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Cour de discipline budgétaire et financière
Première
section
Arrêt du 8 décembre 2014,
« Maison de retraite publique de Vertheuil »
N° 196-718
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REPUBLIQUE FRANCAISE
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AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS
LA COUR DE DISCIPLINE BUDGETAIRE ET FINANCIERE
Siégeant à la Cour des comptes en audience publique a rendu l’arrêt suivant :
Vu le code des juridictions financières, notamment le titre I
er
de son livre III, relatif à
la Cour de discipline budgétaire et financière ;
Vu le code de l’action sociale et des familles ;
Vu le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la
comptabilité publique, en vigueur au moment des faits ;
Vu le jugement n° 2012-0029 du 6 février 2013 de la chambre régionale des comptes
d’Aquitaine, Poitou-Charentes sur les comptes rendus pour les exercices 2003 à 2006 par
M. X... en qualité de comptable de la maison de retraite « Fondation Roux » à Vertheuil ;
Vu l’arrêt n° 67934 du 24 octobre 2013 rendu par la Cour des comptes sur l’appel
élevé par M. X... du jugement n° 2012-0029 du 6 février 2013 de la chambre régionale des
comptes d’Aquitaine, Poitou-Charentes ;
Vu la communication en date du 20 mars 2012, enregistrée au parquet général le
22 mars 2012, par laquelle le procureur financier près la chambre régionale des comptes
(CRC) d’Aquitaine, ensemble les pièces à l’appui, a informé le procureur général près la Cour
des comptes, ministère public près la Cour de discipline budgétaire et financière, de la
décision de ladite chambre de saisir la Cour de discipline budgétaire et financière
d’irrégularités relevées dans le cadre du contrôle relatif à la maison de retraite publique de
Vertheuil ;
Vu le réquisitoire du 10 septembre 2012 par lequel le procureur général, ministère
public près la Cour de discipline budgétaire et financière, a saisi de cette affaire le président
de la Cour de discipline budgétaire et financière ;
Vu la décision du 22 octobre 2012 par laquelle le président de la Cour de discipline
budgétaire et financière a désigné comme rapporteur M. Pierre Rolland, auditeur à la Cour des
comptes, en application de l’article L. 314-3 du code des juridictions financières ;
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Vu la lettre recommandée du 13 mai 2013 par laquelle le procureur général a informé
M. Guy Y..., directeur de la maison de retraite publique de Vertheuil et M. Thierry X...,
comptable de la maison de retraite publique de Vertheuil à l’époque des faits déférés, de
l’ouverture d’une instruction dans les conditions prévues à l’article L. 314-4 du code des
juridictions financières et leur a transmis son réquisitoire, ensemble les avis de réception de
ces lettres ;
Vu la lettre du président de la Cour de discipline budgétaire et financière
du 28 février 2014 transmettant au procureur général le dossier de l’affaire, après dépôt du
rapport de M. Rolland, en application de l’article L. 314-4 du code des juridictions
financières ;
Vu la lettre du procureur général en date du 11 juin 2014 informant le président de la
Cour de discipline budgétaire et financière de sa décision, après communication du dossier de
l’affaire, de poursuivre la procédure en application de l’article L. 314-4 du code des
juridictions financières ;
Vu les lettres du président de la Cour de discipline budgétaire et financière en date du
17 juin 2014, transmettant le dossier au ministre des finances et des comptes publics et à la
ministre des affaires sociales et de la santé, afin de recueillir leur avis, en application de
l’article L. 314-5 du code des juridictions financières, ensemble les avis de réception de ces
lettres ;
Vu la lettre du 24 juillet 2014 par laquelle le président de la Cour de discipline
budgétaire et financière a transmis au procureur général le dossier de l’affaire, en application
de l’article L. 314-6 du code des juridictions financières ;
Vu l’avis du ministre des finances et des comptes publics en date du 21 août 2014 ;
Vu la décision du procureur général près la Cour de discipline budgétaire et financière en
date du 29 septembre 2014 renvoyant MM. Y... et X... devant la Cour de discipline budgétaire et
financière, conformément à l’article L. 314-6 du code des juridictions financières ;
Vu les lettres du 29 septembre 2014 du procureur général près la Cour de discipline
budgétaire et financière à MM. Y... et X..., les informant de sa décision de les renvoyer devant
la Cour ;
Vu les lettres recommandées adressées le 30 septembre 2014 par la greffière de la
Cour de discipline budgétaire et financière à MM. Y... et X..., les avisant qu’ils pouvaient
prendre connaissance du dossier de l’affaire et produire un mémoire en défense dans les
conditions prévues à l’article L. 314-8 du code des juridictions financières, et les citant à
comparaître le 21 novembre 2014 devant la Cour de discipline budgétaire et financière,
ensemble les avis de réception de ces lettres ;
Vu la lettre du 4 novembre 2014 du président de la Cour de discipline budgétaire et
financière, refusant la demande de report de la date de l’audience et du dépôt du mémoire en
défense, présentée le 31 octobre 2014 par M. X... ;
Vu la lettre du 10 novembre 2014 du président de la Cour de discipline budgétaire et
