Sort by *
1
RAPPORT D'OBSERVATIONS DÉFINITIVES
SUR LA GESTION
DU SYNDICAT MIXTE INTERCOMMUNAL DE TRANSPORT
ET DE TRAITEMENT DES ORDURES MENAGERES DE
L’AIRE TOULONNAISE (
SITTOMAT)
(VAR)
à
compter de l’exercice
2008
Rappel de la procédure
La chambre a inscrit à son programme l’examen de la gestion du syndicat mixte
intercommunal de transport et de traitement des ordures ménagère de l’aire toulonnaise
(SITTOMAT) à compter de l’année 2008.
Par lettres en date des 9 et 17 octobre 2013, la
présidente de la chambre en a informé M. Jean-Guy DI GIORGIO, président et M. Guy
LE
BERRE, ancien ordonnateur de l’établissement
.
L’entretie
n de fin de contrôle avec le
rapporteur a eu lieu le 23 septembre 2014.
Lors de sa séance du 16 octobre 2014, la chambre a arrêté ses observations
provisoires. Celles-ci ont été transmises dans leur intégralité à M. Jean-Guy DI GIORGIO et,
pour les parties qui les concernent, aux tiers cités dans le rapport.
M. Jean-Guy DI GIORGIO a répondu par courrier enregistré au greffe le
23 janvier 2015 et a été, à sa demande, auditionné par la chambre le 8 avril 2015.
La chambre, a arrêté, le 22 avril 2015, ses observations définitives et les
recommandations auxquelles elles donnent lieu.
Ce rapport d’observations définitives a été communiqué par lettre du 17 juin 2015 à
M. Jean-
Guy DI GIORGIO, président en fonction ainsi qu’à son prédécesseur pour les
passages qui le concernent.
M. Jean-Guy DI GIORGIO a fait parvenir à la chambre une réponse qui, engageant
sa seule responsabilité, est jointe à ce rapport.
Ce rapport, accompagné de la réponse jointe est consultable sur le site des
juridictions financières (
www.ccomptes.fr
) après sa
présentation à l’assemblée délibérante.
2
Sommaire
SYNTHESE
....................................................................................................................
4
1.
PRESENTATION DE L'ORGANISME
...........................................................
7
2.
LA SITUATION COMPTABLE, BUDGETAIRE ET FINANCIERE
............
8
2.1.
La tenue de la comptabilité des engagements
....................................................
8
2.2.
La non application de la convention de dématérialisation signée en 2007
.....
8
2.3.
Les résultats d'exécution budgétaire
..................................................................
9
2.3.1.
Le fonctionnement
......................................................................................
9
2.3.2.
La capacité d’autofinancement
................................................................
11
2.3.3.
Le financement des investissements
.........................................................
11
2.3.4.
La trésorerie
............................................................................................
12
2.3.5.
La dette
....................................................................................................
12
2.4.
Contributions et coûts pour les collectivités membres
.....................................
13
3.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
..........................................
15
3.1.
Les recrutements
.............................................................................................
16
3.1.1.
Le recrutement d’un ancien élu du SITTOMAT en qualité de contractuel
..
.................................................................................................................
16
3.1.2.
Le recrutement d'employés municipaux comme vacataires
.....................
18
3.2.
Un régime indemnitaire à refonder
.................................................................
19
3.2.1.
Des frais de représentation indus pour le directeur général
...................
19
3.2.2.
La nouvelle bonification indiciaire (NBI) octroyée indument
.................
20
3.2.3.
Le versement d'une indemnité d'astreinte sans base juridique
................
21
3.2.4.
L'attribution irrégulière d'indemnité
.......................................................
21
3.2.5.
Des indemnités accordées au montant maximum
....................................
22
3.2.6.
La prime annuelle ou 13
ème
mois
.............................................................
23
3.3.
Le paiement des heures complémentaires et supplémentaires
.......................
24
3.4.
Des évolutions de carrière pour les agents aux conditions les plus favorables
........................................................................................................................
25
3.4.1.
Des avancements d’échelon a l’ancienneté minimale
.............................
25
3.4.2.
Des promotions de grade dès que les conditions sont remplies
..............
26
4.
LA COMMANDE PUBLIQUE
........................................................................
26
4.1.
La collecte sélective
..................................................................................
30
4.1.1.
La collecte à partir des déchèteries
.........................................................
30
4.1.2.
La collecte des matériaux recyclables à partir des colonnes aériennes,
enterrées ou semi enterrées sur le territoire du SITTOMAT
...........................................
49
3
4.2.
L’exploitation des quais de transfert et l’évacuation des déchets vers le centre
de déchets ultimes ou l’UVE
................................................................................................
52
4.2.1.
L’appel d’offres de 2010 (marche m1160
-2010)
.....................................
52
4.2.2.
Le traitement des ordures ménagères en centre de stockage des déchets
ultimes
.................................................................................................................
52
4.3.
La valorisation énergétique
............................................................................
54
4.3.1.
Mission de maîtrise d’œuvre confiée au groupement Sage Services
Environnement/INGEVALOR/Castelnau
.........................................................................
55
4.3.2.
La mission confiée au cabinet Sage de contrôle de la phase transitoire
entre la fin du marché d’exploitation et le début de la délégation de service public de
l’UVE
.................................................................................................................
56
4.3.3.
La
mission
d'assistance
à
maîtrise
d'ouvrage
confiée
à
Sage
Environnement
.................................................................................................................
56
4.3.4.
La délégation de service public conclue pour l’exploitation et la gestion
de l’unité de valorisation énergétique des déchets et assimilés de l’aire toulonnaise ainsi
que
l’exploitation et l’extension du réseau de chaleur de l’UVE
.....................................
57
4.4.
La gestion des résidus
.....................................................................................
63
4.4.1.
Chargement,
transport
du
mâchefer
d’incinération
des
ordures
ménagères produit a l’UVE et déchargement sur la plateforme de maturation des
mâchefers a Pierrefeu dans le var (marche n° 1169-2010 du 28 octobre 2010)
.............
63
4.4.2.
Traitement et valorisation des mâchefers
................................................
65
4.5.
Les marches de communication pour améliorer la collecte sélective
............
67
4.5.1.
Les conditions de passation et l’économie des marches
..........................
67
4.5.2.
L’exécution des marches de communication
...........................................
73
4
SY
N
THESE
La situation financière du SITTOMAT n'appelle pas d'observations.
Ses ressources proviennent pour l'essentiel des contributions communales et financent ses
coûts de fonctionnement et la rémunération de ses prestataires.
Bien que le syndicat ne perçoive plus de subventions d'investissement de la région et du
département, son financement propre disponible est largement supérieur au montant de ses
investissements. Il a cependant levé, sans nécessité, de nouveaux emprunts en 2010 et 2011.
Sa capacité de désendettement, inférieure à une année, est très satisfaisante.
Le recrutement d'un ancien élu en qualité de contractuel l'a placé en situation de personne
intéressée au sens de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales
(CGCT). Celui d'employés municipaux comme vacataires ne correspond pas à la définition
donnée par la jurisprudence dès lors qu'ils prêtent leur concours de manière continue au
syndicat. Les missions qu'ils exercent sont, pour certains des agents concernés, de même
nature que celles qu’ils réalisent au se
in de leur collectivité d'origine.
Certaines indemnités sont versées indûment : frais de représentation au directeur général,
nouvelle bonification indiciaire, indemnité d'astreinte
, indemnités d’administration et de
technicité attribuées à plusieurs agen
ts, treizième mois accordé à l’ensemble des agents. Les
indemnités sont fixées au montant maximum, les avancements d’échelon se font à l'ancienneté
minimale et des promotions de grade sont réalisées dès que les conditions pour en bénéficier
sont remplies.
Les principaux contrats de service conclus, pendant la période examinée, dans le domaine de
la collecte sélective, du traitement et du transport des ordures ménagères révèlent parfois,
soit un défaut de concurrence, soit une limitation de la concurrence.
Le choix des attributaires est apparu à plusieurs reprises insuffisamment motivé et, dans
certains cas,
n’a pas
été réalisé dans le respect du principe d'égalité de traitement des
candidats.
La formule du marché à bons de commande est utilisée, le plus souvent sans émission de bons
de commande. Cette manière de faire ne favorise pas la maîtrise des prestations facturées par
le syndicat.
En matière de collecte sélective, le contrôle de la facturation est défaillant : les pièces
justificatives requises à l'appui des factures sont insuffisantes, les bulletins du prestataire ne
comportent pas les mentions utiles, certaines factures sont incohérentes, des bons de pesée
présentent des anomalies.
Le manque de précision des cahiers des charges autorise les surfacturations. Est ainsi fixé un
prix de rotation à la benne mais sans que soit définie de valeur de densité ou de masse
volumique permettant de faire correspondre un volume de benne à un poids de déchets. Il n'y
a pas davantage de masse minimale pour l'évacuation des bennes selon le type de matériau,
de sorte que le syndicat se trouve dans l'impossibilité de contrôler si les bennes évacuées le
sont à la hauteur de la totalité de leur capacité. Aucune clause du marché conclu pour le
transport et le traitement des déchets verts ne fournit d'indication sur la ventilation attendue
entre mulch et compost, alors même que le bordereau de prix unitaires fixe un prix à la tonne
différent pour ces deux produits issus de traitements différenciés.
5
Le suivi d'exécution est rendu complexe par la multiplicité des intervenants et notamment du
partage de la compétence dite « du bas de quai ».
Le bureau d'études en charge de la mission de maîtrise d'œuvre pour la dévolution des
contrats d'exploitation de l'usine de valorisation énergétique (UVE) a bénéficié par la suite de
deux contrats d'assistance à maîtrise d'ouvrage dont certaines missions interfèrent avec la
première et alors qu'il bénéficiait d'un avantage sur ses concurrents pour avoir rédigé le
contrat de délégation de service public.
La dévolution du contrat de délégation de service public reposant sur l’utilisation de
28 critères de choix non hiérarchisés et non pondérés a manqué de transparence, le rapport
de présentation n’étayant pas suffisamment le choix opéré.
Les dépenses de communication, de l'ordre de 1,3 M€ en 2012, ont augmenté de 30 %, hors
ambassadeurs du tri, sur la période examinée. Elles concernent des prestations hétéroclites,
qui ne font pas l’objet d’un
réel suivi de leur exécution, et témoignent d'une insuffisante
définition des besoins.
6
La chambre recommande au
syndicat mixte intercommunal de transport et de
traitement des ordures ménagères de l
aire toulonnaise (SITTOMAT)
:
Recommandation n° 1 :
Assurer une meilleure mise en œuvre de la comptabilité
d’engagement.
Recommandation n° 2 :
Procéder à un réexamen d’ensemble des NBI
accordées
pour rendre leur attribution conforme aux décrets de 2006 et mettre fin aux attributions
irrégulières.
Recommandation n° 3 :
N’accorder des indemnités d’astreinte que si leur
fondement juridique est avéré.
Recommandation n° 4 : Faire cesser le paiement irrégulier de la prime de fin
d'année.
Recommandation n° 5 : Motiver explicitement le choix des attributaires des
marchés au regard du détail des critères et sous-critères utilisés pour la sélection des
offres.
Recommandation n° 6 : Evaluer financièrement de la manière la plus fine possible
les besoins afin d’être en mesure, en cas
de soupçon
d’entente, de déclarer un appel
d’offres sans suite et, dans le respect du
code des marchés publics et des règles de
transparence, recourir à la négociation pour obtenir un meilleur achat.
Recommandation n° 7 :
Procéder à la modification statutaire prévue à l’article
L. 5211-17 du code général des collectivités territoriales, selon les règles de majorité
prévues à l’article L.
5211-5, pour faire apparaître explicitement de qui relève
l’exercice
de la compétence dite « du bas de quai ».
Recommandation n° 8 :
Veiller à l’application des pénalités prévues
en cas de non
-
respect des performances environnementales.
7
1.
PRESENTATION DE L'ORGANISME
Le Syndicat mixte intercommunal de transport et de traitement des ordures ménagères
de l’aire toulonnaise
(SITTOMAT) a été créé par arrêté préfectoral du 2 avril 1979 et ses
statuts modifiés en dernier lieu le 13 février
2013. C’est un syndicat
mixte composé
d’établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), soumis aux dispositions des
chapitres I et II du titre 1
er
du livre II de la cinquième partie du code général des collectivités
territoriales (CGCT).
Il est constitué entre la communauté de communes de la vallée du Gapeau, celle de Sud
Sainte-
Baume et la communauté d’agglomération Toulon Provence Méditerranée.
Il intervient ainsi pour une population de plus de 500 000 habitants.
Les EPCI membres du SITTOMAT ont conservé la compétence de la collecte des
déchets ménagers, y compris la collecte sélective en porte à porte ainsi que l’exploitation des
déchèteries. Le syndicat dispose de :
A)
la compétence totale et entière du traitement des ordures ménagères et des résidus
assimilés, ce qui couvre :
-
toutes les opérations préalables à la réalisation des centres de traitement d’ordures
ménagères et assimilés (études, acquisitions de terrains) ;
-
la construction et la gestion des centres de traitement
: usine d’incinération,
décharges ou autres, et toutes les activités complémentaires (études, transports,
récupération, décharges, vente d’énergie et de sous
-produits) ;
-
les études, la construction et la gestion des postes de transfert ;
B)
la compétence entière pour l’élimination des déchets industri
els banals et des déchets
industriels commerciaux ainsi que les autres déchets dont le traitement est autorisé
réglementairement et conjointement avec celui des ordures ménagères, et notamment
l’élimination des déchets hospitaliers, pharmaceutiques… (étude
s, acquisition de
terrains, réalisation et gestion…)
;
C)
la compétence pour l’élimination des gravats, et notamment toutes les opérations
nécessaires à la réalisation de cette mission (études, acquisition de terrains,
aménagement, gestion…)
;
D)
le SITTOMAT est autorisé à exercer des missions exclusivement pour le compte de
ses membres. Dans ce cas, il peut réaliser la collecte collective en apport volontaire.
Une convention signée par toutes les parties définit la durée et les conditions
techniques et financières de cette mission.
Situé à 3 km du centre de Toulon, le complexe industriel du SITTOMAT abrite trois
fours d’incinération des déchets ménagers, une unité de valorisation énergétique et les
services administratifs de l’établissement public. La capacité des fours permet d’incinérer
285
000 tonnes de déchets par an. Cette incinération produit de l’électricité vendue à EDF et
de la chaleur alimentant 2 000 logements.
Le syndicat gère par ailleurs deux quais de transfert des déchets ménagers pour le
transpor
t situés l’un à Hyères (l’Almanarre), l’autre à Solliès
-Pont.
Il est administré par un comité syndical composé de treize délégués titulaires et cinq
suppléants élus par les différents conseils de communauté ou d’agglomération des EPCI
membres du SITTOMAT.
8
Chaque structure adhérente dispose d’un nombre de voix égal au pourcentage de sa
production annuelle de résidus ménagers.
2.
LA SITUATION COMPTABLE, BUDGETAIRE ET FINANCIERE
2.1.
La tenue de la comptabilité des engagements
Aux termes de l’article 29 du décret n°
62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement
général sur la comptabilité publique, abrogé au 1
er
janvier 2013 et
repris à l’article
30 du
décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable
publique, l’engagement est l'acte
juridique par lequel un organisme public crée ou constate à
son encontre une obligation de laquelle il résultera une dépense. L'engagement respecte l'objet
et les limites de l'autorisation budgétaire.
La comptabilité des engagements
1
, qui doit être exhaustive, permet de déterminer les
crédits disponibles, par différence entre les ouvertures de crédits, d’une part et
,
d’autre part
, le
total des dépenses engagées non mandatées et le total des mandats émis. En fin d’année, le
total des dépenses engagées et non mandatées est constaté en restes à réaliser. Il doit être
inscrit au budget suivant.
Si le SITTOMAT tient une comptabilité d’engagement, ainsi qu’en attestent le
s fiches
d’état des engagements non soldés produites par l’ordonnateur,
il pourrait toutefois en
améliorer le suivi. Par exemple,
pour 2014, le montant du solde d’exécution pour le service
dit « ALMANARR » est, selon un d
ocument récapitulatif de l’exécution du compte 611
, de
26
835,80 €, alors
que
l’état d’engagement détaillé produit présente un solde à zéro.
Recommandation n° 1 :
Assurer une meilleure mise en œuvre de la comptabilité
d’engagement
.
2.2.
La non application de la convention de dématérialisation signée en 2007
Le 28 novembre 2007, un accord local a été signé par le président du SITTOMAT, le
comptable et le président de la chambre régionale des comptes aux fins de dématérialisation
des états de paye mensuels.
Aucun
e suite n’a été réservée à cet accord jusqu’au mois d’avril 2014.
1
Dont la tenue est obligatoire,
au titre de l’article L.
2342-2 du CGCT, selon les modalités fixées par arrêté du ministre de
l’intérieur et du ministre des finances.
9
2.3.
Les résultats d'exécution budgétaire
Le fonctionnement
2.3.1.
en €
2009
2010
2011
2012
2013
Ressources fiscales propres (nettes des
restitutions)
0
0
0
0
0
+ Ressources d'exploitation
27 907 314
30 157 435
30 178 608
30 054 288
26 766 471
= Produits "flexibles" (a)
27 907 314
30 157 435
30 178 608
30 054 288
26 766 471
Ressources institutionnelles (dotations
et participations)
7 012 568
7 001 556
7 626 919
7 517 164
7 845 279
+ Fiscalité reversée par l'interco et
l'Etat
0
0
0
0
0
= Produits "rigides" (b)
7 012 568
7 001 556
7 626 919
7 517 164
7 845 279
Production immobilisée, travaux en
régie (c)
0
0
0
0
0
= Produits de gestion (a+b+c = A)
34 919 882
37 158 991
37 805 528
37 571 451
34 611 750
Charges à caractère général
29 153 155
29 082 481
29 598 541
29 554 915
31 180 944
+ Charges de personnel
342 594
407 527
414 296
560 526
585 573
+ Subventions de fonctionnement
0
0
30 000
0
0
+ Autres charges de gestion
256 357
145 933
144 897
160 123
159 900
= Charges de gestion (B)
29 752 105
29 635 941
30 187 734
30 275 564
31 926 417
Excédent brut de fonctionnement
(A-B)
5 167 776
7 523 049
7 617 794
7 295 887
2 685 332
en % des produits de gestion
14,8 %
20,2 %
20,1 %
19,4 %
7,8 %
Source : Logiciel ANAFI d'après les comptes de gestion
Les dépenses de fonctionnement ont augmenté durant la période d’environ 7
%, passant
de 29,7
M€ en 2009 à 31,9
M€ en 2013. La principale augme
ntation a affecté le compte 611
« sous-traitance générale ». Ce compte, qui est le plus important dans le total des dépenses
(84 % en 2012), concerne les contrats de prestations de service souscrits avec les entreprises
(notamment la délégation de service
public de l’unité de valorisation énergétique) et s’établit
à 28,6
M€ en 2013.
Les charges de personnel ne représentent qu’une part faible des charges courantes du
syndicat, à peine 2 % en 2013. Leur augmentation de près de 71 % sur la période s'explique
par le changement de grade de plusieurs agents, les recrutements et passages à temps complet
opérés et l’amélioration du régime indemnitaire évoquée ci
-après.
Le deuxième poste de dépense est constitué par la taxe générale sur les activités
polluantes (TGAP)
2
. Elle
a fait l’objet en 2009 d’une importante réforme
3
avec notamment
une augmentation des taux sur la mise en décharge et la création de la TGAP sur
l’incinération qui se sont traduites pour le SITTOMAT par une charge fiscale supplémentaire.
2
Cette taxe a été instituée par la loi de finances pour 1999 et est entrée en vigueur au 1
er
janvier 2000. Elle portait
initialement sur quatre catégories d’activités polluantes, dont le stockage de déchets ménagers et assimilés ainsi que
l’élimination de déchets industriels spéciaux. Le produit fiscal est perçu par l'État qui le reverse à l'ADEME (Agence de
l’environnement et de la maîtrise de l’énergie). Entre 2000 et 2008, les taux de TGAP sont restés relativement stables.
3
Article 29 de la loi de finances pour 2009 n° 2008-1425 du 27 décembre 2008.
10
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Montant TGAP versée par
le SITTOMAT
366
890 €
1 728
870 €
1 515
975 €
1 573
143 €
977
059 €
1
027 937 €
Source : Comptes administratifs /compte 637 « Autres impôts et taxes ».
En 2012, un avenant au marché passé avec l’exploitant
de l’unité de valorisation
énergétique (UVE)
4
pour des travaux de mise en sécurité a permis de minorer la TGAP réglée
par le SITTOMAT. De même en 2013, du fait des tonnages garantis par la délégation de
service public, le montant de TGAP a été presque équivalent à celui de 2012
5
.
Les dépenses liées aux opérations de communication, hors dépenses de fêtes et
cérémonies, ont connu une progression de 22 % sur la période pour atteindre un total de
1,3
M€ en 2012. Ces opérations portent essentiellement sur l’encouragement à la collecte
sélective (voir
infra
, le point 4.5).
Le SITTOMAT ne dispose pas de fiscalité propre. Le financement de son activité
provient des contributions versées par ses membres, qui cotisent sur la base d’une péréquation
qui prend en compte l’éloignement et les tonnages d’ordures ménagères collectés et
transportés. En effet, n’assurant pas la collecte des déchets ménagers, le SITTOMAT ne peut
pas percevoir la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) ou la redevance
d’enlèvement des ordures ménagères (REOM) qui
bénéficient aux collectivités qui ont en
charge cette compétence.
Le SITTOMAT dispose également des recettes de valorisation des ordures ménagères et
des emballages ménagers recyclables (environ 8 % en 2012 pour la valorisation énergétique
6
)
ainsi que des
soutiens d’Eco
-Emballages
7
(environ 10 % en 2012).
Les produits de fonctionnement, qui avaient progressé sur la période 2009/2012,
diminuent en 2013 (- 8,6
%) du fait de la mise en œuvre, au 1
er
janvier, de la délégation de
service public d’exploitation de
l’unité de valorisation énergétique. Si, avant cette date, le
syndicat encaissait la valorisation des énergies et le produit des déchets hospitaliers, ces deux
recettes garanties par l’exploitant sont aujourd’hui incluses dans la rémunération d
u titulaire
de la délégation de service public (DSP).
Ainsi, l’excédent brut de fonctionnement, différence entre les charges et les produits de
gestion, qui était de plus de 7
M€ sur la période 2010/2012, représentant en moyenne 20
%
des produits de gestion, a subi une baisse significative en 2013, passant cette année-là à
2,6
M€.
4
La compagnie de chauffage urbain de l’aire toulonnaise (CCUAT).
5
UVE = 4
€ x 225
876 t = 903 505
Décharge = 22
€ x 5
656 t = 124 432
Total = 1 027 937
€.
6
L’énergie thermique produite alimente un réseau de chaleur qui dessert 2
000 logements sociaux.
7
Depuis 1992, les pouvoirs publics ont confié à Eco-Emballages la mission de contribuer à assurer la prise en charge et le
recyclage des déchets d’emballages ménagers pour lesquels les producteurs et les importateurs ont contracté avec Eco
-
Emballages. Les missions pour lesquelles cette société anonyme a été agréée sont exercées sans but lucratif. La société est
donc tenue d’utiliser les sommes perçue des entreprises adhérentes dans leur intégralité pour les missions définies par le
cahier des charges de son agrément et aucun dividende n’est versé à ses actionnaires. Cf
. : Cour des comptes - 7
ème
chambre -
Observations définitives sur la société Eco-Emballages et sa filiale. Décembre 2013.
11
La capacité
d’autofinancement
2.3.2.
La capacité d’autofinancement brute (CAF), calculée par différence entre les produits
réels de fonctionnement (hors produits de cession d’immobilisation) et l
es charges réelles, est
positive sur toute la période. Egale à 7,3
M€ en 2012, elle a été divisée par trois en 2013 du
fait de la mise en place de la délégation de service public, passant à 2,3
M€ soit 7
% des
produits de gestion, ce qui reste satisfaisant.
En €
2009
2010
2011
2012
2013
CAF brute
4 541 996
7 041 718
7 259 104
7 306 615
2 332 745
en % des produits de gestion
13,0 %
19,0 %
19,2 %
19,4 %
6,7 %
Source : Logiciel ANAFI d'après les comptes de gestion
Le financement des investissements
2.3.3.
en €
2009
2010
2011
2012
2013
Cumul sur
les années
CAF brute
4 541 996
7 041 718
7 259 104
7 306 615
2 332 745
28 482 178
- Annuité en capital de la dette
4 955 478
3 948 518
5 141 747
3 792 536
252 804
18 091 083
= CAF nette ou disponible (C)
-413 481
3 093 199
2 117 357
3 514 079
2 079 941
10 391 095
+ Fonds de compensation de la TVA
(FCTVA)
0
0
0
0
0
0
+ Subventions d'investissement reçues
588 359
538 491
258 356
88 560
0
1 473 766
+ Produits de cession
0
2 500
4 827
0
0
7 327
= Recettes d'inv. hors emprunt (D)
588 359
540 991
263 183
88 560
0
1 481 093
= Financement propre disponible
(C+D)
174 878
3 634 190
2 380 540
3 602 639
2 079 941
11 872 188
Financement propre dispo / Dépenses
d'équipement (y c. tvx en régie)
33,5 %
274,6 %
151,2 %
110,2 %
110,6 %
- Dépenses d'équipement (y compris
travaux en régie)
521 861
1 323 639
1 574 574
3 269 450
1 881 109
8 570 633
- Charges à répartir
1 135 188
0
0
0
0
1 135 188
= Besoin (-) ou capacité (+) de
financement propre
-1 482 171
2 310 551
805 966
333 189
198 832
2 166 367
Nouveaux emprunts de l'année (y compris
pénalités de réaménagement)
1 135 188
1 016 285
361 300
0
0
2 512 773
Mobilisation (-) ou reconstitution (+) du
fonds de roulement net global
-346 983
3 326 836
1 167 266
333 189
198 832
4 679 140
Source : Logiciel ANAFI d'après les comptes de gestion
La CAF nette (CAF brute moins annuité en capital de la dette) est positive à partir de
2010.
