Le Président
Rennes, le 2 mars 2015
Monsieur le Maire
de la commune de Quimper
Hôtel de Ville
44, place Saint-Corentin
CS 26004
29000 Quimper
Par lettre du 19 janvier 2015, j'ai porté à votre connaissance le rapport d'observations définitives de
la chambre régionale des comptes sur la gestion des exercices 2010 et suivants de la commune de Quimper.
Ce rapport a également été communiqué, pour ce qui le concerne à votre prédécesseur.
La chambre n’ayant reçu aucune réponse audit rapport dans le délai légal d’un mois, ce document
vous est à nouveau notifié tel quel à titre définitif.
En application des dispositions de l’article R.
241-17 du code des juridictions financières, il vous
appartient de communiquer ce rapport à l’assemblée délibérante. Conformément à la loi, l’ensemble doit
:
1.
faire l’objet d’une inscription à l’ordre du jour de la plus proche réunion de l’assemblée
;
2. être joint à la convocation adressée à chacun de ses membres ;
3. donner lieu à débat.
Vous voudrez bien retourner au greffe de la chambre l’imprimé joint afin d’informer la juridiction de
la tenue de la prochaine réunion de l’assemblée délibérante. Après cette date, en application des di
spositions
de l’article R. 241
-18 du code des juridictions financières, le document final sera considéré comme un
document administratif communicable à toute personne en faisant la demande, dans les conditions fixées par
la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 modifiée.
Enfin, je vous précise qu'en application des dispositions de l'article R. 241-23 du même code, le
rapport d'observations définitives est transmis au préfet et à la directrice départementale des finances
publiques du Finistère.
Jean-Louis HEUGA
3, rue Robert d’Arbrissel –
CS 64231
–
35042
RENNES CEDEX - Tél : 02 99 59 72 72
–
Télécopie : 02 99 59 85 59
Rapport d’observations
définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Commune de Quimper - Exercices 2010 et suivants
1/40
SOMMAIRE
1.
Présentation de la collectivité
6
1.1.
Généralités
6
1.2.
L’administration de la commune
6
1.3.
Le contrôle interne et le contrôle de gestion
7
1.4.
La mutualisation des services entre la communauté et la commune de Quimper
8
2.
Les relations avec des tiers
10
2.1.
Les relations avec les associations
10
2.2.
Les relations avec d’autres tiers
13
3.
La gestion comptable et financière
14
3.1.
La gestion budgétaire
14
3.2.
La gestion comptable
17
3.3.
La situation financière
20
4.
La commande publique
22
4.1.
Le périmètre des contrôles
22
4.2.
L’organisation et le fonctionnement du service «
marchés publics »
23
4.3.
La passation
24
4.4.
L’exécution
25
5.
La voirie communale
26
5.1.
Compétence et périmètre d’analyse
26
5.2.
L’organisation et fonctionnement de la direction de la voirie
26
5.3.
La connaissance et l’entretien du patrimoine
27
5.4.
La programmation et la coordination des travaux
29
5.5.
Le cadre financier
30
6.
Annexes
33
Rapport d’observations
définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Commune de Quimper - Exercices 2010 et suivants
2/40
Commune de Quimper
OBSERVATIONS DEFINITIVES DE LA CHAMBRE REGIONALE
DES COMPTES DE BRETAGNE
Exercices 2010 et suivants
La chambre régionale des comptes de Bretagne a procédé, dans le cadre de son programme de travail, à
l’examen de la gestion de la commune de Quimper à compter de l’exercice 2010. Ce contrôle a été ouvert
par lettre du 8 janvier 2014.
L’entretien
préalable
prévu par l’article L.
243-1 du code des juridictions financières a eu lieu le 30 juin 2014
avec l’ordonnateur en fonction et le même jour avec l’ordonnateur précédent.
Lors de sa séance du 8 septembre 2014, la chambre a formulé des observations provisoires qui ont été
adressées le 24 septembre 2014 au Maire ainsi que, pour celles les concernant,
à l’ancien ordonnateur. Des
extraits ont été également adressés aux tiers mis en cause.
Après avoir examiné les réponses écrites, et entendu à leur demande M. Jean-Michel Geffroy, directeur-
général de l’entreprise JC
Decaux et M. Gilbert Guillou représentant Mme Nathalie Pochet, présidente de
l’association MJC Kerfeunteun,
la chambre, lors de sa séance du 9 janvier 2015, a arrêté ses observations
définitives.
Rapport d’observations
définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Commune de Quimper - Exercices 2010 et suivants
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Résumé
La chambre régionale des comptes de Bretagne a examiné la gestion de la commune de Quimper sur la
période 2010-2014. Fin 2013, la ville comptait 67 131 habitants et employait 779 agents dont le régime
annuel de temps de travail est de 1 547 heures. Adopté légalement avant 2001, ce volume horaire est
inférieur de 4 %
au régime annuel général (1 607 heures) et représente un surcoût annuel de l’ordre de
1,1
M€.
Dans une démarche de mise en cohérence de l’action publique et d’économie des moyens, la commune de
Quimper et la communauté d’agglomération dont elle est membre ont mutualisé dès 2004 de nombreux
services communs : administration générale, finances, commande publique, ressources humaines, système
d’information, parc automobile, environnement.
Le cadre juridique de la mutualisation est conforme aux dispositions légales. Toutefois, la convention ne
traite pas des moyens matériels nécessaires au fonctionnement des services communs et les dispositions
relatives à l’évaluation du dispositif n’ont pas été mises en œuvre. En outre, le partage des coûts communs
initialement fixé à 80 %
à la charge de la commune n’a pas évolué comme le permettait la convention.
L’étude interne transmise dans le cadre du présent contrôle met en évidence, pour les seules charges d
e
personnel, une participation financière communale, inférieure au taux conventionnel, aux alentours de 66 %.
L’absence d’actualisation de cette répartition s’est donc traduite par un surcoût pour les finances
communales.
Outre la mutualisation, les relat
ions avec la communauté d’agglomération s’inscrivent dans le cadre d’un
projet communautaire. S’agissant plus particulièrement des relations financières, un pacte fiscal et financier
est en cours d’élaboration. Il en est de même du projet de gouvernance.
La gestion des principaux projets s’inscrit théoriquement dans le cadre d’une démarche structurée. Mais
comme le montrent les constats opérés en interne en novembre 2013, certaines dispositions ont été perdues
de vue.
En matière de voirie, la commune ne
dispose pas d’un schéma directeur lui permettant une connaissance
exhaustive de l’état de la voirie et des priorités d’intervention sur un réseau routier important, ni d’un
observatoire du stationnement pour optimiser l’offre. Ces deux outils sont en cours
de préparation.
Fin 2013, la situation financière était satisfaisante. Dans un environnement fiscal caractérisé par une
évolution favorable des bases et une augmentation des taux, la commune dispose d’une capacité
d’autofinancement en progression. Les in
vestissements imputés sur le budget principal ont donc pu être
financés dans le cadre d’un endettement modéré. Fin 2013, l’encours de la dette, constitué d’emprunts sans
risques particuliers, ne représentait que 3,4 années de capacité d’autofinancement bru
te.
Le pilotage budgétaire s’appuie sur un plan pluriannuel d’investissement. Toutefois, ce dernier est un
document interne non validé par le conseil municipal. Or aux termes de l’article L. 2131
-1 du code général
des collectivités territoriales, le débat
d’orientation budgétaire doit porter sur les orientations générales du
budget de l’exercice et les engagements pluriannuels envisagés.
Le soutien aux associations constitue un enjeu financier annuel d’environ 8 M€,
hors aides en nature. Ces
relations ne
s’inscrivent pas suffisamment dans une politique formalisée. De plus, par rapport aux
dispositions légales, les contrôles de la chambre ont mis en évidence diverses insuffisances s’agissant de
l’information des élus et des citoyens.
Rapport d’observations
définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Commune de Quimper - Exercices 2010 et suivants
4/40
Au plan financier,
la gestion budgétaire appelle diverses observations. Les taux d’exécution de la section
d’investissement sont peu élevés en raison de l’absence de gestion des crédits dans le cadre d’autorisations
de programme. Les conditions d’engagement des crédits, de mandatement et d’émission des titres ne sont pas
complètement maîtrisées d’où les difficultés observées pour arrêter les comptes annuels, respecter le principe
d’indépendance des exercices et assurer le paiement des fournisseurs dans les délais légaux. Les
retards
observés dans l’émission de certains titres significatifs ont un impact négatif sur le niveau de la trésorerie de
la commune.
La révision des comptes a mis en évidence des insuffisances affectant principalement la comptabilité
patrimoniale. Des
observations identiques avaient déjà été formulées lors d’un contrôle antérieur de la
chambre.
La réorganisation en cours des services financiers et de la chaîne comptable ainsi que la rédaction d’un
règlement financier, en préparation, visent à remédier aux dysfonctionnements constatés par la chambre. Le
renforcement du partenariat avec le comptable public, dans l’attente de la validation d’une charte commune
en préparation depuis 2012, est indispensable.
L
es conditions de mise en œuvre des dispositions du code des marchés publics n’appelle
nt pas
d’observations récurrentes. En termes d’organisation, la formalisation du rôle des référents «
marchés
publics » est nécessaire compte tenu de leur nombre élevé.
L’analyse des marchés de voirie à bons de commande, d’une durée de deux ans, montre
que malgré une
publicité adaptée, ces derniers sont accordés dans un environnement concurrentiel peu favorable puisque
depuis six ans les deux mêmes candidats sont les seuls à remettre une offre. De plus, l’analyse des pr
ix
unitaires montre des variations
, à la hausse ou à la baisse, très élevées et dont l’origine n’est pas analysée
par
le service.
L’ordonnateur en fonction
indique dans sa réponse que plusieurs démarches sont entreprises par rapport aux
problématiques soulevées par la chambre. Toutefois,
il n’a
pas
précisé les mesures qu’il entend prendre par
rapport aux recommandations mentionnées dans le présent rapport.
Rapport d’observations
définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Commune de Quimper - Exercices 2010 et suivants
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Recommandations
Sur le fondement des observations du rapport, la chambre formule les recommandations et rappels suivants :
En matière d’organisation et de pilotage
:
1.
Mener à son terme le plan de continuité informatique (cf. § 1.2.3.).
2.
Mettre en place un schéma directeur des travaux de voirie (cf. § 5.3.2.).
En matière comptable et financière :
3.
Compléter l’inventaire des biens (
cf. § 3.2.1.).
4.
Intégrer une vision pluriannuelle (investissement et fonctionnement) aux débats d’orientation
budgétaire, conformément à l’article
L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales
(cf. § 3.1.1.).
5.
Généraliser la comptabilité d’engagement (
cf. § 3.1.2.).
6.
Renseigner les comptes administratifs aux niveaux des annexes obligatoires et des aides en nature
accordées (cf. § 2.1.3. et § 3.1.1.).
7.
Réduire la moyenne du délai global de paiement (cf. § 3.1.2.3.).
En matière contractuelle :
8.
Réviser la rédaction de la convention de mutualisation en intégrant un proce
ssus d’évaluation
opérationnel (cf. § 1.4.1.).
9.
Adapter la règle de partage financier retenu dans la convention de mutualisation en matière de
financement du coût de fonctionnement des services communs (cf. § 1.4.2.).
10.
Etablir les conventions de mise à disposition de personnels (cf. § 2.1.1.2.).
11.
Renforcer les
procédures d’instruction des demandes de subvention,
harmoniser les procédures de
contrôle et mettre
en place d’un suivi effectif des biens mis à disposition (
cf. § 2.1.1., § 2.1.2. et
§ 2.1.3.).
Les recommandations et rappels au respect des lois et règlements formulés ci-dessus ne sont fondés que sur
une partie des observations émises par la chambre. Les destinataires du présent rapport sont donc invités à
tenir compte des recommandations, mais aussi de l’ensemble des observations détaillées par ailleurs dans le
corps du rapport et dans son résumé.
Rapport d’observations
définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Commune de Quimper - Exercices 2010 et suivants
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1.
Présentation de la collectivité
1.1.
Généralités
1.1.1.
Le territoire
La commune de Quimper est le chef-lieu du département du Finistère et compte 67 131 habitants (INSEE
2013), population stable sur la période examinée. Elle est la troisième ville de Bretagne après Rennes et
Brest, en termes de population.
La commune de Quimper présente la particularité
d’avoir
mutualisé certains services avec ceux de la
communauté d’agglomération
. Les effectifs municipaux
s’éle
vaient à 779 agents au 1
er
janvier 2014.
La communauté
d’agglomération employait 484 agents à la même date, dont 313 au sein des services
communs.
1.1.2.
Les contrôles précédents
En 2009, la commune
de Quimper a fait l’objet d’un contrôle
de la chambre
qui a porté sur l’organisation des
services, la fiabilité des comptes, les budgets, le respect des règles budgétaires et comptables, la politique de
la ville et la politique foncière. La plupart des observations ont donné lieu à des mesures correctives.
En 2012, la commune
a fait l’objet d’un contrôle thématique dans
le cadre d’une enquête nationale
portant
sur « la gestion prévisionnelle des ressources humaines (GPRH) dans les collectivités territoriales ».
Cette dernière
est l’un des thèmes du dialogue de gestion actuellement en cours, dont les premiers
diagnostics sont déjà pris en compte lors du renouvellement de personnels.
La commune a légalement mis en place un régime annuel du temps de travail dérogatoire à la loi n° 84-53 du
3 janvier 2001
puisqu’il a
vait été adopté dans les formes requises avant cette date.
Il s’établit à 1 547 h
eures
contre 1 607 heures pour le régime général légal.
Rapporté au personnel communal présent au 1
er
janvier 2014, ce régime favorable, avec près de 4 % du
volume de travail en moins, se traduit par un effectif supplémentaire équivalent à 31 emplois équivalent
temps plein (ETP)
représentant un surcoût annuel de l’ordre de 1,1 M€.
1.2.
L’administration de la commune
1.2.1.
Le pilotage financier
Si la direction des finances établit des prospectives financières pluriannuelles, mises à jour annuellement,
divers outils propres à renforcer le pilotage des finances communales restent à mettre en œuvre.
Le plan pluriannuel d’investissement (PPI), mis en place depuis
plusieurs années dans les services mais qui
n’est pas adopté par l’assemblée délibérante, intègre depuis deux ans des crédi
ts récurrents, non ventilés
(13
M€ soit 25
%
des crédits annuels d’investissement). Ces masses importantes pourraient être mieux
détaillées pour affiner la programmation. En outre, les investissements des budgets annexes ne sont pas tous
inclus dans le PPI.
Les relations financières avec la communauté d’agglomération ne s’inscrivent pas dans le cadre d’un pacte
fiscal et financier. Ce dernier et un règlement financier devraient être opérationnels en 2015.
Bien qu’en préparation depuis 2012, la convention partenariale avec le comptable public n’est pas encore
finalisée.
Rapport d’observations
définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Commune de Quimper - Exercices 2010 et suivants
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1.2.2.
La gestion de projets
Une structure de gestion de projets a été mise en place par la communauté et sa ville centre depuis plusieurs
années. Elle a été formalisée depuis deux ans. Après une étude interne, la direction générale a diffusé en
octobre 2013 un guide de conduite de projet qui présente les outils disponibles.
