352
-63
-647
Inventaire national
0
0
0
0
0
0
0
Investissement d’avenir
-
-
-158
-286
-166
-90
-126
Hors convention
801
4 025
2 886
-267
-5
616
10 650
Résultat net
4 364
7 068
9 393
2 268
1 271
5 112
16 814
* Le résultat du Cires évolue au gré des volumes de colis livrés et stockés, 70
% du chiffre d’affaires
étant liés au volume de colis pris en charge.
Source
: Cour des comptes à partir des synthèses des arrêtés des comptes de l’Andra, 2008 à 2014
40
S’agissant des investissements d’avenir réalisés d
ans le cadre de la convention entre
l’
État
et l’Andra signée par le Premier
m
inistre le 3 août 2010, un fonds de 100 M€
42
a été
débloqué afin de financer des « actions de recherche en matière de traitement et de stockage
des déchets ». Toutefois, les heures
passées par les agents de l’Andra sur ces projets sont
autofinancées et correspondent au déficit de l’activité, compris entre 0,1 et 0,3
M€ entre 2010
et 2013.
L’activité de «
prestations de services » (cf. annexe n° 5) regroupe les activités de
développement commercial en France, la valorisation du savoir-
faire à l’international, le suivi
des colis profonds et les ventes d’étiquettes. Enfin, le poste résiduel «
hors convention »,
regroupe les charges et produits non affectés à une activité (produits financiers issus des
placements, CIR et IS, provisions pour risques, réserves foncières, charges de long terme,
intéressement et avantages personnels).
3.2.2
Le financement des activités de l’
Agence selon le principe pollueur-payeur
3.2.2.1
Les principaux financeurs : EDF, AREVA et le CEA
Chaque grand type d’activité de l’Andra a son mode de financement propre. Le
principe général est cependant le suivant :
-
le financement des activités de l’Andra pour la
gestion des déchets
repose sur le principe
pollueur-payeur, sauf pour la prise en charge des déchets de certains petits producteurs
que l’
État peut financer en partie
43
. Les modalités de ce financement sont multiples : taxe
affectée pour le projet Cigéo (108
M€ en 2013), contrats commerciaux pour les centres de
stockage, ou encore tarifs d’enlèvement pour la collecte des déchets des producteurs non
électronucléaires (78 M€ au total en provenance des producteurs hors Cigéo en 20
13) ;
-
le financement des
missions d’intérêt général
(Inventaire national, prise en charge des
déchets
radioactifs orphelins,
réhabilitation
des
sols
pollués,
etc.) est
assuré
principalement par une subvention publique
,
dont le montant (5,7
M€ en 2013) a
beaucoup fluctué durant la période sous revue, notamment à cause des chantiers
d’assainissement des sols pollués et de l’opération diagnostic radium
:
- subvention récurrente inscrite au programme 174
Énergie, climat et après-mines
;
- subvention temporaire,
versée au titre du Grenelle de l’environnement, en
provenance du programme 181
Prévention des risques
. Cette subvention dont le
premier versement a eu lieu en 2009 n’a pas été reconduite après 2014.
Tableau n° 13 :
Montant de subvention publique versé entre 2008 et 2014
44
Milliers d’euros
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
DGEC versée
3 232
3 773
6 080
3 316
1 981
3 869
3 839
DGPR versée
300
7 000
3 900
1 800
1 800
800
Total
3 232
4 073
13 080
7 216
3 781
5 669
4 639
Source : Cour des comptes à partir des états finan
ciers de l’Andra
42
Enveloppe finalement ramenée à 75
M€
.
43
Et pour les déchets de Rhodia stockés dans le CSM, dont la responsabilité financière a été transférée à l’Andra
lors de la fermeture du centre contre une soulte. C’est donc l’Andra qui supporte depuis
lors les coûts et aléas
pour ces déchets qui représentent 2,8 % du financement du CSM.
44
Inclut notamment la part de subvention permettant de financer des investissements.
41
Aux deux sources de financement énoncées précédemment s’ajoutent également :
- des financements de partenaires étrangers,
dans le cadre de la promotion du savoir-faire de
l’Andra à l’international. Ce développement a pris
forme durant la période sous revue et est encore en
expansion.
Les
recettes
en
provenance
des
partenaires étrangers sont donc en forte croissance
et ont atteint 1,9
M€ en 2013. L’Andra prévoit dans
son PMT une croissance forte pour les années à
venir, le chiffre d’affair
es international pouvant
atteindre 3,8
M€ en 2019 selon les prévisions de
l’Andra
;
Graphique n° 2 :
Répartition du chiffre
d’affaires international en 2013
Source : Andra
–
Exécution budgétaire 2013
-
d’autres subventions, européennes notamment, et subventions de l’
Agence
de l’eau
Seine-
Normandie,
notamment
pour
l’
O
bservatoire
pérenne
de
l’environnement
en
Meuse-Haute-Marne dans le cadre du projet Cigéo. Le montant des « autres subventions » a
largement crû durant la période sous revue. Assez marginales en 2008 (0,1
M€)
, elles ont
atteint 2,6
M€ en 2013 ;
-
le crédit d’impôt recherche (
cf. partie précédente) ;
-
enfin, quelques activités sont financées sur fonds propres de l’Agence, comme les
études sur des concepts innovants et prometteurs en amont des stockages (traitement des
déchets, contrôle colis, etc.
) ou encore la main d’œuvre d’Andra pour la mise en œuvre des
actions du programme d’investissements d’avenir. Ces activités sont estimées à 0,5
M€ par
an. Par ailleurs,
l’Andra finance également sur fonds propres la p
art lui revenant dans certains
centres de stockage soit au titre de ses propres déchets, soit au titre d’un transfert de
responsabilité
45
.
Compte tenu du poids des différentes activités, les ressources de l’Andra en 2013 ont
donc été assurées à 95 % par les producteurs de déchets, les producteurs électronucléaires
contribuant à 95 % de ces ressources (67 % EDF, 20 % CEA et 8 % AREVA
–
cf. annexe
n° 8).
Graphique n° 3 :
Répartition des ressources de l’Andra en 2013
Source
: Cour des comptes d’après états financiers de l’An
dra
45
Dans ce cas, l’Andra a facturé aux producteurs, au moment de la prise en charge des déchets, le
coût estimé de
la gestion des déchets, mais en supporte donc les aléas.
42
3.2.2.2
Des sources de financements adaptées à chaque type d’activité
a)
Une évolution récente du financement de Cigéo
Depuis 2007, le financement des études préparatoires au projet Cigéo est assuré par le
fonds recherche, alimenté par une taxe recherche, additionnelle à la taxe sur les installations
nucléaires de base, instaurée par la loi du 28 juin 2006 sur la gestion des matières et déchets
radioactifs. Le montant de la taxe
46
est arbitré pour trois ans par la DGEC après analyse des
prévisions de dépenses plur
iannuelles réalisées par l’Andra. Il était jusqu’en 2014 plafonné à
120
M€/an
47
. Ce dispositif fiscal est donc venu se substituer au financement contractuel en
vigueur sur la période 1999-2006, sécurisant ainsi le financement du projet et garantissant
l’indépendance de l’Andra vis
-à-
vis des producteurs de déchets. S’ajoute
nt à cette taxe
recherche des recettes diverses, notamment les produits financiers du fonds ou encore des
subventions européennes, qui représentent cependant moins de 2 % des ressources disponibles
du fonds recherche.
Tableau n° 14 :
Montant de la taxe recherche de 2008 à 2014
Milliers d’euros
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Taxe versée au titre du
fonds recherche
48
97 713
96 604
120 187
118 999
117 494
95 416
115 328
Source : Cour des comptes à partir
des états financiers de l’Andra
Le financement du projet est désormais complété par un fonds conception créé par la
loi de finances rectificative pour 2013, qui vise à financer, à compter de 2014, les études de
conception de Cigéo ainsi que les travaux préalables à la construction du centre. Ce fonds sera
alimenté par une taxe, appelée contribution spéciale versée par les producteurs, calculée selon
un principe similaire à la taxe recherche. Cette contribution sera exigible jusqu’à la date
d’autorisation de
création du futur centre de stockage,
et au plus tard jusqu’en 2021. Le
montant de cette contribution spéciale pour 2014 est de 112
M€.
Elle présente la double
particularité de ne pas figurer dans la liste des taxes plafonnées et d’échapper au
plafonnement des emplois financés par cette contribution.
Le mode de fixation des montants de ces deux financements, à partir d’estimations des
dépenses faites par elle,
n’
incite pas
particulièrement l’Andra à
contester la dépense et à
réduire la facture, ce qui constitue une source de tension avec les producteurs de déchets. Il
convient de noter, cependant,
qu’un certain nombre de pratiques permettent de limiter les
éventuelles dérives : les dépenses prévisionnelles sont constituées à 80 % de paiements à des
prestataires qui ont été sélectionnés et donc mis en concurrence dans le cadre de marchés
publics. Par ailleurs, avant fixation du montant des coefficients multiplicateurs, le budget
prévisionnel fait l’objet d’une consultation préalable dans le cadre du
COCIDRA qui réunit
les différents industriels. Enfin le Haut-
commissaire à l’énergie atomique a analysé
, sur
demande de la DGEC, le plan directeur de développement du projet qui sert de base à
l’élaboration des projections pluriannuelles.
46
Le montant pour chaque catégorie d’installation est déterminé par application d’un coefficient multiplicateur à
une somme forfaitaire par installation fixée par la loi. Les coefficients applicables sont fixés par décret et doivent
se trouver dans une fourchette fixée par la loi.
47
Le plafond sera ensuite abaissé progressivement à 100 M€ en 2015, 85 M€ en 2016 puis 80
M€ en 2017
.
48
Taxe versée par les producteurs, après déduction des frais de collecte de 1 %.
43
Pour la phase de réalisat
ion du projet (après l’obtention de la demande d’autorisation
de création), il est prévu que le financement de Cigéo sera assuré par des conventions avec les
producteurs de déchets, conformément à l’article L. 542
-12-
2 du code de l’environnement.
Les trava
ux n’ayant jusqu’à présent pas beaucoup avancé sur le sujet
49
, l’Andra a fait appel
en 2014 à l’expertise de P
wC, pour élaborer une esquisse de schéma contractuel, financier et
fiscal.
b)
Le projet FAVL
Le projet FAVL est financé dans le cadre d’un contrat a
vec les producteurs concernés
(CEA, Rhodia, AREVA, Cezus, EDF), un budget annuel étant validé par un comité de projet
réunissant toutes les parties. Les principes de facturation aux producteurs sont les suivants : (i)
refacturation de la sous-traitance san
s marge, (ii) main d’œuvre Andra facturée sur la base de
taux contractuels nettement supérieurs aux coûts de revient actuels
50
. La marge ainsi réalisée
permet notamment de financer la part du projet revenant à l’Andra en tant que producteur de
déchets (1/6
e
pour les déchets radifères et 1/12
e
pour le tronc commun).
c)
Une négociation difficile des contrats commerciaux pour le financement des
centres de stockage
L’Andra dispose actuellement de trois centres de stockages
: le centre de la Manche
actuellement fermé et en phase de surveillance pour 300 ans (dernier colis reçu en 1994), le
c
entre de stockage de l’Aube
pour les déchets à faible et moyenne activité à vie courte, le
Cires pour les déchets TFA, ces deux derniers étant situés dans l’Aube. Les centres de s
urface
sont financés à l’aide de contrats commerciaux, conclus avec les producteurs de déchets
livrant sur ces centres :
-
s’agissant du
c
entre de stockage de l’Aube
, un contrat identique est signé avec chacun des
producteurs concernés, les contrats en cours couvrant la période 2010-2014
51
. La
tarification se répartit en une part variable unitaire par type de colis et une part fixe
découpée en plusieurs forfaits. L’application des
clauses de ces contrats est responsable
de plus de 98
% du chiffre d’affaires en
2013. Plusieurs difficultés sont notamment
rencontrées dans les négociations avec les producteurs : (i) la négociation des
investissements sur le centre et de leur prise en charge, les producteurs étant plus
intéressés à l’exploitation qu’aux investisseme
nts de moyen terme, (ii) la marge
forfaitaire, l’Andra ay
ant dû négocier
et recourir à l’arbitrage de la DGEC
, pour faire
accepter son beso
in de disposer d’une capacité d’autofinancement et donc d’une marge
;
-
s’agissant du Cires, son financement est assuré
par deux contrats signés avec les
producteurs de déchets concernés
: un contrat cadre de 30 ans et un contrat d’applicati
on
pour 5 ans
52
. Ces contrats prévoient une facturation constituée d’une part fixe et d’une
part variable en fonction de la typologie des colis de déchets reçus et stockés. Des pertes
ont été réalisées les cinq premières années du centre pour la période 2003-2008,
notamment compte tenu d’une facturation forfaitaire à la tonne inadéquate
53
. La
facturation a été revue en conséquence en 2009, après des négociations très difficiles avec
les producteurs de déchets, qui ont même conduit le commissaire du Gouvernement, lors
49
Une mission du CGIET sur le sujet réalisée en 2013 à la demande de la DGEC avait été peu concluante.