financière, refusant la demande de délai supplémentaire pour le dépôt du mémoire en défense,
présentée le 7 novembre 2014 par Maître Clément ;
Vu la lettre recommandée du président de la Cour de discipline budgétaire et
financière du 28 octobre 2014 autorisant M. Y... à ne pas comparaître devant la Cour ;
Vu le mémoire produit par Maître Clément pour M. Y... le 14 novembre 2014,
ensemble la pièce à l’appui transmise le 19 novembre 2014 ;
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Vu le mémoire produit par Maître Rebière-Lathoud pour M. X... le 14 novembre 2014,
ensemble les pièces à l’appui ;
Vu les autres pièces du dossier, notamment les procès-verbaux d’audition et le rapport
d’instruction de M. Rolland ;
Entendu le rapporteur, M. Rolland, résumant son rapport écrit, en application des
articles L. 314-12 et R. 314-1 du code des juridictions financières ;
Entendu Mme Marie-Aimée Gaspari, chargée de mission au parquet général, résumant
la décision de renvoi, en application des articles L. 314-12 et R. 314-1 du code des
juridictions financières ;
Entendu le procureur général en ses conclusions, en application de l’article L. 314-12
du code des juridictions financières ;
Entendu Maîtres Cyril Clément, conseil de M. Y..., et Aude Rebière-Lathoud, conseil
de M. X..., en leurs plaidoiries, M. X... ayant été invité à présenter ses explications et
observations, la défense ayant eu la parole en dernier ;
Sur l’absence d’avis de la ministre des affaires sociales, de la santé
Considérant que l’absence de réponse de la ministre des affaires sociales, et de la santé
à la demande d’avis formulée le 17 juin 2014 ne fait pas obstacle à la poursuite de la
procédure en application de l’article L. 314-5 du code des juridictions financières ;
Sur la compétence de la Cour
Considérant que la maison de retraite publique de Vertheuil qui regroupe trois
établissements publics sociaux et médico-sociaux au sens du 7° de l’article L. 312-1 du code
de l’action sociale et des familles (CASF) est soumise au contrôle de la chambre régionale des
comptes d’Aquitaine (ainsi dénommée à l’époque des faits), en application de l’article
L. 211-8 du code des juridictions financières (CJF) ; qu’il en résulte que tout représentant,
administrateur ou agent de cet établissement est justiciable de la Cour de discipline budgétaire
et financière en application du c du I de l’article L. 312-1 du CJF ; que par suite M. Y...,
ancien directeur de la maison de retraite publique de Vertheuil est justiciable de la Cour de
discipline budgétaire et financière ;
Considérant qu’il résulte des dispositions du b) du I de l’article L. 312-1 du code des
juridictions financières qu’est justiciable de la Cour de discipline budgétaire et financière tout
fonctionnaire ou agent civil ou militaire de l’État, des collectivités territoriales, de leurs
établissements publics ainsi que des groupements des collectivités territoriales ; que M. X...,
comptable public de la maison de retraite publique de Vertheuil au moment des faits,
fonctionnaire de l’État, est justiciable de la Cour de discipline budgétaire et financière ;
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Sur la prescription
Considérant qu’aux termes de l’article L. 314-2 du code des juridictions financières
«
La Cour ne peut être saisie après l’expiration d’un délai de cinq années révolues à compter
du jour où aura été commis le fait de nature à donner lieu à application des sanctions prévues
par le présent titre.
» ; que le déféré de la CRC d’Aquitaine a été enregistré au ministère
public près la Cour de discipline budgétaire et financière le 22 mars 2012 ; qu’il en résulte que
les faits commis avant le 22 mars 2007 sont couverts par la prescription sauf lorsque le point
de départ du délai de prescription s’est trouvé reporté du fait de la caractérisation d’une
infraction continue ;
Sur la procédure
Considérant que le mémoire produit par Maître Rebière-Lathoud, conseil de M. X...,
conteste sur deux points la régularité de la procédure qui aurait méconnu le principe du
contradictoire ainsi que le respect des droits de la défense garanti par l’article 16 de la
Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 ;
Considérant que Maître Rebière-Lathoud soutient en premier lieu que M. X... a pris
connaissance de la décision de renvoi par un courrier du 29 septembre 2014 reçu le 6 octobre
2014 et qu’il lui a été demandé de produire son mémoire en défense pour le 14 novembre
2014 ; que le comptable a sollicité le 3 novembre 2014, un délai qui lui a été refusé le 4
novembre 2014 ; que les délais qui lui ont été ainsi impartis ne lui ont pas permis de préparer
sa défense dans des conditions satisfaisantes ;
Considérant que la convocation de M. X... à l’audience, formulée par lettre du
30 septembre 2014 a été retirée le 6 octobre 2014 après avoir été présentée une première fois
le 1
er
octobre 2014 ; que, précédemment, M. X... a reçu du ministère public sa lettre de mise
en cause, datée du 13 mai 2013, ainsi que le réquisitoire, le 17 mai 2013 ; que M. X... a été
convoqué à une audition par le rapporteur le 29 mai 2013, la convocation mentionnant
expressément la possibilité de prendre connaissance du dossier ; que la convocation était
accompagnée d’un questionnaire préparatoire auquel M. X... a répondu par courriel le 27 juin
2013 ; que pour rédiger ses réponses, M. X... n’a demandé la communication d’aucune pièce
