Sort by *
LE PROGRAMME
D’INVESTISSEMENTS
D’AVENIR
Une démarche exceptionnelle,
des dérives à corriger
Rapport public thématique
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
Sommaire
Délibéré
..........................................................................................................
7
Introduction
..................................................................................................
11
Chapitre I Un programme pour « un nouveau modèle de
développement »
...........................................................................................
15
I - Un programme ambitieux mis en oeuvre progressivement
........................
15
A -
Un dispositif original
......................................................................................
15
B -
Une mise en oeuvre très progressive
...............................................................
18
C -
Des effets qui commencent à apparaître
.........................................................
20
II - Des originalités qui ont tendance à s’estomper
........................................
26
A -
Un programme qui devait être exceptionnel
...................................................
26
B -
Une réflexion stratégique à renouveler
...........................................................
32
C -
Une mesure de l’efficacité à préciser
..............................................................
35
Chapitre II Des particularités budgétaires aux conséquences
contestables
...................................................................................................
43
I - Les limites de la sanctuarisation des crédits du PIA
..................................
43
A -
Une gestion extrabudgétaire
...........................................................................
43
B -
Des limites à la capacité de contrôle du Parlement
.........................................
45
C -
Une gestion qui ne respecte pas le principe d’additionnalité et de non
substitution
...........................................................................................................
47
II - Un impact différencié sur le déficit de l’État et sur la dette et le
déficit publics
.................................................................................................
53
A -
Une comptabilisation en dehors de la norme de dépenses
..............................
53
B -
Des modes d’intervention qui s’efforcent de limiter le déficit public
.............
57
C -
Un financement par la dette
............................................................................
60
Chapitre III Une gouvernance et des méthodes spécifiques
.....................
69
I - Une gouvernance originale à rééquilibrer
.................................................
69
A -
Le CGI, une structure efficace mais plus centralisée
qu’interministérielle
..............................................................................................
70
B -
Le rôle majeur des opérateurs
.........................................................................
75
C -
L’affaiblissement du rôle des ministères
........................................................
83
II - Des procédures à simplifier ou à préciser
................................................
88
A -
Des procédures génératrices de délais
............................................................
88
B -
Une démarche d’évaluation encore en cours de structuration
.........................
93
Conclusion générale
...................................................................................
101
Récapitulatif des recommandations
.........................................................
105
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
4
Annexes
.......................................................................................................
107
Glossaire
.....................................................................................................
161
Réponses des administrations
et des organismes concernés
..................
165
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
Les rapports publics de la Cour des comptes
- élaboration et publication -
La Cour publie, chaque année, un rapport public annuel et des
rapports publics thématiques.
Le présent rapport est un rapport public thématique.
Les rapports publics de la Cour s’appuient sur les contrôles et les
enquêtes conduits par la Cour des comptes ou les chambres régionales et
territoriales des comptes et, pour certains, conjointement entre la Cour et
les chambres régionales ou entre les chambres. En tant que de besoin, il est
fait appel au concours d’experts extérieurs, et des consultations et des
auditions sont organisées pour bénéficier d’éclairages larges et variés.
Au sein de la Cour, ces travaux et leurs suites, notamment la
préparation des projets de texte destinés à un rapport public, sont réalisés
par l’une des sept chambres que comprend la Cour ou par une formation
associant plusieurs chambres.
Trois
principes
fondamentaux
gouvernent
l’organisation
et
l’activité de la Cour des comptes, ainsi que des chambres régionales des
comptes, et donc aussi bien l’exécution de leurs contrôles et enquêtes que
l’élaboration des rapports publics : l’indépendance, la contradiction et la
collégialité.
L’indépendance institutionnelle des juridictions financières et
statutaire de leurs membres garantit que les contrôles effectués et les
conclusions tirées le sont en toute liberté d’appréciation.
La
contradiction
implique
que
toutes
les
constatations
et
appréciations ressortant d’un contrôle ou d’une enquête, de même que
toutes les observations et recommandations formulées ensuite, sont
systématiquement soumises aux responsables des administrations ou
organismes concernés ; elles ne peuvent être rendues définitives qu’après
prise en compte des réponses reçues et, s’il y a lieu, après audition des
responsables concernés.
La publication d’un rapport public est nécessairement précédée par
la communication du projet de texte que la Cour se propose de publier aux
ministres et aux responsables des organismes concernés, ainsi qu’aux
autres personnes morales ou physiques directement intéressées. Dans le
rapport publié, leurs réponses accompagnent toujours le texte de la Cour.
La collégialité intervient pour conclure les principales étapes des
procédures de contrôle et de publication.
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
6
Tout contrôle ou enquête est confié à un ou plusieurs rapporteurs.
Leur rapport d’instruction, comme leurs projets ultérieurs d’observations
et de recommandations, provisoires et définitives, sont examinés et
délibérés de façon collégiale, par une chambre ou une autre formation
comprenant au moins trois magistrats, dont l’un assure le rôle de contre-
rapporteur, chargé notamment de veiller à la qualité des contrôles. Il en va
de même pour les projets de rapport public.
Le contenu des projets de rapport public est défini, et leur
élaboration est suivie, par le comité du rapport public et des programmes,
constitué du premier président, du procureur général et des présidents de
chambre de la Cour, dont l’un exerce la fonction de rapporteur général.
Enfin, les projets de rapport public sont soumis, pour adoption, à la
chambre du conseil où siègent en formation plénière ou ordinaire, sous la
présidence du premier président et en présence du procureur général, les
présidents de chambre de la Cour, les conseillers maîtres et les conseillers
maîtres en service extraordinaire.
Ne prennent pas part aux délibérations des formations collégiales,
quelles qu’elles soient, les magistrats tenus de s’abstenir en raison des
fonctions qu’ils exercent ou ont exercées, ou pour tout autre motif
déontologique.
*
**
Les rapports publics de la Cour des comptes sont accessibles en
ligne sur le site internet de la Cour des comptes et des chambres régionales
et territoriales des comptes : www.ccomptes.fr. Ils sont diffusés par La
Documentation Française.
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
Délibéré
La Cour des comptes, délibérant en chambre du conseil en
formation ordinaire, a adopté le présent rapport intitulé
Le programme
d’investissements d’avenir : une démarche exceptionnelle, des dérives
à corriger.
Le rapport a été arrêté au vu du projet communiqué au préalable
aux administrations et aux organismes concernés
et des réponses
adressées en retour à la Cour. Les réponses sont publiées à la suite du
rapport. Elles engagent la seule responsabilité de leurs auteurs.
Ont participé au délibéré : M. Migaud, Premier président,
MM. Durrleman, Briet, Mme Ratte, MM. Vachia, Paul, Duchadeuil,
Piolé, Mme Moati, présidents de chambre, MM. Bayle, Bertrand,
Levy, Mme Froment-Meurice, M. Lefas, présidents de chambre
maintenus en activité, M. Ganser, Mme Françoise Saliou, MM. Barbé,
Vivet, Maistre, Martin, Hayez, Mme Froment-Védrine, M. Guibert,
Mme Monique Saliou, MM. Vialla, Sépulchre, Arnauld d’Andilly,
Mousson, Chouvet, Viola, Mme Malgorn, MM. Rousselot, Glimet,
Delaporte,
de
la
Guéronnière,
Brunner,
Aulin,
Basset,
Mmes Coudurier, Périgord, MM. Appia, Lallement, conseillers
maîtres, MM. Jouanneau, Delbourg, conseillers maîtres en service
extraordinaire.
Ont été entendus :
en sa présentation, M.
Levy, président de la formation
interchambres chargée des travaux sur lesquels le rapport est
fondé et de la préparation du projet de rapport ;
en son rapport, M. Paul, rapporteur général, rapporteur du projet
devant la chambre du conseil, assisté de Mme Pappalardo,
conseillère maître, de Mme Dessillons, rapporteure extérieure,
rapporteures devant la formation interchambres chargée de le
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
8
préparer, et de M. Clément, conseiller maître, contre-rapporteur
devant cette même formation ;
en ses conclusions, sans avoir pris part au délibéré, M. Johanet,
Procureur général. Il était accompagné de M. Kruger, avocat
général.
Mme Falk, secrétaire générale adjointe, assurait le secrétariat de
la chambre du conseil.
Fait à la Cour, le 17 novembre 2015.
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
DÉLIBÉRÉDÉLIBÉRÉ
9
Le projet de rapport soumis à la chambre du conseil a été préparé
puis délibéré le 2 septembre 2015 par la formation interchambres,
présidée par M. Lévy, président de chambre maintenu, et composée de
MM. Perrot, Barbé, Mme Saliou, MM. Baccou, Vialla, Mousson,
Clément, Mme Périn, conseillers maîtres, ainsi que, en tant que
rapporteurs, Mme Pappalardo, conseillère maître, MM. Degron et
Angermann, conseillers référendaires, Mme Dessillons, rapporteure
extérieure, et en tant que contre-rapporteur, M. Clément, conseiller
maître.
Le projet de rapport a été examiné et approuvé, le 8 septembre
2015, par le comité du rapport public et des programmes de la Cour des
comptes, composé de M. Migaud, Premier président, MM. Durrleman,
Briet, Mme Ratte, MM. Vachia, Paul, rapporteur général du comité,
Duchadeuil, Piolé, Mme Moati, présidents de chambre, et M. Johanet,
procureur général, entendu en ses avis.
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
Introduction
Au coeur de la crise de 2008-2009, le Président de la République
a souhaité lancer une « mobilisation sur un projet d’avenir » permettant
« une réflexion approfondie dépassant les clivages idéologiques ou
partisans, sur la notion même d’investissement porteur d’avenir »
1
.
Deux anciens Premiers ministres, MM. Alain Juppé et Michel Rocard,
ont été désignés pour présider une commission, constituée d’une
vingtaine de personnalités appartenant à divers secteurs socio-
économiques et chargée de mener cet exercice.
Dans son rapport intitulé « Investir pour l’avenir : priorités
stratégiques d’investissement et emprunt national »
2
, la commission
souligne le rôle et la responsabilité de l’État qui doit, à travers le montant
et le choix de ses investissements, assurer la croissance future « sans se
laisser écraser par la tyrannie du court terme ». Analysant les
conséquences
de
la
crise
et
des
évolutions
économiques
et
environnementales,
nationales
et
internationales,
elle
souligne
l’importance des investissements en matière de recherche et de formation,
pour développer l’innovation et « engager la transition vers un modèle de
développement plus durable ». Tout en rappelant que la réduction des
déficits publics est nécessaire, la commission propose de financer ces
investissements par l’emprunt, encourageant le gouvernement « à réduire
les dépenses courantes à hauteur de la charge d’intérêt supplémentaire
ainsi générée ».
Les besoins identifiés par la commission au titre de ces priorités
stratégiques correspondent à un investissement de l’État de 35 Md€ : près
de la moitié est destinée à une démarche transversale d’investissement
dans l’enseignement supérieur et la recherche ; l’autre part est ventilée
selon une logique thématique (les sciences du vivant, les énergies
décarbonées et l’efficacité dans la gestion des ressources, la ville de
demain, la mobilité du futur, la société numérique). Ces financements
1
Lettres de M. Nicolas Sarkozy, Président de la République, à MM. Alain Juppé et
Michel Rocard en date du 6 juillet 2009.
2
Voir, en annexe n° 1,
les grandes lignes du rapport
Investir pour l’avenir : priorités
stratégiques d’investissement et emprunt national
. Rapport au Premier ministre,
novembre 2009, 128 p., disponible sur www.gouvernement.fr
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
12
sont censés correspondre à un investissement total de 60 Md€ et la
commission insiste pour que « les dépenses choisies soient porteuses
d’une rentabilité directe (dividende, royalties, intérêts) ou indirecte
(recettes fiscales induites par une activité économique accrue) pour l’État
et de bénéfices socio-économiques pour la collectivité ».
Enfin, la commission souligne la nécessité de mettre en place « une
gouvernance exemplaire » pour gérer ce programme et assurer que sa
mise en oeuvre corresponde bien à ses objectifs, notamment en affectant
les fonds à des organismes gestionnaires pour qu’ils soient « gérés de
manière étanche par rapport au reste du budget » et apportent un « effet
additionnel par rapport aux financements budgétaires habituels ». Elle
préconise également la mise en place auprès du Premier ministre d’un
« comité de surveillance » en charge de gérer la contractualisation avec
les organismes gestionnaires et de piloter l’évaluation des actions
financées, qui devra être rendue publique périodiquement.
Le programme d’investissements d’avenir (PIA) constitue la mise
en oeuvre de ce rapport remis en novembre 2009. L’exposé des motifs de
la loi de finances rectificative (LFR) du 9 mars 2010 indique en effet que
« le projet de loi ouvre 35 Md€ de crédits supplémentaires sur le budget
de l’État destinés à financer des investissements visant à augmenter le
potentiel de croissance de la France. Ces crédits, qui seront reversés au
cours de l’année 2010 à différents organismes gestionnaires, seront
exclusivement destinés à financer des projets à haut potentiel pour
l’économie, dans les secteurs de l’enseignement supérieur et de la
recherche, des filières industrielles et des PME, du développement
durable et de l’économie numérique ». Il précise également que la « mise
en oeuvre des investissements d’avenir est confiée au commissaire général
à
l’investissement,
qui
est
chargé
de
coordonner
les
travaux
interministériels sous l’autorité du Premier ministre ».
Ces quelques éléments illustrent l’originalité du PIA, outil de
politique publique conçu, dans un contexte de crise, comme une
démarche exceptionnelle visant à financer, avec des crédits publics, des
investissements productifs ; il présente trois spécificités :
-
son objectif : financer des projets qui permettront une croissance
future forte, reposant sur un mode de développement plus durable
grâce à des investissements de long terme, massifs et ciblés, dans des
domaines précis, reposant sur la recherche de l’excellence et ayant
un retour financier ou socio-économique pour l’État ;
-
sa gestion budgétaire et financière, qui vise à préserver l’intégralité
des crédits du PIA des régulations, autrement dit des risques de
réduction liés à la préférence pour le présent des acteurs politiques et
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
INTRODUCTION
13
administratifs,
au
moyen
d’une
gestion
extrabudgétaire
qui
contourne certains principes de la loi organique relative aux lois de
finances (LOLF) ;
-
sa gouvernance, organisée pour assurer la réalisation du projet initial,
en confiant le pilotage de sa mise en oeuvre à une cellule placée
auprès
du
Premier
ministre,
le
commissariat
général
à
l’investissement (CGI), qui s’appuie sur les opérateurs de l’État
plutôt que sur les ministères.
Cinq ans après sa création et alors qu’un PIA2 de 12 Md€ a été
lancé par la loi de finances initiale (LFI) de 2014, il est trop tôt pour
mesurer l’impact global des investissements de moyen et long termes du
PIA sur l’évolution et le contenu de la croissance française, mais un
premier bilan de sa mise en oeuvre peut être établi. Il s’agit de vérifier
notamment si les objectifs initiaux ambitieux constituent toujours les axes
stratégiques d’action du PIA (chapitre I) et si les dispositifs originaux, et
souvent en dehors du droit commun dont il bénéficie, en termes de
gestion extrabudgétaire (chapitre II) et de gouvernance (chapitre III), ont
eu les effets recherchés.
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
Chapitre I
Un programme pour « un nouveau
modèle de développement »
I - Un programme ambitieux mis en oeuvre
progressivement
A - Un dispositif original
Le programme d’investissements d’avenir est la réponse apportée
aux préconisations du rapport « Investir pour l’avenir » de la commission
présidée par MM. Juppé et Rocard en 2009, visant « un nouveau modèle
de développement, plus durable » reposant sur l’innovation et la
connaissance,
appliquées
prioritairement
à
« l’économie
verte »,
c’est-à-dire aux activités économiques qui préservent l’environnement et
les ressources naturelles.
Le PIA1
3
, voté dans le cadre de la loi de finances rectificative du
9 mars 2010, bénéficie du montant initialement proposé par le rapport
(35 Md€) et n’était pas présenté comme la première phase d’un
programme devant avoir une suite, mais comme la mise en oeuvre de la
plupart des propositions du rapport « Investir pour l’avenir ».
3
À l’époque, on ne lui donnait pas de numéro.
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
16
Le PIA2, lancé par la loi de finances initiale (LFI) de 2014 et d’un
montant de 12 Md€, est présenté comme le prolongement du PIA1 et
continue à faire référence au rapport d’origine.
Ces deux programmes visent à financer des investissements
d’excellence dans des secteurs d’avenir, afin de préserver le potentiel de
croissance à moyen et long termes de la France. Ces programmes sont
pilotés de manière interministérielle par une structure créée à cet effet : le
commissariat général à l’investissement (CGI).
Leur gestion budgétaire présente la particularité d’être organisée en
deux temps : l’année du lancement de chaque PIA (2010 et 2014), les
crédits sont ouverts dans le budget de l’État, sur des programmes
budgétaires spécifiques et ils sont tous versés à une douzaine
d’opérateurs, qui les placent immédiatement sur un compte au Trésor.
Ces opérateurs sont ensuite chargés, dans le cadre d’un mandat négocié
avec le CGI, de l’organisation de la sélection des projets, de la
contractualisation avec le bénéficiaire final et du versement des crédits
qui le concernent, du suivi des projets, etc. Les décisions d’attribution et
d’utilisation des fonds sont prises par le Premier ministre sur avis du
CGI
4
.
En pratique, les crédits ne sont réellement versés aux bénéficiaires
finaux qu’au rythme de la réalisation des investissements, les versements
ayant vocation à être réalisés sur plusieurs années. La durée de chaque
programme est fixée à 10 ans pour le PIA1, elle peut aller jusqu’à 15 ans
pour le PIA2
5
.
Dans les lois de finances de 2010 et 2014, les crédits sont répartis,
entre les missions budgétaires, en programmes et actions qui couvrent
plusieurs grandes thématiques (voir graphique n° 1) et permettent de
financer des projets très divers, portés par des universités, des entreprises,
des associations, etc.
Ils
sont
majoritairement
destinés
à
financer
des
projets
d’excellence relevant de la recherche et de l’enseignement supérieur,
portés par des universités, des laboratoires ou d’autres structures du
secteur universitaire, à travers les programmes « initiatives d’excellence »
4
Les décisions peuvent également être prises par le CGI, par délégation du Premier
ministre, en dessous d’un seuil qui a varié dans le temps et qui est passé de 5 M€ à
15 M€ par bénéficiaire en juillet 2015 pour les dotations consommables ; le seuil pour
les décisions concernant les dotations non consommables est resté fixé à 20 M€ par
bénéficiaire.
5
À l’exception des programmes initiatives d’excellence (Idex) et laboratoires
d’excellence (Labex) dont la durée pourra être plus longue (cf. chapitre II – II-C-3-b).
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UN PROGRAMME POUR « UN NOUVEAU MODÈLE DE DÉVELOPPEMENT »
17
(Idex, visant à soutenir en nombre limité des projets de regroupements
universitaires de grande ampleur), « laboratoires d’excellence » (Labex)
ou « équipements d’excellence » (Equipex) par exemple.
Ils peuvent aussi être directement attribués à des entreprises,
notamment dans le domaine de l’innovation, sous forme de prêts, de
prises de participation, de financement de projets de recherche, etc.
Parallèlement à ces thématiques transversales (recherche et
innovation), plusieurs thématiques sectorielles sont plus particulièrement
privilégiées : l’énergie, la protection de l’environnement, le numérique,
l’espace et l’aéronautique.
Graphique n° 1 :
répartition des crédits des PIA1 et 2
par mission budgétaire
PIA1
PIA2
Source : Cour des comptes d’après la répartition initiale des crédits
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
18
Les crédits des PIA se présentent sous deux formes distinctes :
-
des « dotations consommables » (DC) (19,6 Md€ pour le PIA1 et
8,7 Md€ pour le PIA2), versées aux opérateurs gestionnaires et dont
l’encours diminue au fil des décaissements au profit des bénéficiaires
finaux ;
-
des « dotations non consommables » (DNC) (15 Md€ pour le PIA1
et 3,3 Md€ pour le PIA2), qui restent placées par l’Agence nationale
de la recherche (ANR), seul opérateur bénéficiaire de ce type de
dotation, sur un compte au Trésor et qui servent d’assiette au calcul
d’intérêts à taux fixes. Seuls ces intérêts sont versés aux destinataires
finaux (voir annexe n° 3).
Les crédits disponibles pour le financement des projets sont donc
constitués uniquement de la somme des dotations consommables et des
intérêts des dotations non consommables ; ils peuvent être utilisés pour
financer les projets de différentes manières, suivant le type de projet et de
bénéficiaire : subvention, avance remboursable, prêt ou prise de
participation.
B - Une mise en oeuvre très progressive
1 -
Une distinction nécessaire entre engagement et
contractualisation
Chaque action financée fait l’objet d’une convention avec
l’opérateur concerné qui comprend un calendrier de réalisation en trois
phases : l’engagement des crédits qui correspond à la décision du Premier
ministre
d’attribution
d’un
financement
à
une
opération ;
la
contractualisation, lorsque l’opération a fait l’objet d’un contrat entre
l’opérateur et le bénéficiaire ; enfin le décaissement, lorsque les crédits
sont versés au bénéficiaire, au fur et à mesure de la réalisation de
l’opération.
Compte tenu de l’importance des montants concernés et des
procédures de sélection qui ont été retenues, la mise en oeuvre du PIA a
été très progressive. En particulier, le financement d’opérations
innovantes et de qualité sur des thèmes spécifiques nécessite de laisser le
temps de faire connaître les appels à projets, puis de monter les opérations
et de choisir celles qui paraissent les meilleures. Reste ensuite à finaliser
les contrats, souvent complexes, notamment avec les entreprises.
Toutefois, la lourdeur de certaines procédures (cf. chapitre III – II-A) a
accentué la lenteur de la mise en oeuvre.
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UN PROGRAMME POUR « UN NOUVEAU MODÈLE DE DÉVELOPPEMENT »
19
Par ailleurs, si les décisions d’engagement prises par le Premier
ministre sont un préalable nécessaire, seules les contractualisations
donnent l’assurance que l’opération sera bien lancée ; or celles-ci n’ont
vraiment commencé à devenir significatives qu’en 2012 et elles
n’atteignaient encore que 75 % des crédits du PIA1 à la fin 2014.
Graphique n° 2 :
avancement des PIA1 et 2
(montants cumulés en Md€)
Source : Cour des comptes d’après le rapport d’activité du CGI pour 2014
*DC : dotations consommables
**DNC : dotations non consommables qui ne donnent lieu à décaissement qu’à hauteur des
intérêts auxquels elles donnent droit.
2 -
Des décaissements encore limités
Très logiquement, les décaissements ont suivi la même évolution,
beaucoup plus lente que prévue initialement, comme le montre le
graphique n° 3.
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
20
Graphique n° 3 :
prévisions de décaissements des crédits PIA1*
(en Md€)
Source : Cour des comptes à partir des tableaux prévisionnels de décaissements transmis par le
CGI
à
la
direction
du
budget
et
à
la
direction
générale
du
Trésor.
* À l’exception des décaissements d’intérêts pour les programmes Idex et Labex au-delà de 2022
(cf. chapitre II – II-C-3-b)
Plusieurs facteurs expliquent que les dépenses aient été effectuées
plus lentement que prévu lors du lancement du dispositif :
-
la mise en place des actions, notamment la négociation des contrats
avec les bénéficiaires finaux, a nécessité souvent plus de temps que
prévu à l’origine ;
-
certaines actions n’ont pas fait émerger autant de projets de qualité
qu’escompté, ou aussi vite que prévu, ce qui a ralenti le rythme des
dépenses et conduit dans certains cas à redéployer les crédits ;
-
les changements d’orientations dans le choix des actions à financer et
les redéploiements de crédits qui en ont été les conséquences ont
mécaniquement freiné le déploiement du dispositif par rapport aux
prévisions initiales.
C - Des effets qui commencent à apparaître
Compte tenu de la mise en oeuvre encore partielle du PIA et des
rythmes d’engagement, de contractualisation et de décaissement qui
varient selon les thématiques, il n’est pas possible de faire, actuellement,
0
1
2
3
4
5
6
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
25/06/2010
01/06/2011
01/06/2012
12/06/2013
28/07/2014
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UN PROGRAMME POUR « UN NOUVEAU MODÈLE DE DÉVELOPPEMENT »
21
une évaluation globale du programme, ni même de la plupart des actions
qu’il comporte. On peut toutefois vérifier si les principales orientations de
la stratégie portée par le rapport initial de 2009 sont bien mises en oeuvre
et si cette mobilisation des crédits commence, dans certains domaines, à
avoir des conséquences visibles.