50
Cette situation est historique, liée à la date de signature du contrat (1996,
puis application d’une clause de
révision des p
rix) et à l’esprit d’origine du contrat (la marge faite sur les heures devait aider à financer la
quote-part Andra du projet).
51
L’autre contrat couv
rant la période sous revue concernait les années 2007 à 2009.
52
Deux contrats d’application se sont donc s
uccédé durant la période sous revue : Septembre 2003
–
décembre
2008 puis 2009-2013.
53
Un complément de prix a été négocié en 2006, 2007 et 2008 pour contribuer à
combler les pertes de l’Andra.
44
du conseil d’administration d’avril 2008
, à envisager un changement de méthode et un
recours à une taxe comme pour Cigéo si les blocages persistaient. Cette nouvelle
tarification a permis au deuxième contrat d’application de présenter un bilan positif
(résultat cumulé de 4
M€, ne permettant cependant pas de compenser entièrement les
pertes du premier contrat
54
). Le résultat de ce centre reste cependant fragile, compte tenu
des aléas sur les volumes de déchets livrés. La part fixe négociée par l’Andra n’é
tait en
effet pas correctement dimensionnée par rapport à l’ensemble des coûts fixes –
seuls
30 % des coûts fixes étant couverts
, ce qui rend l’Andra d’autant plus vulnérable en cas
de volumes inférieurs aux prévisions. Le contrat d’application pour la pé
riode 2014-2018
devrait permettre d’améliorer l’équilibre financier de l’activité et de faire en sorte que le
résultat d’exploitation sur l’ensemble de la période d’exploitation soit positif
: la part fixe
permet cette fois-ci de couvrir 70 % des coûts fixes.
-
s
’agissant du CSM, la convention de financement (2011
-2015) concerne les activités
récurrentes de surveillance, les études à mener pour répondre aux recommandations de
l’ASN et les différents travaux et études sur la couverture définitive pour en assu
rer la
pérennité. La tarification se décompose en un forfait fixe, le remboursement des impôts,
taxes et assurances à prix coûtant, ainsi que la refacturation du montant des dépenses
d’études et travaux menés sur la couverture du centre.
Les résultats des deux centres encore en activité dépendent avant tout des livraisons de
déchets et des prévisions de ces dernières par les producteurs, qui s’avèrent très peu fiables.
La situation est notamment particulièrement problématique sur le Cires, les volumes livrés
ayant été inférieurs de 10 % en 2013, 15 % en 2012 et 11 % en 2011 par rapport aux
prévisions. Ce manque de fiabilité fragilise les perspectives financières de l’
Agence et ne lui
permet pas de dimensionner correctement la gestion de ses centres. Une attention particulière
devrait être apportée à ce point, en n’excluant aucune piste pour y remédier, notamment la
mise en place d’un système de « bonus
-malus » dans les contrats avec les producteurs de
déchets en cas d’écart trop important.
d)
Une activité de collecte auprès des producteurs non électronucléaires
structurellement déficitaire
L’activité de collecte des déchets des producteurs non électronucléaires est assurée par
différentes sources de financement, suivant le type de producteur et le type de déchets (avec
ou sans exutoire). Cette activité concerne quelques centaines de clients réguliers
55
dont 80 %
dans le secteur de la santé.
La collecte des déchets disposant d’une solution de stockage
Cette
activité
consiste
à
prendre
en
charge
les
déchets
du
secteur
hospitalo-universitaire
sur la base d’un catalogue de tarifs («
guide d’enlèvement
») devant
couvrir les dépenses de conditionnement, transport, traitement et élimination. Elle ne dispose
donc pas d’un financement public. Malgré l’augmentation des tar
ifs de ces dernières années
(+43 % entre 2008 et 2013), et l
es gains de productivité réalisés, l’activité reste largement
déficitaire, l’augmentation des coûts étant supérieure à l’augmentation des tarifs (
cf. partie
dédiée
). Malgré le plan d’action de red
ressement en cours
56
, le résultat de cette activité ne
devrait pas être bénéficiaire avant 2017.
54
Le résultat cumulé depuis le début d’exploitation du centre en 2003 s’établit en 2013 à
-3.6
M€
.
55
350 clients différents identifiés en 2013 en comptant les montants de facturation supérieurs à 50 000
€.
56
Augmentation des tarifs, recherche d’optimisations, meilleure maîtrise des outils et installations nécessaires
à
cette filière, etc.
45
Tableau n° 15 :
Hausse de tarifs du guide d’enlèvement entre 2008 et 2013
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2%
6%
5%
10%
7%
7%
Source : Andra
La collecte des déchets en attente de solution de stockage
57
Cette collecte s’effectue auprès des particuliers ou des établissements d’enseignement
détenteurs de substances radioactives historiques. Ces déchets ont pour une grande majorité,
compte tenu de leur teneur en radium, vocation à être stockés dans le futur centre FAVL. La
prise en charge financière de cette collecte est encadrée par la Commission nationale des aides
dans le domaine radioactif, cette prise en charge pouvant par exemple être gratuite pour
certains détenteurs et donc assurée par un financement public. Sont éligibles à une prise en
charge financière : les particuliers, les services de secours et, dans certains cas, les communes,
les établissements hospitaliers et les établissements d’enseignement primaire et secondaire.
Pour les autres, la tarification se fait selon trois cas possibles
: le guide d’enlèvement, un
accord préalable, un contrat
ad hoc
. Cette activité est également structurellement déficitaire
pendant la période sous revue (cf. résultat en annexe n° 9).
e)
Les
activités financées par la subvention de l’
État
Les principales activités financées par la subvention de l’
État sont les suivantes
(cf. annexe n° 8) :
-
l’activité assainissement des sols pollués est majoritairement financée par la subvention
de l’
État (DGEC et DGPR,
notamment pour l’opération diagnostic radium). Cette activité
bénéficie également d’une subvention de l’
Agence
de l’eau et de certains contrats
commerciaux. Elle représente, en 2013, 79
% de l’utilisation de la subvention
;
-
l’
Inventaire national est exclusivement financé par la subvention. Les besoins sont
forcément cycliques et suivent le rythme t
riennal de la réalisation de l’I
nventaire.
En 2013,
l’I
nventaire utilise 6 % de la subvention ;
-
le financement des capacités d’entreposages à
SOCATRI et au CEA, puis plus
récemment à l’Andra sur le Cires, à hauteur de 9
% de la subvention en 2013 ;
-
certaines études demandées dans le cadre du PNGMDR (3 % de la subvention en 2013) ;
-
la collecte des petits producteurs (3 % de la subvention en 2013).
3.2.2.3
Un décalage important entre ressources perçues et ressources utilisées
Le financement des missions d'intérêt général de l’Andra fait l’objet d’une
comptabilité spécifique dans le budget de l’opérateur : par construction, les dépenses et les
recettes afférentes a
ux opérations relatives aux missions d’intérêt général financées par la
subvention de l’
État
n’impactent pas le résultat comptable de l’
Agence. Ainsi, lorsque les
dépenses effectives sont inférieures au montant de subvention qui lui est versé, le solde est
comptabilisé en produits constatés d’avance. De la même manière, le fonds recherche
n’a pas
d’impact sur le résultat de l’
Agence.
57
Déchets concernés : minéraux, sels radioactifs naturels, objets au
radium, paratonnerres, dont l’I
nventaire est
très mal connu.
46
Graphique n° 4 :
Décalage entre ressources perçues et leur utilisation (taxe recherche
et subvention de l’
État)
Taxe recherche
Subvention DGEC
Subvention DGPR
Source : Cour des comptes
Ce traitement spécifique est justifié notamment par le décalage entre la perception des
ressources et leur utilisation. Pour la taxe recherche par exemple, le montant de la taxe étant
quasiment linéa
ire dans le temps (fonction du nombre d’INB soumises et des coefficients
applicables), alors que les dépenses ne le sont pas, il existe un décalage important entre les
recettes perçues une année et les dépenses réalisées la même année. S’agissant de la
subvention, le décalage est dû à la fois au fait que la subvention DGPR avait une logique de
dotation au moment du lancement de l’opération
diagnostic radium et aux difficultés
rencontrées sur les chantiers d’assainissement des sols pollués. Le reliquat de su
bvention
versé non utilisé s’élève à 9
M€ en 2013. Selon les prévisions de l’Andra
, ce solde devrait être
résorbé d’ici
à 2016.
Ce traitement spécifique rend cependant la comparaison et la lecture des différents
documents financiers difficile en ce qui con
cerne les ressources de l’
Agence, qui sont de
manière générale présentées avec une vision comptable. Ces documents financiers
gagneraient en lisibilité si une présentation budgétaire des ressources perçues pour l’ensemble
des activités accompagnée d’un tab
leau de passage avec les produits figurant au compte de
résultat était réalisée et si chaque tableau présentant une ligne «
subvention de l’
État »
explicitait bien les montants en jeu (subvention versée, utilisée en incluant le montant utilisé
pour financer des investissements ou utilisée en excluant les investissements).
3.2.2.4
Le financement des investissements
S’agissant des investissements initiaux des centres de stockage de l’Andra :
-
le c
entre de stockage de l’Aube
(230
M€) a été préfinancé par les producte
urs de déchets
avec une répartition
pour l’investissement initial et un
e autre pour les premiers ouvrages
de stockage (ensuite financés sur fonds de roulement). En contrepartie, les producteurs
disposent d’une capacité de stockage réservée
;
-
le Cires (40 M
€) a été financé par l’Andra (emprunt
de 25
M€ + apport) sur la base d’un
contrat avec les producteurs leur faisant obligation d’utiliser le centre.
S’agissant des investissements en cours d’exploitation (6,8
M€ pour le
centre de
stockage de l’Aube
et le Cires en 2013), leur financement est actuellement assuré par les
fonds propres de l’
Agence. Ils sont cependant refacturés aux producteurs de déchets dans le
cadre des contrats de financement des centres, au rythme de l’amortissement comptable de ces
derniers. Pour les investissements sur les centres de stockage qui ont été préfinancés par les
producteurs, les financements reçus ont été enregistrés jusqu’au 31 décembre 1998 en
subventions d’investissements, et à compter de 1999 en produits constatés d’avance,
dont la
reprise en résultat est effectuée au même rythme que l’amortissement des biens financés.
47
S’agissant des investissements dans le cadre de Cigéo, jusqu’en 2006
, ils ont été
préfinancés par les producteurs (coût réel + marge) et sont financés depuis essentiellement par
la taxe recherche. Les financements reçus ont été enregistrés jusqu’en 2006 en avances
conditionnées et
depuis 2007 en produits constatés d’avance rapportés au résultat au même
rythme que l’amortissement des biens financés.
Certains investissements plus marginaux sont
par ailleurs financés par la subvention pour service public.
