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LES AIDES DE L’ÉTAT
AUX
TERRITOIRES CONCERNÉS
PAR LES
RESTRUCTURATIONS DES
ARMÉES
Communication à la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle
budgétaire de
l’Assemblée nationale
Novembre 2014
Les aides de l’État aux territoires concernés par les restructurations des armées – décembre 2014
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Sommaire général
AVERTISSEMENT
...............................................................................................................................................
5
SYNTHÈSE
............................................................................................................................................................
7
RECOMMANDATIONS
.....................................................................................................................................
13
INTRODUCTION
................................................................................................................................................
15
CHAPITRE I
UN PLAN AMBITIEUX, UNE GOUVERNANCE PEU AFFIRMÉE
..................
17
I - Un pilotage partagé
.........................................................................................................................................
17
A - Au niveau central
.............................................................................................................................................
18
B - Au niveau local
................................................................................................................................................
20
II -
Des aides d’État multiples
.............................................................................................................................
20
A - Une concrétisation législative et réglementaire des mesures annoncées rapide mais partielle
........................
22
B - Les sources de financement
.............................................................................................................................
25
III - La reconduction du dispositif
......................................................................................................................
26
CHAPITRE II
LES AIDES DE L’ÉTAT
AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
............
33
I - Les contrats de site : une action partenariale aux effets inégaux
................................................................
33
A - Un effort financier significatif
.........................................................................................................................
34
B -
Des diagnostics territoriaux d’une inégale pertinence
......................................................................................
38
C -
L’analyse de neuf contrats de redynamisation des sites de défense et de trois plans local de
restructuration
........................................................................................................................................................
39
II - Le recours dérogatoire au fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement des
armées
...................................................................................................................................................................
44
A - Un d
ispositif géré par le ministère de l’intérieur
.............................................................................................
44
B -
L’examen d’un échantillon de subventions illustre la similitude des finalité
s entre le fonds de soutien
aux communes touchées par le redéploiement des armées et les autres fonds
.......................................................
46
CHAPITRE III
LES AIDES
DE L’ÉTAT AUX ENTREP
RISES
..................................................
51
I -
L’impact mal mesuré et quasiment négligeable des mesures fiscales
.........................................................
51
A -
Les mesures relatives aux bassins d’emplois et aux zones en difficulté ont été étendues aux territoires
affectés par des restructurations des armées
...........................................................................................................
51
B - Un impact presque négligeable
........................................................................................................................
53
II -
La mise en œuvre hésitante de l’exonération de cotisations sociales
.........................................................
56
III - Les subventions du fonds pour les restructurations de la défense aux entreprises
................................
57
A - Une grande variété de bénéficiaires possibles
.................................................................................................
57
B -
Des conditions précises d’attribution
...............................................................................................................
58
C - La coexistence de deux niveaux de décision
....................................................................................................
58
D -
L’analyse d’un échantillon de
subventions
......................................................................................................
59
IV - Les prêts participatifs
..................................................................................................................................
62
CHAPITRE IV
LES CESSIONS D’EMPRI
SES MILITAIRES
....................................................
65
I -
Un dispositif dérogatoire destiné à faciliter la cession des biens de l’État
.................................................
65
A -
Les cessions d’emprises militaires bénéficiaient déjà d’un régime dérogatoire avant 2008
............................
65
B - Les mesures prises pour accompagner le plan de restructuration de 2008
.......................................................
66
C - La majoration de décote introduite par la loi du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier
public en faveur du logement
.................................................................................................................................
67
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4
II -
La cession à l’euro symbolique
: la banalisation d’une mesure
exceptionnelle
.......................................
67
A -
La cession à l’euro symbolique en faveur des communes
: l’exception devenue la règle
...............................
68
B -
Le recours généralisé aux cessions à l’euro symbolique dans les négociations et les transactions.
.................
69
C -
Le bilan des cessions à l’euro symbolique
: un coût global estimé à 156 M€
..................................................
70
III - Une organisation spécifique au ministère de la défense en matière de cession immobilière
..................
73
A -
Le cadre d’intervention de la MRAI
................................................................................................................
73
B -
L’organisation de la MRAI
..............................................................................................................................
74
IV - La difficile conduite de cessions à titre onéreux
........................................................................................
75
A - Le jeu des estimations successives dans la cession des emprises militaires à Montpellier
..............................
76
B -
L’action de l’État en ordre dispersé et l’incidence de la décote
: le cas de Nantes
..........................................
77
V -
L’absence de maîtrise des coûts réels de dépollution des sols dans l’évaluation des valeurs de
cession des emprises
.............................................................................................................................................
