3, place des Grands-Hommes
▪
CS 30059
▪
33064 BORDEAUX CEDEX
T : 05 56 56 47 00
▪
crca@aquitaine-pc.ccomptes.fr
▪ www.ccomptes.fr
Le Président
Bordeaux, le 28 novembre 2014
RECOMMANDE AVEC A.R.
Monsieur le Maire,
Le rapport d’observatio
ns définitives sur la gestion de la commune de Niort, arrêté par la chambre régionale
des comptes le 30 septembre 2014, vous a été notifié le 17 octobre 2014.
En application de l’article L.
243-5 du code des juridictions financières, vous pouviez y apporter une réponse
écrite dans le délai d’un mois
suivant sa réception.
En l’absence de réponse de votre part dans ce délai, je vous prie de trouver ci
-
joint le rapport d’observations
définitives tel qu’il vous a été transmis le
17 octobre 2014.
Ce rapport devra être communiqué par vos soins au conseil municipal dès sa plus proche réunion, après avoir
fait l’objet d’une inscription à l’ordre du jour de
celui-ci et avoir été joint à la convocation adressée à chacun de
ses membres. Il devra donner lieu à un débat. Je vous précise que, selon les disposition
s de l’article R.
241-
18 du code des juridictions financières, les observations définitives sont communicables aux tiers dès qu’a eu
lieu la première réunion du conseil municipal suivant leur réception par la collectivité concernée.
Vous voudrez bien indiquer au greffe de la juridiction la date de cette réunion.
Veuillez agréer, Monsieur le Maire, l'expression de ma considération distinguée.
P.J. : 1
Franc-Gilbert BANQUEY
conseiller maître
à la Cour des comptes
Monsieur le Maire
de la commune de Niort
BP 516
Place Martin Bastard
79022 NIORT CEDEX
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Commune de Niort
CRC d’Aquitaine, Poitou
-Charentes
▪
Délibération du 30 septembre 2014
2/47
RAPPORT D’OBSERVATIONS
DEFINITIVES
COMMUNE DE NIORT
Années 2006 et suivantes
La chambre régionale des comptes d'Aquitaine, Poitou-Charentes a examiné le 30 septembre 2014 la gestion de
la commune de Niort à compter de 2006.
Le contrôle a porté sur les relations avec la communauté d'agglomération du Niortais, la gestion budgétaire et
comptable, le stationnement payant, la
réalisation de la zone d’aménagement concerté du pôle sports, la
commande publique, la gestion du personnel et la situation financière,
dans le cadre d’une enquête commune à la
Cour des comptes et aux chambres régionales des comptes.
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Commune de Niort
CRC d’Aquitaine, Poitou
-Charentes
▪
Délibération du 30 septembre 2014
3/47
SOMMAIRE
LA SYNTHESE GENERALE DU RAPPORT
.....................................................................................................
5
LA RECAPITULATION DES RECOMMANDATIONS
.......................................................................................
7
LA PROCEDURE
..............................................................................................................................................
8
LA COMMUNE DE NIORT
................................................................................................................................
9
1.
RELATIONS AVEC LA COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION
............................................................
9
1.1.
La ville et les politiques communautaires
.............................................................................................
9
1.2.
La communication des informations au conseil municipal
..................................................................
10
1.3.
Les compétences
................................................................................................................................
10
1.3.1.
Présentation générale
...............................................................................................................
10
1.3.2.
L’opération de renouvellement urbain,
......................................................................................
11
2.
GESTION BUDGETAIRE ET COMPTABLE
..........................................................................................
13
2.1.
Les procédures budgétaires
...............................................................................................................
13
2.1.1.
Règlement et calendrier budgétaires
.........................................................................................
13
2.1.2.
Organisation de la direction des finances et des marchés
........................................................
14
2.1.3.
Comptes certifiés des délégataires et des associations subventionnées
..................................
14
2.1.4.
Bordereaux de titres de recettes et de mandats pour les opérations assujetties à la T.V.A.
.....
15
2.2.
Les taux de réalisation
........................................................................................................................
15
2.3.
L’image du patrimoine
........................................................................................................................
16
2.3.1.
Etat de l’actif tenue de l’inventaire
.............................................................................................
16
2.3.2.
Biens mis en affectation ou à disposition
..................................................................................
16
2.3.3.
Imputation des dépenses de fonctionnement
............................................................................
17
2.4.
Les prêts
.............................................................................................................................................
18
2.5.
L’indépendance des exercices
............................................................................................................
19
2.6.
Les participations
................................................................................................................................
19
2.6.1.
Informations contenues dans les annexes aux documents budgétaires
...................................
19
2.6.2.
Présentation de la So.Space
.....................................................................................................
19
2.7.
Budget annexe de la foire exposition
..................................................................................................
20
2.8.
Comptabilisation des lotissements et de la zone d’aménagement concerté
.......................................
21
2.8.1.
ZAC du « Pôle sports »
.............................................................................................................
21
2.8.2.
Lotissements «
Les champs de l’ormeau
» et «
Les champs de l’arrachis
»
.............................
21
3.
SITUATION FINANCIERE
......................................................................................................................
22
3.1.
Section de fonctionnement
.................................................................................................................
22
3.1.1.
Autofinancement
.......................................................................................................................
22
3.1.2.
Contributions directes
................................................................................................................
23
3.1.3.
Dotations et participations de l’Etat
...........................................................................................
23
3.1.4.
Charges
.....................................................................................................................................
24
3.2.
Section d'investissement
....................................................................................................................
25
3.2.1.
Vue d’ensemble
.........................................................................................................................
25
3.2.2.
Politique d’investissement
.........................................................................................................
25
3.2.3.
Structure et gestion de la dette
..................................................................................................
25
3.2.4.
Gestion de la trésorerie
.............................................................................................................
26
4.
STATIONNEMENT PAYANT
.................................................................................................................
26
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Commune de Niort
CRC d’Aquitaine, Poitou
-Charentes
▪
Délibération du 30 septembre 2014
4/47
4.1.
Présentation des différents types de stationnement payant
................................................................
26
4.2.
Gestion budgétaire et comptable des parcs de stationnement
...........................................................
27
4.2.1.
Activité à caractère industriel et commercial
.............................................................................
27
4.2.2.
Subventions versées à la So.Space
..........................................................................................
27
4.3.
Convention d’affermage pour l’exploitation du parking de la place de la Brèche
................................
29
5.
ZONE D’AMENAGEMENT C
ONCERTE « PÔLE SPORTS »
................................................................
30
5.1.
Origines du projet
...............................................................................................................................
30
5.2.
Mise en œuvre du projet
.....................................................................................................................
31
6.
COMMANDE PUBLIQUE
.......................................................................................................................
32
6.1.
Marché de construction de la halle des sports
....................................................................................
32
6.2.
Réalisation de la place de la Brèche
...................................................................................................
33
6.2.1.
Vue d’ensemble
.........................................................................................................................
33
6.2.2.
Haut de Brèche
.........................................................................................................................
33
6.2.3.
Parking souterrain et espaces publics de la place de la Brèche
................................................
36
6.2.4.
Esplanade de la place de la Brèche : lot n°1 voirie et réseaux divers
.......................................
38
6.2.5.
Place du Donjon : marché de travaux
.......................................................................................
39
6.3.
Délégation de service public pour la gestion de la salle de l’Acclameur
.............................................
40
6.3.1.
Gestation de la délégation de service public
.............................................................................
40
6.3.2.
Passation et mise en concurrence
............................................................................................
41
6.3.3.
Niveau d’activité et chiffre d’affaires
..........................................................................................
42
6.3.4.
Compensations versées par la ville de Niort
.............................................................................
43
7.
GESTION DU PERSONNEL
..................................................................................................................
44
7.1.
Organisation
.......................................................................................................................................
44
7.1.1.
Mutualisation de services et de personnels avec le CCAS et la CAN
.......................................
44
7.1.2.
Organigramme général des services
.........................................................................................
44
7.1.3.
Direction des ressources humaines
..........................................................................................
45
7.2.
Effectifs
...............................................................................................................................................
46
7.2.1.
Evolution de la structure des effectifs
........................................................................................
46
7.2.2.
Personnel extérieur au service
..................................................................................................
46
7.3.
Evaluation, avancement de grade et promotion interne
......................................................................
46
7.4.
Les cumuls d’activité des agents et les cumuls d’indemnités des élus
...............................................
47
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Commune de Niort
CRC d’Aquitaine, Poitou
-Charentes
▪
Délibération du 30 septembre 2014
5/47
LA SYNTHESE GENERALE DU RAPPORT
1. RELATIONS AVEC LA COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION
La commune de Niort entretient des relations complexes avec
la communauté d’agglomération du
Niortais. En
l’absence d’un exercice clair des compétences déclarées d’intérêt communautaire, les actions de
s deux
structures
s’enchevêtrent
.
2. GESTION BUDGETAIRE ET COMPTABLE
Toujours dépourvue d’un règlement budgétaire et financier, la commune doit améliorer l
a présentation de ses
comptes ainsi que ses procédures budgétaires et comptables.
Le niveau élevé des dépenses d’équipement au
cours de la période 2006-
2012 souligné par l’ordonnateur a mis en évidence cette nécessité.
La
programmation et le financement annuel des investissements sont perfectibles, comme en témoigne le faible
niveau des taux de réalisation tout au long de la période 2006-2012.
En l’absence de présentation du plan
pluriannuel d’investissement (P.P.I.) au conseil municipal, celui
-ci ne dispos
e pas d’une image complète de
l’évolution des opérations d’équipement sur plusieurs années. En fin d’exercice, les crédits des opérations qui
n’ont pu être réalisées sont mécaniquement annulés, sans information de l’assemblée délibérante
. En 2010
l’
absence
d’état de l’actif
ne permettait pas de vérifier la fiabilité des comptes d’immobilisation au bilan
.
Par ailleurs, des
avances de trésorerie, de l’ordre de quelques millions d’euros chacune,
sont consenties de
façon récurrente
à la société d’économie mixte locale Deux
-Sèvres aménagement pour la réalisation de la
zone d’aménagement concerté du
« pôle sports »
, sans être motivées par des aléas exceptionnels. En
méconnaissance de la réglementation comptable, les écritures concernant cette zone
d’aménagement
et
certaines cessions de terrains relatives à un lotissement communal sont comptabilisées au budget principal.
De fait, leur impact sur la situation financière n’est pas identifié. En outre, des subventions d’équilibre sont
indûment octroyées au budget annexe de la foire exposition, en déficit chronique, et à celui du nouveau
parking souterrain de la place de la Brèche.
3. SITUATION FINANCIERE
Bien que globalement saine, la situation financière pâtit de
marges de manœuvre
fiscales réduites. Même si
les niveaux d’alerte ne sont pas atteints,
en 2012,
le ratio d’endettement par habitant est devenu, pour la
première fois, supérieur à la moyenne nationale de la strate démographique.
De 39,1 M€ au 31 décembre
2005, l’encours de la dette est passé à 78,3 M€ au 31 décembre 2012, ce qui représente 1
326 € par habitant
contre 1
238 € en moyenne des communes de la strate démographique de 50
000 à 100 000 habitants. A
court terme, l
a baisse récente de la capacité d’autofinancement brut
e et la réduction à venir des dotations de
l’Etat
rendent
insoutenable un rythme de progression de l’endettement tel que celui qui a été enregistré
entre
2006 et 2012 (+ 180 %). Le
recours à l’
endettement sera nécessairement plus restreint
d’autant
que les
emprunts de 2012, qui représentent
25% de l’encours total
,
n’
ont produit leurs premiers effets en termes
d’annuité
qu'en 2013.
4. STATIONNEMENT PAYANT
Par suite du réaménagement de la place de la Brèche et de la mise en service en sous-sol
d’un parking
souterrain de 530 places en novembre 2011, l’offre de stationnement a été reconfigurée.
Par les changements
qu’elle a induits dans les pratiques des usagers, la modification du paysage urbain a eu des répercussions sur
le niveau de fréquentation des parcs de stationnement. Depuis, les niveaux de fréquentation ont enregistré
une forte baisse.
En ce qui concerne le parking de la Brèche, en
l’absence de
présentation suffisamment précise des
contraintes de stationnement et de tarification imposées par la ville, des subventions ont été octroyées de
façon irrégulière
à l’exploita
nt
. La convention d’affermage est donc appelée à évoluer pour définir clairement et
chiffrer les contraintes de service imposées à l’exploitant.
La ville est plus généralement appelée à
retracer au sein d’un budget annexe toutes les activités relevant d’un
SPIC, à savoir les recettes et les dépenses de tous les parcs en surface y compris le coût des subventions,
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Commune de Niort
CRC d’Aquitaine, Poitou
-Charentes
▪
Délibération du 30 septembre 2014
6/47
(102
K€ en 2009, 517,9 K€ en 2011,
729,9 K€ en 2012
) qui expliquent le maintien à un niveau relativement
bas des abonnements.
5.
ZONE D’AMENAGEMENT CONCERTE
« POLE SPORTS »
Ayant fait l’objet d’une concession publique d’aménagement signée en 2005 d’
une durée de 10 ans,
récemment portée à 15 ans, la
zone d’aménagement concerté
« pôle sports »
est commercialisée à
seulement 50 %. Les ventes de terrains ont été décalées d’année en année, notamment de 2012 sur 2013, ce
qui a nécessité la reconduction
d’année en année d’avances de trésorerie à l’aménageur
. Lancée dans la
précipitation, l’opération pourrait se révéler plus coûteuse que prévu pour l’aménageur et au final pour
la
municipalité. Il aurait été plus efficace d’entamer les procédures d’expropriation ou d’acquisition à l’amiable
avant de lancer le
chantier d’aménagement.
En l’absence de budget annexe spécifique à cette zone, une estimation exhaustive
du montant des aides de la
ville se révèle impossible. En tout état de cause, la stabilité du niveau de la participation communale à
l’opération n’a
pas grande signification eu égard aux avances consenties ou renouvelées.
Par ailleurs,
l’extension, à partir de 2009, de l’
objet du
« pôle sport »
à des matières relevant davantage du
développement économique, conduit à penser qu’il aurait pu relever de
la communauté d'agglomération.
6. COMMANDE PUBLIQUE
L’examen des marchés de travaux les plus importants de la période met en évidence de multiples anomali
es
au niveau de leur exécution résultant d’une gestion au fil de l’eau
, même si, comme le fait valoir la collectivité,
des débats en conseil municipal et une consultation de la population ont jalonné le déroulement des projets.
L
’augmentation du coût de la construction de la salle de l’Acclameur, de 17 M€ toutes taxes comprises à
21,6
M€ T.T.C.,
ré
sulte pour l’essentiel de la réorientation du projet décidée à l’été 2009. Le changement de
substance des marchés traduit une mauvaise appréhension du projet. Malgré les mises en concurrence
recherchées par la collectivité,
l
e recours à un
avenant n’était
pas la procédure appropriée, eu égard au
bouleversement de l’économie des marchés en cause. Une remise en concurrence aurait été plus
respectueuse du principe d’égal accès des entreprises à la commande publique et aurait permis de rechercher
des solutions pouvant éviter de tels surcoûts.
S'agissant de l’aménagement de la place de la Brèche, l
a municipalité élue en mars 2008 a revu à la baisse la
capacité du parking, de 1 200 places prévues initialement à 530. Malgré cette réduction et les économies au
nive
au de l’opération
du bas de la Brèche, l’opération
a représenté une dépense globale de 53,5
M€ en
intégrant la rémunération du mandataire
(1 M€ environ pour les deux conventions de maîtrise d’ouvrage
déléguée de 2006 et 2009), les honoraires de la maîtrise d’œuvre (5,9 M€), le haut (18,7 M€) ainsi que
le bas
(27,9
M€)
de la place de la Brèche. Une comparaison avec le coût
de 45 M€
initialement prévu en 2003 est
difficile car le celui-ci
n’intégrait pas
, par définition,
les avenants au marché de maîtrise d’œuvre rendus
nécessaires par la reconfiguration du projet, ni la rémunération du mandataire au titre de la seconde
convention de mandat de 2009 concernant le bas de la place.
Jusqu’au début 2014, les émergences du
haut
de la Brèche sont demeurées inoccupées
, à l’exception du cinéma et d
e
l’office intercommunal de tourisme.
6. GESTION DU PERSONNEL
La gestion des ressources humaines n
’appelle
pas d’observations
majeures. Cependant, les constats relevés
font apparaître des possibilités
d’
amélioration en termes
d’organisation et
de décloisonnement des services et
de mutualisation de services avec la CAN.
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Commune de Niort
CRC d’Aquitaine, Poitou
-Charentes
▪
Délibération du 30 septembre 2014
7/47
LA RECAPITULATION DES RECOMMANDATIONS
Les juridictions financières examinent les suites réservées à leurs recommandations
et les évaluent en fonction du niveau de mise en oeuvre
Les cotations utilisées sont les suivantes :
- «
recommandations totalement mises en œuvre
» ;
- « recommandations
partiellement mise en œuvre" qui ont fait l'objet d'un commencement d'exécution ou d'un
engagement à les mettre en œuvre
» ;
- «
recommandations à suivre" qui, pour diverses raisons, n’ont pas fait l’objet d'une mise en œuvre totale ou
partielle et qui sont maintenues par la chambre » ;
- « recommandations devenues sans objet ».
Ce suivi intervient soit immédiatement au vu des réponses apportées entre la notification du rapport
d’observations provisoires et celles du rapport d’observations définitives, soi
t lors du contrôle suivant.
La présente récapitulation liste les recommandations de la chambre régionale des comptes d’Aquitaine,
Poitou-Charentes.
GESTION BUDGETAIRE ET COMPTABLE
Recommandations du contrôle actuel à mettre en œuvre
1.
enrichir le rapport
d’orientations budgétaires par des informations contenues dans le rapport de
gestion de la dette et, en annexe, par une synthèse chiffrée permettant de mieux appréhender les
opérations d’investissement dans une logique pluriannuelle
2.
améliorer l’organisatio
n de la programmation budgétaire annuelle
3.
revoir le mode de comptabilisation des travaux en régie de sorte que l’inventaire comptable
corresponde à la réalité de l’inventaire physique
4.
respecter plus strictement
les conditions d’octroi d’avances de trésorerie jusqu’à la fin de
l’exécution de la concession d’aménagement de la ZAC pôle sports
Recommandation d
u contrôle actuel partiellement mises en œuvre (engagement)
5.
Elaborer un règlement budgétaire et financier
6.
tenir, pour chaque activité assujettie à la
taxe à la valeur ajoutée et qui n’est pas retracée dans un
budget annexe dédié, une collection de bordereaux de titres de recettes et de mandats
7.
établir un inventaire des biens mis à disposition de la communauté d’agglomération ainsi que des
immobilisation
s concédées auprès des entreprises distributrices d’énergies et passer les
éventuelles écritures de régularisation
8.
mettre à jour les informations de l’état C.2. annexé au compte administratif, relatif aux
participations, en indiquant les montants de ces de
rnières, et mettre en cohérence l’état de l’actif
(Régularité)
9.
p
roduire à l’appui des comptes administratifs les comptes certifiés des délégataires de service
public, conformément à l’article L. 2313
-1-1 du C.G.C.T., et les comptes certifiés des organismes
bénéficiaires de concours supérieurs à 75 K€, ou à 23K€ et représentant plus de 50 % de leurs
produits, comme le prévoit l’article L. 2313
-1-1, 4° du C.G.C.T pour les exemplaires des
documents budgétaires transmis au préfet et au comptable (Régularité)
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Commune de Niort
CRC d’Aquitaine, Poitou
-Charentes
▪
Délibération du 30 septembre 2014
8/47
LA PROCEDURE
L’ouverture du contrôle a été notifiée à l’ordonnateur
et à son prédé
cesseur en fonctions jusqu’au 21
mars
2008 par lettres du 25 juillet 2013.
L’entretien préalable prévu par le code des juridictions financières a eu lieu le
6 janvier 2014 avec
l’ordonnateur et le
17 janvier 2014 avec son prédécesseur.
Lors de sa séance du 6 mars 2014, la chambre a arrêté les observations définitives qui figurent dans le
présent rapport qui a été adressé à M. Jérôme BALOGE, nouvel ordonnateur et à Mme Geneviève
GAILLARD,
maire jusqu’au 28
mars 2014. Des extraits du rapport ont également été adressés à M. Alain
BAUDIN, maire jusqu’au 21 mars 2008
, pour ce qui concerne
la gestion de la commune jusqu’à cette date
.
Un extrait des observations les concernant a été adressé au président de la communauté d'agglomération du
Niortais, aux présidents des sociétés d'économie mixte locales Deux-Sèvres aménagement et So.Space, au
studio Milou
d’architecte Milou
et à C.R.R. architectes associés.
L’ordonnate
ur a adressé une réponse enregistrée au greffe de la chambre le 30 juillet 2014. Aucune réponse
des deux précédents ordonnateurs n’est parvenue à la chambre.
En leur qualité de tiers mis en cause, les présidents des sociétés d'économie mixte locales So.Space et Deux-
Sèvres aménagement, le président de la communauté d'agglomération du Niortais, le studio Milou d’architecte
Milou et à C.R.R. architectes associés ont adressé des réponses enregistrées au greffe de la chambre
respectivement les 7 juillet 2014, 15 juillet 2014, 8 août 2014, 10 juillet 2014 et 21 juillet 2014.
Lors de sa séance du 30 septembre 2014, la chambre a arrêté les observations définitives qui figurent dans le
présent rapport.
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Commune de Niort
CRC d’Aquitaine, Poitou
-Charentes
▪
Délibération du 30 septembre 2014
9/47
LA COMMUNE DE NIORT
Avec 59 500 habitants fin 2013,
la commune de Niort est la ville centre de la communauté d’agglomération de
Niort devenue communauté d'agglomération du Niortais au 1
er
janvier 2014 par suite de sa fusion avec la
communauté de communes de plaine de Courance, avec extension à la commune de Germond Rouvre.
Le nouvel ensemble regroupe 119 000 habitants environ, contre 102 000 habitants auparavant. Au cours de
la
dernière décennie, contrairement aux autres communes de son aire urbaine, Niort n’a pas bénéficié au plan
démographique des atouts économiques liés à la présence historique de mutuelles d'assurance et à
l’émergence des secteurs de l'informatique, des matériels électriques et de la métallurgie. Pour endiguer son
dépeuplement, divers projets, initiés au début de la décennie 2000, ont été réalisés au cours de la mandature
2008-
2014. Malgré leurs implications sur l’ensemble d
u bassin niortais, ils ont été portés par la ville-centre.
Le projet le plus ambitieux de la période a été le réaménagement de la place de la Brèche qui a connu
d’impor
tantes inflexions après le changement de majorité municipale en mars 2008.
1.
RELATIONS AVEC LA COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION
1.1.
L
A VILLE ET LES POLITIQUES COMMUNAUTAIRES
En l’absence de définition
précise
du périmètre de l’intérêt communautaire des
confusions sont apparues
entre la ville et la CAN.
Ainsi,
dans le cadre de la mise en œuvre du plan climat énergie territorial imposé
e aux collectivités de plus de
50 000 habitants par la loi Grenelle II du 2 juillet 2010
1
, le conseil municipal a adopté, dans ses séances du
16
décembre 2011 et du 14 mai 2012, une stratégie de développement durable et un plan d’acti
ons
Agenda 21, élaborés par la
direction de projet Agenda 21. Toutefois, pour l’élaboration du plan climat énergie
territorial (P.C.E.T.), la ville a engagé une collaboration
avec la CAN qui avait répondu à l’obligation posée par
la loi du Grenelle II de l’environnement par une délibération du 24 janvier 2011
, notamment pour rechercher
des financements externes. A cet effet, le conseil municipal, lors de sa séance du 14 octobre 2013, a autorisé
la signature d’une convention de participation financière
de
5,3 K€ T.T.C de la ville à un marché passé par la
CAN au cours de 2013 consistant en une
« mission d’assistance à la détection et la mobilisation de fonds et
dispositifs européens relevant de la politique énergie climat de la CAN »
. Même si les deux organismes ont
adopté une méthodologie commune en la matière, l
’exposé des motifs de la délibération
précitée du
14 octobre 2013 fait clairement ressortir un chevauchement des compétences quant au financement de ce
domaine d’action
:
« Cette participation présente un intérêt pour la ville dans la mesure où elle favorise un
développement des actions menées en matière d’énergie climat au moyen d’une diversification de l’origine
des financements et permet de veiller à la cohérence des actions menées sur le territoire en mutualisant les
projets »
.
L’obligation, découlant de la loi du 2 juillet 2010, de produire un P.C.E.T. au niveau de
chacun des
deux organismes
n’
est
pas incompatible avec la mise en commun de l’ensemble de
s moyens affectés à la
mise
en œuvre d’
une stratégie de développement durable
à l’échelle de la communauté d'agglomération.
De même, en l’absence d’intérêt communautaire de la compétence d’alimentation en eau potable, la ville a
porté la création, par arrêté préfectoral du 21 novembre 2006, du syndicat des eaux du Vivier, qui a succédé à
un ancien syndicat d’adduction d’eau potable qui regroupait les communes de Magné,
Niort, Bessines et
Coulon, toutes membres de la CAN. Même si diverses conventions de prestations de services ont été passées
entre la commune et le syndicat, aucune véritable mutualisation n’a été instituée
.
1
Codifiée à l’article L.
. 229-
26 du
code de l’environnement.
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ations définitives
▪
Commune de Niort
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▪
Délibération du 30 septembre 2014
10/47
1.2.