Conformément aux principes comptables évoqués ci-dessus, les états financiers de
l’Andra font donc apparaître deux lignes de produits relatives au financement de
ces
investissements : une ligne «
subvention d’investissement
» et une ligne « financement des
investissements
». L’essentiel des investissements concernés
est relatif au laboratoire de Bure.
La forte diminution de la ligne « financement des investissements » en 2011 correspond à la
révision du plan d’amortissement économique faisant suite à la nouvelle autorisation
d’exploitation jusqu’en 2030 délivrée
à la fin 2011.
Tableau n° 16 :
Reprise au résultat des financements reçus pour les investissements
Valeurs en milliers
d’euros
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Subventions d’investissements
2 282
2 129
2 803
2 448
2 621
2 676
2 446
Financement des investissements
25 647
32 103
38 084
5 366
5 862
7 950
9 770
dont investissements pour HA-MAVL
25 297
31 737
37 726
4 465
5 516
7 592
nc
Source
: Cour des comptes à partir des états financiers de l’Andra, 2008 à 2014
3.2.3
L'importance de la sous-traitance dans l
es dépenses de l’établissement
Les dépenses de fonctionnement représentent environ 60 % du budget, sauf en 2011
(45 %) et en 2014 (65 %). Les dépenses de personnel constituent le deuxième poste et se
situent entre 21 et 24
% des dépenses selon les années. Les dépenses d’investissement
fluctuent davantage et représentent entre 11 % (2014) et 32 % (2011) des dépenses du budget.
Tableau n° 17 :
Répartition par grand type de dépenses 2009-2014
Valeurs en M€
2009*
2010
2011
2012
2013
2014
Personnel
38
41
46
51
53
59
Fonctionnement
104
108
103
127
136
165
Investissement
29
23
73
39
42
29
Total
171
173
222
217
232
252
* La présentation du budget de
l’A
ndra par grandes catégories budgétaires a débuté en 2009
Source
: Cour des comptes à partir des états financiers de l’Andra, 200
9 à 2014
La répartition de ces dépenses par destination de programmes financeurs en 2014
(cf. annexe n° 6), permet de constater que 66 % des dépenses sont consacrés à la mission de
« concepteur ensemblier innovant »
58
. 28 % des dépenses sont consacrées à la mission
d’exploitation des centres de surface et 2
% seulement à la mission de service public.
L’analyse
de
l’évolution
des
charges
d’exploitation
entre
2008
et
2014
(cf. annexe n° 6) montre que les consommations en provenance des tiers, qui correspondent
aux dépenses de fonctionnement présentées ci-dessus, sont essentiellement composées de
dépenses de sous-tra
itance. Ces dernières représentent 138 M€ en 2014, soit 84
% des
dépenses de fonctionnement. La sous-traitance porte principalement sur les programmes
d’études du projet Cigéo (104 M€ en 2014).
58
Projet Cigéo et plus accessoirement projet FAVL.
48
Au sein du fonctionnement général de l’
Agence, les frais généraux représentent
11,6
M€ en 2014, en augmentatio
n continue sur la période (en 2008,
7,1 M€). L’objectif de
maîtrise des frais généraux affiché dans le contrat quadriennal 2013-2016 mesuré par le ratio
de « frais généraux sur effectif » en ETPT est respecté
, même s’il augmente entre 2012
et 2014, passant de 17 900
€
2013
/ ETPT à 19 300
€
2013
/ ETPT.
Graphique n° 5 :
Évolution des
dépenses
en frais généraux/ETPT (Cible : 19 500
€/ETPT/an,
conditions économiques 2013)
Source : Compte rendu de la revue pilotage stratégique, DMR-Andra, 30/06/2014
Au sein des dépenses de fonctionnement, les frais de déplacement sont restés stables, à
moins de 1,8 M€ depuis 2011. Les frais généraux ont augmenté de 10
% entre 2013 et 2014,
alors que les effectifs de l’
Agence
n’ont augmenté que de +
5 % (cf. annexe n° 6). Ceci
s’explique par un recours à l’intérim en attente de recrutement, une augmentation des
dépenses informatiques (+14 %) et de communication générale dont une augmentation des
actions de parrainage, afin de faciliter son insertion territoriale et de lui donner une visibilité
auprès du grand public. Certaines dépenses de manifestations sportives, musicales ou
culturelles (exposition sur les Templiers organisée par le conseil général de l’Aube
: 0,02
M€,
spectacle de la Garde républicaine à Thillombois : 0,02
M€ ou manifestations culinaires et
festives) peuvent sembler acceptables au regard de cet objec
tif d’insertion locale
. Par ailleurs,
les centres de stockage reçoivent beaucoup de demandes de financement de voyages scolaires
(environ 0,012
M€ en 2013).
Les charges de personnel ont augmenté de 74 % entre 2008 et 2014 (les effectifs
augmentant de 61
% sur la même période), plus vite que les charges d’exploitation de
l’
Agence. Ainsi, leur part dans
les charges d’exploitation de l’
Agence est passée de 17 %
à 22 % entre 2008 et 2014. Leur part dans les dépenses budgétaires globales est cependant
restée stable.
Les dépenses d’investissement représentent des montants élevés, au rythme de
l’avancée des
projets. Ainsi, en 2013, les investissements nets des produits de cession
d’investissement représentent 37,9
M€ et se répartissent en investissements pré
-financés par
la taxe recherche pour un montant de 26 M€ qui se rapportent en quasi
-totalité aux travaux
réalisés sur le centre Meuse-Haute-Marne. Les investissements financés sur fonds propres
s’élèvent à 11,5 M€, notamment 6,5 M€ concernant les centres industriels de l’Andra dans
l’Aube et 3,3
M€ au titre des réserves foncières. En 2014, le montant des investiss
ements est
plus faible, 27 M€, dont 16 M€ financés par les fonds Cigéo (dont 13,3 M€ par le fonds
recherche et 2,9
M€ par le fonds conception) et près de 10 M€ sur fonds propres.
3.2.4
L’actif
La présentation de l’évolution du bilan en annexe n°
1 (tableau n° 22) permet de
constater que l’actif est composé à part
s égales
d’actif immobilisé et d’actif circulant.
49
Concernant l’actif immobilisé, il s’agit essentiellement d’immobilisations corporelles
dont le montant net en 2013 représente 314 M€, soit 79
% du monta
nt de l’actif immobilisé.
Les investissements bruts cumulés, hors actif de démantèlement, s'élèvent à 675 M€
à la fin
2014 (dont 226 M€ pour le
c
entre de stockage de l’Aube, 39 M€ pour le Cires et 366 M€ au
titre du projet Cigéo). Les actifs de démantèlement constitués à la fin 2014 en contrepartie des
coûts de dépose et démantèlement des différents bâtiments comptabilisés au passif s’élèvent à
16
M€ (dont 13
M€ pour le
c
entre de stockage de l’Aube
et 3
M€ pour le Cires). L
a créance
de 8
M€ constaté
e envers
l’État correspond au financement attendu pour couvrir les coûts
futurs d’entreposage et stockage des déchets issus de la dépollution d’anciens sites de
l’industrie horlogère inscrits en provisions pour charges. S’agissant des immobilisations
financières,
représentant près de 79 M€
à la fin 2014, les titres immobilisés sont constitués à
parts égales
d’un fonds commun de placement Andra, agréé par l’Autorité des marchés
financiers, et destiné à sécuriser le financement des charges de long terme, en application de
l’article 20 de la loi du 28 juin 2006
,
et d’autres titres immobilisés, incluant des contrats de
capitalisation souscrits en vue de financer le reliquat des charges de long terme devant
intervenir avant le 31 décembre 2016 et celles se rapportant au Cires et des dépôts à terme.
Ces titres ont été constitués par prélèvement sur la trésorerie générale de l’
Agence.
L’actif circulant de l’
Agence
est essentiellement constitué d’«
autres créances ». Elles
comprennent un pr
oduit à recevoir de 189 M€
à la fin 2014, représentant la charge
d’amortissement constatée sur les investissements du
l
aboratoire souterrain réalisés jusqu’au
31 décembre 2006
59
et des créances sur l’
État inscrites à hauteur de 40
M€. Celles
-ci se
rapporten
t d’une part aux demandes de remboursement de crédit de taxe sur la valeur ajoutée
et de crédit d’impôt en faveur de la recherche (soit respectivement 10 M€ et 13
M€). Le
montant des créances clients (17 M€
à la fin 2014) est en diminution de 16 % par rapport à
l’exercice 2013, en raison de la réduction des créances échues de moins de 30 jours (0,9
M€
en 2014 comparé à 2,5
M€ en 2013). Le délai moyen de règlement des clients est de 57 jours
à la fin 2014 (contre 61 jours en 2013). Les valeurs mobilières de placement et disponibilités
représentent le deuxième poste de l’actif circulant et leur montant a fortement augmenté en
2014 compte tenu des placements et disponibilités des fonds affectés à Cigéo
(cf. annexe n° 1).
3.2.5
Le passif
Le passif de l’Andra est esse
ntiellement composé de ressources propres. Fin 2014, ces
dernièr
es représentent 418 M€, soit près de la moitié du bilan. Elles sont constituées pour plus
de la moitié d’avances conditionnées qui représentent la participation des différents
producteurs au financement des dépenses d'investissements pour la construction du
l
aboratoire souterrain. Elles s'élèvent en valeur brute à 204 M€
à la fin 2014. Les subventions
d’investissement, d’un montant de 33 M€
à la fin 2014, correspondent à la reprise en résultat
des financements acquis des producteurs pour les investissements de certaines activités ou de
la subvention publique, pour l’
Inventaire national notamment, au rythme de l'amortissement
des immobilisations correspondantes. En conséquence, ces subventions diminuent en
corrélation avec l'amortissement des biens qui ont été financés.
59
Les investissements réalisés dans le cadre de la convention de financement 1999-2006 ont en effet un
traitement comptable particulier et complexe, qui a été abandonné depuis 2007. Les sommes versées par les
producteurs pour les financer ont été classées en avances conditionnées. Ces avances resteront acquises à
l’Agence en cas d’abandon du projet, ou déduites de la facturation en coût complet des prestations de stockage
en cas de création du centre. Les charges d’amortissements associées à ces investissements sont neutralisées par
un produit à recevoir qui sera repris lors de la facturation des prestations de stockages ou annulé en cas
d’abandon du projet.
50
Les provisions
pour risques et charges (77 M€
à la fin 2014
–
cf. annexe n° 1), sont
restées stables pendant la période sous revue. Elles n’appellent pas de commentaires
particuliers. Des reprises ont été constatées car certains risques ont pu disparaître (évaluation
du
crédit d’impôt recherche, litiges,
etc.
). En outre, l’
Agence doit effectuer des provisions
pour charges visant à couvrir les coûts futurs des différents centres.
Enfin, le poste des dettes représente 183 M€
à la fin 2013 et est essentiellement
constitué du
fonds investissement d’avenir pour 75 M€ et de dettes fournisseurs pour 50 M€,
en diminution pendant la période sous revue. La répartition de ces dernières montre que 80 %
des dettes sont à échoir et que 20
% d’entre elles sont échues. Concernant ces dern
ières,
l’absence de paiement est justifiée par une facturation non conforme aux prestations
attendues.
3.2.6
La trésorerie
3.2.6.1
Un niveau de liquidité élevé en rapport avec les provisions et les projets
d'investissements autofinancés
La trésorerie de l’
Agence, dont
l’analyse de l’évolution au cours de la période sous
revue est présentée en annexe n° 7 doit être déflatée :
- du fonds affecté
au programme d’investissements d’avenir
(PIA), opéré pour le compte de
l’
État ;
- du fonds recherche, alimenté par la taxe reche
rche, et, à l’avenir, du fonds conception
alimenté par la contribution spéciale, qui constituent des fonds affect
és à l’activité Cigéo
;
- des actifs affectés à la couverture des charges nucléaires de long terme (article 20).