78
A - Le dispositif de prise en charge des coûts de dépollution des emprises militaires a été assoupli dans le
cadre du plan de 2008
............................................................................................................................................
78
B -
L’exemple de l’emprise cédée à Eurocopter
: des coûts de dépollutions surestimés à l’appui d’une
diminution du prix de cession
................................................................................................................................
79
CONCLUSION GÉNÉRALE
.............................................................................................................................
83
GLOSSAIRE
........................................................................................................................................................
85
ANNEXES
............................................................................................................................................................
87
Annexe n° 1
: lettre de saisine adressée par le président de la commission des finances de l’Assemblée
nationale au Premier président de la Cour des comptes
.........................................................................................
89
Annexe n° 2
: lettre du Premier président au président de la commission des finances de l’Assemblée
nationale
.................................................................................................................................................................
91
Annexe n° 3 : instruction du Premier ministre n° 5318/SG du 25 juillet 2008
......................................................
94
Annexe n° 4 :
.......................................................................................................................................................
106
liste des destinataires du relevé d’observations provisoires (ROP) ou d’extraits de celui
-ci, et réponses
reçues
...................................................................................................................................................................
106
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Avertissement
En application du 2°
de l’article 58 de la loi
organique n° 2001-692 du 1
er
août 2001
relative aux lois de finances (LOLF), la Cour des comptes a été saisie par le président de la
commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire de l’Assemblée
nationale d’une demande d’enquête
portant sur le bilan des conventions et des crédits de
revitalisation des territoires, la demande pour 2014 portant sur les zones de restructuration des
armées. Le Premier président de la Cour des comptes lui a répondu, par lettre du 27 janvier
2014, qu’un
rapport d’enquête serait remis à la commission des finances en octobre 2014.
L’enquête a été inscrite au programme de la deuxième chambre de la Cour en 2014. Le
contrôle a été notifié le 28 février 2014 au secrétaire général pour l’administration du
ministère de la défense, avec copie au chef du contrôle général des armées. Il a, par ailleurs,
été notifié au délégué ministériel à la mise en œuvre territoriale de la réforme, au délégué
interministériel à l’attractivité du territoire et à l’action régionale,
au directeur général des
collectivités territoriales et au directeur général des finances publiques. Le contrôle a été
notifié, le 14 avril 2014, à la déléguée générale à l’emploi et à la formation professionnelle.
Le rapport analyse, pour la métropole, l
’ensemble des outils dont l’
État
s’est doté
pour
redynamiser les territoires, prévus par la circulaire du 25
juillet 2008. Comme il n’était pas
possible de réaliser une enquête exhaustive des mesures prises et de leur application
in situ
dans le délai prévu par la loi et en l’absence de données consolidées au niveau national pour
toutes les actions prévues par le plan, la Cour a travaillé par échantillonnage, à l’exception
des
mesures fiscales et d
es mesures d’exonération de
cotisations s
ociales qui ont fait l’objet d’une
enquête exhaustive auprès de toutes les préfectures de région de métropole. L’analyse par
échantillon a porté sur la mise en œuvre des diagnostics territoriaux, des contrats de site
(contrats de restructuration de site de défense et plans locaux de redynamisation), des cessions
d’emprises, des délocalisations des services d’administration centrale, des subventions du
fonds pour les restructurations de la défense attribuées aux entreprises et des subventions du
fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement territorial des armées.
Les investigations de la Cour se sont également appuyées sur l’analyse des réponses
reçues aux questionnaires et sur les documents communiqués aux rapporteurs qui ont
également effectué des visites sur place en Lorraine et en Champagne-Ardenne.
Plusieurs questionnaires et demandes de renseignements ont été adressés à la direction
de la mémoire, du patrimoine, et des archives (DMPA), à la délégation aux restructurations
(DAR) du ministèr
e de la défense, à la délégation interministérielle à l’aménagement du
territoire et à l’attractivité régionale (DATAR
1
), aux préfets de région (secrétaires généraux
pour les affaires régionales
SGAR), à la Société de financement et d’investissement pour
la
1
La DATAR (délégation interministérielle à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régionale) a fusionné avec d’autres
organismes, notamment l’Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances (ACSé) et les instances
interministérielles chargées de la politique de la ville, donnant naissance au Commissariat général à l’égalité des territoir
es
(CGET), créé par décret du 31 mars 2014. Dans le prése
nt rapport, il est fait référence à l’une ou à l’autre appellation en
fonction des dates des documents, réunions ou prises de positions concernées.
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réforme et le développement (SOFIRED), à Bpifrance, à la direction générale des finances
publiques (DGFiP
), à la délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle
(DGEFP), à la direction générale des collectivités locales (DGCL), à l’
établissement national
des invalides de la marine (ENIM), à l’internat d’excellence de Sourdun, à l’établissement de
Sourdun du Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et
l’aménagement (CEREMA).
