ENTITÉS ET POLITIQUES PUBLIQUES
LE SUIVI
INDIVIDUALISÉ DES
ÉLÈVES :
UNE AMBITION À
CONCILIER AVEC
L’ORGANISATION DU
SYSTÈME ÉDUCATIF
Rapport public thématique
Synthèse
Mars 2015
g
AVERTISSEMENT
C
ette synthèse est destinée à faciliter la lecture et l’utilisation du
rapport de la Cour des comptes.
Seul le rapport engage la Cour des comptes.
Les réponses des administrations et des organismes intéressés
figurent à la suite du rapport.
L’ordre des chapitres synthétisés correspond à celui du rapport.
SOMMAIRE
3
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Introduction
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5
1
Une démarche encore hésitante . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7
2
Un pilotage défaillant
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11
3
Des obstacles de fond à surmonter
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15
Conclusion
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .17
Recommandations
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1 9
INTRODUCTION
5
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
La Cour a mené une enquête sur les différents dispositifs de suivi individualisé
existant dans le premier comme le second degré.
Ces dispositifs, dont les plus connus sont l’aide personnalisée en primaire
(1)
, l’ac-
compagnement personnalisé au lycée, ou encore l’accompagnement éducatif,
ont été institués dans le sillage du collège unique (loi « Haby » du 11 juillet
1975), afin de mieux adapter l’enseignement à l’hétérogénéité des publics sco-
laires. Ils connaissent un renouveau considérable depuis 2005. L’enquête de la
Cour porte uniquement sur les dispositifs relevant du ministère de l’éducation
nationale jusqu’à la rentrée 2013 et exclut les dispositifs portés par les collecti-
vités territoriales ainsi que le soutien scolaire privé. La Cour ne s’est pas intéres-
sée à l’enseignement différencié que chaque enseignant peut pratiquer dans sa
classe : s’il constitue la première démarche d’individualisation du suivi des
élèves, il relève de considérations purement pédagogiques qui échappent à sa
compétence. Seuls les dispositifs spécifiques d’individualisation mis en place au
sein des établissements sont étudiés, et uniquement sous l’angle de leur organi-
sation, de leur coût, de leur gestion et des conditions de leur mise en œuvre.
La Cour a conduit ses travaux en administration centrale et dans quatre acadé-
mies : Amiens, Créteil, Grenoble et Strasbourg, analysant les dispositifs existant
dans les premier et second degrés, les secteurs public et privé sous contrat, et
dans les deux voies, professionnelle comme générale et technologique. Au vu de
la faiblesse des informations disponibles sur le sujet, la Cour a complété cette
démarche par une enquête statistique en ligne auprès de directeurs d’école et
de chefs d’établissement des quatre académies concernées. L’échantillon établi
par la direction de l’évaluation, de la performance et de la prospective (DEPP)
du ministère de l’éducation nationale à la demande de la Cour regroupe au total
880 établissements. Les observations issues de ces différents travaux ont été
confrontées à une analyse de trois systèmes éducatifs étrangers : Autriche
(Land de Vienne), Canada (province de l’Ontario) et Finlande.
_______
(1) Désormais supprimée et remplacée par les activités pédagogiques complémentaires depuis
la rentrée 2013.
INTRODUCTION
6
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Parvenue au terme de son enquête, la Cour considère que le suivi individualisé des
élèves, en raison de l’importance des sommes qui lui sont consacrées
(2)
, du nombre
d’élèves (et d’enseignants) concernés
(3)
, et de la multiplication des dispositifs
depuis 2005, a tous les attributs d’une politique publique. Pourtant celle-ci n’est pas
reconnue en tant que telle par le ministère – la réponse de la ministre, annexée au
rapport, étant explicite à ce sujet. Cette ambiguïté fondamentale qui caractérise les
dispositifs adoptés explique en grande partie les nombreux obstacles auxquels se
heurte leur mise en œuvre, ainsi que leur difficulté à produire des résultats favora-
bles. Si le suivi individualisé des élèves ne constitue pas le seul élément concourant
à l’objectif de réussite de tous les élèves assigné à l’école depuis 2005 et réaffirmé
récemment dans la loi de refondation de l’école du 8 juillet 2013, il en constitue
néanmoins l’un des leviers essentiels.