La trésorerie restante, appelée « hors fonds dédié », constitue le véritable indicateur
financier de l’
Agence
. Elle fait l’objet d’une analyse spécifique depuis 2010, ainsi que le
recommandait le comité financier. Cette trésorerie doit être rapprochée de la trésorerie
immobilisée à moy
en terme qui demeure disponible pour l’
Agence (hors actifs dédiés) mais
qui figure comptablement dans les immobilisations financières.
S’agissant de la trésorerie affectée aux investissements d’avenir, la dotation résiduelle
de 75 M€
à la fin 2013
60
reste intégralement disponible et les premiers fonds ont été utilisés
en 2014 (traitement des déchets organiques, projet AREVA-CEA). La trésorerie consacrée au
fonds recherche (Cigéo) a diminué pendant la période sous revue. La diminution en 2013 de
la perception de la
taxe recherche (95,4 M€ au lieu de 117,5
M€) combinée à l’augmentation
des dépenses explique une diminution de 41,3 M€ de la trésorerie et la mise à zéro du fonds
de roulement. S’agissant de la trésorerie de l’
Agence pour ses opérations courantes hors fonds
dédiés, elle diminue également pendant la période sous revue. En 2013, elle diminue de près
de 15
M€, essentiellement compte tenu du financement d’investissements sur fonds propres
pour les centres de l’Aube (6,8 M€) et la poursuite de la constitution d
e réserves foncières
(3,2 M€ nets des cessions).
À la clôture de 2014
, le montant disponible de trésorerie de l’
Agence hors fonds dédié
est de 10,7 M€ auxquels il convient d’agréger, pour l’analyse financière, 38,4 M€ de titres
immobilisés (hors actifs affectés pour la couverture des charges nucléaires de long terme),
disponibles pour les activités de l’
Agence (ces titres peuvent être débloqués pour abonder le
fonds de roulement de l’Agence).
60
À la suite de
la signature d’un avenant à la convention sur les investissements d’avenir en janvier 2012,
25 millions d’euros ont été redéployés par l’
É
tat au profit de l’ANR.
51
3.2.6.2
Le financement des investissements commencés et programmés
Hors fonds dédiés
, la capacité d’autofinancement de l’
Agence devrait retrouver un
niveau élevé à partir de 2015 en raison de la reprise des rentrées de crédit d’impôt recherche,
évaluées autour de 13
M€ par an. Une partie de la trésorerie générée va être affectée au
financement d’investissements déjà commencés ou programmés : 18 M€ au titre des
investissements dits de jouvence du c
entre de stockage de l’Aube, 14 M€ pour la construction
d’une installation de contrôle des colis, 9
M€ au titre de l’installation de tri
-traitement des
déchets hors électronucléaire et de démontage des paratonnerres. Le déficit prévisible du
fonds de roulement évalué dans le cadre du PMT 2014-2019
61
doit néanmoins tenir compte de
la trésorerie immobilisée (hors article 20) qui est supérieure à ce déficit (33,9 M€ en 2014
et 34,7 M€ en 2015)
.
Outre le financement de ces investissements sur fonds propres, la trésorerie
(disponibilités et titres immobilisés hors actifs dédiés) devrait permettre de couvrir :
-
les variations mensuelles du besoin en fonds de roulement (environ 10 M€, sans tenir
compte du besoin de financement des fonds recherche et conception qui seront couverts par
un crédit bancaire spot jusqu’à l’encaissement des financements correspondants)
;
- les risques et charges provisionnés (besoins de décaissement seulement après 2018) ;
- ainsi que de nouveaux projets de développement à compter de 2018 (en particulier, la
quote-part Andra pour un stockage FAVL).
Concernant ce dernier point, ces projets ne sont cependant pas chiffrés et n’ont donc
pas été inclus dans la prévision de fl
ux de trésorerie présenté à l’occasion du PMT 2013.
À
l’instar de la recommandation faite par le comité financier, il conviendrait d’améliorer les
prévisions qui peuvent être faites à ce sujet.
_______________________________ CONCLUSION ______________________________
Le résultat net de l’Andra a été bénéficiaire pen
dant toute la période sous revue. Il a
été tiré par l’exploitation des centres de stockage
,
et l’importance du bénéfice a varié selon
les années en fonction de l’imputation du crédit d’impôt recherche, dont le remboursement a
pu être anticipé en 2009 et 2010 dans le cadre du plan de relance. À la fin de 2014, le solde
des crédits d’impôts non utilisés s’élève à 38,2 M€, ce qui laisse présager des résultats
bénéficiaires sur les deux prochains exercices. À la fin
2014, la trésorerie totale de l’
Agence
s’élève à 182 M€, en augmentation par rapport à 2009 (109
M€), dont 105 M€ affectés sur
les fonds Cigéo et 67
M€ sur le fonds PIA. La trésorerie pour les activités courantes est
stable, à 10,7 M€, et devrait permettre de financer les projets financés en propre
par
l’
Agence.
Les dépenses de fonctionnement représentent environ 60 % du budget. Parmi elles, la
sous-traitance représente 55 % des dépenses du budget, soit le poste le plus important des
dépenses devant les charges de personnel (23 % des dépenses). Les d
épenses d’investissement
fluctuent davantage et représentent entre 11 % (2014) et 32 % (2011) des dépenses.
61
2014 (-
2 M€) et 2015 (
-
0,6 M€).
52
Bien qu
’en augmentation
(11,6 M€ en 2014 –
7,1
M€ en 2008)
, les frais généraux
respectent l’objectif du
contrat quadriennal, même si le ratio de frais généraux par effectif
augmente entre 2012 et 2014. Le financement de l’
Agence est assez atypique pour un
opérateur de l’
État : ses ressources proviennent en effet à 95 % des producteurs de déchets,
au premier rang desquels EDF, le CEA et AREVA. La négociation avec ces producteurs des
conditions de financement des différents projets est souvent difficile et a parfois nécessité
l’arb
itrage des tutelles (contrats pour le c
entre de stockage de l’Aube
et le Cires, mise en
place du financement Cigéo qui passe pour l’instant par une taxe affectée et une contribution
spéciale), les conditions finalement retenues n’étant pas toujours favorables pour l’Andra.
Enfin, la tarification appliquée aux producteurs non électronucléaires est insuffisante pour
couvrir l’ensemble des coûts
(cf. partie dédiée).
Recommandation n° 6 : Améliorer, dans les états financiers, la lisibilité de la
réalité budgétaire des différentes ressources perçues, les
subventions de l’
État
notamment.
53
4
LES ACTIVITÉS DE L’
ANDRA
Le projet Cigéo représente en 2013 près de 60 % d
u chiffre d’affaires
de l’
Agence.
Son passage en phase de conception
a changé le profil de l’
Agence et
l’a confronté à de
nombreux défis, évoqués dans les parties précédentes. Cependant,
l’
Agence continue de gérer
les centres de stockages, de faire de la recherche pour les déchets actuellement sans exutoire
(projet FAVL) et de réaliser ses missions de service public (Inventaire national, sols pollués).
Les enjeux liés à Cigéo ne doivent pas occulter les éventuels difficultés et risques auxquels est
confrontée l’
Agence sur ces activités. Par ailleurs, durant la période sous revue, trois sujets
nouveaux se sont développés
: (i) l’accent a été mis sur le volet commercial de l’offre
industrielle
62
, (ii) une attention particulière a été portée au développement international, et
(iii) l’Andra a amorcé un positionnement plus en amont du stockage, notamment grâce aux
projets financés par le PIA.
4.1
Des projets de longue haleine pour les futurs sites de stockage
4.1.1
Le projet Cigéo
4.1.1.1
Un pilotage du projet et une relation tendue avec les producteurs de déchets
Les producteurs de déchets contestent la légitimité
de l’Andra
, pourtant clairement
exprimée dans la loi de 2006, à gérer le projet et souhaiteraient être plus associés à son
pilotage
. Ce climat de tension s’est matérialisé par un certain nombre d
e conflits qui nuisent
au bon déroulement du projet et qui ont souvent dû être arbitrés par les tutelles :
-
lors du lancement de la phase industrielle, en 2010-2011, les producteurs de
déchets ont milité pour jouer le rôle de maître d’ouvrage délégué, EDF,
AREVA et le CEA ayant proposé dans des courriers au ministre chargé de
l’énerg
ie de constituer une coentreprise
ad hoc
63
. Ce rôle de maître d’ouvrage
délégué a été écarté par les tutelles en mars 2011, une gouvernance particulière
étant en contrepartie mise en place pour permettre aux producteurs de déchets
de faire partager leur expérience. À cette occasion a été créé le comité
industriel (cf. ci-dessus, I, § 1.1). Par ailleurs, le principe de la réalisation de
revues de projet à chaque jalon, par des experts techniques proposés par
l’Andra et les producteurs de déchets, a été
décidé. Enfin, une comitologie a été
mise en place pour permettre de mieux associer les producteurs de déchets à la
gouvernance du projet. Au sommet de cette comitologie se trouve le
COCIDRA, présidé par la DGEC. Les discussions du COCIDRA sont nourries
des écha
nges techniques d’un comité de liaison qui s’appuie sur deux comités
techniques (cf. graphique en annexe n° 15) ;
62
Amélioration de la relation commerciale avec les centres de stockages, amélioration de l’offre pour la filière
déchets hospitaliers, communication sur l’offre avec développement commercial
France.
63
Extrait de la lettre d’EDF à M. Jean
-Louis Borloo du 6 octobre 2010 : «
Le partenariat entre l’Andra et les
responsables de déchets radioactifs pourrait prendre la forme d’une coentreprise regroupant EDF,
AREVA et le
CEA qui assurerait, sous comman
dite de l’Andra, la maîtrise d’ouvrage déléguée de la conception et de la
réalisation industrielles du stockage. La coentreprise établirait ainsi, sur la base d’un cahier des charges
fonctionnel de l’Andra, la conception industrielle et le dimensionnement
des ouvrages, puis le soumettrait à
l’Agence qui validerait sa compatibilité avec les exigences de sûreté.
».
54
-
malgré cette gouvernance mise en place, EDF et AREVA ont souhaité
candidater à l’appel d’offres pour la maîtrise d’œuvre système, lancé
le 13 mai 2011, et ont même souhaité disposer en avance des projets de cahiers
des charges, point qui leur a été refusé. Un groupement temporaire
d’entreprises composé d’
AREVA
et d’EDF a ainsi été constitué et a remis une
candidature qui a été rejetée par l’Andra, compte tenu de l’avantage
concurrentiel dont disposait le groupement et des conflits d’intérêts
potentiels,
malgré un avis contraire de la direction des affaires juridiques de Bercy. Pour
apaiser les tensions,
l’
Agence et les producteurs de déchets ont signé une
convention de coopération le 27 février 2012 ;
-
AREVA
et Setec (dans le cadre d’un groupement recourant à
AREVA comme
sous-
traitant) ont déposé un recours après n’avoir pas été retenus dans le cadre
des appels d’offres pour la maîtrise d’œuvre s
ous-système, recours rejeté par le
tribunal administratif de Cergy-Pontoise (cf. partie achats). Cependant, en
réponse à ces requêtes et pour ne pas se priver de l’expérience d’
AREVA
(notamment sur la Hague), l’Andra a engagé des négociations pour signer u
n
protocole d’accord avec
cette entreprise (cf. annexe dédiée). Les négociations
pourtant engagées au début de
2014, n’ont toujours pas abouti
;
-
s’agissant du financement du projet, la taxe recherche a été mise en place
à la
suite de
l’échec du système de contrats prévalant jusqu’à présent. Ce précédent
contrat n’est d’ailleurs toujours pas soldé depuis
la fin de
2006, l’Andra et les
producteurs de déchets n’arrivant pas à se mettre d’accord sur les surcoûts du
projet lorsqu’il était couvert par ce contrat.