L
A COMMUNICATION DES INFORMATIONS AU CONSEIL MUNICIPAL
Comme le prévoit l’article L.5211
-39 du code général des collectivités territoriales (C.G.C.T.), le conseil
municipal a communication du rapport annuel de la communauté d’agglomération de Niort
(CAN) avant le 30
septembre de chaque année.
Jusqu’au
31 décembre 2013, les 45 conseillers municipaux étaient tous
conseillers communautaires, ce qui, selon la collectivité, ne nécessitait pas une restitution par les délégués de
la commune au sein du conseil communautaire dans les conditions prévues à
l’arti
cle L. 5211-39. Par ailleurs,
le conseil municipal n’a pas communication d’informations relatives à diverses commissions de la CAN,
comme par exemple la
commission de suivi et d’évaluation de la gestion de la dette et
la « commission
intercommunale des ressources » instituées en 2011 et au sein desquelles la ville de Niort est représentée
uniquement par un adjoint. Si, selon la collectivité, tous les élus niortais ont eu connaissance des travaux de
ces commissions en leur qualité de conseillers communautaires, une présentation formelle au conseil
municipal aurait contribué à une meilleure lisibilité.
La présence au sein de l’assemblée délibérante de la
communauté d'agglomération du Niortais, issue des élections de mars 2014, de 38 conseillers directement
élus par les électeurs niortais, contre 45 conseillers municipaux, amènera nécessairement à instaurer des
procédures d’information et de restitution auprès de ces derniers conformément aux dispositions de l’article
L. 5211-39 du C.G.C.T.
1.3.
L
ES COMPETENCES
1.3.1.
Présentation générale
La CAN a pour compétences obligatoires le développement économique, l’aménagement de l’espace
communautaire, l’équilibre social de l’habitat et la politique de la ville. En application de l’article L. 5216
-5-III du
C.G.C.T., le consei
l de la CAN a déterminé, au fur et à mesure, les domaines d’intérêt communautaire
.
En matière d’équilibre social de l’habitat, le programme local de l’habitat (P.L.H.), qui avait fait l’objet d’une
déclaration d’intérêt communautaire en 2002 confirmée par
une délibération du conseil de la CAN du
13 décembre 2004,
n’
a été adopté
qu’
en octobre 2010.
Dans le domaine du développement économique, la zone d’aménagement concerté
« pôle sports », créée en
2005, a été portée par la ville. Ayant pris, après le changement de majorité de mars 2008, une orientation en
partie commerciale et non plus exclusivement axée sur le sport, elle aurait dû logiquement entrer dans le giron
de la CAN. Au cours d’une séance du conseil municipal du 9 mars 2009, l’ordonnateur faisait sa
voir que «
la
réflexion commence à se mener, à la fois à la ville de Niort, mais aussi à la communauté d’agglomération
».
Cinq ans après, la situation n’a pas évolué. De cette situation non clarifiée, il ne p
eut résulter que des
enchevêtrements, d’autant que la communauté d’agglomération, compétente dans le domaine des sports
aquatiques, envisage d’implanter sur une parcelle de la ZAC une piscine couverte composée de deux bassins
dont un de 50 mètres à l’horizon de 2018. Si cette construction s’inscrit logi
quement dans le champ de
compétente de la CAN dans le domaine des piscines, elle entraîne une complexité supplémentaire.
Classés comme compétence facultative, et non optionnelle, dans les statuts de la CAN, la création,
l’aménagement et la gestion de la voirie ont fait l’objet de déclarations d’intérêt communautaire
dans des cas
ponctuels
à l’exception des
portions dites structurantes et des voies des
zones d’activités d’intérêt
communautaire, la voirie est demeurée communale, ce qui représente à Niort 400 km de réseau, cette
situation entraîne des complications, comme en témoigne la mise en œuvre des chantiers de transports en
commun.
En tant qu’autorité organisatrice des transports sur son territoire, la CAN a la responsabilité des
travaux d’aménageme
nt y afférents. A cet effet, elle a confié la maîtrise d'ouvrage des travaux à la ville dans
le cadre de conventions de ma
ndat signées sur le fondement de l’alinéa
II de l’article 2 de la loi n°85
-704 du
12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage pub
lique et à ses rapports avec la maîtrise d'œuvre privée, qui
dispose :
« Lorsque la réalisation, la réutilisation ou la réhabilitation d'un ouvrage ou d'un ensemble
d'ouvrages relèvent simultanément de la compétence de plusieurs maîtres d'ouvrage, ces derniers peuvent
désigner, par convention, celui d'entre eux qui assurera la maîtrise d'ouvrage de l'opération »
. Même pour la
voirie située sur les zones d’activités économiques, pourtant d’intérêt communautaire, la ville assure, par
délégation, la maîtrise d
’ouvrage de certains chantiers, comme l’illustre notamment
la convention de maîtrise
d'ouvrage déléguée passée en 2010
pour l’ensemble des travaux d’aménagement de la rue des Ors
.
Rapport d’observ
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Commune de Niort
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Selon la collectivité, le II de
l’article 2 de la loi
du 12 juillet 1985 était applicable du fait de la présence conjointe
de deux maîtres d'ouvrage, la ville et la communauté d'agglomération. Mais, lorsque les conventions ont été
signées, la CAN ne pouvait pas être regardée comme maître d’ouvrage. En effet, le 1° du II de l’arti
cle
L. 5216-5 du C.G.C.T. prévoit que lorsque la communauté d'agglomération exerce la compétence de création
ou aménagement et entretien de voirie d’intérêt communautaire et que son territoire est couvert par un plan de
déplacement urbain, la circulation d
’un transport en commun en site propre entraîne l’intérêt communautaire
des voies publiques comportant cette circulation et des trottoirs adjacents. A la date de signature de chacune
des conventions précitées, le T.C.S.P. n’était pas en service et le principe de son implantation n’avait pas
encore était validé par le conseil communautaire. De plus, celui-
ci n’a jamais pris de délibération déclarant
d’intérêt communautaire les voies ou portions de voies concernées, à l’exception de la partie de la rue des Or
s
située sur une zone d’activité économique d’intérêt communautaire. Pour toutes ces raisons, les dispositions
du 1° du II de l’article L. 5216
-
5 du C.G.C.T. n’étaient pas applicables lors de la signature des conventions.
S'agissant du cas particulier des
travaux au niveau de la rue des Ors, qui est d’intérêt communautaire pour
une partie et communale pour l’autre, ils ne pouvaient s’inscrire dans le cadre du II de l’article 2 de la loi MOP
du 12 juillet 1985 car il n’y avait pas concomitance de maîtrises d
'ouvrage
.
Considérant à tort que les
dispositions de l’article 2
-II de la loi MOP du 12 juillet 1985 étaient applicables, la ville de Niort a également
assuré
la maîtrise d'œuvre
des chantiers, ce qui
, en l’occurrence, était
contraire aux dispositions de
l’article 4
de cette la loi.
Par ailleurs
, la ville assure, dans le cadre de conventions de mise à disposition, l’entretien courant des voiries
et des espaces verts des équipements à caractère communautaire pour un coût annuel de 33,9 K€ ainsi que
des voi
ries, réseaux et espaces verts des zones d'activités économiques, pour un coût annuel de 190 K€.
Datant de 2003, ces conventions ont été passées pour pallier l’absence de moyens dans ces domaines au
sein de la CAN. Depuis une délibération du 16 février 200
9, le champ d’intervention de la ville a été étendu
aux investissements pour un coût estimé à 259 K€ T.T.C. par an
, hors les grosses réparations. Par une
délibération du 4 février 2013, une nouvelle convention du même type a été signée pour une durée maximale
de 4 ans, en retenant un coût de 360 K€. Ainsi, pour ces dépenses d’équipement, la ville fait
-elle office de
maître d’ouvrage délégué sans qu’une convention de mandat ait été passée après une mise en concurrence
préalable par la CAN.
1.3.2.
L
’opération de ren
ouvellement urbain,
Une opération de renouvellement urbain a été engagée dans les quartiers sensibles du Clou-Bouchet, de la
Tour Chabot et de la Gavacherie, par une convention du 10 mai 2007 signée avec plusieurs partenaires,
notamment l’agence nationale
de rénovation urbaine (ANRU), la région Poitou-Charentes, la communauté
d’agglomération de Niort et la caisse des dépôts et consignations. Elle succède à une opération analogue,
lancée en janvier 2001 sur la même zone. D’une durée de
5 ans, et dénommée
« projet de rénovation urbaine
et sociale »
(PRUS), elle vise à désenclaver un quartier de 6 900 habitants, marqué par une précarisation
sociale. Le PRUS avait pour objectif de rapprocher le Clou-Bouchet du centre en
confortant l’ensemble des
déplacements par une requalification du réseau viaire et le développement de modes de déplacements doux
(piétons, vélos).
Peu de temps après la signature de la convention
avec l’ANRU
, la CAN signait un contrat urbain de cohésion
sociale (CUCS) avec l’agence de cohésion sociale et pour l’égalité des chances. Tandis que le PRUS porte en
priorité sur les logements et l’urbanisme, le CUCS s’adresse davantage aux habitants à travers des th
èmes
tels que la parentalité, l’insertion sociale, la santé. Mais, comme l’indique le cahier des clauses administratives
particulières d’un marché d’évaluation du PRUS, passé en 2009 et rédigé par les services municipaux,
« la
rénovation urbaine et sociale du quartier du Clou Bouchet et de la Tour Chabot/Gavacherie est la clé de voûte
de la politique de cohésion sociale opérée à l’échelle de la ville et de l’agglomération ».
Malgré une c
oordination, imposée par l’ANRU
et saluée par le rapport d’évaluation,
entre porteurs de projet,
cette dichotomie engendre une complexité voire des incohérences car il a fallu prévoir des instances
opérationnelles communes, avec une affectation des missions qui n’est pas toujours compréhensible.
Signée
par la ville-centre conformément à la convention de 2007,
l’exécution de la 2
ème
G.U.P. (gestion urbaine de
proximité) est assurée par la direction du PRUS au titre du suivi de la dotation de solidarité urbaine, en lien
avec la CAN, le bailleur et le centre communal d’action soc
iale de Niort. Alors que le volet insertion est
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compris dans le CUCS, le chargé de mission d’insertion est un agent de la ville. Enfin, le pôle social est
co-
animé par la ville et la CAN.
Le label de zone urbaine sensible pour l’ensemble des quartiers a pe
rmis
d’obtenir des financements de l’ANRU. Financé en majeure partie par l'État, le budget de l’
opération de
rénovation urbaine (ORU)
s’élevait au départ à 98 M €, dont 60
% pour améliorer l'habitat. Suite aux avenants
successifs, il s
’é
tablit à 108 M
€
. La ville contribue à hauteur de 20,258 M
€
.
Le PRUS a été engagé au niveau de la ville
, bien avant l’élaboration du programme local de l’habitat (P.L.H.)
intercommunal et du plan de déplacement urbain. Comme le projet de transport en commun en site propre
(T.C.S.P.), porté par la CAN, ne faisait pas partie du périmètre de la convention signée en 2007, la ville a été
amenée à l’anticiper
dans la mesure où il devait favoriser la mobilité des habitants du quartier. Ainsi, le
déroulement de l’ORU s’est
-il trouvé
tributaire de l’avancement de projets d’intérêt communautaire. A l’inverse,
l’élaboration du P.L.H. intercommunal n’a pu s’appuyer sur les résultats de l’évaluation du PRUS, celle
-ci étant
alors inexistante. Pour la collectivité, la mesure des impacts et effets du projet étaient alors difficilement
quantifiables car plusieurs opérations n’avaient pas débuté.
Une meilleure coordination dans le temps entre
les actions menées par la CAN et la ville de Niort aurait contribué à une plus grande efficacité d’ensem
ble.
L’imbrication entre le PRUS et le CUCS rend peu compréhensible la dissociation institutionnelle de portage de
chacun des deux dossiers. La loi n°2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et de cohésion
sociale obligera à coordonner les politiques publiques et à rationaliser les interventions de la CAN et de la
ville-centre.
En conclusion, il apparaît que l
e périmètre de l’intérêt communautaire est resté circonscrit par rapport à
l’étendu
e du champ de compétences dévolues à la CAN par la loi. Même dans le domaine de la pratique et de
l’
apprentissage des
arts plastiques, compétence optionnelle déclarée d’intérêt communautaire depuis 2005,
les équipements ont été conservés jusqu’en 2013 par l
a
ville afin qu’elle finance des dépenses
d’investissement.
Comme le soulignait le précédent
rapport d’observations
de la chambre, cette situation est
liée au refus des communes périphériques de prendre en charge des dépenses d’équipement.
Malgré les com
pétences déclarées d’intérêt communautaire, les actions de la ville et de la CAN sont
enchevêtrées. Le pacte communautaire adopté en 2010, se fixe des objectifs ambitieux et enregistre des
avancées limitées. Ainsi,
en l’absence de déclaration d’intérêt communautaire par l’organe délibérant de la
CAN
,
la ZAC du
« Pôle sports »
est demeurée dans le champ de compétence de la commune.
La réalisation du PRUS nécessite une collaboration étroite avec la CAN, dans les domaines où elle est
compétente :
plan de déplacement urbain, programme local de l’habitat et contrat urbain de cohésion sociale.
Mais, les interventions conjointes de la CAN et de la ville, porteuses respectivement du contrat urbain de
cohésion sociale (CUCS) et du plan de rénovation urbaine et sociale (PRUS) ont entraîné des doublons. De
plus, l’appréciation des résultats
du
plan local d’urbanisme adopté le 21 septembre 2007, est rendue difficile
par l’absence de restitution des évolutions du schéma de cohérence et d’organisation territo
riale auprès des
élus niortais. Une clarification
des rôles de chacun dans le domaine de l’urbanisme se révèle d’autant plus
utile que la loi
pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, adoptée par le Parlement le 20 février
2014,
a transféré à l’étab
lissement public de coopération intercommunale les compétences des communes en
matière de
plan local d’urbanisme.
Pour plusieurs investissements, la ville a de fait été le maître d'ouvrage délégué de la CAN dans des
conditions qui ne sont pas conformes à la loi du 12 juillet 1985. Pour le transport commun en site propre
(T.C.S.P.),
les conventions de mandat présentent une fragilité juridique certaine. Dans d’autres cas (ZAC
du
« Pôle sports »
, aménagement de voirie d’intérêt communautaire), la ville a été
maître d’ouvrage délégué de
fait.
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2.
GESTION BUDGETAIRE ET COMPTABLE
2.1.
L
ES PROCEDURES BUDGETAIRES
2.1.1.
Règlement et calendrier budgétaires
Malgré les
déclarations d’intention
de
l’ordonnateur
lors du précédent contrôle de la chambre (rapport de
2010), la ville
n’a toujours pas adopté de règlement financier.
Bien que celui-ci ne soit pas obligatoire pour les
communes
, il pourrait lui être d’un précieux recours, eu égard aux constats ci
-après relevés en matière de
gestion budgétaire et comptable.
De l’instruction
initiale, il ressort
que la procédure d’élaboration du budget
reposait sur divers documents (lettre de cadrage budgétaire, note de propositions budgétaires, rétro-planning
et diverses fiches d’action ou notes de présentation), qui n’avaient pas été réunis au sein d’un règlement
budgétaire et financier. Fin 2013, un tel document existait seulement à l’état d’ébauche
et restait à développer
pour l’adapter aux différents services.
De 2009 à 2012, le rapport d’orientations budgétaires (ROB) de la ville de Nior
t a été présenté selon la même
trame : rappel des obligations légales en matière de
débat d’orientation budgétaire (
DOB), présentation du
contexte économique national et international ainsi que du contexte réglementaire, grandes orientations
politiques de la ville et, enfin, choix budgétaires. Il convient de rappeler que la loi ne prévoit aucune forme
particulière pour ce document. La présentation du contexte économique permet d’appréhender
l’environnement financier général, c'est
-à-dire
« les éléments exogènes qui conditionnent la capacité
financière de la collectivité »
et qui vont conditionner ses axes politiques et ses choix financiers abordés dans
les deux dernières rubriques.
Jointe à l’appui de la convocation des élus, conformément à l’article L.
2121-12 du C.G.C.T., une
« note
explicative de synthèse »
contient des annexes détaillant l’environnement économique et réglementaire, mais
avec un nombre très limité de chiffres concernant directement la ville. Lorsqu’il est fait état d’une modification
de dotation ou de son calcul, aucune donnée explicitant les conséquences directes sur les finances de la
collectivité n’est fournie
mais seulement quelques données de portée nationale. Des évolutions en
pourcentage sont certes mentionnées mais sans référence aux montants locaux qui
s’y rapportent
. Rappelant
que les ROB sont présentés à une commission thématique dédiée aux ressources avant leur communication
au conseil municipal, la collectivité explique ces insuffisances par le fait que les DOB ont lieu en tout début
d’année, plusieurs mois avant les notifications des dotations d’Etat.
Toutefois, il ressort de la jurisprudence administrative que sont insuffisamment détaillées les notes
explicatives de synthèse dépourvues
«
d’éléments d’analyse prospective, d’informations sur les principaux
investissements projetés, sur le niveau d’endettement, sur son évolution et sur l’évolution des taux de la
fiscalité locale ».
Ce type d’insuffisance a pu amener le juge administratif à constater
que les membres de
l’organ
e délibérant ne disposaient pas
de l’information prévue par l
a législation
2
.
Si la présentation des évolutions des dépenses de fonctionnement et
de l’autofinancement
est précise, ce
n’est pas le cas des informations relatives aux dépenses d'investissement.
La répartition du volume de
l’emprunt n’est pas d
étaillée. L
es grands projets d’investisseme
nt sont évoqués de manière générale, sans les
nommer, pour signaler leur poursuite, leur maintien ou leur lancement. Une seule fois, en 2011, est indiquée
une enveloppe de 5,7
M€ pour financer l’achèvement du parking de la
place de la Brèche. La préparation du
DOB mérite d’être appréhendée au
-
delà du strict cadre de l’
obligation réglementaire pour en faire un
instrument de gestion financière à caractère pluriannuel. A cet égard, les annexes produites gagneraient à
contenir des chiffres plus précis sur la commune
, et à être accompagnées d’un exposé sur l
es
investissements ainsi que sur les marges fiscales. Les orientations de la politique municipale mériteraient
d’êtr
e précisées dans leurs grandes lignes, par quelques actions chiffrées, pour mieux répondre à
l’article
L. 2312-1 du C.G.C.T., selon lequel le DOB doit aussi porter
« sur les engagements pluriannuels envisagés »
.
2
C.A.A. Douai
–
14 juin 2005
–
commune de Breteuil-sur-Noye
; TA Nice
–
10 novembre 2006
–
M. Antoine Di Lorio c/ Commune de
la Valette du Var
; TA Nice
–
19 janvier 2007
–
M. Bruno Lang C/ commune de Mouans-Sartroux.
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Le
rapport sur l’état de la dette
, qui a été produit chaque année
à l’exception de 2012, pourrait être exploité
pour l’établissement des annexes du ROB, notamment en ce qui concerne divers
éléments synthétiques. Une
synthèse chiffrée enrichirait utilement les annexes du ROB. Si, comme le souligne
l’ordonnateur, le rapport
annuel sur la gestion de la dette n’était pas obligatoire avant l’entrée en vigueur de l’article 93 de la loi n°2014
-
58 du 27 janvier 2014, modifiant la rédaction de l’article L. 2312
-1 du C.G.C.T., en termes de gestion,
l’exploi
tation de ce document pouvait se révéler très utile. A cet égard, le juge administratif a considéré que
l’envoi du projet de budget primitif pouvait tenir lieu de note explicative de synthèse
3
.
2.1.2.
Organisation de la direction des finances et des marchés
Faisant partie de la direction générale adjointe du
« pôle ressources »
, la direction des finances et des
marchés compte 21 personnes réparties entre trois services animés chacun par un agent de catégorie A : un
service budget / ressources financières, un serv
ice de l’exécution budgétaire, et un service des marchés,
chargé de
la passation des marchés publics de plus de 90 K€ ainsi que des marchés inférieurs à ce seuil
relevant de directions qui n’ont pas l’habitude d’en passer. La direction des finances
a connu la vacance de
l’emploi de son directeur pendant
quelques mois et le directeur général adjoint en personne en a assuré
l’intérim. Outre le fait qu’elle
a été affectée par une déperdition d’informations liée à la vacance de plusieurs
postes de cadres ou de cadres intermédiaires, le périmètre de compétence de cette direction reste à clarifier,
notamment quant à la passation de l’ensemble des marchés publics
.
Même si elles sont dotées d’un correspondant budgétaire
,
et même si, selon l’ordonnateur, elles peuven
t en
obtenir communication à tout moment,
les directions opérationnelles ne sont pas en possession de la globalité
des informations budgétaires d’une opération d’équipement
.
Les tableaux synoptiques des lots constituant la
convention de maîtrise d'ouvrage déléguée du réaménagement de la place de la Brèche de 2009 ont été
fournis par la direction des finances et des marchés alors qu
’ils mentionnaient notamment des
avenants, ne
relevant pas
du périmètre de compétence du service des marchés. A l’inverse, la direction de l’urbanisme
assure la passation de certains marchés de travaux ou d’aménagement dont elle a suivi les études
correspondantes en amont. De fait, des pans entiers de la commande publique échappent à la direction des
finances et des marchés en ce qui concerne leur passation. Ce fut le cas des équipements construits sur la
ZAC
« Pôle sports »
.
Fin 2012, un audit des services a été engagé en vue d’un projet de direction
, ce qui a
conduit la direction des finances à réfléchir à l’instauration
éventuelle
d’un réseau avec les cellules comptables
des directions opérationnelles.
2.1.3.
Comptes certifiés des délégataires et des associations subventionnées
Au 31 octobre 2012, la ville était en relation avec 4 délégataires de service public : la So.Space (SOPAC
jusqu’en 2011) pour la gestion des parcs de stationnement et de
la salle de
«
l’Acclameur
»
, la SEML vidéo
communication niortaise (en cours de dissolution), la SEML des Halles et IDEX pour la chaufferie des bois des
Brizeaux. Contrairement aux obligations découlant des dispositions combinées des articles R. 1411-8 et
L. 2313-1-1 du C.G.C.T., les comptes de ces délégataires de service public ne figurent pas en annexe des
comptes administratifs.
L’ordonnateur s’est engagé à y veiller à l’avenir.
Conformément aux dispositions de l’article L. 2313
-1 2° du C.G.C.T, les comptes administratifs de la période
examinée sont accompagnés de la
« liste des concours attribués par la commune sous forme de prestations
en nature ou de subventions »
. Les subventions par fonction figurent dans les comptes administratifs mais, en
revanche, ne sont pas joints
à l’appui du compte administratif destiné au comptable, les compte
s certifiés des
organismes bénéficiaires de concours supérieurs à 75
K€, ou à 23K€ et représentant plus de 50 % de leurs
produits, comme le prévoit l’article L. 2313
-1-1, 4° du C.G.C.T pour les exemplaires des documents
budgétaires transmis au préfet et au comptable. Cette omission empêche ces derniers
de s’assurer que les
fonds alloués représentent plus de 50 % des produits des associations bénéficiaires.
L’ordonnateur a indiqué
qu’il y avait veillé dans le compte administratif 2013.
3
CE - 12 juillet 1995,
Commune de Fontenay-le-Fleury.
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2.1.4.
Bordereaux de titres de recettes et de mandats pour les opérations assujetties à la T.V.A.
Selon l’état C.3.4 annexé au compte administratif, le budget principal retrace diverses activités assujetties à la
taxe à la valeur ajoutée, telles que le restaurant inter administratif et des locations de locaux commerciaux.
Pour ces écritures, il convient de tenir une collection de bordereaux de titres de recettes et de mandats de
dépenses distincte de celle des opérations non assujetties à la T.V.A. Pour les acquisitions et cessions de
terrains de la zone d’aménagement concerté
« Pôle sports »
, l’ordonnateur ayant choisi de ne pas les retracer
dans un budget annexe spécifique, les titres de recettes et mandats correspondants auraient normalement
dû
être regroupés dans une collection distincte au sein du budget principal. L
’ordonnateur
a fait connaître son
intention de
s’acquitte
r de cette obligation prévue p
ar l’instruction M 14
.
La chambre invite la commune à :
- adopter un règlement budgétaire et financier ;
- enrichir le rapport
d’orientations budgétaires par des informations contenues dans le rapport de gestion de la
dette et, en annexe, par une synthèse chiffrée permettant de mieux appréhender les opérations
d’investissement dans une logique pluriannuelle
;
-
produire à l’appui
des comptes administratifs les comptes certifiés des délégataires de service public,
conformément à l’article L. 2313
-1-1 du C.G.C.T., ainsi que les comptes certifiés des organismes bénéficiaires
de concours supérieurs à 75
K€, ou à 23
K€ et représentant p
lus de 50 % de leurs produits, comme le prévoit
l’article L. 2313
-1-1, 4° du C.G.C.T pour les exemplaires des documents budgétaires transmis au préfet et au
comptable ;
-
tenir, pour chaque activité assujettie à la taxe à la valeur ajoutée et qui n’est pas
retracée dans un budget
annexe dédié, une collection de bordereaux de titres de recettes et de mandats.
2.2.