Le financement propre disponible représentait en 2010 plus de 274 % des
investissements et est toujours resté supérieur à 100 % entre 2011 et 2013. Les dépenses
d’équipement ont porté pour l’essentiel sur la collecte sélective et pour le reste sur
des travaux
pour l’unité de valorisation énergétique (UVE). Le syndicat mixte n’a pas bénéficié de
subventions de l’ADEME, du conseil régional ou du conseil général du Var
; les subventions
d’investissement sont en constante diminution.
12
Pour financer son
plan d’investissement, le syndicat a
, le 24 juin 2009, souscrit auprès
du Crédit Agricole une convention de financement sous la forme d’une ligne de crédit
utilisable par tirages successifs, à hauteur de 8
M€, avec un taux d’intérêt basé sur l’Euribor 3
mo
is majoré d’une marge. Le syndicat a utilisé ce droit de tirage pour un montant de
1 377 585
€ au cours des exercices 2010 et 2011 moyennant le versement d’
une commission
de confirmation de 15 000
€. Le remboursement est intervenu le 27 décembre 2011. Or, cette
mobilisation d’emprunt ne peut être justifiée par les dépenses d’investissements réalisées,
largement couvertes par le financement propre disponible. Si l’ordonnateur invoque
l’apparition de
besoins ponctuels de trésorerie, sur trois mois en 2010 et un mois en 2011, dus
à des retards dans la perception des cotisations des membres du syndicat, il aurait été plus
adapté de les couvrir par une ligne de trésorerie. En effet, étant remboursable à tout moment,
cet instrument peut permettre de limiter le montant des intérêts payés.
La trésorerie
2.3.4.
2009
2010
2011
2012
2013
Fonds de roulement net global
1 161 303
4 488 139
5 655 405
5 988 594
6 187 426
- Besoin en fonds de roulement global
- 1 894 974
3 971 683
- 823 945
- 819 953
- 2 155 725
=Trésorerie nette
3 056 277
516 456
6 479 351
6 808 547
8 343 151
en nombre de jours de charges courantes
35,6
6,3
77,6
81,9
95,4
Dont trésorerie active
3 056 277
516 456
6 479 351
6 808 547
8 343 151
Source : Logiciel ANAFI d'après les comptes de gestion
Au cours des trois dernières années, la trésorerie se révèle, en fin d’exercice, très
excédentaire. Elle représentait 95 jours de dépenses en 2013 contre 77 en 2011 et 35 en 2009.
A l'arrivée à échéance de divers prêts, le comité syndical a choisi de maintenir la
contribution annuelle des communes au même niveau.
La dette
2.3.5.
L’encours de dette du syndicat, qui s’élevait à plus de 12,3
M€ au 31 décembre 2009,
s’est réduit tout au long de la période pour
atteindre 0,62
M€ au 31 décembre 2012. La
collectivité a ainsi terminé de solder au 31
décembre 2012 l’emprunt relatif aux travaux de
mise en conformité de l’usine d’incinération qu’il avait contracté en 2007 pour près de
11,5
M€.
Montants en euros
2009
2010
2011
2012
2013
Encours de dette du budget principal au 31 décembre
12 379 327
9 447 094
4 666 647
874 111
621 307
Capacité de désendettement BP en années (dette /
CAF brute du BP)
2,7
1,3
0,6
0,1
0,3
Source : Logiciel ANAFI d'après les comptes de gestion
13
La renégociation du prêt de 2007
Un prêt de 2007 dit structuré, indexé sur l’évolution des taux courts du yen et des taux
longs de la livre anglaise
8
, réalisé auprès de la Caisse d’épargne, a évolué défavorablement en
2008, le taux d’intérêt pas
sant brutalement de 3,75 % à 11
%. Cet emprunt a fait l’objet d’une
renégociation
9
le 13 mai 2009, qui a permis à l’établissement public de souscrire un nouvel
emprunt au taux de 2,65
% tout en s’acquittant d’une indemnité de 1
135 188
€. Bien
qu’affectant
la capacité de financement propre du syndicat, cette opération a permis de réduire
globalement le coût qu’aurait engendré le versement des trois annuités restantes au taux
structuré de 11
%. La charge budgétaire de l’indemnité a été répartie sur quatre an
s pour un
montant de 283 797
€.
L’avance remboursable de la
région
Le SITTOMAT restait débiteur du solde d'une avance remboursable consentie en 1993
par la région pour 609 796
€ et qui devait faire l'objet d'un remboursement de 1997 à 2000. Le
syndicat a obtenu un report du remboursement de 1999 à 2002, puis a demandé un nouveau
report compte tenu de la nécessité dans laquelle il s'est trouvé de réaliser, en 2005, des
travaux. L
’ordonnateur estime qu’en l’absence de réponse à cette demande et de réception
de
titre de recette émis pour le remboursement de la somme précitée, la dette est à ce jour
prescrite. Toutefois, le SITTOMAT devrait tirer les conséquences, sur le plan budgétaire et
comptable, de cette analyse
afin que cet emprunt n’apparaisse plus au pa
ssif de son bilan.
En conclusion, la situation financière du syndicat n'appelle pas d'observations. Il
refacture l'essentiel des prestations réalisées à ses membres, qui financent ses dépenses de
fonctionnement et la rémunération de ses prestataires. Ses investissements, qui sont modestes,
devraient être autofinancés sans difficulté.
2.4.
Contributions et coûts pour les collectivités membres
Conformément à l’article 6 de ses statuts, la contribution des membres aux charges du
syndicat est déterminée au
prorata
des tonnages traités pour la participation financière
annuelle
10
, la participation à la contribution économique territoriale et à l’impôt foncier et la
participation à la péréquation des transports.
8
Le taux d’intérêt annuel à compter de la 2
ème
échéance était défini par la formule suivante :
Taux = 6,35 % - 10 x (CMS 10 GPB
LIBOR 3 mois JPY
3,49 %), avec :
-
« GBP CMS 10 ans
» est la valeur du taux fixe annuel d’une opération d’échange de conditions d’intérêt (Constant
Maturity Swap) d’une durée de 10 ans et dont le ta
ux variable est le LIBOR 6 mois ;
-
« JPY LIBOR 3 mois » est le taux interbancaire offert pour des dépôts en JPY à 3 mois.
9
Délibération n°1128 du 23 décembre 2009.
10
Le coût de traîtement est acquitté mensuellement par un coût à la tonne voté par le SITTOMAT lors du budget primitif.
14
Sur la période 2009/2013, l’examen des trois contribution
s communales annuelles fait
ressortir une faible progression de 1,54 %.
En euros
2009
2010
2011
2012
2013
Contributions
financières
2 441 000
2 441 000
2 475 000
2 521 000
2 521 000
Impôts et taxes
371 000
371 000
371 000
371 000
371 000
Péréquation des
transports des
ordures
ménagères
11
949 000
971 000
937 000
891 000
927 000
Total
3 761 000
3 783 000
3 783 000
3 783 000
3 819 000
Source : tableau élaboré par le SITTOMAT (montants en euros)
Evolution des tonnages par type de prestations
Le tableau suivant détaille l’évolution globale des tonnages par type de prestations
(ordures ménagères, collecte sélective, déchèteries) sur la période 2009/2013 :
En tonne
2009
2010
2011
2012
2013
Ordures ménagères
244 557
244 496
242 228
235 865
227 244
Collecte sélective
29 317
29 713
30 264
30 545
31 358
Déchèterie
74 105
70 051
74 354
73 721
76 356
Source : tableau élaboré par le SITTOMAT
Relativement stable en 2009 et 2010, la collecte des ordures ménagères a baissé à
compter de 2011 (- 6,9 %) « suite à une crise de la consommation », selon le SITTOMAT. La
collecte sélective a faiblement augmenté (+ 7%) en cinq ans. Le tonnage des déchèteries est
stable, sauf en 2010, année atypique en raison du refus
de l’accès
des professionnels
concernés par la collecte du plâtre et des gravats, à la déchèterie de Toulon/Ollioules.
11
La péréquation des transports prend en compte la gestion des quais de transit (30 %), le transport (50 %) et les indemnités
kilométriques pour les villes venant à l’UVE (20
%).
15
Evolution du coût de traitement
En euros
2009
2010
2011
2012
2013
Ordures ménagères
Coût
unitaire/tonne
64,32
67,23
69,00
72,00
76,00
Coût total
15 622 190
16 437 523
16 713 780
16 982 318
17 270 604
Collecte sélective
Coût
unitaire/tonne
72,02
34,63
31,92
22,91
26,87
Coût total
2 076 062
1 049 289
1 001 062
747 643
886 209
Source : tableau élaboré par le SITTOMAT
Le coût unitaire de traitement des ordures ménagères a augmenté de 18 % en cinq ans.
Il s’établissait à 76
€/tonne en 2013, contre 26,87
€ pour la collecte sélective. L’ordonnateur
attribue, en grande partie, cette progression à l’évolution de la TGAP et du coût de traitement
des mâchefers.
Le coût atypique de 2009 pour la collecte sélective est lié à un effondrement du cours de
vente des produits collectés et au fait que les villes n’avaient pas atteint leurs objectifs de
collecte. Globalement, du fait des investissements réalisés, des recettes des industriels et
d’Eco
-Emballages, le coût de la collecte sélective est beaucoup moins élevé à la tonne que
celui du traitement des ordures ménagères, dont le coût unitaire est presque trois fois plus
élevé.
3.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
L’article 16 des statuts du SITTOMAT prévoit que pour t
ous les points qui ne seront
pas expressément réglés par les articles précédents, «
il y aura lieu d’appliquer à
l’organisation et au fonctionnement du Syndicat, les dispositions des articles L.
5211-1 à
L. 5212-34 et autres, complétées des articles R. 5211-1 à R. 5211-8 et autres du CGCT ».
Le directeur général assure la direction du syndicat depuis 1981 et a sous sa
responsabilité sept agents titulaires : un ingénieur en chef (A), cinq agents de catégorie B, un
de catégorie C et six vacataires qui interviennent comme conseillers techniques, juridiques et
informatiques.
Il ressort de l’annexe au compte administratif relative aux effectifs que les emplois
budgétaires (42 en 2012) sont deux fois plus nombreux que les emplois pourvus (18 en 2012).
L’état du pe
rsonnel et notamment des emplois créés pourrait dès lors être revu par
l’assemblée délibérante afin que les emplois budgétaires correspondent davantage aux besoins
réels du syndicat, assurant ainsi une plus grande lisibilité des effectifs.
La chambre prend acte que le SITTOMAT va engager les démarches pour mettre en
adéquation les effectifs budgétaires avec les besoins réels du syndicat. Elle
relève qu’il a
récemment consulté le comité technique paritaire afin de supprimer 4 postes seulement.
16
3.1.
Les recrutements
Le recrutement d’un ancien é
lu du SITTOMAT en qualité de contractuel
3.1.1.
Compte tenu de la hausse de la charge de travail, de la nécessité, résultant de la
conclusion du nouveau contrat d’exploitation de l’unité de valorisation énergétique, d
e
renforcer le contrôle du fonctionnement de cet équipement, le comité syndical a, par
délibération du 13 juillet 2011, prise à l’unanimité, décidé de recruter un ingénieur en chef de
classe normale ou un agent contractuel si aucune candidature statutaire ne satisfaisait à la
demande.
Le tableau des effectifs a été modifié pour substituer à l'ex-poste d'ingénieur principal
occupé jusqu’au 31 décembre 2008, date du départ à la retraite de son titulaire, un poste
d'ingénieur en chef, sans que le changement de grade soit justifié et alors même qu
’une
délibération du 27 mai 2009 indiquait que la présence d'un ingénieur au syndicat ne se
justifiait plus, suite au recrutement d’un bureau d’études et à un complément de quatre
vacataires.
Selon la délibération, le candidat devait détenir un diplôme de niveau baccalauréat plus
cinq ans minimum et être doté d'une expérience professionnelle égale au moins à 15 ans en
tant qu'ingénieur multi disciplinaire. Etaient exigées : une expertise en management de sites
industriels, une connaissance technique en conduite de
process
complexes, productique,
automatismes, gestion de maintenance assistée par ordinateur, informatique industrielle et
idéalement incinération, une connaissance des collectivités locales, des marchés publics et du
secteur des déchets, des connaissances financières (comptabilité publique, budget), une
connaissance du contexte local de l'élimination des déchets, la maîtrise d'une méthodologie de
conduite de projet, d'accompagnement du pilotage d'équipes et de pilotage de prestataires
externes, une connaissance du code des marchés publics, et la maîtrise de la démarche qualité
et des normes du management environnemental.
Une offre d’emploi a été publiée dans la gazette des communes du 8 ao
ût 2011, soit
durant la période estivale, moins propice aux candidatures. Elle en a cependant suscité huit
(cinq candidatures de contractuels et trois émanant de fonctionnaires de la fonction publique
territoriale).
Le jury s’est réuni le 4 octobre 2011 po
ur les examiner. Il a considéré que les trois
candidatures reçues d
agents des collectivités locales ne correspondaient pas complètement au
profil du poste recherché.
De fait,
les curriculum vitae de deux des candidats fonctionnaires n’apparaissaient pas
pertinents au regard du poste proposé.
En revanche, la troisième candidature
, celle d’un ingénieur principal
, titulaire de la
fonction publique territoriale depuis avril 2009
, diplômé de l’école nationale supérieure des
arts et métiers (ENSAM), affecté à la mairie de Montauban, paraissait correspondre au profil
recherché. Il avait, en effet, été responsable du syndicat de traitement des ordures ménagères,
indiquait, notamment, avoir contribué à la rédaction des cahiers des charges pour différentes
prestations de traitement des déchets et mis en place des tableaux de bord de suivi des
tonnages traités, avoir suivi la procédure de renouvellement de la délégation de service public
de l’usine d’incinération et contribué à développer une prospective financière sur
sa durée. Le
jury a écarté sa candidature sans avoir cherché à le rencontrer. L’ordonnateur a précisé, dans
sa réponse aux observations provisoires, mais sans plus de précisions, que l’expérience
acquise par ce candidat sur un bassin de population de 90 0
00 habitants n’était pas
transposable au SITTOMAT qui couvre un bassin de 500 000 habitants. Cette exigence ne
pouvait que réduire drastiquement les candidatures acceptables.
17
Par délibération du 5 octobre 2011, prise à l’unanimité, le comité syndical a d
onc
autorisé le président à recruter un agent contractuel.
L'analyse des cinq candidatures de contractuels a conduit le jury, lors de sa réunion du
13 octobre 2011, à retenir celle de M. Michel Ollagnier, délégué de la communauté
d'agglomération de Toulon Provence Méditerranée (TPM) et occupant, alors, les fonctions de
deuxième vice-président du SITTOMAT en charge des finances depuis 2008.
Pour deux candidats, le jury a constaté que le niveau universitaire souhaité n'était pas
respecté et qu'ils ne disposaient pas d'une connaissance suffisante du monde des déchets et des
collectivités locales. L'expérience professionnelle du troisième candidat, détenteur seulement
d'un DUT, résultait du poste qu'il occupait pour l'exploitation de quais de transfert de
déchèteries et de décharges mais pas d'une unité de valorisation énergétique. Si la quatrième
candidature respectait le niveau universitaire souhaité, le jury a jugé qu'elle faisait ressortir un
parcours professionnel fondé essentiellement sur les techniques de l'eau et de l'assainissement
et une faible connaissance des collectivités locales et des marchés publics.
En revanche, s'agissant de la candidature de M. Ollagnier, ingénieur en génie
informatique et productique de l'école de Valenciennes, le jury a
estimé que son parcours
professionnel au ministère de la défense faisait ressortir une connaissance des marchés
publics, que sa connaissance du milieu des collectivités locales était réelle de par sa qualité
d'élu municipal et enfin, que son expérience professionnelle faisait ressortir l'application de
ses connaissances universitaires dans le cadre des fonctions qu'il exerçait au niveau des
systèmes complexes de maintien en conditions opérationnelle de systèmes d’armes et
équipements optiques des bâtiments de la Marine nationale.
Il ressort toutefois de sa lettre de candidature du 29 août 2011, que M. Ollagnier a
déroulé l'essentiel de sa carrière professionnelle au ministère de la défense, à la direction des
constructions navales et à la délégation général
e pour l'armement, en qualité de chef d’unité
de production puis de chef de département pour le soutien technique en surface air et guerre
électronique. Dans le cadre de ces fonctions, il a notamment participé à la rédaction du cahier
des charges et à la c
onsultation d’entreprise
s en vue de la conclusion de marchés publics. En
revanche, si l’intéressé peut se prévaloir d’une «
connaissance du contexte local de
l’élimination des déchets
», critère de choix qu’il était le seul à pouvoir remplir dans cette
phase de recrutement, il ne dispose d'aucune expérience professionnelle,
stricto sensu
, dans le
secteur des déchets. En effet, si M. Ollagnier indique disposer d’une longue expérience d’élu
en charge de l’environnement et conna
ître la problématique des déchets pour avoir participé à
ce titre à différentes activités de l’établissement, cela ne fait pas de lui un technicien spécialisé
dans ce domaine.
Par ailleurs, le jury était composé du président du SITTOMAT, de deux vice-présidents
et de deux membres du co
mité syndical. Aucune disposition ne régit la composition d’un tel
jury mais, faute d’avoir prévu la présence, en son sein, de personnalités extérieures à
l’établissement, M.
Ollagnier a été choisi exclusivement par ses pairs, faisant courir le risque
que
ce choix puisse être regardé comme ayant été influencé par son statut d’élu de
l
établissement. En outre, il se trouve être dans la situation d'une personne intéressée au sens
de l'article L. 2131-11 du CGCT (rendu applicable au SITTOMAT par l'article L. 5211-1 du
même code), pour avoir participé à la première délibération du 13 juillet 2011, décidant du
recrutement d'un ingénieur spécialisé et fixant les critères de sélection des candidatures, au
nombre desquels a été retenu le critère de la connaissance du contexte local de l'élimination
des déchets. Il convient également de considérer l'influence réelle et effective qu'il a pu avoir
sur les délibérations suivantes qui ont conduit à retenir sa candidature, toujours adoptées à
l'unanimité avec des élus très présents.
18
Si M. Ollagnier lui-même,
ainsi que l’ordonnateur, font valoir qu’il n’avait pas encore
décidé d’être candidat lors la délibération du 13 juillet 2011, cette circonstance, si elle pouvait
être démontrée, n’aurait que peu d’influence sur l’appréciation de la règle posée à l’article
L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales. En outre, force est de constater que,
dès le 23 août, il rédigeait sa lettre de candidature, même si le SITTOMAT indique
ne l’avoir
reçue que le 16 septembre.
Le contrat de travail a été signé le 1
er
décembre 2011 avec l’intéressé après sa démission
de ses fonctions de délégué de TPM au SITTOMAT.
Le recrutement d'employés municipaux comme vacataires
3.1.2.
Le SITTOMAT a utilisé neuf vacataires entre 2009 et 2012. Il en employait toujours six
en 2014, sur le fondement de trois délibérations :
la délibération du 18 décembre 1985, créant trois postes de conseillers juridiques
pour faire face aux besoins administratifs de la structure et cinq postes de
conseillers techniques en lieu et place de dix conducteurs d'opération, au motif
qu’il restait «
des questions et problèmes à étudier » ;
la délibération du 16 décembre 1987, créant un poste d’opérateur sur terminal
informatique pour que la comptabilité du syndicat soit tenue par un agent déjà
formé ;
la délibération du 27 mai 2009, créant quatre postes de vacataires pour constituer
un groupe de travail jusqu'à la mise en place d’un nouveau prestataire de l'unité de
valorisation énergétique, au motif que la structure administrative du syndicat avait
été réorganisée suite au départ en retraite de son ingénieur.
La notion de vacataires au SITTOMAT ne correspond pas à la définition donnée par la
jurisprudence administrative, qui a dégagé, pour l’essentiel, trois critères pour la définir
:
engagement pour exécuter un acte déterminé ou une succession d’actes
déterminés
ne justifiant pas la création d’un emploi ;
rémunération attachée
à l’acte, le
C
onseil d’Etat considérant qu’au
-
delà d’un an,
des agents recruté au moyen de contrat à durée déterminée ne sont pas des
vacataires ;
absence de permanence de l’empl
oi, la permanence se révélant notamment lorsque
l’agent contribue régulièrement aux activités d’un organisme public.
En l’espèce, les conseillers employés au SITTOMAT prêtent leur concours de manière
continue au syndicat puisque les arrêtés autorisant leur recrutement sont restés en vigueur
plusieurs années, dans un cas, au moyen de prolongations successives. Les agents sont
rémunérés par un forfait mensuel de 300 ou 400 €, conformément aux délibérations précitées
et non pas en fonction des actes effectués. Ils peuvent être ainsi regardés comme des agents à
temps non complet.
Par ailleurs, les missions exercées paraissent, pour certains, de même nature que celles
qu'ils exercent au sein de leur collectivité d'origine :
cinq des conseillers techniques en charge, aux termes de la délibération du
18 décembre 1985, des vérifications afférentes aux déchèteries et points d'apport
volontaire afin d'augmenter les résultats de la collecte sélective, se trouvent être
les adjoints techniques en charge de la collecte des déchets ménagers dans la
collectivité concernée par les vérifications en cause et sont donc rémunérés pour
des réunions auxquelles ils participent de toute façon compte tenu de leurs
compétences dans leur collectivité de rattachement ;
19
le sixième conseiller est le directeur général des services de la communauté de
communes Sud Sainte-Baume nommé pour assurer la liaison entre le SITTOMAT
et la communauté de communes en assistant aux réunions techniques du
SITTOMAT, mission relevant des fonctions qu'il exerce à titre principal auprès de
cette collectivité.
Parmi les « vacataires », le fils du président du SITTOMAT a été nommé par arrêté du 2
novembre 2008 puis par arrêté du 13 décembre 2012 (signés par son père qui s'est mis, ce
faisant, en situation de personne intéressée) notamment pour participer à la mise en œuvre du
système informatique Cassini sur l'aire toulonnaise. Les procès-verbaux de réunion produits
par le SITTOMAT pour justifier des conditions de réalisation de sa mission ne le font
apparaître qu'en qualité de représentant de la ville de Toulon. Aucune des pièces produites
tant au cours de
l’instruction qu’en réponse aux observations provisoires
de la chambre, ne
permet d’attester, de manière indiscutable, qu’il ma
îtrisait, lors de son recrutement, le système
informatique « Cassini ».
Les arrêtés de nomination des vacataires recrutés en 2008 et 2009 précisaient qu'ils
devaient remettre une évaluation de leur travail au responsable de la collecte sélective du
SITTOMAT lors de la réunion mensuelle du comité technique de collecte sélective. Sollicité
pour produire ces documents, le syndicat a indiqué qu'ils n'avaient pas été conservés, ce qui
ne permet pas d'apprécier l'effectivité du travail effectué.
La chambre prend acte que la direction du SITTOMAT vient de saisir le comité
technique paritaire afin d’actualiser son tableau des effectifs et qu’à cette occasion, il a été
décidé de supprimer au moins trois des cinq postes de conseillers techniques ainsi que
d’autres emplois. Cela constitue une première étape vers la régularisation des situations
observées.
3.2.
Un régime indemnitaire à refonder
Des frais de représentation indus pour le directeur général
3.2.1.
Le comité syndical a voté, le 26 novembre
2008, l’attribution de frais de représentation
à son directeur général, qui est détaché sur un emploi fonctionnel d’administrateur territorial
hors classe, à hauteur de 12 % du traitement indiciaire de son emploi fonctionnel, en
considérant «
les missions qu’il assure et les contraintes inhérentes à l’emploi fonctionnel
qu’il occupe
».
Ces frais de représentation représentent un versement annuel de l’ordre de 7
500
€, qui
s’ajoute à un cumul imposable net de 10
629
€ mensuels en 2012.
Or, l’article 21 modifié de la loi n°
90-1067 du 28 novembre 1990 relative à la fonction
publique territoriale, visé dans la délibération,
énumère de façon limitative les emplois
éligibles et ne permet pas d’accorder des frais de représentation au directeur général des
services d’un syndicat intercommunal non doté d’une fiscalité propre.
La prise en compte forfaitaire des
frais de représentation s’est par ailleurs opérée sans
lien avec le montant réel des dépenses et sans que la délibération précise la nature des frais
concernés et demande la production des justificatifs de leur emploi.
La chambre prend acte que, pour faire suite à ses observations provisoires, le président
du SITTOMAT a pris un arrêté mettant un terme au versement de ces frais et lève donc la
recommandation qu’elle avait formulé
e
en vue d’obtenir leur suppression.
20
La nouvelle bonification indiciaire (NBI) octroyée indument
3.2.2.
Au profit du directeur général
Par délibération du 12 février 2003, le comité syndical a institué au bénéfice du
directeur général une NBI de 60 points
12
en se fondant sur le décret n° 2001-1274 du
27 décembre
2001
portant
attribution
d’
une
nouvelle
bonification
indiciaire
aux
fonctionnaires occupant certains emplois administratifs de direction de collectivités
territoriales ou d’établissements publics locaux assimilés.
Ce texte, et le décret n° 2001-1367 du 28 décembre 2001, prévoient qu
’une nouvelle
bonification indiciaire est versée, en raison de leurs fonctions, aux fonctionnaires détachés
dans l’un des emplois administratifs de direction qu’ils énumèrent, tels que les emplois de
directeur général ou de directeur général adjoint des se
rvices d’une région, d’un département,
d’une commune, d’une communauté urbaine ou d’une communauté de communes répondant
en outre à des critères démographique et fiscal.
En réponse à une question posée à
l’Assemblée nationale, le ministre de l’intérieur a
eu
l’occasion de rappeler, le 18 novembre 2005, que «
le décret n° 2001-1274 du
27 décembre
2001 (…) énumère limitativement les emplois dotés de NBI (…). Ainsi, l'emploi
fonctionnel de directeur général des services d'un syndicat mixte n'étant pas mentionné dans
le décret du 27 décembre 2001, il n'est pas éligible au dispositif de la NBI ».
Le versement de la NBI à
l’intéressé
s’avère donc irrégulier.
La chambre prend acte
que l’ordonnateur
a décidé de suspendre le versement de la NBI
au directeur général.
Au profit de quatre agents
L’examen des arrêtés d’attribution individuels révèle que les fonctions ouvrant droit à
indemnité ne sont pas celles prévues par les dispositions des décrets n° 2006-779 du
3 juillet 2006 portant attribution de la nouvelle bonification indiciaire à certains personnels de
la fonction publique territoriale et n° 2006-780 du même jour portant attribution de la
nouvelle bonification indiciaire à certains personnels de la fonction publique territoriale
exerçant dans des zones à caract
ère sensible, qui énumèrent les cas d’attribution et le nombre
de points d’indice majoré afférent à chacun de ces cas
.