La directrice générale des services et plusieurs chefs de projets ont été rencontrés, notamment celui du projet
Max Jacob (16 M€).
Des entretiens il ressort que la culture de la gestion de projet diffuse dans les services
mais que l’espace commun d’écha
nge de données, décrit comme inadapté, est rarement utilisé et, malgré les
dispositions du guide, aucun bilan de clôture de projet n’a été rédigé.
Au regard de plusieurs documents de projet et de la dernière revue de la direction générale, menée en
novembre 2013
1
, certains outils ne sont pas convenablement ou suffisamment utilisés :
-
les lettres de mission n’ont pas été systématiquement établies
;
-
plusieurs notes de cadrage ne sont pas rédigées ou ne sont pas actualisées ;
-
les objectifs et les indicateurs, notamment en termes de délais et de coûts
2
, ne sont pas mentionnés
dans la note de cadrage et dans la fiche de projet ; en conséquence, les retards ne sont pas affichés et
expliqués, et l’évolution des coûts présentée n’est pas justifiée dans ces documents dont l’une des
vocations est d’informer les élus dans la durée.
1.2.3.
Le
s systèmes d’information
La direction des systèmes d’information est mutualisée avec la communauté d’agglomération
. Elle a été
réorganisée et renforcée à la suite d’un audit
externe mené en 2012.
Une note d’enjeux, rédigée par son directeur début 2014, reprend des constats de l’audit
mais également
plusieurs objectifs déjà présents dans le schéma directeur des systèmes d’inf
ormations 2009/2013. Mi-2014,
un nouveau schéma directeur était en cours de préparation.
Bien que prévus par le précédent schéma directeur, les projets listés ci-dessous, dont le financement était
acquis et qui sont particulièrement importants tant en termes de disponibilité des données et des applications
logicielles que d’efficacité des services, n’étaient toujours pas réalisés
:
-
sécurisation et modernisation de la salle informatique
3
;
-
mise en place d’un plan de continuité informatique afin de sécuriser les activités « métiers » ;
-
refonte globale de l’i
ntranet et de la messagerie.
1.3.
Le contrôle interne et le contrôle de gestion
1.3.1.
L’organisation
Le contrôle de gestion doit pouvoir s’appuyer sur des tableaux de bord, des règlements détaillant les
procédures à respecter par les différentes entités et tout document fixant des objectifs et comportant des
indicateurs de suivi. Tel n’est pas encore systématiquement le cas.
1
A cette date, près de la moitié des lettres de missions et quelques notes de cadrages n’étaient pas rédigées.
2
Les deux projets analysés, non encore livrés, avaient mi-
2014 un retard minimum d’une année et un surcoût important
par rapport aux évaluations initiales de 2010.
3
Site particulièrement sensible hébergeant les serveurs d’application et de données des deu
x collectivités ainsi que le
nœud principal du réseau. Il constitue l’une des briques de base du plan de continuité informatique.
Rapport d’observations
définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Commune de Quimper - Exercices 2010 et suivants
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A cet effet, la commune a engagé depuis 2012 un dialogue de gestion pour identifier des leviers et
contractualiser avec ses différents services des objectifs détaillés. Cette démarche vise également à définir les
indicateurs lui permettant de piloter différentes politiques publiques dans la durée. Dans ce cadre, elle
s’appuiera sur une comptabilité analytique déployée en 2014.
La commune
dispose d’une fonction mutualisée de contrôle interne confiée à la cellule de contrôle de gestion
de la direction des finances. Longtemps composée d’une seule personne, elle s’est récemment étoffée. Cette
équipe est chargée du contrôle budgétaire, du suivi des locaux confiés aux associations, du développement de
la comptabilité analytique et de la gestion de refacturations internes induites par les mutualisations entre la
commune et la communauté.
La montée en puissance de cette expertise et la disponibilité de données pertinentes permettront à la
commune de disposer des outils nécessaires au suivi de ses différents partenariats et à l’évaluation des
services.
1.3.2.
La gestion du parc automobile
La commune disposait d’un parc important, commun à la communauté d’agglomération, de près de
700 véhicules et engins au 2 janvier 2014, dont 76 berlines et 98 fourgonnettes.
L’
analyse d
’un
échantillon représentant un quart du parc appelle les remarques ci-après.
La commune ne dispose pas de stratégie formalisée en ter
mes d’utilisation, de gestion, d’entretien, de
fonctionnement, de mutualisation du parc. Ainsi, peu de véhicules (50 véhicules, soit 29 %) sont finalement
utilisés en commun, sous forme de « pool
». Aussi, une grande partie de l’échantillon présent
ait un
kilométrage annuel assez faible
4
en 2013.
A
ucun document ne précise les choix de la collectivité en matière de politique d’acquisition (16 véhicules
5
soit 9 % sont loués) ou en matière de carburant (Diester, GPL, essence SPB, gasoil).
Les modalités d
’utilisation et les droits et
obligations des usagers des véhicules concernés ne sont pas
formalisés en dehors du seul arrêté d’attribution du véhicule.
Plusieurs agents
6
disposent d’une autorisation permanente d’utilisation d’un véhicule. Il apparait qu
e ces
autorisations de remisages sont souvent anciennes, essentiellement accordées avant 2008.
Dans ce contexte, la communauté, associée à la commune et au CCAS, a commandé fin 2013 une étude
détaillée de son parc et de son utilisation. Elle devrait être livrée en septembre 2014.
1.4.
La mutualisation des services entre la communauté et la commune de Quimper
1.4.1.
Le dispositif contractuel
Dans une démarche innovante, la commune et la communauté d’agglomération ont mis en place une
convention de mutualisation des services
7
signée en juillet 2003 dans le cadre de la loi de n° 2002-276 du
27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.
4
44 véhicules (soit 25 %) ont fait moins de 5
000 km dans l’année
- ne sont décomptés que les véhicules utilisés sur
l’année
entière.
5
Non compris le cas des batteries louées pour deux véhicules électriques.
6
25 conducteurs attitrés (soit 14
%) disposent d’une autorisation permanente de remisage à domicile.
7
La commune assure également des missions d’administration ou de ges
tion des RH au profit de la caisse des écoles et
du syndicat SYMORESCO (cf. infra).
Rapport d’observations
définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Commune de Quimper - Exercices 2010 et suivants
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Les dispositions prises par les deux collectivités sont conformes aux dispositions de
l’article L. 5211
-4-2 du
CGCT sous rése
rve de l’observation
infra
.
La convention de 2003 prévoyait un suivi
annuel qui n’est pas respecté depuis plusieurs années. En effet,
le
dispositif de suivi prévu à l’article 14 devait être assuré par une commission mixte assistée d’un expert
indépendant
exerçant une mission analogue à celle d’un commissaire aux comptes. Cette commission ne se
réunit plus et son rapport annuel, qui devait être
présenté en assemblée délibérante lors de l’examen des
comptes administratifs,
n’est pas établi depuis 2011.
La
convention n’a pas prévu d’évaluation formalisée de cette mutualisation
. Pour sa part,
la commune n’a
pas effectué le bilan de cette organisation.
Enfin, la convention de 2003 n’a
pas prévu de financements croisés en matière d
’
investissements dans les
services communs.
1.4.2.
Le remboursement des charges de fonctionnement
Un dispositif de refacturation entre la commune de Quimper et la communauté d’agglomération a été prévu
pour couvrir les dépenses relatives aux services communs dans deux domaines : les ressources humaines et
les charges d’administration générale.
Selon le thème concerné, une collectivité avance les dépenses et la seconde les rembourse ensuite selon une
répartition préétablie : 80 % pour la commune et 20 %
pour la communauté sur la base d’un
calcul réalisé en
2003 et annexé à la convention.
L’actualisation de cette clé de répartition
(80/20)
n’a jamais été officiellement établie. Pourtant, l’article 11
de la convention prévoyait son actualisation en cas de modification substantielle des indicateurs ou du
périmètre de mutualisation.
Or, entre le 1
er
janvier 2009 et le 1
er
janvier 2014, les effectifs des services communs (317 agents) ont
progressé de 13 %. En outre,
d’autre
s changements importants ont eu lieu : transferts de compétence récents
vers la communauté (eau, école des beaux-arts) et de nombreux projets sont en cours en termes de partage de
compétences :
gestion des eaux pluviales, mutualisation des systèmes d’information, mise en œuvre de la
plate
forme des documents d’urbanisme
.
Une étude interne à la direction générale sur
l’
actualisation de cette répartition a été réalisée
sur l’exercice
2013 durant le contrôle de la chambre. Elle conclut à une évolution du ratio initial
qui s’établirait à
66/34.
Selon les données produites, la non prise en compte de cette évolution génèrerait une charge pour la
commune de l’ordre de 1,4 M€ en 2014.
Par ailleurs
, une amélioration des conditions de remboursements apparaît indispensable, s’agissant
notamment des dépenses à caractère mensuel, pu
isqu’aucun calendrier de remboursement n’a été prévu.
En effet, depuis plusieurs années, les règlements sont tardifs et effectués en une seule fois, au début de
l’exercice suivant
, pour les charges dues par la commune de Quimper à la communauté et inversement.
Toutefois,
pour l’exercice 2013, les facturations ont été établies en deux temps
: novembre 2013 et janvier
2014.
Rapport d’observations
définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Commune de Quimper - Exercices 2010 et suivants
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Enfin, les modalités de prise en charge des dépenses d’adm
inistration générale
ne respectent pas l’article
L. 5211-4-2 du CGCT qui dispose que « Les services communs sont gérés par l'établissement public de
coopération intercommunale à fiscalité propre ». Or
c’est la commune qui avance les dépenses et en refacture
20 % à la communauté.
2.
Les relations avec des tiers
2.1.
Les relations avec les associations
Les relations avec 16 organismes ont été analysées (cf. annexe 1).
2.1.1.
Les moyens mis en
œuvre
Les concours financiers
2.1.1.1.
En 2012, la commune de Quimper a versé des subventions à environ 320 associations pour un montant total
de 8,1 M€
8
.
En 2013, elles s’élevaient à 8,3 M€, en progression de 6,33
% sur la période analysée alors que
les lettres de cadrage budgétaire prévoient depuis plusieurs années un gel des subventionnements aux
associations.
La ville a également garanti les emprunts de trois associations pour un montant total de 568 k€ en 2012.
Les concours en nature
2.1.1.2.
Depuis 2013, le service du contrôle de gestion procède à un recensement des avantages en nature et dispose
donc d’un document interne. Pour les bâtiments mis à disposition, la liste pourrait être établie sur le modèle
du tableau qui a été réalisé dans le compte administratif 2010 de Quimper-Communauté.
Les concours en nature ont été évalués par les services
de la commune à 4,8 M€ en 2011.
La lettre de cadrage pour le budget 2014 souligne que « la forte progression des biens loués mis à disposition
ces derniers exercices participe largement à la hausse conséquente que connaissent les charges à caractère
général ... ». Le document précise que la gestion rationalisée de ce patrimoine est un enjeu financier.
A cet effet, la collectivité a lancé en 2013 une «
étude d’optimisation du patrimoine destin
é à recevoir le
mouvement associatif », afin de réduire les 30 000 m² de surface attribués à 137 associations et les coûts
associés. Mi-2014, cette étude était toujours en cours.
Diverses conventions pour le subventionnement ou pour la mise à disposition
des locaux n’indiquent pas le
montant en valeur des locaux mis à disposition.
Pour celles qui l’indiquent, le contrôle n’a pas permis de
mettre en évidence que les locaux étaient revalorisés chaque année dans les comptes des associations.
Sur la base d’un
e décision du bureau municipal du 22 mars 2004, les services techniques de la ville
consacrent chaque année un forfait d’heures au soutien logistique aux associations. Cette décision n’a pas été
réactualisée en dix ans et n’a pas été formalisée par une dél
ibération.
Les données d’activité des services techniques en la matière sont disponibles avec deux années de retard
dans l’outil de suivi et ne sont pas exploitées.
8
Soit 9
429 k€ au compte 6574 moins 1
324 k€ correspondant aux subventions versées aux écoles privées et aux OGEC
en 2012.
Rapport d’observations
définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Commune de Quimper - Exercices 2010 et suivants
11/40
Les services précisent que 4 800 heures y sont consacrées chaque année, soit environ trois emplois
équivalents temps plein, pour des tâches telles que l’aide à l’ingénierie, la mise en sécurité de la voirie, le
fléchage, le montage de barnums, le nettoiement. Cette aide représente 100 k€ par an.
Enfin, toute mise à disposition de personnel do
it faire l’objet d’une convention et doit donner lieu à
remboursement
9
.
Quatre conventions n’ont pas été retrouvées
10
. Parmi celles-ci, les trois premières
bénéficient ou ont bénéficié de la mise à disposition d’agents de la commune à titre gracieux (cf. an
nexe 1).
En 2012 cette aide directe représentait un montant financier de l’ordre de 85 k€.
2.1.2.
Les conventions
Les conventions de financement ou de mise à disposition des locaux n’utilisent pas un modèle commun mais
se présentent toutes selon des modèles différents, même quand elles concernent des structures similaires
comme pour les MJC/MPT.
La durée maximale recommandée pour les conventions pluriannuelles d’objectifs signées entre l’Etat et les
associations est de quatre ans
11
. Cette recommandation de bonne gestion pourrait être appliquée par la
commune.
En effet, plusieurs conventions ont une durée supérieure et d’autres sont à renouvellement tacite, dispositif
peu propice à une évaluation régulière.
Deux contractualisations présentent soit une discontinuité dans le temps, soit ne sont pas datées, ce qui peut
être préjudiciable à la sécurité juridique des contrats.
Sauf ponctuellement, les conventions ne retiennent pas d’indicateurs et ne fixent pas d’objectifs à atteindre,
malgré les montants importants versés. Pour les conventions qui fixent des objectifs, ceux-ci ne sont pas
toujours mesurables.
2.1.3.
L’instruction des demandes de subvention et le contrôle des associations
Chaque service opérationnel est en charge du suivi des associations qui res
sortent de son domaine d’activité
et assure un suivi qui varie selon les conventions. L
ors du contrôle, les fonds de dossiers permanents d’un
tiers des entités de l’échantillon n’ont pu être produits.
La commune met en ligne les formulaires de demande de
subvention à l’attention des associations selon une
procédure harmonisée. Mais le formulaire pourrait être davantage détaillé en ce qui concerne la description
de l’action et son budget prévisionnel. Par ailleurs, s’il est légitime que les critères d’attri
bution soient
adaptés aux domaines d’activité, il n’existe pas de directives générales pour l’instruction des dossiers.
Un dossier de suivi dématérialisé des plus grosses associations a été créé en 2013, qui comprend notamment
des analyses financières. Ma
is le système d’information existant ne permet pas de rendre ce dossier
accessible aux services opérationnels.
Jusqu’à une période récente, la commune
ne prenait pas en compte le niveau des réserves des associations
pour attribuer le soutien financier demandé.