du dossier ; que M. X... a été auditionné le 2 juillet 2013 et qu’au cours de l’audition, il lui a
été rappelé qu’il avait accès à l’intégralité des pièces du dossier à tout moment de la
procédure, ce rappel figurant dans le procès-verbal d’audition, signé par M. X... après
relecture par ses soins ; qu’à la suite de l’audition, M. X... n’a demandé communication
d’aucune
pièce ; que M. X... a été convoqué à l’audience le 30 septembre 2014, la
convocation mentionnant à nouveau expressément la possibilité de prendre connaissance du
dossier ; que M. X... a pris contact avec le greffe de la Cour de discipline budgétaire et
financière le 7 octobre 2014 et demandé la transmission du rapport d’instruction et de l’avis
du ministre des finances et des comptes publics, qui lui ont été transmis le jour même par voie
électronique ainsi qu’un bordereau actualisé des pièces du dossier ; que Maîtres Callon et
Rebière-Lathoud s’étant constitués pour M. X... le 10 novembre 2014, un fichier de
l'intégralité des pièces du dossier ainsi qu’un bordereau des pièces leur a été adressé par voie
électronique le jour même ; qu’en tout état de cause, le délai minimal d’un mois prévu à
l’article L. 314-8 du code des juridictions financières entre la communication du dossier, le 7
octobre 2014, et la date limite du dépôt du mémoire en défense, fixée au 14 novembre 2014, a
bien été respecté ;
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Considérant que Maître Rebière-Lathoud soutient en second lieu que le rapport
d’observations provisoires de la chambre régionale des comptes d’Aquitaine établi en 2010
ainsi que la décision prise le 3 février 2011 par la chambre régionale des comptes d’Aquitaine
de déférer des faits à la Cour de discipline budgétaire et financière ne lui ont pas été
communiqués ;
Considérant que conformément à l’article L. 243-5 du code des juridictions
financières, «
Les chambres régionales des comptes arrêtent leurs observations définitives
sous la forme d’un rapport d’observations.
» ; que ces observations ne peuvent être arrêtées
définitivement qu’après examen des réponses éventuellement formulées dans le délai de deux
mois aux observations provisoires ; que les observations provisoires ouvrent et permettent une
procédure contradictoire qui se conclut, soit par l’envoi d’une lettre de fin de contrôle soit par
des observations définitives ; que seules les observations définitives sont des documents
communicables ;
Considérant que si la décision par laquelle la Cour des comptes ou une chambre
régionale ou territoriale des comptes saisit la Cour de discipline budgétaire et financière est
prise par une formation délibérante, cette décision ne présente toutefois pas de caractère
juridictionnel et n’est pas soumise aux règles de fond, de forme et de procédure qui
s’appliquent aux arrêts et jugements de la Cour des comptes et des chambres régionales et
territoriales des comptes ; que dans les chambres régionales et territoriales des comptes,
conformément à l’article R. 241-25, il appartient aux procureurs financiers de transmettre le
déféré au parquet de la Cour de discipline budgétaire et financière, le plus souvent sous la
forme d’une note retraçant des faits ; que par une lettre du 20 mars 2012, le procureur
financier près la chambre régionale d’Aquitaine a communiqué au procureur général près la
Cour des comptes, ministère public près la Cour de discipline budgétaire et financière un
déféré accompagné d’une « note descriptive des faits » ; que cette note qui constitue l’élément
déterminant du déféré a été versée au dossier ;
Considérant qu’il résulte de ce qui précède que les moyens tirés de la méconnaissance
du principe du contradictoire et du respect des droits de la défense ne peuvent qu’être écartés ;
Sur les faits, leur qualification et l’imputation des responsabilités
1 - Sur les faits relatifs à la tenue des comptes
1.1
- Les faits
Considérant qu’il ressort de l’instruction que les documents budgétaires et comptables
de la maison de retraite publique de Vertheuil (fondation Roux), regroupant une maison de
retraite, constituée en établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes
(EHPAD) depuis le 1
er
janvier 2007 et deux foyers occupationnels pour adultes handicapés,
établissements publics sociaux et médico-sociaux au sens de l’article L. 312-1 du CASF,
n’étaient pas conformes à la réglementation prévue par ledit code relative à la tenue de la
comptabilité des établissements sociaux et médico-sociaux ;
Considérant que les documents budgétaires produits par la maison de retraite publique
de Vertheuil étaient constitués d’une part d’un compte dit « de liaison », ne correspondant à
aucune norme comptable, retraçant globalement toutes les dépenses et recettes des trois
établissements sans aucune distinction ainsi que le résultat de l’exercice et, d’autre part, de
cinq « cahiers explicatifs », un cahier pour chaque foyer occupationnel et trois cahiers pour
chaque section tarifaire de l’EHPAD (section « dépendance », section « hébergement » et
6
section « forfait soins ») détaillant les budgets des établissements, également non conformes
aux modèles réglementaires ; que, contrairement aux dispositions des articles R. 314-9 et 10
du CASF, la comptabilité d’exploitation de la maison de retraite ne distinguait donc pas, au
sein d’un budget principal, les dépenses et les recettes de l’activité d’hébergement, soins de