Ainsi, s’agissant de M. P, technicien principal, l’attribution d’une NBI de
15 points pour
« l’encadrement de proximité d’une équipe à vocation technique d’au moins
5 agents » n’est pas démontré
e.
Deux rédacteurs (M. V et Mme R) perçoivent une NBI pour assurer leurs fonctions « à
titre exclusif dans le secrétariat assujetti à des obligations spéciales, notamment en matière
d’horaires ».
La réponse à une question écrite posée à l’Assemblée nationale n° 6701 en date
du 12 février 2008 est à cet égard sans ambiguïté : « sur la notion même d’encadrement d’un
service (…) seront ainsi prises en compte : les compétences de l’agent ou des agents
à
encadrer, étant entendu que les collaborateurs doivent mobiliser des savoir-faire requérant la
technicité au titre de laquelle l’encadrant bénéficie d’une bonification indiciaire. Les fonctions
d’accueil ou de secrétariat, réalisées à titre exclusif, ne
sauraient en conséquence rentrer dans
le champ d’application de la mesure ».
Par ailleurs, selon l’organigramme présenté dans le rapport d’activité pour 2012 du
syndicat mixte, M. V, chargé de la comptabilité, n’occupe plus des fonctions de « secrétariat à
titre exclusif et avec des obligations spéciales, notamment en matière d’horaires ».
12
Soit 277
€ brut par mois.
21
Enfin, les bulletins de salaire de Mme P mentionnent depuis 2008, dix points de NBI et
non les cinq points prévus dans l’arrêté individuel du 3 septembre 2007.
La chambre prend acte de la
décision de l’ordonnateur de
supprimer le bénéfice de la
bonification indiciaire à MM. V et P à compter du 1
er
février 2015, qui répond en partie à la
recommandation
qu’elle avait
émise
dans son rapport d’observations provisoires
.
Recommandation n° 2 :
Procéder à un réexamen d’ensemble des NBI accordées
pour rendre leur attribution conforme aux décrets de 2006 et mettre fin aux attributions
irrégulières.
Le versement d'une indemnité d'astreinte sans base juridique
3.2.3.
L’article 5 du déc
ret n° 2001-623 du 12 juillet 2011 pris pour l'application de
l'article 7-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et relatif à l'aménagement et à la réduction
du temps de travail dans la fonction publique territoriale prévoit que «
l’organe délibérant de
la collectivité ou de l'établissement détermine, après avis du comité technique compétent, les
cas dans lesquels il est possible de recourir à des astreintes, les modalités de leur organisation
et la liste des emplois concernés. Les modalités de la rémunération ou de la compensation des
astreintes sont précisées par décret, par référence aux modalités et taux applicables aux
services de l'Etat ».
M. P bénéficie d’une indemnité d’astreinte attribuée par arrêté du président en date du
31 mars 2003 à la suite
d’
une délibération du 12 février 2003 relative au régime indemnitaire
des agents.
L’actualisation, le 5 octobre 2011 de la délibération du 12 février 2003 par le comité
syndical ne reprend pas cette indemnité qui est, dès lors, attribuée sans fondement juridique.
La chambre relève que si une délibération a été adoptée le 11
février 2015 afin d’en
autoriser le versement aux agents de la filière technique, cette dernière ne comporte pas toutes
les précisions nécessaires quant à le
urs modalités d’organisation et
la référence à la
consultation du comité technique compétent.
Recommandation n° 3 :
N’accorder des indemnités d’astreinte que si leur
fondement juridique est avéré.
L'attribution irrégulière d'indemnité
3.2.4.
Indemnité d’exercice
de missions des préfectures
Le décret n° 97-
1223 du 26 décembre 1997 modifié portant création d’une indemnité
d’exercice de missions des préfectures (IEMP) prévoit en son article 2
: « Le montant de
l’indemnité est calculé par application à un montant de référence fixé par arrêté d’un
coefficient multiplicateur d’ajustement compris entre 0,8 et 3
». La délibération n° 800 du
12 février 2003 du comité syndical a institué cette prime au bénéfice des adjoints
administratifs et des rédacteurs territoriaux « versée selon les montants de référence annuels et
les
coefficients
de
modulation
individuels
prévus
par
le
cret
et
l’arrêté
du
26 décembre 1997 ».
Il résulte du contrôle que deux agents ont bénéficié, l’un d’une IEMP au double du
maximum autorisé et l’autre d’un versement en l’absence d’arrêté attributif.
Ces situations ont
néanmoins été régularisées. Un arrêté concernant un troisième agent prenait irrégulièrement
effet rétroactivement mais ce dernier n’a pas bénéficié d’un rappel.
22
Indemnité d’administration et de technicité
Le décret n° 2002-
61 du 14 janvier 2002 relatif à l’indemnité d’administration et de
technicité (IAT) prévoit que le montant
moyen de l’indemnité est calculé par application, à un
montant de référence annuel fixé par catégorie d’agents, d’un coefficient multiplicateur
compris entre 1 et 8.
La délibération n° 800 du 12 février 2003 a institué cette prime au bénéfice des adjoints
administratifs et rédacteurs jusqu’au 7
ème
échelon, calculée selon la réglementation. La
délibération du 5 octobre 2011 n’apporte pas d’autres précisions.
A l’examen des arrêtés pris par le président, il apparaît que
:
-
Il n’y a pas d’arrêté attributif de l’IAT à Mme C, alors que son arrêté de
recrutement du 20 janvier 2005 précise qu’
«
elle bénéficiera de l’IAT de
rédacteur par arrêté particulier du président » ;
-
Mme P a bénéficié d’un coefficient de 8 dès 2010 sans arrêté d’attribution
et cela
jusqu’au
du 18 mars 2013.
La chambre rappelle que seul le président, investi du pouvoir de nomination, avait
compétence pour fixer le taux applicable à ces agents.
Des indemnités accordées au montant maximum
3.2.5.
Au bénéfice du directeur général et d’un ingénieur avec l’instauration de
la nouvelle prime de fonctions et de résultat (PFR)
Par délibération du 5 octobre 2011, le comité syndical a autorisé le versement de la
prime de fonction et de résultat (PFR) pour les emplois d’administrateur et d’attaché du
SITTOMAT. Cette prime comprend une part fonctionnelle qui tient compte des
responsabilités, du niveau d’expertise et des sujétions spéciales liées aux fonctions exercées et
dont les montants individuels sont obtenus en multipliant le montant de référence par un
coefficient compris entre 1 et 6. Elle comprend également une part liée aux résultats à
l’efficacité, à la réalisation des objectifs, aux compétences et qualités professionnelles et
techniques de l’intéressé. Les montants individuels de cette part liée aux résul
tats sont obtenus
en multipliant le montant de référence par un coefficient compris entre 0 et 6. L'article 5 du
décret n° 2010-1705
relatif à l’
indemnité de performance et de fonctions allouée aux
ingénieurs des ponts, des eaux et des forêts précise notamment que le montant individuel
attribué au titre de la part liée à la performance fait l'objet d'un réexamen annuel au vu des
résultats de la procédure d'évaluation individuelle et de la manière de servir.
S'agissant du directeur général, les coefficients de chaque part, fonction et résultat, ont
été définitivement fixés au maximum autorisé par l'arrêté du 25 avril 2012. La mise en place
de cette nouvelle prime a permis à l’intéressé d'obtenir en 2012 une progression de son régime
indemnitaire
de l'ordre de 16 840 € par rapport à
sa situation antérieure. Elle atteindra
18 660
en 2013
. Le président justifie ce niveau constant de prime par le fait que l’agent est
excellemment noté depuis plusieurs années.
Dès sa nomination, le 1
er
décembre 2011 et alors que ses fonctions n'avaient pas
encore
pu faire l'objet d'une évaluation annuelle, M. Ollagnier a bénéficié d'une indemnité de
performance et de fonctions,
en l’absence, jusqu’au 30 octobre 20
14, date à laquelle la
situation a été régularisée, de tout arrêté individuel attributif. Le montant de cette prime,
atteignant 46
200 € en 2012, s’avère proche du plafond réglementaire. Le président du
SITTOMAT soutient que le niveau de la prime est légitime au regard de la qualité du travail
ensuite fourni.
23
Au bénéfice d’un agent de la filière technique pour la prime de service et
de rendement et pour l’indemnité spécifique de service
Par délibération n° 800 du 12 février 2003, le conseil syndical a institué une prime de
service et de rendement (PSR) au bénéfice des agents de la filière technique « aux taux
moyens prévus par le décret du 5 janvier 1972 modifié ». Les taux annuels de base sont
actuellement fixés par arrêté du 15 décembre 2009. Pour un technicien principal de 2
ème
classe
le montant de base est fixé à 1 289 € (107,41 €/mois). Le double de l’indemnité s’élève alors à
2 578 € (214,83 €/mois). Par la même délibération le conseil syndical a institué l'indemnité
spécifique de service (ISS) au bénéfice des agents de filière technique « aux taux moyens ».
Les taux moyens annuels de l’indemnité instaurée par le décret n° 2003
-799 du
25 août 2003 sont définis par un taux de base affecté d'un coefficient correspondant aux
grades et emplois des bénéficiaires et d'un coefficient propre à chaque service. Le taux de
base et le coefficient de modulation par service sont fixés par arrêté.
M. P bénéficie depuis 2004, de la PSR au coefficient maximal 2. Par arrêté en date du
14 septembre 2009, elle lui a été accordée, avec effet rétroactif au 1
er
janvier 2008, date de sa
nomination au grade de contrôleur principal, soit 20 mois auparavant.
Par le même arrêté, il
a bénéficié du taux maximum de l’ISS, avec effet rétroactif au
1
er
janvier 2008.
Le président du SITTOMAT justifie cette situation par le fait que l’intéressé était
excellemment noté depuis plusieurs années.
Au bénéfice des agents administratifs pour les primes qui leur sont versées
Il apparaît ainsi que :
-
le coefficient multiplicateu
r a toujours été fixé à 3, c’est
-à-dire à son maximum
autorisé pour les agents concernés par l’indemnité d’exercice de missions des
préfectures ;
-
s’agissant de l’indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires, le coefficient
multiplicateur des deux rédacteurs nommés en 2011 a été fixé dès leur nomination
à 7 puis au taux maximum de 8,
un an après pour l’un et moins de deux ans après
pour le second. Le taux des autres rédacteurs a également été fixé à 8 ;
-
le coefficient multiplicateur a toujours été fixé à 8, soit au maximum autorisé par
la réglementation, pour les agents concernés par l’indemnité d’administration et
de technicité (hormis Mme P qui en a bénéficié dès 2010).
La prime annuelle ou 13
ème
mois
3.2.6.
En application de l'article 111 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée portant
dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, les assemblées délibérantes
des collectivités et établissements publics locaux peuvent maintenir les avantages
collectivement acquis ayant le caractère de complément de rémunération, mis en place avant
l'entrée en vigueur de la loi au profit de l'ensemble de leurs agents.
Une réponse à la question d'un parlementaire publiée au JO le 10 novembre 2009, a
rappelé que le versement de ces avantages acquis est subordonné à la double condition qu'ils
aient été décidés par la collectivité avant l’entrée en vigueur de la loi et qu’ils soient pris en
compte dans le budget de la collectivité. Il s’agit généralement de primes de fin d'année dont
les modalités de versement doivent respecter celles fixées dans la délibération initiale.
24
En l’espèce une délibération du comité syndical d
u 12 février 2003 indique que
« l'ensemble du personnel du SITTOMAT bénéficie d'une prime de fin d'année conformément
à l'adhésion d
u syndicat au comité des œuvres sociales de la ville de Toulon en 1986, alors
que celui-
ci y cotisait depuis 1983 ». De fait, le SITTOMAT a adhéré au comité des œuvres
sociales des employés municipaux de la ville de Toulon (COSEM) en application d’une
délibération n° 200 du 17 septembre 1986. Une délibération du 16 décembre 1998 instituant
la prime de fin d’année pour les agents du SITTOMAT, précise que jusqu’alors
, la prime était
versée aux personnels par le COSEM, conformément à la délibération du 17 septembre 1986.
Si le SITCAT, qui s'est transformé en communauté d'agglomération, avait bien instauré
cette prime antérieurement à la loi de 1984, aucun élément ne permet d’établir que le
SITTOMAT en ait autorisé le versement, ne serait-ce que par adhésion au COSEM, avant
1986. Ainsi, contrairement à ce que soutient son président, et en dépit de l’attestation produite
par le président du COSEM qui n’apporte pas d’éléments nouveaux, cet avantage ne peut être
regardé comme ayant été collectivement acquis avant l
’entrée en vigueur de la loi de 1984.
De même, si le directeur du SITTOMAT, recruté en 1983 comme fonctionnaire
intercommunal, a pu, à titre individuel, adhérer au
COSEM, cela n’emporte ni avantage
collectivement acquis pour les personnels de l’établissement, ni, d’ailleurs, avantage
personnellement acquis
par l’intéressé,
qui soit opposable.
Les arrêtés individuels attributifs de la prime de fin d’année déjà notif
iés à chacun de
ces agents ne peuvent toutefois, en vertu des principes posés par la jurisprudence
administrative, être retirés avec effet rétroactif.
Pour l’avenir, le conseil syndicat peut, en
revanche, abroger ses délibérations. Elles constituent, en effet, des actes réglementaires
susceptibles d’être abrogés à tout moment
et qui doivent l’être, en l’espèce, dès lors qu’elles
sont entachées d’irrégularité.
Recommandation n° 4 : Faire cesser le paiement irrégulier de la prime de fin
d'année.
3.3.
Le paiement des heures complémentaires et supplémentaires
Le décret n° 2002-60 relatif aux indemnités horaires pour travaux supplémentaires
dispose en son article 2 : « 1° Les indemnités horaires pour travaux supplémentaires peuvent
être versées, dès lors qu'ils exercent des fonctions ou appartiennent à des corps, grades ou
emplois dont les missions impliquent la réalisation effective d'heures supplémentaires, aux
fonctionnaires de catégorie C et aux fonctionnaires de catégorie B. 2° Le versement des
indemnités horaires pour travaux supplémentaires à ces fonctionnaires est subordonné à la
mise en œuvre par leur employeur de moyens de contrôle automatisé permettant de
comptabiliser de façon exacte les heures supplémentaires qu'ils auront accomplies. S'agissant
des personnels exerçant leur activité hors de leurs locaux de rattachement, un décompte
déclaratif contrôlable peut remplacer le dispositif de contrôle automatisé. Un décompte
déclaratif peut également être utilisé pour les sites dont l'effectif des agents susceptibles de
percevoir des indemnités horaires pour travaux supplémentaires est inférieur à 10. »
En application de l’article 6 de ce texte, le nombre d’heures
mensuel ne peut dépasser
vingt-cinq, sauf circonstances exceptionnelles et pour une période limitée.
La délibération du 12 février 2003 relative au régime indemnitaire des agents du
SITTOMAT prévoit le paiement des heures supplémentaires pour les agents de catégorie C et
B dont l’indice brut est inférieur à 380.
25
L’examen des bulletins de paye à compter de l’exercice 2009 fait apparaître le paiement
d’un nombre d’heures supplémentaires relativement élevé pour les trois agents de
catégorie C :
-
un agent à temps non complet, qui a bénéficié d’heures complémentaires sur les
exercices 2009 à 2012 pour respectivement 241 heures, 178 heures, 232 heures et
71 heures sur les quatre premiers mois ;
-
deux autres agents à temps complet qui, jusqu’à leur promotion au grade de
rédacteur, ont bénéficié chacun du paiement d’heures supplémentaires à hauteur
de respectivement 8 heures et 9 heures (Mme R et M. V).
Mme P
a été rémunérée sur la base d’un temps incomplet de 50
% en 2009 (17,50/35)
puis sur la base de 80 % en 2010 et 2011 (28/35). Elle a repris son activité à temps complet le
1
er
février 2012.
Or, les agents à tem
ps non complet effectuent des heures complémentaires jusqu’à
35 heures, au-
delà, il s’agit d’
heures supplémentaires.
Mme P pouva
it donc effectuer jusqu’à 17,50
heures complémentaires par semaine en
2009 et jusqu’à 7 heures complémentaires par semaine en 2
010 et 2011.
Ces heures réglées d’un mois sur l’autre pour des montants quasi identiques (8
heures
pour M. V, 9 heures pour Mme R et entre 19 heures et 25
heures pour Mme P) s’apparentent à
des forfaits mensuels d’heures supplémentaires ou complémentaires
dépourvus de base légale
et donc à un complément de rémunération irrégulier.
Par ailleurs les états récapitulatifs ne sont pas signés, dans la majorité des cas, seul le
tampon du SITTOMAT est apposé.
La réglementation subordonne le paiement d’heures supplé
mentaires à un contrôle des
horaires effectués. Or aucun décompte déclaratif contrôlable n’a pu être produit, alors que
Mme
P pouvait effectuer jusqu’à 5 heures supplémentaires par jour, selon les annotations
figurant sur certains états récapitulatifs.
Aucune décision de la direction n’est jointe aux bulletins de salaire justifiant pour
Mme
P le dépassement régulièrement constaté du contingent d’heures complémentaires
autorisé. L’attribution d’heures supplémentaires était possible, mais aucun état de ces
heures
n’a été produit.
La chambre prend acte que le président du SITTOMAT entend, dans les plus brefs
délais, réinstaurer un système de contrôle mensuel des heures complémentaires ou
supplémentaires, si leur versement devait reprendre.
3.4.
Des évolutions de carrière pour les agents aux conditions les plus
favorables
Des avancements d’échelon a l’ancienneté minimale
3.4.1.
Les modalités d’avancement d’échelon sont prévues par la loi n°
84-53 du
26 janvier 1984 modifiée qui dispose dans son article 78 que « l'avancement d'échelon a lieu
de façon continue d'un échelon à l'échelon immédiatement supérieur. Il est fonction à la fois
de l'ancienneté et de la valeur professionnelle, telle qu'elle est définie à l'article 17 du titre I
er
du statut général du fonctionnaire. L'avancement d'échelon à l'ancienneté maximale est
accordé de plein droit. L'avancement d'échelon à l'ancienneté minimale peut être accordé au
fonctionnaire dont la valeur professionnelle le justifie ».
26
L’examen des avancements d’
échelon montre que ceux-ci sont systématiquement
réalisés à l’ancienneté minimale. De ce fait, aucun critère lié au résultat ou à la manière de
servir des agents n’est mis en œuvre pour permettre d’individualiser le déroulement de
carrière.
Des promotions de grade dès que les conditions sont remplies
3.4.2.
Titularisé dans le grade de rédacteur le 1
er
juillet 2011 suite à son inscription sur un
tableau d’avancement, M.
V a à nouveau bénéficié d’un avancement de grade au choix en
étant nommé rédacteur principal le 1
er
avril 2012, soit seulement 9 mois après.
A la suite de
son inscription au tableau d’avancement de grade, M.
P a été nommé
contrôleur de travaux principal à compter du 1
er
janvier 2008. Le 1
er
décembre 2010, il a été
reclassé technicien principal de 2
ème
classe 12
ème
échelon, conformément au décret n° 2010-
1357 du 9 novembre 2010. Une délibération en date du 30 novembre 2011 a créé un poste de
technicien principal de 1
ère
classe et M.
P de nouveau inscrit sur le tableau d’avancement de
grade, a été nommé technicien principal de 1
ère
classe, le 1
er
janvier 2012, seulement quatre
ans après le précédent avancement de grade.
Adjoint administratif de 1
ère
classe au 10
ème
échelon, Mme R a été reclassée adjoint
administratif principal de 2
ème
classe au 10
ème
échelon à compter du 1
er
janvier 2008, puis au
11
ème
échelon par arrêté en date du 13 décembre 2010. Suite à son inscription au tableau
d’avancement, elle a été nommée au grade de rédacteur le 1
er
octobre 2011.
Recrutée le 1
er
janvier 2010 comme rédacteur
principal, Mme T a bénéficié d’un
passage du 4
ème
au 5
ème
échelon le 12 mai 2011. Or, par délibération du comité syndical du
30 novembre 2011 un poste de rédacteur chef a été créé pour « permettre une juste évolution
de carrière des agents du syndicat ».
Mme T, après inscription sur un tableau d’avancement de
grade, a été nommée sur ce poste de rédacteur chef à compter du 1
er
janvier 2012. En effet
peuvent être nommés rédacteurs-
chefs après inscription sur un tableau d’avancement, les
rédacteurs principaux ayant atteint le 5
ème
échelon de leur grade
13
.
La délibération du 30 novembre 2011 a ainsi permis à cet agent, qui venait tout juste
d’être classé au cinquième échelon, de bénéficier d’une promotion immédiate sur un poste
créé sur place.
4.
LA COMMANDE PUBLIQUE
Le contrôle a porté sur la passation et l’exécution des principaux contrats de services
conclus pendant la période examinée dans le domaine de la collecte sélective, du traitement et
du transport des ordures ménagères, ainsi que sur les marchés de communication et sur la
délégation de service public conclue en 2013 pour l’exploitation et la gestion de l’unité de
valorisation énergétique (UVE) de Toulon.
13
Décret n° 95-25 du 10 janvier 1995 modifié portant statut particulier du cadre d'emplois des rédacteurs territoriaux, alors en
vigueur.
27
L’examen des marchés en cause a conduit à faire un certain nombre d’observations qui
leur sont communes :
Sur la publicité et la mise en concurrence
Les mesures de publicité et de mise en concurrence assurent le respect des trois
principes rappelés à l’article 1
er
du code des marchés publics
: liberté d’accès à la commande
publique, égalité de traitement des candidats et transparence des procédures. Elle est aussi la
garantie d’une véritable mise en concurrence, en suscitant candidatures et offres. Ce faisant,
elle
constitue le gage d’une réponse adaptée aux besoins de l’acheteur.
Si les consultations font bien l’objet d’une publicité conforme aux prescriptions
réglementaires, on peut regretter que celle-ci ne se fasse pas parfois dans la presse locale
14
,
qu’elle emprunte dans d’autres cas le seul vecteur de la Marseillaise
15
, dont le tirage est
limité, ou qu’elle soit réalisée pendant les périodes de congés.
Ainsi le marché de traitement des produits reçus en déchèterie
s et réception d’apports
des services communaux (9 lots) du 1
er
janvier
2014 n’a pas fait l’objet de publicité dans la
presse locale. La publicité légale a été réalisée le 5 août 2013 avec une date limite de
réception des offres fixée au 17 septembre
2013. Aussi la concurrence s’est
-elle avérée
particulièrement faible (entre une et deux candidatures par lot, voir ci-dessous).
Le marché de location et transport de bennes pour récupérer les déchets dans les
déchèterie
s de l’aire toulonnaise (2 lots)
,
signé en février 2014, a fait l’objet d’une publicité
adressée le 18 décembre 2013 au BOAMP, au JOUE, à TPBM
16
, à la plateforme de
dématérialisation Marco web et sur le site internet du SITTOMAT. La date limite de réception
des offres était fixée au 6 février 2014.
Là encore, le choix d’une publication durant le
s fêtes
de fin d’année et sans recours à la presse locale a pu avoir pour effet, pour ce marché
également, de limiter la concurrence : trois candidatures seulement se sont manifestées pour
deux lots (voir ci-dessous).
A la recommandation de la chambre préconisant des mesures de publicité plus adaptées,
en particulier un plus grand recours à la presse quotidienne locale, le président du syndicat a
répondu que la publication des avis d’appel
à concurrence qui a lieu notamment dans les
revues lues par les professionnels du secteur, lui parai
t suffisante mais qu’il envisage de
mettre en place un suivi systématique de l’efficience des différents supports.
Par ailleurs, même si,
comme l’indique l’ordonnateur
, les quantités prévues figurent
systématiquement au cahier des clauses techniques particulières (CCTP), il a été relevé que
les avis d’appel public à la concurrence réalisés pour les marchés à bons de commande ne font
pas toujours apparaître la quantité ou l’étendue globale du marché
17
. Or, le Conseil d’Etat a
jugé dans un arrêt du
24 octobre 2008, Communauté d’agglomération de l’Artois, que si
l’article 77 du code des marchés publics prévoit qu’un marché à bons de commande peut être
passé sans minimum et sans maximum, le pouvoir adjudicateur est cependant tenu de faire
figurer dans le cadre « quantité ou étendue globale
» de l’avis d’appel d’offres, à titre indicatif
et prévisionnel, les quantités ou éléments permettant d’apprécier l’étendue du marché.
14
Par exemple le marché conclu pour le
CHARGEMENT, TRANSPORT
DU MACHEFER D’INCINE
RATION DES
ORDURES MENAGERES PR
ODUIT A L’UVE ET DEC
HARGEMENT SUR LA PLATEFORME DE MATURATION
DES MACHEFERS A
Pierrefeu dans le Var (marché n° 1169-2010 du 28 octobre 2010).
15
M
arché de communication portant sur l’amélioration de la collecte sélective des emballages ménagers recyclables et
journaux magazines auprès des administrés de l’aire toulonnaise (marché n°
1125-2009 du 1
er
février 2010).
16
TPBM
: journal hebdomadaire habilité à publier les annonces légales, appels d’offres, ventes aux enchères immobilières
pour les départements des Alpes-de Haute-Provence, Hautes-Alpes, Bouches-du-Rhône, Var et Vaucluse.
17
L
e constat s’applique a
u marché de traitement des produits reçus en déchèterie
s et réception d’apports des services
communaux du 1
er
janvier 2014, au marché transport location déchèteries 2014 et au marché transport DDM 2013.
28
L’absence de publicité sur les quantités peut conférer égale
ment un avantage
concurrentiel au candidat sortant (voir ci-
dessous l’exemple du marché de traitement des
produits reçus en déchèterie
s et réception d’apports des services communaux du
1
er
janvier 2014).
Elle révèle par ailleurs la difficulté qu’a le SITTOMAT à faire l’évaluation préalable de
ses besoins. Cette carence est particulièrement dommageable s’agissant d’un établissement
public spécialisé dans le domaine du traitement des ordures ménagères qui intervient à ce titre
pour le compte de ses adhérents.