N’assumant pas clairement cette politique, le ministère n’en a pas tiré toutes les
conséquences sur l’organisation du système éducatif, qui demeure à l’heure
actuelle en décalage avec les exigences du suivi individualisé des élèves.
_______
(2) Environ 2 Md€ par an.
(3) À titre d’exemple, depuis la rentrée 2012, la totalité des élèves de lycée est concernée par l’ac-
compagnement personnalisé introduit par la réforme du lycée.
7
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
1
Une démarche encore
hésitante
L’introduction du collège unique en
1975 a conduit à scolariser une classe
d’âge entière au sein d’une même
structure et a fait apparaître la grande
hétérogénéité de besoins des élèves.
La loi d’orientation sur l’éducation du
10 juillet 1989, dite loi Jospin, consti-
tue le véritable point de départ de la
démarche d’individualisation du suivi
des élèves, car elle place l’élève « au
centre du système éducatif ». Les
textes successifs ont confirmé cette
orientation, qui connaît un renouveau
considérable depuis 2005 : ainsi, la loi
d’orientation et de programme sur
l’avenir de l’école de 2005 crée les pro-
grammes personnalisés de réussite
éducative, la réforme de l’école pri-
maire en 2008 institue l’aide person-
nalisée et les stages de remise à
niveau, et la rénovation de la voie pro-
fessionnelle en 2009, comme la
réforme du lycée général et technolo-
gique en 2010, sont toutes deux clai-
rement inspirées par le souci d’une
plus grande individualisation de l’en-
seignement. La récente loi de refonda-
tion de l’école de la République du
8 juillet 2013 conforte cette tendance.
Un ensemble hétéroclite de mesures
Si le ministère considère que c’est
avant tout au sein de la classe, pen-
dant les cours habituels, que sont mis
en œuvre par les enseignants les
moyens de répondre aux besoins dif-
férents des élèves, il n’en a pas moins
multiplié les dispositifs de prise en
charge de la difficulté scolaire exté-
rieurs à la classe, là où d’autres sys-
tèmes scolaires poussent au contraire
très loin la logique de prise en charge
différenciée de tous les élèves dans le
dispositif d’enseignement commun.
Ainsi les réformes successives ont
stratifié de nombreux dispositifs de
suivi individualisé des élèves, dont la
compréhension par les élèves et leurs
familles est rendue difficile. Ils relè-
vent de trois catégories :
- les dispositifs centrés sur les élèves
en difficulté, autrement dit les disposi-
tifs de remédiation, en direction des-
quels la France s’est historiquement
d’abord engagée : dans le premier
degré, aides spécialisées (RASED),
aide personnalisée (en vigueur entre
2008 et 2013), stages de remise à
niveau et programme personnalisé de
réussite éducative (PPRE) ; dans le
second degré, PPRE au collège ;
- les dispositifs fondés sur le volonta-
riat des élèves, sans prise en compte
spécifique ni systématique de la diffi-
culté scolaire : accompagnement édu-
catif dans les écoles de l’éducation
prioritaire et au collège ; au lycée,
tutorat, stages de remise à niveau,
stages de langue et stages passe-
relles ;
8
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Une démarche encore hésitante
- les dispositifs d’individualisation des-
tinés à tous les élèves et figurant obli-
gatoirement dans leur emploi du
temps, d’inspiration plus récente : il
s’agit de l’accompagnement person-
nalisé en 6
e
(seule classe concernée
au collège) et au lycée.