1 -
L’objectif d’excellence dans la recherche
et l’enseignement supérieur
Le domaine de la recherche et de l’enseignement supérieur
6
représente 45 % de l’enveloppe de 35 Md€ envisagée dans le rapport de
2009, avec pour objectif de soutenir des projets d’excellence, en petit
nombre, sélectionnés dans le cadre d’appels à projets par des jurys
internationaux.
Dans ce domaine, le PIA a été utilisé pour financer plusieurs
démarches transversales, qui sont aujourd’hui, pour celles relevant du
PIA1, totalement engagées et presque complètement contractualisées :
-
huit initiatives d’excellence (Idex), portées par des regroupements
d’universités, de grandes écoles et d’organismes de recherche ont été
sélectionnées en deux vagues selon des critères d’excellence, de
vision stratégique et de partenariat avec pour ambition de rivaliser
avec les meilleures universités mondiales ; chacune d’entre elles a
reçu une dotation non consommable comprise entre 700 M€ et
950 M€, soit l’enveloppe totale la plus importante du PIA (7,1 Md€
après redéploiements), presque entièrement contractualisée fin 2014 ;
-
171 laboratoires d’excellence (Labex) ont été sélectionnés et dotés de
moyens significatifs (1,9 Md€ de dotation non consommable après
redéploiements) ;
6
La Cour des comptes a procédé en 2013 à un examen des investissements d’avenir
dans le secteur de la recherche qui est présenté dans son
Rapport public thématique,
Le financement public de la recherche, un enjeu national.
La Documentation
française, juin 2013, 283 p., disponible sur www.ccomptes.fr
Par ailleurs, les travaux de la Mission d’évaluation et de contrôle (MEC) de
l’Assemblée nationale sur « la gestion des programmes d’investissements d’avenir
relevant de la mission Recherche et enseignement supérieur » ont fait l’objet d’un
rapport d’information déposé le 18 mars 2015.
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
22
-
93 projets d’équipements d’excellence (Equipex) pour un montant de
866 M€ (dont 60 % de dotations non consommables) sélectionnés en
2010 et 2011, sont, pour la plupart, mis en oeuvre.
Le choix de ces actions correspond au souhait de la commission
présidée par MM. Juppé et Rocard : la sélection des projets et l’attribution
des crédits ont été faites essentiellement en fonction de la qualité des
projets, sur le fondement d’avis rendus par des jurys d’experts,
indépendants, français et étrangers. Il n’y a donc pas eu de répartition des
moyens reposant sur la recherche d’un équilibre géographique ou
thématique, susceptible de conduire à un saupoudrage inefficace.
On constate effectivement que, pour répondre aux appels à projets,
les universités, les grandes écoles et les organismes de recherche se sont
mobilisés et ont fait des efforts pour se regrouper et porter des projets
structurants, ce qui devrait permettre à la recherche et à l’enseignement
supérieur français d’être globalement mieux placés dans la compétition
internationale.
En revanche, il n’est pas possible de mesurer aujourd’hui les effets
réels de ces démarches, sur la qualité de la recherche par exemple ; ils
dépendront non seulement de la sélection et des moyens mis en oeuvre,
mais aussi de la manière dont les projets eux-mêmes seront déployés par
les acteurs sélectionnés.
2 -
La valorisation de la recherche et le soutien à l’innovation
Le rapport de 2009 précise que « miser sur la recherche ne suffit
pas. Il faut aussi savoir en valoriser les résultats et développer une
recherche orientée vers le développement industriel ». Deux grands types
d’action ont été lancés pour répondre à cette recommandation :
-
le soutien à la recherche partenariale publique-privée doit favoriser
l’innovation, en particulier au sein des PME, et faciliter sa mise sur
le marché, dans l’industrie ou les services. Il a pris la forme de la
création de huit instituts de recherche technologique (IRT) pour une
enveloppe d’environ 2 Md€ contractualisée en totalité, ainsi que de
la création d’instituts hospitalo-universitaires (IHU)
7
et d’instituts
7
Six IHU (350 M€ de subventions et d’intérêts de dotations non consommables), six
chaires d’excellence (35 M€ de subventions) et deux projets hospitalo-universitaires
en cancérologie (10 M€ chacun).
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UN PROGRAMME POUR « UN NOUVEAU MODÈLE DE DÉVELOPPEMENT »
23
pour la transition énergétique (ITE)
8
; ils sont fondés sur des
partenariats de long terme entre les entreprises et les établissements
d’enseignement supérieur et de recherche. Le PIA finance également
certains
projets
des
Instituts
Carnot
9
,
mais
les
montants
contractualisés sont beaucoup plus faibles (189 M€ fin 2014) ;
-
la valorisation des innovations et le transfert de technologies de la
recherche publique vers les entreprises ont suscité la création de
14 sociétés d’accélération du transfert de technologie (SATT), dotées
d’un fonds de maturation de plus de 900 M€ du PIA1, totalement
contractualisés. Elles ont pour mission de protéger les inventions des
chercheurs publics et de porter le risque technologique et financier
des projets développés. Par ailleurs, 50 M€ du PIA1 ont été
consacrés à la création de France Brevets qui a pour vocation
d’acquérir les droits sur les brevets issus de la recherche publique ou
privée et de les regrouper en « grappes technologiques » pour en
accroître et en sécuriser les revenus d’exploitation.
Si les outils ont bien été mis en place, il est encore trop tôt pour
mesurer globalement leur efficacité par rapport aux moyens qui leur sont
consacrés,
ainsi
que
leur
capacité
à
améliorer
le
continuum
recherche-innovation et la transformation des résultats de la recherche en
produits rentables sur le marché.
3 -
Le soutien aux entreprises innovantes, notamment dans
l’industrie
La croissance économique et la création d’emplois passent par le
développement d’entreprises innovantes, notamment des PME, qui
permettront en particulier le renouveau de l’activité industrielle. Dans ce
domaine, les actions financées par le PIA sont nombreuses et
diversifiées :
-
création d’un « fonds national d’amorçage » de 600 M€, à moitié
contractualisé ;
8
L’enveloppe des « instituts d’excellence en matière d’énergies décarbonées »
(IEED), rebaptisés ITE en 2013, représente 889 M€ dont 655 M€ de dotations non
consommables.
9
Créé en 2006, le label « institut Carnot » avait été attribué en fin 2014 à 34 projets,
autour de partenariats entre des laboratoires publics et des entreprises. L’enveloppe
qui leur est destinée s’élève à 600 M€ et n’a été que très partiellement affectée.
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
24
-
refinancement d’Oséo à hauteur d’1 Md€ pour compléter ses
ressources
destinées
à
l’investissement
dans
les
entreprises
innovantes ;
-
création d’un fonds de capital-risque / capital-développement
technologique de près de 600 M€ ;
-
mise en place d’un programme de soutien à l’innovation majeure
(150 M€ du PIA1) et action de soutien aux innovations de rupture
(150 M€ du PIA2) ;
-
soutiens divers à l’industrie à travers les pôles de compétitivité
(environ 600 M€), la structuration des filières industrielles (environ
600 M€), des aides (320 M€) et des prêts à l’industrialisation
(300 M€), des prêts verts (environ 800 M€) et des prêts à la
robotisation (360 M€).
Ces différents actions, visant des effets structurels, ne sauraient
avoir un impact immédiat, d’autant que leur mise en oeuvre est, pour
certaines, très progressive
10
. Ce n’est que dans quelques années qu’on
pourra vérifier si la structure de l’économie française, en termes de
secteur d’activité et de solidité des entreprises, a évolué dans le sens
souhaité.
4 -
Un nouveau modèle de développement durable
Parallèlement aux axes précédents qui sont transversaux, des
actions dans le domaine de la recherche et de l’innovation visent à
soutenir des secteurs d’activité spécifiques, pour « engager la transition
vers un nouveau modèle de développement » autour de deux grands
thèmes : la protection de l’environnement et le numérique.
Pour le premier thème, ce choix conduit notamment à soutenir des
programmes de recherche et d’innovation en matière d’écotechnologies
(environ 4 Md€), en particulier en matière d’énergie et d’économie
circulaire, de véhicules du futur (1,1 Md€) et de ville durable (environ
1 Md€). Par ailleurs 500 M€ ont été consacrés à la rénovation thermique
des logements.
On peut y associer les actions visant à accélérer le développement
des sciences du vivant à travers le soutien aux biotechnologies dans le
secteur médical et dans celui des matières premières (environ 2,8 Md€).
10
En particulier pour les fonds d’amorçage et de capital risque.
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UN PROGRAMME POUR « UN NOUVEAU MODÈLE DE DÉVELOPPEMENT »
25
Dans le domaine du numérique, près de 4,5 Md€ (dont moins de
30 % sont contractualisés) sont destinés à financer le développement des
réseaux à très haut débit, ainsi que le soutien aux usages numériques
innovants.
Pour ces deux secteurs, dans lesquels l’innovation technologique
ou sociétale joue un rôle majeur, la durée nécessaire au montage, au choix
et à la réalisation des projets est souvent longue et la part des crédits
contractualisés du PIA1, fin 2014, est faible : 22 % des crédits pour les
démonstrateurs d’énergie renouvelable, 8 % des crédits pour les réseaux à
très haut débit, par exemple.
Globalement, les grandes orientations du rapport initial de 2009,
organisées autour de la recherche, de l’innovation, du soutien aux
entreprises, des éco-industries et du numérique structurent en grande
partie l’utilisation des crédits du PIA. Toutefois, si la majorité des crédits
est bien « dans la cible » des propositions d’origine, on note aussi des
actions sectorielles dans le nucléaire (1 Md€), l’espace (560 M€),
l’aéronautique (2,7 Md€) ou la défense (1,8 Md€) qui en semblent plus
éloignées (voir chapitre II – I-C).
Malgré une mise en oeuvre très progressive, les actions du PIA
dans certains domaines ont commencé à avoir des effets visibles,
notamment en mobilisant les acteurs académiques et économiques, pour
mieux assurer le passage de la recherche à l’innovation et, si possible, à la
mise sur le marché des produits et services qui en sont issus. Mais, il
faudra encore du temps pour vérifier et mesurer les conséquences de ces
évolutions sur l’économie. Ce constat est encore plus évident pour les
actions dont les taux de contractualisation sont encore faibles, ce qui est
particulièrement
le cas pour celles concernant certaines filières
thématiques, dans le secteur des éco-industries et du numérique.
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
26
II - Des originalités qui ont tendance
à s’estomper
A - Un programme qui devait être exceptionnel
Le rapport « Investir pour l’avenir » est clair : « un effort
exceptionnel d’investissement s’impose ». Le PIA est donc censé venir
augmenter sensiblement les crédits d’investissement de l’État. Les
propositions du rapport de novembre 2009 reposent en effet sur le constat
que la part de l’investissement dans les dépenses publiques a reculé avec
la crise et qu’il faut donc le soutenir par un effort « d’investissement ciblé
et exceptionnel ». Ce dernier qualificatif a deux significations qui peuvent
toutes les deux s’appliquer au PIA : une dimension quantitative – l’effort
doit être massif – et une dimension temporelle – cet effort n’a pas
vocation à être répété dans le temps – qui méritent d’être toutes les deux
analysées dans le cadre de la mise en oeuvre du programme.
1 -
Des montants importants à relativiser du fait des dotations
non consommables
Le PIA1 (35 Md€
11
) et le PIA2 (12 Md€) sont des programmes
pluriannuels dont les engagements doivent être réalisés sur environ
quatre ans pour chaque programme et payés en 10 ans pour le PIA1,
jusqu’à 15 ans pour le PIA2
12
.
Les montants évoqués, tant dans la communication publique que
dans la plupart des documents budgétaires, pour chiffrer les montants du
PIA sont la somme de deux types de dotations : les dotations
consommables, correspondant aux autorisations d’engagements et aux
crédits de paiements classiques, et les dotations non consommables (44 %
des crédits pour le PIA1 et 27 % pour le PIA2), dont seuls les intérêts,
calculés en appliquant un taux d’intérêt fixe au montant de chaque
dotation pendant une dizaine d’années, financeront les investissements
(voir annexe n° 3).
11
Dans la LFR du 9 mars 2010, le programme est constitué de 34,64 Md€ de crédits
budgétaires auxquels s’ajoutent 360 M€ de taxe exceptionnelle sur les bonus attribués
aux professionnels des marchés au titre de 2009, affectée au renforcement des fonds
propres d’Oséo.
12
Sauf pour les programmes Idex et Labex qui pourraient donner lieu à des
versements d’intérêts pour des durées plus longues (cf. chapitre II – II-C-3-b).
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UN PROGRAMME POUR « UN NOUVEAU MODÈLE DE DÉVELOPPEMENT »
27
Tableau n° 1 :
les différents types de dotations des PIA1 et 2
En Md€
PIA1
PIA2
Total
Dotations consommables (a)
19,6*
8,7
28,3
Dotations non consommables (b)
15,0
3,3
18,3
Total affiché (a + b)
34,6*
12,0
46,6
Intérêts des dotations non consommables
(c)
4,7
1,0
5,7
Total crédits réellement disponibles (a + c)
24,3
9,7
34,0
Source : Cour des comptes et CGI
* auxquels il faut ajouter 360 M€ de taxe affectée à Oséo
En réalité, le montant total disponible pour financer les différents
projets (somme des dotations consommables et des intérêts des dotations
non consommables) serait d’environ 24 Md€ pour le PIA1 et 10 Md€
pour le PIA2
13
(cf. tableau n° 1).
Graphique n° 4 :
prévisions (en Md€) des montants d’intérêts
générés par les dotations non consommables
Source : calendrier prévisionnel des décaissements du CGI de janvier 2015 – calculs Cour des
comptes
Ces prévisions n’intègrent pas les intérêts des dotations non consommables au-delà de la
période de 10 ans de vie des conventions du PIA1, notamment pour les actions Idex et Labex
(voir annexe n° 3 et chapitre II – II-C-3).
13
Le montant des intérêts versés ne peut être qu’une estimation car, si les taux de
rémunération sont fixes, la date de déclenchement de leur versement dépend de la
sélection des projets et de leur contractualisation (voir annexe n° 3).
0,00
0,10
0,20
0,30
0,40
0,50
0,60
0,70
PIA2 intérêts DNC
PIA1 intérêts DNC
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
28
Compte tenu des règles de computation et des taux utilisés
14
, le
montant des intérêts générés va augmenter progressivement jusqu’à
atteindre un rythme de croisière de 520 M€ d’intérêts générés par an
jusqu’en 2019 pour le PIA1. Dès 2014, s’ajoutera à ce flux la
rémunération des fonds non consommables du PIA2, le supplément de
charge étant estimé dans la LFI 2014 à 41 M€ pour 2014, pour atteindre
une charge additionnelle pleine de 82 M€.
2 -
Un impact plus qualitatif que quantitatif
sur les investissements de l’État
Aucun des deux montants du PIA1 et du PIA2 n’a été fixé sur la
base d’une étude économique permettant de déterminer l’importance du
programme
15
en fonction de l’objectif à atteindre, aucune évaluation
ex ante
des deux programmes n’ayant été réalisée, ni sur leur impact
macroéconomique ni sur leurs conséquences sectorielles.
Il est donc difficile de vérifier si ces objectifs sont atteints en
termes de volume. Toutefois, le PIA a été présenté comme un dispositif
permettant d’enrayer le recul de la part des investissements dans les
dépenses publiques, en particulier dans les dépenses de l’État, « dans un
contexte de recherche d’économies face à la dégradation des finances
publiques »
16
. Par ailleurs, il est présenté comme un effort exceptionnel
d’investissement, qui est donc censé avoir accru leur place dans les
dépenses de l’État.
Or la part des dépenses d’investissements dans les dépenses de
l’État est au même niveau en 2014 qu’en 2000, autour de 8 %, après avoir
atteint 10 % en 2008 et 2010 (voir tableau n° 2). Le PIA n’a un impact
visible, mais ponctuel, sur les dépenses d’investissement de l’État qu’en
2010 (l’année du lancement du PIA1). Ce n’est pas le cas en 2014,
l’impact
du
PIA2
étant
compensé
par
la
réduction
d’autres
investissements (en l’occurrence dans le domaine militaire).
14
Taux spot correspondant à un produit d’une durée de 10 ans liée à la date du
lancement de chacun des deux PIA : 3,413 % pour le PIA1 et 2,496 % pour le PIA2.
15
On rappelle qu’à l’origine, le montant du « grand emprunt » évoqué pour financer
les investissements d’avenir était de 100 Md€.
16
Extrait du rapport « Investir pour l’avenir » de novembre 2009 qui indique que la
part de l’investissement dans les dépenses publiques a reculé, de 6 % au début des
années 90 à 5 % à la date du rapport.
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UN PROGRAMME POUR « UN NOUVEAU MODÈLE DE DÉVELOPPEMENT »
29
Tableau n° 2 :
évolution des dépenses d’investissement de l’État
par rapport à l’ensemble de ses dépenses
En Md€
2000
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
FBCF* État (a)
11
10
10
10
10
12
14
10
11
10
8
Transferts en capital de
l’État** (b)
16
19
22
26
33
28
36
22
25
25
28
Dépenses d’investissements
(a + b)
27
29
32
36
43
40
50
32
36
35
36
Dépenses totales État (c)
330
399
395
398
421
433
482
445
451
456
463
Investissements/dépenses
totales (a + b)/c en %
8 %
7 %
8 %
9 %
10 %
9 %
10 %
7 %
8 %
8 %
8 %
Source : Cour des comptes à partir des chiffres Insee (comptes nationaux)
* FBCF : formation brute de capital fixe, correspondant aux investissements directs et comprenant les dépenses de recherche
et développement (R&D) et les investissements militaires.
** Les transferts en capital correspondent à l’ensemble des subventions d’investissements et des transferts de capitaux
exceptionnels.
Toutefois, les crédits du PIA étant, dans un premier temps,
transférés de l’État à des opérateurs publics, les chiffres du tableau n° 2
ne permettent pas de mesurer l’impact du PIA sur les investissements
dans le temps, au fur et à mesure des décaissements annuels. Pour savoir
si le PIA a permis d’augmenter le montant total des investissements
publics, il convient donc d’analyser l’évolution d’ensemble des montants
de FBCF et de transferts en capital de l’État et de tous ses opérateurs
17
.
L’évolution de ces dépenses depuis 2000 confirme l’analyse
précédente. Le graphique n° 5, en euros courants, montre, d’une part,
qu’en 2010 et en 2014, le PIA a fait croître les transferts de l’État, sans
augmenter pour autant le montant total des investissements de l’État et de
ses opérateurs pour ces deux exercices, puisque les crédits transférés par
l’État restent, dans un premier temps, dans les caisses des opérateurs.
D’autre part, on constate que, malgré le PIA, le total des investissements
(État et ensemble de ses opérateurs) depuis 2010 est certes relativement
élevé par rapport à celui du début du siècle, mais il est légèrement plus
faible qu’en 2008 et 2009, exercices marqués par le plan de relance de
l’économie ; il retrouve en 2014 le même niveau qu’en 2007.
17
Dans les paragraphes suivants, les termes « tous les opérateurs de l’État » désignent
en fait les ODAC (« organismes divers d’administrations centrales »), qui
comprennent essentiellement les opérateurs de l’État (CNRS, ANR, universités, etc.).
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
30
Graphique n° 5 :
évolution des dépenses d’investissements (FBCF et
transferts en capital) de l’État et de ses opérateurs en euros courants
Source : Cour des comptes à partir de chiffres Insee (comptes nationaux)
Les comparaisons en euros constants (tableau n° 3) accentuent ces
évolutions : en 2014, le niveau d’investissement est inférieur de près de
20 % à celui de la période du plan de relance de 2008 à 2010 et retrouve
un montant similaire à celui de 2001 et 2002.
Tableau n° 3 :
évolution des dépenses d’investissement
(FBCF et transferts en capital) de l’État et de ses opérateurs
En Md€
2000
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
En Md€
courants
37
42
44
49
57
58
57
52
54
51
50
En Md€
constants
2014
46
47
49
53
60
60
59
53
54
51
50
Source : Cour des comptes à partir de chiffres Insee (comptes nationaux)
‐20
‐10
0
10
20
30
40
50
60
70
80
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
FBCF ODAC
FBCF ETAT
Transferts en capital ETAT
Transferts en capital ODAC
FBCF+transferts en capital ETAT + ODAC
En Md€
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UN PROGRAMME POUR « UN NOUVEAU MODÈLE DE DÉVELOPPEMENT »
31
Il faut toutefois souligner que ces chiffrages macroéconomiques
sont incomplets, parce qu’ils ne prennent pas en compte les prêts et les
prises de participation
18
, ni les dotations non consommables, ces trois
types d’intervention n’étant pas comptabilisés, en comptabilité nationale,
dans les investissements publics, mais dans les opérations financières.
Ils permettent toutefois de constater que si le PIA a permis de
mieux cibler les investissements de l’État sur de grandes priorités, il n’a
pas eu pour conséquence d’augmenter sensiblement leur montant.
L’expression « investissements exceptionnels », habituellement utilisée
pour décrire le PIA, doit donc être relativisée, même s’il est possible
qu’en l’absence de PIA, le niveau d’investissement ait été inférieur au
niveau actuel.
Par ailleurs, puisque l’enveloppe totale d’investissements n’a pas
significativement augmenté, lorsque certains secteurs bénéficient de
dotations supplémentaires, comme c’est vraisemblablement le cas pour la
recherche et l’enseignement supérieur par exemple, d’autres voient
probablement leurs dotations diminuer. Le PIA a donc essentiellement
pour effet de gérer les investissements de l’État dans une démarche plus
globale et plus centralisée, avec une meilleure priorisation des actions
financées, plutôt que d’augmenter globalement ces investissements.
Plus généralement, les gestionnaires du PIA estiment que cette
procédure contribue à protéger le niveau des investissements productifs
publics des redéploiements au profit des dépenses de fonctionnement en
période de forte tension budgétaire. En tout état de cause, ce mécanisme
aura permis au mieux de maintenir leur niveau.
3 -
Une exception qui se répète
Le PIA1 était fondé sur les travaux de la commission présidée par
MM. Juppé et Rocard, qui avait fixé le montant de l’effort
d’investissement à 35 Md€, chiffre figurant dans la loi de finances
rectificative de mars 2010. Rien ne laissait envisager, tant dans le rapport
de 2009 qu’au moment du vote de la LFR de 2010, qu’il y aurait un
« second » PIA quelques années plus tard.
18
Prêts et participation : 18 % de l’enveloppe globale (DN + DNC) PIA1 + PIA2 ;
24 % des montants disponibles (DC + intérêts des DNC).
Dotations non consommables : 39 % de l’enveloppe globale PIA1 + PIA2 ; les
intérêts des DNC représentent 17 % des montants disponibles (DC + intérêts).
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
32
Le Premier ministre a annoncé, le 9 juillet 2013, l’ouverture de
12 Md€ de crédits correspondant à un second volet du programme
d’investissements d’avenir (PIA2) avec pour double objectif « le
renforcement de notre compétitivité au service de l’emploi et le caractère
durable du développement de notre économie », 50 % des crédits devant
concerner « directement ou indirectement des investissements pour la
transition écologique ». L’annonce de l’ouverture de ces nouveaux crédits
fait suite à un redéploiement de 2,2 milliards de crédits du PIA1 annoncé
en janvier 2013 et qui est présenté comme une anticipation du PIA2.
Le PIA2 vise, comme cela est mentionné dans l’exposé des motifs
du projet de loi de finances (PLF) pour 2014, à « orienter la dépense
publique vers des investissements à haut rendement socio-économique »,
afin de « contribuer au renforcement de la croissance potentielle » de la
France. Ses objectifs principaux sont donc le rétablissement de la
compétitivité et la transition énergétique sur l’ensemble du territoire, ils
s’inscrivent donc dans le prolongement de ceux du PIA1.
Ce nouveau programme, d’un montant sensiblement moins élevé
que le premier, change la nature même du PIA. Il en fait un outil
ordinaire, et non plus exceptionnel, du financement des investissements
par l’État, évolution qui est encore renforcée par le fait que le CGI, dans
sa communication et dans son suivi, ne distingue pas les deux
programmes de 2010 et de 2014 et que le lancement d’un PIA3 a été
annoncé par le Président de la République le 12 mars 2015.