personnes âgées, EHPAD et, au sein de deux budgets annexes, les dépenses et les recettes des
deux foyers occupationnels ;
Considérant qu’au plan budgétaire, cette situation a entraîné une confusion entre
l’activité « EHPAD » et les activités liées aux foyers occupationnels, privant ainsi les
autorités de tarification de toute vision globale sur la répartition des dépenses entre les trois
structures ; que cette situation de confusion budgétaire a été accentuée par la non-production
par l’ordonnateur de documents budgétaires pour l’EHPAD dans son ensemble, les données
d’exploitation de cette activité étant restituées de manière cloisonnée, section par section ;
Considérant qu’il résulte de ces omissions que les autorités de tarification ne
disposaient
que
des
cahiers
relevant
de
leurs
compétences
respectives,
section
« hébergement » et « dépendance » de l’EHPAD pour le département de la Gironde et section
de « soins » pour la direction départementale des affaires sanitaires et sociales (DDASS) de la
Gironde ;
Considérant que la mise en place des budgets annexes pour les deux foyers
occupationnels n’est effective que depuis le 1
er
janvier 2010, après le départ de M. Y..., à la
suite de la délibération n° 23-a bis du conseil d’administration de la maison de retraite
publique de Vertheuil en date du 29 octobre 2009 ; que depuis cette date, les opérations
comptables de la maison de retraite publique de Vertheuil sont retracées dans quatre budgets,
un budget principal concernant l’EHPAD, un budget « dotation non-affectée » et un budget
par foyer occupationnel ;
Considérant par ailleurs qu’il ressort de l’instruction qu’entre 2003 et 2008, les
comptes administratifs de la maison de retraite publique de Vertheuil n’ont pas été
conformes, dans leur présentation et dans leur contenu, au cadre normalisé prévu par
l’article R. 314-49 du CASF, précisé par l’arrêté du 30 janvier 2004 ;
Considérant qu’il ressort de l’instruction que ces faits ne sont pas contestés ;
1.2 - Sur leur qualification
Considérant que les documents budgétaires de la maison de retraite publique de
Vertheuil n’ont pas été tenus conformément aux dispositions des articles R. 314-9 et 10 du
CASF entre 2003 et 2008 ; que les comptes administratifs de la maison de retraite publique de
Vertheuil n’étaient également pas établis conformément au cadre normalisé prévu par l’article
R. 314-49 du CASF dans leur présentation et leur contenu, entre 2003 et 2008 ;
Considérant que des règles spécifiques applicables en matière de tenue de la
comptabilité et des documents budgétaires, faisant partie des règles d’exécution des recettes et
des dépenses de la maison de retraite publique de Vertheuil, ont été méconnues ; que les
manquements et irrégularités ainsi constatés caractérisent l’infraction aux règles d’exécution
des dépenses et des recettes prévue et réprimée par l’article L. 313-4 du code des juridictions
financières ;
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1.3 - Sur la prescription
Considérant que la prescription prévue par l’article L. 314-2 du code des juridictions
financières a été interrompue le 22 mars 2012 par le déféré de la chambre régionale des
comptes d’Aquitaine ; qu’en application de ces dispositions, les faits commis antérieurement
au 22 mars 2007 sont couverts par la prescription ; qu’entre le 22 mars 2007 et le
18 février 2009, date de la fin des fonctions de M. Y... en tant que directeur de la maison de
retraite publique de Vertheuil, des documents budgétaires et comptables non conformes aux
règles en vigueur ont été produits ; que le même constat peut être fait pendant la période au
cours de laquelle M. X... était en fonction en qualité de comptable de l’établissement, soit
jusqu’au 31 mars 2008 ;
1.4 - Sur les responsabilités
1.4.1 - Sur la responsabilité de M. Y...
Considérant qu’aux termes de l’article L. 313-4
« Toute personne visée à l’article
L. 312-1 qui […] aura enfreint les règles relatives à l’exécution des recettes et des dépenses
[…] [des] organismes mentionnés à ce même article ou à la gestion des biens leur
appartenant […] sera passible de l’amende prévue à l’article L. 313-1. »
;
Considérant que M. Y... a occupé le poste de directeur de la maison de retraite
publique de Vertheuil de 1997 au 18 février 2009 ; que sa responsabilité est donc engagée à
raison des irrégularités précitées sur le fondement de l’article L. 313-4 du code des
juridictions financières ;
Considérant qu’en conséquence de ces irrégularités, le conseil d’administration de la
maison de retraite publique de Vertheuil n’était pas en mesure d’exercer son rôle de contrôle
des décisions, les documents budgétaires ne donnant qu’une vision morcelée de la situation
financière de la maison de retraite, faute de budget d’ensemble ; qu’en l’absence de compte
administratif établi conformément aux dispositions de l’article R. 314-49 du CASF, les
membres du conseil d’administration n’étaient pas davantage en mesure de vérifier la
conformité de chaque cahier explicatif au compte de gestion produit par le comptable public,
contrairement aux dispositions de l’article R. 314-73 du CASF ; qu’en ne transmettant aux
autorités tarifaires que les cahiers relevant de leurs compétences respectives, M. Y... les a
empêché de disposer d’une vision globale des conditions d’exploitation de la maison de
retraite publique de Vertheuil ;
1.4.2 - Sur la responsabilité de M. X...