Nature du dispositif
Remédiation
(ciblé sur élèves en dif-
ficulté)
Volontariat des élèves
(pour tous les élèves qui
le veulent)
Destiné à tous les
élèves
(et figurant dans les
grilles horaires
d’enseignement)
ÉCOLE
- Aides spécialisées
(1990)
- PPRE* (2005)
- Aide personnalisée (de
2008 à 2013)
(4)
- Accompagnement édu-
catif en
éducation priori-
taire seulement
(2008) -
aides aux devoirs, sport,
culture
- stages de remise à
niveau (2008) pendant
les vacances de prin-
temps ou d’été,
seule-
ment en CM1, CM2,
expérimental en CE1
COLLÈGE
- PPRE* (2006-2007)
- Accompagnement édu-
catif (depuis 2007-2008) -
devoirs, sport, culture et
oral langue étrangère
- Accompagnement
personnalisé
en 6
ème
seulement
(2011)
LYCÉE
- Tutorat (depuis 2010)
- Stages de remise à
niveau (depuis 2009 en LP
et 2010 en LEGT)
- Stages de langues
(2010)
- Stages passerelles
(2010)
- Accompagnement
personnalisé (depuis
2009 dans la voie pro-
fessionnelle, depuis
2010 dans la voie géné-
rale et technologique) -
soutien, approfondisse-
ment, orientation
LP : lycée professionnel
LEGT : lycée d’enseignement général
et technologique
(*) PPRE : programme personnalisé de réussite éducative
_______
(4) L’aide personnalisée a été supprimée à la rentrée 2013. À cette même date, ont été intro-
duites les activités pédagogiques complémentaires ; ce dernier dispositif, trop récent, n’a pas
été intégré à l’enquête.
Les informations concernant les dispositifs sont présentées
selon le modèle suivant : nom du dispositif,
restriction du
champ couvert
(année de mise en place) - contenu
Les dispositifs étudiés selon le niveau scolaire et leur nature
9
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Une démarche encore hésitante
Une vision stratégique incertaine
Au fourmillement de dispositifs à la
terminologie variée mais si proche
qu’elle prête souvent à confusion,
s’ajoute une grave absence de conti-
nuité entre eux, qui n’en rend que plus
difficile leur appropriation par la com-
munauté éducative.
L’exemple le plus récent est celui de la
suppression de l’aide personnalisée en
primaire, instaurée en 2008, et de son
remplacement par les activités péda-
gogiques complémentaires depuis la
rentrée 2013, alors que les équipes
locales
s’étaient
approprié
cette
mesure. Cette instabilité est égale-
ment perturbante pour les élèves et
leurs familles.
De même, la démarche d’individuali-
sation ne s’applique pas à tous les
niveaux d’enseignement : les disposi-
tifs développés dans les années
récentes ont surtout concerné le pri-
maire et le lycée. Au collège, l’accom-
pagnement personnalisé est ainsi can-
tonné à la classe de 6
e
. Cette situation
est d’autant plus paradoxale que c’est
bien au niveau du collège que le
besoin d’individualisation se fait parti-
culièrement ressentir.
11
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
2
Un pilotage défaillant
Alors que le suivi individualisé des
élèves constitue une orientation affir-
mée de manière récurrente par les
textes législatifs et concerne un très
grand
nombre
d’élèves,
cette
démarche n’apparaît pas comme une
politique publique clairement assu-
mée par le ministère, qui n’a donc pas
adapté son mode de pilotage à cette
ambition.
Un suivi dispersé et lacunaire par
l’administration centrale
Au sein de la DGESCO, aucune struc-
ture n’est chargée de l’ensemble des
dispositifs de suivi individualisé des
élèves de manière transversale : ceux-
ci sont suivis par les bureaux corres-
pondant au niveau scolaire dont ils
relèvent, entravant toute vision d’en-
semble. En outre, bien qu’il déploie
chaque
année
de
nombreuses
enquêtes de gestion spécifiques à
chacun d’entre eux, le ministère ne
dispose pas de données quantitatives
fiables sur les effectifs d’élèves ou
d’enseignants concernés ni sur les
volumes horaires correspondants. La
connaissance de l’existant demeure
donc très lacunaire.