B - Une réflexion stratégique à renouveler
1 -
Des choix initiaux ciblés et en nombre limité
Le PIA a été « inventé » pour pouvoir investir, de manière visible
et significative, sur des thématiques ou dans des types de dépenses qui
doivent avoir un impact fort sur la croissance future de l’économie
française. Pour la commission présidée par MM. Juppé et Rocard,
l’ambition était « d’aider à l’indispensable transition vers un nouveau
modèle
de
développement
plus
durable »,
en
proposant
des
investissements « qui doivent être au seul service des générations
futures » en agissant sur deux moteurs « l’économie de la connaissance et
l’économie verte ».
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UN PROGRAMME POUR « UN NOUVEAU MODÈLE DE DÉVELOPPEMENT »
33
Le champ des interventions était donc limité et les actions
financées devaient avoir un impact suffisant pour pouvoir réellement
réorienter les axes et le contenu de la croissance économique. Cela a
conduit, d’une part, à doter le PIA d’un montant de crédit important
(35 Md€) et, d’autre part, à sélectionner les thèmes d’intervention de
manière à ce que chacune des actions financées soit elle-même
significative par rapport à l’objectif poursuivi.
Les propositions du rapport de novembre 2009 reposent sur le
constat que la part de l’investissement dans les dépenses publiques a
reculé avec la crise et qu’il faut donc le soutenir par un effort
« d’investissement ciblé et exceptionnel » dans la recherche publique et
l’enseignement supérieur, l’innovation, de la valorisation de la recherche
jusqu’à la mise sur le marché, et les défis écologiques (changement
climatique, tensions sur les ressources naturelles). Elles se composent de
sept axes d’action (voir annexe n° 1) :
-
deux axes transversaux visant à « soutenir l’enseignement supérieur,
la recherche et l’innovation » (16 Md€) et à « favoriser le
développement des PME innovantes » (2 Md€) ;
-
cinq
axes
thématiques
à
forte
dimension
innovante :
le
développement des sciences du vivant (2 Md€), les énergies
décarbonées et l’efficacité dans la gestion des ressources (3,5 Md€),
la ville de demain (4,5 Md€), la mobilité du futur (3 Md€), la société
numérique (4 Md€).
2 -
Une stratégie qui devient moins lisible avec le temps
Le PIA, lancé par la LFR de mars 2010, est très proche des
propositions du rapport de la commission présidée par MM. Juppé et
Rocard. Outre son montant de 35 Md€, il est structuré autour de cinq
priorités stratégiques, qui recoupent celles du rapport initial de 2009 :
l’enseignement supérieur et la formation (11 Md€), la recherche
(7,9 Md€),
les
filières
industrielles
et
les
PME
(6,5 Md€),
le
développement durable (5,1 Md€) et le numérique (4,5 Md€)
19
. Elles sont
déclinées à l’origine en 14 programmes et en 35 actions
20
.
19
Les priorités stratégiques ne correspondent pas totalement au découpage budgétaire
entre missions présenté dans le graphique n° 1.
20
Le nombre d’actions retenu est celui du nombre de conventions publiées au
Journal
officiel
, qui est un peu supérieur au nombre d’actions initialement présentées en loi de
finances, pour mieux coïncider avec les différentes politiques poursuivies.
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
34
En revanche, le PIA2, lancé par la LFI de 2014 et présenté comme
le prolongement du PIA1 avec pour objectif « le rétablissement de la
compétitivité et la transition énergétique », est plus éclaté que le PIA1.
Bien que les crédits ouverts soient trois fois moins importants (12 Md€),
ils sont répartis en huit priorités qui ne confortent que partiellement les
priorités du PIA1 : recherche et universités (3,7 Md€), transition
énergétique et écologique (2,3 Md€), filières industrielles (1,7 Md€),
excellence
technologique
des
industries
de
défense
(1,5 Md€),
aéronautique et espace (1,3 Md€), économie numérique (0,6 Md€),
jeunesse, formation et modernisation de l’État (0,5 Md€), santé
(0,4 Md€).
Sans renoncer à l’application du rapport de 2009, le PIA2 a été
utilisé pour faciliter la mise en oeuvre de démarches stratégiques
successives et juxtaposées tel que le pacte de compétitivité, les 34 plans
de la
« nouvelle
France industrielle » ou les
« ambitions pour
l’innovation » proposées par la commission sur les innovations de
rupture. Ainsi, la part des crédits consacrés à la recherche reste
prépondérante, mais elle est moindre que dans le PIA1 (44 % du PIA2
destinés à la mission interministérielle
Recherche et enseignement
supérieur
(MIRES) contre 63 % pour le PIA1) et les thématiques
principales retenues dans le cadre du PIA2 ont une orientation plus
marquée vers l’aval du couple « recherche-innovation ». Par ailleurs, si
certaines actions poursuivent celles du PIA1, d’autres portent sur des
thématiques ou des actions nouvelles, parfois sans lien direct avec la
réflexion stratégique initiale de 2009, comme la modernisation de l’État,
la jeunesse ou les industries de défense.
Par ailleurs, depuis le lancement du PIA1, de nombreux
redéploiements de crédits ont eu lieu, y compris en 2014 pour des crédits
du PIA2, avant même que les crédits aient été transférés aux opérateurs.
Ils ont eu pour effet d’augmenter significativement le nombre d’actions
du PIA.
La
pratique
conduit
donc
progressivement,
à
travers
les
redéploiements (voir tableau n° 4) et le lancement du PIA2, à rendre
moins facile à discerner la vision stratégique qui structure le PIA ;
l’émiettement des montants moyens investis par action est un indice de
cet éloignement par rapport à l’objectif initial d’investissements
significatifs et ciblés du PIA, même si la pertinence et l’impact d’une
action ne se mesurent pas seulement à la taille de son enveloppe
budgétaire.
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UN PROGRAMME POUR « UN NOUVEAU MODÈLE DE DÉVELOPPEMENT »
35
Tableau n° 4 :
comparaison des caractéristiques des PIA1 et 2
Composition des PIA
initiale
Au 31/12/2014
avec redéploiements
PIA1
PIA2
PIA1
PIA2
Montant
35 Md€
12 Md€
34,7 Md€
12,3 Md€
Nombre de missions
7
9
Nombre de programmes
14
14
14
15
Nombre d’actions (conventions
signées)
35
29
45
31
Nombre d’actions < ou = 100 M€
3
4
7
5
Montant moyen des actions
1 000 M€
414 M€
771 M€
396 M€
Source : Cour des comptes
C - Une mesure de l’efficacité à préciser
La recherche de l’efficacité financière et de la pertinence
économique revendiquée dès le rapport « Investir pour l’avenir » de
novembre 2009 a plusieurs conséquences sur les modes d’intervention
retenus.
1 -
L’interministérialité pour mieux adapter les crédits
aux besoins
La recherche de l’efficacité suppose que les crédits soient affectés
là où ils sont le plus utiles compte tenu des orientations politiques
retenues, mais aussi des besoins réels de financement pour chacune
d’elles. La gestion interministérielle du PIA assurée par le CGI, sous
l’autorité directe du Premier ministre qui prend les décisions d’allocation
des moyens, vise à atteindre cet objectif, en facilitant les réaffectations
par redéploiement des moyens financiers à partir d’une vision globale des
crédits disponibles et des engagements réalisés (cf. annexe n° 4 sur les
redéploiements).
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
36
Cette interministérialité de la gestion du PIA se mesure à
l’importance des transferts ainsi réalisés entre opérateurs qui ne relèvent
pas des mêmes ministères : outre le fait que certains organismes sont
devenus opérateurs grâce à des redéploiements (Agence de services et de
paiements – ASP, FranceAgriMer), ces mouvements de crédits ont
conduit à modifier notablement des dotations (PIA1 et PIA2) de certains
opérateurs à la baisse (- 17 %, soit - 670 M€ pour l’Agence de
l’environnement et de la maîtrise de l’énergie – Ademe – par exemple) ou
à la hausse (+ 21 %, soit + 475 M€ pour le Commissariat à l’énergie
atomique et aux énergies alternatives – CEA).
2 -
Des méthodes de sélection à la recherche de l’excellence
L’efficacité passe également par la recherche de l’excellence qui
est explicitement revendiquée dans les intitulés de certaines actions
21
.
Elle est censée reposer sur l’utilisation de procédures d’appels à projets
ou à manifestations d’intérêt dont les résultats sont examinés par des jurys
d’experts indépendants, qui associent systématiquement des experts
étrangers ; ils rendent un avis en classant les projets par une note et les
décisions de financement sont prises au niveau du Premier ministre. C’est
le cas notamment des actions gérées par l’ANR.
La situation est un peu différente pour l’Ademe dont les
procédures de sélection ne reposent pas sur des jurys, mais sur des
comités d’experts qui rendent un rapport d’instruction : sur cette base, le
comité de pilotage peut donner un avis favorable ou défavorable, puis le
CGI émet un avis et soumet la décision au Premier ministre.
Toutefois, les décisions prises ne sont pas toujours celles proposées
par les jurys. S’il semble bien que le CGI n’ait pas directement
« repêché » des projets non sélectionnés par les jurys ou par les comités
de pilotage des différentes actions, en revanche certains cas de figure et
ajustements de procédures, en général après concertation avec les jurys,
ont permis de prendre des décisions différentes ou complémentaires des
avis initiaux des jurys et des comités d’experts, notamment pour les Idex,
les Labex, les instituts hospitalo-universitaires (IHU), les instituts Carnot
et certains projets de l’Ademe.
Par ailleurs, ces procédures d’appel à projets ne concernent qu’une
partie, certes majoritaire, des opérations financées. On compte aussi, en
effet, des actions dont l’objet, unique et bien déterminé, ne relève pas
21
En particulier pour celles gérées par l’ANR : Idex, Labex, Equipex.
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UN PROGRAMME POUR « UN NOUVEAU MODÈLE DE DÉVELOPPEMENT »
37
d’une procédure d’appel à projets
22
, pour un total de dotations d’environ
7 Md€ à fin 2014, ainsi que des opérations de guichet
23
pour un montant
d’environ 2,3 Md€. Enfin, pour certaines actions
24
, les projets à financer
sont proposés au comité de pilotage de l’action par l’opérateur lui-même
ou par une instance réunissant les industriels du secteur, sans processus
formalisé de sélection, pour un montant légèrement supérieur à 1 Md€.
3 -
Un effet de levier à mieux définir
L’efficacité du PIA sera d’autant plus grande que les investissements
qu’il aura suscités et permis de financer seront significatifs. Il a donc été
prévu, dès l’origine, que ces investissements soient, pour la plupart,
cofinancés avec un fort effet de levier ; l’apport d’autres financeurs est censé
prouver la qualité des investissements choisis.
À fin 2014, d’après les chiffrages du CGI, 25,8 Md€ de cofinancements,
concernant majoritairement le PIA1, avaient été obtenus, dont :
-
18,2 Md€ en provenance du secteur privé ;
-
4,1 Md€ en provenance des collectivités territoriales ;
-
1,8 Md€ en provenance des opérateurs ;
-
1,5 Md€ de fonds publics autres ;
-
0,2 Md€ de financements de l’État hors PIA.
Aucun objectif contraignant n’a été fixé pour l’effet de levier
généré par les 35 Md€ d’investissements du PIA1. L’exposé des motifs
du projet de loi de finances rectificative (PLFR) de 2010 indique
simplement que « ces crédits seront autant que possible associés à des
fonds privés et à des fonds d’autres collectivités publiques ». Toutefois, le
rapport de MM. Juppé et Rocard, qui a fixé les grandes lignes du
programme, considérait que « par effet de levier vis-à-vis des
financements privés, locaux et européens, l’emprunt national devrait
finalement correspondre à un investissement total de plus de 60 Md€ »,
22
Il s’agit notamment des programmes RJH (réacteur Jules Horowitz), Astrid,
opération Campus, plateau de Saclay, recapitalisation d’Oséo, France Brevets, Nano
2017, des avances remboursables à l’A350, des dotations au CEA pour ses
programmes militaires.
23
Il s’agit notamment des programmes de rénovation thermique des logements, de
refinancement d’Oséo, de prêts numériques, de prêts verts, de prêts pour
l’industrialisation et de prêts à la robotisation.
24
Il s’agit notamment des programmes de l’Onera (volet subvention) et du CNES
(volet « développement de satellites à fort enjeu applicatif » de l’action « Espace »).
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
38
soit un effet de levier de 25 Md€. On retrouve cet ordre de grandeur de
l’effet de levier du programme (entre 25 et 30 Md€, dont 20 à 25 Md€
venant du secteur privé), dans les débats parlementaires de l’époque.
Les différentes conventions signées entre l’État et les opérateurs
fixent pour certaines opérations des objectifs de cofinancement, dans la
majorité des cas, grâce à une maquette financière prévisionnelle du
programme distinguant l’origine des cofinancements attendus. Pour
certaines actions, en revanche, seul un effet de levier cible (parfois
exprimé sous forme de fourchette) est fixé.
Au total, les conventions prévoient un montant global de projets
atteignant un peu plus de 60 Md€
25
, soit environ 28 Md€ de
cofinancements, dont au minimum 20 Md€ de cofinancements privés,
1,5 Md€ de financements des collectivités territoriales et 1,5 Md€
d’autres financements de l’État ou de ses opérateurs, le reste n’étant pas
clairement ventilé par origine dans les conventions
26
. L’exécution à fin
2014 est donc en ligne avec les objectifs.
Comme le PIA1, le PIA2 poursuit un objectif d’effet de levier avec
des financements complémentaires par le privé et par les collectivités
territoriales. Les conventions initiales signées avec les opérateurs ciblent
des cofinancements à hauteur de 7,7 Md€, dont près de 94 % en
provenance du secteur privé.
Ces montants globaux recouvrent de grandes disparités entre
actions. Une grande partie des actions gérées par l’ANR ne présente
aucun objectif en matière de cofinancement, alors que pour les soutiens
aux filières industrielles, les objectifs de cofinancement s’échelonnent
dans la majorité des cas entre 40 % et 60 % du montant total, certaines
actions ayant cependant des objectifs plus ambitieux.
Quant aux opérations de garanties de prêts gérées par la Banque
publique d’investissement (Bpifrance ou BPI) qui visent à garantir des
prêts, elles présentent des taux de cofinancement extrêmement élevés
27
,
puisque le montant total des prêts garantis est comptabilisé comme
cofinancement en provenance du privé. Or il ne s’agit en fait pas de
« cofinancement », puisque l’on additionne des contributions de nature
différente (le montant du prêt avec la dotation au fonds de garantie qui
25
Hors opération Campus.
26
Estimations faites par la Cour à la lecture des conventions, car les objectifs sont
fixés sous forme de fourchette dans certains cas.
27
C’est notamment le cas des actions « prêts verts » et « renforcement de la
compétitivité des PMI et des filières industrielles stratégiques », dans le cadre du
PIA1, qui présentent un objectif de cofinancement supérieur à 90 %.
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UN PROGRAMME POUR « UN NOUVEAU MODÈLE DE DÉVELOPPEMENT »
39
intervient en cas de sinistre sur le prêt). Ce mode de comptabilisation des
prêts garantis a un impact très significatif, puisque, pour le PIA1, ils
représentent au moins 40 % des 20 Md€ de cofinancements identifiés,
dans les conventions, comme venant du privé.
Il est donc important de ne pas confondre les cofinancements avec
l’effet de levier : les prêts garantis devraient être comptabilisés dans le
calcul de l’effet de levier, mais pas au titre des cofinancements ; à l’inverse,
les cofinancements en provenance des opérateurs et de l’État ne doivent pas
être pris en compte dans la mesure de l’effet de levier du PIA. Le contenu
de ces deux notions doit être précisément détaillé pour éviter les
amalgames, dans les différentes présentations faites par le CGI (notamment
dans le « jaune » budgétaire ou dans les rapports au Parlement).
4 -
Un retour sur investissement à bien mesurer
Dans le choix des projets, la constitution d’actifs est recherchée
avec un retour sur investissement qui peut prendre des formes variées.
C’est pourquoi, au-delà de la distinction « dotations consommables/dotations
non consommables », les crédits du PIA prennent des formes de
financement diverses : des subventions, des avances remboursables, des
prêts, des prises de participation. Le versement de subventions doit rester
limité, sans qu’un objectif chiffré ne semble avoir été fixé pour le PIA1 ;
en revanche l’exposé des motifs du PLF 2014 indique que les subventions
ne devraient pas dépasser un tiers des crédits totaux du PIA2, car elles ne
permettent pas de retour financier pour l’État.
Tableau n° 5 :
les différentes formes de financement des PIA
PIA1
PIA2
PIA1 + PIA2
Md€
%
Md€
%
Md€
%
Subventions
10
28,6
3,9
32,5
13,9
29,6
Avances remboursables
3
8,6
2,1
17,5
5,1
10,9
Prêts
3
8,6
1
8,3
4
8,5
Prises de participation
4
11,4
1,7
14,2
5,7
12,1
Crédits non consommables
15
42,8
3,3
27,5
18,3
38,9
Total
35
100
12
100
47
100
Source : Loi de finances rectificative mars 2010 et loi de finances initiale 2014
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
40
La répartition de ces différentes formes de financement est très
hétérogène entre les opérateurs (voir détails en annexe n° 2) : l’ANR est
seule à s’être vu confier des dotations non consommables ; certains
d’entre eux interviennent exclusivement sous forme de subventions
(CNES, CEA, Agence nationale de l’habitat – Anah) ; les prêts se
répartissent principalement entre la BPI et la Caisse des dépôts et
consignations (CDC) et la majorité des prises de participation est gérée
par la CDC, surtout dans le cadre du PIA1.
Cette répartition dépend également des secteurs et actions concernées.
Ainsi, dans le cadre du PIA1, les actions en faveur de l’enseignement
supérieur et de la recherche sont les seules à bénéficier de dotations non
consommables. Les entreprises devraient être soutenues à 35 % par des
subventions, 49 % par des avances remboursables ou des prêts et 16 % par
des prises de participation ; le financement des actions dans le domaine
numérique sera globalement équilibré entre subvention, prêt et prise de
participation ; enfin, les actions en faveur du développement durable seront
financées à plus de 50 % par des subventions.
Il n’y a pas d’objectif de taux de retour sur investissement global pour
le PIA ni pour chacune des actions, et les retours sur investissement peuvent
prendre des formes différentes selon les actions et la nature des financements.
À fin 2014, les retours financiers étaient limités : ils représentaient
un montant total de 146,3 M€, dont 124,8 M€ sur la seule action
« refinancement Oséo » appelée aussi « prêts aux PME ». En effet, le CGI
comptabilise les remboursements du capital des prêts au titre des retours
financiers, alors qu’il ne s’agit que de la restitution de l’apport initial du
PIA. Cette acception budgétaire des retours n’est pas en phase avec
« l’esprit » du rapport « Investir pour l’avenir », qui lie « l’exigence de
retour » avec celle de la rentabilité des projets, c’est-à-dire une conception
financière distinguant le remboursement de la mise initiale de la plus-value
qu’elle a générée, définition communément retenue sur ce sujet
28
.
Parallèlement, la situation de certains projets financés et pour
lesquels l’État attendait des retours financiers permet d’ores et déjà de
constater une perte. Le montant des pertes ou des provisions pour pertes
était estimé à 70,9 M€ au 31 août 2014.
28
Le « jaune » annexé au PLF 2015 fait désormais apparaître la nature des retours par
action ; il reste à chiffrer ces retours par nature et à le faire aussi de manière globale
pour l’ensemble du PIA.
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UN PROGRAMME POUR « UN NOUVEAU MODÈLE DE DÉVELOPPEMENT »
41
Dans la plupart des cas, les retours sur investissement ne pourront
être mesurés que dans quelques années, quand le degré d’exécution des
actions pourra donner une meilleure visibilité sur le long terme. Dans le
« jaune » budgétaire consacré aux investissements d’avenir, le CGI
chiffre à 5,2 Md€ les retours financiers déjà mesurables
29
, en y intégrant
les remboursements de prêts.
___________ CONCLUSION ET RECOMMANDATION __________
Le programme d’investissements d’avenir met en oeuvre les
propositions du rapport de novembre 2009 élaboré par la commission
présidée par MM. Juppé et Rocard : il a pour objectif d’améliorer le
potentiel de croissance à moyen et long termes de la France en soutenant
la recherche et l’innovation dans les domaines d’avenir par un « effort
d’investissement exceptionnel et ciblé ».
Si le PIA1, lancé en mars 2010, a bien été dimensionné en fonction
de la vision stratégique du rapport précité, le PIA2 lancé rapidement
après, par la loi de finances initiale pour 2014, avant que les résultats du
PIA1 aient pu être évalués, repose sur une vision stratégique moins
structurée. Le PIA2 a en effet été utilisé pour faciliter la mise en oeuvre de
démarches successives et juxtaposées tel que le pacte de compétitivité, les
34 plans de la « nouvelle France industrielle » ou les « ambitions pour
l’innovation » proposée par la commission sur les innovations de rupture.
Le retour à une vision stratégique unifiée et renouvelée est donc
souhaitable.
Le caractère exceptionnel du PIA est par ailleurs à relativiser pour
plusieurs raisons :
-
s’agissant des montants de crédits mobilisés tout d’abord, les
moyens réellement disponibles (environ 24 Md€ pour le PIA1 et
10 Md€ pour le PIA2) sont inférieurs aux chiffres habituellement
invoqués (35 Md€ pour le PIA1 et 12 Md€ pour le PIA2), en raison
de l’existence de dotations non consommables, dont seuls les intérêts
seront utilisables par les bénéficiaires ;
-
on ne constate pas d’augmentation de l’effort d’investissement de
l’État depuis 2010 : on note au contraire un léger effritement. Le
PIA a donc essentiellement pour effet de gérer les investissements de
l’État dans une démarche plus centralisée, avec une meilleure
priorisation
des
actions
financées
plutôt
que
d’augmenter
29
Il s’agit des retours financiers dont l’estimation du montant attendu ne dépend pas
de paramètres liés au développement du projet lui-même.
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
42
globalement ces investissements dont il a, au mieux, maintenu le
niveau ;
-
le lancement du PIA2 et l’annonce d’un PIA3 ont également affaibli
le caractère « exceptionnel » du programme du fait même de la
répétition qui tend à transformer le dispositif en un moyen ordinaire
de financement des investissements de l’État.
Toutefois, et bien qu’il soit encore trop tôt pour pouvoir évaluer
les résultats de la plupart des actions et encore moins du PIA dans son
ensemble, on note des effets visibles dans certains domaines, notamment
dans la mobilisation des acteurs académiques et économiques, pour
mieux structurer l’enseignement supérieur ou pour faciliter le passage de
la recherche à l’innovation.
De manière pratique, pour faciliter la bonne compréhension des
effets et des résultats du PIA, le gouvernement et les partenaires du PIA
devraient
mieux
préciser,
dans
les
documents
de
suivi
et
de
communication, la définition des données utilisées, et notamment :
-
faire mieux apparaître les montants réellement disponibles pour
financer les projets, en distinguant les dotations non consommables
des intérêts qu’elles génèrent ;
-
insister dans la communication sur les montants contractualisés plus
représentatifs de l’avancement réel du programme que les montants
engagés ;
-
utiliser les notions de « cofinancement » et d’« effet de levier »
conformément à leur définition financière habituelle ;
-
ne pas comptabiliser les remboursements de prêts au titre des
retours financiers.
La Cour formule la recommandation suivante :
1.
pour assurer une meilleure compréhension et une plus grande
transparence des résultats du PIA, mieux définir les données
budgétaires et financières, en particulier les montants disponibles
pour financer les opérations, la mesure de l’avancement du
programme, la définition de l’effet de levier et des cofinancements, la
comptabilisation des retours financiers.
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
Chapitre II
Des particularités budgétaires aux
conséquences contestables
Pour mener la politique ambitieuse portée par le PIA, il a été
décidé de mettre en oeuvre un dispositif spécifique, adapté au caractère
exceptionnel de la démarche ; il repose notamment sur une gestion
budgétaire et financière qui présente de nombreuses « originalités »,
visant à sanctuariser les crédits du programme (I) et à les soustraire aux
contraintes du respect de la norme de dépenses et de déficit de l’État au
prix d’un accroissement de la dette publique (II).
I - Les limites de la sanctuarisation
des crédits du PIA
A - Une gestion extrabudgétaire
À l’origine de la plupart des spécificités du PIA, se trouve la
délégation de la totalité de ses crédits, en autorisations d’engagement et
en crédits de paiement
30
, dès la première année, à des opérateurs de l’État.