L
ES TAUX DE REALISATION
Au cours de la période 2007-
2012, les crédits ouverts pour les dépenses d’équipement s’élèvent en moyenne
à 59,1 M€ environ avec des pointes à 63,1 M€ en 2009 et 61 M€ en 2010, liées à l’avancement de chantiers
importants comme celui des équipements publics de la zone d’aménagement concerté
« pôle sports »
. Depuis
2010, les opérations individualisées représentent environ 75 % de ces crédits, contre 60 % environ en 2007-
2008 et les deux tiers en 2009.
Les exercices 2009 et 2010 marquent un pallier avec la création de plusieurs opérations de l’ordre de
quelques centaines de milliers d’euros chacune. En 2010,
par suite de la suspension de chantiers importants
dans l’attente d’une redéfinition ou d’adaptations
, liée au changement de majorité en mars 2008, le taux de
réalisation se situe au plus bas de la période, à 42,1 %, contre un taux moyen de 53,3 % pour une dépense
moyenne annuelle de
31,4 M€. Les crédits annulés en
fin d’exercice atteignent des niveaux élevés en 2009
(6
M€)
et 2010 (
9,6 M€
).
Indépendamment du niveau des dépenses d’investissement constaté au cours de la
période examinée, ces deux tendances contraires, importantes
ouvertures de crédits en début d’exercice et
annulations en fin d’exécution budgétaire, sont la traduction des difficultés rencontrées dans le changement de
cap donné aux projets les plus importants. En 2011, année de construction du parking souterrain de la place
de la Brèche, mis en service le 26 novembre, et des aménagements de ses abords, le taux de réalisation
global des dépenses d’équipement
a atteint 63 %, soit le plus haut niveau de la période.
En dépit de la mise à jour de plans pluriannuels d’inv
estissement année par année, le niveau des taux de
réalisation est demeuré faible,
ce qui doit s’apprécier, selon l’ordonnateur à l’aune d’investissements
conséquents réalisés sur plusieurs exercices. Pour la chambre, cela témoigne
d’une programmation
perfectible. Les opérations sont bien dotées au budget, mais les dépenses sont réalisées au fur et à mesure
en fonction des crédits disponibles et, e
n fin d’exercice, les crédits des opérations qui n’ont pu être réalisées
sont mécaniquement annulés. Même si,
comme le souligne l’ordonnateur, les collectivités territoriales ne sont
soumises à aucune obligation réglementaire en la matière,
l’absence de présentation du plan pluriannuel
d’investissement (P.P.I.) au conseil municipal
soulève une difficulté de gestion en ce que celui-ci ne dispose
pas d’une image complète de l’évolution des opérations d’équipement sur plusieurs années. Or, la chambre
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Commune de Niort
CRC d’Aquitaine, Poitou
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avait déjà dans son précédent rapport constaté la différence entre les prévisions budgétaires, et les
réalisations figurant au compte administratif,
quant aux dépenses d’équipement individualisées ou non en
opérations
La chambre recommande donc à la commune
d’améliorer l’organisation de la programmation budgétaire
annuelle.
2.3.
L’
IMAGE DU PATRIMOINE
2.3.1.
E
tat de l’actif
tenue de l’inventaire
Contrairement aux prescriptions de l’
instruction comptable M 14, tome 2 - titre 4 - chapitre 2, point 7.3.2.3. qui
prévoient que
l’état de l’actif, joint oblig
atoirement au compte de gestion
et visé par l’ordonnateur, est établi
tous les deux ans, pour les exercices budgétaires pairs, à partir du fichier des immobilisations, les pièces
générales des comptes de l’exercice 2010 ne comportaient pas d’état de l’actif, tant pour le budget principal
que pour les budgets annexe. De fait, il était impossible de vérifier la concordance entre les comptes de bilan
et les totaux de l’état de l’actif.
Par ailleurs, certains travaux individualisables
d’une année donnée
ont
un numéro unique d’inventaire
tandis
que des biens de montants plus modestes (imprimantes, câbles informatiques, logiciels) fo
nt l’objet chacun
d’une numérotation.
Cette méthode ne correspond
pas aux prescriptions de l’inst
ruction M 14, titre 4,
chapitre 3, paragraphe 2.2.
Ainsi, pour un ensemble de travaux, il importe d’affecter
un numéro aux différents
équipements installés.
L’arrêté ministériel du 26 octobre 2001 relatif à l’imputation des dépenses du secteur public local a fixé la liste
des biens meubles constituant des immobilisations par nature quelle que soit leur valeur unitaire. A compter
du 1
er
janvier 2002, les biens meubles qui n’y figurent pas sont comptabilisés en fonctionnement lorsque leur
montant unitaire est inférieur à 500 €. La liste peut être complétée par délibération cadre annuelle du conseil
municipal, et par délibération expresse. Aux termes de la circulaire INT B0200059C du 26 février 2002 «
sont
visés les biens ne figurant pas dans la nomenclature et ne pouvant pas être assimilés par analogie à un bien y
figurant. Bien entendu, il doit s’agir de biens ne
figurant pas explicitement parmi les comptes de charges ou de
stocks et revêtant un caractère de durabilité
». Or, plusieurs biens d’une valeur d’acquisition de moins de
500
€ et inscrits à l’inventaire postérieurement au 1
er
janvier 2002 ont été comptabil
isés à l’actif.
S'agissant plus particulièrement des travaux en régie, un numéro d’inventaire est attribué à une masse de
travaux par millésime, sous une dénomination générale, du type
« réseaux de voirie », « installation de
voirie », « autres immobilisations corporelles »
, ce qui ne correspond pas aux prescriptions de l
’instruction
M 14, titre 4, chapitre 3, paragraphe 2.2 et a
lors que les achats de fournitures et la main d’œuvre sont
directement affectés aux biens qui font l’objet de travaux
. Outre que cette pratique empêche de donner une
image précise du patrimoine, elle peut entraîner, à terme, des difficultés en cas de cession ou de mise à
disposition des biens sur lesquels des travaux ont été réalisés en régie. La difficulté matérielle liée à
l’attribution d’un numéro d’inventaire individualisé pour les travaux en régie, avancée par l’ordonnateur,
pourrait être surmontée par la mise en place d’une comptabilité analytique
. Selon les écritures comptables du
budget principal, les travaux en régie ont représenté environ
1,3 M€ en 2010, 1,4 M€ en 2011 et 0,9 M€ en
2012.
2.3.2.
Biens mis en affectation ou à disposition
Le chapitre 24 relatif aux biens concédés, mis en affermage ou mis à disposition retrace notamment les biens
mis à disposition de la communauté d'ag
glomération, au sein d’un compte spécifique 2423 dont le solde est
passé de 40,4 M€ au 31 décembre 2006 à 85,9 M€ au 31 décembre 2007et à
103,1 M€ fin 2008.
Après une
baisse à 101,8 M€ au 31 décembre 2009 liée au
« dé-transfert » du centre du Guesclin, il
s’élevait
à fin 2010 à
102 M€ environ, niveau quasiment stable depuis. A quelques exceptions près comme pour le réseau d’eaux
pluviales pour lequel a été établi un procès-verbal de transfert, aucun inventaire contradictoire des
immobilisations mises à disp
osition de la CAN et de leur valeur nette comptable n’a été contradictoirement
dressé.
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17/47
En outre, aucun état des biens mis en affectation ne figure au compte d’immobilisations concédées. Le
chapitre 24 ne comprend aucune ligne relative aux immobilisations mises en affermage au profit de Gaz
réseau distribution de France (G.R.D.F) et électricité réseau distribution de France (E.R.D.F) dans le cadre
des conventions de distribution publique d’énergies signées avec chacune de ces deux entreprises
.
Ainsi, au 31 décembre 2012, le compte
« 21534
–
réseaux d’électrification
»
est débiteur de 3,4 M€ environ.
Cette somme aurait dû être inscrite, par le biais d’une opération d’ordre non budgétaire, au chapitre 24.
La
précision apportée par l’ordonnateur selon laquelle
les réseaux de distribution d’électricité desservant les
territoires des anciennes communes ayant fusionné avec Niort de 1964 à 1975 ont été confiés au syndicat
intercommunal d’énergie des Deux
-Sèvres ne suffit pas à
expliquer l’absence d’écritures au cha
pitre 24 car
leur mise à disposition, et non leur cession, auprès de celui-ci aurait dû se traduire par ce biais dans la
comptabilité de la ville. N’étant pas en mesure d’indiquer si les 3,4 M€ du compte 21534
ainsi que tout ou
partie du solde du compte
« 21538
–
autres réseaux »
, à savoir 9,1 M€,
comprennent ou non ces réseaux, les
services municipaux expliquent que
ces comptes peuvent retracer des réseaux d’éclairages publics
. En
réalité, seule la valeur des éclairages proprement dits peut figurer, en tan
t qu’élément
s du patrimoine, au
chapitre 21
d’immobilisations corporelles
tandis que les réseaux correspondants sont à comptabiliser au
chapitre 24 du fait de leur mise à disposition auprès du
distributeur d’électricité.
Pour la partie des autres réseaux correspondant au réseau de gaz, il y a
lieu de l’inscrire au chapitre
24, tout
comme La partie des infrastructures de haut débit qui a été transférée à la CAN par délibération du 30 août
2005. A cet égard, la chambre note que l
e dernier rapport d’observations définitives relatif au syndicat
intercommunal d’énergie des Deux
-Sèvres (2012) indiquait que la ville de Niort avait délégué la compétence
« télécommunications »
à cet organisme.
Or, l’examen de l’état de l’actif ne permet
pas
d’identifier
le
compte
où ont été inventoriés les réseaux câblés.
Enfin, divers biens,
notamment les halles de Niort d’une valeur historique de 181,7 K€,
qui sont mis en
affermage dans le cadre de conventions de délégation de service public, figurent toujours au chapitre 21 et
non au chapitre 24. La collectivité fait connaître à la chambre son intention de traiter ces différents éléments
dans le cadre du travail qu’elle va engager sur la mise en conformité de l’état de l’actif.
2.3.3.
Imputation des dépenses de fonctionnement
Depuis 2008, les mouvements au compte
« 2031
–
frais d’études »
ont augmenté en raison du lancement de
plusieurs chantiers d’envergure.
En 2008 et 2009, une proportion non négligeable des écritures au débit de ce
compte ne correspondaient pas à des dépenses pouvant être considérées comme des dépenses
d’investissement. En 2008, sur 1 566,2 K€ d’écritures débitrices au compte
« 2031
–
frais d’études »
, il a été
recensé des honoraires représentant globalement 132,5 K€ qui ne se rattachaient ni à une assistance à
maîtrise d'ouvrage en vue de la réalisation de travaux, ni à la confection de documents d’urbanisme au sens
du code de l’urbanisme. Or, seules ces cat
égories de dépenses peuvent réglementairement figurer à ce
compte. En 2009, sur un total de 1 673,4 K€, les écritures débitrices ne pouvant être regardées comme des
dépenses d’investissement s’élevaient globalement à 59,1 K€.
S'agissant d’études non direct
ement rattachables à des marchés de travaux, les sommes auraient dû être
mandatées en section de fonctionnement au compte
« 617
–
frais d’études »
ou bien au compte
« 6226
–
honoraires »
.
L’ordonnateur précise que, pour les exercices postérieurs à 2009, le
s études de cette nature ont
été imputées en section de fonctionnement. Cependant, pour 2013, il a été relevé, sur une somme globale de
1 987,6 K€ au compte 2031, des mandats passés à tort pour
122,3
K€ au total, dont le détail fourni en annexe
aux observa
tions provisoires n’a pas été contesté.
En conclusion, l
’étude de l’inventaire des immobili
sations fait apparaître
une absence d’écriture de mise à
disposition des réseaux d’électrification
, de gaz et de haut débit. Pour les équipements comptabilisés au
b
udget principal et qui sont mis en affermage, le mouvement d’écriture vers le chapitre 24 correspondant n’a
pas été opéré. La collectivité est donc appelée à réexaminer
l’ensemble des données contribuant à la
production de l’état de l’actif
et à transmettre régulièrement au trésorier les informations nécessaires à la mise
à jour, par celui-
ci, de l’état de l’actif dans les conditions prévues par la réglementation comptable.
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▪
Commune de Niort
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Délibération du 30 septembre 2014
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La chambre recommande par suite à la commune :
-
d’
établir un inventaire des biens mis à disposition auprès de la
communauté d’agglomération
ainsi que des
immobilisations concédées auprès des entreprise
s distributrices d’énergies et
de passer les éventuelles
écritures de régularisation ;
- de revoir le
mode de comptabilisation des travaux en régie de sorte que l’inventaire comptable corresponde
à la réalité de l’inventaire physique.
2.4.
L
ES PRETS
Le solde du compte
« 274
–
prêts »
a varié de 1 M€
à la clôture de 2006
à
6,5 M€
à celle de
2012. Ce solde
corres
pond majoritairement à des avances de trésorerie consenties à la société d’économie mixte locale
Deux-Sèvres aménagement au titre de la réalisation de la
zone d’aménagement concertée
« Pôle sports »
,
dans les conditions prévues à l’article L. 1526
-2, 4° du
C.G.C.T., et précisées à l’article 16.7 d’une convention
publique d’aménagement signée le 20 juillet 2005
.
Le montant des avances de trésorerie a été déterminé en fonction des acquisitions foncières en vue de
donner au concessionnaire une trésorerie suffisante. Après accord du conseil municipal du 3 mars 2006, une
1ère convention d’avance de trésorerie était signée pour 0,9 M€, afin de couvrir les frais générés par les
premières acquisitions foncières et la rédaction du dossier de réalisation de la ZAC. Des acquisitions foncières
et des retards dans la réalisation du parvis de la halle des sports nécessitaient l’octroi d’avances
supplémentaires, une avance n°2 du 2 février 2007 de 4,85 M€ et une avance n°3 de juillet 2009 de 1,4 M€.
En avril 2008, l’avance n°2 était prorogée d’une année, le concessionnaire étant dans l’impossibilité de la
rembourser en raison de retards dans les cessions de certains terrains à la ville.
En vertu d’une délibération du 7 décembre 2009, une avance de trésorerie n°4 de 3,5 M€ é
tait accordée pour
un an, en anticipation de cessions de terrains, que la ville devait racheter à partir de 2010, notamment pour
l’aménagement d’un stade et d’un pôle d’échanges de transports en commun. L’abandon du projet de stade
entraînait la suspension des acquisitions, ce qui amenait la municipalité à reconduire, le 28 mars 2011,
l’avance de trésorerie n°4 pour une année. Celle
-
ci était prorogée jusqu’en décembre 2012, puis décembre
2013, par deux délibérations successives, du 2 avril 2012 et du 18 mars 2013 sans véritable motivation. Entre-
temps, une délibération du 5 juillet 2010 validait le versement d’une avance n°5 de 3 M€ remboursée à son
terme en juillet 2011 en vue de l’acquisition d’autres terrains. Au cours d’une séance du 28
mars 2011, était
décidé l’octroi d’une avance n°6 de 1,2 M€, pour un an pour couvrir le paiement du solde dû par l’aménageur
à la commune dans le cadre d’un acte d’acquisition des terrains d’assiette du parvis de l’Acclameur. L’avance
était remboursée en avril 2012.
Enfin, par délibération du 25 juin 2012, une avance n°7
de 2 M€ a été
consentie pour 5 mois, en raison des
difficultés rencontrées par l’aménageur dans l’obtention de prêts ou de découverts bancaires. L’année
suivante, pour faciliter la poursuite de la ZAC et soutenir la trésorerie de l’opération, une nouvelle avance était
consentie à hauteur de 1,4 M€ pour un an, conformément à une délibération du 3 juin 2013. En l’occurrence,
ce versement palliait la réduction du découvert consenti par la caisse des dépôts et consignations à Deux-
Sèvres aménagement.
En conclusion, hormis les avances n°1 et 5 remboursées à leur terme, les autres avances ont dû être
renouvelées, soit en raison de problèmes fonciers, soit du fait
d’un délai de réflexion que s’est accordé
la
municipalité quant à la destination des terrains devant accueillir un stade, lié aux évolutions des résultats
sportifs du club de football local (avance n°4). Ces avances et reports de remboursements ont eu pour effet de
faire prendre en charge durablement par les finances municipales un besoin de financement au niveau de
l’aménageur. De fait,
au travers de
l’équivalent d’un emprunt pour l’établissement, la ville s’est substituée à un
établissement de crédit, sans facturer de frais financier. Or, excepté les répercussions du changement de
nature du projet en 2008-
2009, l’aménageur n’a pas rencontré d’aléa su
ffisamment exceptionnel pour que la
commune consente des avances de trésorerie de façon systématique.
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Commune de Niort
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-Charentes
▪
Délibération du 30 septembre 2014
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La chambre recommande donc à la collectivité de respecter plus strictement l
es conditions d’octroi d’avances
de trésorerie jusqu’à la fin de l’exécution de la concession d’aménagement de
la ZAC du « Pôle sports ».
2.5.
L’
INDEPENDANCE DES EXERCICES
Chaque année, l’ordonnateur établit u
n état des sommes à rattacher
à l’exercice correspon
dant aux charges
engagées mais non mandatées à l’exercice, à l’exception d
es frais de personnel extérieur au service (compte
6218) réglés au centre départemental de gestion de la fonction publique territoriale des Deux-Sèvres au titre
des mois de novembre et décembre et
qui sont imputés sur l’exercice suivant sans donner lieu à
rattachement
(d
e l’ordre de 200 K€ chaque année en 2010, 2011 et 2012
). En revanche, les comptes 486 et 487 qui
retracent les charges et les produits constatés d’avance et devant êtr
e enregistrés dans la comptabilité de
l’exercice suivant
ne sont jamais servis.
En l’absence d’imputation de
ces comptes, la procédure de
rattachement est incomplète.
2.6.
L
ES PARTICIPATIONS
2.6.1.
Informations contenues dans les annexes aux documents budgétaires
La ville de Niort est actionnaire de la société d'économie mixte immobilière et économique (SEMIE), la société
d'économie mixte locale
« So.Space »
, la société d'économie mixte locale des halles et la société d'économie
mixte des transports de l’agglomération niortaise (SEMTAN). Suite à l’intervention de la chambre,
l’ordonnateur indique avoir commencé à rectifier diverses imprécisions ou incohérences qui avaient été
relevées entre les informations figurant à l’état de l’actif et dans les annexes aux compte
s administratifs.
Au 31 décembre 2007, le solde du compte
« 261
–
titres de participation »
s’élevait à 2,7 M€
. En 2008, il
atteignait
4,7 M€
(4 669
912,17 €)
à la suite
de l’augmentation de capita
l, en février 2008, de la SEML des
parcs auto circulation de la ville de Niort, SOPAC devenue So.Space en 2011. Ce montant est resté inchangé
jusqu’au
31 décembre 2012.
2.6.2.
Présentation de la So.Space
La S.A.E.M. des parcs auto circulation de la ville de Niort, SOPAC, devenue So.Space en 2011, a pour
actionnaires la v
ille de Niort, la CAN, la chambre de commerce et d’industrie des Deux
-Sèvres, des
établissements de crédit et diverses sociétés. En 2008, elle procédait à une augmentation de capital à laquelle
la ville souscrivait pour 2 M€. Historiquement spécialisée en
matière de stationnement, elle a connu des
modifications de son objet social, notamment en 2011 avec
une extension à la gestion d’équipements dédiés
à l’organisation d’événements associatifs, culturels, sportifs, économiques ou autres
.
Elle a alors changé
de dénomination pour devenir la So.Space, son capital étant porté de 2,4 M€ à 3,5
M€. En
2012, elle est devenue délégataire de la ville pour l’exploitation de la salle de l’Acclameur construite sur la
ZAC de
« Terre de sports »
(cf. infra). Ainsi a-t-elle
soumissionné dans le cadre d’une procédure dont la date
limite de réception des candidatures était fixée au 19 août 2011 pour se voir confier
la gestion d’un domaine
qui lui était totalement étranger quelques semaines après l’élargissement de son objet soc
ial. La So.Space
observe qu’il s’agit de la première exploitation de cet équipement, laquelle lui a été déléguée à compter du 1
er
janvier 2012.
En 2012, le chiffre d’affaires s’est élevé à 1,7 M€ contre 1,6 M€ en 2011. Avec les subventions versées par la
ville pour compenser un manque à gagner liés à la tarification de certains parcs de stationnement en
concession
(cf. infra
), le niveau des produits d’exploitation atteint 2,3 M€ contre environ 2 M€ en 2011. Malgré
cela, le résultat d’exploitation et le rés
ultat net sont déficitaires de respectivement 352,1
K€ et 313,1 K€ en
raison d’une augmentation sensible des charges d’exploitation nécessitées par la
mise en service de
l’Acclameur, alors que, comme le souligne la société, l’exploitation de la salle a déb
uté effectivement le
5
octobre 2012 au terme d’une période préfiguration de 4 mois dédiée à la mise en place des moyens
humains et matériels.
Le niveau des réserves ne rend pas indispensable une recapitalisation dans
l’immédiat
. Pour autant, les
recrutements supplémentaires nécessaires à
l’exploitation de l’Acclameur n’ont pas produit
la totalité de leurs
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Commune de Niort
CRC d’Aquitaine, Poitou
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▪
Délibération du 30 septembre 2014
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effets dans les comptes 2012 et 2013. Fin 2013, selon les informations communiquées par la ville, la
So.Space comptait 24 salariés contre 14 en 2011. Ces mesures affecteront les comptes à partir de 2014 en
année pleine. Si le chiffre d’affaires ne progresse pas de façon significative, le résultat d’exploitation et le
résultat net resteront durablement déficitaire. Après
l’épuisement
de l’intégralité des rés
erves se posera alors
la question de la recapitalisation de l’entreprise
.
Destinataire d’un extrait des observations provisoires
,
la
So.Space fait savoir que les résultats 2013 l’ont amenée à demander à la vill
e de Niort, par courriers du
28 mai 2014, à exercer son droit à négociation dans les conditions prévues par les deux contrats de
délégations de service public.
La chambre invite par suite
l’ordonnateur à
mettre à jour les informations de l’état C.2.
, annexé au compte
administratif, relatif aux participations, en indiquant les montants des participations et à mettre en cohérence
l’état de l’actif
.
2.7.
B
UDGET ANNEXE DE LA FOIRE EXPOSITION
L
’équilibre du
budget annexe de la foire exposition de Niort dépend du budget principal. Malgré une
subvention de la ville, le résultat net est déficitaire
de 27,5 K€
en 2011
et de 403 K€
en 2012. Le déficit
s’est
accentué par la baisse des ventes
, de l’ordre de
-
181 K€ e
n 2012, ce qui marque une nette détérioration par
rapport aux exercices précédents. Depuis 2009, la fréquentation de la foire est en baisse. Après une reprise
sensible en 2012 avec 58
000 entrées, l’édition 2013 en a enregistré seulement 45
800 et, au cours de sa
séance du 17 octobre 2013, le conseil municipal a décidé de relever les tarifs de 1,8 %. La collectivité affirme
assumer le caractère à son sens structurellement déficitaire de ce service en votant des tarifs qui ne peuvent
supporter l’essentiel de ses charges compte tenu du
caractère événementiel de la foire qui prime de fait sur
la
recherche de rentabilité économique.
En outre, une difficulté
comptable empêchait d’inscrire au compte de résultat de 2012
la subvention du budget
principal, du fait du rejet du mandat correspondant de 350 K€ par le trésorier. En effet, chaque année, entre
2009 et 2011, le budget annexe. de la foire exposition bénéficiait, sans délibération spécifique, de subventions
de fonctionnement de la part du budget principal
: 350 K€ en 2011 et 364,9
K€ en 2012. Un certificat
administratif, non signé, était joint à l’appui de c
haque mandat annuel. Le mandat relatif à la subvention au
titre de 2012 ayant été rejeté par le comptable, le conseil municipal a été amené à adopter une délibération le
3 juin 2013. Celle-ci attribue une subvention exceptionnelle de
364,9 K€ au titre de 2
012 et de
376 K€ au titre
de 2013.
La délibération du 3 juin 2013, justifie l’attribution d’une subvention d’exploitation
par l’
« intérêt public
communal à disposer d
’une foire exposition annuelle
[
…]
« indéniable »,
dans la mesure où
« elle attire une
population régionale et nationale grâce à son contenu et à ses modalités d’accès tarifaires modérées
»
.
Considérant qu’i
l est
«
nécessaire de préserver une certaine modération des tarifs d’accès à la foire exposition
de Niort afin de demeurer dans la moyenne tarifaire régionale »
, l’assemblée délibérante a choisi de maintenir
les tarifs actuels
. Elle en déduit, sans plus d’explication, que
« le budget annexe ne peut être équilibré sans
une subvention exceptionnelle »
.
Mais les subventions accordées
n’appara
issent pas conformes aux
dispositions de l’a
rticle L. 2224-2 du
C.G.C.T.
et plus précisément de l’alinéa
1° de cet article qui ne prévoit une telle possibilité que
« lorsque les
exigences du service public conduisent la collectivité à imposer des contraintes particulières de
fonctionnement »
. Le 2
ème
cas prévu par ce même article, à savoir la
« réalisation d'investissements qui, en
raison de leur importance et eu égard au nombre d'usagers, ne peuvent être financés sans augmentation
excessive des tarifs »
ne concerne pas le parc des expositions. Celui-
ci n’a pas fait l’objet d’un chantier
d’envergure au cours de la période récente.
Le fait que, selon la collectivité, le service ne fonctionne pas de
façon autonome, en raison de
la dépendance de son mode de financement
à l’égard
des tarifs fixés par le
conseil municipal, et
que des événements sont de plus en plus organisés à destination d’un large public
, ne
peut amener à conférer au service un caractère administratif. Nonobstant certaines manifestations gratuites,
l’activité événementielle relève de la sphère commerciale
.