9
Article 61-1-II de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique
territoriale et décret n° 2008-580 du 18 juin 2008 relatif au régime de la mise à disposition applicable aux collectivités
territoriales et aux établissements publics administratifs locaux.
10
Espace Associatif (un agent pour 15 k€), MJC Kerfeunteun et MPT Ergué Armel
(un agent dans chaque structure,
évalué à 35 k€ par agent) et Le Quartier (un agent).
11
Circulaire n° 5193/SG du 16 janvier 2007 relative aux subventions de l'Etat aux associations et conventions
pluriannuelles d'objectifs.
Rapport d’observations
définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Commune de Quimper - Exercices 2010 et suivants
12/40
Le service du
contrôle de gestion a commencé l’examen de l’équilibre financier des associations les plus
importantes, les a assistées dans la mise en place d’une comptabilité analytique et a réalisé des sessions de
formations internes à l’attent
ion de différents services.
S’agissant des mises à disposition des locaux, la commune dispose d’un outil de référencement des
conventions dans le logiciel de gestion du patrimoine géré par le service juridique et non par les directions
opérationnelles.
Pourtant les conventions de mise à disposition ne sont pas correctement suivies pour les deux tiers des
associations du panel retenu
: l’une d’entre elles n’est plus à jour et huit autres n’ont pas pu être produites.
Pour les associations conventionnées, divers documents contractuels ne sont pas produits :
-
pour les associations socio-culturelles : conventions de partage des locaux, inventaires des biens
mis à disposition, comptes analytiques par secteur ;
-
pour les associations sportives : rapport du commissaire aux comptes, budgets prévisionnels,
rapport d’activité ou rapport retraçant l’utilisation des subventions
;
-
pour les théâtres
: comptes rendus d’évaluation annuelle, plan pluriannuel d’investissement et
liste des investissements proposés ;
-
pour les associations culturelles
: évaluation des agents mis à disposition, bilan d’exécution de la
convention ou des partenariats.
2.1.4.
L’information des élus et des citoyens
S’agissant de l’information des élus et des citoyens,
plusieurs dispositions ont été perdues de vue.
E
n vertu de l’article L. 2131
-11 du CGCT, « sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou
plusieurs membres du conseil intéressés à l’affaire qui en fait l’objet, soit en leur nom personnel, soit comme
mandataires ».
Pourtant, plusieurs élus de la commune
participent aux votes, voire sont rapporteurs, sur l’attribution des
subventions à des d’associations alors qu’ils sont membres du conseil d’administration. Les délibérations ne
mentionnent pas leur retrait ponctuel de la séance du conseil municipal.
L
’article L. 2251
-3-1 CGCT dispose que «
Les communes […] peuvent attribuer des subventions de
fonctionnement aux structures locales des organisations syndicales représentatives dans des conditions fixées
par décret en Conseil d'Etat. Les organisations ainsi subventionnées sont tenues de présenter au conseil
municipal un rapport détaillant l'utilisation de la subvention. »
La commune a attribué des subventions à trois organisations syndicales
en 2012. Le rapport sur l’utilis
ation
de ces subventions n’a pas été présenté en conseil municipal
.
Le décret n° 2006-887 du 17 juillet 2006 relatif à la publication par voie électronique des subventions
versées aux associations de droit français et aux fondations reconnues d'utilité publique précise que la
collectivité publique qui attribue une subvention doit tenir à disposition du public, par voie électronique, le
montant des subventions qu’elle a accordées aux associations.
Cette liste n'est pas publiée par la commune de
Quimper.
Rapport d’observations
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Commune de Quimper - Exercices 2010 et suivants
13/40
Aucun des bilans financiers des associations transmis à la commune ne contient le montant des
rémunérations des trois plus hauts cadres dirigeants bénévoles et salariés ainsi que leurs avantages en nature
tel que prévu par la loi n° 2006-586 du 23 mai 2006 relative au volontariat associatif pour les association
dont le budget annuel est supérieur à 150 000 € et recevant une ou plusieurs subventions de l’État ou d’une
collectivité territoriale dont le montant est supérieur à 50 000 €.
L
’article R. 113
-3 du code du sport dispose que diverses pièces justificatives doivent être produites par les
associations sportives et annexées à la délibération qui décide de l’octroi de la subvention. Ces dispositions
ne sont pas respectées pour Quimper Volley 29 et Ujap Quimper.
Enfin, l
’article L. 2313
-1-
2° du CGCT impose d’annexer au compte administratif « la liste des concours
attribués par la commune sous forme de prestations en nature ou de subventions ».
Si le compte administratif comporte bien en annexe une « liste des concours attribués à des tiers » (cf. supra),
ce document ne comprend que les subventions à caractère financier ; la liste des concours sous forme de
prestations en nature n’est pas mentionnée
(locaux, matériels, véhicules, communication, transports, prises
en charge diverses).
2.2.
Les relations avec d’autres tiers
2.2.1.
Les relations avec le SDIS
Au 1
er
janvier 2008, la contribution obligatoire à verser au service départemental d'incendie et de secours
(SDIS) a été transférée par la commune de Quimper à Quimper-Communauté. Cette dépense a été retirée du
budget de la commune de Quimper et compensée par une réduction
de son attribution de compensation.
La prise en charge du contingent incendie par la communauté d’agglomération
, dont le montant
s’établiss
ait
à 3,1 M€ en 2013, n’est pas régulière.
En effet, par arrêt n° 354992 du 22 mai 2013 le Conseil d’Etat précise
qu’
en application de l'article
L. 1424-35 du code général des collectivités territoriales, « la contribution d'une commune au budget du
service départemental d'incendie et de secours, qui constitue une dépense obligatoire pour elle, ne saurait,
lorsque cette commune est membre d'un établissement public de coopération intercommunal, faire l'objet
d'un transfert à cet établissement dans les conditions prévues par l'article L. 5211-17 du même code ».
2.2.2.
Les relations avec les autres établissements publics
La commune de Quimper et la communauté ont signé des conventions avec plusieurs syndicats pour mettre à
disposition différents services d’adm
inistration générale et assurer diverses prestations. En contrepartie, les
syndicats remboursent les frais d’administration et des personnels associés. Ces reversements représentaient
des recettes de l’ordre de 900 k€ en 2013.
Les conventions signées avec les cinq syndicats suivants ont été examinées ; il en ressort les trois constats
suivants :
-
des conventions très anciennes
12
, valables trois ans et renouvelables par tacite reconduction
depuis lors ;
-
des
reversements
essentiellement
13
annuels
pour
des
charges
qui
sont
évaluables
mensuellement ;
-
u
ne absence de dispositif d’évaluation des moyens et
des coûts dans les conventions.
12
Les conventions avec SIVALODET, SIDEPAQ, SYMESCOTO et SIVOMEAQ ont été signées en 2004.
13
Sauf pour le syndicat SYMORESCO.
Rapport d’observations
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Commune de Quimper - Exercices 2010 et suivants
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2.2.3.
Les relations avec les sociétés d’économie mixte (SEM)
La commune détient une part du capital de deux sociétés d’économie
mixte, la SEMAEB et la SAFI
14
.
Elle participe au capital de la première, pour un montant représentant 107 k€ fin 2013.
Pourtant, en dehors
d’une étude pré
-
opérationnelle (1 700 €) sur la ZAC la providence, qui n’a pas eu de suite, la dernière action
de la SEM au profit de la commune remonte aux années 1990 (ZAC du Braden).
3.
La gestion comptable et financière
3.1.
La gestion budgétaire
3.1.1.
L’information budgétaire et financière
Outre le budget principal, les comptes de la ville comprennent un budget annexe à caractère administratif et
trois budgets annexes à caractère industriel et commercial.
Les conditions dans lesquelles s’est déroulé le débat d’orientation budgétaire (DOB) de 2010 à 2014
n’appellent pas de remarque particulière sous la réserve que la commune ne
présente pas de cadrage
financier prospectif
, contrairement aux dispositions de l’article
L. 2312-1 alinéa 2 du CGCT, aussi bien en
fonctionnement qu’en investissement
.
En outre, les DOB concernant les budgets annexes n’existaient pas avant 2012.
Depuis, avec quelques lignes
de commentaires, ils restent très insuffisants malgré les investissements importants portés par certains
d’entre eux.
L’assemblée délibérante a opté pour le vote du budget par nature sans les chapitres «
opérations
d’équipemen
t
» de l’état III
-B3. Ces informations, parfois présentées dans les notes de cadrage des projets,
sont pourtant importantes. Ces états pourraient être intégrés aux documents budgétaires pour présenter
l’équilibre du financement par équipement.
Conformément à l’article L. 2313
-
1 du CGCT, l’article R. 2313
-3 du CGCT liste les états à annexer
obligatoirement au budget et au compte administratif.
Avant 2013, plus d’une dizaine d’annexes était absente des comptes administratifs, pourtant imposées pa
r la
maquette de l’instruction budgétaire et comptable M14 (cf. annexe 2).
Le compte administratif 2013 voté le
6 juin 2014 reste incomplet, certaines annexes n’y figur
ant toujours pas : états des travaux en régie et de
variation des immobilisations.
3.1.2.
L’ex
écution budgétaire
La gestion des engagements et des mandatements
3.1.2.1.
La mise en place d’une mutualisation de différents services et le rapprochement des organisations de la
commune et de la communauté d’agglomération ne se sont pas accompagnés d’une harmonis
ation des
pratiques.
Ainsi, c
omme les deux structures n’ont pas formalisé l’ensemble des processus intervenant dans la chaîne
d’engagement et de mandatement comptable, sous la forme d’un règlement financier par exemple, la
direction des finances rencontre des difficultés pour la faire évoluer.
14
SEM d’aménagement de la Bretagne (SEMAEB) et SEM d’aménagement du Finistère (SAFI).
Rapport d’observations
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Commune de Quimper - Exercices 2010 et suivants
15/40
La comptabilité d’engagement n’est pas généralisée puisque près de la moitié des factures (47
%
) n’a pas été
précédée d’un engagement selon un bilan réalisé
par les services sur l’exercice 2013.
La direction générale des services précise que le système de suivi des crédits a été mis en place par service,
sans disposer systématiquement d’un mécanisme d'engagement de dépenses dans l'application de
comptabilité. Il en ressort une grande disparité des pratiques entre les services.
Cette organisation déconcentrée, comme le relève un audit externe récent, peut expliquer la difficulté pour
disposer dans l
es services de binômes référents, formés et disponibles lorsque cela est nécessaire, d’autant
plus que les services sont essentiellement présents sur deux sites éloignés.
Dans le cadre du présent contrôle, le comptable public a souligné le nombre élevés de mandats incomplets.
Début 2014, il a décidé de procéder plus systématiquement à leur rejet le cas échéant, sans attendre leur
régularisation, afin d’imposer à la collectivité une plus grande rigueur dans leur établissement.
La note d’enjeux de février 2014 du directeur des finances ainsi que les notes de cadrages 2013 et 2014
confirment ces constats.
Devant cette problématique générale, une lettre de mission a été adressée début 2014 à un cadre de la
direction des finances pour analyser ce dispositif, le faire évoluer et le formaliser dans le
cadre d’une
dématérialisation des échanges comptables
via
le protocole PES
V2 et de la rédaction d’un règlement
financier.
Les taux d’exécution
3.1.2.2.
Au budget principal, les taux d’exécution en dépenses d’investissement
sont faibles : 61 % en 2010, de 55 %
en 2011 et 2012, 52 % en 2013 (cf. annexe 3).
La gestion selon la procédure des autorisations de programme et des crédits de paiement (AP/CP) prévue à
l’article L. 2311
-
3 du CGCT, laquelle permet de n’inscrire au budget que les seuls crédits qui concernent
l’exercice,
permettrait
d’améliorer les
taux de réalisation et de renforcer la sincérité budgétaire au sens de
l’article 1612
-4 du CGCT.
S’agissant des recettes d’investissement
(cf. annexe 4
), si les subventions d’équipement sont bien anticipées,
ce n’est pas le cas des emprunts. En effet, le taux d’annulati
on de ces derniers est ainsi assez conséquent
chaque année, 30 à 40 % de 2010 à 2013.
Le délai global de paiement
3.1.2.3.
La maîtrise des processus de mandatement et de paiement
est nécessaire pour garantir l’intérêt des
fournisseurs et éviter le paiement
d’inté
rêts moratoires.
Le fichier de suivi 2013 du délai global de paiement (DGP) de la direction des finances met en évidence un
délai moyen important pour la commune (28,7 jours) proche du seuil maximal autorisé
15
, soit 30 jours. Il
corrobore l’analyse du
comptable public et celle de la chambre sur un échantillon de 318
16
mandats.
En conséquence, la commune paye des intérêts moratoires
. En 2012, cette dépense évitable s’est élevée à
6
732 €
au titre de 192 factures.
En 2013, ce montant s’est réduit
: 3
958 € pour 108 mandats. Selon les
informations transmises dans le cadre du présent contrôle, cette baisse résulte de la décision d’
arrêter de
payer les intérêts moratoires en avril 2013 à la suite d’un arbitrage oral e
n réunion de direction générale sur
proposition de la direction des finances.
15
Décrets n° 2008-407 du 28 avril 2008 et n°2008-1355 du 19 décembre 2008.
16
Délai moyen de 28,9 jours - 114 mandats (soit 36 %) traités dans un délai supérieur au seuil légal de 30 jours.
Rapport d’observations
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Commune de Quimper - Exercices 2010 et suivants
16/40
La chambre rappelle qu’aux termes de l’article 98 du code des marchés publics,
ces intérêts constituent une
dépense obligatoire.
La refonte de la gestion des engagements, évoquée
supra
, devrait permettre d’améliorer ces délais.
La clôture des opérations
3.1.2.4.
3.1.2.4.1.
La journée complémentaire
L’instruction M14 (T4 Ch. 1 § 731) précise que la journée complémentaire se termine le 31 janvier de
l’
année N+1. Normalement, dès le 1
er
février N+1, toutes les opérations de prise en charge de mandats et
titres doivent être closes
pour l’exercice de l’année N
. Or,
plus de 800 k€ (titres des régies) ont été émis entre
le 20 mars et le 18 avril 2013 et ratt
achés à l’exercice 2012. Même si cette pratique permet de fiabiliser le
résultat, elle ne respecte pas l’instruction comptable.
3.1.2.4.2.
Les recettes à classer ou à régulariser
Les opérations qui ne peuvent être imputées de façon certaine ou définitive à un compte déterminé au
moment où elles doivent être enregistrées, ou qui exigent une information complémentaire ou des formalités
particulières, sont inscrites provisoirement au compte 47.
Les recettes des régies du budget principal de la commune et du parking en ouvrages, en 2012 et 2013, ont
été encaissées par la trésorerie tout au long de l’exercice et mises à un compte d’attente de recettes à classer
dans l’attente de l’émission de titres de recettes
.
Ces
comptes provisoires n’ont pas été soldés avant le
vote des comptes de gestion comme le montre le
tableau suivant :
Solde 4711 - versement des régisseurs
–
en k€
2012
2013
Budget principal
823
193
Budget annexe parking en ouvrages
526
80
Sources : comptes de gestion 2012 et 2013
Ainsi, les résultats de ces deux budgets sur ces deux exercices
ont été minorés d’autant
.