Une motivation insuffisante du choix des attributaires
Le rapport de la commission d’analyse des offres, qui renvoie systématiquement au
rapport d’analyse des offres, comme le rapport de présentation, ne comportent généralement,
comme motivation de choix
du prestataire, que le fait que l’attributaire soit l’entreprise la
mieux disante. Or si, dans le rapport d’analyse des offres, les critères et sous
-critères utilisés
font bien l’objet d’une notation chiffrée, il est des cas où aucune appréciation littéral
e ne
permet d’en justifier.
Sans commentaire explicatif sur les offres, les notes ne représentent que
le résultat de l’évaluation des offres et non l’évaluation elle
-même
18
.
En l’absence
d’explication relative à l’évaluation elle
-
même, il n’est pas possible
de motiver le choix de
l’attributaire
19
.
Recommandation n° 5 : Motiver explicitement le choix des attributaires des
marchés au regard du détail des critères et sous-critères utilisés pour la sélection des
offres.
La chambre prend note de l’engagement de l’
ordonnateur à prendre en compte cette
recommandation afin d’assurer une meilleure traçabilité du processus décisionnel, en
enrichissant les rapports d’analyse des offres d’explications littérales.
Par ailleurs dans son rapport thématique, « Les collectivités territoriales et la gestion des
déchets ménagers et assimilés » de septembre 2011, la Cour des comptes a relevé que les
dépenses restaient encore très peu maîtrisées et recommandait un développement de l'analyse
des coûts. Au cas particulier, aucune ana
lyse n’est jamais faite des prix alors que, bien
souvent, ils ne paraissent pas librement déterminés par le jeu de la concurrence et trompent le
syndicat sur la réalité et l'étendue de celle qui s'exerce entre les entreprises soumissionnaires,
ce qui, au final, augmente significativement les prix au détriment de SITTOMAT. Il
conviendrait, dans certains cas, que le syndicat déclare l’appel d’offres infructueux si les
offres se révèlent inacceptables
20
ou irrégulières ou qu’il déclare la consultation sans suit
e
pour motif d’intérêt général,
lorsqu’une entente est soupçonnée. Il pourrait alors utiliser la
connaissance du marché qu’il a acquise lors de la première consultation pour modifier, le cas
échéant, le dossier de consultation des entreprises et relancer
un appel d’offres ou encore,
dans le cadre strict des procédures prévues aux articles 59 et 64 du code des marchés publics,
qui ne dérogent en rien à la directive 2014-24 du 26 février 2014 de la commission
européenne, pour négocier avec les candidats sur
tous les éléments de l’offre, notamment sur
le prix.
18
Il en va ainsi pour les marchés de traitement des produits reçus en déchèterie
s et réception d’apports des services
communaux de 2009 et de 2014.
19
Dans une affaire T57/09, groupement d’entreprises Alfastar Siemens, le Tribunal de l’Union Européenne a jugé le
20 octobre 2011 que le marché avait été insuffisamment motivé du fait que « les seules notes attribuées pour les différents
critères d’attribution ont constitué, en l’espèce, une motivation trop abstraite pour permettre à la requérante de déterminer
les
raisons concrètes qui ont c
onduit le pouvoir adjudicateur à estimer que dans le cadre de son large pouvoir d’appréciation,
l’offre du soumissionnaire retenu était meilleure d’un point de vue qualitatif que celle présentée par le groupement
d’entreprises Alfastar
-Siemens ».
20
Ce qui implique en amont un chiffrage attentif des besoins.
29
Recommandation n° 6 : Evaluer financièrement de la manière la plus fine possible
les besoins afin d’être en mesure
, en cas de soupçon
d’entente, de déclarer un appel
d’offres sans suite et, dans le
respect du
code des marchés publics et des règles de
transparence, recourir à la négociation pour obtenir un meilleur achat.
Des marchés à bons de commandes mis en œuvre sans émission de bons de
commande
Si le code des marchés publics n’impose pas de formalisme particulier pour l’émission
des bons de commande qui ont pour fonction de déterminer les quantités des prestations
demandées, l’émission de ces documents est essentielle car elle conditionne le paiement de la
prestation en cause (CAA de Marseille, 11MA00232 du 8 juillet 2013).
Les marchés conclus par le SITTOMAT prévoient expressément l’émission de bons de
commande et détaillent même les mentions qu’ils doivent comporter
21
.
Or le syndicat utilise,
le plus souvent, la formule du marché à bons de commandes sans cependant émettre de bons
de commande.
Ainsi, pour le marché de collecte des points d’apport volontaire, le titulaire envoie
régulièrement un planning d’interventions au SITTOMAT et aux différents responsables
intercommunaux et communaux. Dans le cas des marchés de transport des déchets reçus en
déchèterie
s, l’enlèvement de la benne intervient après l’envoi d’une télécopie ou d’un courriel
du gestionnaire du site au prestataire de services. Le syndicat fait valoir que la facture
mensuelle accompagnée du listing des évacuations vaut bon de commande. Cependant cet
argumentaire n’est pas recevable, la commande ne pouvant être postérieure à la prestation.
Si l’ordonnateur indique qu’il s’est dispensé de l’émission de bons de commandes en
bonne et due forme, en se conformant ainsi aux stipulations des CCTP, la chambre rappelle
qu’en cas de contradiction entre les pièces d’un marché, le cahier des clauses administratives
particulières (CCAP) prévaut sur le
CCTP en application du 5° de l’article 12
du code des
marchés publics et de la rédaction des CCAP. De plus, l
’émission d’un bon de commande
préalablement à la prestation participe à un meilleur contrôle de l’exécution des contrats et
des dépenses. Certes, le président du SITTOMAT précise, pour la collecte sélective, que les
tonnages collectés sont contrôlés cinq fois et, pour les déchèteries, que les tonnages font
également l’objet de contrôles à cinq niveaux. Toutefois
, les
développements qui suivent
révèlent des anomalies militant pour un renforcement du
contrôle d’exécution.
Si l’émission d’un bon de commande à chaque demande d’évacuation de benne ou de
collecte d’un point d’apport volontaire peut lui paraître de gestion complexe, eu égard à la
nature de prestations qui peut nécessiter l’émission d’un
volume de bons de commande
difficile à gérer, il convient, pour le moins, que le syndicat émette un bon de commande au
moment de l’envoi par le titulaire de son planning d’intervention.
21
L’article 1.4 du CCAP précise que «
les mentions devant figurer sur chaque bon de commande sont : nom ou raison sociale
du titulaire, date et numéro du marché, date et numéro du bon de commande, nature et description des prestations à réaliser,
délais d’exécution, lieux d’exécution, montant du bon de commande. Seuls les bons de commande signés par le représentant
du pouvoir adjudicateur pourront être honorés par les titulaires ».
30
4.1.
La collecte sélective
Les statuts du SITTOMAT ne lui donnent pas compétence pour la collecte des déchets
ménagers. Cependant la communauté d’agglomération de TPM, les communautés de
communes de Sud Sainte-Baume et de la vallée du Gapeau ainsi que les villes de Bandol et
Sanary ont, par convention, permis au syndicat d’eff
ectuer pour leur compte, la prestation de
la collecte sélective en apport volontaire.
Des bornes ou conteneurs spécifiques sont regroupés sur une aire appelée point d’apport
volontaire (PAV) mise à la disposition des habitants pour le dépôt des déchets valorisables de
type verre, journaux et emballages.
Le SITTOMAT prend en charge l’acquisition des bacs et colonnes, ainsi que les frais de
collecte et de transport des produits recyclables ainsi récupérés. Il assure également le tri et le
conditionnement du papier carton et du flaconnage plastique.
Il intervient également pour la collecte à partir des déchèteries notamment pour les
déchets dangereux des ménages (DDM), les déchets d’équipements électriques et
électroniques (DEEE), les plâtres et gravats, les déchets verts, les encombrants et les déchets
recyclables qui n’ont pas été collectés en porte à porte ou en apport volontaire (multi
-
matériaux, verre, ferrailles, papier/carton, plastique, bois).
Le syndicat prend en charge les frais de transport et de traitement de ces différents
déchets qui aboutissent à :
-
l’usine de traitement de Rognac, gérée par la société SPUR environnement
(Veolia propreté) pour les déchets dangereux des ménages (DDM) ;
-
le centre de tri de la Seyne-sur-Mer, géré par la société ONYX (Veolia propreté)
pour la collecte sélective ;
-
la plate-forme boîtes-
boissons gérée par l’association Kroc’Can
;
-
la plate-forme de réception du verre creux à La Garde, gérée par la société SMA
(Groupe Pizzorno) ;
-
la plate-forme de récupération du verre plat de La Londe-les-Maures, gérée par la
société NCI ;
-
le centre de compostage de La Seyne/Mer, géré par la société SEF
Environnement.
La collecte à partir des déchèteries
4.1.1.
4.1.1.1.
Marché portant sur la récupération des déchets dans les déchèteries de
l'aire toulonnaise, location de bennes, l'évacuation, le traitement, en vue
de la valorisation et la commercialisation éventuelle conclu le 18
décembre 2009 (n° 1119/2009) pour quatre ans
Conclu suite à un appel d’offres ouvert, ce marché à bons de commande a pour obj
et la
récupération des déchets apportés par les administrés dans les différentes déchèterie
s de l’aire
toulonnaise et dans divers centres techniques municipaux. Ces déchets sont entreposés dans
des bennes appartenant aux déchèteries ou à fournir par le titulaire du marché, puis sont
évacués sur des installations classées en vue soit d’être valorisés, soit d’être éliminés dans des
installations de stockage, soit d’être commercialisés.
Les critères pour le jugement des offres étaient la valeur technique (60 %) et le prix des
prestations (40 %).
31
Le marché est alloti en 12 lots : lot n° 1 papier, lot n° 2 carton, lot n° 3 flaconnages
plastiques, lot n° 4 collecte sélective en porte à porte (multi matériaux), lot n° 5 déchets de
plâtre, lot n° 6 gravats, lot n° 7 ferrailles, lot n° 8 verre plat, lot n° 9 déchets inertes amiantés,
lot n° 10 bouteilles de gaz, lot n° 11 bois propres, lot n° 12 fusées de détresse.
Il a été conclu pour un an reconductible trois fois. Les titulaires du marché sont les
sociétés V (lots n° 1, 2, 3 et 4), ISS environnement (lots n° 5, 6 et 8), C (lot n° 11). Les lots
7 9 10 et 12 ont été classés sans suite. La chambre s’étonne que l’ordonnateur indique avoir
néanmoins attribué le lot 7.
A)
La passation
a)
La faiblesse de la concurrence
Vingt-deux entreprises avaient retiré un dossier entre le 2 septembre 2009 et le
6 octobre 2009. La date limite de réception des plis était fixée au 13 octobre 2009.
Le nombre d'offres apparaît relativement faible au regard du nombre d'entreprises
existantes sur le marché
: sur les huit lots attribués par la commission d’appel d’offres, deux
lots (lots n° 1 et 3) n'ont fait l'objet que d'une seule offre, celle de l'ancien titulaire, et trois
autres (lots n° 2, 3 et 8) de deux offres seulement. Dans ces derniers cas également,
l'attributaire a été l'ancien titulaire.
Sept des huit lots attribués ont été répartis entre deux entreprises, qui détenaient déjà
cinq lots du précédent marché. Ces lots ont été respectivement attribués à la société V et au
groupe NCI Environnement/Paprec (ISS Environnement). Pour cinq lots sur sept, c'est
l'ancien titulaire qui a été retenu.
L’ordonnateur indique que sur les 22 sociétés ayant retiré un dossier, une douzaine
d’entre
-elles étaient soit géographiquement peu implantées, soit techniquement en décalage
par rapport aux prestations demandées et que les montants prévisionnels de commandes
n’étaient pas assez attractifs pour certains lots. Il précise, en ce qui concerne les
quatre
premiers lots, tous attribués à la société V,
qu’ «
il s’agissait de transporter les bennes au
centre de tri de la société V qui est le centre de tri retenu par le SITTOMAT, ce qui a
vraisemblablement contribué à rendre le marché peu attractif pour les entreprises
concurrentes.
b)
Des offres qui présentent des écarts de prix parfois importants
Les offres présentent des écarts de prix sur les rotations et le traitement à la benne, qui
vont parfois du simple au double.
32
Le tableau suivant retrace ces écarts :
Lot 4
Prix rotation benne
P
(182,20 €)
V
(76 €)
Lot 5
Prix rotation à la benne et traitement à la benne
B
(318,47 € et 62,25 €)
ISS
(137,35 € et 170,98 €)
et variante 1 (140,48 € et 204,15 €)
Lot 6
Prix rotation à la benne et traitement à la benne
P R
(165 € ET 4,50 €)
ISS
(67,78 € et 45,20 €
)
et variante 1 (69,34 € et 63,16 €)
Lot 8
Prix rotation benne
P (165 €)
I
SS
(112,64 €)
Lot 11
Prix rotation benne
P R
(165 €) P (125 €) V (80 €)
C B
(80 €) alors que pas de précision sur nombre
de m3 de la benne.
Il aurait convenu, au vu des prix unitaires aberrants proposé, que le syndicat demande
des précisions aux entreprises ainsi que le permet l’article 59 du code des marchés publics
(dans sa version alors en vigueur). Dans d’autres cas, tel que celui de l’exploitation du centre
de déchets no
n dangereux de Hyères, à l’Almanarre, la commission d’appel d’offres a pu ainsi
décider (lors de l’ouverture des offres du 9 décembre 2009) de déclarer la consultation sans
suite pour motif d’intérêt général, les prix étant incohérents.
En effet,
l’existen
ce de prix unitaires aberrants peut constituer un indice de possibles
pratiques anticoncurrentielles. A cet égard, les lignes directrices pour la lutte contre les
soumissions concertées dans les marchés publics de l’OCDE, rappelées
par les services de
l’Et
at en charge de la concurrence, donnent comme exemple de comportement suspect, la
pratique d’offres de couverture où un concurrent soumet une offre qui est trop élevée pour
être acceptée, les prix présentant, comme ici, un schéma aberrant inhabituel.
Dans
ce cas, si un acheteur public ne peut pas écarter une offre au motif qu’elle ne
respecterait pas le droit de la concurrence, il a la possibilité de déclarer le marché sans suite
pour motif d’intérêt général.
Si le marché est signé, il a la possibilité d’e
ngager une action en nullité du contrat ou de
formuler une demande indemnitaire pour obtenir réparation des manœuvres dolosives de
sociétés qui l’auraient conduit à contracter à des conditions de prix désavantageuses (voir par
exemple CE 19 décembre 2007, Campenon Bernard, req. n° 268918 pour un marché de
travaux pour le TGV). Il lui est
également possible de saisir préalablement l’autorité de la
concurrence, ce qui permet, une fois les faits établis, d’engager plus aisément les procédures à
fin de résiliat
ion et d’indemnisation.
33
c)
Une sous-traitance sans paiement direct
Pour le lot n° 6 « collecte et traitement de gravats inertes », attribué à la société ISS
Environnement, le SITTOMAT a produit,
en cours de contrôle, copie d’une déclaration de
sous-traitance datée du 1
er
juillet 2010, à la société SOVATRAM (groupe Pizzorno
Environnement),
également candidate à la consultation. Cette copie n’était pas signée des
représentants du SITTOMAT et du sous-traitant, laissant supposer que la sous-traitance
n’avait pas été agréée. Un original signé de toutes les parties a pu être communiqué par
l’ordonnateur en réponse aux observations provisoires
de la chambre. Toutefois, il ne
comporte pas la preuve de sa notification. En outre, la nature des prestations sous-traitée est
très succinctement mentionnée et leur montant
n’est pas
indiqué.
Il est constant que, pour les communes de TPM et les déchèteries de la communauté de
communes de la vallée du Gapeau, la société ISS achemine les gravats soit sur le site de la
société SOVATRAM, Roumagayrol à Pierrefeu, soit pour certaines villes de l’ouest de TPM
sur le site Lafarge du Beausset prévu au marché. Or, la déclaration de sous-traitance ne
prévoit pas le paiement direct du sous-traitant
, alors qu’en en application de l’article 7 de la
loi n° 75-1334 du 31 décembre 1975 modifiée sur la sous-traitance « toute renonciation au
paiement direct est réputée non écrite ». L’article 15 du même texte dispose
de plus : « Sont
nuls et de nul effet, quelle qu'en soit la forme, les clauses, stipulations et arrangements qui
auraient pour effet de faire échec aux dispositions de la présente loi ». Si la jurisprudence
administrative ne sanctionne pas directement la violation des dispositions prévoyant le
paiement direct, le maî
tre d’ouvrage prend un risque financier en laissant au bon soin du
titulaire du marché, le paiement de travaux exécutés par un sous-traitant y ayant droit. Le juge
administratif a ainsi déjà jugé (CAA de Versailles, 12 avril 2005, Centre hospitalier
d’Eaubonne) que l’établissement qui a connaissance de l’intervention d’un sous
-traitant et
s’abstient de provoquer la régularisation de sa situation (en l’espèce son agrément) méconna
ît
les dispositions de la loi du 3
1 décembre 1975 et commet une faute à l’origine du dommage
subi par le sous-
traitant qui n’a pas été payé par le titulaire du marché.
Par ailleurs, le cahier des clauses techniques particulières (CCTP) du marché conclu
avec la société ISS Environnement précise que le transport et le vidage des produits contenus
dans la benne se font au centre de stockage de déchets de classe 3 pour lequel le candidat
joindra à son offre,
l’arrêté d’exploitation du site proposé. La modification du centre de
stockage résulta
nt de la signature de l’acte de sous
-traitance constitue, dès lors, une
modification substantielle des clauses du marché qui aurait dû conduire à la signature d’un
avenant au marché.
B)
Suivi de l’exécution
: l’exemple des lots
gravats, plâtre et carton
Les
derniers montants exécutés annuels fournis par le SITTOMAT s’élèvent en
moyenne hors TVA à :
Montants hors TVA
Exercice 2012
Exercice 2013
Moyenne annuelle
de la dépense
Lot 5 plâtre
143
554 €
125
173 €
134
363 €
Lot 6 gravats
352
413 €
315
896 €
334 154
Total
495
967 €
441
069 €
468
517 €
Le contrôle d’exécution des prestations ne s’avère pas satisfaisant
pour les motifs
suivants.
34
a)
La complexité de l’organisation mise en place, associant de nombreux
intervenants (collectivités et SITTOMAT)
L’article
L. 2224-13 du CGCT autorise le transfert partiel de la compétence
d’élimination des déchets
: « les communes peuvent transférer à un établissement public de
coopération intercommunale ou à un syndicat mixte, soit l’ensemble de la compétence de
collecte et de traitement des déchets ménagers, soit la partie de cette compétence comprenant
le traitement, ainsi que les opérations de transport qui s’y rapportent. Les opérations de
transport, de transit ou de regroupement qui se situent à la jonction de la collecte et du
traitement peuvent être intégrées à l’une ou à l’autre de ces deux missions
».
Ainsi, quand il y a transfert de compétence, il convient de préciser à quelle mission est
rattaché le transport qui se situe à la frontière de la collecte et du traitement ou la gestion des
déchèteries.
La création et la gestion des déchèteries sont, en l’espèce, de la compétence communale
ou intercommunale. La gestion dite du « bas de quai
», c’est
-à-
dire l’enlèvement et le
transport des déchets triés, peut être regardée comme étant de la compétence du SITTOMAT
car elle peut être assimilée au traitement des déchets ménagers.
Cependant, certaines collectivités continuent à l’exercer
: c’est le cas de la communauté
de communes Sud Sainte-Baume (CCSSB) et des communes de La Valette (qui appartient
maintenant à TPM), La Garde et la Seyne-sur-Mer, qui la confient à des prestataires dans le
cadre de
marchés publics ou l’exercent directement en régie.
Sollicité par le SITTOMAT sur le conflit de compétence qui l’opposait, en la
matière, à
la CCSSB, le préfet a considéré que le manque de clarté dans la rédaction des statuts
respectifs du syndicat et de la CCSSB ne permettait pas de définir laquelle des deux structures
était compétente et a invité les deux parties à procéder à une modification statutaire
permettant de préciser le contenu exact de la compétence de traitement des déchets ménagers
d’ici la fin du mois de septembre 2012 (lettre du 9 juillet 2012 au SITTOMAT). Il a réitéré
ensuite sa demande à pl
usieurs reprises. Elle n’
a été que récemment satisfaite, lorsque par
délibération du 13 octobre 2014, le conseil communautaire de la CCSSB a décidé de déléguer
l’exploitation des « bas de quai des
déchèteries » au SITTOMAT.
Il resterait à clarifier la répartition des compétences entre le SITTOMAT et les
communes précitées.
Recommandation n° 7 :
Procéder à la modification statutaire prévue à l’article
L. 5211-17 du code général des collectivités territoriales, selon les règles de majorité
prévues à l’article L.
5211-5, pour faire apparaître explicitement de qui relève
l’exercice
de la compétence dite du « bas de quai ».
b)
Les insuffisances des clauses contractuelles sur la problématique volume /
masse de la benne
Le marché prévoit la facturation d’un prix de rotation à la benne. Si
le cahier des clauses
techniques prévoit, pour chaque lot, le volume exprimé en m
3
, il ne définit pas de valeur de
densité ou de masse volumique permettant de faire correspondre un volume de benne à un
poids de déchets. Il n’impose pas non plus de masse minimale pour l’évacuation des bennes
selon le type de matériau.
35
Il appartient à chaque gestionnaire de déchèterie de faire son affaire des demandes
d’évacuation et de s’assurer que celles
-ci correspondent à des bennes pleines. Pour sa part, le
prestataire est tenu, aux termes du cahier des charges, de remettre un ticket de pesée exprimé
en kilos ou en tonnes. Cependant les déchèterie
s n’étant pas équipées de ponts bascules, ce
qui explique le choix d’une facturation à la rotation de benne, ces pesées sont r
éalisées dans
les centres de traitement retenus par le SITTOMAT.
Le syndicat se trouve dès lors dans l’impossibilité de contrôler si les bennes évacuées le
sont à la hauteur de la totalité de leur capacité. Or, si les bennes sont insuffisamment chargées,
l
e nombre de rotations s’accroît ainsi que le prix payé.
L
e SITTOMAT soutient qu’au final
, ce sont les communes qui supportent le coût des
enlèvements effectués prématurément, ce qui devrait inciter les employés municipaux gérant
les déchèteries à la vigilance. Toutefois, le syndicat est tenu de veiller à la bonne exécution du
marché
qu’il a passé
sur le plan technique et devrait signaler les dysfonctionnements observés
afin de limiter les contributions réclamées à ses adhérents. A cet égard, des anomalies aurait
dû éveiller son attention.
Ainsi pour le plâtre, si, par hypothèse, toutes les bennes mises à disposition ont un
volume de 10 m
3
conformément à la variante 1 du marché, un grand nombre de bennes a été
évacué alors qu’elles apparaissa
ient insuffisamment chargées.
Le tableau ci-dessous fait ainsi ressortir une grande diversité du poids moyen de plâtre
évacué par benne et par déchèterie (calculé à partir des bons de pesées) au cours des mois
étudiés (août, septembre et octobre 2013).
Poids moyen de plâtre évacué par benne de 10 m
3
= Poids total évacué dans le mois /nombre de bennes
Carqueiranne
Solliès-Pont
Le Beausset
Sanary
Toulon
La Valette
Août 2013
1 880
1 890
2 020
2 810
2 650
2 900
Septembre 2013
1 950
2 190
1 950
2 650
3 160
3 900
Octobre 2013
2 110
2 220
2 680
2 750
3 300
3 750
L’étude des factures du mois de septembre 2013 montre que pour un même nombre de
bennes, la déchèterie de La Valette évacue le double de masse de déchets de plâtre que celles
de Carqueiranne ou du Beausset.
Site
Nombre de bennes évacuées
Masse totale de déchets (Kg)
Le Beausset ou Carqueiranne
2
3 900
La Valette
2
7 800
Par ailleurs
, il ressort des factures d’octobre 2013 que pour une masse de déchets de
plâtre évacuée quasi similaire, la déchèterie de Solliès-Pont a facturé la rotation et le
traitement de deux bennes de plus que celle de Toulon.
Site
Nombre de bennes évacuées
Masse totale de déchets (Kg)
Solliès-Pont
6
13 340
Toulon
4
13 220
Enfin, les masses de déchets évacués pour des bennes normalement identiques, au cours
du mois d’octobre 2013 par exemple, peuvent aller de 1
120 Kg à la déchèterie de Solliès-
Pont à plus de 4 000 Kg dans les déchèteries de La Crau ou La Valette, voire atteindre près
d’une tonne supplémentaire pour la
déchèterie de Toulon.
36
Masses de plâtre évacuées par benne
Moyenne des masses de
plâtre évacuées par benne
(Kg)
Minimum relevé (Kg)
Maximum relevé (Kg)
Août 2013
1 280
(Solliès-Pont)
3 380
(Toulon)
2 420
Septembre 2013
1 180
(Solliès-Pont)
4 020
(La Valette)
2 660
Octobre 2013
1 120
(Solliès-Pont)
4 900
(Toulon)
2 800
Des écarts de masse lors de la pesée allant du simple au quadruple sont constatés pour
des bennes qui devraient être, en principe, de même type (contenance 10 m
3
), selon les lieux
de récupération. Si le SITTOMAT fait observer que les déchets de plâtre peuvent présenter
des masses et des volumes différents selon leur nature (ex. carreaux et plaques de plâtre
alvéolées), il demeure que les différences de tonnages ont été observées sur trois mois et que
la faiblesse des masses évacuées affecte toujours les mêmes déchèteries. Il est dès lors
improbable qu’elles soient principalement imputables à la nature des déchets évacués.
S’agissant des
gravats, les masses de déchets évacuées pour des bennes normalement
identiques, au cours du mois de septembre 2013 par exemple, peuvent varier de 2 500 kg à
11 860 kg à la déchèterie de Solliès-Pont
22
. Alors que la déchèterie de Solliès-Pont enregistre
une masse évacuée en septembre de 30 tonnes de moins, elle enregistre six bennes de plus que
celle de Toulon, soit un poids respectif moyen par benne de 9,27 tonnes pour Toulon et
7,08 tonnes pour Solliès-Pont. Par ailleurs, le poids moyen de la benne pour la ville de La
Garde n’atteint pas les cinq
tonnes. Enfin, sur les trois mois de 2013 examinés, le contrôle des
factures révèle un pourcentage important de bennes remplies à moins de 7 000 kg dans
certaines déchèteries : plus de 50
% au mois d’août à Six
-Fours, entre 33 % et 51 % à Solliès-
Pont et entre 68 % et 78 % à La Garde.