En conséquence, les
modalités de
subventionnement, par le budget principal, de ce budget annexe
, qui est toujours par l’instruction comptable
M 4 applicable aux services publics industriels et commerciaux,
doivent s’apprécier au regard des
dispositions
précitées de l’article L. 2224
-2 du C.G.C.T.
Rapport d’observ
ations définitives
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Commune de Niort
CRC d’Aquitaine, Poitou
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Délibération du 30 septembre 2014
21/47
Il serait par suite souhaitable que les décisions d’attribution de subvention à un budget annexe à caractère
industriel et commercial soit associées à une estimation précise des répercussions des contraintes de
fonctionnement, comme la politique tarifaire par exemple,
sur l’équilibre du budget annexe.
2.8.
C
OMPTABILISATION DES LOTISSEMENTS ET DE LA ZONE D
’
AMENAGEMENT CONCERTE
2.8.1.
ZAC du « Pôle sports »
L’instruction M14 indique, en son tome II, titre 1
er
, chapitre 1, paragraphe 2211, que les services publics suivis
obligatoirement sous forme de budgets distincts du budget principal comprennent les SPIC, les services
relevant du secteur social et médico
–
social et les
catégories d’opérations d’aménagement (lotissements,
ZAC). Si la collectivité peut regrouper l’ensemble des opérations d’aménagement au sein d’un seul budget
annexe, il
« est toutefois recommandé de créer un budget par opération [...]
ou par type d’opération
(lotissement, ZAC). Dans ce cas, le suivi dans le cadre d’un seul budget annexe implique un suivi extra
comptable sou
s forme de registres annexes ; […]
compte tenu de ces contraintes, il est recommandé de créer
un budget annexe par opération »
.
Par délibération du 24 juin 2005, était approuvée la création d’une zone d’aménagement concertée
dénommée
« Pôle sports »
ou
« terre de sports »
, dont la réalisation était confiée à la SEML Deux-Sèvres
Aménagement (DSA) par une convention pub
lique d’aménagement signée le 13 juillet 2005.
La participation
financière du concédant, p
révue à l’article 16.6 de la convention et inchangée depuis,
était fixée à
718,9
K€
H.T.
Au fur et à mesure des aménagements, la commune a acquis divers terrains nus, enregistrés à tort au compte
211 de terrains.
En effet, l’instruction M 14 prévoit que lorsque des terrains sont destinés à être aménagés en
vue de leur commercialisation, ils doivent être transférés du budget principal au budget annexe en compte de
stock
s car, faisant partie du périmètre d’une opération d’aménagement quelle qu’en soit la forme juridique
(ZAC, lotissement), ils ne peuvent plus être maintenus dans l’actif immobilisé, comme des réserves foncières,
au compte 211. En l’absence de comptabilité
séparée, le suivi des acquisitions foncières, des cessions à
l’aménageur et des achats de parcelles à ce dernier est impossible.
En outre, à partir de 2009, la ville de Niort
a apporté une participation d’équilibre à la concession de 925 K€ sous forme de t
errains, qui aurait dû figurer
au compte 261 de participations d’un budget annexe spécifique.
L
es avances de trésorerie à l’aménageur
figurent au compte 274 de prêts du budget principal alors qu’il aurait été plus lisible qu’un budget annexe soit
ouvert av
ec un mouvement d’écritures au compte 274 de ce budget annexe. En amont, le budget principal
aurait pu consentir, à partir de son compte 27638, une avance à ce budget annexe par le biais d’une opération
d’ordre, permettant de financer la sortie de fonds de
puis le compte 274 dudit budget annexe. Enfin, il peut être
cité, à titre d’exemple, l’octroi d’un fonds de concours au concédant,
conformément à une délibération du
12
octobre 2009, pour la remise d’équipements giratoires. L’absence de budget annexe dédié
empêche
d’identifier cette somme au sein de la comptabilité communale
.
2.8.2.
Lotissements «
Les champs de l’ormeau
» et «
Les champs de l’arrachis
»
Une délibération du 6 juillet 2009 a créé deux lotissements communaux,
« Les champs de l’ormeau »
et
« Les
cham
ps de l’arrachis »
. Le premier, situé avenue de Limoges, est réservé à des ménages accédant pour la
première fois à la propriété de leur résidence principale, le second est un lotissement communal d’activités qui
regroupe des terrains communaux aménagés afin de permettre la création de nouvelles activités économiques
et répondre à la réimplantation d’entreprises dans le cadre de mesures com
pensatoires de la ZAC « Pôle
sports
». Deux budgets annexes ont été créés pour retracer les opérations de chacun d’eux.
Suite à une
délibération D. 2009-
526 du 16 novembre 2009, et comme le prévoit l’instruction M 14, il a été procédé aux
cessions des parcelles en cause du budget principal à ces budgets annexes, pour une valeur de 252,5 K€
pour le lotissement
«Les champs d
e l’o
rmeau »
et une val
eur de 250 K€ pour
« Les champs de l’arrachis »
.
Au budget annexe
« Les c
hamps de l’
arrachis »
, suite à une délibération du 16 novembre 2009, il a été
procédé, comme le prévoit l’instruction M 14, aux cessions des parcelles du budget
principal à ce budget
annexe pour 250 K€. Les écritures d’inventaire intermittent qui ont été passés à la clôture de 2009 n’appellent
pas de commentaires.
Suite à l’intervention de la chambre, une délibération du 20 décembre 2013 a posé le
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Commune de Niort
CRC d’Aquitaine, Poitou
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▪
Délibération du 30 septembre 2014
22/47
principe de la régularisation de certaines écritures de comptabilisations de cessions de terrains qui avaient été
passées à tort au budget principal.
En conclusion, il peut être constaté que, d
e façon anormale, des opérations d’aménagement sont
comptabilisées partiellement (lotissement d
es champs de l’arrachis) ou en totalité (ZAC
« pôle sports »
) dans
le budget principal et imputées dans des comptes autres que les comptes de stocks. La gestion des deux
lotissements pâtit d’une incohérence de rattachement des p
roduits de cession de certains terrains, empêchant
de connaître, à la lecture des comptes de gestion, l’impact des cessions sur la situation financière globale.
Il
est pris acte des régularisations en cours au niveau des budgets annexes des lotissements.
En méconnaissance des
dispositions de la M 14, la zone d’aménagement concertée (ZAC)
« Pôle sports »
n’est pas
individualisée dans un budget annexe spécifique. Dans la mesure où les terrains sont
commercialisés, ils n’ont plus à figurer dans le
patrimoine de la collectivité et doivent être transférés à un
compte de stocks d’un budget annexe dédié. Irrégulière, l
a comptabilisation de cette opération
d’
aménagement au budget principal
rend difficile la lecture des résultats et ne permet pas d’en apprécier la
portée sur la situation financière de la commune.
Au vu de ces constats, il apparaît utile de prévoir une
comptabilité séparée pour les zones d’aménagement
concerté, de procéder à des écritures de régularisation pour permettre de dresser un bilan exhaustif des
opérations réalisées dans le cadre du lotissement
« Les champs de l’a
rrachis »
et de transférer dans un
compte de stocks d’un budget annexe dédié les terrains de la ZAC
« Pôle sports » figurant au patrimoine de la
collectivité (compte 211).
3.
SITUATION FINANCIERE
3.1.
S
ECTION DE FONCTIONNEMENT
3.1.1.
Autofinancement
Entre 2007 et 2012, les produits de fonctionnement ont crû de 7,4 %, de 81,2 M€ à 87,2 M€. Rapporté au
nombre d’habitant, le total des produits de fonctionnement
4
est légèrement inférieur à la moyenne de
l’ensemble des communes de 50
000 à 100 000 habitants appartenant à un groupement fiscalisé. En 2011 et
2012,
le ratio s’élève respectivement à
1
418 €
et 1
477 €
contre des moyennes de la strate de
1 467 €
et
1
491 €
.
Mesurant l’équilibre éc
onomique hors
charges financières et éléments exceptionnels, l’e
xcédent brut de
fonctionnement tend à diminuer, de
19,2 M€
en 2006
à 14 M€ en 2012. Mais,
son niveau apprécié en montant
par habitant en 2012 (237
€)
est supérieur à la moyenne nationale des communes de 50 000 à 100 000
habitants appartenant à un groupement fiscalisé, de 218 €
.
Calculée à partir du résultat de la section de fonctionnement hors report du résultat de l’exercice antérieur, la
capacité d’autofinancement
(CAF) brute a également diminué
, de 17,6 M€ en 2006 à 11,7 M€ en 2012.
Pour
cette dernière année, l
e ratio par habitant s’établit à 197 €, ce qui est supérieur à la moyenne nationale de la
strate.
Du fait de la progression des charges financières induites par les emprunts nouveaux contractés pour la
réalisation d’importants chantiers, la CAF nette diminue tout au long de la période. Toutefois,
là encore, le
ratio CAF nette par habitant est nettement à l’avantage de la commune, à 137 € en 2012 contre 60 € en
moyenne nationale de la strate.
4
Les produits de fonctionnement comprennent tous les produits y compris les produits financiers, exceptionnels et les reprises sur
provisions.
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Commune de Niort
CRC d’Aquitaine, Poitou
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▪
Délibération du 30 septembre 2014
23/47
3.1.2.
Contributions directes
Le produit des contributions directes a progressé de 25,6 % entre 2007
(32,4 M€)
et 2012 (40,7
M€
). Il est
rappelé que, du fait de l’appartenance à un groupement de communes à fiscalité intégrée, les contributions
directes correspondent uniquement aux taxes ménages, taxe sur le foncier bâti, taxe sur le foncier non bâti et
taxe d’habitation
. Au cours de la période, les taux de la fiscalité des ménages ont été relevés une fois en 2009
de 8 % mais de nouvelles hausses accentueraient le coefficient de mobilisation du potentiel fiscal
d’un niveau
déjà élevé (1,3 en 2012)
, montrant ainsi les faibles marges de manœuvre fiscale de la ville.
Le taux de la taxe sur le foncier bâti est nettement supérieur à celui de la taxe d'habitation, lequel se situe
parmi les plus bas de villes voisines comparables. Cela correspond à une volonté politique ancienne destinée
à favoriser la vente de terrains non bâtis en ville et à
éviter l’étalement urbain.
Le montant par habitant des bases de taxe d'habitation est nettement supérieur à la moyenne nationale de la
strate. L’écart entre le ratio communal et celui de la moyenne nationale s’accentue. En 2009, il s’élevait à
1
286 € pour une moyenne de 1 130 €. En 2012, il atteint 1 432 € contre 1 257 € au
plan national. Les bases
ont progressé principalement sous l’effet de l’évolution
annuelle forfaitaire des valeurs locatives cadastrales
décidée par le Parlement chaque année.
En 2012, le produit de la taxe d'habitation représentait 315 € par
habitant.
To
utefois, l’ordonnateur n’est pas en mesure de quantifier la décomposition entre la hausse
forfaitaire des bases et la hausse réelle des bases, tant pour la taxe d'habitation que pour la taxe foncière sur
les terrains bâtis. Ne disposant pas de projections
en termes de recettes fiscales, il ne peut évaluer l’impact de
l’OPAH
-R.U. de 2007- 2012, ni établir de prévisions pour celle qui a été lancée en 2013. Aucune étude ne
permet d’apprécier les répercussions des dispositifs de modulation fiscale mis en œuvre
par la collectivité ou
des abattements institués par le législateur. Selon des informations diffusées lors d’une séance du conseil
municipal en 2011, environ 30 % des foyers niortais bénéficieraient de dégrèvements ou d’exonérations. Les
réductions de base
s accordées par la commune concernent essentiellement la taxe d'habitation, avec 1,9 M€
par an en moyenne depuis 2009. C
es réductions de base s’élèvent en moyenne à 32 €
par habitant de 2009 à
2012, soit nettement moins que la moyenne nationale des communes de même strate.
En outre, l
es reversements de fiscalité par la communauté d’agglomération de Niort qui se situaient aux
alentours de 16 M€ jusqu’en 2010 ont été ramenés à 14,5 M€ depuis 2011 par application du pacte financier
communautaire. La dotation de solidarité communautaire ayant alors été supprimée, la ville perçoit
uniquement une attribution de compensation.
La croissance démographique de la ville a eu également des répercussions sur le potentiel fiscal, c'est-à-dire
le produit qu’obtiendrait la c
ollectivité si elle appliquait les taux moyens nationaux sur ses bases. Après une
progression de 28,2 M€ en 2007 à 30,7 M€ en 2010, il a fléchi à 30,1 M€ en 2011.
3.1.3.
Dotations et participations de l’Etat
En 2012, le total des dotations et participations de l’
Etat constitue 20,1 % des produits de fonctionnement
(17,6 M€ sur 87,2 M€), contre 20,9 % en 2011 et 21,5 % en 2010. Cette diminution relative s’explique à la fois
par la
baisse du niveau des dotations et participations de l’Etat, de 18,3 M€ en 2010 à 17,6
M€ en 2012, et par
une progression des produits de fonctionnement, de 85 M€ en 2010 à 87,6 M€ en 2012
. Englobant la dotation
globale de fonctionnement (D.G.F.), la dotation générale de décentralisation (D.G.D), le fonds de
compensation pour la T.V.A (F.C.T.V.A) et des compensations pour exonérations fiscales
, l’enveloppe normée
a été figée de 2011 à 2013, conformément à la loi de programmation des finances publiques du 28 décembre
2010
qui avait prévu un gel les dotations de l’Etat sur 4 ans.
En 2011 et 2012, la D.G.F. a baissé
à 14,5 M€,
puis
14,3 M€. En 2013, la D.G.F octroyée s’élève à 14,8 M€ environ
5
.
Concernant le fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC),
mécanisme de péréquation horizontale créé par l’a
rticle 144 de la loi de finances pour 2012, la CAN a décidé,
par délibération du 24 juin 2013, de prendre en charge l’intégralité de sa contribution, arrêté par les services
5
La loi de finances pour 2014 a prévu, en son article 37, une réduction de 1,5 milliards d’euros qui devrait ind
uire un effort de 0,7 %
à 0,8 % sur les recettes courantes des collectivités. Les communes supporteront 588 M€ de cette baisse, soit 39 % de l’effort
.
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Commune de Niort
CRC d’Aquitaine, Poitou
-Charentes
▪
Délibération du 30 septembre 2014
24/47
de l’Etat à 39,2 K€ pour 2013. L’ordonnateur ne dispose d’aucune projection relative à l
a contribution de la
ville en 2014.
3.1.4.
Charges
Entre 2006 et 2012, les charges de fonctionnement ont augmenté de 16,50
M€, de 63,8 M€ à 80,3 M€,
Rapportées au nombre d’habitants, en 2011,
le montant communal est de
1 293 € contre 1
344
€ en moyenne
de la strate nationale. En 2011, pour la première fois depuis 2008, le budget primitif a stabilisé les charges de
gestion. En 2012, le niveau des charges de fonctionnement effectivement réalisées a été inférieur à ce qui
avait été budgété initialement. En 2012, le coefficient de rigidité des charges de fonctionnement, qui mesure la
couverture d’une part des dépenses obligatoires (frais de personnel et annuité en intérêt de la dette) par les
produits fonctionnement, représente 46,3 %, soit nettement en-deçà du niveau de 58 % considéré comme un
seuil d’alerte pour les communes de plus de 5 000 habitants
.
De 30,2 M€ en 2006, les frais de personnel sont passés à 38,3 M€ en 2012.
Après une période 2006-2008 de
relative stabilité favorisée par la perte de 50 agents affectés en 2007 au nouveau syndicat des eaux du Vivier,
les reprises de certaines compétences exercées par la CAN et les réorganisations internes ont entraîné des
progressions non négligeables. En 2009 et 2010, par suite du dé-transfert
du centre d’animation du Guesclin
ainsi que de son personnel et de la création d’un service de la biodiversité et d’une direction de l’agenda 21,
les frais de personnel s’élevaient à 34,4 M€, puis 36,5 M€.
En 2012, la hausse se stabilise à 2,4 %, contre
2,7 % en moyenne nationale pour les communes.
Sur toute la période, les frais de personnel par habitant sont inférieurs au niveau moyen de la strate. En 2012,
ils s’élevaient à 648 € contre 744 € en moyenne nationale de la s
trate, en augmentation par rapport à 2011
(619 €) et 2010 (600 €). Cette hausse s’explique
en partie par les mesures générales prises en début de
période, comme la mise en œuvre de la retraite additionnelle pour les agents relevant de la caisse nationale
de retraite des agents des collectivités locales, la modification des échelles de rémunération des cadres C, et
la progression du point d’indice dans la fonction publique.
L
es revalorisations d’indice suite au relèvement du
SMIC et
la mise en œuvre du nouvel espace statutaire de la catégor
ie B ont induit une hausse marginale des
frais de personnel, globalement
de l’ordre de
270
K€ en année pleine en 2012 et 2013.
De façon plus significative, la hausse des frais de personnel résulte du glissement vieillissement technicité
(G.V.T.). Prenant
en compte les répercussions des avancements de grade et d’échelon, hors augmentation
indiciaire, le G.V.T. était de 0,2 % jusqu’en 2007.
A partir de 2007, la
mise en œuvre de la
réforme statutaire,
avec
l’octroi de la
nouvelle bonification indiciaire (N.B.I.) à de nouveaux agents a entraîné une hausse du
G.V.T.
En 2013, il s’établit à 1 %, soit à peu près autant que celui des personnels de l’Etat. Il résulte
des
avancements de grade
pour 0,4 % et des avancements d’échelon
pour 0,6 % en 2013. La pratique quasi
systématique de l’avancement d’échelon à la durée minimale a des effets non négligeables sur le G.V.T.,
lequel représente
330 K€, contre 310 K€ en 2012.
Tableau : Répartition du personnel par catégories
Nb ETP
Catégorie
31/12/2006
31/12/2007
31/12/2008
31/12/2009
31/12/2010
31/12/2011
31/12/2012
A
54/
51
57/
52
59/
51
68/
62
73/
65
78/
75
85/
82
B
93
/91
101
/93
103
/95
108
/103
109
/100
109
/102
113
/110
C
736/
726
745
/
732
736
/
715
768
/
741
770
/
745
758
/
744
767
/744
Total
883/
868
903/
877
898/
861
944/
906
952/
910
945/
921
965/
936
Source : retraitement effectué à partir des états des effectifs budgétaires annexés aux comptes administratifs
Le salaire annuel médian a progressé
de 9,8 % entre 2006 et 2012, et 11,1 % entre 2006 et 2013. De l’ordre
de 21 K€ en 2006
-2007, celui-
ci est passé à 21,6 K€ en 2008 et 21,9 K€ en 2009. Malgré le gel de la valeur
du point d’indice à partir de 2010, la progression
s’est poursuivie
, de
22,2 K€ en 2010,
à
23,3 K€ en 2013,
soit
une hausse de 4,9 %. Cette tendance est à relier à la prati
que de l’avancement d’échelon à la durée minimale
et à divers recrutements de contractuels de niveau catégorie A. En fin de période, la ville employait
46 contractuels contre 26 en 2007. Les progressions les plus importantes sont enregistrées dans les filières
techniques (14 contre 4), informatique (6 contre 4) et la communication (6 contre 4 après un pic à 9 en 2010).
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Commune de Niort
CRC d’Aquitaine, Poitou
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▪
Délibération du 30 septembre 2014
25/47
Outre la subvention accordée au C.C.A.S., ce poste comprend les subventions aux associations imputées au
compte 6574, à savoir 7
030,7 K€ en
2010 et 6
689 K€ en 2011. Cette baisse résulte principalement du
transfert de l’office de tourisme à la CAN à compter de 2011 (192 K€ de subvention accordée pour la dernière
année de gestion municipale) et par la diminution de 270 K€ environ des financeme
nts en faveur du centre
socio-culturel niortais.
Deux associations reçoivent à elles deux 1,5 M€ de subventions, soit 23 % de
l’ensemble des fonds
dispensés : le club de football des chamois niortais pour 0,5
M€ environ
et la scène du
moulin du Roc pour 1M
€.
3.2.
S
ECTION D
'
INVESTISSEMENT
3.2.1.
Vue d’ensemble
Le niveau des actifs immobilisés est en progression constante en raison de la réalisation d’importants
programmes d’aménagement de la place de la Brèche. De 375,9 M€ fin 2007, le solde du compte
d’immobilisations
corporelles brutes est passé à 472 M€ fin 2011. La hausse a été marquée en 2009 et 2011
avec l’achèvement de plusieurs grands travaux
.
3.2.2.
P
olitique d’investissement
Au
31 décembre 2012, l’encours de la dette du budget principal, telle qu’elle ressortait de l’agrégation des
soldes du compte
« 1641
–
emprunts en euros »
, du compte 1643 -
et de la subdivision du compte d’emprunts
assortis d’une option de tirage sur ligne de trésorerie
« 16441
–
opérations afférentes à l’emprunt
»
, était de
78 M€ contre 35 M€ fin 2007. Selon l’ordonnateur
, la dette devrait fléchir à partir de 2013. La dette
s’élevait à
88 M€ fin 2012 tous budgets confondus
et devrait atteindre
87 M€ fin 2013.
De 2007 à 2012, les
dépenses d’équipement o
nt
représenté 188,6 M€, occasionnant une hausse de l’encours
de la dette de 60,2 M€ (dont
plus de 55 M€
pour le budget principal), soit 183%. A compter de 2011, le seul
budget annexe comprenant des emprunts est celui du stationnement
. Jusqu’en 2011, l
e montant par habitant
de
l’encours de la dette c
onsolidée est resté inférieur aux moyennes nationales de la strate des communes de
50 000 à 100 000 habitants appartenant à un groupement fiscalisé. En 2012, ce
tte tendance s’est
inversée,
mais malgré une augmentation au cours des cinq dernières années, la capacité de désendettement reste loin
des niveaux d’alerte
, généralement estimés à 10 ans pour le ratio de désendettement.
3.2.3.
Structure et gestion de la dette
Pour 2013, le
recours à l’emprunt
était programmé
à hauteur de 11M€, soit moitié moins que
pour 2012. Une
s
tabilisation de l’encours
de la dette consolidée était prévue. Toutefois, 2013 verra nécessairement une forte
augmen
tation des charges d’emprunt, due
aux premiers remboursements des emprunts 2012, qui
représentent 25% de l’encours total.
La dette est récente avec 80% des emprunts qui ont cinq ans ou moins. Les taux fixes représentent 70% de
l’encours.
Les taux variables
correspondent à un index augmenté d’une
marge. Dans la quasi-totalité des cas,
il s’agit de l’EURIBOR 3, 6 ou 12 mois.
Enfin, un demi-pourcent correspond à un taux structuré. Cet emprunt
comptabilisé au compte 1643
emprunts en devises
est classé F6 selon le tableau de classification de la charte
Gissler. Il fonctionne avec un taux basé sur la parité euro/franc Suisse sans coefficient multiplicateur. Le faible
niveau du capital restant dû
–
414K€ au 31 décembre 2012 –
n
’écarte pas toutefois
les risques d
’indemnités
de perte de change, sachant que l
a collectivité ne possède plus d’instrument
de couverture depuis le
30 juin 2009. Selon les renseignements fournis, en 2012 et 2013, la ville de Niort a réglé des pertes de change
à hauteur respectivement de 21,8 K€ en 2012 et 36,1 K€ en 2013.
La chambre note positivement que la perte
de change a été provisionnée à partir de 2013.
Une délibération du 26 avril 2007 a défini les principes de base de la gestion et de la couverture de la dette
pour l’exercice 2007, comme le prévoit la circulaire interministérielle Intérieur
-Finances N° NOR-INT-B-92-
00260 C du 15 septembre 1992. Elle a été complétée par une délibération du 11 juillet 2008. Un rapport
annuel sur la gestion de la dette a été produit à l’assemblée depuis 2007 sauf celui établi pour l’exercice 2012
,
qui pourrait l’être avec celui relatif à l’exercice 2013.
Rapport d’observ
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Commune de Niort
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Délibération du 30 septembre 2014
26/47
L’ordonnateur souligne l
es difficultés pour obtenir des produits financiers permettant de financer à meilleur
coût les investissements. Ce phénomène s’explique par la souscription de
crédits à long terme renouvelable
(C.L.T.R), souscrits lors des exercices antérieurs et que la co
llectivité doit mobiliser, même si la période n’est
pas la plus favorable. Pour éclairer ses choix, la collectivité a recours à un prestataire en assistance et conseil
sur la gestion active de sa dette qui met notamment à sa disposition un logiciel qui permet une connexion
directe avec les marchés financiers notamment pour le suivi des taux.
3.2.4.
Gestion de la trésorerie
La ville recourt à des lignes de trésorerie
ainsi qu’à des
Crédits Long Terme Renouvelables (C.L.T.R.). Les
C.L.T.R., présentent une grande souplesse dans leur utilisation, puisqu’ils permettent de réaliser autant de
tirages de trésorerie que nécessaire (dans la limite des planchers et plafonds imposés par les contrats) ou
d’être consolidés en emprunts clas
siques à des conditions financières déjà connues, car celles définies dans
le contrat sont valables durant toute la période de mobilisation.
