Trier par *
Se
INTRO
L’anné
d’en do
normes
contrôl
d’objec
ne citer
à la réf
demand
propres
soumis
Fixer d
Ce sou
concern
donner
eul
 
le
 
pronon
Audie
ODUCTI
e 2015 a é
onner aux
s profession
és. Elle a
ctifs précis
r que ceux
flexion
et
dant que s
s aux mini
au comité
des repères
uci anime
ne le contr
les grande
ncé
 
fait
 
foi
 
ence sole
Discou
ION
été marquée
justiciable
nnelles. En
a pris la f
s de restaur
-là, le min
t la définit
soit définie
istères pub
é des norme
c’est aller
en perma
rôle de la
es lignes de
ennelle d
urs prono
Pro
Mardi 12
e par le sou
es. Cette e
n s’obligea
orme, de
ration de l
istère publ
ion des m
es des nor
blics de la
es c’est- à-
de l’avant
anence l’ac
gestion ou
e ces repère
de rentré
oncé par
ocureur
---------
2 janvier
uci de la C
expression
ant, la Cou
façon plu
la fonction
lic des juri
mesures à p
rmes profe
Cour et d
-dire au siè
t avec plus
ction publ
u l’activité
es.
ée de la C
r M. Gil
général
-----
2016 à 1
Cour de don
a pris la f
ur clarifie s
s indirecte
n juridiction
dictions fin
prendre. J’a
essionnelle
es chambr
ège comme
d’audace p
lique cond
juridiction
Cour de
les Joha
1h00
nner des re
forme de l
sa relation
e apparem
nnelle. Dan
nancières a
ai poursuiv
es complém
res. Le pro
je l’avais
parce que d
duite par l
nnelle. Je v
es compt
anet
epères à so
la mise en
avec les o
mment, de
ns les deux
a pris une
vi cette év
mentaires
ojet ainsi r
annoncé.
dans la tra
le parquet
voudrais a
es
n action et
oeuvre de
organismes
l’adoption
x cas pour
part active
volution en
qui soient
éalisé sera
nsparence.
t que cela
aujourd’hui
1
 
 
t
e
s
n
r
e
n
t
a
.
a
i
Seul
 
le
 
prononcé
 
fait
 
foi
 
 
2
 
 
I.
JE DIS REPERES, JE POURRAIS DIRE « GARDER OU RETROUVER LA
MESURE » :
La Cour est un instrument de mesure, historiquement de la probité, puis de l’efficience
des administrations, enfin de l’efficacité et de la cohérence par rapport aux objectifs des
politiques publiques.
La Cour a toujours su garder la mesure, s’exprimant de façon équilibrée avec l’objectivité
et la prudence indispensables.
La Cour doit développer la mesure de ce qu’elle énonce.
Je ne veux pas parler aujourd’hui de la rigueur, de la concision et de la sélectivité de ses
analyses, qualités plus nécessaires que jamais.
Je veux parler de la mesure de la Cour dans les conclusions de ses travaux. On attend
désormais de la Cour, et des chambres régionales et territoriales, qu’elles expriment une
opinion, des recommandations précises et mesurables. Qu’elles assurent le suivi de ces
recommandations et peut-être aussi, j’y reviendrai, des engagements qu’à l’issue du
contrôle les administrations prennent. Le citoyen n’accepte plus que les travaux de la
Cour ne soient pas suivis d’effets.
Nous avons l’impérieux devoir de prendre la mesure de cette attente et de faire tout ce
qui est en notre possible pour la satisfaire tant elle est légitime.
Cet effort de mesure des effets des travaux des juridictions financières constitue une
tâche considérable. La Cour l’accomplit en distinguant désormais les recommandations
totalement et les recommandations partiellement suivies par les administrations et
organismes en cause.
Cette volonté de précision pourrait être développée dans quatre directions :
• En premier lieu distinguer également les recommandations selon qu’elles concernent la
gestion d’un organisme ou une politique publique à faire évoluer. Le suivi de ces
recommandations de politique publique sera peut-être décevant. Mais, par cette mesure
précise des résultats de la Cour, le citoyen serait mieux informé de ce qui change et de ce
qui dure. Le Parlement, et singulièrement ses commissions des finances, pourraient porter
une attention plus particulière à cette seconde catégorie de recommandations.
Seul
 