Cela se traduit budgétairement pour ce dernier par une consommation
dans l’année des deux enveloppes du PIA1 (en 2010) et du PIA2 (en
2014), alors que les dépenses seront réalisées progressivement sur
plusieurs exercices (en général une dizaine d’années) par ces opérateurs.
30
Dans le cadre du PIA, il y a égalité entre les autorisations d’engagement (AE) et les
crédits de paiement (CP).
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
44
Ce dispositif est censé permettre de « sanctuariser » les moyens du
PIA. Dans une période de lutte contre les déficits publics et de rigueur
budgétaire, l’objectif est de se prémunir contre tout risque de sacrifier le
long terme au court terme au cours des dix années de mise en oeuvre du
programme :
-
en évitant d’avoir à prendre chaque année des décisions de report des
crédits, qui ne sont pas automatiques d’une année sur l’autre et qui
menaceraient les crédits des actions qui sont les plus longues à être
mises en oeuvre ;
-
en faisant surtout échapper le programme à la régulation budgétaire
qui affecte les crédits de l’État ; une fois transférés aux opérateurs,
les moyens du PIA ne sont en effet plus directement concernés par
les dispositifs de mise en réserve et d’annulation annuelle qui
s’appliquent systématiquement aux crédits de l’État.
Cette affectation des crédits aux opérateurs aurait pu avoir pour
conséquence de rigidifier la gestion des moyens du PIA, si l’on n’avait
pas prévu des possibilités de faciliter les redéploiements entre les actions
de chaque opérateur, mais aussi entre opérateurs. Les règles de
redéploiement ont en effet été simplifiées, une grande partie ne donnant
lieu qu’à une information du Parlement.
En pratique, le CGI peut proposer au Premier ministre
31
, après
information du Parlement, de redéployer des crédits affectés à une action
vers une autre action du même opérateur ou d’un autre, en cas d’emploi
sous-optimal ou partiel de ceux-ci. Trois procédures
32
sont utilisées, selon
le type de redéploiement : plus la modification de la nature et de
l’utilisation des crédits est importante, plus la procédure est lourde,
c’est-à-dire plus elle est proche de la procédure qui serait utilisée dans
une procédure budgétaire ordinaire.
Ainsi, si le Parlement est tenu informé de tous les mouvements de
crédits, seule cette troisième catégorie de redéploiements donne lieu à une
décision de sa part.
31
En application de l’article 8, III, alinéa 2 de la LFR du 9 mars 2010.
32
Voir annexe n° 4 sur les redéploiements du PIA1 et du PIA2.
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
DES PARTICULARITÉS BUDGÉTAIRES AUX CONSÉQUENCES CONTESTABLES
45
B - Des limites à la capacité de contrôle du Parlement
1 -
Du contrôle à l’information du Parlement
En 2010 comme en 2014, le Parlement a voté la mise en place
d’une gestion extrabudgétaire du PIA qui fait échapper en grande partie le
déroulement du programme à son contrôle : il ne vote, pour chaque PIA,
que son montant global et sa répartition entre de nouveaux programmes
budgétaires, qui représentent les principales thématiques d’investissement
et qui disparaîtront dans l’année du vote. Une fois les crédits transférés
aux opérateurs, le Parlement ne peut plus directement intervenir sur leur
utilisation, sauf lorsqu’il est nécessaire de procéder à des redéploiements
de crédits impliquant une modification substantielle de l’autorisation.
Pour tenir compte des effets de cette gestion extrabudgétaire sur le
rôle du Parlement qui s’en trouve amoindri, un dispositif
ad hoc
d’information a été institué
33
:
-
les commissions chargées des finances et les autres commissions
compétentes de l’Assemblée nationale et du Sénat sont informées
trimestriellement de la situation et des mouvements des comptes des
opérateurs et, si nécessaire, des redéploiements. Elles reçoivent les
conventions avec les opérateurs et leurs avenants, pour information
et avant leur signature, et sont aussi informées, avant la décision du
Premier ministre, de tous les redéploiements entre les différentes
actions du PIA ;
-
deux rapports annuels sont remis au Parlement : un rapport décrivant
les conséquences pour les finances publiques des PIA est présenté en
annexe générale au PLF ; un rapport sur les investissements retenus,
la gouvernance mise en place et l’efficacité ainsi que l’efficience de
la dépense est présenté en annexe au PLF de l’année ;
-
le comité de surveillance des investissements d’avenir, chargé
d’évaluer le programme et de réaliser un bilan annuel de son
exécution, comprend notamment quatre députés et quatre sénateurs.
33
Dispositions prévues par l’article 8 de la loi de finances rectificative du
9 mars 2010.
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
46
2 -
Des conséquences pratiques
L’information donnée au Parlement sur le PIA est très développée.
La forme, le contenu et le volume de l’information transmise n’en facilitent
pas toujours l’utilisation par les parlementaires qui risquent plutôt d’être
« noyés » par cette abondance et le niveau de précision. Dans les rapports
annuels, par exemple, l’information est présentée de manière très détaillée,
par action, ce qui ne donne pas de vision globale des progrès et des résultats
par programme ni par mission, qui serait le bon niveau d’appréciation
« politique » de l’impact du PIA. De même, du fait des délais d’élaboration
et de négociation, l’envoi des conventions du PIA2 avant leur signature en
2014 a été fait massivement dans les dernières semaines de l’exercice, alors
que leur signature devait avoir lieu avant la fin de l’année pour permettre le
transfert des crédits aux opérateurs. Dans ces conditions, seuls les sénateurs
ont fait remonter des remarques et des questions au CGI, uniquement sur
trois projets de conventions.
Par ailleurs, les redéploiements entre opérations du PIA ont été,
notamment en 2013 et 2014, particulièrement complexes et la compréhension
précise des mouvements de crédits concernés ne peut pas relever de la simple
lecture des informations transmises.
Pour mieux comprendre et suivre les opérations du PIA, les deux
commissions
du
Sénat
et
de
l’Assemblée
nationale
organisent
régulièrement des auditions du commissaire général, dont les comptes
rendus montrent que ces exercices oraux, pourtant très utiles et
intéressants, sont souvent inadaptés à la technicité et à l’originalité des
dispositions du PIA.
Au
demeurant,
quelle
que
soit
la
qualité
des
échanges
d’informations et des relations entre le CGI et le Parlement, elle ne peut
corriger le fait que ce dernier s’est lui-même départi d’une partie de son
pouvoir de décision sur des montants de dépenses publiques très
importants (47 Md€ au total pour le PIA1 et le PIA2), dès lors qu’il a voté
leur affectation aux opérateurs. Ainsi, il n’a pu voter que sur 28 % des
redéploiements qui ont eu lieu depuis 2010, alors qu’à travers l’ensemble
des 6,2 Md€ redéployés, l’utilisation des crédits du PIA1 a été
sensiblement modifiée (voir annexe n° 4). D’ailleurs, un certain nombre
d’opérations de débudgétisation contestables (cf. C ci-après) ne pouvait
pas lui apparaître à travers les éléments sur lesquels il s’est prononcé, par
exemple en ce qui concerne le financement des avances remboursables de
l’A350 par le PIA1
34
.
34
En revanche, certaines débudgétisations étaient détectables dès le vote par le
Parlement, comme celles qui ont été faites au bénéfice du ministère de la défense.
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
DES PARTICULARITÉS BUDGÉTAIRES AUX CONSÉQUENCES CONTESTABLES
47
La gestion extrabudgétaire des crédits du PIA a donc des
conséquences très significatives, puisqu’en les exemptant du respect des
règles de la LOLF, elle prive le Parlement d’une partie de ses capacités de
contrôle et d’intervention sur les actions menées. Il faut donc s’interroger
sur la réalité des bénéfices tirés de ces modalités de gestion, compte tenu
de ses inconvénients.
C - Une gestion qui ne respecte pas le principe
d’additionnalité et de non substitution
Parmi les principes essentiels énoncés dès le rapport d’origine
« Investir pour l’avenir » de novembre 2009, l’additionnalité des crédits
du PIA par rapport aux dotations habituelles des ministères est présentée
comme une condition essentielle de la réussite du programme. La création
du PIA repose en effet sur l’idée qu’il faut faire un effort
d’investissement particulier et supplémentaire pour atteindre l’objectif
ambitieux de créer les conditions d’une nouvelle croissance et d’une
nouvelle compétitivité de l’économie française. Dès l’origine, le risque
que l’on substitue les crédits du PIA aux dotations budgétaires
habituelles, dans une période où la réduction des déficits publics est un
objectif affiché de l’État, a été souligné et des précautions ont été prises
pour l’éviter, notamment grâce à la gestion à travers les opérateurs
35
.
Toutefois, sans chercher l’exhaustivité, il est aisé d’identifier de
nombreuses actions qui ne respectent pas le principe d’additionnalité ou
de non substitution et dont certaines constituent même une forme de
débudgétisation, leur objet n’entrant pas dans les finalités assignées au
PIA.
1 -
Des opérations du PIA1 discutables dès l’origine
Dès le PIA1, le financement de certaines actions par les crédits du
PIA ne correspond pas au principe d’additionnalité affiché.
35
On peut noter toutefois que la direction du budget considère que la pertinence de
l’insertion d’une opération dans le PIA doit uniquement s’apprécier au regard de sa
finalité qui est de « favoriser la croissance potentielle ».
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
48
a)
Le financement de projets lancés avant la création du PIA
mais sans financement
Comme l’indique le rapport 2011 du CGI relatif à la mise en oeuvre
et au suivi des investissements d’avenir, en annexe au PLF 2011,
« six conventions ont trait à des projets totalement identifiés
ex-ante
: les
deux projets de réacteurs nucléaires
36
(900 M€), l’opération Campus
(1,3 Md€)
37
, le plateau de Saclay (1 Md€), la recapitalisation d’Oséo
(140 M€) et France Brevets (50 M€) », ce qui représente un total de
3 390 M€ (en dotation initiale des actions).
Dans ces différents cas, le PIA a pris opportunément la place de
financements classiques qui auraient été dégagés, en l’absence de PIA,
pour soutenir des actions dont le principe était arrêté : il ne s’agit pas de
critiquer la finalité des actions elles-mêmes, mais seulement de relever
que le PIA a ainsi été substitué aux financements ordinaires qui auraient
été mis en place s’il n’avait pas existé.
b)
La substitution du PIA à des financements préexistants
Le PIA1 a également été utilisé pour poursuivre ou intensifier le
financement d’actions qui ne sont pas originales par rapport à des actions
du même type précédemment financées par des crédits budgétaires.
C’est le cas notamment du refinancement d’Oséo pour verser des
prêts aux entreprises (BPI, 1 Md€), notamment sous la forme de
« contrats de développement participatifs » (CDP) destinés à renforcer la
structure
financière
d’entreprises
dans
le
cas
d’un
programme
d’investissement ou de développement. Les CDP ont été placés très
rapidement en 2011 dans le cadre de la mise en oeuvre du plan de relance,
car ils prolongeaient et complétaient les autres prêts financés par Oséo.
En matière de recherche dans le domaine aéronautique, le PIA est
utilisé pour financer des avances remboursables du programme A350
(450 M€). Cette intervention du PIA n’était pas prévue par la convention
d’origine de l’Onera et a fait l’objet d’un avenant en mai 2011. Elle
36
Il s’agit du réacteur de 4
ème
génération Astrid (650 M€) qui fait l’objet d’un accord
international signé en février 2005 et du réacteur Jules Horowitz (RJH, 250 M€) lancé
en 2008.
37
Il s’agit d’un complément de financement puisque le plan Campus, engagé en 2008
et d’un montant de 5 Md€, devait initialement être financé en totalité par le produit de
la vente de 3 % du capital d’EDF, qui n’a finalement rapporté que 3,7 Md€.
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
DES PARTICULARITÉS BUDGÉTAIRES AUX CONSÉQUENCES CONTESTABLES
49
constitue un cas manifeste de substitution budgétaire. Avant le lancement
du PIA, la France s’était en effet engagée aux côtés de ses partenaires
européens, à soutenir le projet A350 pour un montant de 1,4 Md€ sous
forme d’avances remboursables (protocole État-Airbus du 23 juin 2009 et
convention de soutien du 31 décembre 2009). Le PIA y participe pour un
montant de 450 M€ dans le cadre du PIA1, complété par un financement
supplémentaire également prévu dans le PIA2.
Dans certains cas, la substitution est encore plus évidente, car les
opérations étaient déjà financées par des crédits budgétaires ordinaires.
Ainsi, le fonds démonstrateur de l’Ademe a été créé en 2008, dans
le cadre des décisions qui ont suivi le « Grenelle de l’environnement ». Il
a servi à financer, entre 2008 et 2010, des projets dans le cadre d’appels à
manifestations d’intérêt (AMI) sur des technologies relevant de
« l’économie verte » et des énergies renouvelables. En 2010, ce sont les
crédits du PIA qui ont été utilisés pour financer en partie les réponses à
des AMI lancés en 2009 dans le cadre de ce fonds démonstrateur
38
. Les
crédits classiques qui alimentaient le fonds ont été ensuite annulés et seul
le PIA l’alimente désormais.
Dans le même esprit, le programme « véhicule du futur » du PIA
(1 Md€ géré par l’Ademe) a permis de financer des projets qui étaient des
réponses à un AMI lancé par l’Ademe sur les « véhicules automobiles »
avant la création du PIA.
c)
Des opérations dont la nature ou la finalité ne relèvent pas du PIA
Contrairement aux consignes très précises données sur ce point par
le rapport de novembre 2009
39
, le PIA a aussi été utilisé pour le
financement d’infrastructures de transport à travers un appel à projet
transports en commun en site propre (TCSP) du programme « Ville de
demain », géré par la Caisse des dépôts. Ce programme a vocation à
financer des projets innovants et exemplaires de l’évolution du contexte
urbain. C’est donc de manière tout à fait anormale qu’il a été utilisé, en
2011, pour financer, à hauteur de 200 M€, les résultats d’un 3
ème
appel à
projets sur les TCSP, qui ne contenait pas de contrainte particulière
d’innovation ni d’exemplarité ; cela permettait de tenir l’engagement
38
Ces AMI portaient sur les énergies marines et les réseaux électriques intelligents.
39
Voir l’annexe n° 1 qui présente les grandes lignes du rapport « Investir pour
l’avenir ».
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
50
chiffré pris dans ce domaine à l’occasion du Grenelle de l’environnement
et auquel il n’avait pu être donné suite, faute de financement disponible.
De même, mais de manière plus anecdotique, un redéploiement de
13 M€, de l’action « initiative d’excellence » vers l’action Equipex, a
servi à la rénovation du navire de recherche « Marion Dufresne »,
opération de jouvence qui aurait dû bénéficier de crédits budgétaires
ordinaires.
Enfin, même si le rapport de 2009 proposait ce type d’action, le
financement par le PIA d’opérations relevant des crédits de l’éducation
nationale et de l’enseignement supérieur pour soutenir la culture
scientifique (Anru – 100 M€) ne correspond pas à l’objectif du
programme en termes d’investissement. En outre, il s’agit de prolonger et
d’amplifier les actions antérieures d’associations comme La main à la
pâte ou les Petits Débrouillards qui auraient dû être subventionnées,
comme elles l’étaient d’ordinaire, sur des crédits budgétaires du ministère
de l’éducation nationale et de l’enseignement supérieur.
2 -
Des pratiques de débudgétisation accrues avec le PIA2
Le PIA2 finance, dans certains cas, des actions sensiblement
éloignées des objectifs poursuivis initialement par le PIA1 et la
substitution des crédits du PIA à ceux du budget de l’État est parfois
flagrante.
a)
Des financements critiquables dès la loi de finances 2014
Le programme « excellence technologique des industries de
défense », doté initialement de 1,5 Md€, dispose après redéploiements de
2 Md€. Il est divisé en trois actions (deux initialement) gérées par le CEA
(« maîtrise des technologies nucléaires » : 1 696 M€
40
) et le CNES
(« maîtrise des technologies spatiales » : 172 M€ et « recherche civile et
militaire » : 132 M€).
En ce qui concerne le CEA, ces crédits ne financent pas de
nouveaux projets mais ils se substituent à une partie des 8,2 Md€ de
recettes exceptionnelles qui doivent alimenter le budget de la défense,
d’après la loi de programmation militaire 2014 – 2019 votée en décembre
40
Action dotée de 1 328 M€ initialement.
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
DES PARTICULARITÉS BUDGÉTAIRES AUX CONSÉQUENCES CONTESTABLES
51
2013. L’utilisation du PIA a nécessité de passer par un opérateur pour que
les dépenses ainsi financées soit « éligibles au PIA ». Ces contraintes ont
conduit à affecter le financement du PIA aux travaux de recherche et
développement (R&D) de la direction des applications militaires du CEA
(CEA/DAM) et à limiter d’autant les financements par le budget de
l’État. Toutefois, les dépenses concernées pour 2014 étant insuffisantes
pour absorber l’intégralité des 1 328 M€ prévus initialement, le PIA a
servi à couvrir « rétroactivement » des prestations du CEA/DAM
relatives à l’exercice 2013, pour un montant de 417 M€. Ces éléments ont
déjà fait l’objet de critiques de la Cour, notamment dans son rapport sur
le budget de l’État en 2014 (résultats et gestion)
41
.
De
même,
en
matière
de
« recherche
dans
le
domaine
aéronautique », un nouvel abondement de l’enveloppe gérée par l’Onera
est destiné à poursuivre le financement des aéronefs du futur (A350,
hélicoptère X6), à travers des avances remboursables classiques, pour un
montant estimé en loi de finances 2014 à 600 M€.
Quant à la nouvelle action du PIA2 « transition numérique de
l’État et modernisation » (150 M€ gérés par la CDC) qui vise à « soutenir
et accélérer la réalisation de projets qui transforment, simplifient en
profondeur les modalités de l’action publique » en faisant évoluer le
fonctionnement de l’administration et ses outils, elle devrait relever des
crédits budgétaires affectés à la modernisation de l’État et de ses activités
informatiques, et non du PIA.
b)
Une aggravation des débudgétisations avec les redéploiements
de 2014
Les redéploiements qui ont eu lieu en 2014, avant même que les
crédits soient transférés aux opérateurs, ont encore aggravé les
débudgétisations.
Ainsi, le programme 406 –
Innovation
, créé en loi de finances
initiale 2014 pour porter différentes actions du PIA2, a été utilisé pour
financer
le
programme
de
R&D
Nano 2017,
mené
par
ST Microelectronics, en collaboration avec le CEA, à hauteur de 274 M€
de subventions, à verser en 2015, 2016 et 2017. Or ce projet fait suite à
plusieurs programmes successifs du même type financés sur crédits
41
Cour des comptes,
Rapport sur les résultats et la gestion budgétaire. Le budget de
l’État en 2014 (résultats et gestion).
La Documentation française, mai 2015, 248 p,
disponible sur www.ccomptes.fr
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
52
budgétaires. Nano 2017 avait été lancé et monté par la direction générale
des entreprises (DGE), avant la création du PIA, et son déploiement a été
financé pendant les deux premières années (2013 et 2014) sur crédits
budgétaires ; ceux-ci devenus insuffisants, le PIA a pris le relai.
De
même,
à
travers
le
programme 154
Économie
et
développement durable de l’agriculture et des territoires
, le PIA va
financer, à hauteur de 120 M€ (pour 2015, 2016 et 2017), les projets
agricoles et agroalimentaires de FranceAgriMer, dont la taille et la
thématique ne correspondent pas aux ambitions du PIA
42
.
Ces opérations ne respectent pas le principe d’additionnalité ou
constituent des formes de débudgétisation. Cette liste n’est pas
exhaustive, mais elle montre que de nombreuses actions du PIA1 et
surtout, proportionnellement, du PIA2, ne sont pas conformes aux
objectifs initiaux : pour certaines, ce sont les finalités de l’action financée
qui sont en cause ; pour la plus grande partie, c’est la substitution de
crédits du PIA à des crédits budgétaires qui est critiquable. Ce constat
conforte l’analyse faite au chapitre I – II-A sur la stabilisation des crédits
d’investissements de l’État et de ses opérateurs, malgré la création du
PIA.
Ainsi, non seulement le financement d’une partie de ces opérations
ne nécessitait pas que l’on mette en place des dispositifs de gestion
spécifiques, mais on constate, en outre, que, si les crédits du PIA sont
bien exclus de la régulation budgétaire en étant transférés aux opérateurs,
en pratique, ils servent de plus en plus souvent à compenser les
conséquences de cette dernière sur les dotations budgétaires des
ministères. Les crédits du PIA réellement affectés à l’atteinte de l’objectif
initial sont donc indirectement réduits du fait de la régulation budgétaire,
malgré les modalités de gestion extrabudgétaire qui ont été mises en place
dans le cadre du PIA pour les protéger.
42
L’intervention du PIA a toutefois pour conséquence de systématiser les appels
d’offres sur des thématiques précises et d’augmenter la taille des projets par rapport à
ceux habituellement soutenus par FranceAgriMer.
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
DES PARTICULARITÉS BUDGÉTAIRES AUX CONSÉQUENCES CONTESTABLES
53
II - Un impact différencié sur le déficit de l’État
et sur la dette et le déficit publics
A - Une comptabilisation en dehors de la norme
de dépenses
1 -
Une gestion extrabudgétaire qui permet d’éviter
la comptabilisation dans la norme de dépenses
La loi de finances initiale pour 2003 a introduit une norme de
progression pour les dépenses de l’État, à périmètre constant, à un rythme
inférieur ou égal à celui de l’inflation, norme dite « zéro volume ».
Ultérieurement, la loi de programmation des finances publiques pour les
années 2011-2014, du 28 décembre 2010, a introduit la notion de norme
« zéro valeur », qui s’ajoute à la contrainte précédente et qui vise à une
stabilisation des crédits budgétaires en euros courants. Le respect de ces
normes d’évolution des dépenses de l’État est vérifié « à périmètre
constant » et en excluant les « dépenses exceptionnelles ».
Sans la gestion extrabudgétaire à travers les opérateurs, la
réalisation du PIA, qui vise à maintenir à un niveau élevé les dépenses
d’investissement de l’État dans un contexte de fort déficit public et de
rigueur
budgétaire,
aurait
rendu
indispensable
un
effort
accru
d’économies du fait de la contrainte de respect de la norme de dépense.
En effet, les modalités de gestion adoptées, transférant globalement
les crédits à des opérateurs en une seule fois, permettent de considérer
qu’il s’agit de dépenses exceptionnelles et de les exclure de la base de
calcul des normes zéro volume et zéro valeur, sans nuire, par conséquent,
au respect de ces normes en 2010 comme en 2014, années où le PIA
affecte pourtant massivement le déficit budgétaire. Quant aux dépenses
elles-mêmes, réalisées au rythme des décaissements sur 10 ou 15 ans,
elles ne sont pas non plus comptabilisées dans la norme de dépenses,
puisqu’elles sont faites par les opérateurs et non par l’État.
Une gestion budgétaire ordinaire aurait en revanche conduit à
inscrire au budget de l’État le montant des décaissements des
investissements financés par le PIA pour chaque exercice et à augmenter
de manière significative les dépenses budgétaires annuelles par rapport au
montant qui a été réellement inscrit chaque année depuis 2010. Le respect
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
54
des normes de dépenses aurait donc été rendu difficile et aurait nécessité
la réalisation d’économies budgétaires de même ampleur, dans d’autres
domaines. Le PIA a en fait permis, en sortant de la norme une partie des
investissements de l’État, de faciliter le respect de celle-ci malgré
l’augmentation
de
ses
dépenses
de
fonctionnement,
réduisant
significativement la portée de cette norme.
Dans son rapport sur le budget de l’État en 2014 (résultats et
gestion)
43
, la Cour considère donc que les exceptions nombreuses au
principe d’additionnalité et les débudgétisations qui ont été relevées
précédemment
(voir
chapitre II
I-C)
ne
justifient
plus
cette
non-comptabilisation de l’ensemble des décaissements du PIA dans la
norme de dépenses, ce qui la conduit à recommander d’élargir leur
périmètre aux dépenses de ce programme. Cela suppose de modifier la
définition même de ces normes et de prendre des précautions pour éviter,
comme le souligne la direction du budget, que la sous-exécution
récurrente des décaissements du PIA puisse ouvrir la voie à de nouvelles
dépenses sous normes.