En 2012, la ville a souscrit 22
M€ d’emprunt
. La même année, le solde mensuel de trésorerie le plus bas est
de 8 M
€
et il atteint
14 M€ en décembre.
Ce montant de fonds disponible
aurait permis d’ajuster le recours à
l’emprunt
à un niveau plus bas, ce qui aurait contenu le niveau des frais financiers. Mais selon le rapport de
gestion de la dette 2012, une option contraire a été prise de façon délibérée pour
« prendre ses précautions
avec sa trésorerie en ayant recours à l’emprunt pour financer ses dépenses d’investissements au titre de
l’exercice 2012 et des reports 2011 »
. En revanche et fort justement, la collectivit
é n’a pas mobilisé sa ligne de
trésorerie (Banque postale pour 5M€) ou ses emprunts avec option de ligne de tirage (C
rédit agricole pour
1,8
M€ et Société générale pour 8,25K€)
.
La collectivité possède un plan de trésorerie qu’elle met à jour mensuellement
. En 2013, elle a procédé à une
gestion plus fine des crédits en lien avec le comptable. Il en a
résulté une baisse des emprunts de l’année et
une baisse de l’encours de trésorerie, à moins de 3M€ au mois d’octobre contre 12,5M€ en octobre 2012.
En conclusion, le
bon niveau d’autofinancement dégagé par la section de fonctionnement
permet à la ville de
mobiliser une part de ses ressources pour l’investissement
. Mais la faiblesse d
es marges de manœuvre
fiscales et la baisse à venir des dotations de
l’Etat
sont des motifs de vigilance pour
l’avenir.
Par rapport au début de la pér
iode examinée, l’encours de la dette a progressé de 180 %
et la capacité
désendettement est passée de 2 ans en 2006-2007 à 7 ans et demi en 2012.
Même si les niveaux d’alerte
sont
loin d’être atteints,
les emprunts contractés en 2012, soit un quart
de l’encours total, n’ont produi
t leurs
effets sur l’annuité qu’à compter de
2013. Par suite, dans un contexte de baisse de la capacité
d’autofinancement
brute, une nouvelle augmentat
ion de l’endettement
serait difficilement soutenable.
4.
STATIONNEMENT PAYANT
4.1.
P
RESENTATION DES DIFFERENTS TYPES DE STATIONNEMENT PAYANT
La ville
de Niort dispose d’une grande capacité de stationnement, 7 093 places dont 3
700 payantes. Les
stationnements payants sont de trois types : ceux en bordure de voirie, 13 parcs fermés de surface et 5 parcs
en ouvrage en gestion déléguée (4 en concession, un en affermage).
L’activité des stationnements sur voirie
relève d’un service public
administratif, celle des deux autres parcs d’un service public à caractère industriel et
commercial. Les stationnements payants municipaux sont tous gérés par la S.A.E.M. des parcs auto
circulation de la ville de Niort, SOPAC devenue « So.Space » en 2011. En juillet 2011, elle a été désignée
délégataire de l’exploitation du nouveau parking souterrain
de 530 places de la Brèche.
Le stationnement payant (3 700 places) est géré dans le cadre de marchés par la société d'économie mixte
locale So.Space. Les produits des redevances de stationnement (
1,2 M€
en 2013) sont perçus par la ville
dans le cadre d’une régie
. En outre, la ville et la So.Space sont liées par des contrats de concession,
remontant aux années 1988 à 1997, pour 4 parkings en ouvrage d’u
ne capacité de 1 157 places, et, depuis
2011, par un contrat d’affermage pour un parking souterrain de 530 places situé sous la place de la Brèche.
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Commune de Niort
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Au 31 juillet 2013, 926 abonnements étaient souscrits au niveau des parcs en concession, dont 195 étaient de
longue durée sous le régime de l’amodiation. La place amodiée n’est pas identifiée et l’utilisateur
stationne sur
l’une des places restant libres.
Selon les statistiques de l’observatoire du stationnement tenu
es par les services municipaux à partir des
données de la So.Space, le nombre de places de stationnement a baissé
avec l’ouverture du parking
souterrain de la place de la Brèche en novembre 2011. Le niveau de l’offre de stationnement a également été
affecté par des fermetures à différents endroits. De 2009 à 2012, du fait des travaux de la Brèche, le nombre
d’entrées de véhicules dans l’ensemble
des parcs est passé de 1 000 000 à 544 000 environ. La fréquentation
du parc en surface de cette place a baissé de façon continue. En 2012, 220 966 entrées ont été enregistrées
pour le parking souterrain de la Brèche
, soit bien moins que pour l’ancien parking
en surface.
4.2.
G
ESTION BUDGETAIRE ET COMPTABLE DES PARCS DE STATIONNEMENT
4.2.1.
Activité à caractère industriel et commercial
L’ordonnateur
tient une statistique des recettes générées par le stationnement payant, en les classant en
quatre catégories principales : les recettes perçues au titre du stationnement en voirie ; celles liées au
stationnement sur les parcs en surface gérés dans le cadre d’un marché à bons d
e commande attribué à la
So.Space ; le reversement par l’Etat du produit des amendes ; les recettes tirées des contrats d’affermage
.
L
e classement de l’activité du stationnement payant au sein d’un budget annexe ou du budget principal ne doit
pas dépendre du mode de commande publique retenu, marché public ou D.S.P. Or, les charges et produits
afférent
s à l’ensemble de ces activités, à
l’exception du parking souterrain de la Brèche, pour lequel un budget
annexe spécifique a été institué le 30 mars 2009, sont tous imputés au budget principal, sans faire de
classement distinct par le biais d’une collection de bordereaux de titres de recettes et de mandats assujettis à
la T.V.A., comme le prévoit l’instruction M 14.
S’agissant du
stationnement sur les parcs en surface, il faut en effet distinguer les activités de service public
administratif et celles à caractère industriel et commercial. Un parc en surface dépourvu de barrière et
aménagé en prolongement de la voirie est à rattacher au stationnement de voirie et les charges et produits y
afférents relèvent d’un service public administratif, et sont imputés au budget principal. C’est le cas de la
majorité des parcs en surface niortais, à l’exception de celui du
«
moulin du milieu »
(231 places) depuis qu’il
est do
té d’une barrière en juillet 2012 et d’un parc plus petit,
« Jacques de Liniers »
. Or, les produits et
charges afférents à l’activité d’un parc payant hors voirie sont rattachables à un service à caractère industriel
et commercial
6
. C’
est pourquoi le budget annexe
« Niort stationnement »,
si on s’en tient à son nom,
pourrait
concerner
d’autres parkings que le
parking souterrain de la place de la Brèche.
L’ordonnateur
a indiqué
qu’il a
pris des contacts avec la direction départementale des finances publiques
afin d’examiner les régularisations
nécessaires.
4.2.2.
Subventions versées à la So.Space
Jusqu’au 31 décembre 2007, les parcs en surface étaient gérés dans le cadre d’une convention d’affermage
avec la SOPAC qui assurait l’équilibre d’exploitation de l’ensembl
e des parkings et places de stationnement
en compensant les déficits d’exploitation de certains programmes par les excédents d’exploitation d’autres
programmes. Pour cela, le contrat d’affermage signé il y a 20 ans environ accordait à l’exploitant des rece
ttes
d’un niveau élevé. Depuis la fin de cet affermage, les recettes des
délégations de service public (D.S.P.) de
stationnement proviennent uniquement des concessions. Alors que l’ensemble s’établissait à environ 76 K€ en
2007 et 83,7 K€ en 2008, il était
ramené aux alentours de 6 K€ de 2009 à 2011. En 2012, il était porté à
7,5
K€ à la faveur d’une augmentation de la fréquentation du parking
«
Marcel Paul »
.
A
son échéance fin 2007, le contrat d’affermage a été remplacé par un contrat de prestations de services pour
les parcs de surface et ouvrages. Pour le parking en surface de la Brèche, sa gestion a été déléguée à la
SOPAC par un contrat de concession du 28 d
écembre 2007 concernant la construction et l’exploitation du
6
C’est ce qu’a rappelé le Conseil d’Etat dans une décision du 2 avril 1997,
Commune de Montgeron
(requête 124883).
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parking souterrain de la Brèche prévu pour
1 200 places. L’article 5 de la convention organisait l’exploitation
transitoire du stationnement sur la Brèche à compter du 1
er
janvier 2008.
Selon les informations communiquées par la collectivité et par la société d'économie mixte So.Space, les
contrats relatifs aux concessions des 4 parkings, signés entre les années 1988 et 1996, ont posé le principe
d’une compensation financière consentie par la ville et calculée par différence entre le tarif dit d’équilibre et le
tarif arrêté par celle-
ci. Ces clauses ont été appliquées pour la première fois à compter de 2009 pour l’exercice
2010 pour les 4 parkings précités. En effet, le changement de gestion ne permettait plus à la SOPAC de
dégager suffisamment de recettes d’exploitation pour assurer l’équilibre global de son budget.
Chaque année
une délibération fixe le niveau de cette attribution qui est reversée au cours du semestre suivant, ce que la
So.Space justifie par le principe de gestion à ses risques et périls
, découlant de l’application des contrats.
Pour la chambre, cela nécessite de la part de la collectivité la plus grande vigilance dans la détermination des
tarifs lors de la renégociation annuelle.
Le même mécanisme avait été institué pendant la période de transition précédant l’ouverture du parking
souterrain de la Brèche, soit de
janvier 2008 à novembre 2011. En vertu de l’article 28 de la convention du
28 décembre 2007 qui avait été passée avec la SOPAC, le budget municipal prenait en charge le manque à
gagner lié à la gratuité de la première demi-heure de stationnement sur le parc en surface de la place, soit une
somme mensuelle de 9 K€ environ imputée au compte
« 67443
–
subventions de fonctionnement
exceptionnelles aux SPIC, fermiers et concessionnaires »
sur le budget principal et non sur un budget annexe
dédié.
En 2011, le budget annexe ayant le caractère de SPIC et
retraçant l’activité du seul parking souterrain de la
Brèche a enregistré un
résultat courant de 10 K€, correspondant à une subvention d’exploitation du budget
principal. En 2012, première année pleine de fonctionnement du nouvel ouvrage, une subvention
exceptionnelle d’exploitation de 432 K€ du budget principal a été accordée. Pas
sé au cours de la journée
complémentaire de 2012, le mandat correspondant a été rejeté par le comptable public au motif qu’il n’était
pas appuyé d’une délibération spécifique. Par suite, le budget annexe clôturait l’exercice avec un déficit
d’exploitation
de 193,2
K€. Une délibération du 3 juin 2013 a explicité les motivations d’une telle subvention, à
la fois pour 2012 et pour 2013. Une subv
ention exceptionnelle de 432 K€ du budget principal a donc été
versée à ce budget annexe pour 2012 et une de
315 K€
au titre de 2013. La subvention portant sur 2012 a été
accordée avec effet rétroactif. Les comptes de 2012 étant définitivement arrêtés à la date de cette
délibération, le déficit est demeuré.
Or, les
cas d’intervention du budget général en faveur d’un bu
dget annexe à caractère industriel et commercial
sont restreints.
Selon le 1
er
alinéa
de l’
article L. 2224-2 du C.G.C.T., une subvention est possible en cas de
« contraintes
particulières de fonctionnement »
imposées par la commune du fait d
’
« exigences du service public »
. Une
délibération du 15 octobre 2012 a ainsi instauré à compter du 1
er
novembre 2012 la gratuité pour la 1
ère
demi-
heure de stationnement ainsi que des tarifs spécifiques aux abonnements. Mais, l’exercice 2012 a été
déficitaire de 193,2
K€ alors que pendant les 10 premiers mois ces mesures n’étaient pas en vigueur. Aussi
une délibération du 3 juin 2013 a posé une double contrainte de tarification et de qualité, précisant que la
« contribution est fixée au niveau strictement nécessaire afin que les exigences tarifaires et qualitatives
imposées par la collectivité puissent être respectées »
.
L’alinéa 2
du même article L. 2224-2 permet un subventionnement
« lorsque le fonctionnement du service
public exige la réalisation d'investissements qui, en raison de leur importance et eu égard au nombre
d'usagers, ne peuvent être financés sans augmentation excessive des tarifs »
ne s’applique pas en l’espèce
car une délibération du 16 décembre 2009 a accordé, de façon régulière,
une subvention d’investissement de
2 M€ au budget annexe de Niort stationnement pour financer les premières dépenses de la construction du
parking souterrain de la Brèche.
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4.3.
C
ONVENTION D
’
AFFERMAGE POUR L
’
EXPLOITATION DU PARKING DE LA PLACE DE LA
B
RECHE
A l
’origine, la réalisation et l’exploitation d’un parc de stationnement souterrain sous la place de la Brèche
avaient été confiées à la SOPAC dans le cadre d’une convention de concession du 28 décembre 2007. Dans
la perspective de la signature de ce contrat, un marché à procédure adaptée notifié le 2 décembre 2005, avait
été passé avec un cabinet d’avocats parisien en vue d’une assistance à maîtrise d’ouvrage pour environ
30
K€ T.T.C. En 2007, à l’achèvement de la prestation, la municipalité souhaitait la com
pléter par deux phases
supplémentaires, relative à
« l’analyse des offres »
et à
« la négociation et finalisation du contrat de D.S.P. »,
ainsi qu’une
« mission d’assistance au montage de la D.S.P. pour la concession d’un nouveau parc de
stationnement »
po
ur 14,4 K€ T.T.C. environ.
Cette dernière prestation a été e
ffectuée en vertu d’un acte
d’engagement du 22 août 2007
et non d’un
avenant au marché initial.
Suite au changement de majorité intervenu en mars 2008, la collectivité commandait diverses études sur le
stationnement, à ce même cabinet parisien pour 60 K€ en décembre 2008, et à trois autres consultants. La
multiplicité des intervenants, tant en interne qu’en externe, a pu être une source de redondances
.
A l’issue de
ces études, dont le coût s’élevait globalement à 130 K€ envir
on, la capacité du parking a été ramenée à
530 places et s
a construction reprise sous maîtrise d’ouvrage de la ville.
Un avenant du 9 décembre 2009
mettait un terme au contrat de concession à compter du 31 décembre 2009, la convention demeurant en
vigueur pour les 200 places exploitées en surface jusqu’à la date d’ouverture du futur parking souterrain
ouvrage. Par une convention d’affermage du 13 juillet 2011, l’exploitation de celui
-ci était confiée à la SOPAC
devenue So.Space.
L’avenant du 9 décembre 2009 mettant fin au contrat de concession stipulait, en son article 6, que la ville
rembourserait à la SOPAC les frais d’études qu’elle avait acquittés, à savoir une étude hydrogéologique, une
étude d’impact, une étude financière r
édigée par un cabinet et une prestation servie par la SEMIE. Sur ce
fondement, une somme de 66,4 K€ T.T.C. était réglée au profit de la SOPAC par un mandat du 8 février 2010,
imputé au compte
« 2031
–
frais d’études »
du budget annexe Niort stationnement.
Selon l’état des dépenses
engagées produit par la SOPAC le 10 décembre 2009, et joint à l’appui du mandat, toutes les études ont
débuté après le 25 avril 2008 et se sont échelonnées, pour certaines, jusqu’au 24 septembre 2009, soit moins
de deux mois avant
la délibération du 16 novembre 2009 qui posait le principe de l’abandon de la concession
initiale de 2007.
En outre, par un marché à procédure adaptée du 28 février 2009 de 10,4 K€
,
une étude d’impact comprenant
notamment un dossier au titre de la loi su
r l’eau en vue de la réalisation
du nouvel ouvrage de 530 places était
confiée à un cabinet. Trois ordres de service ont été émis en avril, août et novembre 2009. Le cahier des
clauses particulières indiquait en préambule que
« la nouvelle équipe municipale a décidé, en janvier 2009,
d’une part de réduire la capacité du futur parking souterrain à 530 places, d’autre part de réaliser le parking
sous maîtrise d'ouvrage de la ville de Niort »
, ce qui indique
que l’abandon de la concession signée en 2007
était envisagé dès le début de 2009. D
ans le même temps, les prestations d’études
prévues par le contrat de
concession ont continué à être réalisées, notamment une prestation pour
une étude d’impact
de
6,6 K€. La
facture présentée en février 2010 par le cabinet dans le cadre du marché précité de février 2009 mentionnait
une 1
ère
phase dénommée
« état initial (mise à jour de nos travaux) »
, ce qui atteste d’une redondance par
rapport à l’étude précédemment effectuée pour la SOPAC
. En définitive, des prestations
d’études concernant
un projet de parking de 1 200 places,
dont l’abandon était certain
au profit
d’un ouvrage de 530 places,
ont
continué à être réalisées.
S’agissant de la concession du 28 décembre 2007, le rapport d’analyse des offres en vue de l’attribu
tion
indiquait que la proposition de la SOPAC pouvait correspondre aux attentes de la ville compte tenu d’un
montant élevé d’investissement et d’un bon niveau de qualité d’exploitation. Mais il estimait que l’offre méritait
d’être
« sérieusement améliorée »
au regard des points suivants : le niveau
« très élevé »
des charges ; les
niveaux de recettes attendues, la
subvention d’équilibre
définie dès la signature ; le niveau de la redevance en
cas d’exploitation positive. La municipalité de l’époque a considé
ré l
’
offre de la société SOPAC, telle que
négociée,
« équilibrée »
et conforme à ses objectifs de gestion du stationnement hors voirie. Pour financer les
investissements, soit 24,6
M€ HT, la commune devait verser une subvention d’équipement de 5 M€ puis, d
e
2009 à 2015,
une subvention de fonctionnement afin d’éviter la fixation de tarifs excessifs que ne pourraient
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pas assumer les usagers. Les montants de ces subventions étaient définis de manière forfaitaire et définitive
dans le projet de convention de D.S.P.
Une subvention annuelle de fonctionnement était également prévue afin de compenser le coût de la demi-
heure gratuite en tant que contrainte de service public, mais cette contrainte n’était pas explicitement énoncée
au regard des dispositions précitées
de l’article L. 2224
-2 du C.G.C.T. Enfin, la SOPAC devait verser à la ville
une redevance annuelle, à compter de la mise en exploitation complète du parc de stationnement, dès lors
que les recettes excéderaient de plus de 10% le montant annuel fixé au compte de résultat prévisionnel. Cet
excédent aurait été partagé à hauteur de 80% pour la ville et à hauteur de 20% pour la SOPAC. La SOPAC
devait verser à la ville une redevance complémentaire forfaitaire à compter de 2033 et ce, jusqu’à l’échéance
du contrat en 2051.
En conclusion, l
e stationnement payant a connu un bouleversement avec l’ouverture fin 2011 du parking
souterrain de la Brèche et la modification concomitante du plan de circulation dans le centre-ville.
Alors que le projet initial d’un parking s
outerrain de 1 200 places se situait dans la logique du parking
historique en surface en tant que point central de la circulation à Niort, la configuration retenue en 2009
s’est
traduite par la réduction de la capacité du nouvel ouvrage à 530 places.
L’année 2013 a été marquée par une
remontée du niveau de fréquentation sur l’ensemble des parkings de centre
-ville, avec 324 967 entrées au
30 juin, soit 649 934 en extrapolant sur une année pleine, contre 543 986 en 2012, ce qui représente une
hausse de 20 %. Malgré ce signe encourageant, ce résultat est très en-
deçà de l’année 2009 au cours de
laquelle un million d’entrées avaient été enregistrées
car la place de la
Brèche n’est plus un point de
convergence.
Par les changements qu’elle a induits dans les
pratiques des usagers, la modification du
paysage urbain a donc eu des répercussions sur le niveau de fréquentation des parcs de stationnement.
En ce qui concerne le parking de la Brèche, en
l’absence de
présentation suffisamment précise des
contraintes de stationnement et de tarification imposées par la ville, des subventions ont été octroyées de
façon irrégulière
à l’exploita
nt
. La convention d’affermage est donc appelée à évoluer pour définir clairement et
chiffrer les contraintes de service imposées
à l’exploitant.
Dans sa réponse, la So.Space indique qu’un
avenant à la convention d’affermage du 19 juillet 2011 devrait formaliser la contrainte de service public et la
compensation financière qui en résulte.
La ville est plus généralement appelée à ret
racer au sein d’un budget annexe toutes les activités relevant d’un
SPIC, c'est-à-dire en intégrant les recettes et les dépenses de tous les parcs en surface et notamment le coût
des subventions (102
K€ en 2009, 517,9 K€ en 2011, 729,9 K€ en 2012
) qui expliquent le maintien à un
niveau relativement bas des abonnements.
5.
ZONE D’AMENAGEMENT C
ONCERTE « PÔLE SPORTS »
5.1.
O
RIGINES DU PROJET
L’objet initial de l’opération était de réaliser un « pôle de compétence et d’excellence autour du sport et
susciter le développement d’activités sportives et de loisirs grand public »
sur une zone de 122 hectares située
à la périphérie est de la ville en direction de Limoges. Le « Pôle sports » devait promouvoir les nouvelles
pratiques de sports de loisirs telles que les sports aériens et l’acrobatie, en les associant à la recherche
formation. Une salle de 3
000 places devait être construite. L’objectif originel consistait à participer à la
stratégie de développement du territoire dans le respect du volet territorial du contrat de plan Etat Région et
de traiter l’entrée de ville est de l’agglomération conformément aux orientations du plan de déplacement
urbain alors en gestation.
Le recours à un aménageur pour la ZAC donnait lieu à une publicité dans trois organes de presse le 23 avril
2005 avec une date de limite au 23 mai 2005. Les critères du dossier de consultation étaient les suivants :
qualité des références et expériences ; adéquation des moyens proposés ; pertinence de la note
d’appréhension, de méthodologie, de phasage et de développement. La candidature
unique de la SEML
Deux-Sèvres aménagement (DSA) était retenue par le conseil municipal lors de sa séance du 24 juin 2005. La
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convention était signée le 13 juillet 2005. Une délibération du 26 janvier 2007 approuvait le dossier de
réalisation de la ZAC, lequel prévoyait
un apport par le concédant de terrains, estimés globalement à 925 K€
par les services fiscaux, en complément d’une participation de cel
ui-ci en n
uméraire, d’un montant de
718,9
K€ H.T.
5.2.
M
ISE EN ŒUVRE D
U PROJET
Selon le compte rendu à la collectivité (CRAC) de 2007 présenté au conseil municipal le 11 juillet 2008, la
« non concrétisation opérationnelle de toutes les acquisitions de terrain
s n’a pas permis de procéder à la
vente à la ville de Niort des terrains d’assiette de la halle des sports et des parkings »
. Pour permettre la
poursuite des travaux liés aux équipements publics, la ville acceptait, par délibération du 14 avril 2008, de
re
porter d’un an le remboursement de l’avance de trésorerie de 4 850 K€ qui avait été consentie en 2007 et
qui correspondait au prix de cession des terrains correspondants. La partie prévisionnelle du CRAC 2007
indiquait que les évolutions souhaitées par la ville de Niort au niveau des équipements sportifs, lesquels
relevaient de sa maîtrise d'ouvrage directe, conduisaient
« à revoir le dossier de réalisation de la ZAC
conformément aux dispositions réglementaires »
. Mais, les recettes prévisionnelles ne permettaient pas de
couvrir l’intégralité de ces dépenses, estimées à 7,5 M€
. Selon le CRAC, la
« finalisation du dossier de
réalisation permettra de fixer avec plus de précision le montant et le profil des financements ».
Les
modifications décidées en 2008 ont donc été engagées sans que les dépenses et recettes prévisionnelles
s’équilibrent.
La réalisation de la ZAC allait
connaître des décalages liés à divers contentieux d’expropriation
. En outre,
en
2010, la ville achetait pour 3,9
M€ environ à l’aménageur av
ec une année de décalage par rapport aux
prévisions du CRAC 2009, les terrains aménagés pour la halle des sports, le centre de développement du
sport, la chaufferie bois et les parkings.
En
2011 et 2012, malgré des prêts bancaires contractés par l’aménageur, pour un total de 3,8 M€, et un
relèvement du plafond de découvert consenti par la Caisse des Dépôts et Consignations, la ville était amené à
accorder
à l’aménageur
une nouvelle avance de trésorerie à hauteur de 2 M€, sur une durée de 6 mois entre
juin e
t décembre 2012. Pour 2012, l’aménageur prévoyait 16,7 M€ H.T. environ de travaux. Mais, une partie
des travaux initialement prévus en 2012 était reportée en 2013. La vente des terrains du Mail, des terrains «
ex-stade » et de la partie Ouest de la ZAC était décalée sur 2013, concomitamment au remboursement de
l’avance de trésorerie n°4 de 3,5 M€ qui était reporté en mars 2013.
Suite au
changement d’or
ientation décidé par la municipalité issue des élections de mars 2008, un magasin
de distribution d’article
s de sports a été ouvert en juillet 2013.
La CAN a décidé l’implantation d’une piscine de
30 M€ d’ici 2018. De façon plus hypothétique, à l’automne 2013, le club des Chamois niortais envisageait de
financer la construction d’un stade qui occuperait le reste de la ZAC. Mais, avec l’arrivée de comm
erces et
l’implantation en 2013 de la caisse du Régime social des indépendants de Poitou
-Charentes, la ZAC est
devenue une zone d’activité comme une autre
, ce qui aurait normalement conduit la CAN à la réaliser. Ce
constat est corroboré par le fait que la liste des zones d'activité économique, annexée au schéma de
développement économique et commercial adopté par le conseil de la communauté d'agglomération de Niort
en 2011, comprend la ZAC pôle sports avec la mention « vocation à devenir communautaire ».