De la même manière, le fonds
conception a dû être créé à la suite de
l’échec de mise en place d’un nouveau
système de contrats. Ces difficultés sur le financement du projet sont
préoccupantes pour l
’avenir
;
-
les discussions ont été tendues sur le dossier de chiffrage (cf. paragraphe dédié)
entraînant un retard de près d’un an.
Si les relations semblent s’apaiser, notamment grâce aux échanges organisés avec les
producteurs de déchets et à la tenue de revues de projets qui ont été amenées à valider des
choi
x de l’Andra, la situation demeure aujourd’hui encore largement imparfaite. Ainsi, si
l’Andra fait preuve d’une grande transparence vis
-à-vis des producteurs de déchets,
l’information va trop souvent dans un seul sens, malgré les dispositions prévues par l
es
différents accords de partenariats et il manque une réflexion globale sur l’ensemble de la
chaîne industrielle incluant les phases pré-Cigéo
64
qui sont à la charge des producteurs mais
qui ont des interactions évidentes avec le projet de stockage lui-même
65
. L’Andra a transmis
aux producteurs en 2013 une proposition de programme élargi à laquelle les producteurs n’ont
pas souhaité donner suite, ce qui est regrettable. Par ailleurs, la comitologie mise en place
s’avère chronophage (plus de 200 réunions tech
niques avec les seuls producteurs entre 2012
et 2014) et pousse l’Andra à faire du micro
-management du projet et à empiéter sur le rôle du
maître d’œuvre. Elle mérite donc d’être rénovée. Le nouveau directeur général a indiqué
, au
début de 2015, son souhait de faire évoluer la gouvernance collective vers un pilotage plus
stratégique.
64
Entreposage, préparation des colis…
65
Par exemple, l’optimisation des flux de livraison de colis pour le projet Cigéo a des répercussions sur le
stockage/entreposage chez les producteurs.
55
4.1.1.2
Le coût du projet, point de crispation majeur
Compte tenu des montants en question et des enjeux pour les différentes parties
prenantes, la question du chiffrage de Cigéo fait
l’objet de nombreux désaccords, que la Cour
a déjà exposés dans le rapport public thématique sur
les coûts de la filière
électronucléaire
(janvier 2012) et dans
la communication à la commission d’enquête de
l’Assemblée nationale
sur
les coûts de production
de l’électricité nucléaire
(mai 2014). Pour
essayer de réduire autant que possible les écarts entre le chiffrage de l’Andra et la vision des
producteurs, des études d’optimisations ont été menées de novembre 2013 à juin 2014.
Des
échanges o
nt permis d’éta
blir un état des lieux des points de convergence et de divergence
66
,
état des lieux qui a été annexé au dossier de chiffrage définitif
67
transmis par l’
Agence à la
DGEC
au cours d’
octobre 2014, soit quasiment un an après la date initialement prévue.
Deux vi
sions s’opposent aujourd’hui, l’Andra considérant qu’il ne lui a pas été
demandé de donner un coût objectif, mais les éléments constitutifs d’un chiffrage prudent
,
intégrant les optimisations les plus probables, alors que les producteurs souhaitent que
l’ensemble des optimisations identifiées soient d’ores et déjà intégrées au chiffrage. Il revient
désormais à l’
État d
’
arbitrer, en arrêtant un coût objectif, au moins pour la première phase
d’investissements.
L’article L
. 542-
12 du code de l’environnement, q
ui charge le ministre en
charge de l’énergie d’arrêter l’évaluation de coûts afférents au projet Cigéo, n’interdit pas de
fixer d’abord les coûts pour la première phase.
La DGEC a été longtemps la seule direction
réellement impliquée dans ce dossier, alors même que ce chiffrage peut avoir des
répercussions financières importantes pour l’
État
(en sa qualité d’actionnaire pour EDF et
AREVA et plus directement pour le CEA puisque les provisions pour obligations de fin de
cycle du CEA sont couvertes par une cré
ance sur l’
État
). L’implication de l’APE et de la
direction du budget depuis janvier 2015 dans les négociations finales est positive mais cette
mobilisation est tardive et il paraît important que la gouvernance du projet permette une
meilleure implication des ministères financiers. En particulier, la représentation des ministères
financiers au COCIDRA
mériterait d’être examinée,
ainsi que rappelé
supra.
4.1.1.3
L’acceptabilité locale
, risque majeur pour
l’Andra
Le projet Cigéo constitue un enjeu important pour les territoires, notamment en termes
d’emplois puisqu’il devrait
créer (hors laboratoire) de 1 300 à 2 300 emplois pour la phase de
construction initiale et 600 à 1
000 emplois pendant les 100 ans d’exploitation. Cependant,
comme tout projet nucléaire, le projet Cigéo suscite de nombreuses oppositions
68
et
l’acceptabilité locale est essentiel
le au bon déroulement du projet. Cette problématique de
l’acceptabilité locale ne se limite d’ailleurs pas au projet Cigéo, comme en témoigne
par
exemple la difficulté de trouver un site pour le futur centre FAVL (cf. ci-après). Afin de
réduire autant que possible ce risque, deux types d’actions sont menées
:
66
Globalement les principes de conception retenus par l’Andra, en particulier pour l’investissement initial, et les
optimisations à approfondir sont partagés par les producteurs. Néanmoins les producteurs considèrent que les
opportunités porteuses d’enjeu doivent être intégrées dans la référence technique et dans le chiffrage de base. Par
ailleurs les producteurs ont fait part de leurs divergences avec l’Andra sur la valorisation des optimisations et sur
les coûts unitaires.
67
L
’Andra a mandaté la société PwC pour auditer la méthodologie et les outils de chiffrage mis en œuvre pour
réaliser l’évaluation des coûts, audit qui n’a décelé aucune erreur dans les documents de chiffrages et qui a
confirmé la solidité de l
a méthodologie de l’Andra.
68
À
titre d’exemple,
à la fin de mars 2015, le tribunal de grande instance de Nanterre a rejeté la demande
d’indemnisation de six associations accusant l’Andra d’avoir sous
-estimé le potentiel géothermique du secteur
étudié pour implanter le projet Cigéo. Par ailleurs, le débat public avait été perturbé par des opposants.
56
-
des actions à destination du grand public : l
’implication forte de l’Andra en termes
d’information et de communicatio
n au public prend la forme, outre la publication de
brochures d’information et de revues, de visites permanentes du public sur les différents
sites industriels. U
n service communication ainsi qu’un chargé de mission insertion
territoriale et coordination avec le projet de territoire ont été spécifiquement créés au
centre Meuse-Haute-Marne en 2011
69
. L’écothèque et
les expositions temporaires
installées dans les bâtiments d’accueil du public
participent de cette mission
d’information et de communication visan
t à rassurer le grand public ;
-
des actions pour rendre le projet le plus attractif possible pour les territoires : le schéma
directeur de localisation des ressources humaines évoqué précédemment fait partie de ces
actions ; par ailleurs, le recours à des entreprises locales est favorisé. Ces actions sont
complétées par des actions des producteurs de déchets en faveur du développement
économique local. Enfin des structures d’accompagnement territorial ont été mises en
place en application de la loi du 28 juin 2006. Leur fonctionnement a suscité cependant
des critiques des chambres régionales des comptes (désormais réunies dans la chambre
d’Alsace, Champagne
-Ardenne, Lorraine) dans leurs rapports de 2011 sur le GIP
« Objectif Meuse » et de 2012 sur le GIP « Haute-Marne »,
de l’
Office parlementaire
d’évaluation des choix scientifiques
technologiques (OPECST), et des élus locaux
eux-mêmes, et leur action semble insuffisamment pilotée et surtout parfois mal
coordonnée avec les besoins de Cigéo
70
. Une meilleure coordination du programme
d’aménagement local autour de
ce projet semble dès lors constituer une priorité.
Les réflexions autour de la fiscalité locale, pilotées par les tutelles de l’Andra, sont
également importantes pour le soutien du projet par les élus locaux. La fiscalité locale doit
rester soutenable pour l’Andra
, tout en assurant un niveau de ressources aux collectivités
territoriales
en cohérence avec les nouvelles charges qu’elles auront à assumer
. Les
dispositions arrêtées dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2014 définissent un
régime d’assujettissement spécifique des installations de
Cigéo. Les installations souterraines
sont exonérées de taxe foncière sur les propriétés bâties et de cotisation foncière des
entreprises. La question de la répartition de la fiscalité entre les collectivités reste néanmoins à
étudier en 2016
.
4.1.1.4
Des jalons à venir importants, défis
pour l’Andra
Dans
les
années
à
venir,
l
’Andra
devra
franchir
de
s
jalons
importants
(cf. annexe n° 16), dans un calendrier relativement serré,
de front avec d’autres grands projets
(type FAVL), et dont la tenue dépendra d’éléments dont l’
Agence
n’a pas
la maîtrise comme,
par exemple, la fixation par voie législative de la notion de réversibilité du stockage avant
l’obtention de
la
demande d’autorisation de création
.
La tenue de ces jalons et notamment la préparation de la construction à
l’
horizon 2020,
nécessite d’anticiper un certain nombre de travaux ou d’actions locales. Certains travaux
annexes (création d'un poste électrique, aménagements de certaines routes, embranchement
ferroviaire du site, alimentation en eau, etc.)
sont ainsi d’ores et déjà
programmés
d’ici
au
lancement de la phase de construction, pour un montant total de 300
M€
. La question de leur
financement par l’Andra, les GIP, la SNCF ou d’autres acteurs rest
e entière.
69
Circulaire interne n° 126 du 19 septembre 2011.
70
Au cours du contrôle, il a été constaté que de récents aménagements routiers cofinancés par les GIP sont
incompatibles avec le passage des camions, ce qui pourrait perturber le transport des matériels pour le chantier
ou des déchets qui n’auraient pas été acheminés par voie ferrée.
57
Enfin, l’Andra mène depuis plusieurs années une politique d’acquisition et de mise en
réserve foncière (terrains forestiers et terrains agricoles) afin de préparer la phase
d’exploitation du site. Initialement, la stratégie de maîtrise foncière de l’Andra était évaluée
dans une fourchette de 15 à 20 M€
71
. Le total devrait finalement être supérieur. En effet, le
coût net des acq
uisitions et des mises en réserve s’élève à 18
M€ au 31 décembre 2014
72
et les
opérations décidées lors des conseils d’administration mais non encore réalisées à 6
M€.
Prenant en compte toutes ces opérations et les terrains appartenant au département, le taux de
maîtrise du foncier, de manière directe ou indirecte, atteint à la date du contrôle 85 %. Les
acquisitions et mises en réserve sont financées par le fonds recherche (puis par le fonds
conception à partir de 2014) à hauteur de 1 M€ par an
; au-delà, elles le sont par
autofinancement.
4.1.1.5
Les exemples internationaux de projets de stockage géologique profond
Le stockage en couche géologique profonde est aujourd’hui envisagé par la plupart des
pays concernés par la problématique des déchets nucléaires à vie longue
73
. S’agissant des
déchets de haute activité à vie longue, aucune installation de stockage en formation
géologique profonde destinée à les accueillir n’a encore été mise en service. Toutefois, des
projets avancés ont été conduits dans certains pays, p
arfois jusqu’au dépôt d’une demande de
création d’une installation de stockage.
Les échecs rencontrés illustrent la fragilité du consensus relatif au stockage géologique
profond. Tant au Royaume-
Uni qu’aux
États-Unis, les projets ont été abandonnés devant
l’opposition suscitée par leur mise en œuvre. Dès 2008, le Royaume
-
Uni s’
était lancé à la
recherche d’un terrain pouvant accueillir un site de stockage profond pour ses déchets les plus
actifs. Deux districts s’étaient alors montrés intéressés, mais l’opération s’était interrompue en
janvier 2013 face au refus du conseil régional de donner suite au processus engagé. Le
Department of Energy & Climate Change
du Royaume-Uni a publié, le 24 juillet 2014, sous
la forme d’un livre blanc, sa nouvelle politique sur
les installations de stockage géologique,
afin d’améliorer l’accompagnement territorial et l’information du public. En Allemagne, le
programme de recherche d
’un
site de stockage géologique des déchets exothermiques a été
suspendu en 2012 et une nouvelle loi, prévoyant la sélection du site à
l’
horizon 2031, a été
adoptée. Au Japon, le projet de laboratoire profond est actuellement en suspens pour des
raisons d’opposition locale.