S’agissant du carton, les bons de pesée présentent
des écarts importants selon que la
déchèterie
est équipée ou non d’un compacteur. Ainsi pour le même type de benne, la masse
observée en août, septembre et octobre dépasse les 4 000 Kg à la déchèterie de Solliès-Pont et
se situe entre 1 020 et 1 300 Kg, soit trois fois moins, à la déchèterie de Carqueiranne. Cet
équipement paraî
t fort utile, dès lors que la facturation s’effectue à la rotation de benne.
c)
Un contrôle insuffisant de la facturation
L'insuffisance des pièces justificatives
Aux termes du
chapitre IV du CCTP, chaque mouvement de bennes doit faire l’objet de
la part du prestataire de la délivrance d’un bulletin, indiquant
le site d’enlèvement, le type de
bennes enlevées, le type de matériaux concernés, le jour et l’heure de l’enlèvement, le
lieu de
traitement, ainsi que d’un ticket de pesée afférent au traitement, repris dans le bulletin.
-
Les tickets de pesée ne sont pas joints à la facture mensuelle
Conformément au cahier des clauses technique particulières, la production du ticket de
pesée
à l’appui des facturations n’est pas prévue. Le prestataire produit un document par
pesée mentionnant un numéro de ticket (qui correspond à un numéro de saisie interne) et un
numéro de bon d’enlèvement pour le chauffeur. Ce document est saisi par son serv
ice
comptable le lendemain de la prestation, une fois que les chauffeurs ont remis leurs bons
d’enlèvement et les tickets de pesée.
22
Si l’ordonnateur soutient que de telles masses ne peuvent être soulevées par un camion et qu’il s’agit en ce cas,
probablement de deux bennes évacuées par un même véhicule, il résulte de l’instruction que de telles masses sont souvent
mentionnées sur les tickets de pesées et que les écarts resteraient importants même en considér
ant qu’il s’agit de deux bennes.
37
Les bons d’enlèvement et les tickets de pesée ne sont demandés qu’en cas de différend
lors des contrôles que réalisent soit
l’administration du SITTOMAT, soit les communes des
EPCI membres du syndicat mixte.
-
Les bulletins du prestataire ne comportent pas les mentions utiles
Si le SITTOMAT dispose bien des bulletins délivrés par le prestataire, ces documents
ne mentionnent toutefois pas le type de bennes enlevées et le lieu de traitement, ainsi que
constaté sur la période contrôlée (août, septembre, octobre 2013), notamment pour les lots
n° 5 (plâtre) et 6 (gravats). Le prestataire prive ainsi le syndicat de la possibilité de contrôler
efficacement le service fait, d'autant que pour les communes faisant apparaître uniquement
des « rotations de bennes », la facturation ne comporte aucune précision sur le volume des
bennes utilisées alors que le bordereau de prix unitaires des marchés mentionne uniquement
un prix pour des bennes de 10 m
3
(et 30 m
3
pour le carton).
Si l’ordonnateur indique que les sites de traitement et volumes de bennes sont
invariables, ce qui rend leur mention inutile, ces mentions sont bien prévues au CCTP. En
outre, si le lieu de traitement figure dans le marché, la sous-traitance organisée en cours
d’exécution pour le lot
6 l’a en partie modifié. Quant au volume des bennes
, la suite des
observations de la chambre démontre que la question
n’est pas sans importance
.
-
La confrontation des pièces justificatives avec les relevés des déchèteries n'est
pas toujours possible
Le CCTP prévoit que le bulletin délivré par le prestataire à chaque mouvement de benne
doit être confronté avec les relevés effectués par les déchèteries ou centres techniques
municipaux. Or, le SITTOMAT ne dispose pas des relevés des déchèteries de l'ensemble de
ses membres et notamment pas de ceux de la commune de La Garde ni de ceux de la
communauté de communes Sud Sainte-Baume qui, ainsi que vu précédemment, continuent à
exercer la compétence dite de « bas de quai ».
Le syndicat a précisé que, chaque mois, il transmettait à chacun de ses membres un
tableau de bord sur lequel figurait le nombre d'évacuations ainsi que le tonnage facturé afin
qu'ils vérifient la conformité des évacuations et qu'il procédait aux rectifications nécessaires
avec le prestataire ou le gestionnaire de site.
En l'absence de véritables bons de commande émis,
avant facturation, à l’initiative du
SITTOMAT, quand bien même un rapprochement exhaustif de la facture avec les pièces
requises par le CCTP, au demeurant parfois incomplètes (cf. ci-avant), serait effectué,
l'exécution des prestations ne peut être entièrement contrôlée par l’établissement
, qui doit
pourtant se préoccuper
de l’économie générale
du dispositif.
Des factures présentant des incohérences
A titre d’exemples
:
-
Pour
chacun des lots plâtre et gravats, les actes d’engagement prévoient trois types
de prestations (locat
ion mensuelle d’une benne de 10
m
3
, évacuation des déchets
par enlèvement de la benne, traitement des déchets) associés à trois prix unitaires
forfaitaires. La facture émise ne distingue pas les prix unitaires des différentes
prestations. Celui facturé regroupe la rotation de benne et le traitement.
-
Si la variante n° 1, bennes de 10 m
3
, de la société ISS a été retenue pour le marché
de gravats, les factures émises de 2010 à 2013 ment
ionnent l’emploi de bennes de
8 m
3
au tarif prévu pour les bennes de 10 m
3
. Selon le président du SITTOMAT,
cela ne résulterait que d’erreurs de plume. Si cela est exact, il doit veiller à les
faire corriger.
38
-
Pour le carton, les bennes utilisées par la déchèterie de Saint-Mandrier, non
fournies par le prestataire, ont un volume de 20 m
3
selon les factures alors que le
prix facturé est celui prévu au marché pour une benne de 30 m
3
.
Si l’ordonnateur
soutient que leur prix serait iden
tique, l’emploi de bennes plus petites implique un
plus grand nombre de rotations.
-
A la déchèterie
de Toulon, alors que l’acte d’engagement du lot n°
2 cartons
prévoit la location de bennes de 30 m
3
, les factures des mois d’août, septembre et
octobre 2013 révèlent que le prestataire a fourni au même prix des bennes de
15 m
3
. L’ordonnateur soutient que l’emploi de bennes de 30
m
2
s’est révélé
impossible au regard de la configuration des lieux, révélant ainsi une mauvaise
étude du marché en amont. Il affirme toutefois que deux bennes de 15 m
3
seraient
facturées pour le prix d’une
.
Au final, même en faisant droit aux explications fournies, la méconnaissance des
stipulations contractuelles a pu augmen
ter le coût de transport à raison de l’emploi de bennes
plus petites que celles prévues.
Des bons de pesée qui présentent des anomalies
L’examen par sondage, sur les quinze premiers jours du mois de septembre 2013, des
bons de pesée de gravats émis par le service comptable du titulaire du marché joints à la
facturation et des tickets de pesée correspondants, conduit à constater des incohérences dans
les heures de pesée :
-
l’heure saisie par le service comptable ne correspond pas toujours à celle du ticket
de pesée,
-
l’heure de sortie n’est pas toujours indiquée,
-
des tickets de pesée sont absents,
-
les tickets de pesée d’un même camion présentent à peine une minute d’écart entre
deux pesées.
S’agissant de l’absence de tickets de pesée, le SITTOMAT précise que
cela provient
d’apports directs sur le site de La
L
onde. Pour les opérations présentant une minute d’écart
entre deux pesées, il explique que cela est dû au pesage de bennes sur remorques.
Si le pesage de bennes sur remorques peut expliquer certaines incohérences, pour le
surplus, un contrôle effectif de l’exécution des opérations para
ît nécessaire.
4.1.1.2.
Marché de réception, transport et traitement des déchets verts reçus dans
les déchèteries de l'aire toulonnaise et produits par les services
municipaux du 2 janvier 2013
La société SEF Environnement était titulaire du marché précédent M.1088-2008 conclu
le 2 janvier 2009 pour un montant annuel de 1 543 000
HT reconductible trois fois.
Le marché à bons de commandes du 2 janvier 2013 a été signé suite à un ap
pel d’offres
ouvert pour un montant minimum de 700 000
HT et un montant maximum 2 800 000
€ par
an, reconductible trois fois.
Deux dossiers ont été retirés et deux offres déposées. Celle de SEF Environnement a été
retenue.
39
La procédure appelle les observations suivantes :
Sur l’appréciation de la capacité technique de l’attributaire
Le traitement des déchets verts est soumis à autorisation préfectorale. Il relève des
rubriques 2260 « broyage, concassage, criblage des substances végétales et produits
organiques naturels
» (qui permet de faire du mulch, utilisé pour de l’épandage agricole),
2170 « fabrication des engrais, amendement et support de culture », et 2780 « compostage ou
stabilisation biologique de déchets non dangereux ou matière végétale » de la colonne A de
l’annexe à l’article R.
511-
9 du code de l’environnement.
Pour la rubrique 2171 « dépôts de fumiers, engrais et supports de culture
», c’est le
régime déclaratif qui est en vigueur.
Aux termes de l’article 3.3 du CCTP, les déchets verts, apr
ès avoir été pesés et
éventuellement affinés, sont valorisés en vue de produire, soit du mulch, soit du compost.
Quel que soit le traitement, le titulaire en assure directement la commercialisation, hormis le
tonnage réservé aux services techniques des communes appartenant aux EPCI membres du
syndicat mixte.
Dans une réponse du 17 décembre 2012, la DREAL, interrogée par le SITTOMAT à
propos de l’utilisation d’un exutoire non autorisé au Beausset, a indiqué n’avoir pas pu faire
un tel constat et a rappelé que la situation des installations de traitement des déchets verts du
secteur géographique de l’aire toulonnaise était la suivante
:
-
SEF Environnement à La Seyne : installation bénéficiant
d’une déclaration pour
l’activité de broyage de végétaux, mais
dont
l’activité de compostage a été
suspendue par arrêté préfectoral du 9 décembre 2006 ;
-
SEF Environnement à Cuers : activité de compostage limitée à 10 tonnes par jour,
soit 3 650 tonnes par an, ce qui correspond à une installation assez réduite pour
faire du compost au regard du temps nécessaire pour la maturation ;
-
Veolia à Signes : installation bénéficiant
notamment d’une autorisation pour une
activité de compostage de déchets verts à hauteur de 115 tonnes par jour, soit
41 975 tonnes par an, et pour une activité de déchets organiques à hauteur de
39 tonnes par jour, soit 14 235 tonnes par an.
La DREAL a par ailleurs invité le syndicat à auditer régulièrement les prestataires
retenus sur la traçabilité des déchets traités.
Le rapport d’analyse des offres con
firme que le centre de SEF à la Seyne-sur-Mer, ne
disposait pas d’installation de type 2780 mais pouvait stocker jusqu’à 3
000 m
3
de compost en
attente de départ et que son centre de Cuers ne pouvait produire que 3 650 tonnes de compost
par an correspondant à un apport en déchets de 18
250 tonnes, auquel s’ajoutait une capacité
d’accueil de 11
750 tonnes de déchets pour la production de mulch (autorisation 2260).
Selon ce même rapport d’analyse des offres, le SITTOMAT avait vocation à apporter
23 000 tonnes par an de déchets verts dont 7 000 tonnes pour être transformées en mulch et
15 000 tonnes en compost
23
(soit environ 65 %), et les clients extérieurs 3 658 tonnes par an
traitées selon des pourcentages identiques à ceux du SITTOMAT. S’y ajoutaient 3
658 tonnes
de déchets provenant de clients extérieurs.
23
Les 1 000 tonnes restantes correspondent à de la biomasse (bois énergie).
40
Ces valeurs sont nettement inférieures à celles estimées à titre indicatif au CCTP, soit
pour 2012, 27 942 tonnes
24
et dépassant, une fois les apports des clients extérieurs pris en
compte, la capacité d’accueil du centre (31
600 tonnes contre 30 000 tonnes).
Tonnage annuel de déchets entrants au site de Cuers
Selon le rapport d’analyse des offres
Client Sittomat
Clients extérieurs
Total clients
Pour transformation en
compost (65 %)
15 000
2 377
17 377
Pour transformation en
mulch (31 %)
7 000
1 135
8 135
Au titre de la biomasse/bois énergie (4 %)
1 000
146
1 146
Total 100 %
23 000
3 658
26 658
Selon le CCTP
25
Client Sittomat
Clients extérieurs
Total clients
Total
27 942
3 658
31 600
Par ailleurs, si l’on considère que la production de compost doit représenter 20
% des
65 % des déchets verts entrants non destinés au mulch, les quantités de déchets à traiter en
compost mentionnées au CCTP ne pouvaient être absorbées
, dès lors qu’il est constant que le
site de Cuers a une capacité de production limitée à 3 650 tonnes de compost :
Sous capacité du centre pour la transformation en compost
En déchets entrants
En production de compost
Capacité du site
Estimation des besoins
CCTP
Capacité du site
Estimation des besoins CCTP
18 250
20 539
3 650
4 107
+ 2 289
+ 457
L’ordonnateur fait valoir que
le marché a été exécuté à hauteur de 25 % en dessous de
l’estimation du CCTP, en raison de traitements effectués par les communes elles
-mêmes,
justifiant ainsi les tonnages mentionnés dans son analyse des offres. Cette baisse est, de fait,
confirmée par
l’examen qui suit de la facturation pour 2013. Il n’explique toutefois pas
pourquoi la baisse de production, si bien anticipée dans l’analyse des offres, n’a pas été
intégrée pour la rédaction du CCTP.
Sur les insuffisances du cahier des charges
Aucune clause du cahier des charges ne fournit d'indication sur la ventilation attendue
entre mulch et compost alors même que le bordereau de prix unitaires fixe un prix différent à
la tonne pour les deux traitements (19
€ pour le mulch, 39
€ pour le compost). Ri
en ne permet
d'assurer la traçabilité de ces produits ou des circuits, que ce soit pour vérifier qu'ils satisfont
aux prescriptions environnementales ou pour permettre une analyse des offres sur la
prestation traitement des déchets et suivre ensuite l'exécution du marché. Le SITTOMAT a
indiqué que la traçabilité des produits relevait de la responsabilité du titulaire, ce qui revient à
accepter que le mulch soit payé au prix du compost.
Sur la mise en œuvre des critères d’attribution
Les critères intervenant pour le jugement des offres étaient pondérés de la manière
suivante : 60 % pour la valeur technique avec quatre sous-critères appréciés à 15 % chacun :
plage horaire de réception, mode opératoire, moyens mis en œuvre, valo
risation et 40 % pour
le prix appréhendé à partir de trois postes : location des bennes, prix unitaire par type de
déchets évacués (déchets verts broyés, non broyés et souches), compostage.
24
2 x 13 971 = 27 942.
25
Le CCTP estime à 13 971 tonnes la production de déchets verts durant le premier semestre 2012, ce qui correspond à une
évaluation de 27 942
tonnes sur l’ensemble de l’année
.
41
L'écart entre les notes globales attribuées aux deux entreprises s'est établi à 0,35 point
(9,45 dont 5,45 pour la valeur technique et 4 pour le prix pour SEF environnement, contre
9,10 dont 6 pour la valeur technique et 3,10 pour le prix, pour son concurrent).
L'offre du concurrent de SEF était la mieux classée pour la valeur technique, la
différenc
e se faisant sur les moyens mis en œuvre (mise à disposition de camions empirols,
d'engins de manutention et d'installations de compostage). Avantage lui était également donné
pour son installation de Signes qui permet une diversification des produits (deux catégories de
compost et du mulch) alors que SEF Environnement ne fournit que deux produits (une
catégorie de compost et du mulch). Les deux offres ont obtenu la même note sur le sous-
critère valorisation (mise à disposition des produits, en vrac et en sacs, et stockage pour la
mise à disposition des services techniques).
Sur le critère du prix, l'écart de prix (30 %) s'est fait pour l'essentiel sur un poste
accessoire (les deux bons de commande émis en 2013 portent sur des montants respectifs de
724,78 €
et 466,24 € TTC)
: la mise à disposition des communes et des administrés du
compost produit des apports (seule modification apportée au CCTP par rapport au précédent
marché, ainsi que cela ressort de la délibération du comité syndical du 16 septembre 2012).
Les quantités attendues (2 000 tonnes, selon le rapport d'analyse des offres), n'étaient pas
précisées dans le cahier des charges. L'entreprise n'avait donc aucune garantie de recettes pour
cette prestation, décomposée en trois items :
-
livraison
compost
par
m
3
(quantité
estimée
de
25) :
65
pour
SEF
Environnement, gratuité pour son concurrent ;
-
mise en sac du compost : 82 575
€ (prix unitaire de 39,60
€) pour SEF
Environnement contre 426 000
€ pour une quantité estimée à 2
000 sacs (prix
unitaire de 213
€) pour le candidat
non retenu ;
-
livraison des sacs de compost : 70 € l'unité pour SEF Environnement (quantité
estimée de 25), gratuité pour l’offre concurrente.
Aucune demande de précision n'a cependant été formulée pour expliquer ces
incohérences de prix unitaires.
Tel qu'il a été opéré, le jugement des offres ne permet pas de justifier de l'égalité de
traitement des candidats.
Sur l'exécution du marché
Par courrier du 18 janvier 2013, complétant une première réponse du 17 décembre, la
DREAL a précisé que les sites de la société SEF Environnement, situés à Cuers et à la Seyne,
avaient fait l’objet d’une inspection le 9 janvier 2013 qui avait conduit à relever trois écarts à
la règlementation
26
pour le premier, et a rappelé que l’activité de compostage é
tait toujours
suspendue sur le second par arrêté préfectoral du 9 décembre 2006.
Cette alerte n’a cependant pas conduit le syndicat à exercer un quelconque contrôle
d’exécution sur la traçabilité des produits.
26
Stockage des déchets verts sur des zones non imperméabilisés, dépassement des hauteurs autorisées, problèmes de gestion
des eaux et d
e traçabilité des déchets à l’arrivée.
42
A cet égard, le bordereau des prix unitaires distingue, notamment, deux prix pour la
réception des déchets verts non broyés : un prix pour le traitement en compost sans broyage
(39 euros par tonne) et un prix du traitement en mulch (19 euros par tonne). Or, tout au long
de l’année 2013, la facturation n’a porté que sur la prestation plus coûteuse de transformation
en compost. Le SITTOMAT a précisé, dans sa réponse du 15 mai 2014, qu’à ce jour aucune
ville du syndicat n’a demandé une production de mulch. Cette réponse soulève la question de
la pertinence de la définition en amont du besoin par le syndicat qui a introduit cette
prestation dans son bordereau de prix et de l’estimation figurant dans le rapport d’analyse des
offres, faisant mention de l’entrée 7
000 tonnes de déchets verts destinés au mulch.
L’examen des factures sur cinq mois en 2013 (avril, mai, juin, octobre et novembre)
permet de faire ressortir le coût du différentiel d’une facturation sur la base du prix du
compost par rapport au mulch :
Sur cette base, la facturation atteint, en année pleine, un peu plus de 911 000
(911 021
)
. Si, conformément à l’analyse des offres, les déchets facturés au SITTOMAT
avaient été destinés à 35 % à la fabrication de mulch, le trop-
payé atteindrait 163 K€
(35 %
x 911 021 = 318 857 €, correspondant à 8 176 tonnes de
déchets facturés au prix de
39
€ au lieu de 19 € la tonne).
Le SITTOMAT conteste cette analyse en expliquant que le prix réglé en une année, soit
911 021 € HT
,
est inférieur au coût prévisionnel de 2009, soit 1 543 000 € HT.
Pour autant, il existe un doute sérieux sur la nature des prestations facturées. En effet, si
l’on se réfère aux capacités de production de SEF, t
elles que décrites précédemment, il est
matériellement impossible que tous les apports en déchets verts aient été intégralement
compostés. 911
021 HT de prestation facturées au prix de 39 € correspondent
en effet à
23 353 tonnes de déchets verts. En appliquant à ce tonnage le ratio de 20 % sus-appliqué, on
atteint une masse de compost de 4 970 tonnes alors que le site de Cuers ne peut produire que
3 650 tonnes et cela pour le seul SITTOMAT, hors clients extérieurs.
Les factures examinées par sondage sur 2012 montrent que le décompte de la
facturation avait été réalisé cette année-là dans les mêmes conditions.
Le marché n’a pas été reconduit «
du fait de la faible qualité du compost » (réponse du
SITTOMAT du 17 septembre 2014).
Déchets en bennes
Avril
Mai
Juin
Octobre
Novembre
Total en tonnes
1 785,40
1 822,08
1949,18
2185,83
1990,72
Coût total payé à 39
€ la
tonne HT
69
630,60 €
71
061,12 €
76
018,02 €
85
247,37 €
77
638,08 €
Coût total à 19
€ la tonne
HT
33
922,60 €
34
619,52 €
37
034,42 €
41
530,77 €
37
823,68 €
Ecart de coût
35
708,00 €
36
441,60 €
38
983,60 €
43
716,60 €
39
814,40 €
43
4.1.1.3.
Les nouveaux marchés conclus en 2014 pour le transport et le
traitement des produits reçus en déchèteries
A partir de 2014, le SITTOMAT a choisi de lancer d’abord une consultation pour le
traitement des produits puis, dans un second temps, une consultation pour la location de
bennes
et leur transport vers les exutoires retenus par le premier appel d’offres ouvert.
Il s’agit d’un appel d’offres ouvert pour un marché à bons de commande sans minimum
ni maximum conclu pour quatre ans maximum sur la période 2014/2017, alors que le
précéde
nt marché ne réservait l’absence de minimum ou maximum qu’aux «
filières
nouvelles
27
». Les prestations étaient réparties en neuf lots (plâtre, gravats, verre, déchets verts
communes Est Toulon, déchets verts communes Ouest Toulon, encombrants, ferrailles, bois
propres, fibrociment amianté).
a)
L’offre pour le lot verre était supérieure de 58
% au montant du marché
précédent.
Alors que deux offres avaient été formulées lors du choix du titulaire du marché
précédent, ce dernier a été le seul à fournir une offre
pour le nouveau marché. Or, l’analyse
des offres révèle une augmentation du prix proposé de 58 % par rapport aux prestations
réalisées en 2013, le coût du traitement à la tonne passant de 41,13
€ à 65
€. Le rapport de la
commission d’appel d’offres ne fait
pourtant
mention d’aucune demande de précision sur ce
point, contrairement à la possibilité offerte par l’article
59 du CMP.
M
ême si l’ordonnateur
a soutenu en réponse aux observations provisoires de la chambre
qu’elle s’expliqu
ait par de fortes contraintes de valorisation tenant à la qualité des verres
entrants, une telle progression sur une seule année aurait mérité explication au stade de
l’analyse des offres
.
b)
Le lot gravats (lot n° 2)
-
Un choix contestable
Les critères pour le jugement des offres étaient pondérés de la manière suivante : valeur
technique (60 %) et prix des prestations (40 %). La valeur technique devait être appréciée au
travers de six sous-critères (pondérés à 10 % chacun).
Le critère du prix des prestations
Pour un gisement de déchets inertes de 33 627 tonnes/an
28
et sur la base des bordereaux
de prix unitaires présentés,
l’offre de la société SOVATRAM s’élève à 9
€ par tonne traitée
,
soit un total de 302
643 €
et celle de la société concurrente à 8,46
la tonne, soit un total
284
484 €
.
27
Le rapport de présentation du marché de 2009 (1119-
2009) indiquait que, s’agissant des lots n°
9, 10, 11, 12, les tonnages
min/max ne sont pas indiqués, ces filières étant nouvelles.
28
Quantité récupérée en 2012. Cf. : Article IV du CCTP- Prestations à assurer pour chaque lot.
44
Toutefois, le rapport d’analyse des offres indique que la société SOVATRAM s’engage
à appliquer une moins-value de 2,50
€ par tonne au titre de 20
000 tonnes réceptionnés sur
son site de Pierrefeu ce qui revient à diminuer le montant de son offre de 50 000
et à
changer le classement sur le critère prix :
Notation selon les prix du bordereau des prix
unitaires
(sans moins-value pour SOVATRAM)
Notation retenue lors de l’analyse des offres
(avec moins-
value de 2,50 € pour SOVATRAM)
Sociétés
Prix en
Montant €
HT
Note
sur 10
40%
Sociétés
Prix
en €
Montant €
HT
Note
sur 10
40%
SOVATRAM
9
302 643,00
9,4
3,76
SOVATRAM
9 /
6,50*
252 643,00
10
4
P
8,46
284 484,12
10
4
P
8,46
284 484,12
8,88
3.55
* 9 € sauf pour 20
000 tonnes de gravats par an évacué sur le site de Pierrefeu
Il a été indiqué en réponse aux observations provisoires de la chambre, par la société
SOVATRAM, que la remise et le tonnage correspondant figuraient dans son mémoire
technique. L
’ordonnateur a précisé
que cette dernière utilise les 20 000 tonnes
faisant l’objet
de la remise, en recouvrement de déchets ménagers.
La notation du critère « prix » ne prend en compte que le coût de traitement, à
l’exclusion des coûts liés au tri des bennes polluées ou à la m
ise en décharge repris au
bordereau des prix unitaires. Les montants non pris en compte représentent un cinquième du
montant total du traitement au sens large.
Pourtant le rapport d’analyse des offres comporte une rubrique «
détail du calcul de
l’analyse
»
avec un calcul intégrant les coûts supplémentaires consécutifs à l’éventuelle
pollution de la benne.
Il y est estimé que 20 % de la masse des 33 627 tonnes de déchets, soit 6 725 tonnes,
devra être triée, et que 6 % des gravats en cause, soit 403 tonnes, devront être mis en
décharge.
Le calcul intégrant les coûts supplémentaires consécutifs aux opérations de tri des
bennes dite polluées est cependant également favorable à la société SOVATRAM dont le
tonnage de déchets susceptibles
de subir un tri s’établi
t à 2 715 tonnes, contre 6 725 tonnes
pour son concurrent.
Selon les explications fournies en réponses aux observations provisoires, cette
différence de traitement provient du fait que les 20 000 tonnes destinées au site de Pierrefeu
ne peuvent donner lie
u à des « refus » pour défaut d’homogénéité. Ainsi les 20
% ne
s’appliquent pour SOVATRAM qu’aux 13 627 tonnes restantes, soit exactement
2 725 tonnes.