le
 
prononcé
 
fait
 
foi
 
 
3
 
 
• En deuxième lieu, valoriser les recommandations, au sens d’estimer leur impact sur les
finances publiques. Que leur application se traduise par un coût, ce qui est rare, ou une
économie, la valorisation implique effectivement la Cour dans la démarche de maîtrise
des dépenses qu’elle préconise. La difficulté de valoriser certaines recommandations est
une objection relative, d’autant que l’examen de ce chiffrage, dans le cadre de la
contradiction, partage le risque d’approximation. Et, ne serait-il pas normal que notre
institution mette davantage l’accent sur les évolutions possibles et souhaitables pour que
les administrations publiques exercent de façon plus efficiente les missions nécessaires,
ou encore renoncent à celles qui le sont moins ?
• En troisième lieu, et n’y voyons pas de contradiction, il me semble indispensable que la
Cour suive non pas seulement la mise en oeuvre de ses recommandations mais aussi celle
des engagements que les pouvoirs publics, les administrations et les organismes contrôlés
prennent. Je ne rejoins pas les discours, teintés de populisme, tendant à laisser penser que
les recommandations des juridictions financières devraient systématiquement être
mises
en oeuvre. Nous tomberions dans le piège du gouvernement des juges. Il faudra de ce
point de vue veiller à ce que la nouvelle disposition de la loi NOTRe exigeant des
collectivités territoriales un rapport de suivi des recommandations des chambres
régionales des comptes ne conduise pas à une telle dérive.
Suivre les engagements pris par les pouvoirs publics et organismes contrôlés ne présente
pas ce risque : il est légitime que le citoyen sache s’ils sont suivis d’effet, et
accessoirement que la Cour puisse davantage valoriser les réformes accomplies, porter
dans l’opinion et auprès des agents publics un message qui soit moins systématiquement
négatif.
• En dernier lieu, il nous faut, plus qu’aujourd’hui, prendre la mesure de la charge que
représente pour les administrations, les organismes contrôlés, ou impliqués dans une
enquête, l’activité de la Cour. Dans une certaine mesure, cette charge est inévitable et
acceptée comme légitime, mais nos diligences doivent être raisonnables. Sans renoncer,
bien au contraire, aux investigations approfondies, nous pourrions procéder à une
estimation du coût de nos contrôles pour les organismes qui les supportent, cela nous
permettrait de porter une plus grande attention aux voies et moyens d’un indispensable
ciblage.
J’évoquais un impérieux devoir ; en relève également une parfaite compréhension de ce
que la loi apporte aux citoyens et aux magistrats que nous sommes.
Seul
 