Considérant que M. X... a été le comptable public de la maison de retraite publique de
Vertheuil du 1
er
août 2001 au 31 mars 2008 ;
Considérant qu’il résulte de l’instruction que M. X... était conscient de la nécessité de
mettre en place des budgets annexes, une injonction pour l’avenir de la chambre régionale des
comptes d’Aquitaine figurant dans le jugement n° 2005-0397 du 25 mai 2005 ayant demandé
au comptable en fonction de veiller à la bonne tenue de la comptabilité de la maison de
retraite ;
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Considérant que les initiatives prises par M. X... auprès du directeur et du conseil
d’administration de l’établissement n’ont pas eu de conséquences concrètes et se sont avérées
insuffisantes pour permettre à M. X... d’assumer dans ses fonctions de comptable de
l’établissement sa responsabilité de conseil et d’alerte de l’ordonnateur, la présentation
régulière des documents budgétaires étant indispensable à l’imputation exacte des opérations
en comptabilité ;
2 - Sur les faits relatifs à la production des comptes
2.1 - Les faits
Considérant qu’entre 2003 et 2008 inclus, en méconnaissance des dispositions de
l’article R. 314-3 du CASF, les propositions budgétaires de la maison de retraite publique de
Vertheuil et leurs annexes n’ont presque jamais été transmises dans les délais réglementaires
aux autorités de tarification, soit au plus tard le 31 octobre de l’année qui précède celle à
laquelle elles se rapportent ; que les documents communiqués étaient, en outre, incomplets ;
Considérant par ailleurs que les comptes administratifs des exercices 2003 à 2007
inclus, en méconnaissance des dispositions de l’article R. 314-49 du CASF, n’ont jamais été
adoptés avant le 30 avril de l’année qui suit celle de l’exercice et transmis dans les délais
réglementaires aux autorités de tarification ;
2.2 - Sur leur qualification
Considérant que les comptes administratifs et les budgets prévisionnels de la maison
de retraite ont été transmis hors délais aux autorités de tarification, contrairement aux
dispositions du CASF ;
Considérant que les faits ci-dessus caractérisent l’infraction aux règles d’exécution des
dépenses et des recettes prévue et réprimée par l’article L. 313-4 du code des juridictions
financières qui sanctionne
« Toute personne visée à l’article L. 312-1 qui, en dehors des cas
prévus aux articles précédents aura enfreint les règles d’exécution des recettes et des
dépenses de l’État ou des collectivités, établissements et organismes mentionnés à ce même
article ou à la gestion des biens leur appartenant […] »
;
2.3 - Sur la prescription
Considérant que la prescription prévue par l’article L. 314-2 du code des juridictions
financières a été interrompue le 22 mars 2012 par le déféré de la chambre régionale des
comptes d’Aquitaine ; qu’en application de ces dispositions, les faits commis antérieurement
au 22 mars 2007 sont couverts par la prescription ; qu’entre le 22 mars 2007 et le
18 février 2009, date de la fin des fonctions de M. Y... en tant que directeur de la maison de
retraite publique de Vertheuil, des irrégularités relatives à la production des budgets
prévisionnels et des comptes administratifs ont été constatées ;
2.4 - Sur la responsabilité
Considérant que les irrégularités relatées ci-dessus ont eu lieu lorsque M. Y... était
directeur de la maison de retraite publique de Vertheuil ; que celui-ci a donc enfreint les règles
relatives aux délais de transmission de certains documents budgétaires de la maison de retraite
publique de Vertheuil entre le 22 mars 2007 et la date de fin de ses fonctions ;
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3. Sur les faits relatifs à la constitution de provisions pour risques et charges fictives
3.1 - Les faits
Considérant que le compte 1518 (« autres provisions pour risques et charges » ) a été
utilisé comme un compte « réservoir » au cours des exercices 2003 à 2007 inclus pour financer
des dépenses diverses (travaux d’entretien, achats de matériel, prestations d’animation, équilibre
des charges et des produits de certains exercices), sans lien avec la notion de « risques et charges »
au sens de l’instruction codificatrice n° 03-021-M22 du 19 mars 2003 ; que les provisions pour
risques et charges comptabilisées sur ce compte avaient donc un caractère fictif ;
Considérant qu’il ressort de l’instruction que M. Y... a mis en place cette procédure afin de
contourner le refus d’approbation des dépenses de la section d’investissement par le département
de la Gironde ; que ce refus était destiné à inciter M. Y... à respecter les règles et procédures de
tarification fixées par le CASF, à savoir la présentation de programmes d’investissement
accompagnés d’un plan de financement ;
3.2 - Sur leur qualification
Considérant que l’article R. 314-20 du CASF prévoit que
« Les programmes
d’investissement et leurs plans de financement, ainsi que les emprunts dont la durée est
supérieure à un an, doivent être approuvés par l’autorité de tarification. A cette fin, ils font
l’objet d’une présentation distincte des propositions budgétaires, selon des normes fixées par
arrêté du ministre chargé de l’action sociale […]»
;
Considérant que l’instruction a permis d’établir que la maison de retraite publique de
Vertheuil ne présentait pas de plan pluriannuel d’investissement et de financement distinct des
propositions budgétaires adressées au département de la Gironde ; que cette omission a empêché un
suivi normal et régulier des opérations de la maison de retraite publique de Vertheuil par les
autorités de tarification ;
Considérant que les sommes indûment comptabilisées sur le compte 1518 étaient
utilisées par M. Y... pour financer des dépenses non agréées par les autorités de tarification et
contourner ainsi les dispositions du CASF ;
Considérant que la comptabilisation fictive de provisions pour risques et charges a eu pour
effet de porter atteinte à la sincérité des comptes de la maison de retraite publique de Vertheuil ;
que cette pratique a également privé les financeurs de la maison de retraite (assurance maladie et
département de la Gironde) de la possibilité de procéder à une éventuelle réfaction des excédents
budgétaires, et de suivre les investissements réalisés et leur financement ;
Considérant que ces faits constituent une infraction aux règles d’exécution des dépenses et
des recettes prévue et réprimée par l’article L. 314-4 du code des juridictions financières ;
3.3 - Sur la prescription
Considérant que la prescription prévue par l’article L. 314-2 du code des juridictions
financières a été interrompue le 22 mars 2012 par le déféré de la chambre régionale des
comptes d’Aquitaine ; qu’en application de ces dispositions, les faits commis antérieurement
au 22 mars 2007 sont couverts par la prescription ; qu’entre le 22 mars 2007 et le
18 février 2009 (date de la fin des fonctions de M. Y... en tant que directeur de la maison de
retraite publique de Vertheuil), des irrégularités ont été commises dans la constitution des
provisions pour risques et charges ; que le même constat peut être fait pendant la période au
cours de laquelle M. X... était en fonction en qualité de comptable de l’établissement
(jusqu’au 31 mars 2008) ;
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3.4 - Sur les responsabilités
3.4.1 - Sur la responsabilité de M. Y...