Devant cette difficulté récurrente, le comptable public a fait harmoniser en 2014 les bordereaux de versement
et les pièces justificatives soumis aux différents régisseurs de la commune afin de permettre une émission
plus rapide des titres des régies. Il a également proposé que les bordereaux de versement soient transmis par
les régisseurs aux services comptables de la commune dès le dépôt des fonds à la trésorerie.
Par courrier du 4 octobre 2013, la direction départementale des finances publiques (DDFIP) adressait à
l’ordonnateur
un courrier relatif à
l’amélioration de la fiabilisation des comptes publics locaux grâce à un
arrêté comptable intermédiaire établi au 30 septembre de l’année
2013 par leur direction. Cette démarche
avait pour objectif
d’anticiper les contrôles et les opérations de fin d’exercice
.
Rapport d’observations
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Commune de Quimper - Exercices 2010 et suivants
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3.1.2.4.3.
Le rattachement des charges et produits
Ce mécanisme permet d’intégrer dans le résultat l’ensemble des charges et produits s’y
rapportant.
Il s’avère que les rattachements au budget principal
ne sont pas exhaustifs et mériteraient un meilleur suivi.
Les rattachements de charges ne concernent que 60 % à 90 % des sommes à rattacher ; en produits ils ne
représentent que 15 % à 55 % des sommes à rattacher.
Si les dépenses non rattachées chaque année sont très diverses, un certain nombre de recettes sont récurrentes
et pourraient aisément être rattachées à l’exercice. Il s’agit notamment de la taxe municipale d’électricité
(plus de 25
0 k€),
des redevances crématorium et des jardins familiaux, ainsi que la prise en charge
d’allocation
s de garde enfant.
L’importance des dépenses à rattacher (
plus de 1
M€ en 2013) découle de difficultés inhérentes à
l’engagement et
à la liquidation.
3.1.2.4.4.
Les restes à réaliser
Chaque année, la commune de Quimper reporte ses crédits d’investissement lors de l’adoption de la décision
modificative n° 1, votée à la même date que le compte administratif et non pas au moment du vote du budget
primitif, en janvier de chaque année.
Le montant annuel
de ces restes à réaliser est très important (14 M€ de recettes et de dépenses en 2013).
Pour
les dépenses, c’est la conséquence
de
l’absence d’utilisation de la procédure
des AP/CP évoquée
supra
.
D’autre part, l’inscrip
tion automatique en restes à réaliser
d’emprunts afin de couvrir les
restes à réaliser en
dépenses contrevient aux dispositions de
l’article R. 2311
-
11 du CGCT, en l’absence de document
justificatif.
En effet, la lettre d’engagement des banques, condition
pour que la recette soit certaine au sens de
l’article susmentionné, établie avant le 31 décembre de l’exercice, n’a pu être produite pour les exercices
2010 à 2013.
3.2.
La gestion comptable
3.2.1.
L’état de l’actif et l’inventaire au 31 décembre 2013
Le précédent
contrôle la chambre avait révélé que le rapprochement entre l’inventaire physique
des biens de
la collectivité
et l’état de l’actif du comptable n’était pas réalisé. Cinq ans après, il apparaît qu’il ne l’est
toujours pas, l’inventaire restant très incompl
et et mal tenu. En effet, de très nombreuses discordances
subsistent entre le compte de gestion, l’état de l’actif du comptable et l’inventaire produit par l’ordonnateur.
En outre, les écritures consécutives au transfert de compétences n’ont
toujours pas été enregistrées pour les
bus, les déchets et la gestion de l’aire d’accueil des gens du voyage.
Enfin
, l’analyse de l’état de l’actif et de l’inventaire met en évidence de nombreuses anomalies (cf. annexe
5)
portant sur l’identification et l’exhaustivité
des immobilisations.
Rapport d’observations
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3.2.2.
Les immobilisations
Les opérations pour comptes de tiers
3.2.2.1.
Les comptes 456 et 458 enregistrent les opérations d’investissement exécutées pour le compte de tiers et les
facturations correspondantes à ces tiers.
Les comptes 4561 (dép
enses) et 4562 (recettes) relatifs aux opérations d’investissement sur établissements
d’enseignement comportent les mêmes soldes depuis fin 2009,
soit
respectivement 292 k€ et 285 k€. Il en est
de même des comptes 4581 (dépenses) et 4582 (recettes) relatif
s à des opérations d’investissement sous
mandat, soit
respectivement 5,2 M€ et 5,171 M€.
Les opérations au compte 456 auraient dû
faire l’objet d’une annexe au compte administratif. S’agissant du
compte 458, l’annexe des CA 2010 à 2013 est restée
anormalement inchangée. Enfin, les données de
l’annexe du CA ne correspondent pas à celle
s
du compte de gestion. Les montants du CA y sont inférieurs de
moitié (respectivement 2,2 M€ et 2,04 M€).
Ces différentes opérations doivent être identifiées et soldées le cas échéant.
Le suivi des certaines immobilisations
3.2.2.2.
En 2011, malgré des opérations non achevées,
le solde du compte 2313 (15,5 M€)
relatifs aux
immobilisations en cours
a été entièrement transféré aux comptes 2131 (bâtiments publics) pour 6,5 M€ et
2138
(autres constructions) pour 9 M€. Il en a été de même pour le compte 2315
« matériel et outillage » où
le solde au 31 décembre 2010 a été entièrement soldé, dont
18,5M€
au compte 215.
L
es frais d’insertion, comme les frais d’études
lorsqu’ils ne sont pas suivis de réalisation,
doivent être sortis
du bilan quand ils sont entièrement amortis.
Sur la période 2010 à 2013, aucune opération d’ordre non
budgétaire n’a été enregistrée contrairement aux éléments contenus dans les états d’amor
tissement des frais
d’études produits.
Les travaux en régie
3.2.2.3.
Le compte 72 « travaux en régie
» enregistre la production immobilisée de l’exercice, c’est
-à-dire les
immobilisations créées par les services techniques de la collectivité et réalisées pour elle-même.
L’analyse
a porté sur les travaux en régie de la direction des bâtiments et des matériels et ceux du service
voirie,
soit près de 1 M€ en 2013. Elle
met en évidence les constats suivants.
Les mandats (c/2313) et titres (c/722) de 2012 ne comport
aient aucune pièce justificative, c’est
-à-dire aucun
décompte de main d’œuvre et de matériels utilisés par le service pour justifier de leur correcte valorisation
pourtant prévue par
l’instruction budgétaire et comptable M14. Le comptable public a demandé
en 2013 aux
services financiers de produire dorénavant ces états.
L
a commune n’a pas pris de délibération relative à la méthode de valorisation des travaux en régie, ce qui
aurait permis de clarifier les modalités de décompte.
Elle a néanmoins fourni au titre des tarifs, la délibération relative aux prestations servies par la commune.
Cette dernière présente des tarifs pour différents services
17
qui s’apparentent plutôt à des coûts de facturation
(services de la collectivité, associations) allant au-delà de simple prix de revient.
17
Par exemple pour 2012 un tarif unique de main d’œuvre au service centre technique municipal (47,07 €), un coût
unique de main d’œuvre de voirie (43,68 €), les tarifs de locations d’engins concernant la voirie.
Rapport d’observations
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Commune de Quimper - Exercices 2010 et suivants
19/40
Ainsi, pour les services du centre technique, ce coût était
de 47,07 €
en 2012. Le taux horaire appliqué pour
la main d’œuvre du service voirie était de 43,68 € HT
la même année.
Pourtant l
’instruction comptable M14 précise que le coût des immobilisations créées par les moyens du
service correspond au coût de production, c’est
-à-
dire le coût d’acquisition des matières premières augmenté
des charges directes de production (matériel et outilla
ge loué ou acquis) et des frais de personnel. S’agissant
de l’heure de main d’œuvre retenue, son coût doit être basé sur un coût moyen réel des dépenses de
personnel des agents.
Ce montant serait
de l’ordre de 27 € / heure
18
pour un personnel d’exécution
19
de la commune, bien inférieur
aux montants évoqués
supra
.
S’agissant des coûts d’utilisation des engins de la voirie, les tarifs retenus paraissent être plus un coût de
location correspondant à une estimation forfaitaire
20
plutôt qu’un coût des immobilisa
tions correspondant au
coût de production, intégrant les charges directes de production que sont le matériel et l’outillage.
Enfin, l’examen des états récapitulatifs montre que le libellé de certains travaux de voirie ne permet pas de
distinguer
clairement l’entretien courant des réelles opérations d’investissement comme le préconise
l’annexe 2 de la circulaire INTB0200059C du 26 février 2002.
La correcte estimation des coûts est importante puisque comme le prévoit la règlementation, la collectivité
bénéficie d’une récupération financière (FCTVA) au titre des travaux en régie, sauf sur la part représentative
des frais de main d’œuvre.
3.2.3.
Les amortissements et les provisions
Les amortissements
3.2.3.1.
La durée des amortissements est conforme aux deux délibérations de 1996 et 2012.
Cependant l’inventaire
n’étant pas exhaustif, son amortissement ne l’est pas non plus. Ainsi, le tableau réalisé par les services de la
trésorerie relatif au budget principal révèle de nombreuses discordances entre les soldes des comptes 28 du
compte de gestion et ceux du fichier inventaire produits par l’ordonnateur, pour un montant financier global
de plus de 22 M€.
L’analyse de l’état de l’actif du comptable ne permet pas d’être plus précis puisque de nombreux comptes
comportent des immobilisations sous le libellé «
Migrations
au 8/06/2009
»
.
C’est le cas par exemple du
compte 2031 (frais d’étude). Son solde à l’inventaire au 31 décembre 2012 s’élevait à 4 M€. Si les études ne
sont pas suivies de réalisation, les frais sont norm
alement amortis. Néanmoins, ce solde contient 2,3 M€ de
«
Migrations
» dont le contenu est inconnu et ne sera donc pas amorti si nécessaire.
18
1 600 € brut par mois x 2 = 3 200 € brut charges incluses x 13 mois = 41
600 €/ 1
547 h = 26,89 €.
19
Adjoint technique principal (de 1
ère
classe de 7
ème
échelon) de la collectivité.
20
Le PATA (Point à temps Automatique, pour effectuer les petits travaux de voirie)
: 32 €/h en 2011 et 45 €/h en 2012.
Le camion
: 37,85 €/h en 2011 et 40,12 €/h en 2012. Le tractopelle
: 69,80 €/h en 2011 et 75 €/h en 2012.
Rapport d’observations
définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Commune de Quimper - Exercices 2010 et suivants
20/40
Les provisions
3.2.3.2.
Aux termes de l’article R. 2321
-2 du CGCT, une provision
doit être constituée dès l’ouverture d’un
contentieux en première instance contre la commune mais aussi dès que le recouvrement de restes à
recouvrer sur comptes de tiers est compromis.
L
a commune n’a
inscrit aucune provision aux comptes 15 «
provisions pour risques et charges
» et
49
« provisions pour dépréciation des comptes de tiers »
sur la période en contrôle alors que les situations
suivantes
l’imposaient.
Premièrement, le relevé des contentieux produit au cours de l’instruction révèle au moins deu
x situations
anciennes pour lesquelles un risque financier pour la collectivité était apparu, ou pouvait apparaître.
Il s’agit
d’une
demande d’annulation d’actes de cession (232 k€ réglé par mandat du 24 octobre 2013 au compte
6227) et de celle de
l’annulation d’un commandement à l’encontre d’un demandeur
: 105 k€.
Deuxièmement, l’examen des restes à recouvrer au 31 décembre 2012 met en évidence plusieurs créances
dont le recouvrement est incertain. Il s’agit notamment de créances relatives à des
dégradations sur mobilier
urbain, des dommages-intérêts à la
suite de jugements et des participations des familles. Il s’agit
également
de créances de loyers d’entrepr
ises en liquidation judiciaire.
Enfin, par arrêté de débet du 31 janvier 2012, un ancien régisseur a été constitué débiteur envers la commune
de la somme de 69
k€ à la suite du détournement constaté à la régie des droits de stationnement.
Une partie
de ce montant n’a pu être recouvrée.
3.3.
La situation financière
3.3.1.
Les relations financières
avec la communauté d’agglomération
La communauté d’agglomération redistribue une partie de ses ressources
à ses membres. Pour la commune
de Quimper, ces reversements ont évolué comme suit :
Fiscalité reversée à la commune de Quimper (k€)
2010
2011
2012
2013
Attribution de compensation nette
869
755
- 759
- 808
+ Dotation de solidarité communautaire brute
3 187
3 931
4 676
4 676
Sources : comptes de gestion de la commune de Quimper
L’attribution de compensation est devenue négative
à la suite du transfert de
l’école
des beaux-arts à la
communauté en 2012. La même année, la dotation de solidarité communautaire versée aux communes a été
augmentée. Depuis lors cette majoration a été maintenue.
3.3.2.
Le budget principal
L’annexe
6 présente les données relatives aux grands équilibres financiers de la période 2010-2013.
Rapport d’observations
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Commune de Quimper - Exercices 2010 et suivants
21/40
Le fonctionnement
3.3.2.1.
3.3.2.1.1.
Les produits de fonctionnement
Les fortes progressions de la fiscalité locale (+ 14,4 % -nette des restitutions
) et des ressources d’exploitatio
n
(+ 28,8 %) expliquent en grande partie la hausse des produits de gestion (+ 8,60 %), malgré notamment la
réduction de la dotation globale de fonctionnement (4,10 %).
Cette dernière s’élevait à
14,2 M€ en 2013 et
représentait un montant par habitant (211
€) inférieur à la moyenne de la strate (283 €).
La progression du produit de la fiscalité ménage (TF, TH et TFNB
21
), soit 14,4 % sur la période, résulte du
dynamisme des bases (TH et TF) et des taux.
La progression des bases provient à la fois d’une
évolution des bases physiques (1 à 1,5 %
par an d’après le
DOB 2013) mais également du vote de la loi de finances (1,7 % en moyenne ces dernières années).
Néanmoins, la commune dispose d’une politique d’abattement particulière de la taxe d’habitation qui n’a pas
évolué depuis 1992 pour deux des abattements. Elle a institué, dans le cadre de la loi n° 80-10 du 10 janvier
1980, un abattement général à la base
22
important et légalement dérogatoire au dispositif actuel, 16,7 % en
2013, auquel se rajoute un taux
majoré d’abattement pour charge de famille (rang 3 et plus) de 25
%. La
commune a également voté en 2004 un abattement spécial à la base pour les revenus modestes (15 %).
Globalement, les impôts locaux 2013 par habitant INSEE étaient proches de la moyenne de la strate
(537
€/553 €).
Enfin, le potentiel financier mesure la richesse fiscale brute du territoire. Par habitant DGF, il s’élevait à
1
058 € pour la commune en 2013, valeur très inférieure à la moyenne de la strate (1
265 €
- cf. fiche
individuelle DGF).
3.3.2.1.2.
Les charges de fonctionnement
La progression des charges de gestion (+ 6 %) entre 2010 et 2013 est essentiellement due à celle des charges
à caractère général (+ 17,8 %) et dans une moindre mesure à celle des subventions de fonctionnement
(organismes de droit public et personnes de droit privé + 5,6 %). Ces dernières représente un montant de
198
€ / habitant, montant situé au
-
dessus de la moyenne de la strate (153 €) en 2013.