Au total, seules la Finlande et la Suède sont engagées, comme la France, dans la
réalisation-
conception d’un projet de stockage géologique profond. Le 11 février 2015,
l'autorité de sûreté nucléaire finlandaise, le STUK, a ainsi donné un feu vert pour la
construction du stockage de combustibles usés à Olkiluoto
74
. Le Gouvernement devra
approuver l’autorisation d'exploitation à l’
horizon 2020
75
.
71
Conseil d’administration du 6 mai 2011.
72
Achats pour un montant de 26 M€
desqu
els ont été soustraites les ventes réalisées par l’Andra, qui s’élèvent
à 8 M€.
73
Trois types de formations géologiques sont étudiés : le granite, les formations sédimentaires, et plus
particulièrement,
les couches d’argile et le sel.
74
Posiva, le gestionnaire chargé du stockage des combustibles usés, avait déposé la demande d'autorisation de
construction en décembre 2012 pour le site d'Olkiluoto, situé à Eurajoki sur la côte sud-est de la Finlande. Le
Parlement finlandais avait, en 2001, approuvé la décision de principe de construction d'un stockage.
75
Source : Site internet Andra.
58
4.1.2
Le projet FAVL
La mise au point d’un centre de stockage pour les déchets graphites et radifères a
longtemps été un thème de recherche de l’Andra. Cependant, en l’absence de site et de
perspective, le projet avait été mis en sommeil mi-2005. Il a été réactivé après la loi de 2006,
l’objectif visé étant une mise en service du centre en 2013. Une première phase en 2007
-2008
a consisté à regrouper les études déjà existantes et à réaliser une cartographie des sites
potentiels en France (sol argileux à 100 m de profondeur). 3 000 communes ont ainsi été
consultées par le biais d’un appel à candidatures lancé en 2008. Une quarantaine de
communes s’est déclarée intéressée. Une hiérarchisation des candidatures a permis à l’
État de
sélectionner deux communes, sur proposition de l’Andra. Finalement, ces dernières ont retiré
leur candidature dès 2009, compte tenu des oppositions aux projets. Le délai de choix des
sites par l’
État
et le choix fait par l’Andra de raisonner à l’échelle trop petite de la commune
76
,
constituent deux facteurs qui ont pu participer à l’échec de cette première recherche de site.
Ce retrait a donné un coût d’arrêt au projet, dont le calendrier devenait désormais
incompatible avec celui de Cigéo. Les équipes ont alors été redéployées et seules ont été
maintenues les activités indépendantes du choix du site (connaissance des déchets,
inventaires, colis, etc.). La période 2010-2012 a ainsi consisté à examiner différentes solutions
de gestio
n possibles pour chaque type de déchet et à les comparer sous l’angle de la sûreté, du
coût, de la planification et de la ressource rare que constitue le stockage, ce qui a permis à
l’Andra de remettre
à l’
État, à la fin 2012, un rapport technique présentant les différents
scénarios de gestion possibles des déchets FAVL. Ce rapport concluait à la nécessité de lancer
des investigations géologiques et de poursuivre les travaux de caractérisation de R&D sur les
déchets. L’Andra a donc transmis son rapport aux collectivités où des communes s’étaient
déclarées intéressées à la suite de
l’appel à candidature
s. La communauté de communes
de Soulaines (sur laquelle se situent les deux centres actuels) a donné son accord
au début de 2013 pour faire des investigations sur son territoire. En parallèle, un accord a été
signé le 10 février 2014 entre les élus et les producteurs de déchets qui vise à travailler sur le
projet de territoire associé. Un jalon important a par ailleurs été franchi en 2015
, l’Andra
ayant remis
à l’
État
, à l’été
, un
rapport d’étape
sur le choix du site et sur les déchets à stocker
dans le futur centre. Le planning indicatif a été revu une nouvelle fois à cette occasion,
repoussant la mise en service à 2029, soit plus de 16 ans après la date initialement visée, ce
qui risque d’avoir des répercussions dans
le calendrier de démantèlement des centrales de la
filière Uranium Naturel Graphite Gaz (UNGG).
4.2
Les centres de stockage
Les centres de stockage de l’Andra sont gérés dans des conditions globaleme
nt
satisfaisantes, avec de bons résultats sur le plan de la sûreté-
sécurité. L’
Agence est cependant
confrontée sur ses centres à un certain nombre d’enjeux et de problématiques.
76
Le choix de l’échelle de la commune avait fait l’objet de nombreuses discussions en conseil d’administration,
certains membres considérant que cette échelle était inadéquate, point qui a été confirmé par le Haut comité pour
la transparence
et l’information sur la sécurité nucléaire
qui a formulé des recommandations pour la recherche du
site dans un rapport du 17 octobre 2011.
59
4.2.1
La saturation du Cires pour les déchets TFA
Le c
entre de stockage de l’Aube
, ouvert en 1992, prend en charge les déchets à faible
et moyenne activité à vie courte. Il a pris le relais
du CSM. En l’état actuel de l’I
nventaire des
déchets, le centre devrait être capable d’absorber l’ensemble des besoins français. Une
incertitude dem
eure cependant dans le cas où l’exploitation des centrales
serait portée
à 50 ans. À la fin de 2013, le centre était utilisé à 28 % de sa capacité.
Le Cires, en revanche, dont l’autorisation d’exploitation date de 2003, était
, à la fin
2013, déjà utilisé à 39
% de sa capacité. D’après l’
Inventaire national de 2012, qui a fait
apparaître une augmentation conséquente de la prévision de quantités des déchets TFA, le
centre ne serait capable d’accueillir qu’un tiers des besoins français estimés à terminaison,
la
saturation du Cires étant prévisible aux alentours de 2030, sans optimisation ni innovation.
Une réflexion est en cours sur le sujet, à la suite notamment de la demande du PNGMDR de
réaliser pour 2015 un projet de schéma industriel pour la gestion des déchets TFA. Plusieurs
solutions sont à l’étude
: extension du centre actuel, construction d’un deuxième centre TFA
,
couplé ou non avec un éventuel centre de stockage FAVL, travail de distinction entre les
déchets TTFA et TFA, recyclage de certains déchets TFA, optimisation de stockage avec
optimisation du compactage par exemple, etc. Ce travail sur le devenir de la filière TFA doit
être poursuivi, en veillant à la qualité du dialogue Andra - producteurs, la fiabilité des
prévisions de livraison des producteurs étant notamment primordiale pour assurer un bon
dimensionnement des solutions retenues. Il pourrait être envisagé également en parallèle de
poser à nouveau la question du seuil de libération, débat qui n’est cependant pas du ressort de
l’Andra. L’horiz
on temporel de fixation des différentes solutions retenues se situe entre 2020
et 2025.
4.2.2
Le contrôle de la qualité des colis
Le taux de non-conformité des colis livrés ces dernières années (plus de 100 litiges par
an, dégradation de l’indicateur de
« suivi de la qualité colis ») et la répétition en 2011-2012
d’incidents de qualité de colis livrés par le CEA (
trois en deux ans dont un qui a conduit à un
arrêt de 15 jours du Cires
77
), ont montré une faille dans la maîtrise de la qualité des colis par
les producteurs. La non-conformité des colis par rapport aux spécifications initiales de
l’Andra
, ne présente pas forcément un enjeu de sûreté pour les centres
78
, mais peut entraîner
un certain nombre de risques pour l’Andra
: (i) un risque d’image et de perte de con
fiance du
public, identifié et formalisé dans la matrice de risque de l’
Agence, (ii) un risque industriel, la
présence d’éléments étrangers dans un colis devant être compacté
, par exemple, peut entraîner
un blocage des presses, (iii) ou encore un risque de consommation plus rapide que prévu de la
capacité de stockage en cas de sous-
estimation de l’activité générique. Consciente de ces
enjeux, l’Andra a mis en place un plan d’action global sur la ma
îtrise de la qualité colis sur
lequel son comité industriel
s’est prononcé le 8 septembre 2014.
77
Le 14 octobre 2011, l’A
ndra a interrompu les activités du centre de stockage de très faible activité compte tenu
de la suspicion d’une présence éventuelle de munitions dans des colis de terre envoyés par le CEA Grenoble.
Deux grenades, sans système d’amorçage, datant de la première guerre mondiale, avaien
t en effet été
découvertes sur le site d’assainissement du CEA.
78
Sur les sept
événements déclarés à l’ASN entre 2011 et 2013, seul un était lié à la qualité colis.
60
Tableau n° 18 :
É
volution de l’indicateur de
« suivi de la qualité colis »
de l’Andra
entre 2010 et 2014
2010
2011
2012
2013
2014
1.08
0.82
0.62
1.51
1.41
L’indicateur se base sur les contrôles destructifs et non destructifs réalis
és par prélèvement à la
livraison des colis. L’indicateur correspond au «
nombre de paramètres confirmés en écart aux spécifications
pour les colis prélevés » sur le « nombre de contrôles réalisés (un contrôle destructif valant 1 et un contrôle non
destructif valant 0,1) ». La qualité des colis diminue quand cet indicateur augmente.
Source : Andra
Selon l’
arrêté du 7 février 2012 fixant les règles générales relatives aux installations
nucléaires de base
79
, il incombe au producteur de contrôler la qualité de ses colis. Il réalise
pour cela des contrôles pour apporter au stockeur (l’Andra) la garantie de conformité par
rapport aux spécifications. L’Andra doit vérifier par des audits et contrôles physiques par
sondage de second niveau que cette garantie est sol
ide. Les contrôles de l’Andra sont de
plusieurs types :
-
des contrôles sur site chez les producteurs (environ un par an et par site), contrôles qui
ont l’inconvénient de ne pas présenter de caractère inopiné, la période de contrôle et le
choix des colis mesurés étant quasiment uniquement à la main des producteurs ;
-
un contrôle systématique de la conformité de la déclaration du producteur ;
-
des contrôles systématiques de réception sur site de stockage (contrôles documentaires et
visuels à réception) ;
-
des contrôles non destructifs (1 % des colis contrôlés, soit environ 200 contrôles sur le
c
entre de stockage de l’Aube
) et destructifs (0,1 % des colis, soit entre 15 et 20 contrôles
sur le c
entre de stockage de l’Aube
par an) par prélèvements sur un petit échantillon de
colis.
Tableau n° 19 :
Taux de détection d’au moins une non
-conformité
80
lors d’un contrôle
Données 2013
Contrôle
sur site
Contrôle de la
déclaration de
conformité
Contrôles
documentaires et
visuel à réception
Contrôles non
destructifs et
destructifs
Taux de dé
tection d’au moins une non
-conformité
22 %
24 %
6 %
48 %
Coût du contrôle en % des coûts de prise en
charge en stockage
1 %
0,6 %
<0,5 %
7,5 %
Source : Andra,
présentation au comité industriel du 4 février 2014
Le système actuel présente un certain nombre de failles
81
, et
trop d’écarts sont
aujourd’hui détectés tardivement par l’Andra, alors qu’un renforcement du contrôle chez les
producteurs, en s’appuyant notamment davantage sur les contrôles du procédé de
conditionnement des déchets, conduirait à détecter, prévenir et traiter les écarts en amont de la
chaîne de production. Pour faire évoluer le contrôle davantage
vers l’amont, la gouvernance
du processus de contrôle de la qualité des colis mériterait d’être améliorée. En effet
aujourd’hui le nombre et l
a nature des contrôles réalisés par les producteurs de déchets ne sont
79
Avant 2012, les responsabilités de chacun en matière de qualité colis figuraient dans les règles fondamentales
de sûreté 3.2 E.