Considérant que les irrégularités précitées procèdent d’une dissimulation organisée par
M. Y... afin d’empêcher le contrôle de la situation financière de la maison de retraite publique
de Vertheuil par les autorités de tarification comme le montrent, sur plusieurs exercices, les
délibérations du conseil d’administration de l’établissement et les mandats de paiement
figurant au dossier ;
Considérant que M. Y... a affirmé ne pas être conscient du caractère non-réglementaire
de cette procédure ; qu’il a tenté également de minimiser sa responsabilité et de mettre en
cause celle de M. X..., en indiquant que ce dernier avait toujours passé les écritures
comptables en cause ;
Considérant que M. Y... ne peut toutefois invoquer son ignorance dans la mesure où
l’instruction a montré que le département de la Gironde a souligné à plusieurs reprises, dans
les rapports d’analyse des comptes administratifs des deux foyers occupationnels pour adultes
handicapés, le caractère irrégulier de cette pratique ; que les irrégularités précitées ont été
commises par M. Y... en toute connaissance de cause ; que ce dernier est donc responsable
d’une infraction aux règles d’exécution des dépenses et des recettes prévue et réprimée par l’article
L. 313-4 du code des juridictions financières ;
3.4.2 - Sur la responsabilité de M. X...
Considérant que M. X... avait une très bonne compréhension du fonctionnement
théorique du compte 1518 au cours de la période considérée ; que cette maîtrise du référentiel
comptable ne l’a cependant pas conduit à émettre de réserve lorsqu’il a constaté son
utilisation comme compte « réservoir », sans lien avec les risques effectivement encourus ;
qu’en refusant d’apprécier l’existence du risque, il a méconnu les responsabilités en matière
de bonne tenue de la comptabilité de la maison de retraite qui lui incombaient en vertu de
l’article 11 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 susvisé ; qu’il a ainsi engagé sa
responsabilité ;
4 - Sur les faits relatifs au paiement de primes de service
4.1 - Les faits
Considérant que le régime indemnitaire du personnel de la maison de retraite publique
de Vertheuil comprenait notamment une prime de service versée annuellement en fonction de
la valeur professionnelle et de l’activité de chaque agent, représentant un peu moins d’un
treizième mois ; que les conditions de liquidation de cette prime de service sont régies par
l’article 2 de l’arrêté interministériel du 24 mars 1967 modifié relatif aux conditions
d’attribution de primes de service aux personnels de certains établissements d’hospitalisation,
de soins ou de cure publics qui dispose que le
« […] crédit global qui peut être affecté au
paiement des primes de service est fixé pour un exercice donné à 7,5 % du montant des
crédits effectivement utilisés au cours dudit exercice pour la liquidation des traitements
budgétaires bruts des personnels en fonctions pouvant prétendre au bénéfice de la
prime […] »
;
11
Considérant qu’aucun état nominatif par grade permettant de connaître la masse
globale des traitements bruts des personnels susceptibles d’avoir droit à cet émolument n’était
joint aux mandats de dépenses de rémunération ; que les vérifications effectuées par les
équipes de contrôle de la chambre régionale des comptes d’Aquitaine ont permis d’établir que
le montant des primes de service versées en décembre 2007 atteignait 11 % de la masse
salariale, en contradiction avec les dispositions de l’article 2 de l’arrêté du 24 mars 1967
précité ;
4.2 - Sur leur qualification
Considérant que le montant des primes de service versées en décembre 2007 dépassait
largement le plafond de 7,5 % fixé par l’article 2 de l’arrêté interministériel précité du
24 mars 1967 ; que l’absence d’état nominatif par grade permettant de connaître la masse
globale des traitements bruts des personnels susceptibles d’avoir droit à cet émolument
constitue un manquement aux règles d’exécution des dépenses figurant dans l’article 30 du
décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 qui prévoit que
« La liquidation a pour objet de
vérifier la réalité de la dette et d’arrêter le montant de la dépense. Elle est faite au vu des
titres établissant les droits acquis aux créanciers. »
; qu’il résulte de ce qui précède que des
règles d’exécution des dépenses de la maison de retraite publique de Vertheuil ont été
méconnues, ce qui relève de l’article L. 313-4 du code des juridictions financières ;
4.3 - Sur la prescription
Considérant que la prescription prévue par l’article L. 314-2 du code des juridictions
financières a été interrompue le 22 mars 2012 par le déféré de la chambre régionale des
comptes d’Aquitaine ; qu’en application de ces dispositions, les faits commis antérieurement
au 22 mars 2007 sont couverts par la prescription ; que les faits décrits ci-dessus sont donc
justiciables de la Cour de discipline budgétaire et financière car postérieurs au 22 mars 2007 ;
4.4 - Sur les responsabilités
4.4.1 - Sur la responsabilité de M. Y...