De leur côté, les charges de personnel progressent de 1,24 % sur cette période. Cette évolution modeste
s’explique par des transferts de compétences à la communauté durant cette période (service public de l’eau
et
école des beaux-arts - EESAB) et par une mutualisation de la gestion de la restauration scolaire.
Les charges de fonctionnement représentaient 935
€ par habitant en 201
3, montant très inférieur à la
moyenne de la strate
23
(1 400
€).
21
Taxe foncière (TF), taxe d’habitation (TH) et taxe
sur le foncier non bâti (TFNB).
22
Article 1 411 - II - 3 du CGI. « Sans préjudice de l'application de l'abattement prévu au 2, le conseil municipal peut
accorder un abattement à la base égal à un pourcentage de la valeur locative moyenne des habitations de la commune,
exprimé en nombre entier, ne pouvant excéder 15 %, aux contribuables dont le montant des revenus de l'année
précédente …
». Cet abattement général à la base s’applique uniquement aux résidences principales.
23
Strate de 50 000 à 100 000 habitants.
Rapport d’observations
définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Commune de Quimper - Exercices 2010 et suivants
22/40
L’autofinancement
3.3.2.2.
En raison d’une progression plus rapide des produits (+ 8,60
%) que des charges de gestion (+ 6 %-
cf. annexe 9) l
’excédent brut de fonctionnement (EBF) progresse de 19,8
% entre 2010 et 2013. Dans cet
environnement favorable, la capacité d’autofinancement brute et nette
augmente respectivement de 15,14 %
et de 29,73 %.
Les investissements
3.3.2.3.
Entre 2010 et 2013, les dé
penses réelles d’équipement représentent en moyenne près de 23 M€/an sur les
quatre exercices examinés. En moyenne, elles ont été financées dans les conditions suivantes :
autofinancement (34 %), autres ressources propres (34 %), emprunt (32 %).
Les emprunts mobilisés au-delà des stricts besoins de financement ont permis de consolider le fonds de
roulement, ce dernier demeurant toutefois faiblement négatif à la clôture de l’exercice 2013 (
-
81 k€).
3.3.3.
La gestion de la dette et de la trésorerie
L’encours
de la dette
3.3.3.1.
Entre 2010 et 2013, l’encours de la dette est passé de 32,73 M€ à 45,95 M€. L’endettement du budget
principal par habitant reste très en-
dessous de la moyenne nationale de la strate (685 €
contre 1 282
€
-
cf. site internet Collectivités-locales) et la capacité de désendettement (encours de la dette/CAF brute) était
très satisfaisante en 2013 : 3,4 années.
La dette de la commune de Quimper est
pour l’essentiel
sans risque puisque à taux fixe ou variable sur des
indices de type Euribor. La com
mune dispose toutefois d’un emprunt spécifique, à taux structurés (1E),
contracté sur 15 ans en 2008 avec le groupe Dexia, pour un encours global restant de 2,2 M€ fin 2013, soit
5 %
de l’endettement municipal. L’emprunt est dans sa phase structurée depuis
l’été 2010. La renégociation
de ce contrat n’a pu aboutir.
L
’endettement
est présenté
lors des débats d’orientation budgétaire mais la politique de gestion de la dette
(typologie des emprunts, intérêt et utilisation des lignes de trésorerie) n’est pas détaillée aux élus.
La trésorerie
3.3.3.2.
Le suivi de la trésorerie globale de la commune est réalisé quotidiennement mais
ne fait pas l’objet d’une
gestion prévisionnelle
via
un plan de trésorerie.
L’
absence
d’une mobilisation des emprunts
pour couvrir les besoins de financement des budgets annexes et
les délais d’émission des titres à l’en
contre de divers tiers, dont la
communauté d’agglomération et
plusieurs
syndicats, justifient
en partie la mobilisation d’une ligne de trésorerie
d’un montant de 5 M€.
4.
La commande publique
4.1.
Le périmètre des contrôles
La chambre a vérifié 42 dossiers (marchés ou lots) passés entre 2010 et 2013. L’échantillon représente
27
M€ de dépenses
et concerne les marchés listés en annexe 7.
Rapport d’observations
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Commune de Quimper - Exercices 2010 et suivants
23/40
Ces marchés ont été sélectionnés dans la liste des marchés conclus, publiée annuellement sur le site internet
de la commune, conformément à l’article 133 du Code des marchés publics.
Ponctuellement, cette liste
présente des doublons injustifiés.
4.2.
L’organisation et le fonctionnement du service
« marchés publics »
Le service « marchés publics »
est rattaché à la direction des finances. A la suite d’un audit organisationnel
réalisé en 2012, l’effectif a été renforcé et s’établit
désormais à quatre équivalents temps plein (ETP).
Le service « marchés publics » gère les marchés de la commune de Quimper et de la communauté
d’agglomération
soit une moyenne annuelle de 283
24
marchés ou lots selon les listes établies au titre de
l’article 133 du CMP. S’y rajoute l’assistance à la passation de plusieurs marchés conclus par différents
syndicats.
La note de cadrage de mai 2014, relative à la dématérialisation de la chaîne comptable, relève que
127 personnes interviennent en matière de passation de marchés dans différentes directions.
Comme en matière comptable, la déconcentration des fonctions ressources menée dans les années 1990 ne
s’est pas accompagnée de l’organisation formelle d’un réseau de référents, correspondants chargés de
préparer et prolonger l’action du service «
marchés publics ».
En effet, la commune
ne dispose pas d’un document qui identif
ie les référents « marchés publics » des
différentes directions ou organise le fonctionnement du réseau qu’ils constituent. Il en résulte des difficultés
dans son animation (diffusion des bonnes pratiques) et dans sa professionnalisation (formation, réactivité).
D’ailleurs, les documents des marchés sont dispersés dans les différents services administratifs et
opérationnels et le service compétent
met un certain temps à les rassembler. Ainsi, dans plus d’un cas sur
deux, les dossiers initialement transmis dans le cadre du présent contrôle étaient incomplets. Si les pièces des
marchés sont souvent numérisées pour la passation, elles ne le sont pas pour l’exécution.
L’audit précité relevait en outre que le service «
marchés publics » ne diffusait pas suffisamment ses
expertises, son activité étant souvent consommée dans des actions d’accompagnement.
D’autre part, si le service suit les étapes de la passation des marchés dans une démarche au demeurant
perfectible, il ne dispose pas d’un échéancier pour fixer
des priorités (ordre de préparation des marchés),
mieux connaître les acteurs et les dossiers (analyse des retours d’expérience, délais de négociation), comme
le permettrait le logiciel utilisé.
La lettre de cadrage budgétaire de l’exercice 2013 mentionnait déjà qu’au titre de la construction budgétaire,
il était demandé de planifier et d’étaler au mieux les consultations.
Du fait d’une grande stabilité de l’équipe en charge de la commande publique, ces difficultés
organisationnelles n’ont finalement pas
eu de conséquences visibles. Néanmoins, depuis la fin de 2013 et en
l’espace de dix mois, les trois quarts de l’équipe auront été renouvelés.
Devant ces constats et par lettre de mission du 2 janvier 2014, un agent de la direction a été chargé d’établir
u
n nouveau règlement financier. Il porte notamment sur l’établissement de procédures écrites relatives à
l’exécution financière des marchés. La lettre de cadrage du projet confirme «
la multiplicité des intervenants
qui n’ont pas toujours la formation jurid
ique et comptable indispensable ». Elle souligne « la nécessité de
réorganiser les filières de validation des marchés » et fixe pour objectif «
la définition d’une organisation
cible ».
24
Dont 194 pour la commune et 89 pour la communauté en moyenne annuelle sur la période.
Rapport d’observations
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Commune de Quimper - Exercices 2010 et suivants
24/40
Le service utilise un guide interne qui pourrait développer davantage le recensement des besoins et
l’exécution des marchés.
Enfin, entre 2010 et mi-2014, les agents du service ont suivi
une moyenne d’un jour de formation par an
. Ce
chiffre semble faible compte tenu des volumes de dossiers traités.
4.3.
La passation
La passation des marchés est satisfaisante sous réserve des observations ponctuelles suivantes.
Premièrement, le recensement des besoins est correctement réalisé, mais certains marchés auraient mérité
d’être regroupés
.
S’agissant de la voirie, le programme
d’entretien fait l’objet d’un marché à procédure adaptée à bons de
commande sur deux ans avec un mini et un maxi. Depuis six ans, les deux mêmes candidats sont les seuls à
remettent une offre.
Le marché est attribué sur la base de quantités préétablies p
ar le service. Or, ces dernières n’ont pas varié. Un
bilan des travaux des marchés clos permettrait d’adapter le prochain devis aux besoins réels.
L
’
analyse de
l’évolution des 12 principaux prix du marché d’entretien
montre que ces derniers représentent
50 % des prix globaux des trois devis estimatifs successifs. Certaines lignes subissent des augmentations
pouvant aller jusqu’à 63
%
en 6 ans et d’autres montrent des diminutions allant jusqu’à
- 47 %. Ces
variations ne font pas l’objet d’une analyse par l
e service.
Deuxièmement, le registre de dépôt des offres est incomplet (cinq marchés) comporte des erreurs de date (un
marché)
n'est pas signé de l’agent chargé de l’enregistrement
(trois marchés)
ou n’a pas été retrouvé
(un
marché).
Troisièmement, les critères de sélection des candidatures et des offres ne sont pas toujours correctement
utilisés comme le montrent les exemples qui suivent :
Dans trois cas, le sous-
critère de performance en matière de protection de l’environnement est
parfois apprécié par une fourchette de notes qui rend difficile les comparaisons. Ainsi, une
performance jugée satisfaisante est notée de 2 à 3 et une performance jugée très satisfaisante est noté
de 3 à 4. En conséquence, deux candidats peuvent recevoir une appréciation différente mais une note
identique ;
Quelques erreurs figurent dans la notation des critères et sous-critères de deux marchés, et dans un
cas la méthode de notation du critère prix était différente dans le règlement de consultation et dans le
rapport d’analyse
des offres, mais sans incidence sur le classement final des offres ;
Certains rapports d’analyse des offres comportent très peu d’explications littérales et une motivation
limitée. Ils pourraient être plus précis dans trois des marchés analysés ;
Le critère «
délai d’exécution
» devrait faire l’objet d’une définition plus précise si nécessaire. Ainsi,
dans un cas il n
’a pas été
possible de savoir si ce délai comprenait simplement la livraison des
fournitures ou s'il incluait également leur mise en service effective.
Quatrièmement,
s’agissant de
la négociation, les règlements de consultation de deux marchés indiquent que
« le pouvoir adjudicateur se réserve le droit de négocier » mais en pratique il n
’a pas été
procédé pas à une
négociation. Pourtant, la DAJ
25
recommande que si le pouvoir adjudicateur prévoit de négocier, il est tenu de
le faire.
25
Source
: fiche MAPA de la Direction des Affaires Juridiques (DAJ) du Ministère de l’Economie et des Finances.
Rapport d’observations
définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Commune de Quimper - Exercices 2010 et suivants
25/40
Par ailleurs,
lorsqu’elle est mise en œuvre, la négociation doit garantir l’égalité et la transparence entre les
candidats et avoir lieu avec l’ensemble des entreprises qui ont remis une offre. Dans
deux
cas, il n’y a pas de
trace écrite du contenu de la négociation, seul son résultat apparaît dans l
e rapport d’analyse des offres.
4.4.
L’exécution
Les marchés sont exécutés dans des conditions satisfaisantes. Tel est le cas par exemple des marchés de
voirie.
Les pièces jointes aux mandats ont été vérifiées permettant de constater le bon suivi des travaux en termes de
délai et de volume de matériaux. Le suivi est réalisé quotidiennement sur le terrain par les contrôleurs. Pour
vérifier les quantités de matériaux utilisés, par des attachements, ils réalisent les mesures par sondage avec
les agents du prestataire (distances, profondeurs, surfaces), qui sont corrélées avec les bons de pesée ou de
livraison établis.
Ceux-
ci ont fait l’objet de vérifications par la chambre sur
trois chantiers réalisés en 2013.
Leur vérification avec les attachements a montré l
eur exactitude sur deux d’entre eux et à une différence de
l’ordre de 1
390 € pour le troisième, en faveur de la collectivité.
Enfin, une dizaine d’autres marchés relatifs à la voirie ont fait l’objet d’un contrôle de l’exécution. Ils
n’appellent pas d’ob
servation particulière hormis les deux observations ponctuelles suivantes relatives aux
délais et aux pénalités :
Pour un marché, les travaux ont été théoriquement terminés en mars 2011 mais plusieurs documents
portent d’autres dates
26
, différentes de la d
ate d’achèvement
contractuelle (mars 2011) ;
Pour un autre
relatif à la fourniture de panneaux de police et d’accessoires de signalisation routière,
la révision appliquée à quelques prix de factures de juillet 2012 à décembre 2013 résultant de
révisions se
mestrielles conformément à l’article 9
-2 du CCAP a été erronée sur quelques factures. Le
trop versé représente moins de 100 €. Une régularisation est en cours.
Pour l’ensemble des marchés, le suivi de l’exécution, réalisé par chaque direction référente, n’inclut pas de
suivi formel des délais et des pénalités éventuelles
comme l’illustrent les exemples suivants
:
signature d’un avenant huit mois après la réalisation des prestations concernées
;
délai d’exécution
de
l’acte d’engagement
différent de celui de
l’ordre de service
;
délai de réalisation ou date de fin de travaux non indiquée sur la facture ou absence de procès-verbal
de réception des travaux, ce qui ne permet pas à la collectivité de vérifier le respect des délais.
Parfois, l’ordre de service n'est pas daté ni signé de l’entrepreneur.
absence de formule de révision utilisable pour les prix de la tranche conditionnelle ;
délai d’exécution dépassé sans pénalité, parfois de manière importante Dans ce dernier cas, l
e
procès-verbal de réception indique que le dépassement n'est pas imputable au titulaire du marché.
Cependant, aucune délibération d’exonération des pénalités n’a été prise
27
.
26
Situation de travaux n° 4 de septembre 2011, attachement de travaux de septembre 2011 et procès-verbal de
réception dressé en septembre 2011.
27
Décret sur les pièces justificatives du 25 mars 2007, point 43251 : « en cas d’exonération […] de ces retenues
:
délibération motivée de l’autorité compétente prononçant l’exonération […] ».
Rapport d’observations
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Commune de Quimper - Exercices 2010 et suivants
26/40
5.
La voirie communale
5.1.
Compétence et périmètre d’analyse
En l’absence de compétence communautaire et bien que l’EPCI soit compétent dans les domaines de l’eau et
de l’assainissement, la compétence voirie relève de la seul
e compétence municipale.
Le maire dispose de la compétence voirie à deux titres. Il est titulaire de la police générale visant notamment
la sécuri
té et la salubrité sur l’ensemble du territoire de la commune et il est l’exécutif de la commune pour
ce qui concerne l’exécution des délibérations de son conseil municipal en matière de conservation du
domaine public.