80
Exemple de non-conformité
: présence de déchets interdits, conditionnement en vrac, mise en évidence d’une
sous-
estimation de l’activité massique alpha 300 ans, constatation que les critères de conformité ne sont pa
s
contrôlés ou respectés, emballages contaminés, etc.
81
Contrôles de second niveau non systématiques sur le processus de fabrication des colis de déchets dans les
INB producteurs, taux de prélèvement sur les contrôles non destructifs non statistiquement représentatif des
livraisons au
Centre de stockage de l’Aube, etc.
61
en général pas connus de l’Andra, qui n’a pas de pouvoir d’investigation sur eux. C’est ainsi
que les producteurs ne déclarent en règle générale des écarts, actions correctives ou
préve
ntives que lorsque l’Andra a elle
-même détecté des non-conformités sur les colis. La
mise en place envisagée
dans les futurs contrats de financement des centres, d’un système de
« bonus-malus
», avec des pénalités en cas de détection tardive d’une non
-conformité paraît
de plus pertinente. Un groupe de travail sur la question est programmé entre septembre 2015
et septembre 2017.
S’agissant de la réalisation des contrôles, la situation a évolué au cours de la période
sous revue. En effet, l’Andra
, consciente de la vulnérabilité du dispositif qui reposait
beaucoup sur l’utilisation d’outils externes (sur les sites du CEA
, à Cadarache notamment)
,
pour certains provisoires, insuffisants vis-à-vis des besoins croissants
82
et entraînant des
aller-retours de colis é
vitables entre les sites de l’Aube et de Cadarache, a décidé d’investir
dans deux installations de contrôles colis (une sur chaque centre), l’Andra continuant à
s’appuyer pour les contrôles les plus lourds sur les installations du CEA (CADECOL
;
investissement de 4,2
M€ de l’Andra) et au cas par cas sur d’autres prestataires
, si nécessaire :
-
l’installation de contrôle de colis du Cires a ainsi été mise en service au 2
e
semestre 2011,
pour un coût d’investissement de 0,8
M€, contre 2,4
M€ selon les prévision
s ;
-
le projet d’étude et de réalisation d’une installation de contrôle des colis
de faible et
moyenne activité sur le c
entre de stockage de l’Aube
a été approuvé par le conseil
d’administration en 2009 pour un budget de 11,8
M€. Les dernières estimations p
révoient
désormais un budget global de 14,4
M€ et une mise en service de l’installation
au début
de
2016. L’Andra estime que cette installation de contrôle devrait permettre de diminuer
de 45 % le coût des contrôles colis par rapport à une situation de sous-traitance complète.
4.3
La gestion des déchets des petits producteurs hors électronucléaire
4.3.1
Un plan de redressement
L’activité de collecte des déchets disposant d’une solution de stockage auprès des
petits producteurs n’a cessé de décroître pendant la pério
de sous revue. Alors que le niveau
moyen de collecte observé sur la période 2008-2011 était de 91 tonnes, les niveaux constatés
en 2012 et 2013 ont été respectivement de 43 et 58 tonnes. Malgré les augmentations de tarifs
(cf. partie financement), les prix
restent inférieurs à l’évolution des coûts de revient de
l’activité liés notamment aux difficultés rencontrées sur
SOCATRI et SOCODEI
83
et aux
hausses tarifaires lors des renégociations des principaux contrats de sous-traitance en 2009. La
baisse des volum
es n’a pas
procuré
d’économie en raison de l’existence d’une part fixe
contractuelle élevée. Les coûts de traitement unitaire ont augmenté alors que l’
Agence devait
faire face à une collecte ralentie, des surcoûts externes liés à la mise en place de solutions
palliatives, des surcoûts internes liés à la gestion de crise et un accroissement des stocks.
L’activité est donc restée structurellement déficitaire avec des déficits représentant
entre -13 % et -76
% des produits d’exploitation.
82
Notamment en raison d’un changement de la typologie des colis livrés sur le Centre de stockage de l’Aube.
83
L’incident survenu à
SOCATRI en juillet 2008 en raison de rejets de carbone 14 da
ns l’atelier de traitement a
nécessité la suspension du traitement jusqu’à
la fin de mai 2009. Un incident sur un four de fusion en septembre
2011 a abouti à la suspension de l’incinération à
SOCODEI pendant un an.
62
Dès 2011, un plan d
’actions pour le redressement de l’activité a été mis en œuvre
intégrant, outre l’augmentation des tarifs, la recherche d’optimisations. La mise en service des
bâtiments de regroupement et d’entreposage sur le Cires
à la fin 2012 a été un premier
élément de réponse. À la fin de 2013, la renégociation du contrat avec SOCODEI a permis de
supprimer la part fixe. Un avenant au contrat de SOCATRI à la fin 2014 a permis de
prolonger le contrat jusqu’en décembre 2015 et d’assurer la continuité avant l’ouverture du
bâtiment de tri-traitement sur le Cires en avril 2016. Ainsi, une partie du processus de
traitement des déchets sera internalisée. Pour la première fois, l’activité est bénéficiaire en
2014 mais l’équilibre n’est pas structurel (le résultat aurait été déf
icitaire sans les reprises de
provisions).
4.3.2
La prise en charge des petits producteurs
Le taux de prise en charge des demandes des petits producteurs dans les délais
(55
jours pour les déchets du guide d’enlèvement et 60 jours pour les objets anciens
radioactifs et les paratonnerres) constitue un indicateur du contrat État-Andra 2013-2016.
Tableau n° 20 :
Taux de prise en charge des petits producteurs, dans les délais
(cible 100%)
2013
Mars 2014
Mai 2014
Taux de prise en charge pour les déchets guide d'enlèvement
(sous 55 jours) [facteur de pondération : 70 %]
83 %
65 %
60 %
Taux de prise en charge pour les objets anciens radioactifs +
paratonnerres (sous 60 jours) [facteur de pondération : 30 %]
74 %
68 %
66 %
Taux de prise en charge (déchets guide d'enlèvement & objets
anciens + paratonnerres)
80 %
66 %
62 %
Note
: pour mémoire, le taux de prise en charge pour les déchets d’enlèvement était de 45
% en 2009,
77 % en 2010 et 83 % en 2011 et 2012. (Source : bilan contrat quadriennal 2009-2012, Andra.)
Source : Compte rendu de la revue de pilotage stratégique, Andra, 30 juin 2014
L’objectif de la prise en charge à 100
% de ces déchets dans les délais n’est pas atteint
,
et le résultat s’est dégradé entre 2013 et 2014 compte tenu de la collecte de déchets
correspondant à d’
anciens dossiers.
4.3.3
Le stockage des déchets radioactifs en provenance de Monaco
Un accord entre la France et la Principauté de Monaco a été signé le 9 novembre 2010
afin de prendre en charge sur le territoire français les déchets radioactifs monégasques qui
proviennent essentiellement d’activités médicales et de recherche scientifique. Si le volume
estimé des déchets produits annuellement est faible, environ 165 kg, soit 0,16 % du volume
des petits producteurs français, il n’en reste pas moins que cet accor
d constitue une exception
« juridiquement régulière » à
l’article 8 de la loi n°
2006-739 du 28 juin 2006, codifié à
l’article L. 542
-
2 du code de l’environnement, qui interdit le stockage en France de déchets
radioactifs en provenance de l’étranger
84
. Pour ce faire
, l’
État
français s’est appuyé sur
l’article 55 de la Constitution qui prévoit que
« les traités ou accords régulièrement ratifiés ou
approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois ». La loi
n° 2013-580 autorisant cet accord a été adoptée par le Parlement le 4 juillet 2013 et le décret
n° 2014-
1508 du 17 décembre 2014 porte publication de cet accord. L’accord, valable 25 ans
et renouvelable par tacite reconduction, prévoit dans son article 5 qu’un accord entre l’Andr
a
et les autorités monégasques doit être signé en vue de « fixer les modalités, délais et coûts de
prise en charge des déchets, ainsi que les conditions détaillées des éventuelles études
84
« Est interdit le stockage en France de
déchets radioactifs en provenance de l’étranger ainsi que celui des
déchets radioactifs issus de traitement de combustibles usés et de déchets radioactifs provenant de l’étranger
. ».
La sanction encourue en cas d’infraction peut aller jusqu’à sept ans d’e
mprisonnement et 150 000
€ d’amende.
63
préalables à la prise en charge des déchets effectuées »
et l’article
6 précise que les coûts
associés sont supportés par la Principauté de Monaco. Sur ce dernier point, le rapport n° 831
réalisé le 20 mars 2013 par le député Philippe Baumel au nom de la commission des affaires
étrangères de l’Assemblée nationale sur le pro
jet de loi autorisant cet accord fait apparaître
que la prise en charge des déchets n’ira pas au
-
delà d’une
« simple compensation ».
Afin de facturer le « juste
» prix à Monaco, il conviendra de s’
assurer que ce tarif
couvrira
l’ensemble des frais de
l’activité et n’aura pas pour référence les tarifs
actuels du
guide d’enlèvement
applicables aux petits producteurs français, car ils ne couvrent pas le coût
complet de la prise en charge de ces déchets, la collecte des déchets des petits producteurs
étant structurellement déficitaire.
4.4
Les missions de service public
Le coût des missions de service public présenté en annexe n° 18 a augmenté pendant
la période, passant de 2,3 M€ en 2008 à 5,9 M€ en 2014.
4.4.1
Le Plan national de gestion des matières et des déchets radioactifs (PNGMDR)
Le Plan national de gestion des matières et des déchets radioactifs (PNGMDR)
s’appuie sur l’Inventaire national des matières et déchets radioactifs, réalisé par l’Andra tous
les trois ans
85
, conformément à la mission de service public qui lui est dévolue dans la loi du
28 juin 2006
codifiée à
l’article L. 542
-
12 du Code de l’environnement qui charge l’Agence
«
d’établir, de mettre à jour et de publier tous les trois ans l’I
nventaire des matières et déchets
radioactifs présents en France ainsi que leur localisation sur le territoire national ». Pour le
réaliser, le décret n° 2008-875
du 29 août 2008 prévoit que les détenteurs ont l’obligatio
n de
déclarer tous les ans à l’Andra les stocks de déchets présents sur leurs installations au 31
déc
embre de l’année précédente. L’Andra analyse
, chaque année, les 1 000 déclarations
annuelles afin de disposer en permanence de données valides. Cette activité est financée
essentiellement par la subvention de la DGEC (programme 174) et plus marginalement par
une subvention de la DGPR (programme 181) au titre du Grenelle de l’environnement pour
l’intégration dans les bases Basial et Basol de certaines données concernant les sites pollués.
4.4.2
L’assainissement et la collecte des déchets
Depuis la loi de 2006, l
’Andra est chargée par l’
État, sur financement public,
d’assainir les sites et sols pollués dont les responsables sont défaillants
86
. Le financement est
assuré par la subvention DGEC. Les crédits
de la DGPR financent l’
opération diagnostic
radium et une partie de la réfection de certains ouvrages (Orflam ou Charvet). Les prévisions
budgétaires sont entachées d’incertitudes liées à la connaissance de la pollution des sites qui
s’avère souvent à repréciser en cours de chantier, induisant surcoûts et décalages
de planning,
comme c’est le cas notamment pour les chantiers de Gif
-sur-
Yvette ou d’Orflam.
Dans le cadre de sa mission de service public, l’Andra a également la charge de
collecter et de gérer des objets radioactifs anciens détenus par des particuliers ou des
collectivités locales, comme par exemple des fontaines au radium, des réveils à aiguilles
luminescentes ou encore des paratonnerres vendus jusqu’en 1987 et dont la tête est
radioactive (cf. annexe 17). Ainsi, en 2013, 233 objets anciens ont été collectés ainsi que 460
têtes de paratonnerres. Une partie peut être subventionnée lorsque le détenteur n’est pas
solvable.