En conclusion, l
’absence de budget annexe dédié à l’opération
« Pôle sports », au sein des comptes de la
collectivité, rend impossible l’établissement d’un bilan
exhaustif. Il ressort du CRAC que le projet a connu des
reports, dus principalement à des expropriations. Ainsi, fin 2013, soit 6 ans après son lancement, la ZAC est
commercialisée à seulement 50 %. La commercialisation a débuté très récemment. Les ventes de terrains ont
été décalées d’année en année, notamment de 2012 sur 2013, ce qui a nécessité la reconduction d’avances
de trésorerie consenties par la collectivité à l’aménageur.
Par délibération du 20 décembre 2013, la durée de
la concession a été prorogée jusqu’en 2020.
Lancée dans la précipitation, l’opération pourrait se révéler plus coûteuse
que
prévu pour l’aménageur et au
final pour la commune. Il aurait été plus prudent
d’entamer les procédures d’expropriation ou d’acquisition à
l’amiable avant de lancer le chantier d’aménagement
.
Même si l’ordonnateur indique que 84 % de la superficie
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ations définitives
▪
Commune de Niort
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-Charentes
▪
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de l
a ZAC ont été acquis par voie amiable, diverses expropriations ont engendré des décalages. Le fait d’avoir
engagé des travaux sur certains terrains
avant d’en être propriétaire a eu des conséquences néfastes sur le
déroulement de l’opération.
Le soutien de
la ville à l’aménageur a eu une double traduction. Des avances de trésorerie ont été consenties
et renouvelées d’année en année, distinctes de la participation d’équilibre au bilan de la concession
. De plus,
le prix des terrains achetés à la SEML Deux Sèvres Aménagement après réalisation des aménagements a été
plus élevé que prévu.
6.
COMMANDE PUBLIQUE
6.1.
M
ARCHE DE CONSTRUCTION DE LA HALLE DES SPORTS
En 2005, il était prévu que la ZAC
« Pôle sports »
abriterait un centre de développement du sport, une halle
des sports, un espace acrobatique (dédié à l’escalade, la gymnastique et les pratiques circassiennes) et un
stade. Le projet de stade ayant été suspendu, l’opération a porté uniquement sur la halle
des sports.
En 2009, la halle de sports était reclassée de type X (équipement sportif) en L (équipement à usage multiple).
Exclusivement dédiée aux sports dans sa conception originelle, elle devenait un équipement polyvalent pour
les sports et les spect
acles, ce qui nécessitait des adaptations techniques telles que l’ajout de sorties de
secours à ajouter au niveau des gradins. Par suite, les délais d’exécution des travaux étaient prolongés avec
une date de réception prévue au plus tard le 30 juin 2010. U
n nouveau planning d’exécution était notifié aux
entreprises concernées en fonction de leur lot. La réalisation de la chaufferie bois quant à elle était suspendue
pendant trois ans et demi en raison d’un accident de chantier ayant causé le décès d’un artis
an en 2009, une
expertise judiciaire ayant dû être engagée. Les scellés ont été levés fin 2012 mais la collectivité précise que
les différents intervenants (maître d'œuvre, entreprises, contrôleur technique, coordonnateur sécurité et
protection santé, …) s
ont toujours en préparation de reprise des travaux
Réceptionnés en juillet 2009, les travaux
s’élevaient à 13 M€ H.T. environ
, soit un taux de réalisation de
89,7 %. A cette date, il restait un solde à verser
de 881,5 K€ T.T.C. Selon la collectivité, la ré
vision de prix
appliquée aux prestations prévues dans la configuration retenue a représenté un montant limité
(entre 25 K€
et 30 K€)
pa
r rapport au coût de l’ensemble.
Après validation par le conseil municipal, le 18 janvier 2010, de la réorientation du chantier, 5 nouveaux lots
ont été ajoutés :
« n°9b
–
faux plafonds 2
ème
phase»
,
« n°11b
–
revêtements de sols souples 2
ème
phase »
,
« n°25
–
rideaux acoustiques », « n°26
–
coques de gradins » et « n°27
–
courant secouru »
. Suite un appel
d’offres ouvert, les offres reçues ont été analysées et présentées à la commission d’appel d’offre réunie le
12 juillet 2010 puis le 8 octobre 2010. D
e l’ordre de quelques dizaines de milliers d’euros, les lots 9
b et 11b
ont fait l’objet d’une seule offre chacun, émanant du titulaire des lots de 1
ère
phase pour le lot 9 et le lot n°11.
Les concurrents potentiels n’étaient probablement
pas enclins à présenter une offre pour des lots complétant
des lots déjà exécutés. Pour ces 5 lots, deux critères ont été retenus : valeur technique 60 points, dont 30
pour la qualité des matériels et matériaux, et 30 pour l’efficience de l’organisation du chantier, et 40 points
pour le prix, noté selon la méthode du rapport au moins disant. Pour le lot n°25, une seule entreprise
soumissionnait. Pour ce lot débuté fin 2010 et livré courant 2012, il a fallu passer un avenant peu de temps
après l’attribution
pour un surcoût de 5% pour un montant initial de 306,2 K€ T.T.C., ce qu
i traduit une
mauvaise évaluation des besoins.
En conclusion
, l’augmentation du coût
de la construction de la halle des sports,
passé de 17 M€ T.T.C à
21,1
M€ T.T.C., soit un surcoût de
24,2 %,
résulte pour l’essentiel de la réorientation du projet décidée à l’été
2009. En effet, sur cette augmentation totale de 24,2 %, les avenants sur travaux type X (non liés au passage
type XL) ont généré 2,6 points de surcoût.
Le changement de substance des marchés
s’est
traduit par une mauvaise appréhension du projet. Des lots en
cours d’exécution ont fait l’objet d’avenants importants : 34,3 % pour le lot n°2 de charpente (2,3 M€ T.T.C au
final), 40,1 %
pour le lot n°3 de couverture étanchéité (1,8 M€ en coût ex post
), 39,1 %
pour le lot n°21a de
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chauffage et ventilations (1,5 M€),
54,3
% pour le lot n°22 d’électricité courants forts (1,6 M€).
La collectivité
souligne qu’il était impossible, s’agissant d’un ouvrage non réceptionné, de dissocier la réalisation des travaux
eu égard à leur technicité et aux implications en terme de garantie décennale. Dans la même logique, la
maîtrise d'œuvre
explique que, pour le lot n°3, la spécificité de la prestation nécessitait de rester avec la
même entreprise, afin de conserver la garantie décenna
le. Elle justifie l’importan
ce des travaux afférents à ce
lot par la nécessité d
’installer
une structure au-
dessus de l’étanchéité déjà réalisée pour atteindre les
performances acoustiques exigées suite au changement de de
stination de l’établissement.
Dans ces conditions, le recours à des avenants
n’était pas la procédure appropriée, eu égard au
bouleversement de l’économie des marchés en cause. Une remise en concurrence aurait été plus
respectueuse du principe d’égal accès des entreprises à la commande pu
blique et aurait éventuellement
permis de retenir des solutions plus économes, quitte à ce que les attributaires des lots initiaux soient
sélectionnés eu égard à la technicité des prestations.
6.2.
R
EALISATION DE LA PLACE DE LA
B
RECHE
6.2.1.
Vue d’ensemble
Espace de 6 hectares en centre-
ville, la place de la Brèche était, jusqu’en 2006, composée d'un jardin public
et d’un parking en surface de 1 000 places. De 2006 à 2013, elle a été transformée afin d’accueillir un parking
souterrain de 530 places, l’office intercommu
nal de tourisme, des kiosques, un complexe cinématographique
de 12 salles et un jardin public. Le bas de la place, qui était autrefois ouvert à la circulation automobile, a été
aménagé en esplanade avec des terrasses de bars et de restaurants. Remontant au début de la
décennie 2000, le projet initial visait à dissimuler sous un grand jardin, où deux grandes serres émergeraient,
un parking souterrain de 1 200 places en concession, une cité du risque et de l’assurance susceptible d’attirer
100 000 visiteurs par an, un multiplexe cinématographique de 12 salles et 2 500 fauteuils et un café-brasserie.
La maîtrise d'œuvre de la réalisation de la place
de la Brèche a été confiée le 23 mars 2005 au groupement
d’architectes parisiens Milou
-Lancereau, par un marché qui a été modifié par 5 avenants. Le dernier avenant,
le plus important, signé le 4 avril 2009, intégrait des modifications concernant les espaces publics, le parking
souterrain et l’office de tourisme. Cet avenant n°5 était néanmoins imp
récis sur le parking souterrain en ce
qu’il ne retraçait pas les répercussions de son changement de taille sur la logique d’ensemble du
stationnement et sur les enjeux des déplacements urbains au niveau de l’agglomération, lesquels allaient être
retracés dans le plan de déplacements urbains adopté le 12 avril 2010 par le conseil de la communauté
d'agglomération de Niort. La concession du 28 décembre 2007 pour un équipement de 1 200 places
(cf.
supra
)
n’
était annulée que le 9 décembre 2009. En ajoutant la rémunération relative au périmètre bas, soit
367,7 K€ H.T., la rémunération globale de la maîtrise d'œuvre s’est établie
à
près de 5 M€ H.T.
(4 963 802,86
€ H.T.), soit 5,9 M€ T.T.C
.
Le marché de maîtrise d'œuvre décomposait l’opération en deux périmètres, haut et bas. L
a maîtrise
d'ouvrage des travaux du périmètre haut
d’une part, et
du parking souterrain et des e
spaces publics, d’autre
part, a été déléguée à la SEML Deux-Sèvres Aménagement, par deux conventions de mandat le 27 février
2006 et le 17 juillet 2009. Parallè
lement, la réalisation de l’esplanade de la Brèche a été assurée en maîtrise
d'ouvrage directe et a donné lieu à la passation d’un marché de travaux de trois lots.
6.2.2.
Haut de Brèche
6.2.2.1.
L’occupation d
es équipements
A
l’exception de l’office de tourisme installé dans une partie des locaux d’août 2009 à fin 2013 et d’
un
multiplexe cinématographique
, mis en service fin 2007 et cédé, dans le cadre d’une vente en l’
état futur
d’achèvement (VEFA), les équipements réalisés au titre de l’
opération du haut de Brèche sont demeurés
inoccupés jusqu’à
fin 2013. Outre le cinéma et le parking de 1
200 places, la tranche ferme de l’opération
consistait en la construction de bâtiments vitrés et
d’un sous
-sol de 1 500 m
2
qui devaient abriter un
« centre
d’animation et d’initiative »
(C.A.I.). Après le
s élections municipales de 2008, la destination de l’équipement
était modifiée à plusieurs reprises. Un promoteur immobilier
était approché en vue de la réalisation d’une
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▪
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résidence hôtelière 4 étoiles sur la totalité du site.
En vertu d’u
ne délibération du 20 février 2012, le bien devait
lui être cédé mais l’intéressé
faisait défection.
A l’automne 2013,
trois baux emphytéotiques administratifs de 65 ans ont été signés avec un entrepreneur, en
vertu d’
une délibération du 14 octobre 2013. La ville conserve la propriété des émergences en bois.
L’emphytéote prend à sa charge le
financement de travaux de branchement au réseau d
’électricité et
d'aménagement intérieur pour
794,2 K€ H.T
., les locaux étant livrés brut de béton. En 2014, celui-ci devait
ouvrir un commerce franchisé de vente de café sur 217 m
2
, un bar-brasserie de 609 m
2
et un espace dédié au
billard de 440 m
2
, moyennant le versement d’une redevance annuelle totale de 25,1 K€ H.T.,
« conformément
à l'estimation de France Domaine »
, soit
1,65 € le
m
2
de location mensuelle.
L’article L. 1311
-2
du C.G.C.T. prévoit qu’un bien immobilier appartenant à une collectivité territoriale peut
faire l’objet d’un bail emphytéotique en vue de l’accomplissement, pou
r le compte de celle-
ci, d’une mission de
service public ou d’une opération d’intérêt général relevant de sa compétence ou de la réalisation d’enceintes
sportives et des équipements connexes nécessaires à leur implantation ou de leur restauration, réparation ou
entretien et maintenance, ou encore de leur mise en valeur. Mai
s il n’
est pas évident, au vue de la
jurisprudence administrative
7
, que la construction
ou l’aménagement d’un bar restaurant discothèque et d’une
académie de billard sur une parcelle communale
puisse s’inscrire dans ce cadre.
6.2.2.2.
Les marchés passés
L’
aménagement du haut de Brèche a été effectué par la société d'économie mixte locale Deux-Sèvres
aménagement dans le cadre d’une convention de maîtrise d'ouvrage déléguée signée le 28 février 2006. D’un
montant initial de 342,5 K€ T.T.C., la rémunération du mandataire a été portée à 376,7 K€ T.T.C. par avenant,
soit
une hausse d’environ 10 %
. Au total, 14 acomptes et un solde ont été versés entre 2006 et 2009. En
raison des reprises de travaux sur plusieurs lots et des malfaçons constatées, le mandataire a remis les
dossiers techniques de l’opération en mars 2011 et présenté un décompte général et définitif
(D.G.D) le
25
octobre 2012, s’élevant à
393,2 K€ T.T.C.
, qui a donné lieu à un règlement pour solde le 18 mars 2013. Le
décalage entre la date de remise des dossiers techniques par le mandataire et la transmission du D.G.D. peut
s’expliquer par une déclaration de sinistre faite par ce dernier le 14 juin 2011 pour le compte de la ville,
concernant des
fuites d’eau dans le cinéma. Un
rapport
d’expert
était établi le 16 août 2011. Pour autant, en
octobre 2012, les malf
açons n’avaient pas disparu et un
second rapport a été rédigé le 8 avril 2013.
Deux-
Sèvres aménagement précise qu’il n’était plus de so
n ressort de gérer ces désordres.
Au départ, l’enveloppe financière de l’opération sous mandat était fixée à 14 500 K€ H.T.
en valeur 2005.
Selon les indications de Deux-Sèvres aménagement,
en octobre 2008, le montant actualisé de l’enveloppe
financière
prévisionnelle des dépenses qu’elle pouvait engager s’établissait à 18 771,8 K€ H.T. Selon le
décompte général et définitif
de l’opération arrêté au 30
décembre 2011, et qui a été communiqué à la
chambre par la société Deux-Sèvres aménagement, à cette date, les dépenses effectives
s’élèvent
au total à
17
176,5 K€ H.T.
Comme le permettent les dispositions de l’article 3 de la loi n°85
-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise
d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'œuvre privée, dite
« loi MOP »
, le mandataire était
habilité à signer les marchés de travaux. L’opération comprenait à l’origine 30
lots.
Le lot n°9 de gros œuvre et
de maçonnerie, est le plus important, avec un coût initial de 5,7 M€ H.T. porté à 6,3 M€ H.T. après avenants,
s
oit 10 % d’augmentation. Validé par le conseil municipal le 27 octobre 2007 a
près avis favorable de la
commission d’appel d’offre
du 23 octobre 2007, l’avenant, n°1 de 404,1 K€ H.T. fai
sait suite à des procès-
verbaux (P.V.), avec réserves, de prise de possession par la ville des 11 et 25 septembre 2007, concernant
respectivement certaines salles du cinéma et le hall du cinéma. Le procès-verbal du 11 septembre 2007 faisait
état de plusieurs prestations générales non réalisées ou à reprendre : surfaçage général des parties de
gradins granuleux ; pose
d’un système d’étanchéité sur le joint de dilatation entre le pôle et le cinéma,
traitement de sous-
face des dalles après passage de l’étancheur. Le rapport d’analyse rédigé par le
maître
d'œuvre
en vue de la passation de cet avenant comprenait en annexe des dev
is de l’entreprise qui ne
reprenai
ent pas, même partiellement, les éléments faisant l’objet de ces réserves.
Il était indiqué que,
« dans
7
C.A.A. de Lyon
Commune de Val d’Isère c/S.A.R.L. Doudoune
, 27 novembre 2012, n°11LY01353, 11LY01521, 11LY01578.
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un contexte globalement positif avec des entreprises qui mettent tous les moyen
s pour tenir les délais […]
ce
parcours a subi comme une gêne le décalage dans le temps des études et de la réalisation de certains
éléments du programme (C.A.I., parking) qui génèrent sur ce projet des incertitudes qu’il faut gérer en cours
de chantier (prévisions de réseaux sans programme exact, pas de plombier dans le D.C.E.2, études
complémentaires et changement d’organisation de chantier suite à la réalisation de la bâche à eau, études de
travaux provisoires de voirie, etc…) »
.
Sans
entraîner un bouleversement de l’économie générale du marché, l’avenant n°1,
d
’un montant de
404,1
K€ H.T., au lot n°9 comprenait pour 135 K€
, ce qui
n’est pas négligeable,
des adaptations demandées
par la ville
« pour améliorer l’adaptabilité du projet ut
ilisateurs (C.A.I. et cinéma) »
et
« préparer la phase
d’ouverture du cinéma sans que le parking ne soit fait »
, ainsi que, pour 210 K€ H.T., des suppléments liés à
des aléas de chantier, le terrain étant de moins bonne qualité que prévu, alors que
l’artic
le 10.11 du C.C.A.G.
travaux ne mentionnait pas les sujétions imprévues dans la liste des événements pouvant motiver un
relèvement de prix. Il peut être relevé que c
ette terminologie d’
« aléas de chantier »
est trop imprécise pour
conclure à l’existence de
« sujétions imprévues ne résultant pas du fait des parties »
auxquelles se réfère
l’article 20 du code des marchés publics pour justifier la passation d’un avenant ou d’une décision de
poursuivre, la jurisprudence définissant quant à elle les sujétions imprévues comme des difficultés matérielles
rencontrées pendant l’exécution du marché, dont la cause est extérieure aux parties
. Il en
résulte qu’il n’est
pas possible de modifier les prix non concernés par des sujétions techniques imprévues, sauf clause explicite
dans le contrat originel autorisant la modification du prix. La
collectivité n’a pas répondu sur ce point. La
société Deux-
Sèvres aménagement indique qu’il s’agissait pour une bonne part d’adapt
ations liées à la
découverte
d’anomalies au niveau des
sols pendant les travaux,
qui n’avaient pas été détectées
lors des
sondages ponctuels effectués en mars 2004 dans le cadre des études de sols jointes au dossier de
consultation des entreprises. Pour autant, la liste des prestations donnant lieu à cet avenant comprend des
éléments tels qu’
une location de grue, des
« aménagements architecturaux »
et une conduite d’eau de pluie
qui sont difficilement rattachables à des aléas de chantier.
L’exécution du lot n°4
de voirie et réseaux divers a été modifiée par deux avenants et un marché
complémentaire. Selon le rapport du maître d'œuvre en vue de la conclusion de l’avenant, qui allait être
validée par le conseil municipal le 14 avril 2008, il a fallu
« apporter une solution technique en urgence pour
permettre l
a réalisation des aménagements au débouché de l’escalier de la faille des martyrs »,
ceci afin de
«
répondre aux exigences d’évacuation du cinéma à cet endroit »
et parce que les entreprises
d’aménagement avaient déjà commandé leurs matériaux. De plus, une
rampe pour personnes handicapées
n’ayant pas été intégrée dans le lot n°9 de gros œuvre, la réalisation de l’étanchéité rendait
« naturelle »
la
confection de cet ouvrage au sein du lot n°4 de V.R.D. La signature de cet avenant a eu pour conséquence de
mo
difier le contrat initial par l’ajout de prestations figurant initialement dans un autre contrat, celui de gros
œuvre, ce qui
est incohérent.
En conclusion, l
e coût de l’opération
du haut de la Brèche
est passé de 14,9 M€ H.T.
à
17,2 M€ H.T. compte
tenu des avenants et des révisions de prix, contre une enveloppe financière prévisionnelle qui avait été
actualisée en octobre 2008 à 18,8 M€ H.T.
Si
des lots importants, tels
ceux de V.R.D. et de gros œuvre
, ont
connu des hausses de 12 % et 10,1 %., la progress
ion de l’ensemble a pu être contenue à 5,5 % par une
moins-
value de 7 % sur le lot de sols et marches de pierre, de 1,7 M€ H.T. à l’origine. Les déconvenues et
dysfonctionnements rencontrés dans l’exécution sont révélateurs d’une préparation précipitée de l’opération.
Or, des moyens non négligeables ont été déployés pour suivre le chantier. La société Deux-Sèvres
aménagement convient que la construction du cinéma démarrée indépendamment de la réalisation du parking
et des cheminements de surface prévus au-d
essus, du fait de l’engagement pris par la ville auprès de
l’exploitant de permettre une ouverture avant la Noël 2007, a occasionné des difficultés.
Depuis sa livraison, le site est inoccupé, à l’exception du cinéma et d’un bâtiment vitré occupé par l’of
fice
intercommunal de tourisme. Les bardages bois, les surfaces vitrées, les sorties de secours du cinéma, qui
demeurent la pleine propriété de la commune, ont été endommagés. La municipalité espère par ce projet
d’occupation mettre un
frein à ces dégradations. Mais les 1 500 m
2
d’e
spaces bâtis dans les sous-sols sans
usage vont générer des coûts de maintenance. A cet égard, la délibération du 14 octobre 2013 autorisant la
Rapport d’observ
ations définitives
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Commune de Niort
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signature des 4 baux emphytéotiques précités mentionne la présence de
« divers désordres techniques »
dans les locaux. Laissés à la charge de l’emphytéote, ceux
-
ci ont pu expliquer la fixation d’un loyer à un
niveau modeste.
6.2.3.
Parking souterrain et espaces publics de la place de la Brèche
Les travaux du bas de Brèche ont
consisté en l’aménagement de l’avenue des Martyrs de la Résistance, la
réalisation d’un parking souterrain de 530 places, l’aménagement d’un pôle d’échanges de transports urbains
et interurbains et divers travaux de surface. A cet effet, une convention de
maîtrise d’ouvrage déléguée a été
signée le 17 juillet 2009 avec la SEML Deux-Sèvres aménagement (D.S.A.), dénommée
« convention de
mandat pour la réalisation du parking souterrain et des espaces publics place de la Brèche »
.
6.2.3.1.
Les marchés passés par le mandataire
Les marchés conclus par le mandataire ont été répartis entre 4 dossiers de consultation des entreprises :
D.C.E.1 -
aménagement de l’avenue des martyrs de la Résistance (2 M€ en prévisionnel)
; D.C.E.2
–
réalisation du parking souterrain de 530 places et des ouvrages enterrés (coût
prévisionnel : 10,5 M€)
;
D.C.E.3
–
travaux de surface et lots secondaires
(coût prévisionnel 7 M€ H.T.)
; D.C.E.4
–
pôle d’échanges et
ouvrages secondaires (0,7 M€ H.T. environ
pour 6 lots), ajouté par avenant pendant l
’exécution
de cette
convention, du fait de
l’avancement des travaux de la CAN en matière de déplacements urbains
. Leur
signature a été approuvée par des délibérations qui se sont échelonnées de décembre 2009 (D.C.E.1) à
février 2012 (D.C.E.4). A la date de la rédaction du cahier des clauses particulières de la convention, le
22
avril 2009, le coût prévisionnel du programme était arrêté à 24,6 M€ H.T. en valeur sept
embre 2008, soit
29,4 M€ T.T.C.
Il peut être noté que pour la réalisation du D.C.E. 4, la ville a subdélégué à la SEML Deux
Sèvres Aménagement (DSA) des travaux qui lui avaient été confiés en mandat par la CAN, ce qui est
contraire aux prescriptions
du II de l’article 4
de la loi n°85-704 du 12 juillet 1985, dite loi
« MOP »
.
Au 6 janvier 2014, le montant des avances versées à D.S.
A. s’élevait à 28,1 M€ T.T.C. L’opération n’est pas
encore soldée mais,
selon l’ordonnateur, le coût
de l’o
pération, y compris révisions de prix, ne devrait pas
excéder ce montant. Cet écart favorable de
1,3 M€ a plusieurs origines. Les attributions des lots des D.C.E.1
et 2 se sont révélées inférieures de 21,8 % et 24,8 % aux estimations du maître d'œuvre. Au sein du D.C.E.4,
divers lots n’ont pas été exécutés
.
6.2.3.2.
Les dossiers de consultation des entreprises
Le lot n°1 de réalisation du parking souterrain du D.C.E. 2 a fait l’objet de deux avenants, signés en juin et
août 2010. La société Deux-
Sèvres aménagement précise que l’avenant n°1 au lot 1 du 17 juin 2010 et
l’avenant n°1 au lot 13 du D.C.E.
3 résult
ent de souhaits du maître d'ouvrage respectivement d’améliorer la
sécurité de l’accès à une voie et de modifier le phasage initialement prévu au marché pour favoriser la
circulation des bus, ce qui explique dans les deux cas qu’ils soient intervenus dès le
début du chantier). Pour
la chambre, la signature de ces avenants, peu de mois après le lancement des marchés des D.C.E.1 et
D.C.E.2, soulè
ve un problème quant à l’évaluat
ion des besoins de la part de la maîtrise d'ouvrage.
Par ailleurs, des imprécisions ont été constatées par rapport aux missions incombant à la ville, en vertu de
l’article
5 de la convention selon lequel le mandat concernerait
« la gestion des travaux de la place de la
Brèche stricto sensu »
et
« la gestion du trafic et le report des flux de circulation en amont liés au chantier »
resteraient
« en gestion à la ville ».