L’analyse réalisée dans le présent r
apport porte sur les seules voies communales suivantes : voies publiques,
routes, rues et places de la commune. La signalisation routière est incluse dans
l’analyse, mais pas
l’éclairage.
5.2.
L’organisation et
le fonctionnement de la direction de la voirie
5.2.1.
Le fonctionnement de la direction
Quimper dispose d’une direction commune aux déplacements et à la voirie (99 agents) assistée par une
équipe administrative (4 agents) au sein du Pôle « déplacements, voirie, environnement ».
La direction est notamment composée des services suivants :
-
un bureau d’études (5 agents)
;
-
un service de gestion et d’exploitation du domaine communal composé de
:
o
trois équipes réparties sur les trois quartiers de la ville (16 agents) et chargé de l’entretien
d’urgence et du pilotage
des travaux neufs réalisés par les entreprises ;
o
d’une régie exploitation (45 agents) pour la signalisation et l’entretien des chaussées,
accotements et trottoirs ;
-
un service pour le stationnement, les parkings et les droits de place et marchés (20 agents).
Lorsque le besoin d’entretien est ponctuel, urgent ou concerne la sécurité des usagers, il est réalisé par
l’équipe voirie de la ville. Si l’intervention est planifiable et importante, l’entretien est réalisé par une
entreprise
via
un marché public.
Au compte administratif 2013, la valorisation des travaux réalisés par les services communaux représentait
13 %
du montant total des travaux (0,53 M€/ 4,25 M€).
Le rapport d’activité de la ville consacre quatre pages à la direction des déplacements et de l
a voirie mais
présente peu d’indicateurs sur cette direction.
Jusqu’en 2010, pour l’exercice 2009, la direction disposait d’un rapport d’activité spécifique constituant un
tableau de bord particulièrement riche. Le directeur des déplacements et de la voirie envisage de rétablir ce
document en 2014.
En son absence, les principaux indicateurs utilisés sont le nombre de kilomètres entretenus par agent et le
budget affecté par kilomètre de voirie.
Sachant que la longueur de la voirie a augmenté régulièrement et que les moyens humains sont stables, le
premier indicateur ne cesse de croître, passant de 4,26 km en 1992 à 6,70 km en 2013 (+57 %).
A l’inverse, le budget affecté à l’entretien de la voirie
rapporté au kilomètre de voirie baisse, passant de
5,12
k€
/ km en
1992 à 2,67 k€ en 2013 (
-48 %).
Rapport d’observations
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Commune de Quimper - Exercices 2010 et suivants
27/40
5.2.2.
Le dimensionnement du service
Si le temps d’occupation des agents affectés au service stationnement, aux droits de place et aux marchés est
facilement mesurable, il l’est beaucoup moins pour les équipes de quartiers et la régie d’exploitation dont le
régime de travail, 32 heures en hiver et 39 heures en été, dépend des urgences, de la saisonnalité ou des aléas
météorologiques.
Hormis les quotas d’heures utilisés relatifs au soutien aux manifestations diverses (3 ET
P/an) et le temps de
formation des agents (2,6 ETP en 2013), la direction ne dispose pas de fiches journalières ou de tableaux
mensuels ou ann
uels d’activité de ses équipes.
Le déploiement du logiciel de gestion de patrimoine Ascol, en cours, devrait permettre à la direction des
déplacements et de la voirie de disposer, en 2014,
d’éléments
pour mieux connaitre son activité annuelle.
5.3.
La connaissance
et l’entretien
du patrimoine
5.3.1.
Un patrimoine important
La commune entretient un réseau de 436 km de voirie. Il apparaît comme particulièrement étendu au regard
des réseaux des agglomérations de même taille, du fait de sa superficie
28
.
Depuis 2007, ce patrimoine a connu une forte croissance liée à l’accompagnement du développement urbain
et à la rétrocession de voies détenues par des tiers, publics ou privés.
La commune dispose d’une liste des équipements, voies et routes de son réseau
29
.
Néanmoins, l’inventaire produit par la collectivité
est incomplet. Il
n’enregistre pas les terrains de voirie
, les
installations de voirie sont très peu présentes et des différences subsistent pour les matériels entre l’inventaire
et l’état de l’actif du comptable com
me pour les autres compétences.
Le service a produit un tableau de classement unique des voies communales, mis à jour en juillet 2013. Il
utilise plusieurs applications informatiques pour le recensement de ses ouvrages. Le service voirie dispose
aussi d’un historique cartographié sous SIG des zones réparées par le personnel en régie (camion positionné
par
GPS) et d’un historique des travaux neufs depuis 2006
, établi à partir du dispositif de coordination des
chantiers.
Ces outils fournissent une bonne connaissance du réseau mais renseignent peu sur son état.
Aucun systè
me de notation n’existe. Seules
les
tournées d’un patrouilleur et de techniciens permettent
d’actualiser
, de manière ponctuelle,
l’état du patrimoine. Pourtant, la connaissance de la nature, de
l’épaisseur, de la cohésion des différentes couches composant la surface et la structure des chaus
sées,
trottoirs, îlots, couloirs bus ou pistes cyclables est un des éléments clé de gestion de ce patrimoine routier.
28
La commune de Quimper (84,5 km²) est la plus étendue des principales villes bretonnes.
29
Soit 1 467 rues, 435,52 km de voirie dont 3,482 km de rues piétonnes et environ 220 km de voies rurales, 56 km de
pistes cyclables, 105 880 m² de surface de places et parking, 120
ouvrages d’art, 285 supports de jalonnement
directionnel (panneaux de direction) et 7 400 signaux de police (panneaux du code de la route).
Rapport d’observations
définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Commune de Quimper - Exercices 2010 et suivants
28/40
L’étude en cours confiée en 2013 à la société Vectra va permettre au service d’intégrer dans sa base de
données les éléments manquants
: typologie des dégradations par tronçon de voie, mesures sur l’état des
surfaces, des structures, de la sécurité des chaussées ou de la qualité perçue par les usagers et des données
photographiques au pas de cinq mètres.
S’agissant du stationnement
30
, le dimensionnement et le nombre de places de parking, payantes et gratuites
sont connus. Les données relatives à leur fréquentation et à leur occupation font l’objet d’enquêtes régulières.
Ces données ne sont pas toutes intégrées dans la base de données SIG pour leur exploitation (stationnement
en surface). Il est prévu dans le cadre
d’une autre
enquête d’y remédier
(
cf.
infra
).
5.3.2.
La stratégie municipale
En raison d’une connaissance insuffisante du patrimoine (
cf. supra
), une stratégie globale en matière de
développement et d’entretien de la voirie n’a pas été
totalement formalisée comme le montre par exemple
l’absence de schéma directeur d’entretien. Son élaboration, sous couvert de l’étude Vectra précitée, devrait
aboutir fin 2014.
Sur la ba
se du scénario qui sera retenu, l’étude se poursuivra par l’élaboration d’un programme pluriannuel
de travaux (estimation financière, planning, échéances), les implications techniques et juridiques et les
documents graphiques compatibles avec le SIG correspondants aux travaux.
Ce document permettra aux élus de définir les chantiers prioritaires, une programmation pluriannuelle et le
montant des crédits nécessaires.
Dans le cadre du présent contrôle, la direction des déplacements et de la voirie a produit plusieurs documents
de travail
31
.
En matière d
’élaboration du plan de mise en accessibilité de la voirie et des aménageme
nts des espaces
publics (PAVE), d
eux commissions d’accessibilité des personnes en situation de handicap, l’une communale
et l’autre intercommunale, se réunissent pour présenter leur rapport annuel d’activité dans leurs conseils
respectifs.
D’autre part, e
n 2014,
la priorisation des travaux d’entretien de voirie de la commune est définie en fonction
de trois critères : la sécurité des usagers, le volume de trafic supporté et la présence du réseau de bus. La
programmation des travaux de voirie (renforcement des chaussées) découle pour l’essentiel de la
coordination induite par les programmes de gestionnaires de réseaux (eau, assainissement, gaz, électricité,
téléphonie).
En matière d’
offre de stationnement, une étude technique, financière et juridique a été confiée à la société
Transorco en juillet 2013. L’ancienneté du plan de stationnement de la ville, établi en juillet 2003, et la mise
en place des grands projets urbains nécessitaient de procéder à un état des lieux, en été et en hiver, et à une
évaluation des enquêtes d’occupations/rotations réalisées.
L’étude doit notamment permettre de définir le montage économique et juridique le
plus favorable à la fois
pour la gestion de l’offre de stationnement mais aussi pour la réalisation de parcs en ouvrage.
En outre
, la mise en place d’un outil statistique fiable tel un observatoire du stationnement est considéré
comme une priorité par le
service voirie de la commune pour poser le diagnostic, orienter l’action des élus et
évaluer les effets des choix opérés.
30
Deux parcs en ouvrage et trois en enclos (regroupement de plusieurs places de stationnement) gérés en régie,
64 ma
chines pour le parc d’horodateurs –
soit au total 5 350 places de parking mi-juillet 2013.
31
Fiche diagnostic, réalisée en 2012 mais non datée, contenant des propositions d’évolution.
Rapport d’observations
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Commune de Quimper - Exercices 2010 et suivants
29/40
Enfin, d
ans le cadre d’une fiche diagnostic du service établie en 2012, plusieurs contraintes
32
relatives aux
ressources humaines sont identifiées pour être prises en compte par le dialogue de gestion en cours
permettant une mobilisation et une valorisation les personnels dans la perspective du renouvellement des
effectifs du fait notamment de leur vieillissement.
5.4.
La programmation et la coordination des travaux
5.4.1.
La programmation
Chaque année, les besoins d’entretien courant sont exprimés pour préparer l’arrêté annuel de coordination
des travaux. Le montant de l’enveloppe budgétaire
permet de définir la liste des voies qui vont faire
l’objet
de travaux. Les prestations extérieures concernent les renforcements de chaussées tandis que les prestations
de la régie concernent les trottoirs.
Ces travaux d’entretien, représentant environ 2 M€ par an, ne figurent pas dans le plan pluriannuel
d’investissement (PPI) bien qu’ils relèvent de cette section. Seuls y sont prévus quelques chantiers
programmés sur plusieurs années.
5.4.2.
La coordination
La commune
dispose d’un règlement de voirie datant de 1996 et mis à jour fin 2006.
Chaque année, un arrêté réglementant la coordination et la sécurité des travaux « Voirie
–
réseaux - divers »
est signé par le maire. Pour 2013, l’arrêté municipal a été signé le 13 mars 2013. Il
était donc rétroactif au
1
er
janvier de la même année.
Son article 2-2 prévoit que le maire fasse connaître aux autres intervenants ses projets de réfection en
distinguant les opérations prévues dans l’année des programmes envisagés à plus long terme.
En l’ab
sence de calendrier pluriannuel qui amènerait les opérateurs à se positionner vis-à-vis des besoins
communaux, ce sont les projets des intervenants extérieurs qui conditionnement, pour une grande partie, le
planning annuel retenu par la commune. La coordination des travaux ne pose toutefois pas de difficultés.
La programmatio
n des travaux est présente dans le calendrier pour les chantiers exigeant l’intervention d’au
moins deux maîtres d’ouvrage
et des services de la commune.
A l’inverse, elle ne l’est pas systématiquement sur les chantiers à
un ou deux intervenants. La
programmation
n’est
pas formalisée pour les travaux en régie (21 opérations).
Le calendrier établi reste cependant prévisionnel. I
l n’est pas corrigé des réalisations ou modifications
pouvant intervenir. Les services précisent que les travaux de coordination sont pratiquement tous exécutés.
D’autre part
, les services ne formalisent pas
l’intervention des prestataires
,
via
un compte rendu annuel des
travaux de coordination réellement exécutés alors que l’avis d’ouverture et de fermeture du chantier,
obl
igatoire selon l’article 2
-
9 de l’arrêté
, le permettrait.
32
Le vieillissement et l’accompagnement d’agents vers des postes plus ad
aptés ; les difficultés de recrutement dans ces
métiers.
Rapport d’observations
définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Commune de Quimper - Exercices 2010 et suivants
30/40
Les dossiers de coordination
33
des travaux 2013 de quatre chantiers, sur une centaine prévue, ont été
analysés. Il en ressort les constats suivants :
L
es travaux n’ont pas été exactement exécutés
comme programmés en 2013 pour le premier
34
chantier ;
L’avis d’ouverture et de fin de chantier préparé par le service voirie pour le troisième
35
n’est pas
complété des dates d’intervention par l’intervenant et n’est pas signé
;
Le dossier du service environnement de la ville pour la rénovation de
différents réseau d’eaux
pour
le dernier chantier
36
comportait l’accord technique et l’avis d’ouverture et de fermeture daté mais
non complété ni signé par l’entreprise qui est intervenue. Or, la réception de l’avis
de fermeture
conditionne la durée de garantie
et s’avère nécessaire en cas de litige. S’agissant des autres
intervenants (GRDF, EDF notamment), leurs
avis d’ouverture et de fin de chantier n’ont
pas été
produits.
5.5.
Le cadre financier
5.5.1.
Généralités
Deux budgets communaux traitent de la voirie communale : le budget principal (codes fonctionnels 821 et
822)
37
et le budget annexe « parkings en ouvrages ».
L’évolution des dépenses et recettes d’exploitation et d’investissement de 2010 à 2013 du service voirie
est
retracée en annexe 8. Les dépenses de personnel ont été imputées au compte 12 (code 822) pour environ
2,8
M€.
Seule la redevance d’occupation du domaine public a été ventilée sur 3 codes
: le 822 pour les redevances
des opérateurs de téléphonie et d’électricité, le 91 (foires et marchés) pour la redevance d’occupation des
halles et le 94 (aides au commerce) pour la redevance affichage.
Pour l’essentiel, les travaux réalisés ont été imputés au compte 23 (de 2,8 M€ à 4,2 M€
par an entre 2010 et
2013).
Il s’agit des travaux d’entretien (renforcement de chaussées) et de quelques marchés plus conséquents
de travaux d’aménagement ou de viabilisation de voirie.
5.5.2.
L’occupation du domaine public
Les prestations offertes dans le cadre de l’occupation du domaine
public communal seront examinées ci-
après par grandes catégories : droits de stationnement
, les redevances d’occupa
tion du domaine public, les
droits de voirie et les droits de place : occupation commerciale, terrasses
. Elles font l’objet d’une délibération
annuelle unique relative aux tarifs.
33
Etablis conformément à l’article 1
-
2 de l’arrêté de 2013 qui précise les documents qui doivent être rassemblés pour
une intervention sur le réseau.
34
Rue Charles Le Goffic où devaient intervenir les services de la communauté ou de la commune (eaux potables, usées
et pluviales) dans les semaines 40 à 48 de 2013. Or, le marché de travaux relatifs aux eaux usées et eaux pluviales n’a
été notifié qu’en avril 2014. Seraient intervenus en 2013, Orange, Pe
nn Ar Bed Numérique, le service éclairage public
et automatismes non prévus au calendrier.
35
Allée de Locmaria où GRDF devait intervenir les semaines 40 à 46, l’accord technique demandé le 24 juillet 2013
pour une intervention prévue autour du 30 septembre 2013.