Considérant que M. Y... a indiqué connaître l’existence du plafond de 7,5 % fixé par
l’article 2 de l’arrêté interministériel du 24 mars 1967, mais n’avoir jamais réalisé de
rapprochement pour contrôler son respect ; que M. Y... a failli aux obligations de surveillance
attachées à ses fonctions de directeur de la maison de retraite publique de Vertheuil en ne
mettant pas en place un dispositif de vérification qui lui aurait permis d’assurer un contrôle
interne adéquat des opérations de liquidation réalisées par ses subordonnés ; que M. Y... a
commis une faute dans la liquidation de la masse globale de la prime de service versée au titre
de l’exercice 2007 ; que ce dernier est donc responsable d’une infraction aux règles
d’exécution des dépenses prévue et réprimée par l’article
L. 313-4 du code des juridictions
financières ;
4.4.2 - Sur la responsabilité de M. X...
Considérant que M. X... a manqué de vigilance dans la surveillance des opérations de
la maison de retraite publique de Vertheuil ; que M. X... a reconnu que les pièces produites
par M. Y... en matière de gestion du personnel étaient insuffisantes ; que M. X..., en
permettant la commission de l’infraction aux règles d’exécution de la dépense
susmentionnées, a engagé sa responsabilité ;
12
5 - Sur les faits relatifs au paiement à des agents contractuels de nouvelles
bonifications indiciaires
5.1 - Les faits
Considérant que les dispositions combinées de l’article 27 de la loi n° 91-73 du
18 janvier 1991 portant dispositions relatives à la santé publique et aux assurances sociales et
des décrets n° 93-92 du 19 janvier 1993, relatif à la nouvelle bonification indiciaire attachée à
des emplois occupés par certains personnels de la fonction publique hospitalière, et n° 94-140
du 14 février 1994, portant modifications de certaines dispositions relatives à la nouvelles
bonification indiciaire à certains personnels de la fonction publique hospitalière, réservent
l’attribution de la nouvelle bonification indiciaire aux fonctionnaires titulaires de la fonction
publique hospitalière occupant certains emplois ;
Considérant que la chambre régionale des comptes d’Aquitaine, dans le cadre de
son contrôle des paies de l’exercice 2006, a relevé l’attribution de nouvelles bonifications
indiciaires à des personnels contractuels de la maison de retraite publique de Vertheuil
pour un montant de 2 621,92 €, contrairement aux dispositions de l’article 27 de la loi
n° 91-73 du 18 janvier 1991 précitée ; que les clauses des contrats de recrutement de ces
agents, qui prévoyaient le versement de la nouvelle bonification indiciaire, étaient
contraires aux dispositions législatives et réglementaires précitées ;
Considérant que la direction départementale des affaires sanitaires et sociales de
Gironde, dans le cadre d’une inspection d’un des deux foyers occupationnels de la maison
de retraite publique de Vertheuil, avait signalé cette irrégularité dans un rapport,
communiqué à M. Y..., auquel le président du conseil d’administration de l’établissement
a répondu le 16 juillet 2004 ; que l’instruction a permis d’établir que cette situation
constatée dès 2003 n’a pris fin qu’après le départ de M. Y..., à la fin de l’année 2009 ;
5.2 - Sur leur qualification
Considérant que la réglementation applicable interdisait le paiement de nouvelles
bonifications indiciaires à du personnel contractuel ; que les règles d’exécution des
dépenses de la maison de retraite publique de Vertheuil ont été méconnues ; que ces faits
constituent donc une infraction aux règles d’exécution des dépenses et des recettes prévue et
réprimée par l’article L. 314-4 du code des juridictions financières ;
5.3 - Sur la prescription
Considérant que pendant une période comprise entre 2003 et le mois de janvier 2010
des paiements irréguliers sont intervenus, chaque mois, sur la base d’une décision elle-même
irrégulière ; qu’à raison de leur caractère répétitif ces faits, qui procèdent d’une même
méconnaissance de la règlementation en vigueur, sont constitutifs d’une infraction continue ;
que par conséquent le point de départ du délai de la prescription peut être fixé au moment où
l’irrégularité a pris fin, soit à compter du mois de janvier 2010 ; que les irrégularités relatées
ci-dessus ne sont donc pas couvertes par la prescription mentionnée par l’article L. 314-2 du
code des juridictions financières ;
5.4 - Sur les responsabilités
13
5.4.1 - Sur la responsabilité de M. Y...