85
La dernière édition complète date de 2012 et la prochaine sera éditée en 2015. La synthèse de l’Inventaire
national pour 2015, appelée « Les essentiels
», est d’ores et déjà disponible depuis avril 2015.
86
La plupart
de ces sites ont abrité, dans l’entre
-deux-
guerres, des activités telles que l’extraction du radium pour
la médecine ou la parapharmacie, la fabrication et l’application de peintures photoluminescentes.
64
4.4.3
Le coût des missions de service public
Le coût des missions de service public n’a cessé d’augmenter pendant la période sous
revue, co
mpte tenu essentiellement de l’augmentation du coût de la remise en état de sites
pollués par des substances radioactives dont le responsable est défaillant (cf. annexe n° 18).
En particulier, se pose aujourd’hui la question du financement des chantiers re
latifs à
l’opération diagnostic radium
87
. Dans le cadre de cette opération démarrée en septembre 2010,
134 sites susceptibles d’être pollués par du radium ont été identifiés en France, dont 84 en
Île-de-France. À ce stade, 30 sites ont été contrôlés, dont 10 se sont avérés pollués, et
24 chantiers ont été ouverts
88
. Entre 2010 et 2014, les dépenses liées aux chantiers de
l’
opération diagnostic radium
se sont élevées à un total de 6 M€ sans compter les dépenses
des autres services qui contribuent à cette opération : DGEC, DGPR, ASN, IRSN, etc. À ce
jour, 6 chantiers sont terminés, 11 sont en cours et 7 en phase de préparation. Les chantiers
déjà lancés seront achevés en 2016. Ils représentent un budget de 5,3
M€ qui sera financé par
le reliquat de la subvention DGPR, laquelle sera ensuite épuisée à la fin de
2016. L’opération,
si elle se poursuit, sera financée au moyen de la subvention générale DGEC.
La proposition d’une nouvelle doctrine d’assainissement, assouplissant les objectifs
actuels d’éradication à
100 % des zones polluées, est actuellement en discussion entre les
différents services de l’
État. Les coûts de certains scenarios
d’intervention
« mettraient en
péril, dès la fin de l’année 2014, l’ensemble du budget consacré à toutes les opérations de
gestion des sites pollués par des substances radioactives », alertait la directrice générale de la
prévention des risques (DGPR) dans une note adressée à la ministre de l’environnement
le 15 juillet 2014. Sur la base des projections de l’Andra, la nouvelle a
pproche de gestion de
ces sites devait permettre d’économiser 30
% du coût des prochaines réhabilitations. En
attendant, les diagnostics de nouveaux sites potentiels sont suspendus, conformément à la
décision prise par la DGPR, en accord avec l’ASN et la D
GEC, au début de 2014. Le budget
initialement alloué au projet opération diagnostic radium a été dépassé en provisionnant les
derniers chantiers en cours. Il reste aujourd’hui 134 sites à diagnostiquer, soit autant qu’au
démarrage de l’opération
, car 30 nouveaux sites ont été ajoutés à la liste initiale et 30 sites ont
été diagnostiqués. La question des crédits budgétaires
à affecter à la relance de l’
opération
diagnostic radium,
afin de poursuivre et terminer l’opération conformément aux objectifs
initiaux, se pose, et la Cour no
te l’absence de réponse des tutelles sur ce sujet.
_______________________________ CONCLUSION ______________________________
La gouvernance du projet Cigéo,
et notamment l’organisation du dialogue avec les
producteurs de déchets,
semble aujourd’hui imparfaite. Chronophage et poussant l’Andr
a à
s’éloigner de son rôle de maître d’ouvrage, cette gouvernance mériterait d’être rénovée pour
tendre vers un pilotage plus stratégique du projet, qui inclurait une gestion globale du
programme élargi, pour assurer la bonne coordination des étapes pré-Cigéo à la charge des
producteurs et la conception et la construction du stockage lui-même. Une plus large
implication des tutelles dans cette gouvernance semble nécessaire, incluant la participation
des ministères économiques et financiers, notamment pour les questions relatives aux coûts
du projet, où l’
État doit se poser en arbitre.
87
Le lancement de l’
opération diagnostic radium fait
suite à une longue période d’études historiques, au cours de
laquelle ont été recensées de nombreuses adresses de sociétés, aujourd’hui disparues, ayant commercialisé du
radium ou des objets en contenant. Cette liste continue à être mise à jour, par exempl
e chaque fois que l’Andra
collecte un objet portant encore, sur une plaque signalétique, le nom et l’adresse de la société qui l’a fabriqué.
88
Un « chantier » correspond à une opération et un propriétaire, il y a donc plusieurs chantiers par site.
65
En dehors des aspects de gouvernance, l’Andra a pour l’instant fait preuve d’
une
bonne capacité d’adaptation et gère le projet de manière prudente. Elle devra rester vigilante
et réactive dans les années à venir, où des jalons importants devront être franchis. La tenue
de ces jalons et la bonne réussite du projet dépendront d’un certain nombre d’éléments
extérieurs :
il conviendra donc que
la DGEC s’assure que la notion de réver
sibilité soit fixée par voie
législative en temps voulu ; par ailleurs,
les initiatives locales devront être mieux coordonnées,
en s’appuyant notamment sur les instances présentes au niveau
territorial.
Malgré les moyens financiers mis en place (recours aux entreprises locales,
aménagement des infrastructures, augmentation et pérennisation du financement des
groupements d’intérêt public), et le consensus trouvé en termes de fiscalité, l’acceptabilité
locale du projet Cigéo est un risque majeur. Les opposit
ions risquent de s’accroître avec
l’entrée du projet dans sa phase de conception. Les échecs rencontrés à l’étranger
(États-Unis, notamment) illustrent la fragilité du consensus relatif au stockage géologique
profond.
En dehors de Cigéo, quelques facteurs de risques ont été identifiés :
-
le projet FAVL mérite une vigilance particulière, compte tenu des difficultés déjà
rencontrées lors de la recherche de site, le nouveau calendrier pouvant par
ailleurs poser des difficultés du fait d’une concomitance entr
e le démarrage du
futur centre et celui de Cigéo ;
-
l’Andra devra veiller à la mise en œuvre du plan d’action pour améliorer le
contrôle de la qualité des colis. Ce sujet devra faire l’objet d’une attention des
tutelles notamment pour s’assurer de la fluidi
té des informations entre producteurs
de déchets et l’Andra, la gouvernance du processus méritant d’être repensée
;
-
le stockage des déchets radioactifs en provenance de Monaco est la seule
exception, prévue à ce jour, à l’interdiction de stockage de déchet
s radioactifs en
provenance de l’étranger. Il conviendra de s’assurer que la tarification appliquée
à ces déchets intègre le coût complet de leur prise en charge (coûts des
investissements actuels et futurs) ;
-
la question de la prise en charge des 134 sites restant à dépolluer dans le cadre de
l’opération diagnostic radium se pose. Il faudra trancher la question de la
doctrine d’assainissement proposée par la DGPR afin de réduire le coût unitaire
de dépollution.
Recommandation n° 2 : Rénover la gouvernance du projet Cigéo, pour tendre vers un
pilotage plus stratégique du projet dans son ensemble (en incluant les étapes pré-Cigéo à
la charge des producteurs), dans lequel les ministères financiers devront être impliqués ;
Recommandation n° 5 (
aux ministères de tutelle
) : Statuer sur la prise en charge des sites
restant à dépolluer dans le cadre de l’opération diagnostic radium.
66
AVIS SUR LA GESTION
L’Agence national
e pour la gestion des déchets radioactifs (Andra) a été marquée
pendant la période sous revue pa
r une profonde mutation qui l’a fait passer d’une structure
tournée vers la recherche et assurant le fonctionnement de centres de stockage à un
établissement de maîtrise d’ouvrage d’un projet industriel de grande ampleur, Cigéo, qui
pourrait recevoir le label de « grand chantier ».
Ce projet a fait changer d’échelle l’Andra
et
l’
a confrontée à un certain nombre de
défis qu’elle a jusqu’à présent globalement relevés avec succès.
La gouvernance, complexe, a été profondément remaniée avec la sortie des
produ
cteurs de déchets du conseil d’administration et la création ou le renforcement de
comités placés auprès du cons
eil d’administration
. Si l
’équilibre actuel est globalement
satisfaisant,
l’absence
des ministères financiers
au sein du conseil d’administratio
n
jusqu’en 2014
,
ainsi qu’au sein des instances de pilotage du projet Cigéo est regrettable
,
compte tenu des enjeux financiers.
S’agissant de Cigéo, sa gouvernance mériterait d’être
rénovée pour tendre vers un pilotage plus stratégique afin de recentrer l
’Andra
sur son rôle de
maître d’ouvrage
.
L
a gestion de l’
Agence est équilibrée. Le dispositif de maîtrise des risques est bien
piloté et cohérent mais pourrait être encore renforcé en s’assurant de la mise en œuvre
effective des recommandations émises par
l’audit interne.
Sur le plan financier, les résultats sont excédentaires grâce à l’exploitation des centres
de stockage,
mais l’activité des producteurs non électronucléaires est déficitaire et mérite
attention. Le niveau de liquidités de l’
Agence est élevé en rapport avec ses provisions et son
programme d’investissements autofinancés.
La fonction achats
a fait l’objet d’une restru
cturation importante sur le plan de
l’organisation
et la mise en
œuvre
d’un plan d’action pour s
a professionnalisation : projet de
renforcement du recours aux accords-cadres pour les prestations intellectuelles récurrentes,
mise en place d’un logiciel de gestion des achats permettant la dématérialisation et la
centralisation de ces derniers, diminution du délai de traitement des commandes. Le faible
recours au dialogue compétitif et à la négociation pendant la période sous revue, qui a pu
légitimement être critiqué, constitue un point de vigilance que l’Andra a identifié dans son
plan d’action.
S
’agissant
de la gestion des ressources humaines,
l’Andra a su faire face durant la
période sous revue à une forte augmentation de ses effectifs (+53 % entre 2008 et 2013), qui
s’est accompagnée d’une évolution des compétences nécessaires à la réalisation
de ses
missions. Le contexte de
tension de l’emploi
sur ses cœurs
de métiers nécessite un
renforcement du système de fidélisation des compétences rares ou sensibles actuellement mis
en place. Enfin, face à la pression des élus locaux pour localiser les personnels près des
centres de stockage (actuels ou futurs), le schéma directeur de localisation des ressources
humaines constitue
un outil de planification et d’arbitrage
nécessaire
, qu’il conviendra
cependant d’actualiser
.
67
LISTE DES ANNEXES
Annexe n°1.
Compte de résultat et bilan synthétiques de
l’Andra entre 2008 et 2013
Annexe n°2.
La classification des déchets radioactifs
Annexe n°3.
Composition et missions des différents comités scientifiques de l’Andra
Annexe n°4.
Soldes intermédiaires de gestion 2008-2014
Annexe n°5.
Prestations commerciales de l’Andra
Annexe n°6.
Dépenses et charges de l’Andra entr
e 2008 et 2014
Annexe n°7.
Analyse de l’évolution de la trésorerie de l’
Agence entre 2008 et 2014
Annexe n°8.
Différentes ressources de l’Andra
Annexe n°9.
Résultats de l’activité de collecte auprès des petits producteurs
Annexe n°10.
Plafonds d’emplois de l’Andra
Annexe n°11.
Scénarios du schéma directeur de localisation des ressources humaines
Annexe n°12.
Rémunération moyenne par catégorie
Annexe n°13.
Contrats passés dans le cadre de Cigéo
Annexe n°14.
La fiscalité liée à l’exploitation des centres de stockage
Annexe n°15.
Comitologie du projet Cigéo
Annexe n°16.
Dates-clés et futurs jalons du projet Cigéo
Annexe n°17.
Le nucléaire diffus ou la collecte de substances radioactives historiques
Annexe n°18.
Le coût des missions de service public de l’Andra entre 2008 et 2014
68