La liste des personnes inte
rrogées au cours de l’instruction figure en annexe du rapport.
Un relevé d’observations provisoires a été adressé, le 8 juillet 2014, à M.
Jean-Paul
Bodin, secrétaire général pour l’administration au ministère de la défense, M.
Philippe
Navelot, directeur de la mémoire, du patrimoine et des archives, M. Henri Masse, délégué
ministériel à la mise en œuvre territoriale de la réforme du ministère de la défense,
M. François Mius, chef de la mission pour la réalisation des actifs immobiliers (MRAI),
M. Jacques Brucher, le précédent chef de la MRAI, M. Jean-Robert Rebmeister, chef du
contrôle général des armées, Mme Marie-Caroline Bonnet-Galzy, commissaire générale à
l’égalité des territoires, M.
Denis Morin, directeur du budget, M. Bruno Parent, directeur
général des finances publiques et Mme Nathalie Morin, cheffe du service France Domaine.
Des extraits ont également été adressés aux préfets, aux maires et aux présidents de
collectivités concernées par les mesures de restructuration. La liste des personnes ayant reçu
le rapport ou un extrait ainsi que la date de réception de leur réponse figurent en annexe du
rapport.
Des auditions ont été organisées à la Cour. Le secrétaire général pour l’administration
de la défense, le directeur de la mémoire, du patrimoine et des archives, le chef de la MRAI,
l’ancien chef de la MRAI, la cheffe de France Domaine, le maire de Briançon, le premier
adjoint au maire de Valenciennes, le maire de Bétheny et la présidente de Reims Métropole
ont été entendus.
Les rapporteurs ont été M. Yves Colcombet, conseiller maître, M. Loïc Batel,
rapporteur extérieur, et Mme Florence Junien-Lavillauroy, assistante de vérification,
M. Bruno Rémond, conseiller maître, étant contre-rapporteur.
Le présent rapport constitue la synthèse définitive de l
’enquête menée par la Cour
et a
été délibéré le 24 septembre 2014, par la deuxième chambre présidée par M. Guy Piolé,
président de chambre, et composée de Mme Françoise Saliou, MM. Michel Camoin, Olivier
Mousson, Mme Dominique Dujols et M. Pierre Brouder, conseillers maîtres, du contre-
rapporteur et des rapporteurs précités.
Il a ensuite été examiné et approuvé le 7 octobre 2014 par le comité du rapport public et
des programmes de la Cour des comptes, composé de M. Migaud, Premier président,
MM. Durrleman, Lefas, Briet, Mme Ratte, MM. Vachia, Paul, rapporteur général du comité,
Duchadeuil, Piolé, présidents de chambre, et M. Johanet, procureur général, entendu en ses
avis.
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Synthèse
La réforme de l’outil de défense, engagée en 2008, a entraîné d’impor
tantes
restructurations des sites sur lesquels étaient stationnées les forces. Aux termes de la circulaire
du Premier ministre du 25 juillet 2008 qui a engagé
les mesures d’accompagnement, «
ce
sont, au total, 20 régiments, 11 bases aériennes et 1 base aéronavale qui seront dissous ou
transférés entre 2009 et 2015. S’y ajoutent une quarantaine d’établissements ou de sites isolés.
Cette réforme conduit à la suppression de 54 000 postes ».
La mise en œuvre de la loi de programmation militaire (LPM) 2009
-2014 devait ainsi
entraîner la disparition de toute forme de présence du ministère de la défense dans
80
communes. À l’inverse, 60
communes devaient bénéficier de nouvelles implantations ou
d’augmentation de l’effectif de
s armées sur leur territoire. De nombreux territoires ont eu à
subir les conséquences économiques et humaines des dissolutions, des transferts ou des
fusions d’unité et de services touchés par ce redéploiement
: perte d’emplois induits,
réduction du potentiel fiscal, moindre faculté d’équipement
public, diminution de
l’attractivité, baisse du marché immobilier
, etc.
Afin de venir en aide aux collectivités subissant les plus fortes diminutions d’effectif,
l’
État
a conçu un vaste plan d’aide. Ce plan, décrit dans la circulaire
du 25 juillet 2008,
rassemble une pluralité de moyens «
dans le but de recréer, à terme, un nombre d’emplois par
site équivalent aux départs imputables au ministère de la défense »
: transferts d’emplois
publics, dotations en investissement et en fonctionnement aux communes, aides collectives et
individuelles aux entreprises sous diverses formes, cessions d’emprises délaissées dans des
conditions particulièrement favorables. Le budget global du plan n’a pas été déterminé.