2 -
Le cas particulier des dotations non consommables
Pour permettre leur consommation progressive, les crédits ont été
transférés à des opérateurs, qui doivent déposer sur le compte du Trésor
les
sommes
non
dépensées :
elles
sont
ensuite
consommées
progressivement en fonction des besoins identifiés, sans la contrainte de
l’annualité budgétaire et sans impact sur le déficit budgétaire de l’État et
sa norme de dépense, puisque les décaissements sont faits par les
opérateurs.
Seuls les intérêts générés par les dotations non consommables ne
correspondent pas à ce schéma, car ils sont suivis dans le budget général,
au programme 117 –
Charge de la dette et trésorerie de l’État,
et entrent
donc dans le calcul de la norme zéro volume qui s’applique chaque année
à l’évolution des dépenses de l’État.
Le calcul du montant de ces intérêts repose sur une fiction. À
l’origine, comme l’indique le rapport « Investir pour l’avenir » de 2009, il
s’agissait de permettre aux universités d’acquérir une certaine autonomie
financière en leur apportant une dotation en capital, sur le modèle des
43
Cour des comptes,
Rapport sur les résultats et la gestion budgétaire, Le budget de
l’État en 2014 (résultats et gestion).
La Documentation française, mai 2015, 248 p.,
disponible sur www.ccomptes.fr
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
DES PARTICULARITÉS BUDGÉTAIRES AUX CONSÉQUENCES CONTESTABLES
55
universités anglo-saxonnes qui sont financées par les produits des
placements effectués par leurs fondations. Toutefois, considérant que les
universités n’étaient pas encore prêtes à gérer elles-mêmes ce type de
dispositif, il a été décidé que les dotations non consommables qui leur
étaient attribuées resteraient, au moins dans un premier temps, sur un
compte du Trésor, ouvert au nom de l’ANR.
Dans les faits, seule la convention, signée entre l’État et l’ANR,
concernant les initiatives d’excellence (Idex) prévoyait, dans l’énoncé de
ses principes, un mécanisme de versement des dotations aux universités
après une période probatoire, conformément à l’esprit initial. Cependant,
si la convention stipule qu’« à l’issue de la période probatoire, et si les
conditions définies au moment de la sélection des projets sont remplies, la
dotation
de
référence
sera
dévolue
définitivement
à
l’initiative
d’excellence » et qu’ « une dotation en capital non consommable sera
versée à la structure retenue », les conditions d’application de la même
convention pourraient redonner un caractère virtuel à cette dévolution. En
effet, il est clairement indiqué qu’en cas de transfert de la dotation en
capital, les fonds seraient finalement transférés sur un compte du Trésor
ouvert à leur nom, limitant donc l’autonomie de gestion recherchée à
l’origine.
Ainsi,
les
bénéficiaires
des
dotations
non
consommables,
essentiellement des universités ou des groupements d’établissements,
n’en perçoivent que les intérêts versés par l’État ; ceux-ci s’apparentent
en fait à des subventions, tant pour l’État que pour le bénéficiaire,
puisqu’ils sont calculés, en appliquant un taux fixe au montant de la
dotation, à partir d’une date de computation définie pour chaque
convention en fonction du besoin de crédits de fonctionnement. Le
dispositif laisse donc à la charge de l’État le versement des intérêts, mais
lui
évite
également
de
réellement
décaisser
ces
dotations
non
consommables qui n’ont qu’une existence fictive.
Ce mécanisme rend en outre complexe la comptabilisation et la
mesure du coût budgétaire du programme :
-
les dotations non consommables donnent lieu, dans le temps, à deux
formes successives de comptabilisation qui ont chacune un impact
sur le solde budgétaire de l’État : elles sont comptabilisées pour leur
montant total, comme les dotations consommables, lors du
lancement de chaque PIA, alors qu’elles n’ont pas vocation à être
versées aux opérateurs ; puis elles donnent lieu, chaque année, à une
nouvelle comptabilisation au fur et à
mesure
des intérêts
effectivement versés, qui s’imputent alors dans la norme de dépense ;
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
56
-
toutefois, en termes d’impact de ces intérêts sur le déficit de l’État, le
traitement des deux PIA n’est pas identique : pour le PIA1, les
intérêts des dotations non consommables sont compensés par des
économies de même montant sur le budget général. Des annulations
de 500 M€ ont été en effet votées en LFR en mars 2010 pour
compenser le niveau des intérêts en rythme de croisière
44
.
Globalement, sur les 10 ans du PIA1, le solde des intérêts versés au
titre des dotations non consommables et des économies qui ont été
faites pour les gager devrait être à peu près nul ;
-
en revanche, il ne semble pas qu’il en ait été de même pour le PIA2.
Cette différence de situation ne répond à aucune logique et est une
bonne illustration de l’opportunisme avec lequel est traité le PIA
dans les comptes de l’État.
Tableau n° 6 :
impact sur le déficit de l’État des différents types
de dotations du PIA
Dotations
consommables
Dotations non
consommables
Intérêts des dotations
non consommables
PIA1
PIA2
L’année du lancement
du programme
oui
oui
oui*
non
Les années de réalisation
des dépenses
non
non
oui**
oui
Source : Cour des comptes
* pour le PIA1, des économies ont été réalisées l’année du lancement du programme sur les
autres dépenses de l’État à hauteur du montant moyen annuel des intérêts des dotations non
consommables
** pour le PIA1, le montant annuel des intérêts versés au titre des dotations non consommables
est gagé par les économies faites dans la norme de dépenses l’année du lancement.
44
Les intérêts générés par les dotations non consommables « n’auront pas d’impact
sur le déficit public, puisque les intérêts qui financent les dépenses nouvelles sont
gagés par ailleurs sur le budget de l’État » – Rapport économique social et financier
annexé au PLF 2011.
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
DES PARTICULARITÉS BUDGÉTAIRES AUX CONSÉQUENCES CONTESTABLES
57
B - Des modes d’intervention qui s’efforcent de limiter
le déficit public
1 -
Des formes de financement qui facilitent le respect des
contraintes maastrichtiennes
Le traité de Maastricht de 1992, dont découle le pacte de stabilité
et de croissance décidé lors du sommet d’Amsterdam de juin 1997
45
,
prévoit que le déficit public
46
ne doit pas dépasser 3 % du PIB. Il ne
constitue pas en cela une contrainte forte pour le PIA, en tant qu’annonce
d’un programme d’investissements massifs inscrit au budget de l’État sur
une seule année, en 2010 et en 2014. En effet, l’année de l’inscription au
budget de l’État et du vote de la totalité du PIA1 et du PIA2, l’impact sur
le déficit public est pratiquement nul, puisqu’il n’y a pas, en règle
générale
47
, de dépenses effectives, seulement un transfert aux opérateurs.
Par conséquent, l’impact des investissements d’avenir sur le déficit et la
dette publics est lissé dans le temps au rythme des versements effectifs
des opérateurs aux porteurs de projet. Il n’est donc pris en compte dans
les « contraintes maastrichtiennes » qu’au moment des décaissements aux
bénéficiaires des actions.
Toutefois, les contraintes pesant sur le niveau de déficit public,
notamment à cause des critères de convergence de Maastricht, favorisent
un certain nombre de choix sur la forme des interventions du PIA.
Ainsi, la répartition initiale des crédits du PIA1 et du PIA2 fait une
large place aux outils « non maastrichtiens », c’est-à-dire aux prêts et aux
prises de participation qui ne sont pas pris en compte, lorsqu’il s’agit de
vérifier si le déficit public dépasse 3 % du PIB. Si ces modes de
financement peuvent être utilisés dans le cadre budgétaire de la LOLF, ils
sont particulièrement sollicités pour mettre en oeuvre le PIA, puisqu’ils
représentent 29 % (dans le PIA1 comme dans le PIA2) de l’enveloppe
45
Repris dans l’article 126 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et
dans le protocole n° 12.
46
Le déficit public est le solde des résultats de l’ensemble des organismes publics
(État, opérateurs publics, sécurité sociale, collectivités locales, etc.), dont le déficit
budgétaire de l’État (objet du A précédent) ne constitue qu’une partie. Les transferts
entre l’État et ses opérateurs, par exemple, ont un impact sur le déficit budgétaire de
l’État, mais pas sur le déficit public. À l’inverse, compte tenu des règles de la
comptabilité nationale, les prêts et prises de participation sont comptabilisés dans le
déficit budgétaire, mais pas dans le déficit public. Les règles du traité de Maastricht
s’appliquent au déficit public.
47
À l’exception toutefois, en 2014, des crédits utilisés pour financer les opérations
dans le domaine de la défense.
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
58
disponible pour financer les projets (dotations consommables et intérêts
des DNC). Au-delà même de la répartition initiale prévue, le CGI incite
les opérateurs, quand cela semble possible, à envisager des financements
« non maastrichtiens » pour des projets initialement fléchés sur des
financements « maastrichtiens ».
Toutefois, l’utilisation de ces formes de financement n’a pas
seulement pour objectif de limiter leur impact sur les comptes publics.
Comme indiqué précédemment
48
, elle vise également à augmenter les
retours financiers à moyen et long termes pour l’État. Ainsi, le CGI s’est
efforcé de faire évoluer les outils classiques vers des outils nouveaux
permettant des retours financiers plus systématiques pour l’État, qui auront
vocation à terme à diminuer l’impact global du PIA sur le déficit public.
Cela peut prendre la forme de subventions avec redevance : c’est le
cas notamment des satellites de communication financés par l’action
« Espace » gérée par le CNES, pour lesquels un système de redevances
sur ventes des équipements ou produits développés avec le soutien de
l’État a été mis en place et formalisé dans les contrats. Un système de
redevances sur licences a également été mis en place dans le cadre du
projet PIVIC
49
de l’action « recherche en matière de stockage et de
traitement
des
déchets »
de
l’Andra.
Par
ailleurs,
les
avances
remboursables sont largement pratiquées. Leur part dans l’enveloppe
disponible pour financer les projets a d’ailleurs fortement augmenté entre
le PIA1 (12 %) et le PIA2 (21 %). Certaines de ces avances
remboursables prévoient en plus un intéressement, notamment dans le cas
de certaines actions gérées par l’Ademe, l’intéressement étant calculé sur
le chiffre d’affaires réalisé.
2 -
Des modalités d’interventions qui ont des conséquences sur
les projets soutenus
La recherche de retours financiers constitue en elle-même une
pratique intéressante et vertueuse du PIA.
Outre le fait d’offrir la possibilité d’un retour financier pour l’État,
elle présente l’avantage d’améliorer la qualité des projets sélectionnés. En
effet la négociation des conditions de retour permet d’impliquer en amont
les directions générales et opérationnelles des entreprises, ce qui donne
plus de crédibilité à la valorisation ultérieure du projet par celles-ci.
48
Voir chapitre I – I-C-4.
49
Projet de traitement des déchets nucléaires « alpha ».
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
DES PARTICULARITÉS BUDGÉTAIRES AUX CONSÉQUENCES CONTESTABLES
59
D’une manière générale, la recherche de retours oblige les acteurs
à juger les projets selon deux approches complémentaires, économique et
technologique, sans se limiter à l’intérêt de l’innovation en elle-même.
C’est
ainsi
qu’un
projet
d’usine
de
production
de
cellules
photovoltaïques, porté en France par le CEA avec des partenaires
allemands et suisses, n’a pas été retenu dans le cadre d’un appel à projets
de l’Ademe, malgré les progrès sur la technologie proposée, car les
prévisions de marché n’étaient pas suffisantes pour assurer la rentabilité
économique du projet.
Cependant,
malgré
ces
vertus,
la
systématisation
et
la
standardisation à l’excès de cette exigence de retours peuvent avoir des
conséquences négatives : des exigences de retours trop fortes peuvent en
effet brider l’innovation et décourager certains porteurs de projets. Cela
peut
conduire
notamment
à
favoriser
les
projets
d’innovation
incrémentale au détriment des projets portant des innovations de rupture,
pour lesquels les prévisions de retours sont forcément plus aléatoires,
alors qu’ils peinent souvent à trouver des financements privés.
Cela rend, par ailleurs, les conditions de financement du PIA
moins attractives, alors qu’elles sont déjà aggravées par des complexités
de gestion administrative ; certains porteurs de projets préfèrent alors soit
renoncer tout simplement, soit se tourner vers des financements privés,
souvent au détriment de la dimension innovante du projet.
Par ailleurs, les règles du jeu n’étaient pas suffisamment claires au
lancement du PIA1, et les négociations de ces conditions de retours, qui
n’étaient pas toujours explicites lors de la sélection des projets, ont pu
être longues et complexes
50
.
Dans les récents appels à projet, les règles sont expliquées dès le
lancement, ce qui devrait simplifier les procédures ultérieures. Cet effort
doit être poursuivi en ayant, en outre, des pratiques certes standardisées
mais plus adaptées aux différents types de projets (taille, bénéficiaires,
thème, etc.).
Par ailleurs, le suivi des projets et la mise en oeuvre des clauses de
retours financiers risquent d’engendrer des difficultés dans les années à
venir, compte tenu de la masse des opérations financées par le PIA, et
nécessitent donc la vigilance des opérateurs et du CGI.
50
Dans le cas du projet PIVIC financé par l’Andra et développé avec Areva, par
exemple, le montage final du dossier et la contractualisation ont duré plus de deux
ans, entre la présentation du dossier au COPIL et la signature du contrat, en raison
notamment des discussions sur les conditions de retours et de propriété industrielle,
sur lesquelles se sont greffées des difficultés liées aux discussions avec les instances
européennes.
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
60
C - Un financement par la dette
1 -
Le mythe du « grand emprunt »
Dans la lettre adressée en juillet 2009 par M. Nicolas Sarkozy,
Président de la République, à MM. Alain Juppé et Michel Rocard, est
évoqué l’emprunt « qui sera ensuite lancé pour financer » les priorités
qu’ils auront définies avec la commission qu’ils président. Cette référence
au thème du « grand emprunt » à lancer pour financer des opérations
d’investissement, malgré la politique de limitation des déficits publics, est
reprise dans le rapport « Investir pour l’avenir » qui s’applique à
démontrer l’intérêt de l’emprunt tout en insistant sur la nécessité de
réduire les déficits en encourageant le Gouvernement à « réduire les
dépenses courantes à hauteur de la charge d’intérêts supplémentaires
générée par l’emprunt national »
51
.
L’exposé des motifs de la loi de finances rectificative de mars
2010 qui lance le PIA1 reprend, en partie, ce vocabulaire en indiquant,
par exemple, que « l’emprunt national financera des investissements
stratégiques qui augmenteront notre potentiel de croissance ». Il est
précisément indiqué que le programme serait financé à la fois par un
appel au marché à hauteur de 22 Md€ et par le remboursement, à
l’automne 2009, de 13,45 Md€ de fonds propres prêtés précédemment par
l’État aux banques. De la même manière, il a été indiqué
52
que le PIA2
serait financé pour partie par la cession de titres de l’État, ce qui limiterait
le montant à emprunter et donc l’impact sur la dette publique.
En réalité, et contrairement à l’assimilation qui est encore souvent
faite entre le PIA et le « grand emprunt », il n’y a pas eu d’emprunt
spécifique pour financer le PIA, ni en 2010 ni en 2014. Cette situation
n’est pas critiquable, la gestion des besoins de financement de l’État étant
faite de manière globale par l’agence France Trésor, en cherchant à
réduire le coût d’ensemble. Au contraire, il aurait été de mauvaise gestion
d’emprunter massivement pour des dépenses à réaliser ultérieurement et,
pour une part importante, à un horizon lointain.
51
Sur ce dernier point, comme on l’a vu au A ci-dessus, les préconisations de la
commission n’ont été que très partiellement respectées, puisque seuls les intérêts des
dotations non consommables ont fait l’objet d’une réduction des dépenses courantes à
due concurrence de la charge d’intérêts supplémentaires qu’elles génèrent sur la dette.
52
Discours du Premier ministre du 9 juillet 2013. Le Président de République a
également indiqué le 12 mars 2015 : « J’annonce qu’il y aura une troisième levée du
grand emprunt ».
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
DES PARTICULARITÉS BUDGÉTAIRES AUX CONSÉQUENCES CONTESTABLES
61
Par ailleurs, le compte du Trésor étant unique, l’affectation d’une
source de financement déterminée à une dépense spécifique n’a pas de
réalité concrète : que ce soit le produit de la cession de titres ou les
remboursements des fonds prêtés antérieurement aux banques, ces deux
sources financières ont eu pour effet de réduire d’autant la dette publique,
tandis que le PIA a pour conséquences de l’accroître du montant des
dépenses prévues. Il convient seulement de considérer le montant total
des fonds décaissés comme un besoin de financement supplémentaire de
l’État.
2 -
L’impact du PIA sur le déficit et la dette publics
Les
quatre
modalités
d’intervention
du
PIA
doivent
être
distinguées, compte tenu de leur impact différent sur le déficit et la dette
publics :
-
les dotations non consommables n’affectent pas directement le
déficit public ni la dette publique, car les fonds restent sur un compte
du Trésor et pourraient n’être jamais décaissés malgré leur transfert à
l’ANR qui n’est donc que virtuel. En revanche, les intérêts générés
par ces dotations non consommables sont assimilables à des
subventions pour leurs bénéficiaires et ont donc un impact direct sur
la dette publique et sur le déficit lui-même au fur et à mesure de leur
versement.
-
les dotations consommables affectent toutes la dette publique ; mais
leur impact sur le déficit public est différencié selon la catégorie dont
elles relèvent :
les subventions ont un impact total sur le déficit public ;
les avances remboursables
ont un impact total à court terme sur le
déficit public, impact qui est censé s’annuler (ou se réduire) à long
terme en cas de réussite du projet ;
les prêts et prises de participation sont comptabilisés, en
comptabilité nationale, comme des opérations financières et ne
sont donc pas pris en compte dans le calcul du déficit public.
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
62
Tableau n° 7 :
impact sur la dette publique et le déficit public des
différents modes de financement du PIA
Impact sur le déficit
public
Impact sur la
dette publique
Dotations non consommables
Aucun
Aucun
Intérêts des dotations non consommables
Oui
Oui
Dotations
consommables
Subventions
Oui
Oui
Avances
remboursables
Oui à court terme ; aucun
à long terme en cas de
réussite du projet
Oui
Prêts et prises de
participation
Non
Oui
Source : CGI et PLF 2014
Compte tenu de la répartition initiale prévue entre ces quatre types
de financements au moment du lancement de chacun des deux
programmes, l’impact prévisionnel sur la dette publique des deux vagues
du PIA devrait s’élever à terme à 34 Md€, alors que l’impact prévisionnel
sur le déficit public ne devrait s’établir qu’à un peu plus de 24 Md€.
Tableau n° 8 :
impact prévisionnel initial sur la dette et le déficit
publics des PIA
Md€
Impact sur le
déficit public
Impact sur la
dette publique
Crédits PIA1
17,3
24,3
dont dotations consommables
12,6
19,6
dont intérêts des dotations non consommables
4,7
4,7
Crédits PIA2
7
9,7
dont dotations consommables
6
8,7
dont intérêts
1
1
Total PIA1 + PIA2
24,3
34
Source : Cour des comptes
Ces prévisions ne prennent pas en compte les éventuels retours financiers à terme des avances
remboursables ou des prises de participation.
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
DES PARTICULARITÉS BUDGÉTAIRES AUX CONSÉQUENCES CONTESTABLES
63
Cet impact sera lissé dans le temps : les opérateurs ayant pour
obligation de laisser les fonds sur le compte du Trésor, l’impact sur la
dette publique et sur le déficit public ne seront effectifs qu’au fur et à
mesure des décaissements et donc de l’utilisation effective des crédits
53
.
Graphique n° 6 :
prévisions d'impact sur la dette et le déficit publics
du PIA1 et du PIA2 (en M€) *
Dette publique
Déficit Public
Source : calendrier prévisionnel des décaissements CGI (janvier 2015) – calcul Cour des comptes (incluant dotations
consommables et intérêts des dotations non consommables)
* hors intérêts versés pour les programmes Idex et Labex du PIA1 après 2020
Selon les prévisions de décaissements fournies par le CGI en
janvier 2015, l’impact sur la dette publique des crédits du PIA1 s’élèvera
en moyenne à 2,6 Md€ par an pendant les huit années de plus forts
décaissements (2012 à 2019), période où plus de 80 % des décaissements
sont attendus, la totalité des décaissements devant avoir lieu entre 2010 et
2023. Les décaissements du PIA2 sont venu s’y ajouter à partir de 2014 et
ont atteint leur niveau le plus élevé dès les premières années de
lancement, avec un montant de 1,9 Md€ en moyenne entre 2014 et 2017.
Ainsi, pendant ces quatre années de plus forts décaissements, l’impact sur
la dette publique du programme dans son ensemble devrait se situer entre
4,2 et 5,9 Md€ par an, ce qui correspond à une charge supplémentaire de
financement de la dette de l’ordre de 100 M€ par an, en prenant la
moyenne des TEC10
54
sur les cinq dernières années.
53
À l’exception des fonds destinés à l’Andra (100 M€ prévus initialement) qui n’est
pas un opérateur de l’État ; dans ce cas, l’impact sur la dette publique et le déficit est
immédiat au sens de la comptabilité nationale.
54
TEC10 : taux à échéances constantes sur 10 ans.
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
64
3 -
Le coût à long terme du PIA
Au-delà de ces impacts à court terme, trois éléments devraient
avoir des conséquences à moyen et long termes sur le coût du PIA.
a)
Un impact à long terme minimisé grâce aux retours financiers ?
Comme indiqué précédemment, un effort particulier est fait dans le
cadre du PIA pour favoriser les retours financiers pour l’État des
différentes
opérations
financées.
Ils
sont
toutefois
actuellement
difficilement chiffrables, pour diverses raisons : lenteur de la fixation des
modalités de calcul des retours bloquant parfois la contractualisation,
remontée de l’information des opérateurs au CGI pas encore totalement
effective, retours à très long terme difficilement chiffrables en l’état
actuel d’avancement des projets, etc.
Ces retours ont vocation à plus ou moins long terme à réduire
l’impact global des investissements d’avenir sur les finances publiques. À
l’inverse, les éventuelles pertes sur prêts ou prises de participation auront
un impact négatif.
b)
Le cas des dotations non consommables : la création
d’une dette perpétuelle ?
Les conventions signées entre l’État et les opérateurs ont une durée
de 10 ans pour le PIA1, durée au terme de laquelle l’ensemble des fonds
est censé être décaissé. Si cette notion ne présente pas de difficulté
particulière pour les dotations consommables, elle pose la question du
devenir des dotations non consommables, à l’issue de cette même
période. La majorité des conventions prévoient que les « dotations non
consommables, dont les intérêts servent à financer des projets, seront
récupérées par l’État au terme de la convention (10 ans maximum) ».
Toutefois, deux conventions de montants importants (7,1 Md€
pour les initiatives d’excellence et 1,9 Md€ pour les laboratoires
d’excellence, après redéploiements) indiquent qu’à l’issue d’une ou
plusieurs phases probatoires les dotations non consommables pourront
continuer à porter intérêt après cette période de 10 ans.
Pour les Idex, la convention prévoit en effet la dévolution définitive
des DNC aux initiatives d’excellence en cas de résultats positifs dès la fin
de la période probatoire de quatre ans, sous la forme d’un transfert des
dotations en capital et leur placement à leur nom sur un compte au Trésor.
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
DES PARTICULARITÉS BUDGÉTAIRES AUX CONSÉQUENCES CONTESTABLES
65
Dès lors, elles pourraient entraîner le prolongement, sans limite de durée,
du versement aux bénéficiaires des intérêts associés. Cependant, bien que
les différentes parties prenantes, et notamment le CGI, semblent considérer
comme acquis que ces intérêts seront calculés dans les mêmes conditions
que celles prévues pour les fonds gérés par l’ANR, aucun texte n’encadre
aujourd’hui les conditions de rémunération de ces dotations non
consommables après transfert aux initiatives d’excellence
55
.
Dans le cas des laboratoires d’excellence non intégrés dans une
Idex, la convention prévoit plus précisément la prorogation éventuelle des
produits financiers des DNC au-delà des 10 ans du PIA1 en cas
d’évaluation positive de leurs résultats.
Le coût du PIA pourrait ainsi perdurer sans limite pour une
dépense budgétaire annuelle pouvant atteindre 300 M€ par an après la fin
du PIA, dans l’hypothèse maximale où tous les Idex et Labex concernés
rempliraient les conditions pour continuer à percevoir les intérêts des
DNC avec le même mode de calcul que dans la période actuelle.