Un coût largement méconnu
Le suivi budgétaire, très incomplet,
aboutit à une sous-estimation impor-
tante du coût des dispositifs dans les
documents budgétaires transmis au
Parlement. Ainsi, l’estimation globale
de l’ensemble des dispositifs étudiés
réalisée par le ministère à la demande
de la Cour s’élève à près de 2 Md€,
alors que les dotations figurant à ce
titre dans les documents budgétaires
ne s’élèvent qu’à 110 M€ environ. Le
ministère n’a jusqu’à présent pas
affiné son suivi budgétaire, ni pour ses
propres besoins de pilotage, ni pour la
bonne information du Parlement.
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
12
En effet, un certain nombre de dispo-
sitifs, tels que l’aide personnalisée en
primaire (en vigueur entre 2008 et
2013), les programmes personnalisés
de réussite éducative (PPRE) et l’ac-
compagnement personnalisé en 6
e
sont réputés pour le ministère « ne
rien coûter » puisqu’ils ont lieu sur le
temps de service normal des ensei-
gnants. Le budget allouée à cette poli-
tique n’est par conséquent pas affi-
ché.
Des capacités d’évaluation encore
peu utilisées
Aux incertitudes du suivi quantitatif et
aux insuffisances du pilotage budgé-
taire, s’ajoute la quasi-inexistence
d’évaluation des effets de la politique
d’individualisation. Les inspections
générales et la direction de l’évalua-
tion, de la prospective et de la perfor-
mance (DEPP), ne se sont emparées
que de manière très limitée de la thé-
matique du suivi individualisé des
élèves.
Un pilotage défaillant
Estimation globale du coût des dispositifs en 2013 (en M€)
Source : Estimations réalisées par le ministère de l’éducation nationale à partir d’évaluations en
ETP, de dotations budgétaires et de crédits consommés.
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
13
Un pilotage défaillant
_______
(5) L’inspection générale de l’éducation nationale (IGEN) et l’inspection générale de l’adminis-
tration de l’éducation nationale et de la recherche (IGAENR).
(6) Source : « L’accompagnement éducatif dans les collèges publics en 2008-2009 », DEPP,
Note d’information n° 11-23, décembre 2011.
Si le ministère est doté de deux ins-
pections générales
(5)
ayant une mis-
sion d’évaluation du système éducatif,
celles-ci voient en pratique leurs inter-
ventions
prioritairement
investies
dans le suivi de la mise en œuvre des
réformes, sans aller jusqu’à l’analyse
de leurs effets sur les élèves, qu’il
s’agisse du premier ou du second
degré.
De son côté, la DEPP est peu sollicitée
sur la question de l’évaluation des dis-
positifs de suivi individualisé. Une
seule étude fait exception, celle visant
à apprécier le fonctionnement du dis-
positif d’accompagnement éducatif
dans les collèges publics lors de sa
généralisation
(6)
; mais elle ne con-
tient pas de résultats objectifs sur le
progrès des élèves.
S’il existe aussi peu d’évaluations dis-
ponibles sur les dispositifs de suivi
individualisé des élèves, c’est que le
ministère n’a pas fait le choix d’inves-
tir ce champ, contrairement à d’autres
pays. La création du Conseil national
d’évaluation
du
système
scolaire
(CNESCO) par la loi du 8 juillet 2013
laisse entrevoir une possible améliora-
tion dans ce domaine, qui ne pourra
toutefois pas à elle seule inverser la
tendance.
Ainsi, le ministère se trouve privé
d’une capacité à effectuer des arbi-
trages éclairés entre les dispositifs de
suivi individualisé des élèves puisqu’il
en ignore dans une très large mesure
autant le coût que les effets en
termes de réussite des élèves.
15
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
3
Des obstacles de fond
à surmonter
L’enquête de la Cour fait apparaître
que la démarche d’individualisation
du suivi des élèves est en décalage
avec l’organisation actuelle de l’ensei-
gnement scolaire. La Cour a certes pu
observer à quel point la communauté
enseignante, comme les équipes de
direction, savent se mobiliser en
faveur du suivi individualisé des
élèves, lorsqu’un véritable projet
d’école ou d’établissement fédère
l’ensemble des acteurs concernés
autour de cet objectif. Cette situation
idéale est toutefois loin de constituer
la norme car elle suppose de surmon-
ter certains dysfonctionnements du
système éducatif, dont les dispositifs
de suivi individualisé des élèves ne
sont que le révélateur.