le
 
prononcé
 
fait
 
foi
 
 
4
 
 
II.
CONSTATONS TOUT D’ABORD QUE LA LOI PROTÈGE :
Ce souci du législateur inspire, en premier lieu, notre système de comptabilité publique.
La séparation entre ordonnateur et comptable et le régime de responsabilité personnelle et
pécuniaire des comptables publics sont inspirées par la nécessité de protéger les deniers
publics, mais aussi les personnes chargées d’exécuter les dépenses et les recettes.
La Cour, lorsqu’elle reconnaît la responsabilité du comptable, consacre sa place au sein
des organismes publics et son indépendance par rapport non seulement à l’ordonnateur,
mais aussi par rapport au ministre des finances puisqu’un ordre de ce dernier n’exonère
pas le comptable de sa responsabilité. Mais, ce faisant, elle protège également le
gestionnaire contre les tentations, par construction permanentes, de méconnaissance des
règles. L’obligation de produire certaines pièces à l’appui des paiements contribue à la
sécurité de l’ensemble de la chaîne de la dépense publique : exiger un contrat écrit
lorsque le montant de la commande le justifie, présenter une convention pour toute
subvention supérieure à 23 000 euros, comme l’exige la loi, relèvent du bon sens mais
aussi contribuent à prévenir les comportements les moins scrupuleux.
Ce dispositif si original de responsabilité, rénové par le législateur en 2008 puis 2011,
concourt ainsi à la transparence de la gestion publique et participe à la vérification
permanente de la conformité de la dépense au droit et au vote du Parlement.
Et, en assurant ces deux protections, les juridictions financières participent à la protection
du citoyen contre le doute pouvant affecter la gestion publique.
C’est parce qu’elle prend toute la mesure de son action que la Cour peut souhaiter une
extension mesurée des compétences que lui donne la loi.
Pour prendre un seul exemple, l’absence dans le champ d’incrimination de la CDBF de
l’avantage à soi-même me parait doublement regrettable : l’examen des faits et leur
sanction est biaisé aux yeux de tous et les faits de l’espèce sont renvoyés devant les
juridictions pénales qui ont souvent d’autres priorités légitimes.
Seul
 
le
 
prononcé
 
fait
 
foi
 
 
5
 
 
III.
CONVENONS ENSUITE QUE LA LOI NE SE DIVISE PAS :
Le juge financier n’a heureusement aucun mandat impératif. Pour autant cela ne lui
donne pas le pouvoir d’écarter des pans de la loi.
3.1 -
Encore faut-il l’appliquer…
Ceci est vrai notamment pour ce qui concerne la CDBF, Il y a une volonté partagée
(siège/parquet) de relancer l’activité de la Cour de discipline budgétaire et financière : un
rythme de déférés significatif, des mises en état satisfaisantes des affaires, des sanctions à
la mesure des anomalies constatées.
Ceci est en marche et des résultats déjà visibles, les saisines ont augmenté, les affaires
jugées ont augmenté, les sanctions ont – plutôt – augmenté et certaines décisions ont
montré que la Cour de discipline budgétaire et financière n’est pas une juridiction au
rabais où le respect de l’entre soi préservait les uns et les autres de tout excès.
3.2 -
L’exemple de la gestion de fait :
Qu’est-ce qu’une gestion de fait ? Ce n’est rien d’autre que ce que le bon sens populaire
appelle une caisse noire : des fonds, que par diverses habiletés, on met en réserve, à
l’écart de sa comptabilité officielle et dont, ainsi, on ne rendra pas compte.
Une caisse occulte est de tous temps, des temps d’abondance comme des temps de
disettes, et se rencontre dans tous les univers, dans l’entreprise, comme tout secteur non
lucratif, aussi bien que dans la sphère publique.
Mais dans la sphère publique, le phénomène présente une gravité toute particulière, car il
met irrégulièrement à l’abri du jugement de la Cour, comme du regard des citoyens et
du
contrôle de ses représentants, des sommes issues de recettes publiques et de prélèvements
obligatoires.
C’est la raison pour laquelle, le juge des comptes doit le traquer sans répit, afin de le faire
disparaître en réintégrant l’emploi qui en est fait dans les comptes publics.
Seul
 