Cependant, la direction du budget conteste cette possibilité,
considérant que les conventions du PIA sont encadrées juridiquement par
les dispositions de l’article 8 de la loi de finances rectificative du
9 mars 2010 créant le PIA, qui précise que « les conventions ne peuvent
être conclues pour une durée de vie supérieure à 10 ans »
56
. Elle
considère que le caractère exceptionnel du PIA n’est pas compatible avec
un versement sans fin des intérêts des DNC aux bénéficiaires des Idex ou
des Labex.
Les premières décisions concernant la fin de la période probatoire
des Idex devant intervenir en début d’année 2016, il est urgent de clarifier
le devenir des DNC de ces deux actions Idex et Labex au-delà de la durée
de 10 ans du PIA1. La situation juridique de ces DNC à la fin des PIA
étant actuellement incertaine, elle nécessite un arbitrage entre ces
différentes positions : le transfert effectif des dotations aux universités,
dans des conditions à préciser, compte tenu du montant total (9 Md€) des
dotations considérées qu’il faudrait financer sur le budget de l’État
; la
55
L’arrêté du 15 juin 2010 fixant les ouvertures des comptes sur lesquels seront
déposés les fonds versés à partir des programmes créés par la loi de finances
rectificative du 9 mars 2010 et les modalités de leur rémunération, n’encadre en effet
que la rémunération des comptes de l’ANR ouverts au Trésor. Par ailleurs, les
conventions signées entre l’ANR et les Idex prévoient qu’en cas de dévolution de la
dotation aux Idex « une convention spécifique sera conclue entre l’État, l’ANR et
l’établissement porteur pour préciser les conditions dans lesquels cette dotation sera
gérée ».
56
Durée portée à 15 ans dans le cadre de la loi de finances initiale de 2014 pour la
mise en oeuvre du PIA2.
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
66
poursuite du versement, sans limite de durée, des intérêts qu’elles
procurent aux organismes bénéficiaires, mais dont le taux reste à fixer ;
l’intégration du montant de ces intérêts dans la subvention budgétaire
annuelle des universités et autres établissements concernés par les Idex ;
l’interruption de ces versements à l’issue du programme.
En tout état de cause, la création d’une « dette perpétuelle » à la
charge de l’État, sous la forme du versement sans limite dans le temps
d’une subvention égale au montant des intérêts des dotations non
consommables concernées, ne doit pas être rendue possible.
c)
Un risque d’augmentation des dépenses de fonctionnement à terme
La nécessité de maîtriser les dépenses et la dette publiques est un
thème fortement souligné par le rapport de la commission présidée par
MM. Juppé et Rocard. Aussi insistent-ils sur la nécessité de concentrer les
actions sur des « dépenses d’avenir » et la préservation de la capacité
d’investissement de l’État. On peut donc en déduire que l’objectif n’est
pas de créer des sources de dépenses de fonctionnement supplémentaires
pour l’État, le rapport précisant même explicitement que le PIA ne doit
pas financer de traitement de fonctionnaires.
Or cette distinction entre dépenses de fonctionnement et
d’investissement n’est pas toujours évidente, soit du fait de la nature des
actions financées par le PIA, la frontière étant parfois floue entre
fonctionnement et investissements immatériels, soit du fait de leurs
conséquences à terme.
En effet, pour certaines actions, le PIA sert à financer la création et
l’activité de structures dont la pérennité ne semble pas assurée sans
soutien
de
l’État,
lorsque
les
financements
du
programme
d’investissements d’avenir seront terminés : c’est le cas notamment dans
le domaine de l’enseignement supérieur et de la recherche, ainsi que dans
le domaine de l’éducation, de la formation et de la jeunesse comme le
montre l’annexe n° 5. Certaines de ces actions, dans le domaine de la
recherche en particulier, financent des équipes de chercheurs contractuels,
mais aussi de fonctions support, qui sont autant d’emplois publics, créés
par le PIA qui en assure la rémunération, mais seulement pendant la durée
des conventions
57
.
57
Sauf éventuellement dans le cas des Idex et des Labex dont les résultats sont
positifs et qui doivent bénéficier, d’après le CGI, sans limitation de durée, du
versement des intérêts des DNC qui leur ont été attribuées (voir b ci-dessus).
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
DES PARTICULARITÉS BUDGÉTAIRES AUX CONSÉQUENCES CONTESTABLES
67
___________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
___________
Pour mener la politique ambitieuse portée par le PIA, il a été
décidé de mettre en place un mode de gestion spécifique, adapté au
caractère exceptionnel de la démarche. Il repose sur le transfert des
crédits de chacun des deux PIA à des opérateurs de l’État l’année du
lancement de chaque programme (2010 et 2014), les opérations étant
ensuite progressivement réalisées par ces derniers : cela conduit à
contourner les règles de l’annualité budgétaire et à ne pas soumettre le
PIA à la régulation budgétaire annuelle. Cette gestion extrabudgétaire du
PIA a également pour conséquence de priver le Parlement d’une partie
de son pouvoir de décision sur des montants de dépenses publiques très
importants, malgré les dispositions particulières prévues pour son
information.
L’objectif initial était de protéger ces crédits dans un contexte
budgétaire contraint, afin qu’ils constituent réellement un effort
supplémentaire d’investissements sur les thématiques visées. Cet objectif
n’a pas été atteint, le principe d’additionnalité n’ayant pas été toujours
respecté et les pratiques de débudgétisation, qui peuvent être analysées
comme une forme de « régulation indirecte » des crédits du PIA, s’étant
très nettement accrues avec le PIA2 et ses redéploiements.
Au total, ce sont ainsi près de 20 % des dotations du PIA qui ne
répondent
pas,
totalement
ou
partiellement,
à
ce
principe
d’additionnalité : projets préexistants, mais dont le financement n’était
pas prévu (environ 3 Md€) ; opérations déjà existantes et dont les crédits
du PIA sont substitués à la source de financement engagée précédemment
(environ 4 Md€) ; substitution à des crédits budgétaires devenus
insuffisants pour financer des actions qui n’entrent pas dans l’objet du
PIA (environ 3,5 Md€). Dès lors, il n’existe plus de raison légitime de
réserver un traitement budgétaire particulier aux crédits du PIA et
notamment de les exclure de la norme de dépenses. La Cour a déjà
recommandé un retour au droit commun, afin d’éviter d’aggraver la dette
et le déficit publics.
L’impact du PIA sur ces deux derniers éléments est toutefois allégé
par un certain nombre de pratiques :
-
à court terme, par la réalisation de prêts et de prises de
participation. Compte tenu du poids de ces modes de financement,
l’impact des deux PIA devrait s’élever à 34 Md€ sur la dette
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
68
publique, alors que l’impact prévisionnel sur le déficit public devrait
s’établir à un peu plus de 24 Md€ ;
-
à moyen et long termes, par une recherche vertueuse de retours
financiers pour l’État, démarche qui permet, en outre, de
sélectionner des projets plus solides. Il faudrait toutefois que les
conditions de retour sur investissement soient mieux adaptées aux
différents types de projets, et surtout connues en amont de la
sélection pour réduire certains effets pervers de la généralisation de
cette pratique (innovation parfois bridée, négociation souvent lourde
et complexe).
À l’inverse certaines pratiques pourraient avoir des conséquences
sur le budget de l’État à moyen et long termes. D’une part, des
opérations du PIA, notamment en matière de recherche, financent en effet
des dépenses de fonctionnement de structures dont la pérennité, au-delà
du PIA, pourrait nécessiter des financements budgétaires à la fin des
décaissements du programme. D’autre part, le montage complexe et
largement virtuel imaginé autour des dotations non consommables
pourrait conduire l’État à verser, sans limite de durée, des intérêts aux
bénéficiaires de certains programmes (Idex et Labex), soit une dépense
budgétaire annuelle pouvant atteindre 300 M€ par an après la fin du PIA,
dans l’hypothèse maximale.
La Cour formule les recommandations suivantes :
2.
définir les conditions de retour sur investissement adaptées aux types
et aux tailles des projets, dès les appels à projet et les décisions
d’engagements ;
3.
élargir le périmètre des normes de dépenses aux décaissements
annuels effectués par les opérateurs dans le cadre de la mise en
oeuvre du PIA (dotations consommables et intérêts versés au titre des
dotations non consommables)
58
;
4.
clarifier rapidement le devenir des dotations non consommables des
Idex et des Labex afin de ne pas créer d’engagements de dépenses
budgétaires pour l’État sans limitation de durée.
58
Cette recommandation est la même que celle faite par la Cour sur ce sujet dans son
rapport sur le budget de l’État en 2014.
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
Chapitre III
Une gouvernance et des méthodes
spécifiques
L’ambition du PIA et ses modalités de gestion spécifiques ont
conduit à mettre en place une gouvernance (I) et des procédures (II) très
particulières, qui, tout en ayant souvent fait preuve de leur efficacité,
méritent d’être améliorées.
I - Une gouvernance originale à rééquilibrer
Malgré la délégation à des opérateurs de la mise en oeuvre des
actions, rendue nécessaire par sa gestion extrabudgétaire, le dispositif mis
en place pour gérer le programme cherche à maintenir sa cohérence par
rapport aux axes stratégiques initiaux, issus du rapport « Investir pour
l’avenir ». À cette fin, un commissaire général à l’investissement (CGI) a
été nommé auprès du Premier ministre pour « centraliser » les
décisions (A), ce qui a placé les opérateurs au coeur du processus (B) et
affecté le rôle des ministères (C).
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
70
A - Le CGI, une structure efficace mais plus centralisée
qu’interministérielle
1 -
Une équipe resserrée fonctionnant comme une administration
de mission
Le pilotage des investissements d’avenir a été confié à une
nouvelle structure créée pour l’occasion en 2010 et rattachée au Premier
ministre, le commissariat général à l’investissement (CGI)
59
.
Ses moyens, en effectifs comme en crédits, ont été gagés à
l’origine par des « taxations » sur ceux des ministères concernés par le
PIA, le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche (MESR)
étant le plus gros contributeur. Il est composé d’une équipe resserrée de
36 personnes, essentiellement composée d’agents de catégorie A+,
partagée à égalité entre des fonctionnaires et des contractuels en
provenance du secteur privé (voir annexe n° 6 sur les moyens et les coûts
de fonctionnement du CGI).
Son
organisation
est
peu
hiérarchique
et
parcellisée,
le
commissariat étant organisé actuellement autour de 10 pôles thématiques
(dont huit pour le PIA) dirigés par des directeurs de programmes qui
disposent
d’une
très
grande
autonomie
et
de
quatre missions
transversales ; le commissaire général
60
, assisté d’un commissaire général
adjoint, est à la tête de l’organigramme. Chaque « cellule » de
l’organigramme est donc de taille très limitée, de l’ordre de deux ou
trois personnes
en
moyenne
(voir
l’organigramme
du
CGI
en
annexe n° 7).
Les dépenses directes du CGI s’élèvent à 4 M€ par an, composées
à 90 % de dépenses de masse salariale. Ces coûts directs doivent être
complétés, pour obtenir le coût complet, par un montant d’environ
600 000 € par an (dépenses immobilières, d’informatique, etc.) pris en
charge par les services support du Premier ministre.
59
Il est précisé que le décret du 22 janvier 2010 crée un « commissaire général à
l’investissement » mais pas le commissariat général.
60
Depuis le lancement du PIA1, trois commissaires généraux se sont succédé : René
Ricol (janvier 2010 – juin 2012), Louis Gallois (7 juin 2012 – avril 2014) et Louis
Schweitzer (depuis le 23 avril 2014).
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UNE GOUVERNANCE ET DES MÉTHODES SPÉCIFIQUES
71
2 -
Un rôle en matière d’investissements de l’État au-delà du
pilotage du PIA
a)
Le garant de la politique d’investissement de l’État
Le décret du 22 janvier 2010 portant création du commissariat
général à l’investissement (CGI) précise qu’il est « chargé de veiller, sous
l’autorité du Premier ministre, à la cohérence de la politique
d’investissement de l’État ». Mais, à part cette phrase, aucun élément du
décret ne précise le contenu de cette mission particulière. Ce n’est qu’à
partir de 2012 et surtout de 2013, que ce rôle a commencé à prendre de la
consistance et que la mission du CGI s’est réellement élargie à l’ensemble
des investissements de l’État et de ses établissements publics, même ceux
hors PIA, cette responsabilité du CGI étant encore souvent méconnue.
Au début de l’année 2013, le CGI a remis au Premier ministre
61
un
rapport faisant le triple constat d’une méconnaissance du portefeuille des
projets d’investissements publics à l’étude, de l’insuffisance d’évaluation
socio-économique des projets et du manque de structuration et de
transparence des décisions préalables à la réalisation d’un projet. Les
propositions de ce rapport pour remédier à ces trois failles ont été
approuvées lors du séminaire gouvernemental de février 2013, structurant
donc la nouvelle mission du CGI. Elle s’organise essentiellement autour
de la réalisation d’un inventaire systématique annuel des investissements
de
l’État
supérieurs
à 20 M€
et
de
la
systématisation
de
la
contre-expertise des projets de plus de 100 M€.
Plus récemment, à l’automne 2014, le commissaire général adjoint
à l’investissement a été chargé de coordonner la réponse française au plan
exceptionnel d’investissement de l’Union européenne (Plan Juncker).
Ces différentes missions, tout comme l’annonce d’un PIA3 à
l’horizon 2017 par le Président de la République, le 12 mars 2015,
contribuent à installer le CGI dans la durée et à lui donner un rôle central
en matière d’investissements publics de l’État, même si ses missions
d’inventaire et d’évaluation
a posteriori
sont encore un peu balbutiantes,
61
Rapport au Premier ministre du 8 février 2013, réalisé avec l’appui du CGEDD, de
l’IGF et de l’INSEE : « L’évaluation des projets d’investissements publics : état des
lieux et propositions pour une démarche homogène d’évaluation et de contre-expertise
indépendante ».
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
72
comme le souligne la Cour dans son rapport sur la situation et les
perspectives des finances publiques
de juin 2015
62
.
b)
Un pilotage du PIA globalement efficace
Le décret constitutif du 22 janvier 2010 précise les responsabilités
du CGI concernant le PIA. Il doit préparer les décisions du
Gouvernement concernant les relations de l’État avec les opérateurs,
coordonner la préparation des cahiers des charges accompagnant les
appels à projets des différents programmes et actions, ainsi que
l’instruction des projets d’investissements ; il est aussi chargé de
l’animation de l’évaluation,
a priori
et
a posteriori
, des investissements et
notamment de leur rentabilité et de la réalisation d’un bilan annuel du
PIA.
En application de ce texte, le CGI a piloté la mise en place d’un
dispositif original destiné à réaliser plus de 40 Md€ d’investissements
publics, en grande partie innovants, dans des délais relativement serrés. Il
a ainsi fait preuve d’une efficacité qui n’aurait pas été possible sans un
soutien sans faille des Premiers ministres successifs, conscients de
l’intérêt de disposer sous leur autorité directe d’un outil spécifique,
directement opérationnel et qui peut intervenir sur des montants
financiers importants.
La personnalité des commissaires généraux a également donné de
la crédibilité à ce nouvel organisme qui a eu à faire face à de nombreux
obstacles, notamment à l’hostilité des ministères qui se voyaient privés
d’une partie de leur autorité et de leurs moyens d’intervention, mais aussi
pour imposer aux opérateurs et aux autres acteurs concernés des
méthodes différentes de celles habituellement utilisées.
L’audit du CGI, réalisé par le secrétariat général pour la
modernisation de l’action publique (SGMAP) en 2013, a permis de
dresser un bilan positif de son action et de son fonctionnement (réactivité,
capacité d’innovation), tout en attirant cependant l’attention sur plusieurs
points à améliorer, notamment en matière de coordination et de
transversalité.
62
Cour des comptes,
Rapport sur la situation et les perspectives des finances
publiques : exercice 2015.
La Documentation française, juin 2015, 229 p., disponible
sur www.ccomptes.fr
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UNE GOUVERNANCE ET DES MÉTHODES SPÉCIFIQUES
73
3 -
Un meilleur équilibre à trouver entre centralisation
et interministérialité
a)
Le comité de surveillance, gardien de la doctrine initiale
Le rapport d’origine de MM. Juppé et Rocard ne prévoyait pas la
création du CGI, mais seulement celle d’un « comité de surveillance de
l’emprunt national », qui devait assister le Premier ministre, responsable
des programmes budgétaires interministériels. Composé d’une douzaine
de membres nommés pour cinq ans et constitué à parts égales de
parlementaires, de personnalités qualifiées (experts scientifiques) et de
hauts fonctionnaires des différents ministères concernés par les priorités
d’investissement retenues, il devait être présidé par le Premier ministre
qui aurait nommé une personnalité indépendante comme président
délégué. Les tâches qui lui étaient assignées étaient les mêmes que celles
assurées aujourd’hui par le CGI, en matière de préparation des décisions,
de contrôle et d’évaluation
63
.
Le comité de surveillance actuel
64
est très éloigné de cette
proposition d’origine. Présidé par MM. Juppé et Rocard, il est composé
de huit parlementaires et de huit personnalités qualifiées et il a pour
mission d’évaluer le programme d’investissement et de dresser un bilan
annuel de son exécution transmis chaque année au Parlement et au
Premier ministre.
Cette évolution entre l’organisation actuelle et celle prévue à
l’origine a fait perdre la dimension interministérielle du pilotage du
dispositif : alors que la proposition initiale reposait sur la participation des
ministères à un comité qui était en outre directement chargé de conseiller
le Premier ministre sur la mise en oeuvre du PIA, il n’y a pas aujourd’hui
d’instance qui permette d’avoir un pilotage ni même un échange organisé
et régulier associant l’ensemble des ministères concernés.
Les deux co-présidents veillent toutefois à ce que le PIA reste un
outil « interministériel », au sens où les décisions sont prises par le
Premier ministre et sont préparées par un service qui dépend de ce
dernier, le CGI. Ainsi, lorsqu’il a été décidé, à l’occasion du changement
63
Il devait assurer l’évaluation du programme, en s’appuyant sur « une future agence
indépendante d’évaluation des investissements publics ».
64
L’article 8-IV de la loi de finances du 9 mars 2010 précise le rôle et l’organisation
du comité de surveillance.
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
74
de gouvernement d’avril 2014
65
, de placer le CGI sous l’autorité du
ministre de l’économie, du redressement productif et du numérique
66
, ils
ont considéré que « ce changement institutionnel » mettait « en cause […]
la pérennité des procédures et des engagements du CGI » et ils ont
présenté leur démission
»
(lettre du 18 avril 2014). Toutefois, ils ont
accepté de poursuivre leur mandat, « à la demande du commissaire
général », comme l’indique un communiqué de presse du CGI du
20 juin 2014. Les décrets d’attribution du 12 septembre 2014 ont replacé
le CGI sous l’autorité du Premier ministre.
Les rapports annuels du comité de surveillance, tout en rappelant
les effets positifs du PIA, soulignent également régulièrement les risques
que certaines évolutions font peser sur le programme. Ainsi, le rapport de
2013 faisait apparaître la préoccupation du comité « face à un risque
croissant de sollicitation du PIA à des fins de substitution budgétaire » et
rappelait que « les exigences mises en place de gouvernance, de suivi et
d’étanchéité par rapport aux financements budgétaires doivent être
confortées ». Le rapport de 2014 reprend notamment ce point et précise
également que le PIA doit faire preuve de plus de souplesse et prendre en
compte des situations moins « traditionnelles ».
Par ailleurs, le comité revendique d’être associé plus en amont aux
décisions importantes concernant le PIA, plutôt que d’en être informé
parfois tardivement.
b)
Une animation transversale insuffisante
Ainsi, par rapport à la conception initiale, la gouvernance du PIA a
gardé sa nature centralisée, nécessaire pour maintenir la cohérence du
programme, mais a perdu une partie de sa dimension d’animation
transversale et interministérielle.
Dans un premier temps, la nécessité de mettre en place de
nouvelles méthodes de travail, souvent contre l’avis des acteurs
concernés, dans des délais souhaités les plus rapides possible, n’a pas
laissé beaucoup de place à la concertation. Aujourd’hui, en revanche, ce
manque
de
concertation
et
d’échanges
d’expériences
est
très
généralement regretté tant dans les ministères que chez les opérateurs ou
les acteurs locaux.
65
Décret n° 2014-404 du 16 avril 2014 relatif aux attributions du ministère de
l’économie, du redressement productif et du numérique.
66
Conjointement avec le ministre de l’éducation nationale, de l’enseignement
supérieur et de la recherche pour les programmes du PIA relevant de la MIRES.
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UNE GOUVERNANCE ET DES MÉTHODES SPÉCIFIQUES
75
Ce besoin d’une plus forte animation est aussi perceptible parfois
au sein même du CGI, dont le SGMAP a relevé l’hétérogénéité des
doctrines des directeurs de programmes sur des sujets pourtant
transverses (éco-conditionnalité, modalités de financements, etc.) et au fil
du remplacement des directeurs. Par ailleurs, le pouvoir des directeurs de
programme est très fort, compte tenu du rôle du CGI et de sa proximité
avec le Premier ministre, de la technicité de certains sujets traités et de la
taille limitée de chaque « cellule » au sein du commissariat. Chacun de
ses directeurs doit donc savoir garder l’équilibre entre la mission de
pilotage des opérateurs, qui disposent eux-mêmes d’une expertise qu’ils
partagent avec leurs ministères de tutelles, et sa propre expertise
personnelle, ce qui a parfois été difficile.
Après avoir assis son autorité et organisé son « écosystème »
particulier, le CGI devrait donc aujourd’hui développer son rôle
d’animateur des acteurs concernés notamment pour les phases de suivi et
d’évaluation des projets, pour lesquelles sa taille limitée ne le met pas en
situation d’assurer lui-même les actions nécessaires, compte tenu du
nombre d’opérations financées.
B - Le rôle majeur des opérateurs
Une des conséquences de la gestion extrabudgétaire du PIA est le
passage obligé par des opérateurs, qui permet d’inscrire le programme
dans la durée et de se soustraire au principe de l’annualité budgétaire et
d’échapper au risque d’annulation de crédits inutilisés pour cause de
régulation budgétaire.
Par ailleurs, en termes opérationnels, la gestion du PIA par des
opérateurs permet une mise en oeuvre rapide du programme avec des
organismes existants, ce qui devrait réduire les coûts de fonctionnement
d’ensemble par rapport à la création de nouvelles structures
ad hoc.
Ce recours aux opérateurs a nécessité de modifier les règles de
gouvernance habituelles (1) et d’adapter les missions et les moyens de
chacun aux types d’opérations qui leur sont confiées (2) pour des coûts
relativement limités, mais difficiles à calculer précisément, parce que très
éclatés entre les acteurs (3).
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
76
1 -
Une pratique qui affecte la gouvernance des opérateurs
Le recours à des organismes existants a probablement simplifié la
mise en oeuvre du PIA par rapport à la constitution de structures nouvelles
ad hoc,
mais il a nécessité des modifications substantielles tant dans leur
mode de gouvernance que dans leurs modalités d’action et de
fonctionnement.
Pour garder un pilotage fort de l’État et maintenir la cohérence
avec les principes et les objectifs initiaux, l’article 8-II de la loi de
finances rectificative du 9 mars 2010 organise un mode de gestion
spécifique des crédits du PIA par les opérateurs, distinct des règles
habituelles de fonctionnement de leur tutelle.
Pour chaque action du PIA confiée à un opérateur, une convention
doit être signée entre l’État et l’organisme gestionnaire, pour une durée
inférieure ou égale à 10 ans, voire 15 ans pour le PIA2, et publiée au
Journal officiel
. En pratique, les conventions sont signées
67
par le Premier
ministre, les ministres qui assurent la tutelle habituelle de l’organisme et
le représentant de celui-ci.
Ces conventions doivent préciser les objectifs à atteindre et les
indicateurs choisis pour mesurer les résultats, les modalités d’instruction
des dossiers, d’utilisation des fonds, de suivi et d’évaluation de la
rentabilité des projets et l’organisation comptable mise en place pour
assurer un suivi séparé des opérations et des paiements faits au titre du
PIA. Ces conventions sont structurées à partir d’un cadre et d’un plan
identique qui en facilitent la lecture et la comparaison. Elles prévoient
notamment le rythme d’engagement et de paiement des crédits concernés
ainsi que « la plus-value des actions du PIA » en replaçant l’action dans
son contexte.