A cet effet, le mandataire devait transmettre aux services municipaux, dès
la préparation du chantier, puis en amont des phases de circulation, les itinéraires proposés. Après validation
de la ville, celle-ci devait
« assurer la fabrication, la pose, la maintenance et la dépose de la signalisation
correspondante »
, la signalisation rapprochée et la protection du chantier incombant à l’entreprise. Or, en
juillet 2011, le lot
13 de terrassement et V.R.D. des travaux de surface et lots secondaires (D.C.E.3) d’un
montant initial de 1,5 M€ T.T.C. a fait l’objet d’un avenant n°1 de 109,9 K€ H.T soit 131,5
K€
T.T.C.
introduisant pour environ 69 K€ T.T.C. des travaux complémentaires
liés à des aménagements provisoires
pour assurer la circulation des usagers pendant le chantier. Selon un compte rendu de réunion entre la
maîtrise d'œuvre, le mandataire et le mandant du 20 octobre 2009 communiqué par la société D.S.A., celle
-ci
a été amenée à préparer un avenant car il est apparu, 3 mois après la signature de la convention de mandat
qui prévoyait que le report des flux de circulation en amont du chantier serait assuré par la commune, que les
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Commune de Niort
CRC d’Aquitaine, Poitou
-Charentes
▪
Délibération du 30 septembre 2014
37/47
services municipaux n’étaient pas en mesure de
réaliser cette déviation. Au niveau de la réalisation du parking
souterrain (D.C.E. 2), en mai 2010, c'est-à-dire dès le début des travaux du parking, un avenant n°1 de
56,7
K€ T.T.C. a dû être apporté au lot n°1 de terrassements (d’un coût initial de 834,4 K€ T.T.C.), pour créer
un accès spécifique et sécurisé au chantier des semi-remorques transportant les déblais. Comme il était
indispensable de maintenir une voie distincte dédiée aux transports en commun, il a fallu installer des
séparateurs de voies en béton armé, des aménagements de voirie, des réseaux de feux tricolores provisoires
et des signalisations verticales et horizontales. Selon le mandataire, la collectivité a considéré que, s’agissant
de la signalisation rapprochée du chantier, elle incombai
t à l’entreprise. En définitive, il ressort de ces
éléments une rédaction imprécise de l’article 5 de la convention de mandat, qui a pu engendrer des
prestations supplémentaires demandées aux attributaires des lots
alors que cela n’était pas prévu dans la
convention initiale.
En outre, des prestations ont
été transférées d’un D.C.E. à
un autre, à l’instar d’un avenant
n°1 du 8 juillet
2011 au lot n°13 de terrassement et V.R.D.,
ce que D.S.A. justifie par la nécessité d’optimiser des travaux et
les conditions de circulation en centre-ville. Enfin, du fait de la nature des travaux (pavage, pose de pierres ou
de fournitures), plusieurs lots étaient à prix unitaire.
Mais, à l’intérieur de ces lots, plusieurs prestations
relevaient plus logiquement de prix forfaitaires.
6.2.3.3.
Les observations particulières à chaque D.C.E.
Pour la réalisation du parking souterrain (D.C.E.2), les offres étaient inférieures de 24,8 % aux estimations de
la maîtrise d’œuvre. Le coût initial après attribution des lots était de 10,7 M€, donc
les estimations
représentaient 10,7 M€ / 75,2 % soit
14,2 M€. Finalement, le D.C.E.2 a coûté 11,3 M€ T.T.C, soit 5,7 % de
plus que le coût initial et 20,5 % de moins que l’estimation initiale. Globalement, l’opération s’est
donc révélée
avantageuse pour la collectivité.
Le surcoût de 5,7 %
de l’opération est néanmoins la résultante d’écarts variables selon les lots. Deux lots
importants, ceux de gros œuvre (4,1 M€ T.T.C. en initial) et de métallerie industrielle (1,4 M€ T.T.C. en initial)
ont connu des augmentations de 6,5 % après avenants. Un lot de taille intermédiaire, relatif aux
terrassements, d’un montant initial de 834 K€
, attribué au groupement GUINTOLI EUROVIA a progressé de
10,25 % après avenants.
De plus, le lot n°7 précité de métallerie industrie
lle (environ 1,4 M€ T.T.C.) a fait l’objet d’un avenant n°2 du
11
mai 2011 de 17,4 K€ T.T.C. Cet avenant comprend également des modifications techniques sans
incidence financière qui ont eu pour effet d’annuler une partie du descriptif des prestations figu
rant au
C.C.T.P. de ce marché. Selon le rapport de la maîtrise d'œuvre, le groupement Milou,
« le descriptif des
corniches de support d’éclairage (poste 2.7.5) et des corniches de support de câbles (poste 2.7.6.) a été
modifié lors de la mise au point des
détails d’entretien. L’épaisseur de tôle a été réduite (6 mm au lieu de
8 mm) afin de compenser le surcoût généré par les modifications apportées ».
D.S.A. justifie cette pratique par
la recherche systématique d’adaptations techniques pour réduire les coût
s et compenser les travaux
supplémentaires.
Les travaux du marché de réalisation du parking souterrain (D.C.E. 2) sont achevés depuis le mois de
novembre 2011, le parking ayant été ouvert le 26 novembre 2011. La So.Space, dans un courrier du
15 janvier 2013 adressé
à l’ordonnateur
indique que les travaux de levées de réserve et d'adaptation rendus
nécessaires par diverses malfaçons ont affecté l'exploitation du parkin
g, accompagnant son propos d’
« une
liste des points restante à traiter au 29 novembre 2012 »
soit un an et trois jours après le délai de la garantie
de parfait achèvement. Ces problèmes, qui n'étaient pas encore résolus au début de 2013, amènent à
s'interroger sur
la qualité du suivi de l’exécution des travaux
.
Le montant global des 14 lots des travaux de surface et lots secondaires (D.C.E.3)
s’élevait à 7 M€ H.T. au
moment de l’attribution (exactement 6
967
827 € H.T.), soit 8,3 M€ T.T.C. Le coût final après avenants a été
porté à 8,8 M€ environ, soit une augmentation de 5,4 %. Lot
par lot, les augmentations de coût sont diverses.
Le coût du lot
« 23
–
aménagements paysagers, terrasses et arrosage »
, le plus cher, 2,7 M€ T.T.C., a été
diminué de 2,6 %. Deux autres lots importants, le
« 13
–
terrassements, V.R.D, assainissement, structures »
et
« 14
–
béton, pavage, pierre »
, de respectivement 1,8 M€ et 2,7 M€ en coût final, ont connu des
augmentations de 14,5 % et 5,1 % par suite d’avenants. Des lots de taille nettement plus modeste ont fait
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Commune de Niort
CRC d’Aquitaine, Poitou
-Charentes
▪
Délibération du 30 septembre 2014
38/47
l’objet d’avenants de réduction. La baisse
du coût du seul lot 23 a permis de limiter le
surcoût de l’ensemble
du D.C.E.3 à 5,1 %.
La chambre note le caractère récurrent des surcoûts qui ont été nettement supérieurs à 5 %, concernant deux
lots importants, les 13 et 14. En outre, la somme des deux
lots relatifs à l’éclairage tous deux attribués
à une
même société, à savoir le lot
« 15
–
éclairage public »
, de 393 K€, et le lot
« 25
–
éclairage paysager »
115,4
K€
T.T.C, de 509,2
K€ T.T.C. après avenants contre un coût initial de 469,3
K€
T.T.C., soit un surcoût
de 8,4 %.
Selon les indications de la SEML D.S.A., ces lots ont fait l’objet de demandes modificatives de la
part de la commune en cours de chantier dans un souci d’économie d’énergie et de rationalisation de la
gestion des éclairages. En tout état de cause, Le recours aux marchés à bordereaux de prix unitaires pour
plusieurs lots, composés en partie de prestations ayant un caractère forfaitaire, n’est pas étranger à ce
surcoût.
Le taux global d’augmentat
ion des travaux de surface et lots secondaires (D.C.E.3) de 5,3 % ne prend pas en
compte le coût d’un protocole transactionnel qui a été signé après la
livraison du lot
« 24 - fontainerie »
, de
231 K€ T.T.C, en vertu d’
une délibération du 16 septembre 2013. Par courrier du 3 avril 2013, le prestataire
refusait le décompte général et définitif que lui avait notifié la SEML Deux-Sèvres aménagement le 26 mars
2013, au motif que des travaux supplémentaires non pris en compte dans ce document devaient être
rémunérés. La société a établi un mémoire en réclamation le 29 avril 2013. Après plusieurs réunions, un
protocole d’accord a été rédigé afin de lever les réserves, portant sur les travaux en bassin et le local
technique. Conformément à ce protocole, le mandataire a réglé à cette entreprise la somme de
23 907,54
€
TTC, soit 10 % du coût initial. Avec ce protocole, le surcoût global des travaux est de 5,7 %, ce
qui porte le coût de l’ensemble à 8,8 M€ T.T.C.
Pendant la réalisation des travaux de surface et lots secondaires (D.C.E.3), il est apparu nécessaire de
procéder à des dévoiements de réseau d’eaux pluviales. Mais, la maîtrise d'œuvre et la maîtrise d'ouvrage sur
les réseaux d’eaux pluviales relevant de la compétence de la CAN, la SEML Deux
-Sèvres aménagement a été
amenée à demander à celle-ci, par lettre du 4 décembre 2009, de réaliser ces dévoiements pour le 29 janvier
2010 au plus tard. Cependant, compte tenu des délais nécessaires à l’établissement d’une convention entre la
ville et la CAN, signée le 28 janvier 2010, ces travaux se sont déroulés au printemps de 2010 pour un coût de
80 K€ T.T.C.
Ayant réglé cette somme à la CAN sur présentation de factures de la part du prestataire, la
SEML D.S.A. indique que ces prestations et prix avaient été intégrés au lot n°17
par l’avenant n°2 à la
demande de la municipalité.
Outre les décalages intervenus dans le déroulement des travaux du lot n°13 de terrassements, V.R.D.,
assainissement, structures, il faut ajouter cette somme de 80
K€ aux avenants passés selon la procédure
habituelle, soit 225 K€. En tout cela donne 305 K€ d’avenants réels pour 1
538 K€ de coût initial, soit 19,8 %
et non 14,5 %. Ce surcoût, dont 5,3 points de surcoût non pris en compte lié aux travaux de la CAN, peut être
souligné. La société Deux-Sèvres aménagement indique les prescriptions des services instructeurs au titre de
la loi sur l’eau ont
été reçues par la ville de Niort alors que les premiers lots de travaux avaient été attribués.
En outre, les modalités de déversement des eaux pluviales dans le collecteur dans le bas de la Brèche ont dû
être adaptées au réseau en aval du collecteur, lequel était en cours de conception par les services de la
communauté d'agglomération de Niort, alors que les marchés de travaux de la Brèche avaient été attribués et
les travaux commencé depuis plusieurs mois. Pour la chambre, c
es ajustements en cours d’exécution des
marchés traduisent une précipitation dans le lancement des opérations.
6.2.4.
Esplanade de la place de la Brèche : lot n°1 voirie et réseaux divers
En 2006, les études de la maî
trise d'œuvre aboutissaient à un dossier de consultation des entreprises
comportant une tranche ferme au niveau de l’esplanade face aux cafés et une tranche conditionnelle portant
sur le pôle d’échanges de transports urbains et interurbains. Trois marchés
étaient conclus pour
l’aménagement de ce périmètre le 20 mars 2006, dont le lot n°1 de
voirie et réseaux divers qui
a fait l’objet
d’un procès
-
verbal des opérations préalables à la réception du 14 avril 2008 avec mention d’imperfections ou
malfaçons concernant la tranche conditionnelle et la tranche ferme. Un décompte général et définitif a été
arrêté le 29 mai 2009 à la somme de 3 289 031,80 € T.T.C
.
Rapport d’observ
ations définitives
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Commune de Niort
CRC d’Aquitaine, Poitou
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▪
Délibération du 30 septembre 2014
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Les
délais d’exécution ont dépassé les échéances fixées dans l’acte d’engagement, proposés par le candidat
.
D’une durée prévisionnelle de 8 mois, la réalisation de la tranche ferme, de voirie et réseaux divers, a connu
une interruption de chantier d’un mois, en octobre 2006, ce qui décalait n
ormalement son achèvement le
21 décembre 2006. Mais, sans explication particulière, un avenant n°1 notifié le 26 octobre 2007, c'est-à-dire
10 mois après, portait la durée des travaux à 19 mois. Cet avenant prolongeait également la durée de la
tranche conditionnelle, initialement arrêtée à 7 mois, à 10 mois.
L’état de solde
et le procès-verbal des
opérations préalables à la réception datent tous les deux du 14 avril 2008, soit au-delà de ces délais ainsi que
des délais plafonds figurant dans l’acte d’engagement, à savoir 10 et 11 mois.
La décision de réception des
travaux avec levée des réserves et la proposition du maî
tre d’œuvre en ce sens ne figuraient pas à l’appui du
mandat précité de règlement du solde. Ces pièces justificatives, qui doivent normalement accompagner
le mandat de solde en vertu de la nomenclature des pièce
s justificatives annexée à l’article D.
1617-19 du
C.G.C.T., datent du 3 décembre 2010, soit deux ans et demi après le procès-verbal des opérations préalables
à la réception, qui avait lui-même été établi au-
delà de l’échéance prévisionnelle des deux tranc
hes.
Parmi les réserves formulées suite à la réception de la tranche ferme, il est mentionné :
«
la voie d’accès bus
de la tranche ferme devrait être réalisée en granit, suite à la demande du représentant de la mairie, celle-ci a
été effectuées en enrobé »
.
L’ordonnateur fait observer que la voie d’accès au pôle transports a été réalisée
de façon provisoire, pour permettre l’accès au chantier du jardin de la Brèche, sans détériorer les pavés
perdus. Ceux-ci ont été posés par la suite, en fin de chantier, dans le cadre du D.C.E. 3. Or, le bordereau de
prix unitaires ne contenait pas de rubriques faisant référence à ces fournitures et à cette prestation. Dans ces
conditions, ce procès-verbal
a pu faire office d’avenant déguisé
, permettant la réalisation de prestations non
prévues initialement, telles que la voie d’accès bus en granit, sans entraîner d’augmentation du coût global du
marché puisque d
’autres fournitures mentionnées au bordereau de prix initial n’ont pas été livrées.
6.2.5.
Place du Donjon : marché de travaux
Ce marché à procédure adaptée s’est déroulé après l’abandon d’une concession pour la construction d’un
parking souterrain de 300 places sous la place du Donjon, signée en 2004 avec la SEML So.Space,
anciennement SOPAC. En octobre 2006, du fait des contraintes techniques liées à la proximité du Donjon, le
projet était abandonné, ce qui avait laissé en suspens la réalisation
de l’
aménagement du secteur
Donjon / Halles. Par une délibération du 16 novembre 2009, un avenant n°1 a résilié le contrat de concession,
étant entendu que la ville devait prendre en charge les factures acquittées par la SOPAC résultant des études
qu’elle a
vait menées
, soit 313,2 K€ T.T.C
.
Ayant repris l’aménagement de la place du Donjon, la ville a passé un marché après appel d’o
ffre publié au le
9 mars 2011 avec une date limite de remise le 4 avr
il 2011. Après avis de la commission d’appel d’offre
du 26
avril 2011, le conseil municipal a approuvé les 4 lots de ce marché le 9 mai 2011.
Une distorsion quant à la pondération des cr
itères du lot n°2 d’espaces verts, de 124,2 K€ T.T.C., par rapport
au règlement de consultation est à signaler. Celui-ci prévoyait 40 points pour le prix, pour les 4 lots. La valeur
technique était pondérée à 50 pour les lots n°1, 3 et 4, et 25 pour le lot 2. La valeur environnementale
comptait pour 10 point pour les lots 1, 3 et 4, et 25 pour le lot 2. Enfin, uniquement pour le lot 2, figurait un
critère d’insertion sociale avec 10 points. Or, pour le lot 2, ces mentions n’apparaissaient pas dans le rappor
t
d’analyse des offres, les pondérations suivantes étant retenues
: 40 pour le prix, 50 pour le technique, 5 pour
la valeur environnementale, et 5 pour l’insertion sociale. Or, selon la jurisprudence
8
,
l’acheteur ne peut
modifier les critères de sélection après le dépôt des offres et
le changement de critères d’attribution aurait dû
être porté à la connaissance des candidats dès l’engagement de la procédure.
S’agissant du lot n°1 de V.R.D., en cours d’exécution, la survenue
«
d’aléas de chantier
»
et
« des adaptions
techniques nécessaires rencontrées depuis le début de l’opération
»
motivaient la passation d’un avenant n°1
de 86
315 €, ce qui portait le coût du marché à 2
791
959,49 € T.T.C. Même avec cette au
gmentation, le coût
du marché était inférieur à l
’offre qui avait été classée en deuxième position.
Toutefois, la terminologie
d’
« aléas de chantier »
est trop imprécise pour conclure à l’existence de
« sujétions imprévues ne résultant
8
C.E., 1
er
avril 2009, société des autoroutes du sud de la France.
Rapport d’observ
ations définitives
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Commune de Niort
CRC d’Aquitaine, Poitou
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▪
Délibération du 30 septembre 2014
40/47
pas du fait des parties »
auxquelles se réfère l’article 20 du code d
es marchés publics pour justifier la
passation d’un avenant ou d’une décision de poursuivre.
En
conclusion pour l’ensemble des opérations de la Brèche,
la ville tablait en 2002-2003
sur un coût de 45 M€
à la fois pour le cinéma, l’esplanade piétonne du
bas de la place de la Brèche, le parking souterrain, les
jardins en surface et tous les aménagements annexes. La municipalité élue en mars 2008 a revu à la baisse la
capacité du parking, de 1 200 places prévues initialement à 530. Mais, malgré cette réduction, et des
économies au niveau de l’opération
relative à la réalisation du parking souterrain et des espaces publics,
l’ensemble a représenté
53,5
M€ en tenant compte de la rémunération de
la SEML Deux-Sèvres
aménagement (1 M€ environ pour les deux conventions de maîtrise d’ouvrage déléguée de 2006 et 2009), les
honoraires de la maîtrise d’œuvre (5,9 M€), le haut
de Bréche (18,7
M€) et la réalisation du parking souterrain
et des espaces publics (27,9
M€
selon les prévisions communiquées par la SEML Deux-Sèvres
aménagement) de Brèche. Selon les données émanant de Deux-Sèvres aménagement, le total des dépenses
du mandat relatif à la réalisation du parking souterrain et des espaces publics s’élève à 23,3 M€ H.T., soit
27,9
M€ T.T.C, contre une enveloppe financière actualisée de 25,8 M€ H.T., soit 30,9 M€ T.T.C.
Toutefois,
pour l’ensemble des opérations,
une comparaison est difficile car le coût prévisionnel n’intégrait pas les
avenants au marché de maîtrise d’œuvre rendus nécessaires par la reconfiguration du p
rojet, ni la
rémunération de SEML Deux-Sèvres aménagement au titre de la seconde convention de mandat de 2009.
En outre, il faut ajouter les coûts des études devenues inutiles par suite de l’abandon des projets initiaux,
notamment la concession du parking de décembre 2007, et qui ont été malgré tout poursuivies après mars
2008. Le coût en résultant
n’a pu être évalué de façon exhaustive, mais pour le seul stationnement les études
inutiles plus celles lancées pour modifier le projet ont représenté globaleme
nt 200 K€. Concernant le haut de
Brèche, par suite du changement de cap de 2008, les émergences vitrées sont demeurées inoccupées
jusqu’en 2014, exception faite d’une partie
ayant abrité
l’office de tourisme intercommunal
de
l’été 2009 et
jusqu’
à fin 2013.
Si, comme elle l’invoque dans ses réponses, la collectivité n’a pas été amenée à engager
des dépenses pour la maintenance des lieux, ceux-ci ont subi
« divers désordres techniques »
dont il est
fait
état dans la délibération du 14 octobre 2013 autorisant la signature des 4 baux emphytéotiques précités.
L’examen des marchés de travaux les plus importants de la période met en évidence de multiples anomalies
au niveau de leur exécution. Celles-
ci sont le fruit d’une gestion au fil de l’eau qui a amené à
revenir à
plusieurs reprises sur les ajustements décidés en 2009. Le changement de cap donné à ces projets par suite
de l’alternance de mars 2008 s’est traduit par des doublons entre les études engagées sous la précédente
mandature et celles commandées par la suite.
Même si les ouvrages ont été livrés dans les délais impartis par les conventions de mandat,
à plusieurs
reprises des avenants ont été apportés à des lots importants (V.R.D., terrassements, …) motivés par des
«
aléas de chantier »
, ce qui est tr
op imprécis pour conclure à l’existence de
« sujétions imprévues ne résultant
pas du fait des parties »
auxquelles se réfère l’article 20 du code des marchés publics pour justifier la
passation d’un avenant ou d’une décision de poursuivre. Ainsi, le prix a
-t-
il été modifié d’une manière qui ne
respectait pas la concurrence. En réalité, le renchérissement du coût des travaux, objet des avenants sur
plusieurs lots importants, a été occasionné par une définition insuffisante de ceux-ci et non par la rencontre de
sujétions imprévues.
L’examen de trois dossiers importants (haut de Brèche,
réalisation du parking souterrain et des espaces
publics, esplanade de la Brèche) a par ailleurs mis en évidence des pratiques
témoignant d’insuffisances dans
la maîtrise de l’e
xécution des marchés.
6.3.
D
ELEGATION DE SERVICE PUBLIC POUR LA GESTION DE LA SALLE DE L
’A
CCLAMEUR
6.3.1.
Gestation de la délégation de service public
L’ancienne municipalité commandait, par un acte d’engagement du 20 mars 2008, une
« étude sur les
modalités de gestion du complexe »
à un consultant extérieur, pour 87 K€ T.T.C. L’acte d’engagement était
signé par le maire sortant le 20 mars 2008. Selon
le cahier des clauses techniques du marché, cette étude
visait à expliciter les avantages et inconvénients de différents modes de gestion et structures gestionnaires,
étant indiqué à l’
article 1
er
de ce document
que
« la réflexion se portera prioritairement sur l’hypothèse d’une
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Commune de Niort
CRC d’Aquitaine, Poitou
-Charentes
▪
Délibération du 30 septembre 2014
41/47
SEM voire d’une SCIC (société coopérative d’intérêt collectif) »
. Si, comme le fait ob
server l’ordonnateur, une
fois retenue l’hypothèse d’une externalisation, le règlement de consultation de la procédure de D.S.P. a été
rédigé sans mentionner de préférence pour une catégorie juridique de prestataire, l’étude précitée et la
conception du projet ont nécessairement orienté la rédaction du règlement de consultation de la future
délégation de service public (D.S.P), en ce que celui-ci prévoit deux types de missions, des
« activités de
service public »
et des
« activités complémentaires, annexes et accessoires »
.
6.3.2.
Passation et mise en concurrence
La
procédure d’appel à candidatures en vue d’une convention d’affermage pour la gestion de la halle des
sports, dénommée
« Acclameur »
, a été lancée suite à une délibération du 20 septembre 2010. L’avis d’appel
à candidature a été publié le 8 juillet 2011. Le périmètre de la D.S.P. comprend une salle d’une surface
globale de 10 117 m² utiles, dont une salle de 3 112 m² pouvant accueillir tout type de manifestation (2 200 à
3 500 personnes), une salle de ve
rtige pouvant accueillir des compétitions d’escalade, une salle d’acrobatie,
a
insi que des espaces d’accueil,
une annexe de 1 562 m²
regroupant des espaces d’accueil et de billetterie,
un lieu dédié à la restauration, des salles de séminaire et une chaufferie bois.
La liste des activités de service public comprend notamment
« la prise en charge et l’exploitation complète du
centre sportif, évènementiel et d’affaires ainsi que de ses espaces extérieurs ».
Il peut être noté que, hormis
l’accueil de publics sp
écifiques (associations et scolaires), la liste des
« activités de service public »
a été
établie de façon extensive, en intégrant des missions manifestement détachables du service public : maintien
en parfait état de fonctionnement des ouvrages ; gestion
des plannings d’occupation des différentes salles
;
accueil du public et son information tant lors d’organisations culturelles que sportives, évènementielles et
d’affaires
; promotion et
communication de l’équipement
.
Si la rédaction du règlement de consultation de la
D.S.P. ne dissuadait pas l
es entreprises de soumissionner, le caractère multifonctionnel de l’équipement
retenu dès sa conception (activités sportives événementielles, pratique sportive de clubs, spectacles de
divertissement et activité économique et touristique) était de nature à en confier la gestion à une structure
spécifique, dans la mesure où, comme l’indique la collectivité, il ne
correspondait pas aux stratégies des
entreprises commerciales spécialisées. De ce fait, le règlement de consultation a pu paraître incompatible
avec une activité concurrentielle aux yeux d’ent
reprises susceptibles de concourir.
En mai 2011, la SOPAC a vu son objet social étendu à la gestion de salles de spectacles, soit trois mois avant
la date limite de réception des candidatures, le 19 août 2011. Seule
société ayant répondu à l’appel à
candidature, elle a été considérée par la commission de D.S.P., réunie le 21 octobre 2011, comme présentant
« une aptitude à assurer la continu
ité du service public et l’égalité des usagers ».
Au terme d’une période de
négociation qui s’est déroulée dans les conditions prévues à l'article L.
1411-1 du C.G.C.T. de février au
27
mars 2012, la convention d’affermage a été signée le 23 mai 2012 avec
la So.Space, après une
délibération du conseil municipal du 14 mai 2012. L’analyse de cette offre a
été confiée à deux consultants
extérieurs dans le cadre d’un marché de 199,1 K€ T.T.C
.