Considérant que M. Y... n’a pas souhaité, au cours de l’instruction, non plus que son
conseil lors de l’audience, exposer les raisons pour lesquelles les recommandations formulées
par la direction départementale des affaires sanitaires et sociales n’ont pas été prises en
compte ;
Considérant que M. Y... est responsable d’une infraction répétée pendant plusieurs
années aux règles d’exécution des dépenses prévues et réprimées par l’article L. 313-4 du
code des juridictions financières ;
5.4.2 - Sur la responsabilité de M. X...
Considérant que M. X... a été alerté par la direction départementale des affaires
sanitaires et sociales de Gironde, dans un courrier daté du 19 décembre 2003, sur les
interrogations que pouvait susciter l’attribution de nouvelles bonifications indiciaires à du
personnel contractuel ; que M. X..., en ne suspendant pas le paiement de ces compléments
indiciaires non réglementaires, n’a pas rempli son rôle dans le contrôle des dépenses de
l’établissement ; que M. X... n’a donc pas respecté les règles d’exécution des dépenses de la
maison de retraite publique de Vertheuil, infraction prévue et réprimée par l’article L. 313-4
du code des juridictions financières ;
Considérant que les versements de nouvelles bonifications indiciaires effectués en
2006 ont au demeurant valu à M. X... d’être mis en débet par la chambre régionale des
comptes d’Aquitaine pour un montant de 2 621,92 € ; que ce jugement a été confirmé en
appel par la Cour des comptes par un arrêt du 24 octobre 2013 ;
Sur les circonstances
M. Y...
Considérant que, s’agissant de la tenue des comptes, M. Y... a indiqué ne pas avoir eu
conscience du caractère non réglementaire des documents budgétaires du fait de l’absence
d’observations du comptable public et des autorités de tarification ; que, dans un courrier du
9 janvier 2006 adressé à la trésorerie de Pauillac, M. Y... reconnaît pourtant ces irrégularités
et indique vouloir mettre en place trois budgets distincts au cours du premier semestre 2006 ;
que M. X... a par ailleurs infirmé les déclarations de l’ordonnateur, précisant avoir attiré son
attention à plusieurs reprises sur ces irrégularités ;
Considérant que, s’agissant des délais de production des comptes, M. Y... a indiqué ne
pas avoir eu connaissance des dispositions de l’article R. 314-49 du CASF ; que M. Y... a
cependant été sensibilisé à de nombreuses reprises sur la nécessité de respecter les délais de
transmission prévus par le CASF, le département de la Gironde lui ayant adressé plusieurs
courriers rappelant la nécessité de se conformer à ses dispositions ; que le département de la
Gironde a également procédé à deux tarifications d’office, dont une en 2008, suite à l’envoi
des propositions budgétaires de la maison de retraite publique de Vertheuil en dehors des
délais légaux ;
Considérant que l’utilisation irrégulière du compte 1518 a eu un caractère
systématique entre 2003 et 2007, introduisant un grave désordre dans la gestion comptable de
14
la maison de retraite publique de Vertheuil ; que les critiques constantes et répétitives
formulées par le département de la Gironde n’ont pas été prises en compte par M. Y... ;
Considérant que, s’agissant du paiement de nouvelles bonifications indiciaires à des
agents contractuels, M. Y... n’a pas pris en compte le signalement effectué par la direction
départementale de l’action sanitaire et sociale en 2003 dans le cadre du rapport d’inspection
du foyer Laride ;
Considérant que ces absences de prise en considération de signalements et d’alertes
sont de nature à constituer des circonstances aggravantes ;
M. X...
Considérant que M. X..., même s’il a agi sur un mode mineur, a formulé des alertes à
l’ordonnateur s’agissant de la nécessité de se conformer aux dispositions du CASF en matière
de présentation budgétaire ; que, par ailleurs, en l’absence de collaboration des services de
l’ordonnateur, il lui était difficile de disposer d’une vision claire de la situation patrimoniale
de la maison de retraite ; que ces faits sont de nature à constituer des circonstances
atténuantes ;
Sur les amendes
Considérant qu’il sera fait une juste appréciation des irrégularités commises et des
circonstances de l’espèce en infligeant à M. Y... une amende de 2 000 euros et à M. X... une
amende de 500 euros ;
Sur la publication au Journal officiel de la République française
Considérant qu’il y a lieu, compte tenu des circonstances de l’espèce, de publier
le présent arrêt au
Journal officiel
de la République française en application de
l’article L. 314-20 du code des juridictions financières ;
ARRÊTE
:
Article 1
er
: M. Guy Y... est condamné à une amende de 2 000 € (deux mille euros).
Article 2 : M. Thierry X... est condamné à une amende de 500 € (cinq cents euros).
Article 3 : Le présent arrêt sera publié au
Journal officiel
de la République française
.
Délibéré
par
la
Cour
de
discipline
budgétaire
et
financière,
le
21 novembre deux mille quatorze par M. Migaud, Premier président de la Cour des comptes,
15
président ; MM. Loloum, Larzul, et Bouchez, conseillers d’État, M. Bertucci, conseiller
maître à la Cour des comptes ;
Lu en séance publique le 8 décembre 2014.
En conséquence, la République mande et ordonne à tous huissiers de justice sur ce
requis de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la
République près les tribunaux de grande instance d’y tenir la main, à tous les commandants et
officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.
En foi de quoi, le présent arrêt a été signé par le président et la greffière.
Le président,
La greffière,
Didier MIGAUD
Isabelle REYT