Ces conventions ne font pas référence aux organes de gouvernance
de l’opérateur, notamment à son conseil d’administration dont il n’est pas
prévu explicitement l’information, ni sur les projets de convention ni sur
les activités relatives aux PIA
68
. En pratique, toutefois, les conseils
d’administration sont en général informés par les dirigeants du
déroulement des actions du PIA dont ils ont la charge.
67
Après transmission aux commissions des finances de l’Assemblée nationale et du
Sénat, comme indiqué précédemment.
68
Seule la Caisse des dépôts et consignations (CDC), du fait de son statut particulier,
fait l’objet d’un traitement différent ; les projets de convention la concernant sont
préalablement soumis à l’avis de sa commission de surveillance qui est également
régulièrement informée du déroulement des actions PIA de la Caisse.
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UNE GOUVERNANCE ET DES MÉTHODES SPÉCIFIQUES
77
En
revanche,
ces
conventions
prévoient
une
organisation
spécifique des relations entre les acteurs, résumée en générale dans un
tableau, qui précise, pour chaque étape de la réalisation de l’action
69
, la
répartition des rôles entre le CGI et le Premier ministre, les ministères
concernés par l’action, l’opérateur, un comité de pilotage et parfois un
comité d’instruction
ad hoc
.
Ainsi, la gestion des actions du PIA à travers les opérateurs
modifie-t-elle sensiblement les règles de gouvernance de ces derniers :
-
le degré d’autonomie laissé à l’opérateur est souvent bien moindre
que pour ses actions traditionnelles, le rôle du CGI relevant moins
d’une posture de « tutelle » que de celle d’un donneur d’ordres. Les
opérateurs regrettent souvent, par exemple, de ne pas être associés
aux choix et à la définition des actions suffisamment en amont ;
d’une manière générale, quel que soit le dispositif mis en oeuvre,
c’est toujours le CGI (à travers les décisions du Premier ministre) qui
décide en dernier ressort ;
-
parallèlement, la relation avec les ministères de tutelle est modifiée,
puisque leurs pouvoirs sont affaiblis sur cette partie de l’activité de
l’organisme dont ils exercent la tutelle (voir C ci-après) ;
-
les opérateurs ne sont pas responsables de la décision de
financement, qui relève du Premier ministre et peut donc
éventuellement être prise sans leur accord, si ce n’est explicitement
contre leur avis, alors qu’ils sont les signataires des conventions avec
les bénéficiaires finaux, et chargés de suivre la mise en oeuvre des
projets comme d’en faciliter l’évaluation : en cas d’avis divergent sur
une décision, cette situation ne responsabilise pas les opérateurs sur
les résultats à obtenir.
Tous ces éléments font que les opérateurs du PIA ont souvent eu
du mal à se positionner dans ce jeu d’acteurs qui semble toutefois
s’organiser et se pacifier avec le temps et l’expérience, même s’il reste
encore des difficultés pour certaines actions.
69
Ces étapes varient selon les actions ; elles peuvent concerner notamment la
préparation des cahiers des charges des appels d’offres, les modalités d’examen et de
sélection des projets, de contractualisation avec les bénéficiaires, de suivi des projets
et de définition du processus d’évaluation.
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
78
2 -
Des réalités très diverses et une grande capacité d’adaptation
a)
De la recherche de l’expertise à la sous-traitance de la gestion
La loi de finances rectificative du 9 mars 2010 précise le type
d’organismes auxquels peut être confiée la gestion des fonds du PIA. Il
s’agit de la Caisse des dépôts et consignations (CDC), de l’ANR et « des
autres établissements publics de l’État et des sociétés dans lesquelles
l’État détient directement et indirectement une majorité du capital ou des
droits de vote ». Leur liste est arrêtée par décret et a été modifiée à
plusieurs occasions ; leur nombre est passé de 10 en 2010 à 12 en 2015
70
.
Malgré un effort d’homogénéisation de la méthode et des cadres de
contractualisation qui donne le sentiment d’une démarche unifiée
reposant sur l’expertise technique des opérateurs, en pratique, leur rôle
varie sensiblement selon les actions et selon leurs compétences. On peut
définir plusieurs catégories en fonction des missions qui sont réellement
confiées aux opérateurs, et qui ne reposent que partiellement sur leur
expertises techniques, certains opérateurs pouvant appartenir à différentes
catégories selon les actions menées
71
:
-
les opérateurs qui apportent leurs expertises thématiques (environ
7 % des crédits du PIA1 et 12 % des crédits du PIA2) : c’est le cas le
plus évident, qui est souvent considéré comme généralisé, alors qu’il
est finalement relativement limité ; il consiste à s’appuyer sur
l’expertise thématique et technique de l’opérateur pour mettre en
oeuvre une action. L’Ademe en est le représentant emblématique
mais c’est aussi le cas de l’Andra et de l’Anru, pour sa gestion du
programme « ville durable et solidaire » du PIA2.
-
les opérateurs qui apportent leur expertise financière et souvent leurs
outils de financement (environ 15 % du PIA1 et 24 % du PIA2) :
cette
catégorie
concerne
essentiellement
la
BPI,
dans
le
prolongement des actions d’Oséo en matière de soutien à
l’innovation, en particulier au travers de prêts, mais aussi la CDC, en
tant qu’investisseur dans certaines actions, comme France Brevets et
les SATT.
70
Le nombre des opérateurs est passé de 10 à l’origine (LFR du 9 mars 2010 et décret
du 4 mai 2010) à 12 aujourd’hui par l’ajout, en 2013, de l’Agence de services et de
paiement (ASP) puis de FranceAgriMer, en 2014.
71
L’annexe n° 8 présente chaque catégorie en détail.
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UNE GOUVERNANCE ET DES MÉTHODES SPÉCIFIQUES
79
-
les opérateurs qui assurent la gestion administrative des actions,
faute d’opérateurs spécialisés sur les sujets à traiter (environ 14 % du
PIA1 et 7 % du PIA2) : pour plusieurs actions, le choix de
l’opérateur n’a pas reposé prioritairement sur son expertise technique
ou financière, mais plutôt sur sa capacité à gérer les procédures
administratives, juridiques, financières et comptables des actions qui
lui sont confiées. On peut classer dans cette catégorie la CDC pour
les actions concernant le numérique ; c’est aussi le cas de l’Anru
pour ses actions sur les internats, par exemple, et de l’ASP ;
-
les opérateurs qui gèrent la sélection, la contractualisation et la mise
en oeuvre financière des actions (54 % du PIA1 et 34 % du PIA2) :
cette catégorie gère le volume de crédits le plus important car elle
comprend en particulier l’ANR, dont le rôle pour le PIA consiste
essentiellement à organiser les procédures de sélection et à gérer les
contractualisations avec les porteurs de projets retenus par le Premier
ministre ;
-
les opérateurs qui gèrent en direct leurs propres projets (environ 5 %
du PIA1 et 13 % du PIA2) : c’est le cas du CEA pour le RJH et
Astrid ainsi que pour les actions relevant de la défense ; il en est de
même pour les activités du CNES et de l’Anah (programme « habiter
mieux ») ;
-
les opérateurs « écrans » de l’administration (environ 5 % du PIA1 et
18 % du PIA2) : dans certains cas, le passage par les opérateurs est
uniquement justifié par la nécessité de ne pas faire traiter en direct
les opérations par l’administration concernée, compte tenu de la
gestion extrabudgétaire qu’il a fallu mettre en place pour sortir les
crédits du PIA de la contrainte budgétaire (cf. chapitre II). C’est le
cas notamment de l’Onera pour l’action « recherche dans le domaine
aéronautique » qui sert en fait de « paravent » à la DGAC,
notamment pour le financement des avances pour l’A350. De même,
le financement de l’action Nano2017 par le PIA a nécessité de faire
transiter
ce
financement
par
un
opérateur,
la
CDC,
dont
l’intervention se borne à un unique versement annuel au profit de
STMicroelectronics
72
.
La capacité d’adaptation du PIA et de ses méthodes est visible à
travers la diversité des solutions adoptées en fonction du type d’action à
mettre en oeuvre et des compétences thématiques ou « métiers » des
opérateurs retenus. Toutefois, l’objectif visé d’une mise en oeuvre rapide
n’est pas toujours atteint (voir II ci-après).
72
Dans ces deux cas, l’opérateur à qui les crédits du PIA ont été versés les transfère
dans un fonds de concours qui vient directement abonder les crédits dont disposent les
administrations concernées.
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
80
b)
Une adaptation des moyens et des compétences des opérateurs
Les actions du PIA constituent en règle générale
73
un mode
d’intervention souvent innovant et se présentant sous une forme différente
de celle des actions relevant de la mission habituelle de chaque opérateur.
Ceci a nécessité de leur part un effort d’adaptation parfois important, tant
dans leur gouvernance que dans leurs méthodes d’intervention. Ils ont,
dans l’ensemble, su apporter de la souplesse à une action administrative
dont on relève régulièrement la lourdeur et la rigidité.
Il leur a souvent fallu recruter de nouveaux personnels à la fois
pour gérer des actions dont la taille, par rapport à l’activité habituelle de
l’opérateur peut être significative (Ademe, ANR notamment), mais aussi
pour se doter de compétences nouvelles avec des personnels ayant de
nouveaux profils : le recrutement de personnels pour renforcer les
compétences de l’opérateur pendant la durée du PIA est possible du fait
de statuts en général plus « flexibles » que dans les administrations mais
pose, dans certains cas, la question de la pertinence du maintien de ces
types de compétences après le PIA.
Dans d’autres cas, ces problèmes ont pu trouver une solution grâce
à la coopération des opérateurs qui permet de mieux utiliser les
compétences de chacun : Andra/ANR pour les AAP, Ademe/Bpifrance et
Ademe/FranceAgriMer, CDC/Bpifrance pour la gestion de certains
fonds
74
. Ce recours à un sous-opérateur n’est pas neutre en termes de
coût, de temps et de complexité administrative, mais peut être de bonne
gestion pour acquérir des compétences dont l’usage est ponctuel ou n’a
pas vocation à être durable. C’est le cas pour l’Andra, par exemple, qui a
signé une convention avec l’ANR pour la gestion de l’appel à projets
relatif aux déchets issus du démantèlement, décidé en 2014.
Le PIA a, de ce fait, semble-t-il, conforté le rôle des opérateurs
dans la mise en oeuvre des politiques publiques, même si leur expertise
pourrait parfois être mieux utilisée. Toutefois, dans le prolongement des
constats faits dans le chapitre II concernant les débudgétisations,
l’utilisation des opérateurs comme « écrans » derrière lesquels se cachent
les administrations concernées devrait être proscrite ; elle n’est que la
mise en évidence de la débudgétisation des crédits qui sont ainsi gérés.
73
Ce n’est toutefois pas le cas pour les opérateurs qui mettent en oeuvre leurs propres
projets (CEA, CNES, Anah notamment) ou pour la BPI, notamment pour les actions
de distribution de prêt ou de gestion de fonds.
74
Cette collaboration est encadrée par une convention, généralement signée entre les
deux opérateurs concernés, ou tripartite avec l’État.
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UNE GOUVERNANCE ET DES MÉTHODES SPÉCIFIQUES
81
3 -
Des conséquences variables en termes de frais de gestion
a)
Une grande disparité entre opérateurs
Les modalités de prise en charge des frais de gestion des
opérateurs sont définies dans les conventions signées avec l’État. Elles
varient beaucoup entre opérateurs et même au sein des opérateurs suivant
les actions. Les frais de gestion dépendent en effet de la procédure de
sélection des projets à financer, du nombre et de la complexité des
dossiers à traiter, du type de financement mis en place, etc. Par ailleurs,
les plafonds de frais de gestion étant généralement fixés sous forme de
pourcentage des fonds dédiés à l’action, l’existence de coûts fixes plus
facilement amortissables pour une action de grande ampleur est
également prise en compte.
On peut ainsi distinguer plusieurs types de prise en charge des frais
de gestion engendrés par les actions PIA (voir annexe n° 9) :
-
la prise en charge des seules dépenses hors personnel par le PIA (cas
de l’ANR et de l’Ademe) ;
-
la prise en charge de l’intégralité des coûts par le PIA, y compris les
frais de personnel (cas notamment de certaines actions de la CDC et
de la BPI, de l’Onera, de l’Anru et de l’ASP) ;
-
la prise en charge des frais de gestion par les opérateurs qui gèrent
directement leurs propres projets (cas du CEA, du CNES pour ses
activités civiles, de l’Anah, de la BPI pour les actions prêts).
Globalement, le montant des frais de gestion pris en charge par les
enveloppes du PIA est estimé à près de 140 M€ pour la gestion des
crédits du PIA1, dont plus de 60 % pour les actions confiées initialement
à la CDC, alors qu’elles ne représentent qu’un peu plus de 25 % du
montant de l’enveloppe disponible (intérêts + DC) du PIA1. Pour le
PIA2, il n’est pas encore possible de procéder à un chiffrage précis,
certaines conventions financières n’étant pas encore signées à la date de
rédaction du rapport, notamment celle entre l’État et l’Ademe.
b)
Un coût total difficile à chiffrer avec précision
À ces frais pris en charge par le PIA, s’ajoutent ceux, moins bien
chiffrés, à la charge des opérateurs, qui dépendent de la catégorie dont ils
relèvent. Il s’agit essentiellement des frais de personnel de ceux pour
lesquels ces dépenses ne sont pas prises en charge par le PIA (ANR,
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
82
Ademe, Andra, Anru)
75
. Ces coûts de personnels sont estimés pour la
gestion du PIA1 à environ 100 M€. Pour estimer le coût total de gestion
du PIA par les opérateurs, il faut donc ajouter ces coûts de personnel aux
frais de gestion pris en charge par le PIA (140 M€), ce qui donne un coût
total de 240 M€ pour la gestion du PIA1 par les opérateurs, en
considérant que les coûts supportés par les opérateurs qui gèrent leurs
propres projets ne sont pas significatifs.
Au-delà de cette estimation du coût « direct » du PIA pour les
opérateurs, certains éléments ne sont aujourd’hui pas chiffrables :
-
les modalités de prise en charge des frais de gestion sont fixées pour
la durée des conventions entre l’État et les opérateurs. Cependant un
certain nombre de projets nécessiteront un suivi de la part des
opérateurs sur des périodes plus longues, notamment pour gérer les
retours financiers attendus
76
. Si cette phase de suivi sera moins
génératrice de frais de gestion, il n’en demeure pas moins que leur
estimation et leur prise en charge semblent très peu encadrées à ce
jour. Sauf évolution des conventions sur ce point, ils seront donc à la
charge des opérateurs, mais aucun chiffrage ne semble disponible
aujourd’hui.
-
au-delà des coûts de gestion refacturés par les opérateurs (frais de
gestion interne ou recours à une expertise extérieure), s’ajoutent des
frais de gestion de « second niveau ». Leur suivi et leur chiffrage
exhaustif sont souvent difficiles. Il s’agit d’une part de la
rémunération des sociétés gestionnaires des fonds, lorsque le
gestionnaire n’en est pas l’opérateur et de la rémunération des fonds
de fonds, qui ne sont pas chiffrées dans les conventions, ces
dernières renvoyant aux règlements des fonds eux-mêmes
77
. D’autre
part, dans le domaine de la recherche, la réalisation des projets
retenus par le PIA engendre des frais de structure pour les
établissements hébergeurs d’équipes (Labex, Idex par exemple) qui
75
Par ailleurs, certains opérateurs pour lesquels ces frais sont pris en compte par le
PIA considèrent que l’ensemble de leurs frais n’est pas couvert ; c’est le cas
notamment de la CDC, mais les montants concernés restent limités.
76
Dans le domaine aéronautique par exemple, la future convention pour l’hélicoptère
X6 restera en application jusqu’en 2066 (soit 44 ans après les premières livraisons
prévues en 2022).
77
Ces montants peuvent être significatifs et représenteront plusieurs dizaines de
millions d’euros sur 10 ans. Ainsi, la convention initiale de l’action « French Tech »
du PIA2 prévoit une rémunération de Bpifrance investissement, en tant que
gestionnaire de fonds, à hauteur de 8,1 % des fonds gérés (200 M€) soit 16 M€
environ (pour toute la durée de la convention) de coûts de gestion supplémentaires
n’entrant pas formellement dans l’enveloppe des coûts de gestion.
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UNE GOUVERNANCE ET DES MÉTHODES SPÉCIFIQUES
83
étaient, à l’origine, censés être couverts par des frais de gestion de
4 %
78
. Ce pourcentage paraissant globalement trop faible par rapport
aux besoins et aux pratiques de l’ANR hors PIA (frais de gestion de
4 % auxquels s’ajoutent un préciput de 11 %), ces frais de gestion
ont été fixés à 8 % à compter du 1
er
janvier 2014 pour les Idex et les
Labex, ce qui reste inférieur à la demande de la DGRI et de l’ANR
qui souhaitaient les voir portés à 15 %. Bien qu’il n’existe pas de
suivi global consolidé de ces frais de gestion au niveau du CGI, ils
peuvent cependant être évalués à environ 200 M€.
C - L’affaiblissement du rôle des ministères
Le PIA a été globalement conçu pour changer la pratique
habituelle en matière d’investissements publics, ce qui a pour
conséquence de réduire le rôle des acteurs « traditionnels » que sont les
ministères (1), même si leur intervention peut être sensiblement différente
selon les types d’actions menées (2) ; à l’avenir, l’évolution du PIA
nécessite une réflexion et une adaptation de la posture des administrations
centrales (3).
1 -
Un programme qui minimise leur rôle de manière générale
Sur
l’ensemble
de
la
chaîne
de
décision
en
matière
d’investissements de l’État, le PIA bouleverse les habitudes et fait évoluer
le rôle de chacun, en particulier celui des ministères, qui sont, en temps
normal, les acteurs principaux dans ce domaine, mais dont le PIA affaiblit
significativement le rôle :
-
en amont, la réflexion stratégique a été confiée en 2009 à une
commission qui réunissait une vingtaine de personnalités qualifiées
(économistes, énergéticiens, écologistes, industriels essentiellement)
sous la présidence de deux hommes politiques. Ce sont les axes du
rapport de cette commission qui ont été presque intégralement
adoptés pour structurer le PIA, sans référence explicite aux exercices
stratégiques qui pouvaient être en cours dans les ministères, par
exemple, et sans efforts particuliers pour les y intégrer ;
78
Cour des comptes,
Rapport public thématique : Le financement public de la
recherche, un enjeu national.
La Documentation française, juin 2013, 283 p.,
disponible sur www.ccomptes.fr
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
84
-
l’organisation du dispositif de mise en oeuvre du PIA, partagé entre
les opérateurs et le CGI, ne laisse pas beaucoup de place aux
ministères. Ils sont « privés » de la gestion directe des crédits
d’investissements de l’État qui leur revient habituellement, même
lorsqu’ils la délèguent à des opérateurs, puisque les règles de tutelles
habituelles ne sont pas appliquées (cf. B-1-a) et que les conseils
d’administration, dans lesquels ils sont majoritaires, ne sont pas des
organes décisionnels dans le cas du PIA ;
-
l’outil utilisé pour associer les ministères au PIA est le comité de
pilotage, dont la composition est définie pour chaque action dans les
conventions et qui réunit les ministères concernés, l’opérateur et le
CGI. Ces comités donnent leur avis sur les différentes étapes clés de
l’action, sont informés de son déroulement et sont souvent chargés
d’organiser son évaluation. Ils n’ont toutefois pas le pouvoir de
décision, même si leur avis est généralement suivi par le CGI. Ils ont
aussi, souvent, une dimension interministérielle, puisqu’ils réunissent
généralement plusieurs ministères concernés par un même sujet
79
. Le
ministère en charge de la thématique de l’action en assure, la plupart
du temps, la présidence ;
-
la prise de décision leur échappe, puisqu’elle revient, pour tous les
actes de la procédure, de l’approbation des conventions à celle des
cahiers des charges des appels à projet jusqu’à la décision finale du
choix et du financement des projets eux-mêmes, au Premier ministre
sur la base des propositions faites par le CGI.
Au-delà de ces aspects institutionnels et d’organisation des
pouvoirs, le PIA a été une cause de frustration pour les ministères, plus ou
moins bien surmontée désormais, pour deux raisons différentes : d’une
part, alors que des sommes souvent très significatives sont investies dans
des projets du PIA, ils sont eux-mêmes soumis à la régulation budgétaire
et ils voient diminuer leur propres budgets, ce qui les rend encore moins
« visibles » pour les différents acteurs ; d’autre part, la terminologie
utilisée pour le PIA (recherche de l’excellence, investissement d’avenir,
etc.) pourrait être interprétée comme disqualifiant leur propre action au
regard de ces critères.
79
Cette interministérialité est très forte dans certains domaines, notamment ceux
relevant de l’écologie, de l’énergie et du développement durable ; elle est moins
évidente pour les actions relevant du domaine de la recherche : ainsi les comités de
pilotage des actions Idex, Labex et Equipex ne comprenaient jusqu’en juillet 2014 que
des représentants du ministère de la recherche et de l’enseignement supérieur. Depuis,
la direction générale des entreprises est membre du comité de pilotage des Idex/I-site.
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UNE GOUVERNANCE ET DES MÉTHODES SPÉCIFIQUES
85
2 -
Des situations très différentes selon les actions
Ce constat général ne s’applique cependant pas de la même façon à
tous les ministères, leur implication étant la plupart du temps inversement
proportionnelle au degré d’autonomie laissé à l’opérateur de l’action.
Ainsi, tout comme pour les opérateurs, il est possible de classer le rôle
des ministères en plusieurs catégories, même si ce rôle a tendance à
évoluer dans le temps. Cinq cas peuvent être identifiés (voir annexe
n° 10) :
-
des ministères « pilotes » de l’action, lorsque l’opérateur n’est qu’un
« écran », c’est-à-dire lorsque le recours à un opérateur est rendu
obligatoire par l’utilisation du PIA. C’est le cas notamment de la
DGAC et de la DGA dans le domaine de l’aéronautique (action
Onera) et de la DGE pour le projet Nano2017, mais aussi des actions
qui
relèvent
plus
des
dépenses
de
fonctionnement
que
d’investissements (voir annexe n° 5) ;
-
des ministères au rôle affaibli, lorsque l’opérateur a une expertise
thématique forte : ils sont plus consultés et associés en amont des
décisions sur les thématiques à soutenir, notamment à travers les
comités de pilotage, qu’ils n’interviennent dans la mise en oeuvre en
aval. C’est notamment le cas de la DGEC ou de la DGPR vis-à-vis
de l’Ademe ;
-
des ministères au rôle peu modifié, lorsque les actions sont à
dominante financière : leur situation est relativement semblable à la
précédente, mais cela ne constitue pas un changement par rapport
aux relations habituelles ministère/opérateur, ce positionnement étant
intrinsèque au type d’actions menées, peut-être un peu exacerbé du
fait de la présence du CGI. C’est notamment le cas des actions de
prêts gérées par la BPI ou encore de certaines interventions en fonds
propres,
via
des fonds de fonds ;
-
des ministères impliqués mais sans pouvoir de décision lorsque
l’opérateur assure essentiellement la gestion administrative et
financière d’actions du PIA qui représentent une part très importante
des moyens de la politique publique à mener ; les ministères
cherchent alors à être très impliqués dans leur mise en oeuvre soit
comme pilote, soit aux côtés d’autres acteurs, mais le décisionnaire
final reste le CGI ; c’est le cas notamment du MESR pour les actions
gérées par l’ANR dans le domaine de la recherche et de
l’enseignement supérieur. Aussi les relations entre le ministère et le
CGI n’ont pas toujours été faciles, à la fois pour des problèmes de
fond (visions différentes des actions à mener) et de forme
(affirmation du rôle de chacun), le premier essayant d’assurer une
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
86
certaine continuité avec les actions passées et les conséquences
futures du PIA, le second étant en charge uniquement de la mise en
place du PIA dans le respect des principes initiaux de recherche de
l’excellence et de l’innovation ;
-
des ministères dans un positionnement proche de celui d’une tutelle
ordinaire : lorsque les actions du PIA complètent des actions déjà
existantes des opérateurs financées par des crédits du budget général,
ou même s’y substituent totalement, le rôle de tutelle des ministères
est peu affecté. C’est le cas notamment de la majeure partie des
actions du CEA ou du programme « Habiter Mieux » de l’Anah.