36
Quartier de Locmaria où devaient intervenir les services de la Communauté ou de la ville et des opérateurs (AEP,
EU, EP, GRDF, ERDF, éclairage) dans les semaines 40 à 51.
37
Détail des deux fonctions - fonction 821 : équipements de voirie ; 822 : voirie communale et routes.
Rapport d’observations
définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Commune de Quimper - Exercices 2010 et suivants
31/40
Les droits de stationnement
5.5.2.1.
La ville dispose de 5 350 places de parking
38
dont 2 272 places gratuites et 2 798 places payantes :
1 427 places en zone rouge, orange et bleue et 257 places dans le parc SNCF (géré au budget principal),
629 places en parking en ouvrage, 765 places en parc en enclos (géré en budget annexe).
Les recettes de stationnement ont augmenté de 14 % entre 2010 et 2013 pour la voirie et de 42 % pour les
parcs en ouvrages :
Exercice
2010
2011
2012
2013
7337 : budget principal
1 070 037
1 137 454
1 196 352
1 223 856
7337 : B A. parking en ouvrages
509 499
546 256
563 629
727 559
Total (en €)
1 579 536
1 683 710
1 759 980
1 951 415
Source : comptes administratifs.
Cette progression intervient
essentiellement en fin de période après l’évolution des tarifs décidé
e par la
délibération du 21 décembre 2012. Elle a été modifiée en proposant une période de gratuité et en augmentant
les tarifs de 20 % en zone rouge et de 66 % pour les autres zones et parcs en enclos et en ouvrages. En
revanche, les tarifs des abonnements des résidents ont été maintenus.
Elle
est intervenue après une dizaine d’année
s de statu quo, la tarification et le plan de stationnement
précédents datant de 2004.
En effet, a
près une analyse comparative des coûts d’exploitation des parkings en ouvrages en 2012, la
commune a constaté que la recette annuelle par place de stationnement
(528 € en 2011) était inférieure
aux
recettes de l’échantillon et couvraient à peine le coût d’exploitation de celle
-ci, sans renouvellement de
l’investissement.
Les recettes annuelles par place, hors parcs en ouvrage, représentaient
694 € en 2013.
La redevance affichage
5.5.2.2.
Une convention de mise à disposition de mobilier urbain a été notifiée à la société Decaux en juillet 2002,
pour une durée de 12 ans.
Elle prévoyait
le paiement à la ville d’
une redevance annuelle de 70 k
€, payable à la date anniversaire et
révisable
39
annuellement. Une indemnité à payer par le titulaire pour participation aux frais de
consommation électrique était également prévue.
Aucune pénalité n’était prévu
e au contrat en cas de retard de paiement de la redevance.
Le contrôle de l’émission des titres sur la période 2010
-2014 a conduit à relever deux insuffisances :
-
Depuis 2008, les titres des redevances sont émis tardivement par rapport aux dates anniversaires du
contrat. Ainsi, pour l’exercice «
juillet N/juillet N+1 », le titre est régulièrement émis
en fin d’année
N+1, voire en janvier N+2
au lieu de l’être durant l’été
N+1 ;
38
Chiffres tirés du cahier des charges de l’étude confiée à Transorco en juillet 2013.
39
Près de 98 k€ en 2013.
Rapport d’observations
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Commune de Quimper - Exercices 2010 et suivants
32/40
-
Il en est de même pour le paiement
de l’indemnité de participation aux frais de consommation
électrique. Le titre relatif à cette indemnité, pour la période courant entre juillet 2012 et juillet 2013,
d’un montant d’environ 31
k€
,
n’a
été émis
qu’
en novembre 2014, soit avec
plus d’
un an de retard.
L’émission du
titre de la redevance 2010 avait déjà été
retardée d’un an.
Le marché avec la société Decaux a été renouvelé pour 15 ans en février
2014 pour l’ensemble de la
communauté
via
un groupement de commandes coordonné par la commune de Quimper.
Ce nouveau contrat prévoit la transmission à la commune
d’un bilan annuel.
Il appartient aux services de
vérifier que l’économie du contr
at est respectée dans la durée.
Les autres redevances
5.5.2.3.
Les états joints aux droits de voirie à la suite des
déclarations d’ouverture et de fin de chantier ont été vérifiés
pour une dizaine d’entre eux
, tout comme la redevance des ouvrages de télécommunication
. Ils n’appellent
pas d’observation particulière.
Enfin, s’agissant des droits de place dus pour l’occupation du grand marché, d’étalages et de terrasses, plus
d’une trentaine de contrats de location à redevance trimestrielle et plus d’une centaine d’autres à redevance
annuelle ont été conclus en 2013.
Quatre contrats ou arrêtés ont été examinés. Un seul pose une difficulté,
la redevance de 16 k€, à verser pour
le 31 janvier 2013, n’a
vait
fait l’objet d’un titre de recette émis par les services que très tardivement,
soit le
21 mars 2014.
D’autre part, l’analyse du contenu d’un dossier et de différents courriers de
constats ou de mises en demeure
n
’amène pas d’observation.
Ces derniers illustrent l’effe
ctivité des contrôles sur place dans ce domaine par
les services de la commune.
5.5.3.
Le coût de la compétence
Le service n’a pas évalué le coût annuel de la compétence voirie par habitant.
Aussi, une évaluation sommaire a été réalisée sur la base des recettes et des dépenses présentées au budget
principal (section de fonctionnement et d’investissement) et la totalité du budget annexe parking en ouvrages
pour les exercices de 2010 à 2013. La moyenne observée sur les exercices 2010 à 2013 est de 60
€/habitant.
*****
Rapport d’observations
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Commune de Quimper - Exercices 2010 et suivants
33/40
6.
Annexes
Annexe 1
Liste des conventions analysées
Associations
Subventions versées par la commune en 2012 (€)
Agora Justice
40 050
Maison de quartier moulin vert
169 074
OGEC école St Corentin
170 158
Les Polarités
176 762
Quimper volley 29 élite
190 000
festival de Cornouaille
194 400
Gros Plan
243 800
OGEC St Charles St Raphael
298 356
Espace associatif
299 871
MPT Kerfeunteun
343 529
Le Quartier
351 645
Très tôt théâtre
377 841
Ujap Quimper 29
465 746
MPT Ergué Armel
584 772
MPT Penhars
695 959
Théâtre de Cornouaille
1 900 935
Source : comptes administratifs
Evolution du montant des subventions de fonctionnement versées aux associations
En
k€
2010
2011
2012
2013
Subventions aux associations*
7 796
8 127
8 105
8 290
Variation N / N-1
+
4,2 %
0,3 %
+ 2,3 %
Source : comptes administratifs 2010 à 2012 et pour 2013 : liste des subventions versées aux associations
- * : hors organismes scolaires (OGEC et écoles).
Mise à disposition d’agents de la commune de Quimper
à titre gracieux
Association
Espace associatif
MTP Kerfeunteun
MPT Ergué
Armel
Agent
1 agent technique
1 adjoint
technique
1 agent
d’entretien
Quotité de temps
de travail
19 H/ semaine
Temps plein
28/35
ème
Valorisation
15
k€
en 2012
Non disponible
Non disponible
Date de fin
Toujours en cours
Toujours en cours
Toujours en cours
Source : contrats de la commune
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Commune de Quimper - Exercices 2010 et suivants
34/40
Annexe 2
Liste des annexes non remplies aux comptes administratifs 2010 à 2012
-
A7.1.1 et A7.1.2
: l’état des dépenses et recettes des
services assujettis à la TVA
–
Fonctionnement
et investissement ;
-
A10.1 à A10.5 : les états de variation des immobilisations et les cessions ;
-
A11
: l’état des travaux en régie
;
-
B1.3 et B1.4
: l’état des contrats de crédit
-bail
et de partenariat public-privé ;
-
B2.1 et B2.2 : les états autorisations de programme/crédits de paiement ;
-
B1-5
: l’état des autres engagements donnés
;
-
B1.6
: l’état des engagements reçus
: redevances de crédit-bail restant à recevoir et subventions
d’investissement (annuités à r
ecevoir) ;
-
B1-7 : les prestations en nature ne figurent pas dans les concours attribués aux tiers ;
-
C2 : liste des organismes dans lesquels a été pris un engagement financier ;
-
C3-1 à C3-4 : diverses listes à compléter de façon exhaustive ;
-
C3.5 : la présentation agrégée du budget principal et des budgets annexes ;
-
D1 : la décision en matière de taux de contributions directes.
Rapport d’observations
définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Commune de Quimper - Exercices 2010 et suivants
35/40
Annexe 3
Taux de réalisation en dépenses et restes à réaliser en section d’investissement
budget principal
Dépenses d'équipement
2010
2011
2012
2013
EMPLOIS
PREVU
35 797 312
37 173 071
45 807 376
43 736 790
CA
21 768 215
20 462 882
25 233 155
22 848 311
TAUX sans R à R
60,81 %
55,05 %
55,09 %
52,24 %
RESTES A REALISER
10 144 062
14 120 269
16 095 326
14 070 272
Taux avec R à R
89,15 %
93,03 %
90,22 %
84,41 %
ANNULATIONS
3 885 036
2 589 921
4 478 895
6 818 207
Taux annulations sur crédits ouverts
10,85 %
6,97 %
9,78 %
15,59 %
Taux restes à réaliser sur crédits ouverts
28,34 %
37,99 %
35,14 %
32,17 %
budget annexe eau
Dépenses d'équipement
2010
2011
2012
2013
EMPLOIS
PREVU
2 238 433
1 908 905
CA
1 138 140
1 434 999
TAUX sans R à R
50,85 %
75,17 %
RESTES A REALISER
608 905
0
Taux avec R à R
78,05 %
75,17 %
ANNULATIONS
491 388
473 907
Taux annulations sur crédits ouverts
21,95 %
24,83 %
Taux restes à réaliser sur crédits ouverts
27,20 %
0,00 %
budget annexe locations et camping municipal
Dépenses d'équipement
2010
2011
2012
2013
EMPLOIS
PREVU
890 418
1 128 568
1 080 143
580 063
CA
369 560
645 288
340 031
405 372
TAUX sans R à R
41,50 %
57,18 %
31,48 %
69,88 %
RESTES A REALISER
416 146
419 143
295 413
97 549
Taux avec R à R
88,24 %
94,32 %
58,83 %
86,70 %
ANNULATIONS
104 712
64 138
444 669
77 141
Taux annulations sur crédits ouverts
11,76 %
5,68 %
41,17 %
13,30 %
Taux restes à réaliser sur crédits ouverts
46,74 %
37,14 %
27,35 %
16,82 %
budget annexe parking en ouvrages
Dépenses d'équipement
2010
2011
2012
2013
EMPLOIS
PREVU
149 457
334 152
481 000
488 240
CA
23 691
19 358
190 906
240 979
TAUX sans R à R
15,85 %
5,79 %
39,69 %
49,36 %
RESTES A REALISER
17 157
267 000
263 841
182 063
Taux avec R à R
27,33 %
85,70 %
94,54 %
86,65 %
ANNULATIONS
108 608
47 795
26 253
65 198
Taux annulations sur crédits ouverts
72,67 %
14,30 %
5,46 %
13,35 %
Taux restes à réaliser sur crédits ouverts
11,48 %
79,90 %
54,85 %
37,29 %
Source : comptes administratifs (tableau II-A3)
Rapport d’observations
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Commune de Quimper - Exercices 2010 et suivants
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Annexe 4
Taux de réalisation en recettes et restes à réaliser en section
d’investissement
budget principal
recettes d'équipement
2010
2011
2012
2013
PREVU
30 866 327
31 350 323
42 377 166
36 032 517
CA
10 707 292
5 723 059
14 711 493
13 895 015
TAUX sans R à R
34,69 %
18,26 %
34,72 %
38,56 %
RESTES A REALISER
10 144 062
14 275 269
16 095 326
14 070 272
Taux avec R à R
67,55 %
63,79 %
72,70 %
77,61 %
ANNULATIONS
10 014 973
11 351 996
11 570 346
8 067 230
Taux annulations sur crédits ouverts
32,45 %
36,21 %
27,30 %
22,39 %
Taux restes à réaliser sur crédits ouverts
32,86 %
45,53 %
37,98 %
39,05 %
dont subventions
2010
2011
2012
2013
PREVU
5 488 110
4 224 622
4 044 154
4 517 389
CA
2 683 937
2 720 608
3 207 213
2 390 878
TAUX sans R à R
48,90 %
64,40 %
79,30 %
52,93 %
RESTES A REALISER
1 198 899
888 961
862 571
1 375 583
Taux avec R à R
70,75 %
85,44 %
100,63 %
83,38 %
ANNULATIONS
1 605 274
615 053
-25 631
750 928
Taux annulations sur crédits ouverts
29,25 %
14,56 %
-0,63 %
16,62 %
Taux restes à réaliser sur crédits ouverts
21,85 %
21,04 %
21,33 %
30,45 %
dont emprunts
2010
2011
2012
2013
PREVU
25 375 262
27 125 701
38 333 012
31 515 127
CA
8 000 761
3 000 443
11 502 366
11 500 000
TAUX sans R à R
31,53 %
11,06 %
30,01 %
36,49 %
RESTES A REALISER
8 945 163
13 386 308
15 232 755
12 694 689
Taux avec R à R
66,78 %
60,41 %
69,74 %
76,77 %
ANNULATIONS
8 429 338
10 738 950
11 597 891
7 320 439
Taux annulations sur crédits ouverts
33,22 %
39,59 %
30,26 %
23,23 %
Taux restes à réaliser sur crédits ouverts
35,25 %
49,35 %
39,74 %
40,28 %
Source : comptes administratifs (tableaux II-A3)
Rapport d’observations
définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Commune de Quimper - Exercices 2010 et suivants
37/40
Annexe 5
Anomalies dans la tenue de l’état de l’actif et de l’inventaire
L’analyse de l’état de l’actif met en évidence les constats suivants
:
sauf exception, les numéros d’inventaires utilisés
par les services de la commune et par le comptable
public sont différents, ce qui complique leur suivi. En outre, la désignation du bien est également
différente. Si les données de l’inventaire sont compréhensibles, celles de l’état de l’actif reprennent
les références du mandat et de la facture du créancier et sont donc peu appropriées ;
pour chaque compte de l’état de l’actif, des lignes intitulées «
Migration
» datées du 8 juin 2009
portent des immobilisations non identifiées pour des montants parfois très importants
40
;
les inscriptions ne semblent pas définitives, puisque sur les 14
222 fiches d’immobilisations établies,
plus des deux tiers (10 385) ont le statut « en attente »
41
;
plus d’une centaine de lignes à valeurs négatives figurent à l’état de l’actif pour un montant global de
l’ordre de 61 M€
42
;
pour les biens non amortissables, il y a aussi des incohérences, les lignes « totaux amortissements »
de l’exercice et «
totaux amortissements antérieurs » étant renseignées du montant total de la valeur
d’acquisition.