le
 
prononcé
 
fait
 
foi
 
 
6
 
 
Au demeurant, vous percevez la modernité du concept. D’aucuns voudraient l’assimiler
au temps de la douceur des lampes à huile mais il a à voir, on ne peut plus directement,
avec les objectifs assignés à la certification des comptes :
garantir l’unicité des comptes publics,
s’assurer de l’exhaustivité des opérations qu’ils décrivent,
prévenir un usage occulte voire frauduleux de l’argent public, protégé des
contrôles institués par la Loi.
Mais quand le certificateur peut, au mieux, alerter ou dénoncer, le juge des comptes peut,
lui, sanctionner : la loi lui fait un devoir de sanctionner
les opérations dissimulées ; il lui
donne, en second lieu, la faculté, au vu des circonstances de l’espèce et de la gravité des
faits, de prononcer une sanction pécuniaire contre leurs auteurs.
Ici, à la Cour, nos anciens, ont « inventé » et défini, d’abord par la seule voie
jurisprudentielle, à partir de principes comptables immémoriaux (unicité, exhaustivité…),
une théorie que le Législateur n’a retranscrite
qu’à sa suite. Ils ont, au début du XIX e
siècle grandement contribué à forger une comptabilité publique moderne, soumise au
contrôle des représentants de la Nation,
d’où disparaissaient peu à peu les cagnottes et
les comptabilités périphériques.
Serons-nous dignes de leur audace ?
Il le faut.
Non pour le plaisir du beau geste juridique, non pour faire vivre je ne sais quel
souvenir d’une belle construction juridique non en hommage au charme du temps des
équipages, mais bien parce que les gestions de fait sont toujours là.
Les temps d’abondance favorisent les gaspillages ; mais ceux de tension budgétaire, que
nous vivons actuellement, sont aussi propices à la multiplication de réserves qui sont
autant d’argent public dissimulé au regard du Parlement. Notre vigilance doit redoubler.
Non seulement pour les détecter mais pour les sanctionner comme le veut le citoyen.
Et n’inventons pas des prétextes pour ne pas agir, l’absence de fraude ne suffit pas
pour
faire disparaître la gestion de fait ni la signature d’une ministre pour l’absoudre. Il ne
suffit pas d’invoquer l’existence supposée d’un mandat de gestion pour faire disparaître
le caractère occulte des deniers publics dissimulés.
Seul
 
le
 
prononcé
 
fait
 
foi
 
 
7
 
 
J’invite aussi les juridictions financières à ne pas sur-interpréter la Loi du 20 décembre
2014, relative à la simplification de la vie des entreprises, qui prévoit certes la possibilité,
pour la puissance publique, de mandater un autre organisme public ou privé afin
d’encaisser de l’argent public, voire de le distribuer, mais qui entoure ces facultés de
restrictions, de forme comme de fond, nombreuses, et j’ajoute justifiées, dont il
appartient au juge des comptes de contrôler qu’elles ont bien été appliquées.
Mais cette procédure, si elle est légitime, est-elle efficace ?
A ceux qui en douteraient, dois-je rappeler, anonymement, les souvenirs de cette
importante gestion de fait des deniers de l’Etat, qui concernait un épigone des services
sociaux d’un ministère régalien, qui, à la faveur de prêts multiples et très imparfaitement
remboursés,
financés annuellement par des subventions généreuses, accumulait une
trésorerie aussi stérile qu’abondante ? Ce sont 10 millions d’euros, qui réintégrèrent les
caisses de l’Etat à l’occasion de cette procédure.
Dois-je rappeler, que si le recours à des intermédiaires, facturant d’autant plus chers leurs
services qu’ils étaient évanescents, a pratiquement disparu de la pratique des collectivités
territoriales, voici une bonne vingtaine d’années, c’est autant à l’intervention du juge
pénal, qu’à l’action résolue de quelques chambres régionales des comptes qu’on le doit ?
Je ne multiplierai pas les exemples. Le juge des comptes
a, entre les mains, un outil
procédural, utile et efficace, qui ne demande qu’un peu de dextérité pour être manié
correctement.
Ce serait une grande faute d’en laisser dépérir l’usage.
3.3 -
De même l’abandon d’une partie de la loi de façon subreptice n’est pas acceptable.
L’ample chantier de la dématérialisation doit s’opérer dans un contexte maîtrisé et
sécurisé. Nous sommes désormais entrés de plein pied dans l’ère du numérique. Les
progrès technologiques sont porteurs d’efficacité, de rationalisation et support d’un
contrôle plus intelligent.
Pour ce faire, la dématérialisation doit s’accompagner d’une garantie
absolue d’accès à
l’information, indispensable à la justification de la dépense publique.
Le comptable public joue un rôle fondamental. S’il n’est pas contrôleur de la légalité et
encore moins de l’opportunité, il est et doit rester le gardien vigilant de la régularité de la
dépense.
Seul
 