Les explications fournies peuvent, certes, justifier les calculs opérés et le classement au
final plus favorable de SOVATRAM
alors qu’elle
proposait à la base le prix plus élevé. Il
demeure que la possibilité d’utiliser une partie des gravats en couverture des déchets
ménagers et de proposer, le cas échéant, une remise à ce titre, de même que la possibilité
d’échapper en conséquence, au surcoût provenant des opérations de tri des bennes
« polluées », ne figuraient pas dans le dossier de consultation des entreprises, qui ne prévoyait
aucune variante et ne comportait pas de cadre de décomposition des quantités à traiter selon
les différentes destinations des déchets.
Ce défaut de transparence a pu nuire à l’
égalité de
traitement des candidats.
45
Le critère de la valeur technique
Les six sous-
critères à prendre en compte concernaient l’amplitude des heures
d’ouverture, les sites de réception ou de traitement Est et Ouest de Toulon, la valorisation des
produits, le matériel mis en œuvre, la qualité de la méthodologie et la communication
proposée. Chacun de ces sous-critères était soumis à une pondération de 10 % (article 5 du
règlement de consultation).
Le rapport d’analyse des offres a retenu la notation suivante
:
10 %
10 %
10 %
10 %
10 %
10 %
Sociétés
Amplitude
horaire
Site de
réceptio
n
Valorisation
des produits
Matériel
mis en
œuvre
Qualité
méthodol
ogie
Comm
Total
Note
sur
10
60 %
SOVATRAM
1,00
1,00
1,00
0,90
1,00
0,80
5,70
10
6
PASINI
1,00
0,80
0,80
1,00
0,80
1,00
5,40
9,47
29
5,68
-
Une notation qui n’apparaît pas
justifiée
Le sous-
critère de l’amplitude horaire
Le CCTP prévoyait dans son article 3 (1- Réception des déchets) et en caractère gras
que « les prestataires des différents lots devront proposer au syndicat une amplitude
d’ouverture minimale de 07h00 à 19h00 (en caractère gras) de leur centre de réception ou de
transit ». Il
indiquait de plus que les prestataires devront « justifier des amplitudes horaires
plus faibles
» et insistait sur l’importance attachée à cette amplitude.
Le rapport d’analyse des offres fait état des données suivantes
:
Amplitudes horaires reprises dans l’analyse des offres
Société SOVATRAM
Société P
Site de
Pierrefeu
du lundi au samedi
Site de Sanary
du lundi au samedi
de 05h45 à 18h00
de 07h00 à 19h00
Site du
Beausset
du lundi au samedi
Site de La Garde
du lundi au samedi
de 06h30 à 12h00 et de 13h00 à 16h30
(fermeture le vendredi à 16h00)
de 07h00 à 19h00
Site de
Six-Fours
du lundi au samedi
Site d’Hyères
du lundi au samedi
de 07h00à 12h30 et de 13h00 à 16h30
de 07h00 à 19h00
S
i l’amplitude d’ouverture des centres de réception ou de transit des déchets proposée
par la société P est conforme aux prescriptions du CCTP, celle de la société SOVATRAM y
déroge notamment par rapport à l’heure de fermeture. Elle prévoit au surplus des i
nterruptions
autour de midi.
29
Calcul : (5,4 x10) /5,7 = 9,47
46
Si l’on calcule les heures d’ouverture cumulées des trois sites au cours d’une semaine,
la société P propose 216
heures d’ouverture de ses centres tandis que la société SOVATRAM
n’en propose que 181.
Or, p
our ce sous critère, l’analyse des offres a accordé la même note (1,00) à la société
SOVATRAM et à la société P, sans aucune motivation.
Si l’ordonnateur indique que les poses méridiennes sont sans effet, eu égard aux
horaires des déchèterie
s, il demeure que la durée d’ouverture proposée par P était très
supérieure à celle proposée par SOVATRAM.
Le sous-critère du site de réception ou de traitement
Le CCTP (l’article 3, 6
- Intérêt géographique) recommandait aux candidats de proposer
un centre de réception à l’Est de la ville de Toulon et un centre à l’Ouest de cette ville, «
afin
de réduire les coûts de transport ».
Il précise qu’il s’agit d’un critère de choix
Chaque candidat proposait trois sites de réception ou de traitement répondant
quantitativement à cette exigence.
Le rapport d'analyse des offres ne le précise pas, mais les sites de réception ou de
traitement proposés par la société SOVATRAM sont globalement plus éloignés de la ville de
Toulon, prise pour référence dans le CCTP, que ceux proposés par la société P.
SOVATRAM
P
Site
Nombre quotidien
d’heures
d’ouverture des
centres
(lundi à samedi)
Nombre total
d’heures
d’ouverture des
centres sur la
semaine
Site
Nombre
quotidien
d’heures
d’ouverture des
centres
(lundi à samedi)
Nombre total
d’heures
d’ouverture des
centres sur la
semaine
Pierrefeu
12h15
181 h
Sanary
12 h
216 h
Beausset
9h (sauf vendredi
8h30)
La Garde
12 h
Six-Fours
9 h
Hyères
12 h
SOVATRAM
P
Site
Distance estimée
par rapport à la
ville de Toulon
(Km)
Distance moyenne
estimée par
rapport à la ville
de Toulon (Km)
Site
Distance estimée
par rapport à la
ville de Toulon
(Km)
Distance
moyenne
estimée par
rapport à la ville
de Toulon (Km)
Pierrefeu
25 Km
17 Km
Hyères
18 Km
12 Km
Beausset
17 Km
Sanary
11 Km
Six-Fours
10 Km
La Garde
8 Km
47
Dans ces conditions, l’octroi à la société SOVATRAM d’une note supérieure de 0,20 à
celle de la société concurrente
semble contrevenir au principe d’égalité de traitement des
candidats.
L
’ordonnateur soutient
, sans plus de précision,
que l’écart de notation s’explique par des
différences dans la capacité des sites à recevoir et à traiter les gravats et non par la distance à
parcourir. Il demeure que, pour ce sous-critère, le rapport d'analyse des offres se borne à
mentionner les implantations utilisées sans traiter de leur capacité.
Enfin,
s’il estime, tant pour les horaires d’ouverture que pour l’implantation des centres,
que la chambre utilise des éléments d’appréciation qui n’étaient pas ceux prévus par le
règlement de la consultation,
le rapport d’analyse des offres indique clairement qu’il s’agit de
sous-
critères d’appréciation de la valeur technique des offres et attribue, pour chacun d’eux,
des notes afin de comparer les propositions des candidats.
Au final, les insuffisances relevées dans la mise en concurrence et la notation des offres
sont d’autant plus regrettables que l’écart constaté entre les deux candidats
est faible :
Valeur Technique
Prix
Total
Classement
SOVATRAM
6,00
4,00
10,00
1
P
5,68
3,55
9,24
2
c)
Les lots n°
4 et 5 des déchets verts des communes de l’Est et de l’Ouest de
Toulon
30
Les marchés ont été signés le 22 octobre 2013. Le lot n° 4 (déchets verts Est) a été
attribué à la société S E et le lot n° 5 (déchets verts Ouest) à la société O du groupe V.
Les notes attribuées sur le critère prix n’appellent pas d’observations particulières.
Il est à noter cependant que le prix des offres de chaque candidat est au-dessus de
l’estimation calculée
selon les prix du marché au 31 juillet 2013 et les tonnages
31
réalisés en
2012, soit respectivement 691 890
€ pour le lot n°
4 et 628 613
€ pour le lot n°
5 :
Montant € HT
Note sur 10
40%
Lot 4/secteur Est
S E
758
533,60 €
9,31
3,73
V
706
465,00 €
10,00
4,00
Lot 5/secteur Ouest
S E
695
491,60 €
9,33
3,73
V
648
907,40 €
10,00
4,00
30
Les déchèteries concernées sont les suivantes :
Pour la communauté de communes Sud Sainte Baume : Bandol, Sanary, Signes, Saint Cyr, Le Beausset et Evenos ; pour la
communauté de communes de la Vallée du Gapeau : Solliès-Pont et La Farlède
; pour la communauté d’agglomération
Toulon Provence Méditerranée : Carqueiranne, Hyères, La Crau, Le Pradet, Saint-Mandrier, Six-Fours, Toulon/Ollioules,
certains services techniques des municipalités du SITTOMAT.
31
Quantité récupérée en 2012. Cf. : Article IV du CCTP- Prestations à assurer pour chaque lot.
48
Certains coûts sont doublés voire quintuplés alors que les tonnages prévus sont nuls
voire très faibles.
Prix précédents au
31/07/2013
Prix SE
Prix V
Coût mulch déchets verts
non broyé
19,00 €
38,00 €
41,20 €
Coût mise en décharge
0,00 €
125,00 €
132,00 €
Livraison compost 5 m
3
65,00 €
120,00 €
135,00 €
Mise en sacs
39,60 €
192,00 €
197,00 €
Les deux concurrents n’obtiennent pas les mêmes notes pour la valeur technique, qui est
analysée au travers de cinq sous-critères :
Sites de
réception
10 %
10 %
20 %
10 %
10 %
Lot
4/secteur
Est
Amplitude
horaire
Valorisation
des produits
Matériel
mis en
œuvre
Qualité
méthodol
ogie
Comm
Total
Note
sur
10
60 %
S E
Cuers
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
5,00
10,00
6,00
V
La Seyne
1,00
0,80
1,00
0,50
1,00
4,30
8,60
5,16
Lot
5/secteur
Ouest
Amplitude
horaire
Valorisation
des produits
Matériel
mis en
œuvre
Qualité
méthodol
ogie
Comm
Total
Note
sur
10
60%
S E
La Seyne
1,00
1,00
1,00
0,50
1,00
4,50
9,00
5,40
V
La Seyne
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
5,00
10,00
6,00
L’écart s’est creusé sur la valorisation des produits et la qualité méthodologique.
-
Qualité de la méthodologie
L’analyse des offres au regard de ce sous
-critère est opérée dans des termes
strictement identiques, pour les deux concurrents et pour les deux lots. Il est toutefois précisé
que, sur le site de Cuers, un pont bascule sera installé à terme pour peser les véhicules à
l’entrée et à la sortie, et qu’en attendant, la société louera des pèses essieux qui permettront de
réaliser des pesées sur le site. Cette précision, qui aurait pu justifier une réduction de note de
la société SEF Env
ironnement pour le lot n° 4, n’a toutefois pas retenu l’attention de la
commission d’appel d’offres. C’est
, en effet, cette société qui pour ce lot, a bénéficié de la
meilleure notation sur ce sous-critère et qui a remporté le marché. Aucune précision ne permet
d’expliquer la différence de notation de ce sous
-critère pour le lot n° 5.
-
Valorisation des produits
L’analyse des offres au regard de ce sous
-critère est également opérée dans des termes
strictement identiques, pour les deux concurrents et pour les deux lots. Rien ne permet, dès
lors, de justifier
l’attribution d’
une moins bonne note à V sur le lot n° 4.
L’ordonnateur fait valoir que les différences de notations s’expliquent par le fait que les
installations proposées sont « plus ou moins bien placées », mais sans préciser davantage son
propos.
49
Le résultat de l’appel d’offres conduit cependant à s’inte
rroger sur un éventuel partage
de marché entre les deux entreprises, qui ont obtenu chacune un lot, notamment après prise en
considération de l’attribution du marché de location et transport de bennes pour récupérer les
déchets dans les déchèterie
s de l’ai
re toulonnaise, signé le 25 février 2014, quatre mois après
celui du traitement.
Pour ce marché,
le SITTOMAT a retenu l’offre de la soci
été O (groupe V) pour les
deux lots : lot 1, secteurs Est et Centre et lot 2, Ouest.
Lors de la consultation, seules trois candidatures ont été reçues pour chacun des lots. Si
le nombre d’offres reçues est supérieur à celui du marché de traitement, il appara
ît cependant
encore faible au regard du nombre d’entreprises intervenant dans le secteur du transport de
bennes de déchets.
Le rapport de présentation de ce marché signale que, pour le lot n° 1, la société O sous-
traite à SEF environnement les prestations suivantes : « transport de benne pour flux de
déchets verts, verres plats et plâtres. Broyages de déchets verts ».
Le groupe V sous-traite donc, dès le démarrage des prestations, le marché de transport
dans le secteur Est à la société SEF Environnement, titulaire par ailleurs du marché de
traitement des déchets verts dans la même zone. Chacune de ces sociétés exécute donc à la
fois le transport et le traitement des déchets verts dans son secteur :
Déchets verts
Marché de
traitement
Marché de
Transport
Secteur Est de Toulon
SEF
O
Sous-traitant
SEF
Secteur Centre et Ouest de Toulon
O
O
Secteur Ouest de Toulon comprenant les déchèteries
de la CCSSB
32
O
Passé par la CCSSB
Ne pouvant ignorer, avant même la signature de ce second marché, une structure des
offres susceptible de relever de pratiques anticoncurrentielles, le SITTOMAT aurait pu
déclarer la consultation sans suite et saisir le
s services de l’Etat compétents
.
La collecte des matériaux recyclables à partir des colonnes aériennes,
4.1.2.
enterrées ou semi enterrées sur le territoire du SITTOMAT
A)
Le marché du 2 janvier 2009 (marché n° 1089/2008)
Dix entreprises ont retiré un dossier, quatre plis ont été reçus.
C’est l’offre de l’ancien titulaire, la société moderne d’assainissement (
SMA), filiale du
groupe Pizzorno Environnement, qui a été retenue. Le marché à bons de commandes a été
conclu pour un an renouvelable trois fois pour un minimum de 13 000 tonnes et un maximum
de 30 000 tonnes. Il concerne la collecte de papier cartons avec journaux magazine, les
flaconnages plastiques et le verre.
Le critère du prix était affecté d’une pondération de 40
%, celui de la valeur technique
de 60 %, avec quatre sous-critères
: matériel mis en œuvre (15
%), rendu d’information du
collecteur au SITTOMAT (15 %), mode opératoire (15 %), plateforme de stockage des verres
(15 %).
32
CCSSB : Communauté de communes Sud Sainte Baume.
50
Un avenant de 24 000
HT a été signé le 29 septembre 2012 pour permettre l’exécution
du marché sur les trois mois restant à courir (soit 8 000
HT /mois) afin d’équiper un
véhicule d’un nouveau dispositif de préhension,
répondant aux besoins de la communauté de
communes Sud Sainte-
Baume qui s’était dotée de 27 points d’apports volontaires (PAV)
enterrés équipés d’un système de préemption de type «
kinshofer
» et non d’un simple
crochet.
B)
Le marché du 31 décembre 2012
Par délibération du 11 avril 2012, le comité syndical a autorisé le président à lancer un
nouvel appel d’offres pour un marché à bons de commande, avec un minimum de
700 000
HT et un maximum de 2 800 000
HT.
Le cahier des charges prévoyait également deux options : une pour la collecte
« à terme
» de 72 colonnes équipées d’un système «
kinshofer » de la communauté de
communes Sud Sainte-
Baume et une seconde pour un petit véhicule permettant d’accéder à
des voiries urbaines étroites.
Sur la passation
Alors que huit entreprises avaient retiré le dossier, un seul candidat a remis une offre, la
société SMA, précédent titulaire qui, en obtenant une note de 10/10 tant sur le critère
technique que sur celui du prix, est devenu le nouvel attributaire du marché conclu pour une
année reconductible trois fois.
Un concurrent
avait, le 22 octobre 2012, d’une part, demandé communication de la liste
exhaustive des matériels mis en place sur le territoire et mentionnés en annexe 1 du dossier de
consultation et, d’autre part
, souhaité connaître le volume de chaque matériel mis en place sur
le territoire du SITTOMAT. Le SITTOMAT a répondu à la seconde question, mais pas à la
première.
La DDCCRF a souligné par ailleurs, lors de l’analyse des offres, que «
l’acquisition par
la c
ollectivité d’un terrain pourrait faciliter l’accès et donc la concurrence à ce marché
». En
effet le CCTP prévoit en son article 6 que la plateforme de stockage du verre devra être
implantée sur l’aire toulonnaise afin d’éviter des coûts de déplacements i
mportants. Le
rapport d’analyse des offres souligne que «
le groupe Pizzorno Environnement
33
a procédé à la
construction d’une deuxième aire de stockage attenante à la précédente afin de maximiser sa
capacité de stockage en vue des pics de production en haute saison ». La capacité de stockage
dont la SMA dispose ainsi à La Garde, n’a pu que freiner les candidatures de
sociétés
concurrentes.
D’autre part, l’avenant précité du 29 septembre 2012, conclu avec la SMA et relatif à
l’équipement d’un véhicule d’un
nouveau dispositif de préhension, avait rendu cet
équipement obligatoire pour la collecte à réaliser au cours des trois derniers mois du marché.
Le cahier des charges de la nouvelle consultation, en date du 1
er
octobre 2012, a fait de la
nécessité d’équipe
r un véhicule de ce système, une simple option. La SMA a ainsi pu
soumissionner à ce nouveau marché sans avoir à effectuer l’investissement nécessaire pour
répondre à l’option proposée
,
grâce à l’avenant susmentionné.
Le marché paraît ainsi avoir été lanc
é à partir d’informations insuffisantes et à
l’avantage du candidat retenu.
33
La SMA fait partie du groupe.
51
Sur l’exécution du marché
-
Un marché plus onéreux que prévu
Alors que la délibération autorisant le président à signer le marché indiquait que
l’augmentation de prix par rapport au précédent marché n’était que de 0,4
%, le marché a subi
une hausse significative de + 6,55 % sur un an et même + 8,25 % entre 2011 et 2013. Par
rapport à l’offre retenue au marché, d’un montant de 1
044 207
€, l’augmentation dépasse
12,5 % sur un an (1 175 124
€ réglés en 2013).
Montant réglé sur exercice 2011
(source : avenant signé le
27/07/2012)
Montant de l’offre retenue en
décembre 2012
Montant réglé
sur exercice
2012
Montant réglé
sur exercice
2013
1 085 470
1 044 207
1 156 660
1 175 124
Evolution par rapport à l’offre
retenue
+ 10,76 %
+ 12,53 %
Evolution par rapport à 2011
+ 6,55 %
+ 8,25 %
Le président du SITTOMAT
indique que cette augmentation provient de
l’inclusion de
prestations supplémentaires par rapport au précédent marché : nettoyage et lavage des
conteneurs, changement des opercules et des consignes de tri des conteneurs, véhicule
spécialisé pour les centres villes.
-
Un contrôle insuffisant de la facturation
L’examen des factures produites par la société SMA pour les mois d’août, septembre et
octobre 2013, assorties de tableaux comportant les tonnages fournis, appelle deux séries
d’observations.
En premier lieu, les justificatifs ne font pas mention de tous les éléments requis.
Le CCTP, en son article 5, prévoit que le système de pesée embarquée sur les véhicules
de collecte doit permettre tous les mois au prestataire de communiquer le tonnage collecté par
ville et par type de contenant, en précisant la date de collecte (mois, jours et heures) ainsi que
la référence du contenant et qu’à d
éfaut de présentation de ces documents la facture sera
retournée. Or, si les tableaux informatiques type Excel fournis par le SITTOMAT
mentionnent les jours et mois de collecte du contenant, ils ne font pas apparaître l’heure de
pesée. Cette information permet au moins de s’assurer du bon déroulement de la tournée.
En second lieu, les justificatifs produits comportent des incohérences sur les pesées.
Des pesées sont effectuées deux fois le même jour pour une même colonne. Le
SITTOMAT a indiqué qu’il s’agissait d’erreurs de saisie du code barre des colonnes par le
chauffeur lors du vidage.
Parfois les deux pesées du contenant effectuées le même jour se rapportent à un
véhicule différent. Sur ce point également, le SITTOMAT fait valoir des « erreurs de saisie »
des chauffeurs.
Ces anomalies invitent à un renforcement du contrôle de l’exécution du marché
.
52
4.2.
L’exploitation des quais de transfert et l’évacuation des déchets vers le centre
de déchets ultimes ou l’UVE
Aux termes d’un marché à bons de commandes conclu le 22 décembre 2010 pour un an
reconductible trois fois (minimum 10 000 tonnes par an, maximum 25 000 tonnes par an), le
quai de transfert du Gapeau à Solliès-Pont est géré par la société A,
appartenant à l’ancien
titulaire. Il est utilisé par la communauté de communes de la vallée du Gapeau.
Les communes de l’Ouest toulonnais apportent directement les déchets m
énagers à
l’UVE. Celles de Hyères, Le Pradet, Carqueiranne et la Crau utilisent le quai de transfert de
l’Almanarre à Hyères.
Les consultations opérées en 2010 et 2014 pour les prestations de transport à réaliser à
partir de ce dernier centre appellent les observations suivantes :
L’appel d’offres de 2010 (marche m1160
-2010)
4.2.1.
Le marché à bons de commandes était décomposé en deux lots :
l’un pour la gestion du
centre de transfert incluant le chargement des bennes d’évacuation avec mise à disposition du
personnel et du matériel pour assurer le chargement
34
, l’autre pour la mise à disposition de
bennes semi-remorques spécialisées de 90 m
3
, l’évacuation et le déchargement des déchets
non dangereux (déchets ménagers et assimilés) soit vers l’usine de valorisation
énergétique
(UVE) de Toulon, soit vers le centre de stockage de déchets ultimes de classe 2 de Pierrefeu
ou du Cannet des Maures.
Pour le lot n° 2, six offres ont été déposées. Les deux sociétés moins-disantes ont
déposé des offres de même montant pour la solution de base : 336 183,53
, montant inférieur
de 22,50
% à l’estimation du marché
(433 785,20
€)
, sans que cela ne suscite aucune
interrogation du syndicat qui leur a attribué la même note de 10 sur ce critère.
Ces deux sociétés ont été départagées, par suite, sur la seule valeur technique de leur
offre.
Le traitement des ordures ménagères en centre de stockage des déchets ultimes
4.2.2.
Le marché du 8 juillet 2010 est un marché à bons de commande avec minimum et
maximum (8 000 tonnes / 32
000 tonnes), passé suite à un appel d’offres ouvert. L’analyse
des offres mentionne un budget annuel de 2 026 388
€ avec TGAP, soit un montant
prévisionnel du marché sur quatre ans de 8,1
M€.
Sur la passation
La commission d’appel d’o
ffres a examiné les offres de trois candidats et a classé en
numéro 1 la proposition du groupe P
fondée sur l’utilisation du site de Pierrefeu dans le Var
35
.
Le règlement de la consultation prévoyait que le prix des prestations serait noté avec
application
d’un coefficient de pondération de 40
%.
Selon le CCTP, le candidat devait distinguer dans le bordereau des prix unitaires (BPU)
deux périodes, diurne et nocturne. Le bordereau de prix unitaire comportait quatre prix pour le
traitement des ordures ménagères (OM) en période diurne, le traitement des OM en période
nocturne, le traitement des OM les dimanches et jours fériés en période diurne et le traitement
des OM les dimanches et jours fériés en période nocturne.
34
Il s’agissait du t
itulaire du pré
cédent marché de 2006 qui couvrait l’exploitation et le transport.
35
Le centre de stockage des déchets ultimes proposé par Veolia était situé à Septièmes les vallons, celui proposé par Sita au
Jas de Rhodes, tous deux situés dans les Bouches du Rhône.
53
Cependant l’analyse des offres repos
e uniquement sur le prix du traitement des ordures
ménagères en période diurne. C’est
la société V qui est classée première avec un prix de
62,50
€ par tonne. Son offre est inférieure de 3,10
€ par tonne à celle de Pizzorno
Environnement (65,60
€ par tonne
) ce qui représente, pour un tonnage maximum de
32 000 tonnes, une économie de 99 200
€ par an
et de 396 800
sur quatre ans. Le fait que
son centre d’enfouissement, situé à Septèmes les Vallons, soit plus éloigné que celui de
Pizzorno Environnement, loc
alisé à Pierrefeu, conduit à s’interroger sur les conditions dans
lesquelles les deux entreprises ont calculé leurs prix.
Sociétés
Montant € HT
Note sur 10
40 %
Groupe P
65,60 €
9,53
3,81
S
66,00 €
9,47
3,79
V
62,50 €
10,00
4,00
Le groupe P est classé premier sur la valeur technique.
Sociétés
Arrêté
préfectoral
Lixiviats
Horaires
Note totale
60 %
Groupe P
6,00
2,00
2,00
10,00
6,00
S
6,00
1,00
1,50
8,50
5,10
V
6,00
1,00
1,00
8,00
4,80
Simulation
9,70
5,82
Le critère de la valeur
technique, qui est affecté d’une pondération de 60
%, comprend
trois sous-critères
concernant l’existence de l’arrêté d’exploitation du centre de stockage de
déchets ultimes de classe 2 (60 %), la qualité de traitement du lixiviat (20
%) et l’amplitude
des
heures d’ouverture du centre (20
%).
L’examen de la notation des sous
-critères utilisés pour apprécier la valeur technique des
offres appelle les remarques suivantes :
-
Sous-
critère de l’arrêté d’exploitation
L
’existence de l’arrêté préfectoral autorisant
l’exploitation a déjà été appréciée au stade
de l’analyse des candidatures.
L’ensemble des candidats a obtenu la note maximale pour ce
sous-critère, qui apparaît dès lors inopérant.
-
Sous-critère très accessoire des horaires
Le CCTP exigeait dans son article 2 que «
le titulaire s’engage à recevoir les déchets
non dangereux 6 jours sur 7 de la semaine excepté le dimanche et [indique] les horaires
d’ouverture du centre (de 6h00 à 16h00). Durant la période du 1
er
juin au 15 septembre, la
décharge doit également être ouverte le dimanche de 6h00 à 18h00. Le candidat doit définir
au BPU la période diurne et nocturne. ».
L’étude des mémoires techniques des trois candidats montre qu’aucun d’entre eux ne
respectait cette stipulation du CCTP. L’offre
du groupe P proposait une ouverture de son
centre en été le dimanche de 6 heures à 12 heures avec une « adaptabilité totale des heures
d’ouverture en fonction des besoins du SITTOMAT
». Les deux autres candidats excluaient la
possibilité d’ouverture des centres le dimanche. Le rapport d’analyse des offres soulignait que
pour la société V, « aucune dérogation
» à la fermeture du centre le dimanche n’était possible,
mais que « des semis de stockage seront positionnés sur un site agrée pour servir de tampon ».
La société S ne
prévoyait pas d’ouverture de son centre le dimanche mais proposait, en cas de
besoin, de recourir à l’usine de Vedène en Avignon.