Adapter le cadre de gestion
Pour faire une plus grande place au
suivi individualisé des élèves, l’organi-
sation du métier d’enseignant doit
évoluer.
Tout d’abord, la logique hebdoma-
daire des obligations de service, la tra-
dition disciplinaire dans le second
degré et la faiblesse du travail en
équipe, illustrée tant par l’enquête sta-
tistique de la Cour que par l’enquête
TALIS de l’OCDE
(7)
, conduisent à des
difficultés dans le déploiement des
dispositifs de suivi individualisé des
élèves dans de bonnes conditions.
La diversité des missions des ensei-
gnants n’est, en outre, toujours pas
reflétée dans leurs obligations régle-
mentaires
de
service,
malgré
la
réforme des décrets de 1950 conduite
à l’été 2014 : si celle-ci constitue une
avancée sur le principe en attribuant
aux enseignants dans le décret statu-
taire d’autres missions que celle de
« faire cours », elle n’inscrit toujours
pas le suivi individualisé des élèves
dans leurs obligations de service. Les
chefs
d’établissement
demeurent
donc tributaires de la bonne volonté
des enseignants pour mettre en place
des dispositifs qui excèdent leurs obli-
gations de service, tandis que les
enseignants qui s’investissent dans ce
type de démarche ne bénéficient que
d’une reconnaissance très limitée.
C’est donc bien l’intégration dans les
volumes horaires eux-mêmes qui doit
être visée. Cette réforme reste à enga-
ger, alors que de nombreux pays ou
territoires étrangers fonctionnent
déjà selon ce schéma – tel est par
exemple le cas de l’Ontario, visité par
la Cour.
_______
(7) TALIS (Teaching and learning international survey) est une enquête internationale de
l’OCDE sur les enseignants, l’enseignement et l’apprentissage, réalisée en 2013.
Des obstacles de fond à surmonter
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
16
Enfin, le suivi individualisé des élèves
doit être intégré dans l’inspection des
enseignants plus souvent qu’il ne l’est
actuellement, tout particulièrement
dans le second degré.
Mieux préparer les enseignants
Les
enseignants
sont
à
l’heure
actuelle mal préparés au suivi indivi-
dualisé des élèves.
En premier lieu, l’enquête statistique
menée par la Cour fait apparaître
un large besoin de formation au suivi
individualisé
des
élèves,
exprimé
par les enseignants mais aussi par
les chefs d’établissement. L’enquête
TALIS de l’OCDE précitée va dans le
même sens.
La Cour n’a pas examiné la réforme en
cours de la formation initiale des
enseignants. S’agissant de la forma-
tion continue, l’administration cen-
trale
comme
les
académies
ont
déployé un certain nombre d’efforts.
Ceux-ci demeurent toutefois extrême-
ment parcellaires car ils concernent
quasi-exclusivement la réforme du
lycée, et, encore plus précisément,
l’accompagnement personnalisé, au
détriment des autres dispositifs et des
autres niveaux.
En second lieu, alors que l’identifica-
tion préalable des besoins des élèves
est indispensable à leur affectation
dans les dispositifs d’individualisation
les plus adaptés, les enseignants fran-
çais paraissent dans leur grande majo-
rité démunis pour s’acquitter de cette
tâche. Les inspections générales le
soulignent de manière répétée dans
leurs rapports successifs. Or, sans
cette capacité à évaluer les besoins
des élèves, la mise en place de disposi-
tifs d’individualisation de l’enseigne-
ment ne pourra pas produire les résul-
tats escomptés.