L’analyse de l’inventaire met en évidence les autres constats suivants
:
sauf exception, les numéros d’inventaires utilisés par les services de la commune et par le comptable
public sont différents, ce qui complique leur suivi.
l’inventaire n’est pas facilement exploitable pour rechercher un bien ou assurer un rapprochement
avec l’état de l’actif. En effet, il n’est pas organisé par compte d’imputation, ce qui
permettrait de
trouver successivement tous les biens imputés à ce compte dans
l’ordre de leur n° d’inventaire ou de
leur date d’acquisition
;
l’inventaire n’est pas exhaustif. Il contient moitié moins d’immobilisations que l’état de l’actif
43
.
Ainsi, il existe des différences importantes comme au compte 2188 (autres immobilisations) :
l’état
de l’actif présente 23,7 M€ d’immobilisations contre 1,9 M€ à l’inventaire
;
de nombreuses immobilisations n’ont pas été retrouvées dans l’inventaire ou l’état de l’actif comme
le Théâtre de Cornouaille. Les services précisent que ce bien est cependant listé dans leur outil de
gestion du patrimoine ;
les comptes 211 et 2128 (terrains et agencements), 2132 (immeubles de rapport), 2151 (réseaux de
voirie), 21538 (autres réseaux) ne figurent pas à l’inventaire
;
l
a commune n’ayant pas établi l’inventa
ire physique de ses biens mobiliers, elle ne procède pas aux
rebuts.
40
Exemples
: les réseaux de voirie sont inscrits pour 116 M€ à l’état de l’actif dont 104 M€ sur la ligne «
Migration du
8 juin 2009
» ou encore 5,9 M€ pour le compte 2183, 1,4 M€ pour le compte 2313.
41
Courriel du comptable du 25 juillet 2013.
42
Dont la sortie de l’actif de l’abattoir pour 6,3 M€, d’importantes opérations de transfert des comptes 231 de 2008 à
2010, des
récupérations de TVA, des reprises sur frais d’études et d’insertion, des sorties d’actif, des remboursements
de prêts étudiants.
43
Sur 564 M€ relevés à l’état de l’actif (14
222 fiches), plus de la moitié des biens ne fait pas l’objet d’inscription à
l’état de l’inventaire fourni par la collectivité (6
259 fiches et 170 M€ au niveau du montant).
Rapport d’observations
définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Commune de Quimper - Exercices 2010 et suivants
38/40
Annexe 6
Principales données financières du budget principal de la commune de Quimper
L'autofinancement -
en €
2010
2011
2012
2013
Evolution
Ressources fiscales propres (nettes des restitutions)
35 571 827
38 035 701
38 639 236
40 681 714
14,36 %
+ Ressources d'exploitation
5 474 416
6 495 681
6 343 644
7 049 757
28,78 %
= Produits "flexibles" (a)
41 046 243
44 531 382
44 982 881
47 731 471
16,29 %
Ressources institutionnelles (dotations et participations)
21 753 235
20 460 860
20 080 418
20 072 443
-7,73 %
+ Fiscalité reversée par l'interco et l'Etat
4 056 192
4 686 430
4 680 649
4 600 535
13,42 %
dont DGF
14 770 348
14 087 404
14 083 608
14 164 212
-4,10 %
= Produits "rigides" (b)
25 809 427
25 147 290
24 761 067
24 672 978
-4,40 %
Production immobilisée, travaux en régie (c)
660 410
1 034 594
820 689
945 413
43,16 %
= Produits de gestion (a+b+c = A)
67 516 080
70 713 266
70 564 637
73 349 861
8,64 %
Charges à caractère général
12 344 207
13 078 445
14 368 893
14 544 865
17,83 %
+ Charges de personnel
29 128 361
29 046 984
27 813 837
29 488 503
1,24 %
+ Subventions de fonctionnement
12 582 927
12 950 792
13 081 888
13 286 477
5,59 %
+ Autres charges de gestion
671 941
670 486
668 029
714 941
6,40 %
= Charges de gestion (B)
54 727 435
55 746 707
55 932 646
58 034 785
6,04 %
Excédent brut de fonctionnement (A-B)
12 788 645
14 966 559
14 631 991
15 315 076
19,76 %
en % des produits de gestion
0,19
0,21
0,21
21,00 %
10,87 %
+/- Résultat financier (réel seulement)
-932 779
-1 078 715
-1 139 512
-1 462 786
56,82 %
- Subventions exceptionnelles versées aux services publics SPIC
0
280 000
0
200 000
+/- Autres produits et charges excep. réels
4 098
-111 891
-91 982
3 689
-9,99 %
= CAF brute
11 859 963
13 495 953
13 400 497
13 655 979
15,14 %
en % des produits de gestion
17,6 %
19,1 %
19 %
18,6 %
5,99 %
- Dotations nettes aux amortissements
2 519 357
2 644 595
2 641 638
2 140 409
-15,04 %
- Dotations nettes aux provisions
0
0
0
0
+ Quote-part des subventions d'inv. transférées
10 797
35 159
30 732
5 946
-44,93 %
= Résultat section de fonctionnement
9 351 403
10 886 517
10 789 591
11 521 515
23,21 %
Le financement des investissements -
en €
CAF brute
11 859 963
13 495 953
13 400 497
13 655 979
15,14 %
- Annuité en capital de la dette
4 831 925
4 939 283
4 623 290
4 538 249
-6,08 %
= CAF nette ou disponible (C)
7 028 038
8 556 670
8 777 207
9 117 730
29,73 %
Taxes locales d'équipement et d'urbanisme puis d’aménagement
736 634
773 114
1 232 594
0
+ Fonds de compensation de la TVA (FCTVA)
2 413 607
2 581 238
2 517 494
3 243 866
34,40 %
+ Subventions d'investissement reçues
2 686 520
2 720 608
3 207 213
2 375 878
-11,56 %
+ Produits de cession
392 302
3 625 381
1 807 444
351 567
-10,38 %
+ Autres recettes
-60 000
0
0
922 104
= Recettes d'inv. hors emprunt (D)
6 169 062
9 700 342
8 764 745
6 893 415
11,74 %
= Financement propre disponible (C+D)
13 197 100
18 257 012
17 541 953
16 011 145
21,32 %
Financement propre dispo / Dépenses d'équipement (y c. tvx en régie)
0,6
0,9
0,7
0,7
- Dépenses d'équipement (y compris travaux en régie)
22 471 480
20 291 228
26 089 061
21 898 295
-2,55 %
- Subventions d'équipement (y compris subventions en nature)
4 794
1 204 240
643 679
1 891 291
+/- Dons, subventions et prises de participation en nature, reçus ou
donnés
-70 244
0
-680 810
0
- Participations et inv. financiers nets
428 946
-451 177
27 044
296
= Besoin (-) ou capacité (+) de financement
-9 602 873
-2 784 409
-8 572 608
-7 778 738
-19,00 %
Nouveaux emprunts de l'année (y compris pénalités de réaménagement)
8 000 761
3 000 443
11 502 366
11 500 000
43,74 %
Mobilisation (-) ou reconstitution (+) du fonds de roulement net global
-1 602 112
216 034
2 929 758
3 726 081
CAF brute / Produits de gestion
17,6 %
19,1 %
19,0 %
18,6 %
5,99 %
Encours de dette du budget principal au 31 décembre
32 738 086
30 799 246
38 992 485
45 954 237
40,37 %
Capacité de désendettement BP en années (dette / CAF brute du BP)
2,8
2,3
2,9
3,4
21,91 %
Sources : comptes de gestion
Rapport d’observations
définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Commune de Quimper - Exercices 2010 et suivants
39/40
Annexe 7
Liste des dossiers (marchés ou lots) contrôlés
Exercice
marchés
montant
HT
2013
pôle Max Jacob - construction d'un bâtiment neuf et réhabilitation de trois ensembles de bâtiments existants
conservés - lot démolition désamiantage
52 742 €
2013
pôle Max Jacob - lot menuiseries extérieures à construction bois -matière et mouvement et bâtiment Es
74 756 €
2013
pôle Max Jacob -
lot ascenseur de charge
89 890 €
2013
pôle Max Jacob - lot menuiseries intérieures
111 127 €
2013
pôle Max Jacob - lot menuiseries extérieures à construction bois - accueil et lieu de vie
117 948 €
2013
pôle Max Jacob - lot cloisons doublages
152 343 €
2013
pôle Max Jacob - lot serrurerie
184 740 €
2013
pôle Max Jacob - lot équipements scéniques
241 166 €
2013
pôle Max Jacob - lot VRD
273 912 €
2013
pôle Max Jacob - lot chauffage ventilation
493 887 €
2013
pôle Max Jacob - lot enveloppe du bâtiment
3 298 840 €
2012
pôle Max Jacob - lot plomberie sanitaire
68 933 €
2012
pôle Max Jacob - lot ravalement peintures
201 521 €
2012
pôle Max Jacob - lot électricité
246 038 €
2012
pôle Max Jacob - lot aménagements extérieurs
440 449 €
2012
extension d'un réseau EU et EP, route de Rosporden
72 991 €
2010
travaux communaux d'adduction en eau potable (2010-2013)
1 500 000 €
2012
travaux d'entretien de la voirie avec fournitures 2012-2013
4 186 000 €
2011
travaux de viabilisation de l'ilôt Vendée-Picardie - voirie
562 542 €
2010
création d'un nouveau parking du personnel au centre technique municipal - travaux de voirie
93 989 €
2010
création d'un giratoire Vieille route de Rosporden - rue du Capricorne - travaux de voirie - aménagement du
giratoire
138 435 €
2010
travaux de voirie avec fournitures
4 186 000 €
2013
fourniture de matériaux et produits homologués pour travaux de voirie 2013 - 2017 - lot produits en
polypropylène
40 000 €
2013
fourniture de matériaux et produits homologués pour travaux de voirie 2013 - 2017 - lot fonte de voirie
64 000 €
2013
fourniture de matériaux et produits homologués pour travaux de voirie 2013 - 2017 - lot ciment
96 000 €
2013
fourniture de matériaux et produits homologués pour travaux de voirie 2013 - 2017 - lot produits béton,
pavés
160 000 €
2013
fourniture de matériaux et produits homologués pour travaux de voirie 2013 - 2017 - lot bétons et mortiers
prêts à l'emploi
200 000 €
2013
fourniture et livraison de barrières et bornes Agora
21 250 €
2012
fourniture de panneaux de police et accessoires de signalisation routière
300 000 €
2012
fourniture de produits de marquage routier
360 000 €
2012
fourniture, pose et mise en service d'horodateurs
697 692 €
2011
fourniture, pose et mise en service de systèmes d'accès et de péage de parkings
266 837 €
2013
fourniture de titres de transports et prestations annexes pour les déplacements professionnels des agents et
des élus de la ville de Quimper
360 000 €
2012
installation,
location,
démontage
d'une
patinoire
mobile
avec
gestion
de
l'équipement
-
lot exploitation de la patinoire mobile
59 310 €
2012
installation,
location,
démontage
d'une
patinoire
mobile
avec
gestion
de
l'équipement
-
lot installation, location et démontage
70 035 €
2011
achat de véhicules - fourgonnettes diesel 2 places
54 476 €
2011
achat de véhicules - fourgonnettes GPL 5 places
54 901 €
2011
achat de véhicules - fourgonnettes GPL 2 places
60 421 €
2012
maintenance des systèmes d'accès, de péage et de contrôle des parkings
69 876 €
2012
maîtrise d'œuvre pour la réhabilitation du théâtre Max Jacob
545 668 €
2011
maîtrise
d'œuvre pour la réhabilitation du théâtre Max Jacob (1ère phase)
680 759 €
2011
transport d'œuvres d'art relatif à l'exposition "De Turner à Monet, la découverte de la Bretagne par les
paysagistes au XIXème siècle"
91 527 €
Source
: listes de l’article
133 du Code des marchés publics
Rapport d’observations
définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Commune de Quimper - Exercices 2010 et suivants
40/40
Annexe 8
Le budget voirie de la commune de Quimper
Dépenses de fonctionnement budget principal
2010
2011
2012
2013
code 821
le 11
charges à caractère général
-
143
24 094
32 270
code 821 le 12
charges de personnel
127 093
-
-
-
code 822 le 11
charges à caractère général
291 596
252 880
215 704
221 523
dont 60633 fournitures de voirie
182 436
159 099
150 460
160 789
dont 61523 entretien voies et réseaux
53 812
48 820
36 713
50 638
code 822 le 12
charges de personnel
2 621 874
2 771 729
2 802 681
2 791 140
TOTAL
3 040 563
3 024 752
3 042 478
3 044 932
Dépenses d'investissement budget principal
2 010
2 011
2 012
2 013
2112 (non ventilé 821, 822)
terrains de voirie
125 588
55 495
9 670
code 821 compte 2152
installations de voirie
81 539
95 781
74 555
98 875
code 822 chapitre 20
études ou autres
188 579
56 215
127 103
247 056
code 822 compte 204
subventions d'équip. versées
-
253 366
249 836
738 936
code 822 compte 21
immobilisations corporelles
90 565
202 950
343 915
423 967
dont compte 21571 matériel roulant de voirie
39 628
57 648
76 934
48 716
dont compte 21578 autre matériel de voirie
42 856
40 677
269 634
362 014
code 822 compte 23
travaux de voirie en cours
4 100 776
3 111 651
4 193 057
2 841 023
compte 722
199 887
235 203
193 512
197 000
TOTAL
4 661 346
4 080 754
5 237 474
4 556 527
Recettes de fonctionnement budget principal
2 010
2 011
2 012
2 013
compte 70
(code 821)
produits de services
30 285
-
-
-
compte 70 (code 822)
produits de services
288 235
139 121
138 068
121 916
dont 70321 droits de stationnement
62 441
52 981
37 855
20 000
compte 73 (822)
le
7337
droits de stationnement
1 070 037
1 137 454
1 196 352
1 223 856
compte 74 (code 822)
dotations, subventions
12 000
-
-
-
compte 75 (code 822)
autres produits de gestion
125 132
68 420
120 462
81 757
TOTAL
1 525 689
1 344 996
1 454 882
1 427 529
Recettes d'investissement budget principal
2 010
2 011
2 012
2 013
code 821 compte 13
subventions d'équipt reçues
51 873
779
-
-
code 822 compte 13
subventions d'équipt reçues
328 567
160 521
555 709
324 630
TOTAL
380 440
161 300
555 709
324 630
Non ventilé dans les codes 821 et 822 budget principal
2 010
2 011
2 012
2 013
compte 70323 (codes 91, 94)
redevance domaine public
646 983
752 174
632 958
645 033
compte 7336 (code 94)
Droits de place
212 167
236 434
239 923
236 824
compte 1342 (code 820)
Amendes de police
672 991
967 079
810 001
717 417
TOTAL
1 532 141
1 955 687
1 682 882
1 599 273
Total dépenses budget principal / voirie et stationnement
7 701 909
7 105 506
8 279 952
7 601 459
Total recettes budget principal / voirie et stationnement
3 438 270
3 461 983
3 693 473
3 351 432
Total recettes budget annexe / parking en ouvrage
641 339
632 175
924 146
901 696
Total dépenses budget annexe / parking en ouvrage
577 519
296 135
788 400
801 104
Source : les comptes administratifs 2010 à 2013.