54
Bien que ne prévoyant pas une ouverture le dimanche de 6 heures à 18 heures, le fait
que
l’offre du groupe P
proposait une
ouverture le dimanche jusqu’à 12
heures avec une
«
adaptabilité totale des heures d’ouverture
» en faisait une offre acceptable répondant au
besoin du pouvoir adjudicateur contrairement aux deux autres offres qui, en excluant la
possibilité d’ouverture des
centres le dimanche, ne répondaient pas aux stipulations du CCTP
et auraient pu être déclarées non conformes.
Toutefois, les conditions prévues pour l’exécution de l’offre paraissent surprenantes au
regard des prix proposés par le groupe P, tous identiques (65,60
€)
, alors que les autres
candidats ont bien mentionné un prix différent pour les dimanches et jours fériés et pour le
nocturne.
L’examen des factures produites par
le titulaire du contrat entre mai et novembre 2011
montre que le traitement des ordures ménagères a été réalisé uniquement en période diurne.
Elles n’en mentionnent pas qui aurait été mis en œuvre en période nocturne ou les dimanches
et jours fériés.
Dans ces conditions, ce sous-
critère apparaît peu pertinent s’il ne doit jouer que
margi
nalement sur l’année. Le rapport d’analyse des offres précise d’ailleurs que 95
% des
apports sont effectués le jour. Cependant cette information ne figurait pas au CCTP ni au
règlement de consultation. L
’entreprise retenue, titulaire du précédent contrat
, en avait
nécessairement connaissance. Si le président du SITTOMAT soutient que tous les candidats
étaient parfaitement informés,
pour avoir déjà travaillé pour l’établissement, de la teneur
réelle des exigences horaires du service, il demeure qu’en lança
nt une consultation
comportant des obligations de service 24h/24h, sans qu’elles s’avèrent parfaitement adaptées
aux besoins, il a pris le risque d’empêcher un candidat non informé d’étudier au mieux sa
proposition.
-
Sous-critère du traitement des lixiviats noté 20 %, l'analyse des offres reste
succincte
Le CCTP prévoyait que : « le titulaire s'engage à traiter conformément à la législation
en vigueur relative aux centres de stockages de déchets ultimes de classe 2, les lixiviats afin
d'obtenir les conditions optimum de traitement. Il précisera dans le mémoire le type de
traitement mis en
œuvre
». Or, le rapport d'analyse des offres fait ressortir que chacun des
sites utilisés par V et le groupe P était classé ISO 14001. S'agissant du traitement, il est fait
mention, pour P, d'une « osmose inverse » et, pour V de ce que « les eaux sont stockées dans
un bassin de lixiviats et sont traitées par un procédé BGVAP70 ou envoyées en station
d'épuration ». Le groupe P est alors noté 2 et les autres candidats seulement 1, sans que le
rapport d'analyse des offres ne motive cette différence d'appréciation.
Le choix du groupe P a conduit le SITTOMAT à payer une prestation plus chère que
celle proposée par ses concurrents. Si l’ordon
nateur soutient que cela est inexact du fait de la
moindre distance parcourue jusqu’aux sites de traitement, il résulte bien du rapport d’analyse
des offres, du bordereau des prix et des factures émises que les prestations sont facturés à la
tonne et non à la distance parcourue. La proposition du concurrent du groupe P le mieux placé
était, par suite, bien moins onéreuse.
4.3.
La valorisation énergétique
L’usine de valorisation énergétique de Toulon a été mise en service en 1985 pour
recevoir les ordures ménagères non triées et les transformer en électricité et en chaleur. Elle a
été exploitée jusqu’en 2012 dans le cadre d’un marché public par la compagnie de chauffage
urbain de l’agglomération toulonnaise
(CCUAT).
55
Mission
de
maî
trise
d’œuvre
confi
ée
au
groupement
Sage
Services
4.3.1.
Environnement/INGEVALOR/Castelnau
Le SITTOMAT a, en juillet 2010, engagé une consultation dans le cadre de l’article
74. III-5
ème
alinéa du code des marchés publics, dans sa rédaction alors en vigueur, pour une
mission de maîtrise d’œuvre afférente à la dévolution des contrats d’exploitation de l’UVE et
de la valorisation de l’énergie. A été déclaré attributaire le groupement solida
ire constitué par
SAGE Services Environnement, INGEVALOR et le cabinet de Castelnau, avec un forfait de
rémunération de 480 775
HT (575 006,90
TTC).
Aux termes de l’article 1 du cahier des clauses particulières (CCP), la mission de
maîtrise d’œuvre a é
té établie conformément à la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la
maîtrise d’ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d’œuvre privée et à ses textes
d’application
.
Le cahier des clauses particulières se réfère à la fois au cahier des clauses
administratives générales applicable aux marchés publics de prestations intellectuelles et au
cahier des clauses techniques générales applicable aux marchés publics de travaux. Les deux
références peuvent difficilement coexister eu égard à l’objet du marché et cela d’autant plus
qu’il n’est pas précisé en quoi le marché déroge aux clauses techniques générales en cause et
qui ne peuvent être parfaitement applicables. Le SITTOMAT devrait être plus attentif à la
rédaction de ses clauses contractuelles.
La mission comprend, aux termes de l’article 1 du CCP, quatre phases
:
-
phase 1 : diagnostics ;
-
phase 2 : pré-définition du projet ;
-
phase 3 : choix du mode de dévolution, préparation de la consultation, analyse des
offres ;
-
phase 4
: suivi de l’exécution
des contrats, suivi de la première année
d’exploitation.
Les rapports prévus ont bien été produits.
L’article 3.2 du CCP stipule que «
le maître d’œuvre s’engage à ne percevoir aucune
autre rémunération dans le cadre de la réalisation de l’opération
».
Par délibération du 13 juillet 2011, le comité syndical du SITTOMAT a autorisé la
signature d’un avenant n°
1 au marché de maîtrise d’œuvre pour 7
900
HT. Selon la
délibération, «
lors de l’établissement du dossier, le bureau d’études Sage Services s’est re
ndu
compte que le SITTOMAT ne disposait pas réellement de la compétence de valorisation des
énergies, et notamment en ce qui concernait la gestion d’un réseau de chaleur
». L’avenant
avait do
nc pour objet de demander au bureau d’études techniques
de proposer au syndicat « le
système juridique le plus sûr » afin de clarifier la compétence du syndicat en la matière. Le
titulaire devait élaborer le calendrier de cet aménagement statutaire et les délibérations à
proposer aux différents membres du SITTOMAT.
Par
délibération du 19 décembre 2012, le comité syndical a approuvé la signature d’un
avenant n°
2 d’un montant de 63
600€
HT pour l’assistance à la mise au point du contrat de
DSP (35 800
€), au transfert des contrats de sous
-traitance (20 100
€) et à la levé
e de la
tranche conditionnelle (7 700
€).
56
La mission confiée au cabinet Sage de contrôle de la phase transitoire entre la
4.3.2.
fin du marché d’exploitation et le début de la délégation de service public de
l’UVE
Le cabinet Sage a candidaté pour la consultatio
n engagée en vue de la conclusion d’un
marché à procédure adaptée pour le contrôle de la phase transitoire entre la fin du marché
d’exploitation et le début de la délégation de service public de l’UVE. L’article
2 du cahier
des charges du marché, conclu avec le cabinet Sage le 10 décembre 2012 pour la somme de
27 029,60
TTC, qui décrit le détail des tâches à réaliser, comporte un paragraphe précisant
que «
dans un second temps, lors du transfert au nouvel exploitant, l’expert conservera un rôle
d’observa
teur pour le SITTOMAT mais également un rôle de conseil auprès du nouvel
exploitant », ce qui pouvait susciter
un risque de conflit d’intérêt
s potentiel.
La mission d'assistance à maîtrise d'ouvrage confiée à Sage Environnement
4.3.3.
L’article 3.2 du CCTP du m
arché passé le 4 novembre 2010 avec le groupement Sage
Services Environnement, INGEVALOR et le cabinet de Castelnau stipulait que « le maître
d’œuvre s’engage à ne percevoir aucune autre rémunération dans le cadre de la réalisation de
l’opération ». Or,
le cabinet Sage a été retenu à la suite de la consultation engagée le
5 août
2013 dans le cadre d’un appel d’offres ouvert pour une mission d’assistance à ma
îtrise
d’ouvrage (AMO) pour le suivi des travaux et de l’exploitation de l’UVE. Le président du
SITTO
MAT fait observer que l’interdiction prévue par le premier marché ne visait que les
contrats passés avec des tiers intéressés à l’opération. Le cahier des charges ne le précise
cependant pas et il est observé que l’article 6 de la loi MOP rendu applicable
audit marché,
précise qu’une mission d’assistance à ma
î
trise d’ouvrage est incompatible avec toute mission
de maîtrise d'œuvre, de réalisation de travaux ou de contrôle technique portant sur le ou les
mêmes ouvrages.
L’offre d
u cabinet Sage a été retenue pour un montant de 371 350
€, face à deux autres
concurrents. La différence s’est faite sur la valeur technique analysée au travers de six sous
-
critères pour chacun desquels l’entreprise a obtenu la meilleure note de 10 : méthodologie (est
notamment relevée sa « parfaite connaissance du contexte »), CV des intervenants,
expériences similaires, connaissance incinération, délais réponses, double compétence.
Si comme le fait valoir l’ordonnateur, le juge administratif admet que le fait d’avoir
participé à la pr
éparation d'un marché n'exclut pas d’office le candidat de la réalisation dudit
marché, il ne faut pas qu’il puisse retirer de sa connaissance du dossier un avantage
contraire
au
principe d’égalité entre les concurrents
(voir en ce sens CAA de Lyon n° 00LY00950). En
l’espèce, la parfaite connaissance du contexte dont disposait le cabinet S
age en raison de la
mission de maî
trise d’œuvre qui lui avait été attribuée, était de nature à compromettre
l’application de ce principe et aurait dû conduire le SITTOMAT
à écarter sa candidature.
Le marché d’assistance à maitre s’ouvrage recouvre plusieurs missions et notamment un
audit du contrat de DSP et de ses annexes et une assistance et suivi de la réalisation des
travaux.
Il pouvait être fait l’économie de la pre
mière mission au regard de celle confiée au
même groupement au titre du marché de maîtrise d’œuvre. En effet, selon l’annexe 1 de l’acte
d’engagement
du marché, cette phase comportait, notamment, la rédaction du programme
fonctionnel, l’établissement du rapport d’analyse des offres, la finalisation de la procédure
avec la mise au point définitive des contrats et de leurs annexes. Il n’était pas nécessaire de
rémunérer le cabinet Sage à hauteur de 4 050
€ pour l’audit d’un contrat qu’il avait lui
-même
bâti.
57
L’articulation de la seconde mission prévue par le contrat d’assistance à maîtrise
d’ouvrage,
rémunérée à hauteur de 125 900
€ HT, avec la phase 4 du marché de maîtrise
d’œuvre confié au même ca
binet, rémunérée à hauteur de 47 825
€ HT, pose également
question. En effet, en tant que titulaire des deux contrats, seul ou en groupement, le cabinet
Sage
est amené à participer aux différentes phases de l’exécution des contrats, tantôt comme
maî
tre d’œ
uvre assurant le suivi du chantier et veillant à la bonne exécution des contrats,
tantôt comme maî
tre d’ouvrage délégué assurant le suivi et la coordination de l’exécution des
travaux. Il s’agit d’une situation confuse dans laquelle
il est en partie rétribué pour surveiller
des opérations pour lesquelles il est également rémunéré. C’est pour prévenir ce type de
complications que la loi MOP a interdit le cumul de fonctions de maî
trise d’œuvre privée et
de conduite d’opération
.
La délégation de service publi
c conclue pour l’exploitation et la gestion de
4.3.4.
l’unité de valorisation énergétique des déchets et assimilés de l’aire
toulonnaise ainsi que l’exploitation et l’extension du réseau de chaleur de
l’UVE
La DSP a pour objet :
-
le financement, la conception et
la modernisation de l’UVE et du réseau de
chaleur associé ;
-
le financement, la conception et la construction des ouvrages liés à l’éventuelle
extension du réseau et la réalisation des travaux pour raccorder de nouveaux
abonnés ;
-
l’exploitation de l’UVE et
du réseau associé avant, pendant et après les travaux
de modernisation.
L’opération envisagée comprend une tranche ferme (mission de base
) et quatre options :
1-
le traitement catalytique des oxydes d’azote, 2
- la commercialisation des métaux ferreux et
non ferreux extraits des mâchefers, à la charge du délégataire, 3- le transport, le prétraitement
et le stockage des REFIOM, à la charge du délégataire, 4- la réduction et/ou le déplacement
de la cheminée
et une tranche conditionnelle (l’extension du réseau
de chaleur vers le quartier
Berthe à la Seyne-sur-Mer).
La formule de rémunération garantie du délégataire est composée de :
-
l'annuité de remboursement de l'emprunt et des fonds propres ;
-
la redevance proportionnelle garantie au tonnage du SITTOMAT, qui correspond
aux charges d'exploitation totales diminuées des recettes garanties divisées par le
tonnage total ;
-
le droit d'usage garanti, qui vient en diminution de la redevance, pour tenir compte
de l'utilisation des installations financées par le SITTOMAT pour le traitement de
déchets extérieurs ;
-
la TGAP payée au titre des tonnages détournés et sur les tonnages du
SITTOMAT.
Il s'agit
d’
apporter toutes les modifications jugées
nécessaires à l’installation, charge au
délégataire de traiter l’ensemble des tonnages et notamment l’apport du SITTOMAT
(soit
environ 40 000 tonnes/an), celui-ci bénéficiant de recettes garanties. La production de chaleur
au bénéfice de la commune de La Seyne-sur-Mer permet de diminuer le poids des taxes.
58
La consultation
Vingt-deux entreprises ont retiré un dossier mais seulement trois candidatures ont été
reçues et admises, dont celle du groupement Pizzorno environnement - Idex Environnement
SOVATRAM, qui sera retenu.
Rejet des requêtes tendant à l’annulation du contrat
La procédure de passation a notamment fait l’objet de deux requêtes auprès du tribunal
administratif, engagées l’une par le concurrent évincé, ancien titulaire du marché
d’exploitation de l’UVE, et l’autre par le préfet, pour obtenir, dans les deux cas, l’annulation
du contrat de DSP conclu le 7 décembre 2012 pour 18 ans avec les sociétés groupées Pizzorno
environnement, Idex environnement et SOVATRAM au travers d’une filiale dé
diée,
ZEPHIRE
pour 438 207 863
€ et
,
au surplus, s’agissant de la requête préfectorale,
l’annulation de la délibération du comité syndical du SITTOMAT du 30 novembre 2012.
Par jugements du 16 mai 2014, le tribunal administratif de Toulon a rejeté les deux
requêtes, en leurs différents moyens :
-
violation du principe de spécialité de l’établissement public (le SITTOMAT
n’aurait pas eu la compétence statutaire en matière de création, d’extension et
d’exploitation d’un réseau de chaleur et la spécialité territ
oriale du syndicat
n’aurait pas été respectée en raison notamment du volume du traitement des
apports extérieurs) ;
-
méconnaissance du deuxième alinéa de l’article L.
1411-5 du CGCT fixant la
composition de la commission d’ouverture des plis et ses modalité
s de
fonctionnement ;
-
méconnaissance de l’obligation de publicité des critères de sélection des offres,
s’agissant de la reprise du personnel ;
-
rupture de l’égalité entre les candidats, s’agissant de la clause de revoyure ;
-
méconnaissance du dernier alinéa
de l’article L.
1411-5 du CGCT (un avis
d’intention de conclure a été publié le 16 novembre 2012, avant que l’organe
délibérant du syndicat se soit prononcé) ;
-
violation du droit communautaire des aides d’Etat.
Les requérants ont interjeté appel de ces deux jugements.
Une procédure de passation qui appelle cependant des observations
-
La possibilité offerte au délégataire d’apporter des déchets, priorité étant
donnée à ceux apportés par le SITTOMAT
59
Cette possibilité
permet d’améliorer la production t
hermique et électrique en saison
hivernale, lorsque l’énergie est chère et les surcapacités réelles
, mais elle avantage aussi
l’entreprise qui dispose de gisements et de centres d’enfouissement technique (CET) à
proximité. Or, l’ancien titulaire du contrat
et concurrent le mieux placé par rapport à l’offre de
Pizzorno environnement - Idex Environnement - SOVATRAM, était, que cela réponde ou non
à ses choix stratégiques, objectivement pénalisé p
ar l’absence de gisement et de CET
dans le
Var. Le groupe Pizzorno environnement - Idex Environnement - SOVATRAM bénéficiait en
revanche, de son implantation locale qui lui assure le gisement, les CET et la plateforme de
maturation des mâchefers. De plus le contrat de DSP prévoit, dans son article III.2.7.2, que
« le délégataire est chargé du transport, du traitement préalable et de la commercialisation des
mâchefers traités et/ou de leur enfouissement en ISDND », alors même que le groupe
Pizzorno est, au moment du lancement de la consultation, encore titulaire des marchés de
transport, de traitement et de valorisation des mâchefers, son centre étant le seul agréé dans le
Var. Si, ainsi que le fait observer l’ordonnateur, son concurrent le mieux placé gère également
un centre habilité à recevoir les mâchefers, ce dernier
est situé près d’Avignon, à 160 km.
-
Une motivation insuffisamment étayée du choix de l’entreprise retenue
L
’avis d’appel public à concurrence mentionnait 28 critères de choix non hiérarchisés et
non pondérés : 9 critères de fins
36
, 9 critères de moyens
37
et 10 critères financiers
38
, rendant
particulièrement délicate la motivation du choix de la meilleure proposition.
Aux te
rmes du rapport de présentation l’
offre du groupement Pizzorno environnement -
Idex Environnement - SOVATRAM a été retenue au motif qu
’elle présentait les avantages
suivants : « des engagements sur les limites de rejets gazeux les plus bas ; une prise de risque
sur l’exploitation en matière de sous
-produits favorable au SITTOMAT (quantité de
mâchefers et site de traitement existant, quantité garantie de REFIOM faible) ; un bon niveau
de préfinancement et de financement ; de bonnes performances en matière de sécurité, de
nuisances sonores et olfactives ; une organisation générale du site et du personnel adaptée ;
des niveaux de recettes ga
ranties élevés en cohérence avec les travaux d’optimisation de
valorisation proposés
; un droit d’usage assuré par des tonnages d’OMR détenus par le
délégataire avec un intéressement plus favorable en cas de baisse des tonnages du
SITTOMAT ».
36
1- Les performances au-delà des normes et règlementations en matière de traitement des déchets et de valorisation de
mâchefers,
2- les performances au-delà des normes en matière de sécurité, de nuisances sonores et olfactives, 3- les risques de
construction
(garanties d’un montant prévisionnel des travaux et garanties de performances), 4
-
les risques d’exploitation
techniques et économiques en matière de garanties de quantités de déchets traitées, 5-
les risques d’exploitation techniques et
économiques an ma
tière de quantités d’électricité, de vapeur, d’eau chaude et de toutes autres formes d’énergie,
6- les risques
d’exploitation techniques et économiques en matière de quantités de sous
-produits, 7-
les risques d’exploitation en matière de
garanties techniques apportées, 8- le taux de performance énergétique, 9-
l’optimisation du planning des travaux afin de
limiter les tonnages détournés.
37
1- les références des procédés techniques mis en jeu, 2- les garanties offertes en matière de continuité du service public
notamment pendant la phase des travaux, 3-
le niveau des engagements juridiques (degré d’acceptation par les candidats du
dossier de consultation des entreprises), 4-
les garanties offerts en matière d’assurance, 5
-
la qualité et l’organisation de
l’en
semble du personnel, notamment de ceux qui assurent la conduite et la maintenance des installations, 6- les garanties
offertes au SITTOMAT pour permettre le contrôle des performances au-delà des obligations règlementaires, 7-
l’intégration
paysagère et arc
hitecturale de l’UVE, 8
-
la qualité de l’accompagnement en matière de communication et de l’information du
public pendant les travaux et l’exploitation, 9
-
l’amélioration des conditions d’exploitation.
38
1- les garanties financières (engagement de fonds propres, garanties et pérennité des garanties apportées par les maisons
mères, conditions des financements mis en œuvre), 2
-
le niveau des coûts d’investissement, 3
- le niveau du préfinancement et
du financement, 4-
le niveau des coûts d’exploitation dont la
pertinence et la cohérence du compte de GER, 5- le niveau des
recettes garanties au SITTOMAT (vente d’électricité et
de
toutes autres formes d’énergie, commercialisation de sous
-
produits…), 6
-
le niveau du droit d’usage garanti (apports extérieurs), 7
- le niveau des intéressements proposés (sur les
recettes garanties, sur le droit d’usage et sur la rentabilité du projet global), 8
-
le coût résultant (c’est
-à-dire financement +
exploitation-recettes), 9- le coût prévisionnel global pour le syndicat, 10- le niveau de tarification des abonnés des réseaux de
chaleur.
60
Le rapport de présentation ne détaille cependant pas les négociations qui ont conduit à
modifier les offres initiales telles qu’analysées en juin 2012 et les réponses apportées par les
concurrents aux questions du bureau d’études techniques
.
Les éléments de motivation avancés appellent par ailleurs les observations suivantes, à
la lecture des appréciations portées sur les deux candidats dont les offres paraissaient les plus
intéressantes.
-
Sur les critères financiers
S’agissant des garanties financières (engagement de f
onds propres, garanties et
pérennité des garanties apportées par les maisons mères, conditions des financements), la
mobilisation de fonds propres a été jugée significative pour les deux candidats, le groupement
N présentant cependant un meilleur ratio (20 %) que Pizzorno environnement - Idex
Environnement - SOVATRAM (15 %). Ce dernier offrait des garanties de financement plus
satisfaisantes en proposant une garantie de financement propre des maisons mères des
actionnaires de la société dédiée, associée à une offre bancaire ferme mais non engageante
d’un pool bancaire.
Le groupement N proposait un engagement du groupe Suez de financer le
projet et de lancer une consultation des banques en vue d’améliorer les conditions de prêts.
Les deux offres étaient donc sensiblement équivalentes au regard de ce sous-critère.
Sur le niveau des coûts d’investissement,
le groupement N proposait 53
M€
d’investissement en solution de base et 78
M€ en variante
39
en faisant le choix de changer
l’intégralité des chaudières. Les mo
ntants des travaux proposés par Pizzorno environnement -
Idex Environnement - SOVATRAM étaient respectivement de 34
M€ et de 59
M€. Les coûts
d’investissement plus élevés de son concurrent ne devaient cependant pas être mis à son débit
dans la mesure où il prévoyait une durée de travaux de 26 mois, analysée comme courte et
surtout parce qu’il parait vraisemblable qu’un montant plus élevé d’investissement pouvait
permettre d’améliorer la disponibilité et les performances.
Sur le niveau du préfinancement et d
u financement, c’est
Pizzorno environnement -
Idex Environnement - SOVATRAM qui proposait les taux les plus intéressants.
Le niveau des coûts d’exploitation, dont la pertinence et la cohérence du compte GER
(gros entretien et réparation), était en cohérence avec les travaux proposés pour les deux
candidats.
Le groupement N proposait le niveau de recettes de valorisation garanties le plus élevé
(3
% de plus) au titre de la commercialisation de l’électricité, de la chaleur, des mâchefers,
des ferreux, des non-ferreux, avec notamment un prix plancher de 55
€ par tonne pour les
ferreux (contre 40
€ par tonne pour
non concurrent) et de 570
€ par tonne pour les non
-ferreux
(contre 400
€ par tonne pour son concurrent) en utilisant la plateforme de traitement des
mâchefers de Vedène (Vaucluse). Après travaux, N proposait 90
K€ de plus que
Pizzorno
environnement - Idex Environnement - SOVATRAM pour la tranche ferme et 300
K€ de plus
pour la tranche conditionnelle.
Le groupement Pizzorno environnement - Idex Environnement - SOVATRAM
proposait un complément de droit d’usage (apports extérieurs) en cas de baisse des tonnages
du SITTOMAT et un intéressement favorable dans cette hypothèse.
39
R
apport d’analyse des offres de juin 2012
61
Sur le coût résultant garanti (financement +exploitation- recettes), les trois offres étaient
les suivantes, étant précisé que seules les deux premières options ont été retenues :
Tranche ferme
Options 1 et 2 avant travaux
Pizzorno
environnement
- Idex
Environnement
- SOVATRAM
Groupement N
Groupement V
Montant SITTOMAT (€/an)
avec TGAP
18 064 849
16 107 570
16 754 353
Coût indicatif garanti à la tonne avec
TGAP €/t
73,13 €
66,54 €
69,18 €
Source : rapport de présentation
Tranche ferme
Options 1 et 2 après travaux
Pizzorno
environnement -
Idex
Environnement
- SOVATRAM
Groupement N
Groupement V
Montant SITTOMAT (€/an)
Avec TGAP
13 087 301
12 995 759
13 460 707
Coût indicatif garanti à la tonne avec TGAP €/t
52,98 €
52,61 €
54,42 €
Source : rapport de présentation
C’est le candidat N qui proposait le plus bas coût
garanti à la tonne.
Le rapport de présentation comparait ensuite les offres en cas de mise en œuvre de la
tranche conditionnelle, dont l’objet est d’étendre le réseau de chaleur et donc d’augmenter le
rendement énergétique tout en faisant diminuer la TGAP sur les tonnages traités :
TF+TC+01+02 Avant travaux
Pizzorno
environnement - Idex
Environnement -
SOVATRAM
Groupement N
Groupement V
Montant SITTOMAT (€/an)
16 192
045€
14 884
723€
14 975
847€
Coût indicatif garanti à la tonne
65,55€
61,49€
61,83€
Montant SITTOMAT (€/an) avec TGAP
17 673
109€
16 107
570€
16 801
182€
Coût indicatif garanti à la tonne avec
TGAP €/t
71,54€
66,54€
69,37€
TF+TC+01+02 Après travaux
Montant SITTOMAT
(€/an)
11 874
701€
11 958
487€
12 230
040 €
Coût indicatif garanti à la tonne
48,95€
48,41€
51,17€
Montant SITTOMAT (€/an) avec TGAP
12 879
640€
12 957
381€
13 230
222€
Coût indicatif garanti à la tonne avec
TGAP €/t
52,14€
52,45€
53,49€
Source : rapport de présentation
L’offre de GPE devenait alors la plus intéressante, après application de la TGAP.