Améliorer la conduite du change-
ment
Enfin, le processus de conduite du
changement au ministère de l’éduca-
tion nationale doit lui aussi se trans-
former pour permettre une véritable
appropriation des réformes par les
acteurs qui doivent les appliquer. Ce
constat est général mais il vaut en
particulier dans le domaine du suivi
individualisé des élèves. À l’heure
actuelle, la situation qui prévaut est
celle
de
la
multiplication
des
réformes, de calendriers de mise en
œuvre toujours précipités, ainsi que
d’un accompagnement très insuffi-
sant des acteurs de terrain. La combi-
naison de ces éléments conduit à obé-
rer fortement l’effet sur le système
éducatif des réformes entreprises.
CONCLUSION
17
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
L’enquête conduite par la Cour fait
apparaître que la démarche d’indivi-
dualisation du suivi des élèves est en
décalage avec l’organisation actuelle
de l’enseignement scolaire. Il s’agit là
d’un constat partagé avec la quasi-
totalité des parties prenantes enten-
dues par la Cour : corps d’inspection,
chefs d’établissement et directeurs
d’école, mais aussi enseignants, asso-
ciations de parents d’élèves, ou encore
représentants des élèves. Le ministère
a décidé d’une réforme volontariste,
instaurant de nombreux dispositifs,
mais ne leur a donné ni la cohérence
d’une politique d’ensemble, ni les
moyens de la faire entrer dans les
faits. Le suivi individualisé des élèves
ne pourra réellement s’épanouir dans
le système éducatif français sans des
évolutions très significatives, portant
avant tout sur l’organisation de l’en-
seignement et la conception du
métier enseignant.
De la capacité de la France à faire évo-
luer en profondeur l’organisation du
système éducatif, pour la rendre com-
patible avec un suivi plus individualisé
des élèves, dépend le succès de cette
orientation, souhaitée par tous les
gouvernements
successifs
depuis
près de 30 ans. Cela conditionne aussi
au moins en partie les performances
futures de notre système éducatif,
aujourd’hui confronté à des difficultés
graves et persistantes.
19
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Affermir la démarche d’individuali-
sation en France
–
stabiliser les dispositifs ainsi
que le vocabulaire employé pour cha-
cun d’entre eux ;
–
généraliser la démarche d’indi-
vidualisation au collège et pour les
élèves en CAP ;
Améliorer le pilotage des dispositifs
de suivi individualisé des élèves
–
améliorer le suivi statistique
régulier par la DGESCO de la mise en
œuvre des dispositifs ;
–
mettre en place des outils
d’évaluation des dispositifs de suivi
individualisé des élèves, afin d’être en
mesure de déterminer lesquels doi-
vent être modifiés, maintenus ou
supprimés (recommandation réité-
rée) ;
–
chiffrer annuellement pour le
Parlement le coût des dispositifs de
suivi individualisé des élèves ;
Surmonter les obstacles de fond
pour réussir cette démarche
–
mettre en place et actualiser
régulièrement à l’usage des ensei-
gnants des outils d’évaluation des
besoins des élèves ;
–
revoir la définition du temps de
service des enseignants du second
degré pour l’élargir à des plages obli-
gatoires dédiées aux autres missions
de l’enseignant et notamment aux
dispositifs d’individualisation (suivi
individuel des élèves, temps de
concertation, évaluation des besoins
des élèves, etc.) (recommandation
réitérée) ;
–
donner aux directeurs d’école
et aux chefs d’établissement la possi-
bilité de moduler la répartition du
temps de service des enseignants et
des emplois du temps des élèves en
fonction des besoins des élèves,
notamment en prévoyant la mise en
place sur l’année scolaire de plages
horaires variables de soutien et d’ac-
compagnement (recommandation
réitérée);
–
pour ce faire, annualiser au
moins pour partie le temps de service
des
enseignants
du
secondaire
(recommandation réitérée) ;
–
systématiser la formation des
enseignants à la démarche d’indivi-
dualisation, y compris à l’évaluation
des besoins des élèves, dans le cadre
de la formation continue ; prévoir
également une formation continue
des personnels de direction dans ce
domaine ;
–
évaluer les enseignants sur leur
pratique du suivi individualisé des
élèves.
RECOMMANDATIONS