3 -
Des évolutions nécessaires
Le positionnement des ministères et plus globalement le partage
des rôles entre les trois parties prenantes (CGI, opérateurs, ministères) ont
soulevé des difficultés, l’acceptation réciproque des responsabilités de
chacun ayant nécessité un certain temps d’adaptation. Certains ont su,
mieux que d’autres, utiliser le dispositif du PIA mais il semble
globalement que les relations soient en voie d’amélioration. Toutefois,
plusieurs évolutions sont nécessaires pour mieux organiser ces relations et
permettre une gouvernance d’ensemble plus efficace.
Une meilleure coordination interministérielle
Comme souligné précédemment (I-3), une action d’animation plus
interministérielle et réellement transversale du CGI serait très utile. Elle
permettrait une meilleure acceptation du PIA par les ministères, mieux
associés à la démarche globale sur laquelle repose le programme.
Une meilleure coordination interne dans chaque ministère
Au sein même des ministères, l’animation interne autour des
actions du PIA fait souvent défaut, même pour ceux qui sont concernés
par de nombreuses actions. On constate souvent à la fois une absence de
vision transversale des actions du PIA concernant chaque ministère et un
manque d’organisation adéquate en interne.
D’une manière générale, les moyens mobilisés par les ministères
pour le suivi du PIA sont souvent limités et surtout très mal identifiés.
Certains ministères se démarquent toutefois, notamment le MESR qui
s’est organisé dès le lancement des actions, avec notamment la mise en
place d’un comité de pilotage global (MESR/ANR/CGI) sur une base
hebdomadaire, présidé par le directeur de cabinet du MESR, afin de
coordonner l’action des différentes parties prenantes. Pour les autres
ministères, des changements commencent à être perceptibles, motivés
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UNE GOUVERNANCE ET DES MÉTHODES SPÉCIFIQUES
87
notamment par le risque de pérennisation du PIA, qui oblige les
ministères à s’organiser dans la durée, notamment à la DGE, à la DGEC
et au CGDD.
Le suivi des opérations du PIA
Les rôles respectifs du CGI et des ministères dans le suivi des
actions du PIA restent à préciser. La taille et le mode de fonctionnement
du CGI ne sont pas adaptés à un travail de « masse » comme celui que
représente le suivi des très nombreux projets financés par le PIA. Cela
pourrait conduire à une plus grande implication des ministères sur cette
nouvelle phase du programme, pour mobiliser les opérateurs et tirer le
meilleur profit des actions menées.
La cohérence avec les autres outils de la politique publique
Chaque ministère a aussi en charge la cohérence des politiques
publiques de son domaine, dont le PIA fait partie. Toutefois, les actions
du PIA ont souvent été volontairement dimensionnées et pensées avec
une volonté de bousculer le système et les dispositifs en place,
généralement en dehors de toute stratégie préexistante, ce qui ne facilite
pas la cohérence des politiques publiques.
Ainsi, dans le domaine de la recherche, en particulier, la direction
générale de la recherche et de l’innovation (DGRI) a-t-elle récemment
mis en place un nouveau comité opérationnel consacré à la stratégie
nationale de la recherche. Ce comité inclut notamment toutes les
directions d’administration centrale en charge de la recherche, les
différents opérateurs concernés et la CGI. En intégrant le CGI au sein de
cette instance, la DGRI reconnaît le rôle joué par le PIA dans la mise en
oeuvre de la stratégie nationale de recherche tout en manifestant le souhait
qu’il en soit bien une composante.
Tensions budgétaires au sein des ministères
Comme indiqué précédemment (chapitre I), le PIA s’est substitué à
une partie des investissements budgétaires de l’État, réduisant, dans
certains secteurs, les moyens d’action des ministères, en dehors du PIA ;
ils n’ont donc plus la même capacité de soutien des politiques publiques
dont ils ont la charge, lorsque leurs investissements ne relèvent pas des
priorités thématiques ni de la logique d’intervention (innovation,
opérateurs, etc.) du PIA. Par ailleurs, le besoin de financement des
conséquences budgétaires à terme des projets soutenus par le PIA, lorsque
le programme sera terminé (cf. chapitre II – II-C-3), risque de poser
problème s’il n’est pas anticipé.
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
88
II - Des procédures à simplifier ou à préciser
A - Des procédures génératrices de délais
Les procédures mises en place pour le PIA sont lourdes : appels à
projets, sélection par des jurys, avis du comité de pilotage pour une
décision finale revenant au CGI, soumission à l’arbitrage interministériel
des décisions même pour des montants limités, etc. Ces différentes étapes
sont génératrices de délais qui s’additionnent (1) ; des mesures
d’amélioration sont possibles (2), même si la qualité de certaines actions
nécessite aussi de savoir « prendre son temps ».
1 -
Des délais qui s’accumulent à chaque étape
Il peut se passer de longs mois et même parfois plusieurs années
entre le lancement d’une action et le début de réalisation des projets qui
vont la mettre en oeuvre. En effet, malgré l’objectif d’une réalisation
rapide qui sous-tend le recours aux opérateurs, les étapes à franchir
successivement sont nombreuses avant qu’un projet puisse aboutir,
notamment quand il faut passer par des appels à projets
80
:
- la signature des conventions avec les opérateurs : l’exemple du
PIA2 (hors défense) est à ce titre révélateur. Les grands types de dépenses
à financer avec ce nouveau PIA ont été définis en septembre 2013 alors
que les premiers appels à projets (AAP) n’ont vu le jour que fin 2014 et la
grande majorité uniquement en 2015. Ce constat est le résultat d’un
processus de conventionnement particulièrement long, puisque le PIA2 a
été voté en LFI 2014 et que la plupart des conventions n’ont été signées
que fin 2014, alors que, pour le PIA1 voté en LFR en mars 2010, elles
étaient en grande partie signées entre juillet et octobre 2010. Ce délai
pour le PIA2 est imputable, en partie, aux divers redéploiements qui ont
eu lieu avant même la mise en oeuvre des actions ;
- le lancement des appels à projet : lorsque la mise en oeuvre de la
convention passe par des AAP, les délais sont liés à la préparation de
leurs cahiers des charges (en général, préparés par l’opérateur avec le
80
Les analyses suivantes concernent essentiellement les actions passant par des appels
à projets ; les autres actions peuvent être mises en oeuvre avec des délais plus courts,
en général.
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UNE GOUVERNANCE ET DES MÉTHODES SPÉCIFIQUES
89
CGI et présentés au comité de pilotage pour avis avant acceptation par le
CGI) et à la préparation du mode de sélection (constitution des jurys,
etc.). Les délais de réponse aux AAP sont variables, mais toujours de
plusieurs mois ;
- l’instruction et la décision : dans cette phase, la recherche de
l’excellence induit nécessairement des délais : les jurys ou les comités
d’experts examinent les dossiers déposés, proposent une sélection qui est
examinée par le comité de pilotage avant que le Premier ministre ne
prenne les décisions définitives. Le SGMAP, qui a procédé à un audit des
procédures
de
l’Ademe
en
2013,
souligne
que
les
procédures
d’instruction appliquées (neuf mois en moyenne) ne sont pas modulées en
fonction de la taille des projets ni des enjeux ;
- la contractualisation avec les bénéficiaires : le processus de
contractualisation peut être durablement ralenti pour diverses raisons, les
principales difficultés étant le manque de maturité de certains projets
retenus, la coordination à réaliser des différents partenaires autour de
projets souvent lourds et complexes, la recherche des cofinancements et
la négociation des conditions de retours financiers. Par ailleurs, la
notification à la Commission européenne pour les projets dépassant un
certain seuil d’aide peut durer entre 6 et 12 mois. En outre, pour le PIA1,
cette phase de contractualisation a été particulièrement délicate pour
l’ANR et l’Ademe qui ont dû faire face à un flux de dossiers très
abondant en 2011-2012 ;
- le décaissement : le laps de temps entre la contractualisation et les
premiers décaissements n’est pas toujours représentatif du degré de
réalisation d’un projet. En effet pour certaines procédures, le premier
versement est automatique après la contractualisation, pour d’autres, les
versements ne peuvent se faire que sur justificatif de réalisation des
dépenses ; ils peuvent même être à l’initiative du porteur de projets, qui
peut alors décider d’attendre la fin d’une phase pour effectuer la première
demande de financement. Il faut aussi que les dossiers soient complets, ce
qui peut poser des difficultés pour certaines actions dont les bénéficiaires
sont des associations, par exemple.
L’empilement de ces différentes étapes engendre de manière quasi
automatique de longs délais de mise en oeuvre des actions. Ils ont été
encore allongés par diverses pratiques spécifiques qui ne sont pas
forcément critiquables, comme l’élaboration de feuilles de route avant le
lancement des appels à projets ou des processus de présélections pour
l’Ademe.
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
90
En revanche, le fait d’utiliser le PIA pour financer certaines actions
ajoute des étapes qui n’ont pas d’autres raisons d’être que de permettre ce
type de financement : c’est notamment le cas, lorsque les opérateurs ne
sont que les « écrans » de l’administration, comme pour l’Onera avec la
DGAC ou Nano2017 avec la DGE. Mais c’est également vrai, lorsque
l’opérateur gère directement ses propres projets, le passage par le PIA
ayant pour conséquences de multiplier les instances consultatives et les
opérations administratives (
reporting
, notamment) par rapport au mode
de financement ordinaire.
Toutefois, l’existence de délais relativement longs pour certaines
phases peut être nécessaire pour s’assurer de la qualité des projets
retenus, notamment s’agissant de la sélection de projets innovants et de
rupture. Les délais de montage et de sélection de ces derniers sont en
général allongés par rapport à ceux des actions visant à soutenir des
projets plus classiques, afin de garantir l’excellence des choix et d’éviter
de ne financer que des projets déjà « sur étagères », non mis en oeuvre
faute de financement jusqu’alors, ce qui ne serait pas un gage de qualité.
La volonté d’engager au plus vite les enveloppes peut donc se révéler
parfois contradictoire avec l’objectif initial poursuivi.
Il n’en demeure pas moins que des délais trop longs, notamment
pour les phases administratives, sont, à l’inverse, préjudiciables aux
projets ; un juste équilibre doit donc être trouvé.
2 -
Une simplification des procédures à poursuivre
Certains défauts de procédures ont été identifiés et des
améliorations
ont
déjà
été
apportées
permettant
de
réduire
considérablement les délais. Ainsi, dans le cadre du « concours mondial
d’innovation » lancé au titre du programme de soutien aux innovations
majeures
(PSIM-300 M€)
la
première
phase
de
sélection,
dite
d’amorçage, a permis de sélectionner 110 projets en six semaines pour un
montant d’aide maximale de 200 000 €.
De manière plus systématique, un travail important pour réduire les
délais a commencé dès 2012, la première année de mise en oeuvre (2011)
s’étant révélée particulièrement critique du fait des volumes des
premières contractualisations, parfois très importants pour les gros
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UNE GOUVERNANCE ET DES MÉTHODES SPÉCIFIQUES
91
opérateurs
81
. Parmi les améliorations mises en place, notamment suite aux
audits menés par le SGMAP à l’Ademe et au CGI, on peut citer :
la préparation de conventions types et d’accompagnement des
porteurs dans la phase de contractualisation par des réunions avec
les porteurs de projets ;
la signature d’une convention par projet et non par partenaire ;
le suivi en comité de pilotage de l’avancée et de la réception des
conventions à valider par le CGI (action « ville de demain ») ;
la suppression de la phase de présélection et préinstruction des
dossiers quand la volumétrie de l’action ne le justifie pas ;
la mise en place de procédures différenciées et la fixation de délais
cibles qui se déclinent en fonction de la taille et des types de
projets et de processus, afin d’adapter l’instruction aux enjeux
(actions de l’Ademe
82
) ;
la réduction de délai avec un engagement de signature des
décisions du Premier ministre dans le mois suivant le comité de
pilotage.
Les opérateurs ont tous été destinataires en février 2015 d’un
courrier qui leur rappelle l’objectif, déjà exprimé à plusieurs reprises,
d’accélérer et de simplifier les procédures, qui se décline de deux
manières : d’une part, il ne doit pas s’écouler plus de trois mois
83
entre le
dépôt d’un dossier et la contractualisation avec le bénéficiaire, ce délai
pouvant cependant être adapté suivant les actions ; d’autre part,
globalement l’ensemble des projets du PIA2 doit être engagé en 30 mois,
c’est-à-dire avant mi-2017.
Malgré ce travail et ces progrès importants, certaines procédures
pourraient encore être redéfinies et adaptées aux spécificités des
différentes actions, pour réduire encore les délais.
Le recours à une expertise externe, avec un processus de jurys ou
de comités d’experts, qui concerne la plupart des actions avec des appels
81
Cette phase de contractualisation a été particulièrement délicate pour l’ANR et pour
l’Ademe, mais des difficultés ont aussi été rencontrées par d’autres opérateurs comme
la BPI.
82
Pour le processus standard par exemple, il est prévu un délai global maximum de
12 mois (six mois d’instruction, un mois de décision et cinq mois pour la
contractualisation). Le travail engagé avec l’Ademe a commencé à porter ses fruits et
la diminution des délais est déjà effective.
83
Le délai de traitement maximum des décisions relevant directement du CGI étant
fixé à deux semaines maximum.
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
92
à projets, pourrait être rendu moins systématique quand l’expertise est
déjà largement présente chez les opérateurs et dans les ministères.
Cette méthode semble d’ailleurs plus adaptée au monde de la
recherche qu’au monde industriel où le recours à des experts
internationaux s’avère parfois difficile en raison de problèmes de
confidentialité et de concurrence. Par ailleurs, dans certains secteurs, la
disponibilité d’experts de haut niveau totalement indépendants peut
s’avérer délicate et conduire à choisir des experts qui ne sont plus
complètement en phase avec l’évolution du secteur en question.
Le recours, dans la grande majorité des cas, à une décision de
niveau interministériel, parfois pour des projets de faible ampleur
(quelques dizaines de millions d’euros, parfois moins) ne se justifie pas
systématiquement et induit des lourdeurs et des délais qui ne sont pas
négligeables
84
.
Certaines actions contournent cependant déjà ce principe et ont
recours à des circuits de décisions qui paraissent pertinents et qui
pourraient être étendus à d’autres actions : c’est le cas notamment de
l’action confiée à l’Onera dans le secteur aéronautique, pour laquelle le
Premier ministre prend des décisions globales pour des plateformes d’un
montant moyen de 140 M€, l’équipe programme gérant ensuite
l’enveloppe allouée à ces grandes plateformes et la sélection des projets la
composant
85
. Dans d’autres cas, les décisions ont été déléguées à un
comité ou déconcentrées par souci de simplification, le CGI gardant dans
ce cas un droit de
veto
sur les décisions de sélection, prévu dans les
conventions.
Par ailleurs, un effort de clarification des enjeux et des attentes de
la part du CGI est encore nécessaire, car il peut être amené à demander
des modifications substantielles (notamment sur les conditions de retours
attendues) relativement tard dans le dispositif, ce qui oblige à reprendre
les négociations avec les bénéficiaires.
Enfin, au-delà de la phase de lancement des projets (sélection et
contractualisation) qui touche à sa fin pour les crédits du PIA1, une
attention particulière devrait être désormais accordée à la phase de suivi
84
Depuis le lancement du PIA en 2010 jusqu’en avril 2015, on compte plus de
1 100 décisions du Premier ministre (ou du CGI par délégation), correspondant à
l’engagement de près de 35 Md€ et aux redéploiements de plus de 6 Md€ de crédits et
comprises entre 280 000 € (décision concernant les pôles de compétitivité) et 790 M€
(décision concernant l’A350).
85
Une quarantaine de projets soutenus à fin 2014 en subventions, pour un montant
moyen contractualisé de 15 M€.
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UNE GOUVERNANCE ET DES MÉTHODES SPÉCIFIQUES
93
des projets, pour laquelle les rôles de chacun ne semblent pas toujours
suffisamment précisés. Un certain nombre d’actions, par exemple,
prévoient des clauses de rendez-vous intermédiaires (procédures de
« go/no go ») qui sont importantes, mais qui nécessitent, pour ne pas
induire des délais inutilement longs, une clarification des rôles :
actuellement la même logique de décision en trois étapes (jury ou comité
d’experts, comité de pilotage, décision Premier ministre) devrait
s’appliquer. Pourtant, comme pour la phase de lancement des projets, une
adaptation de la procédure à la taille et aux enjeux est aussi souhaitable. Il
conviendra également, dans ce processus, de s’assurer de la capacité des
différents acteurs à arrêter réellement les projets, quand ce sera
nécessaire. Les premières décisions d’annulation de projets ont débuté en
2014.
B - Une démarche d’évaluation encore en cours de
structuration
1 -
L’évaluation du PIA, un principe prévu dans les textes
L’évaluation,
ex ante
comme
ex post
, est au coeur de la démarche
du PIA.
S’agissant de l’évaluation
ex ante
, les projets d’investissements
d’avenir sont soumis à l’article 17 de la loi de programmation des
finances publiques pour les années 2012 à 2017, qui prévoit que « les
projets d'investissements civils financés par l'État, ses établissements
publics, les établissements publics de santé ou les structures de
coopération sanitaire font l'objet d'une évaluation socio-économique
préalable ». Cette évaluation est soumise à une contre-expertise
indépendante,
que
le
CGI
lui-même
est
chargé
d’organiser
(cf. chapitre III – I-A-2), lorsque le montant total du projet et la part de
financement apportée par ces personnes publiques excèdent 100 M€.
En pratique, peu de projets
86
des investissements d’avenir sont
concernés par cette obligation de contre-expertise, soit du fait de leur
taille, soit de leur maturité (début de réalisation antérieur à décembre
2013). Pour ceux qui relèvent de son champ, des contre-expertises ont
déjà été réalisées, par exemple dans le cadre de l’opération campus ou de
Saclay. En revanche, l’application des textes fait échapper des actions de
86
En application de l’article 1 du décret de 2013, seuls les projets sont visés et non les
programmes.
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
94
grande ampleur, comme celles dans le domaine de l’espace du CNES et
de l’aéronautique de l’Onera qui sont considérés comme des programmes.
Par ailleurs, il est regrettable qu’aucune évaluation de l’impact
socio-économique global du PIA n’ait été réalisée
ex ante
. Sur ce point, il
est seulement possible de trouver une mention discrète, dans le dossier de
presse relatif au PLFR de 2010, au fait qu’« au total, les dépenses
financées par l’emprunt national augmenteraient la croissance de près de
+ 0,3 % de PIB par an sur la décennie » ; mais il n’est pas possible de
trouver l’étude dont serait issue cette prévision.
S’agissant
de
l’évaluation
ex
post
,
sa
nécessité
est
une
recommandation impérieuse du rapport « Investir pour l’avenir » de
novembre 2009, qui a été reprise dans la LFR de 2010, puis traduite dans
les conventions signées avec les opérateurs. Ainsi, dans chaque
convention, un chapitre est dédié au processus d’évaluation consacré,
d’une part, aux « modalités et au budget des évaluations » et, d’autre part,
aux « objectifs quantifiés et indicateurs de performance ». Cette
évaluation
ex post
sera nourrie par les indicateurs de suivi et la remontée
des données dans le cadre du suivi récurrent des projets et des actions.
Pour la réalisation des évaluations
ex post
, des crédits ont été
« réservés » dans chacune des actions
87
, un pourcentage du montant de
l’enveloppe ayant été le plus souvent fixé à cet effet dans chaque
convention État-opérateurs. Ces pourcentages sont différenciés en
fonction de la taille de l’action et des difficultés de son évaluation. Au
total, ce sont donc 31 M€ pour le PIA1 et 16 M€ pour le PIA2 qui seront
consacrés aux évaluations, sachant que le coût des évaluations à
mi-parcours est prélevé par les opérateurs sur cette enveloppe.
Au-delà du principe, le lancement du PIA2, avant que les actions
du PIA1 n’aient pu être évaluées, ainsi que l’annonce d’un PIA3, alors
qu’il est encore trop tôt pour disposer d’une véritable évaluation des deux
précédentes phases, conduisent à s’interroger sur l’utilisation qui sera
faite de ces évaluations. Toutefois, un certain nombre d’évaluations à
mi-parcours ont déjà été réalisées (cf. annexe n° 11 sur les évaluations
déjà réalisées d’actions du PIA). Par ailleurs, les réflexions récentes
autour d’un PIA3 ont conduit le CGI à lancer, dès 2015, un premier bilan
des PIA1 et 2, qui ne pourra toutefois pas encore être qualifié
d’évaluation.
87
À l’exception notable des actions dans le secteur de la défense, de la recapitalisation
d’Oséo et du plan Campus.
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
UNE GOUVERNANCE ET DES MÉTHODES SPÉCIFIQUES
95
2 -
Une nécessaire mobilisation des opérateurs à long terme
Même si la problématique du suivi des actions et des projets est
abordée dans les conventions État-opérateurs, les modalités précises de ce
dernier ont été fixées tardivement, les grandes lignes n’ayant été précisées
que lors d’un séminaire commun à l’ensemble des opérateurs organisé par
le CGI en mai 2012.
Le suivi des actions est de la responsabilité de l’opérateur et se fait
de manière récurrente, au fil de l’eau. Un point d’étape annuel est réalisé
pour le comité de pilotage et le CGI et est présenté dans les documents de
suivi produits par les opérateurs. Pour un certain nombre d’actions, les
conventions prévoient des clauses de rendez-vous intermédiaires (clauses
de « go/no go »), impliquant une décision de prolongation ou d’arrêt du
financement d’un projet en fonction des résultats des indicateurs.
Ce suivi sera lourd et complexe à organiser, notamment dans le cas
d’actions ayant un grand nombre de bénéficiaires ; il nécessitera une forte
mobilisation des opérateurs. Il se poursuivra d’ailleurs au-delà de la
période des conventions et bien après les derniers décaissements,
notamment pour le suivi des retours financiers. Les conventions initiales
n’abordent en effet pas souvent cette problématique. C’est ainsi que la
CDC considère qu’à la fin des conventions, elle sera dégagée de toute
responsabilité sur les actions du PIA et notamment sur leur suivi. Il
conviendra donc de prévoir l’organisation de ce suivi au-delà de la durée
de chaque PIA. Les ministères de tutelle devront avoir toute leur place
aux côtés des opérateurs dans cette organisation, la taille et la mission du
CGI n’étant pas adaptées à ce type d’actions très diffuses.
Ce suivi s’appuie systématiquement sur des indicateurs, qui
constituent un premier élément d’appréciation des projets, appréciation
qui pourra être complétée par le recours à d’autres outils (rapports de
suivi, audits, revue de projet par une expertise extérieure, etc.). La
fixation des indicateurs s’est faite progressivement, les indicateurs de
résultat et de performance des projets ayant rarement été fixés dans les
conventions État-opérateur ; ils ont plutôt été établis dans un second
temps, dans les conventions entre l’opérateur et les bénéficiaires finaux,
après validation par le comité de pilotage de l’action.
Il n’existe pas de consolidation de l’ensemble des indicateurs de
suivi, les données par projets étant notamment gardées au sein des
opérateurs. Le CGI cherche cependant à synchroniser la remontée de ces
informations de manière plus complète, afin d’alimenter la démarche
d’évaluation transversale du PIA.
Le programme d’investissements d’avenir - décembre 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
COUR DES COMPTES
96
3 -
Une évaluation en cours de préparation
Même si le PIA ne pourra être réellement évalué, notamment sous
l’angle socio-économique, qu’à moyen-long terme, il est nécessaire de
préparer cette évaluation très en amont, compte tenu de sa complexité et
afin de pouvoir disposer, dès l’origine, des données et indicateurs qui
seront nécessaires à sa réalisation.
Des travaux de préparation ont d’ailleurs été initiés en ce sens dès
2011, mais n’ont pas encore totalement abouti aujourd’hui, compte tenu
notamment du surcroît d’activité lié à la gestion des appels à projets et du
processus lourd de contractualisation qui a accaparé, dans un premier
temps, les opérateurs et le CGI. L’évaluation
ex post
du PIA comportera
quatre niveaux :
-
1
er
niveau : l’évaluation des projets ;
-
2
ème
niveau : l’évaluation des actions ;
-
3
ème
niveau : l’évaluation des synergies entre actions ;
-
4
ème
niveau : l’évaluation socio-économique globale du PIA
88
.
La gouvernance de la réalisation de ces évaluations reste à
préciser. Le CGI est pour l’instant le maître d’ouvrage global de la
démarche d’évaluation, mais la répartition des tâches pour la réalisation
des évaluations elle-même n’est souvent pas complètement arrêtée dans
les con