le
 
prononcé
 
fait
 
foi
 
 
8
 
 
L’office du juge des comptes est de contrôler que cette vigilance s’exerce dans toute sa
rigueur. Mais pour ce faire, il faut que les outils mis à la disposition des acteurs des
finances publiques, de l’ordonnateur, du comptable et du juge des comptes le permettent.
La nomenclature des pièces justificatives, fastidieux catalogue en apparence, est en
réalité une référence indispensable qui s’impose à tous. Le Conseil d’Etat y attache fort
justement une importance essentielle. Il importe donc de ne pas l’appauvrir, à la faveur
d’une simplification apparente dans le cadre d’une modernisation souhaitable. Car c’est
là, une frontière à ne pas franchir, la rigueur des comptes publics ne saurait être victime
de mesures qui n’auraient de simplification que l’apparence et le nom.
Les pièces elles-mêmes, doivent rester probantes et accessibles, quel qu’en soit le
support.
A cet égard, il est heureux qu’un commun constat pour tous les acteurs de la
dématérialisation de la comptabilité publique ait été dressé en matière de mise en oeuvre
du classement chronologique des pièces justificatives. En attendant une dématérialisation
complète, que tous appellent de leurs voeux, un effort et une vigilance communs
s’imposent à tous les acteurs de la comptabilité publique pour garantir une transition
optimale, et écarter des modes de classement des pièces qui ruineraient le contrôle, opéré
par le comptable puis par le juge des comptes.
IV.
ENFIN N’OUBLIONS JAMAIS QUE LA LOI SE MAITRÎSE :
4.1 -
Respecter la loi ne revient jamais à agiter un moulin à prières.
Son application doit respecter son esprit : les anomalies significatives, l’exemplarité sont
les repères de l’action. Il faut arrêter de croire qu’on peut tout faire et donc sélectionner
ce que l’on fait.
La recommandation du 5 décembre 2014 relative au contrôle de l’action des comptables
en matière de recouvrement des recettes exprime une approche systémique, le contraire
d’une politique de seuils, sélectivité : ce n’est pas moins de contrôles mais des contrôles
ayant plus de sens, dont la portée dépasse l’affaire en cause, car si la rareté des moyens
est une donnée, l’intelligence est une variable !
Aujourd’hui j’ai un devoir de clarté à avoir à l’égard de tous : si d’aventure, les uns ou
d’autres mettaient en place au mépris de la loi des seuils en dessous duquel l’impunité
serait donc proclamée, votre Parquet général serait contraint, pour la Cour et pour les
chambres régionales et territoriales à requérir en priorité en-dessous des seuils afin
justement de combattre ce sentiment d’impunité que ferait naître le seuil.
Seul
 
le
 
prononcé
 
fait
 
foi
 
 
9
 
 
4.2
L’économie de nos moyens, le renforcement recherché de l’efficacité exigent une
sélectivité de l’action et conduisent également à développer les relations avec les
juridictions judiciaires : articulation de l’application du droit budgétaire et de
l’application du droit pénal s’opère chaque jour un peu plus. Collaboration étroite avec le
Pôle national financier, la recommandation et la circulaire jumelle judiciaires/financières
pour mener la lutte contre les atteintes à la probité témoignent de cette articulation et au-
delà les réunions fréquentes entre les parquets judiciaires et financières pour assurer
concrètement cette coopération.
CONCLUSION
Nous sommes des magistrats. La Loi est notre repère : veiller à son application est la
première mission confiée à votre parquet par le code des juridictions financières. Par ces
quelques mots, j’ai souhaité éclairer la façon dont nous concevons notre mission et vous
donner ainsi des repères pour qu’ensemble nous fassions vivre une Cour des comptes, des
juridictions financières pleinement au service de la République.