Le compte prévisionnel d’exploitation a été la principale pierre d’ac
hoppement dans les négociations. Il
comprenait des recettes marchandes et ce que la So.space nommait une « subvention d’équilibre », ce qui
était inenvisageable au plan de la régularité. Des compensations pour service public étaient également
prévues au titre de la fréquentation des scolaires, la participation du délégataire à des réunions du comité de
suivi, l’immobilisation de l’équipement pour des événements municipaux, la transformation d’un bureau en
studio d’injection pour la chaîne de télévision Fran
ce 3. Le contrat signé en mai 2012 a prévu 10 événements
municipaux par an dans le cadre d’une enveloppe de 110 K€, ce qui engendre un manque à gagner d’autant
pour l’exploitant. Ce plafond de 110 K€, qui comprend uniquement les frais techniques, a été att
eint. En outre,
une compensation annuelle de 90 K€ est prévue pour l’utilisation des salles Dojo et gymnastique par les clubs
qui y ont accès gratuitement dans le cadre de mises à disposition gracieuses accordées par la ville.
Parmi les autres «
adaptations » prévues par le contrat, figurent des travaux préparatoires à l’installation d’un
dojo et d’une salle d’escrime. Ceux
-
ci ont fait l’objet d’un marché de 10 lots pour un coût global initial de
424,2
K€ T.T.C. attribu
é après avis rendu par la co
mmission d’appel d’offre
le 3 septembre 2012 et
délibération du conseil municipal le 17 septembre 2012.
En outre, une compensation annuelle de 90 K€ est
prévue pour l’utilisation des salles Dojo et gymnastique par les clubs qui y ont accès gratuitement dan
s le
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ations définitives
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Commune de Niort
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cadre de mises à disposition gracieuses accordées par la ville. Enfin, les travaux d’installation du studio de
France 3, soit 71
K€
H.T., ont été partagés en trois parts égales entre la ville, la CAN et le département
(délibération de juin 2013). En v
ertu d’une décision prise par la ville en janvier 2012, une convention
d’occupation a été signée entre France télévision 3 et la So.Space pour le versement d’une indemnité
d’occupation par la chaîne de télévision.
Il convient de noter la grande similitude entre les propositions du candidat et les clauses du contrat définitif
notamment en ce qui concerne l’acceptation d'une redevance annuelle d'un montant de 10 € et l’absence de
modifications de l'organigramme proposé, ce malgré un avis défavorable de la société chargée de l'étude des
offres. La SEML So.Space fait savoir qu’une polyvalence de ses personnels techniques entre l’exploitation de
l’Acclameur et l’activité de stationnement est difficilement envisageable en raison de contraintes liées à la
différence de métier et aux règles du droit du travail. Les fonctions supports et les moyens généraux sont
mutualisés sur les deux activités de la So.Space, voire pour certains, avec une autre société d'économie
mixte. En tout état de cause, r
ien n’indique que l’autorité délégante, qui n’a pas répondu sur ce point, ait vérifié
les modalités de calcul de la répartition du personnel de la So.Space, entre la mission historique de
stationnement payant et l’organisation d’évènements
. Par ailleurs, 9 des collaborateurs sont affectés en
totalité et à temps complet à l’exploitation de l’Acclameur : un directeur d’équipement, un régisseur général,
une assistante administrative, une chargée de communication, deux techniciens polyvalents, un
coordonnateur des activités sportive
s, un animateur sportif encadrant l’activité d’escalade, une gouvernante.
Selon les renseignements que la collectivité a communiqués, celle-ci a désigné un gestionnaire dédié à
l’Acclameur. En outre, ses services assurent la liaison avec les clubs sportifs
occupants en vue d’une
utilisation cohérente de l’ensemble des salles municipales, ainsi qu’un soutien logistique aux organisateurs
d’événements sportifs, ce qui contribue à une osmose certaine entre les interventions du délégant et du
délégataire.
Le montant de la compensation pour contrainte de service public finalement retenu est supérieur aux
prévisions du consultant ayant assisté la collectivité pour la négociation et aux propositions du candidat. Après
quelques mois de fonctionnement, la collectiv
ité a été obligée d’ajuster les tarifs à la marge, c'est
-à-dire sur les
seuls tarifs d’escalade, ce qui est loin de constituer l’essentiel des recettes de l’exploitation.
La ville de Niort
l’explique par la nécessité de prendre en compte la réalité de l’ex
ercice de cette discipline dans un
équipement nouveau au vu des premières constatations après l’ouverture, ce qui ne remet pas en cause
l’économie générale du contrat.
6.3.3.
Niveau d’activité et chiffre d’affaires
Pour prendre en compte le fort intérêt des clubs à cette structure, ceux-ci se sont vu accorder des tarifs
préférentiels. En outre,
« pour favoriser un accès social le plus large possible »
, des tarifs au quotient familial
ont été institués. Par ailleurs, ont été adaptées les dispositions prévues dans l
a convention d’occupation du
mur d’escalade votée lors de la séance du conseil municipal du 15 octobre 2012, en lui substituant la nouvelle
convention. En 2013, 950 pratiquants sportifs (escalade, escrime, judo, arts martiaux) ont fréquenté
l’équipement.
E
n septembre 2013, un avenant n°1 a été apporté à la convention d’affermage afin de laisser à l’appréciation
de l’exploitant la détermination des tarifs des activités accessoires et annexes.
Une évaluation plus précise du
contenu et des tarifs des activités accessoires aurait permis de mieux couvrir les dépenses. En réalité, celles-
ci sont nettement moins rémunératrices que prévues. La So.Space rappelle que, conformément au contrat, les
espaces dédiés aux rencontres d’affaires (salles et espaces de restaurat
ion) et la salle de gymnastique lui ont
été confiés fin janvier 2013.
Pour la première année pleine d’exploitation, 2013, les produits tirés de l
a mission principale d'organisation de
spectacles sont inférieurs aux prévisions du contrat, même si les objectifs sont largement atteints en nombre
de spectacles. Les 20 spectacles qui ont eu lieu en novembre 2013, niveau conforme aux prévisions
annuelles du contrat, ont rapporté moins que prévu.
Au total, l’Acclameur a accueilli 35
000 spectateurs en
2013. Seuls
deux grands spectacles, d’une jauge de
3 300 places chacun, ont été organisés contre 18 petits
spectacles, d’une jauge de
2 200 places chacun, alors que la délégation prévoyait une répartition équilibrée,
avec 10 grands spectacles et 10 petits
.
Le délégataire explique ces résultats par une demande plus forte des
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producteurs de spectacles pour une configuration tout assis, n’excédant pas 2 200 spectateurs. La collectivité
indique que, depuis, ce dernier a modifié la programmation pour tendre vers un peu plus de spectacles de
jauge légèrement inférieure
. La So.Space indique que le nombre de spectacles accueillis à l’Acclameur devrait
être supérieur au prévisionnel de 20 et se situer plutôt entre 25 et 30, ce qui
devrait permettre d’atteindre
approximativement
la prévision initiale de chiffre d’affaires pour 2014 de 260 K€.
De fait, malgré une compensation de service public réévaluée, contrairement aux prévisions légèrement
bénéficiaires figurant dans le compte d'exploitation prévisionnel, le rapport annuel d'exploitation pour 2012 fait
apparaître un résultat déficitaire pour les deux premiers exercices.
6.3.4.
Compensations versées par la ville de Niort
Constituant une part importante des produits du délégataire, la compensation de service public a été
plafonnée à 2,8 M€ sur la durée de la délégation, soit une augmentation de plus de 21 % par rapport aux
prévisions de l’analyste des offres. Afin de respecter l'obligation de rémunération substantiellement liée à
l'exploitation du service, la compensation forfaitaire pour service public doit être fonction du service
effectivement rendu par le délégataire. Or,
le rapport annuel d'exploitation fait état d’un versement pour 2012
du plafond de la compensation fixé par le contrat, soit 192 587
€.
En outre, le conseil municipal, par une délibération du 16 septembre 2013, a décidé d'intégrer la T.V.A. au
versement de la compensation de service public, relevant qu'il n'était
« pas expressément formulé dans le
contrat, que cette compensation [était] hors taxes »
, alors que les
« différents documents contractuels [étaient]
tous rédigés en hors taxes »
. La ville aurait pu être plus vigilante sur ce point.
De plus, en contrepartie de l'occupation du site, le contrat a prévu, sur proposition de la So.Space,
le verseme
nt d'une redevance d’occupation domaniale fixée à un montant de 10 € par an, soit un niveau très
faible par rapport à la valeur locative de l’équipement. Ce montant a été fixé pour permettre au délégataire de
parvenir à l’équilibre financier le plus rapidement possible et non dans l’intérêt de la collectivité. Or, selon
l’article L. 2125
-3 du code général de la propriété des personnes publiques (C.G.3.P.), la redevance due pour
occupation du domaine public tient compte des avantages de toute nature procurés
au titulaire de l’utilisation.
L’ordonnateur indique avoir fait ce choix plutôt que de facturer un montant d’occupation élevé et de
compenser cette recette par une subvention équivalente, étant entendu que l’activité de l’Acclameur ne
pouvait pas s’équ
ilibrer sans cette compensation, ce que confirme la So.Space. Toutefois, la disproportion
avec les réalités du marché locatif pour une telle structure est à souligner, d'autant que le contrat estime le
coût d'une immobilisation journalière de l'Acclameur pour
ses manifestations à 11 K€.
Au final, en dépit des études commandées et avancées par la collectivité dans sa réponse, il ressort de
l’examen de
trois dossiers, redevance annuelle, organigramme et compensation pour contrainte de service
public, que la négociation n'a pas été favorable à la collectivité, ce qui révèle un manque de rigueur de sa part
dans cette phase indispensable.
En conclusion pour l’opération de la halle des sports, m
ême si après le changement de majorité de 2008, le
projet de halle des sports a pris une orientation commerciale, la municipalité a marqué une préférence
constante pour une gestion déléguée avec une SEML, ceci bien avant le lancement de l’appel d’offres et la
réception des dossiers. Cette orientation, qui n’est pas allée dans le sens d’une véritable mise en
concurrence, n’est probablement pas étra
ngère au fait que seule la So.Space ait soumissionné.
Le dossier a avancé lentement. L’alternance de mars 2008 n’est pas la seule explication puisque le lancement
de l’appel d’offres
du 8 juillet 2011 est intervenu 9 mois environ après la séance du conseil municipal du
20
septembre 2010 posant le principe d’une D.S.P. Ces délais témoignent de réelles difficultés dans la
définition du périmètre du contrat. L
’étude commandée dans le cadre d’un marché signé le 20 mars 2008 n’
a
pas apporté une véritable méthodologie dans la conduite du projet. En tout état de cause, les comptes rendus
des groupes de travail et équipes techniques dont la constitution était prévue par le cahier des clauses
techniques
de ce marché d’études n’ont pas été produits.
Par ailleurs, le niveau symbolique
de la redevance d’occupation expose la collectivité à un risque de
requalification du contrat. Selon le Conseil d’Etat, un contrat financé par une exonération de ve
rsement de
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redevance est considéré comme conclu à titre onéreux et constitue un marché public
9
.
La détermination du
niveau de la redevance pour occupation du domaine public repose sur un principe essentiel applicable à
toutes les dépendances domaniales, ce
lui de l’avantage retiré par l’occupant (article L. 2125
-3 du C.G.3.P.). A
cet égard, le tribunal administratif de Lyon a considéré que devait être prise en compte
« la prise en charge,
par la collectivité, de frais inhérents à l’utilisation privative du
domaine qui devraient normalement être pris en
charge par son occupant »
10
. Dans la mesure où il n’existe aucun droit au renouvellement ou au maintien de
ce
« prix »
, la collectivité est invitée à en redéfinir le niveau en lien avec le délégataire.
Enfin,
la passation du contrat a impliqué l’acceptation, par la collectivité, de substantielles
« adaptations »
11
,
notamment des travaux préparatoires à l’installation du dojo et de la salle d’escrime pour 424,2 K€ T.T.C., une
compensation annuelle de 90 K€ pour la gratuité accordé à divers clubs pour l’utilisation des équipements,
l’installation d’un studio d’injection de France télévision 3, une redevance pour occupation du domaine public
de 10 € par an et la reprise de l’organigramme voulu par le délégataire, contre l’avis de l’assistant à maîtrise
d'ouvrage.
Par suite la commune pourrait
revoir le montant de la redevance d’occupation à la charge du délégataire
,
procéder à une évaluation de l'accomplissement des obligations du délégataire, pouvant conduire à une
rétrocession des sommes versées par la collectivité, et vérifier la répartition du temps des personnels du
délégataire dont le travail est partagé entre les différentes missions de la So.Space.
7.
GESTION DU PERSONNEL
7.1.
O
RGANISATION
7.1.1.
Mutualisation de services et de personnels avec le CCAS et la CAN
L’ensemble formé par la commune et le centre communal d’action sociale (
C.C.A.S.) représente environ
1 200 agents. Depuis le 1
er
octobre 2012, les deux entités ont mutualisé la gestion des ressources humaines.
Ils ont également mis en commun leurs moyens pour la gestion immobilière,
l’informatique
et l’e
nsemble des
activités courantes de gestion par convention. Bien que partielle, cette mutualisation constitue une avancée
importante.
En revanche les services de la ville et de la communauté d'agglomération
n’ont pas
, depuis leur dissociation il
y a plus de dix ans, fait l’objet d’une mutualisation significative,
même si la ville met des moyens humains dans
des domaines spécifiques, tels que la médecine professionnelle et préventive, certains aspects de la
logistiqu
e et les systèmes d’information et même si des actions communes ont pu être mise en œuvre comme
par exemple en matière d’assurance complémentaire santé.
Début 2014, un projet de mutualisation du garage
municipal (9
agents) était à l’étude. Enfin, la perspective de la dématérialisation des pièces justificatives
,
prévue par le protocole d’échanges standard version 2
de la Direction générale de la comptabilité publique
(DGFiP), à compter du 1
er
janvier 2015 a donné lieu à une mise en commun de nouveaux moyens en matière
informatique.
Le directeur des systèmes d’information et télécommunications de la ville est mis à disposition
de la communauté d'agglomération à hauteur de 25 % depuis 2013, à l’occasion du dép
art pour mutation de la
directrice des systèmes d’information de la communauté d'agglomération qui n’a pas été remplacée.
7.1.2.
Organigramme général des services
En 2009, l’organigramme a été modifié, avec
la création
d’un
pôle transversal pour intégrer les principes du
développement durable dans l’ensemble des services municipaux sous la forme d’une délégation générale au
développement durable et à l’évaluation des politiques publiques.
Dans son précédent rapport de 2010, la
9
(C.E, ass., 4 novembre 2005, n°247298 et n°247299,
Sté Jean-Claude Decaux
).
10
Jugement du 10 mars 2005, n°0303726.
11
Terme utilisé dans la délibération du 17 septembre 2012 portant attribution du marché de travaux pour le dojo.
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chambre estimait que cela devait contribuer à décloisonner les services. Les constats relevés dans le cadre
de la présente instruction en matière de gestion comptable et budgétaire et de politique du stationnement font
encore
apparaître d’importantes marges de progression sur ce point
.
Les services municipaux sont répartis entre 4 pôles, ressources, cadre de vie et aménagement urbain, vie de
la cité
et délégation générale au développement durable et à l’évaluation des politiques publiques. Chacun
de
ces pôles est dirigé par un directeur général adjoint,
appartenant au cadre d’emploi des administrateurs
territoriaux
pour 3 d’entre eux et à celui des ingénieurs territoriaux pour le D.G.A. du pole
« cadre de vie et
aménagement urbain »
. Auprès du directeur général des services, sont rattachées des directions spécifiques,
dont celle du projet de rénovation urbaine et sociale (PRUS). Fin 2012, la direction du PRUS comptait
7
postes, dont 5 dédiés à 100 % à l’opération de renouvellement urbain et cofinancés par l’
Agence nationale
pour la rénovation urbaine (ANRU)
et la caisse des dépôts et consignations jusqu’à la fin de 2012, soit au total
une masse salariale de 355,4 K€ en 2012
.
L’examen de l’organisation fait ressortir
des redondances voire, dans des cas ponctuels, des compétences
insuffisamment exploitées. A t
itre d’exemple, le PRUS mobilise
deux agents extérieurs à la direction dédiée,
qui relèvent de la direction du patrimoine et des moyens, au sein du pôle aménagement urbain. Il s’agissait
d’un ingénieur et d’un adjoint administratif ayant contribué à la réalisation d’un relais de petite enfance de
45 places situé chemin des coteaux du Ribray, dans le cadre du PRUS. A cet effet, en 2010, une convention
avait été passée avec le
Centre communal d’action sociale (
C.C.A.S) pour les mettre à sa disposition à temps
partiel pour 3 ans à compter du 1
er
avril 2010. En 2013, à l’expiration de cette convention, les travaux n’étant
pas achevés, une nouvelle convention a été signée pour la mise à disposition de l’ingénieur à
hauteur de 30 %
auprès du C.C.A.S, pour deux années supplémentaires.
Tandis que le pôle ressources dispose d’un conseil de gestion, la D.G.A.
du pôle « développement durable et
évaluation des politiques publiques » compte une chargée de mission
de l’évalu
ation des politiques publiques
ayant notamment pour objectif de
préparer le rapport annuel de développement durable présenté au conseil
municipal en amont du débat d’orientations budgétaires et de procéder à l’évaluation annuelle de l’Agenda 21.
Si cet emploi inclut la réalisation de travaux spécifiques au thème du développement durable, mission
également portée par la communauté d'agglomération, il est à noter que la démarche d’évaluation de l’action
publique municipale peut recouper les missions dévolues au contrôle de gestion. En outre, les difficultés de
positionnement de la direction des finances et des marchés relevées plus haut témoignent de diverses
redondances. La direction de l’urbanisme assure la passation de certains marchés de travaux ou
d’aménagement dont elle a suivi les études correspondantes en amont. Cela peut l’amener à empiéter soit sur
le domaine de compétence de la direction des finances et des marchés, soit sur celui des directions
opérationnelles (espaces publics, ou patrimoine et moyens).
Enfin, des cas singuliers ont été relevés, illustrant une utilisation perfectible de certains collaborateurs. Ainsi,
un ancien chef du service de la petite enfance du C.C.A.S. a été placé au sein du pôle vie de la cité pour
suivre le dossier de
l’économie solidaire,
lequel, s’il n’est pas redondant avec les missions de la communauté
d'agglomération, porte sur une
compétence d’intérêt communautaire.
En 2014, ce poste a été supprimé à
l’occasion du départ en retraite de l’intéressé.
A la direction de la réglementation et de la sécurité (70 agents
fin 2013), le directeur dispose de deux adjoints, une attachée principale, chef du service de la réglementation,
dont le rôle dans la gestion du stationnement paraît des plus limités, et un directeur affecté, pour sa dernière
période d’activité professionnelle,
à la direction des ressources humaines pour
préparer l’organisation des
élections professionnelles du 4 décembre 2014 et la mise en œuvre
de la convention du fonds pour l’insertion
des personnes handicapées dans la fonction publique.
7.1.3.
Direction des ressources humaines
Comptant 36 personnes, dont toutes
n’exercent
pas à temps complet, la direction des ressources humaines
est animée depuis deux ans par une administratrice territoriale. Le pôle ressources comprend donc deux
administrateurs, avec le directeur général adjoint. La direction a connu des changements importants, avec le
développement d’u
n plan des ressources humaines et la rédaction de plusieurs documents tels que de
nouveaux supports d’évaluat
ion, une charte du parcours syndical, un plan stratégique de formation et une
charte de la mobilité. Différents postes ont été créés pour porter ces dossiers, en particulier celui en 2010 de
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conseiller mobilité. En 2012, par suite de la mutualisation, la direction a accueilli 6 agents issus du C.C.A.S.,
ce qui a nécessité un effort de formation. Depuis la mutualisation avec le C.C.A.S., le conseil mobilité, qui se
limitait à l’intervention d’une psychologue du travail, a été étoffé avec l’affectation d’une
attachée principale.
En septembre 2013, un médecin de prévention issu du C.C.A.S a été intégré à 20 % de temps de travail.
7.2.
E
FFECTIFS
7.2.1.
Evolution de la structure des effectifs
Au cours de la période examinée, le périmètre a changé du fait des transferts ou « dé-transferts » de
compétence avec la CAN, mais également de la création du syndicat des eaux du Vivier en 2007 (SEV) et de
la reprise de l’agence municipale de médiation en 2009 (14 agents représentant environ 464 K€ de frais de
personnel par an) avant son transfert au C.C.A.S.
En 2007, malgré la perte de 50 agents environ affectés au service SEV nouvellement créé, les effectifs de
titulaires se sont maintenus au même niveau qu’en 2006, à 877 postes pourvus. Le nombre de postes
budgétaires a même progressé, de 883 à 903. En 2008, le nombre de postes budgétaires est demeuré stable,
tandis que le nombre de postes pourvus a fléchi à 861 du fait de décalages de plusieurs mois pour remplacer
des agents partis. En 2009, les effectifs
s’élevaient
à 950 postes budg
étaires et 906 pourvus sous l’effet du
« dé-transfert »
du centre d’animation du Guesclin et de la création d’une mission en vue de l’organisation
d’un festival de la biodiversité. En 2010, par suite de la
reprise de la compétence touristique par la CAN, le
personnel de l’office de tourisme et des congrès de Niort a été intégré aux effectifs municipaux. Malgré cela, le
niveau des effectifs de titulaires est resté à peu près identique à celui de fin 2009. En 2011 et 2012, en raison
de la création d’un service des événements, d’un service culturel et d’une direction de l’agenda 21, les effectifs
pourvus ont poursuivi leur progression.
La hausse de 2012 s’explique également par la reprise de 3 postes de
gestionnaires de ressources humaines du C.C.A.S. et de 5 postes du C.C.A.S. dans le cadre de la
mutualisation. Au 31 décembre 2012, 965 postes budgétaires étaient comptabilisés au budget principal et 936
étaient pourvus.
De fin 2007 à fin 2011, les effectifs de catégorie A ont progressé de près de 50 % tant en postes budgétaires
que pourvus. Cela s’explique par la mise en œuvre de dispositifs introduits au plan national pour faciliter les
promotions internes (passages dans un cadre d’emploi supérieur). A partir de 2010, les effectifs de non
titulaires se sont étoffés, notamment dans la filière technique et dans le domaine de la communication.
7.2.2.
Personnel extérieur au service
Entre 2007 et 2012, le niveau des dépenses en la matière a été multiplié par 2,2. Cette augmentation
s’explique
pour partie par la reprise, en
2010, de l’activité périscolaire qui était jusqu’alors assurée par des
associations. La hausse de l’absentéisme médical constitue une autre explication. Le remplacement n’est pas
automatique. En 2011, un guide du remplacement a été rédigé pour juguler cette hausse des frais de
personnel extérieur au service. Les contrats sont renouvelés de mois en mois ou de 15 jours en 15 jours du
fait des arrêts de maladie des personnels. Comme ces arrêts ne peuvent être anticipés, la ville est obligée de
renouveler les contrats.
Il peut être noté que les frais de personnel extérieur imputés au compte 6218 représentaient 4,4 % en 2011 de
l’ensemble des frais de personnel
et 3,3 % en 2012. La commune, en ayant recours à du personnel du centre
départemental de gestion de la fonction publique territoriale des Deux-Sèvres (C.D.G. 79), utilise davantage
du personnel extérieur qu’en début de période, pour des missions temporaires qui ont tendance à se
pérenniser, ce qui
ne correspond pas à l’esprit des textes
.
7.3.
E
VALUATION
,
AVANCEMENT DE GRADE ET PROMOTION INTERNE
Depuis 2012, suite à une réflexion menée au 1er semestre 2011 avec les partenaires sociaux et les cadres, la
grille d’évaluation du compte rendu d’évaluation annuel est définie selon des familles de métiers. La grille des
critères d’appréciation de maîtrise du poste diffère selon des groupes de fonction ou
supports. Sauf exception,
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la carrière des agents progresse à la durée minimale
de changement d’échelon, ce qui n’est pas sans
conséquence sur le budget de la commune.
S'
agissant des avancements de grade, l’article 35 de la loi du 19 février 2007 relative à la fonction publique
territoriale a substitué au mécanisme du quota d’avancement celui du ratio promus/promouvables. Depuis
2010, le nombre d’avancements s’élève à moins d’une centaine environ, dont 70 % en moyenne pour la filière
technique et pour l’essentiel
concerne les agents de catégorie C de cette filière.
7.4.
L
ES CUMULS D
’
ACTIVITE DES AGENTS ET LES CUMULS D
’
INDEMNITES DES ELUS
En réponse à une demande de renseignements du 22 octobre 2013, un état des interventions effectuées en
2012 par 8 agents auprès du C.N.F.P.T., que lui a fait parvenir cet établissement par lettre du 30 octobre
2013, a été produit
. Il n’y a donc pas eu d’autorisation préalable
alors que le
principe d’autorisation préalable a
été maintenu sous l’empire du nouvel article 25 de la loi n°83
-634 modifiée par la loi n°2007-148 du 2 février
2007.
Les élus sont également, pour certains, membres du conseil régional, représentants de leur collectivité dans
des organismes de regroupement (syndicats, communauté d’agglomération)
. Plusieurs documents ont été
produits retraçant la situation de tous les élus, dont une liste des indemnités perçues auprès de la ville, de la
CAN et du conseil régional, mais cela ne veut pas dire que ces documents ont été exploités. Demander aux
élus la production
en fin d’année d’un compte de cumul,
pourrait permettre de vérifier au niveau du
mandatement des indemnités
que les plafonds de cumul d’
indemnités sont respectés.