Néanmoins ce renversement n’est
pas clairement expliqué par le rapport,
et n’a pas non plus
été explicité
par l’ordonnateur
dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre.
62
Le coût prévisionnel global pour le syndicat sur la durée de la délégation, ramené en
valeur actuelle nette (VAN) à la date de signature du contrat, était également plus intéressant
dans l’offre de GPE, après prise en compte de la tranche cond
itionnelle :
VAN en millions d’euros
Pizzorno
environnement -
Idex
Environnement
SOVATRAM
Groupement N
Groupement V
TF+01+02
165,9
165,4
165,7
TF+TC+01+02
162,09
166,3
165,7
Source : rapport de présentation
En tout état de cause, le constat du rapport de présentation était que « les prix proposés
par les candidats qui sont très proches sont largement inférieurs au prix actuel ».
Les deux concurrents disposaient d’une plate
-forme de traitement des mâchefers,
l’un
dans le Var, l’autre à l’extérieur du département, ce que n’interdit pas le plan départemental
d’élimination des déchets. Le niveau de tarification aux abonnés des réseaux de chaleur était
similaire pour les trois candidats. Les projets architecturaux des deux premiers étaient
qualifiés d’aboutis.
Dès lors, la différence en faveur de GPE s’est faite essentiellement sur
les performances
environnementales, étant précisé qu’en matière de sécurité nuisances et d’organisation
générale du site, les offres étaient équivalentes.
Ainsi les performances sur les rejets gazeux ont été considérées comme allant au-delà
de la réglementation sur de nombreux polluants. Certaines valeurs de polluants annoncées par
Pizzorno environnement - Idex Environnement - SOVATRAM, semblaient très basses par
rapport à la règlementation et à l’offre concurrente et auraient nécessité des demandes
d’explication
:
Polluant
Réglementation
(valeurs moyennes
journalières)
Pizzorno environnement
- Idex Environnement
SOVATRAM
Groupement N
SO2
50 mg/Nm3
25
50
NOx-avant
travaux
200 mg/Nm3
160
200
Fuite NH-avant
travaux
30 mg/Nm3
16
30
Total
autres
métaux lourds
0,5 mg/Nm3
0,05
0,3
Les normes de NOX et de fuites NH sont inférieures aux valeurs moyennes et les
performances plus élevées que celles
de l’exploitant en place sans réaliser de travaux.
Par ailleurs, les volumes de REFIOM
40
produits paraissent faibles et à aucun moment le
rapport d'analyse des offres et le rapport de présentation n’ont procédé à un examen de la
faisabilité des performances annoncées. Il conviendra, en tout état de cause, que le
SITTOMAT veille à ce que soient appliquées, le cas échéant, les pénalités prévues au contrat,
en cas de non atteinte des performances (article V-
2.7). L’ordonnateur s’est engagé à y veille
r.
40
Résidus d’épuration des fumées.
63
Enfin, sur les garanties d’apports extérieurs en ordures ménagères recyclables
, avec un
intéressement sur le droit d’usage en cas de baisse de tonnages du SITTOMAT
,
si les trois
candidats s’engagent à saturer l’installation après travaux, la
situation de monopole dont
bénéficie le groupement Pizzorno environnement - Idex Environnement - SOVATRAM , lui
confère un avantage concurrentiel.
Au final, il apparaît que le rapport de présentation ne démontre pas suffisamment le
choix effectué et le caractère mieux-
disant de l’offre retenue
.
Recommandation n° 8 :
Veiller à l’application des pénalités prévues
en cas de non
-
respect des performances environnementales.
4.4.
La gestion des résidus
L’usine de valorisation énergétique de Toulon traite par incin
ération les déchets
ménagers ainsi que les déchets d’activités de soins à risques infectieux. De ce processus
résultent la production d’énergie sous forme de chaleur ainsi que deux sous
-produits : les
mâchefers et les REFIOM.
Chargement, transport du mâche
fer d’incinération des ordures ménagères
4.4.1.
produit a l’UVE et déchargement sur la plateforme de maturation des
mâchefers a Pierrefeu dans le var (marche n° 1169-2010 du 28 octobre 2010)
Le précédent titulaire, l’entreprise M, n’a pas vu son marché reconduit.
Dans la
délibération du 23 juin 2010, le président a justifié cette décision par le fait que le « personnel
de cette société [n’était] pas assez respectueux du service public
». Le SITTOMAT a produit,
dans sa réponse du 3 juillet 2014, des courriers de mise en garde du prestataire contre,
notamment, le défaut d’étanchéité des remorques transportant le mâchefer et le risque de
pollution lié. Les courriers font également référence à l’application de pénalités prévues au
CCAG.
La société M a néanmoins remporté le marché de transport des REFIOM (notifié le
8 juillet 2010). Pourtant, les REFIOM sont classés comme déchets dangereux et, à ce titre,
exigent des précautions particulières en matière de transport. Le transport de REFIOM couvre
de surcroît une distance plus grande (169 km contre 44 km).
La société a été mise en liquidation judiciaire par un jugement de 2011.
Lors de la nouvelle consultation, entérinée par la délibération n° 1157 du 23 juin 2010,
quatre candidatures ont été admises, celles des entreprises G, M, P et celle du groupement
PE/DT
dont l’offre a été classée en première position sur les critères de prix et de valeur
technique. La proposition de la société P a été classée en deuxième position aussi bien en prix
qu’en valeur technique, tandis que
la société M a été classée à la troisième place. Si la
candidature de la société G a été admise, son offre n’a pas été classée. Sur le critère de la
valeur technique, sa note était en effet égale à la moitié de celles des autres candidats. La note
globale de la société G était ainsi de trois points inférieurs à celle obtenue par la société M,
classée troisième, ce qui pourrait être l’indice d’une offre de couverture.
Le nouveau marché a été conclu avec un nouvel exploitant
pour une durée d’un an
renouvelable trois fois pour un montant total prévisible de 1 465 732
HT.
64
Sur la passation
Les critères de jugement des offres étaient le prix pour 40 % et la valeur technique pour
60 %, avec sept sous-critères concernant le nombre de véhicules et de bennes affectés au
service (10
%), l’étanchéité des bennes (10
%), l’habilitation des chauffeurs à la manipulation
du grappin mis à disposition par la CCUAT (5
%), les mesures prises pour l’environnement
(10
%), les moyens à mettre en œuvre pour rogner les angles
(5 %), la rehausse des ridelles
pour le bâchage et la
méthodologie (10 %).
-
Notation sur le critère du prix des prestations
Le rapport d’analyse des offres retrace le détail des offres dans un tableau ci
-après
reproduit.
G
M
P
PE/DT
Transport
(prix à la t / km)
0,148
0,135
0,116
0,127
Tableau tiré de l’analyse des offres fournie par le pouvoir adjudicateur. Les données entre parenthèses ont été
ajoutées pour une plus grande lisibilité.
Pour calculer un prix à la tonne de mâchefer transporté,
le rapport d’analyse des offres
retient la distance de 44 km pour tous les candidats sauf le groupe P E. Pour ce dernier, il
prend en compte une distance plus courte de quatre kilomètres, en précisant : «
mesures
environnementales
», prenant notamment la f
orme d’une «
évacuation l’après
-midi
». Les
considérations environnementales n’avaient pas à être prises en compte pour l’appréciation du
critère du prix, et ce d’autant que l’évaluation du critère de la valeur technique devait être
réalisée notamment au t
ravers d’un sous
-critère
« mesure environnementale ».
Sociétés
Prix unitaire HT
(t / km)
Km pris en
compte
Prix unitaire HT
(t)
Note sur 10
40 %
G
0,148 €
44
6,510 €
7,80
3,12
M
0,135 €
44
5,940 €
8,55
3,42
P
0,116 €
44
5,104 €
9,95
3,98
Groupement
PE /DT
0,127 €
40
5,080 €
10,00
4,00
Tableau tiré de l’analyse des offres fournie par le pouvoir adjudicateur. Les colonnes grisées ont été ajoutées
pour une plus grande lisibilité.
P
ar ailleurs, l’UVE et le centre de traitement de Pierrefeu étaient des
lieux définis par le
pouvoir adjudicateur dans les différents documents contractuels du marché et n’étaient pas
susceptibles d’être modifiés par le candidat au marché.
Si l’ordonnateur soutient en réponse aux observations provisoires de la chambre que la
minoration kilométrique appliquée à PE/DT
ne résulte pas d’une mesure environnementale
mais d’une modification d’horaires et en conséquence de
longueur de trajet, proposée par ce
candidat, il oublie que son cahier des charges interdisait les variantes et les options et donc de
modifier la distance annoncée à l’article V du même document.
En acceptant une telle modification, le SITTOMAT a favorisé un candidat. En effet, en
prenant en compte, pour le calcul du prix unitaire à la tonne de mâchefer transportée, une
distance minorée de 4 km pour le candidat PE/DT, l
a commission d’appel d’offres lui a
attribué la meilleure note sur le critère du prix, alors que son prix unitaire, tel que mentionné
au bordereau des prix,
n’était pas le plus faible
.
65
Si le
principe d’égalité de traitement des candidats avait été respecté, leurs offres
auraient été notées de la façon suivante :
Sociétés
Prix unitaire HT
(t / km)
Km pris en
compte
Prix unitaire HT
(t)
Note sur 10
40 %
G
0,148 €
44
6,510 €
7,84
3,14
M
0,135
44
5,940 €
8,59
3,44
P
0,116 €
44
5,104 €
10
4
PE/DT
0,127 €
44
5,588 €
9,13
3,65
Les données en gras ont été recalculées.
Ainsi le candidat le mieux noté sur le critère du « prix de la prestation »,
n’aurait pas
été celui qui a été classé premier lors de l’analyse des offres.
-
Notation sur le critère de la valeur technique
La notation sur le critère technique a fait intervenir sept sous-critères. Parmi ces derniers
figurait les « moyens à mettre en
œuvre pour rogner dans les angles » des fosses utilisées dans
le cadre du marché (article 5 du règlement de consultation).
Le rapport d’analyse des offres ne mentionnait aucune intervention du groupement
PE/DT pour le « rognages des angles des fosses » alors même que ce candidat a obtenu la
note maximale sur ce sous-critère. Le président du SITTOMAT a fait valoir, en réponse aux
observations provisoires de la chambre, que le rapport comportait des insuffisances sur ce
point et a produit, pour en attest
er, un extrait du mémoire technique de l’entrepri
se PE
prévoyant des interventions trimestrielles pour procéder aux opérations de rognage.
Dans ces conditions, même si une incohérence demeure entre la note attribuée sur la
valeur technique et les mentions du rapport, le classement des offres figurant au rapport
d'analyse des offres reste
justifié malgré la réduction de note qu’il convient d’appliquer
au
groupement retenu, au titre du critère prix.
Ce marché de transport a été résilié le 31 décembre 2012 du fait de la mise en place de
la DSP conformément à la délibération du conseil syndical du 19 décembre 2012. Le contrat
de DSP prévoit en effet, dans son article III.2.7.2, que le délégataire est chargé du transport,
du traitement préalable et de la commercialisation des mâchefers traités et/ou de leur
enfouissement. La résiliation n’a pas donné lieu à
« droit à indemnité puisque le groupe P/E
est co-contractant de la délégation de service public ».
Traitement et valorisation des mâchefers
4.4.2.
A)
Le marché de mars 2009 (1098-2009)
Le SITTOMAT a décidé de lancer en 2009 une consultation pour caractériser le
mâchefer produit par l’UVE, le marché conclu après appel d’offres ouvert en 2004 pour son
traitement avec la société SOVATRAM arrivant à son terme.
Le
marché négocié a été attribué à la société SOVATRAM (précédent titulaire du
marché) sans mise en concurrence, afin de permettre au syndicat « de connaître les résultats
de cette caractérisation
» avant de lancer la procédure de passation d’un nouveau marché
public de traitement des mâchefers.
Le pouvoir adjudicateur a justifié le recours au marché négocié sans mise en
concurrence par les dispositions de l’article 35 II 8° du code des mar
chés publics, qui
prévoient que « les marchés et les accords-cadres qui ne peuvent être confiés qu'à un
opérateur économique déterminé pour des raisons techniques […] peuvent être négociés sans
publicité préalable et sans mise en concurrence ».
66
Au cas d’espèce le président du SITTOMAT a mis en avant
:
-
l’arrêté préfectoral d’exploiter l’UVE du 18 janvier 2005, qui indique que le
mâchefer est traité sur le site de Pierrefeu ;
-
l’arrêté d’exploitation du centre de stockage de déchets non dangereux de
Pierrefeu, qui précise que le mâchefer du SITTOMAT est reçu sur le site ;
-
le principe de
proximité défini par le code de l’environnement.
La loi impose que les mâchefers soient éliminés dans des installations réglementées à
cet effet au titre du livre V du code de l’environnement.
L
es arrêtés précités mentionnent en effet l’installation utili
sée,
mais sans l’imposer.
Le
plan départemental de gestion des déchets ménagers et assimilés et de l’assainissement du Var
de 2004 prévoyait « des plates-formes de stockage avant valorisation permettant de stocker
une année de production de mâchefer ». Ces
objectifs n’ont pas été atteints. En effet, il
n’existe pas à ce jour de plateforme de maturation ou de réception des mâchefers dans le Var
autre que celle gérée par le groupe Pizzorno à Pierrefeu, qui dispose ainsi du monopole du
traitement. Le plan dépa
rtemental de gestion des déchets ménagers de 2004 n’interdit
cependant pas de traiter les déchets en dehors du département. C’est ainsi que, lors de la
consultation pour la délégation de service public, le groupement concurrent du groupement
Pizzorno Environnement - Idex -SOVATRAM a pu proposer une autre installation située hors
département
, ce que n’excluait pas le règlement de consultation qui n’imposait pas
l’utilisation du site de Pierrefeu.
Le recours au marché négocié sans concurrence n’appara
ît donc pas fondé dans la
mesure où il n’a pas été démontré que la société SOVATRAM détenait une exclusivité
technique rendant impossible l’attribution du
marché à un autre prestataire, étant précisé que,
dès lors, le marché est concurrentiel. Au demeurant, lors de la mise en concurrence pour
l’attribution de la DSP pour l’exploitation de l’UVE, le SITTOMAT n’a jamais prétendu
devoir écarter un candidat au motif que pour le traitement des mâchefers inclus dans le
nouveau contrat, il serait obligatoire de disposer
d’un centre dans le Var.
Prévu pour une durée de sept mois, le « marché provisoire » a été notifié le 5 mars 2009.
B)
Le marché de septembre 2009 (1118-2009)
Il s’agit d’un marché négocié sans mise en concurrence préalable. La justification du
recours à cette procédure repose sur les mêmes arguments infondés que pour le marché de
traitement des mâchefers de mars 2009 (article 35 II 8° du CMP). Le marché a été conclu
pour une durée de 20 mois. Son montant prévisionnel était estimé à 1 400 000
€.
C)
Le marché de juin 2011 (1196-2011)
Par des justifications identiques et appelant les mêmes observations, le SITTOMAT a
choisi de recourir en 2011 à un marché négocié sans mise en concurrence préalable. La durée
du marché était de quatre ans à compter de juin 2011 et son montant prévisionnel de
1 500 000
€.
D)
Les conséquences de la DSP UVE
Par un courrier du 6 juillet 2012, le président du SITTOMAT a informé la société
SOVATRAM de la possible résiliation du marché au l
er
janvier 2013 dans l'éventualité d'un
affermissement de cette option dans la DSP. Le marché a été résilié en décembre 2012.
67
Ainsi que cela a été souligné plus haut, si le choix fait par le SITTOMAT d'inclure ces
prestations dans la DSP a été justifié par la nouvelle réglementation sur la commercialisation
du mâchefer, source d’incertitude financière, il a pour conséquence d'empêcher, en la matière,
toute remise en concurrence pour une durée de 18 ans.
4.5.
Les marches de communication pour améliorer la collecte sélective
Les conditions de passatio
n et l’économie des marches
4.5.1.
4.5.1.1.
Les ambassadeurs du tri
: un marché confie à l’association kroc’can
depuis sa création
Le rôle d’un ambassadeur du tri est d’informer les habitants des différentes consignes de
tri, de renforcer leur adhésion à la politique de collecte sélective des emballages ménagers, de
recueillir des données sur la qualité de la collecte tant en porte à porte qu’en apport volontaire.
Ces ambassadeurs du tri sont fournis par l’association Kroc’Can, association de la loi de 1901
créée en 1994
et qui est devenue
une entreprise d’insertion en mai 2002.
L’association intervenait au départ dans le cadre du dispositif des emplois jeunes puis
elle est intervenue à partir de 2005 dans le cadre de marchés publics.
Comme le SITTOMAT, elle est domiciliée chemin Gaétan Gastaldo, quartier de
l’Escaillon à Toulon et bénéficie depuis 2002 de la mise à disposition gratuite de locaux de
type Algeco,
de la part de l’établissement public par convention du 18 novembre 2002
renouvelée en 2008, ce qui lui procure un avantage concurrentiel. Un avenant n° 1 à la
convention du 19 décembre 2011 a prévu en contrepartie des moyens mis à disposition, une
redevance mensuelle de 300 € révisée annuellement mais il n’a pas été intégralement
respecté.
En effet, la rede
vance pour 2012 a fait l’objet d’un seul titre de 3 600 € émis tardivement, le
28 octobre 2013, et la redevance pour 2013, d’un titre de 3 672 € émis le 13 juin 2014.
Le marché en cours d’exécution (marché 1204
-2011 notifié le 1er août 2011) a été
conclu s
uite à un appel d’offres ouvert, le marché précédent, conclu le 25 juillet 2007 pour
428 092 € par an, venant à terme.
Après publication d’avis d’appels publics à la concurrence qui n’appellent pas
d’observations, quatre dossiers ont été retirés. Une seule
offre a été déposée, celle de
Kroc’Can. Conforme au cahier des charges, elle a été retenue lors de la réunion de la
commission d’appel d’offres du 13 juillet. Le marché a été conclu pour un an renouvelable
trois fois, avec une tranche ferme d’un montant annuel de 459 650 € HT (484 930,75 € TTC)
et une tranche conditionnelle de 131 328 € HT (138 551,04 € TTC).
Il a été modifié par un
avenant d’un montant de 70
000
€ HT (notifié le
31 décembre 2012) dont l’objet, la distribution en porte à porte, via un boi
tage, de sacs de pré-
collecte, est étranger à celui du marché initial. Ce point ressort de la délibération, qui ne fait
état d’aucune mise en concurrence mais précise qu’«
il convient à ce stade de la discussion de
rappeler que le SITTOMAT n’a trouvé aucu
n prestataire de services capable de garantir que
l’ensemble des foyers sera bien démarché et recevra lesdits sacs ».
Le syndicat recourt également aux services de l’association pour diverses autres
prestations détaillées ci-après, pour lesquelles, alors que le marché est concurrentiel, ainsi
qu’en témoignent le nombre d’entreprises qui retirent un dossier, l’association est la seule à
déposer une offre ou à en déposer une qui soit conforme.
68
Gestion du dépôt d’encombrants de Lagoubran
L’association Kroc’
Can en est gestionnaire depuis 1996. Au cours de la période
examinée, elle a été titulaire de deux marchés sur appels d’offres ouverts. Un premier marché
a été signé le 19 décembre 2007 pour 113 696
€ HT (124
776,96
€TTC) et co
mplété par un
avenant de 13 759
€ signé le 19 mai 2010 afin d’ouvrir la
déchèterie une matinée
supplémentaire. Une seule offre avait été déposée. Le second marché en date du 6 juin 2011, a
été conclu pour 123 750
€.
Neuf dossiers avaient été retirés et deux offres déposées.
La destruc
tion des colonnes d’apport volontaire
Le marché en cours d’exécution, du 21 octobre 2010, a été conclu selon la procédure
adaptée après une publicité sur le site internet du syndicat mixte et dans la Marseillaise, pour
une période d’une année renouvelable
deux fois, sous forme de marchés à bons de commande.
Son montant était estimé à 15 000 € sur la base de 70 € l’uni
té, soit une augmentation de 17 %
par rapport au prix de 2007. Selon l
e rapport d’analyse des offres,
Kroc’Can était la seule
candidate.
La collecte, le tri et le conditionnement des boîtes de boissons métalliques
L’association assure cette prestation depuis 1995. Le marché en cours date du
1
er
mai 2012. Il a été conclu selon une procédure adaptée pour un
montant de 64 500 € HT
(69 015
TTC) pour un an reconductible deux fois, après publicité sur le site internet du
syndicat et dans la Marseillaise. Cinq dossiers ont été retirés mais une seule offre a été remise,
celle de Kroc’Can.
La collecte des DEEE
L’association intervenait auparavant comme
sous-traitante chargée des points de
collecte de La Garde et de l’UVE, dans un marché conclu le 11 décembre 2007 pour la
location de bennes, le transport depuis les déchèteries sur les points de collecte et la mise à
disposition de personnels pour la gestion et la récupération des déchets.
Le marché suivant a scindé les prestations et le marché concernant la gestion du point
de regroupement situé à l’UVE a été conclu le 1
er
janvier 2012 avec l’association Kroc’Can
pour un montant de 13 000
€ HT (13 715 €
TTC) par an, reconductible trois fois.
Cinq dossiers ont été retirés et deux offres déposées par la société N E
et l’association
Kroc’can. L’offre de cette dernière a été retenue au regard du critère du
prix (13 000
€ HT
contre 18 200
€ HT pour son
concurrent). Les critères de jugement des offres étaient la valeur
technique pour 30 %, le prix pour 40
% et la performance en matière d’insertion
professionnelle des publics en difficulté pour 30
%. La lettre adressée à l’entreprise
N E pour
justifier du
rejet de son offre le motive par le fait qu’elle a été classée première pour la valeur
technique et deuxième pour le prix. Or,
il ressort de l’analyse des offres que les deux
entreprises ont obtenu exactement la même note de 6 pour la valeur technique, décomposée en
deux items (valeur technique et performance-insertion),
sans cependant qu’il soit fait état
d’aucun élément d’analyse pour justifier l’identité de notes entre les deux concurrents.
Kroc’Can s’est contentée de s’engager sur les prescriptions du c
ahier des clauses techniques
particulières, que sa proposition reprenait mot pour mot. Son concurrent a formulé une
proposition un peu plus détaillée, précisant par exemple que son personnel itinérant était
équipé de moyens de communication qui lui permett
aient d’être joignable à tout moment et
détaillant la procédure suivie sur le site.
69
Par ailleurs, pour les trois derniers marchés cités, la chambre observe que le cahier des
clauses particulières ne prévoit aucun dispositif pour assurer le suivi d’exécut
ion des
prestations et pas davantage de clause pour sanctionner les manquements de l’entreprise : ni
pénalités, ni dispositif de résiliation pour faute et pas davantage de référence à un CCAG qui
pourrait pallier l’absence de dispositif contractuel particu
lier.
Enfin, conformément à une délibération du 30 juin 2004, l’association bénéficie d’un
soutien de 20
€ HT la tonne pour la collecte de textiles sur l’aire toulonnaise. Les paiements
effectués à ce titre en 2010 se sont élevés à 13 034,74
€. L’association facture son
intervention comme s’il s’agissait d’une prestation de service relevant du champ
concurrentiel, assujettie au droit des marchés publics et devant faire l’objet d’une mise en
concurrence. Le SITTOMAT soutient que la prestation relè
ve de l’initiative des villes de
l’agglomération mais
,
en ce cas, l’aide aurait dû leur être versée en application d’une
délibération du comité syndical. Les paiements auraient néanmoins cessé depuis 2010.
4.5.1.2.
La communication portant sur l’am
élioration de la collecte sélective des
emballages ménagers recyclables et journaux magazines auprès des
administré
s
de
l’aire
toulonnaise
(march
é
n° 1125-2009
du
1
er
février 2010 conclu avec la société HN)
Le marché a été conclu avec la société HN le 1
er
février 2010 après appel d’offres
pour
un an renouvelable trois fois, avec possibilité de prendre en compte des variantes
. Il s’agit
d
’un marché à bons de commandes à prix unitaires compris entre 450
000
€ et 900
000
€ par
an.
Le cadre de bordereau de prix unitaires fourni dans le dossier de consultation des
entreprises détaillait 15 rubriques hétéroclites de prestations à chiffrer avec, chaque fois, une,
deux, voire trois sous-rubriques « autres propositions du candidat », qui dénotent une absence
de véritable analyse des besoins : 1.
Expédition en nombre à l’adresse des administrés de
documents d’information, 2.
Campagne éco-été (fourniture de sacs papier de pré collecte et
création et édition d’un guide de tri trilingue pour la population estivale), 3.
Opérations
spécifiques fêtes de fin d’année, 4.
Passage en porte à porte de la collecte sélective,
5. Interventions en milieu scolaire et foyers des anciens, 6. Autres actions que souhaite
réaliser le prestataire de communication (interventions dans les salons, foires ou animations,
opération « Recyclables », manifestations de prestige), 7. Communication écrite (conception
et réalisation de matériel de communication définis dans le mémoire, d’un journal du tri, du
rapport annuel), 8. Conférences de presse (avec apéritif dinatoire ou non), 9. Matériels
(affiches et affichettes diverses), 10. Matériels publicitaires, 11. Espace de presse (écrite,
parlée, audiovisuelle), 12. Personnalisation de la campagne de « collecte sélective » aux
couleurs du SITTOMAT, 13. Actions complémentaires (à définir par le candidat), 14. Site
internet, 15.
Frais fixes annuels (frais d’agence, personnels et honoraires).
Les critères de choix étaient pondérés comme suit : valeur technique 60 % avec cinq
sous-critères (qualité et présen
ce de l’équipe 20
%, adaptabilité et personnalisation de la
prestation 20 %, caractère innovant 20
%, moyens permettant de mesurer l’impact de la
prestation 20
%, moyens mis en œuvre et définition d’une campagne annuelle type 20 %),
prix 40 %.
Trente-trois dossiers ont été retirés et quatre offres déposées. Celle de la société HN,
avec laquelle le marché a été conclu le 1
er
février 2010 pour un montant de 488 885
HT par
an, correspondant au total des actions annuelles types hors options, et une autre de
650 200,50
HT, correspondant au total des actions préconisées pour 2010 hors options.
70
L’entreprise retenue était troisième pour le critère prix mais première pour la valeur
technique, elle obtient notamment la meilleure note pour le sous-critère innovation, le sous-