La plupart des mesures ont été rapidement mises en place, par voie législative ou
réglementaire, ainsi que les crédits requis, à l’exception de deux d’entre elles
: le plan
annoncé en faveur du « Grand Nord-Est
», qui n’a pas vu le jour
d’une part
, et la dévolution
des emprises foncières les plus difficiles à r
econvertir à un opérateur public spécialisé, d’autre
part.
Une troisième mesure plus prometteuse pour les collectivités les plus touchées, le
transfert d’emplois publics, n’a été que très partiellement
mise
en œuvre puisqu’à peine
1 600 emplois ont finalement été relocalisés sur plus de 5 000 prévus au départ.
Le pilotage et le suivi du plan a été confié à la DATAR, devenue « Commissariat
général à l’égalité des territoires
» (CGET) en 2014, et à la délégation aux restructurations
(DAR) du ministère de la d
éfense. Cependant, ces administrations n’assurent pas le suivi de
toutes les mesures qui composent le plan. Le coût des transferts d’emplois publics, les aides
au fonctionnement en faveur des communes en difficulté financière gérées par le ministère de
l’intérieur, les prêts participatifs mis en œuvre par Bpifrance, les allégements
fiscaux et de
cotisations
sociales ne font pas l’objet d’une synthèse exhaustive interministérielle, ni dans
leur mise en œuvre et leur coût, ni dans leurs résultats en nombre d’
emplois directs maintenus
ou créés.
Le bilan du dispositif au 31 décembre 2013 que dresse la Cour porte uniquement sur les
territoires métropolitains, la situation spécifique de
l’outre
-mer
n’entrant pas
dans le périmètre
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COUR DES COMPTES
8
du présent rapport. Il repose sur une analyse centrée sur les trois grandes catégories
d’interventions
: celles en faveur des collectivités, celles destinées aux entreprises, et les
mesures de cession des emprises dont le ministère de la
défense s’est retiré. Cette appréciation
repose, d’une part, sur l’examen des mesures adoptées et, d’autre part, sur l’analyse d’un
échantillon de sites bénéficiaires du plan.
Les aides aux collectivités consistent principalement en subventions d’investiss
ement
provenant de deux fonds, le fonds pour les restructurations de la défense (FRED) administré
par le ministère de la défense et le fonds national pour l’aménagement et le développement du
territoire (FNADT), administré par le C
ommissariat général à l’é
galité des territoires (CGET)
qui a succédé à la DATAR. Les montants engagés par l’
État pour les contrats de site sont
élevés (300
M€ pour la métropole) et devaient contribuer à redynamiser les territoires
concernés, surtout lorsqu’ils sont complétés par l
es concours des régions, départements et des
communes. Ces crédits sont, en effet, alloués dans le cadre de contrats de site : contrats de
redynamisation de site de défense (CRSD) dans 88 territoires reconnus comme les plus
touchés et plan locaux de redynamisation (PLR) dans les communes moins pénalisées.
Cependant, la Cour observe que la répartition des enveloppes et l’élaboration des
contrats ont été précipitées, incitant les collectivités à y inscrire des projets dont les effets en
termes d’emplois et de
dynamisme pour le territoire restent incertains tels que des
aménagements routiers, des piscines, des centres balnéo-ludiques. Soucieux de bénéficier
rapidement des crédits et encouragés dans cette démarche par la DATAR, les territoires n’ont
pas toujours eu le temps de concevoir une stratégie et des projets réellement réparateurs,
malgré une étape de diagnostic, elle-même apparue décevante. Les aides ont constitué une
source de financement appréciable pour nombre de collectivités, mais l’insuffisante
évaluation des besoins et des projets a pu conduire à des réalisations peu en rapport avec
l’objet du plan.
Certaines communes frappées par les restructurations d’unités militaires ont bénéficié
de dotations exceptionnelles, venant du
ministère de l’intérieur,
secours parfois reconduit à
plusieurs reprises, alors que les difficultés qu’elles connaissent étaient bien antérieures au
plan de restructuration. Ce dispositif doublonne avec celui de droit commun.
Les aides aux entreprises prévues par le dispositif ont combiné avantages fiscaux,
allègement de cotisations
sociales, subventions, prêts participatifs. La Cour n’a pas été en
mesure d’apprécier l’efficience de ces actions car, si le montant des subventions directes est
connu, celui des mesures fiscales ne l’e
st pas. Par ailleurs, les conséquences en termes
d’emplois ne sont pas évaluées par l’administration. Il en va de même pour les prêts
participatifs, pour lesquels Bpifrance n’intègre plus cet élément dans les critères d’octroi.
L’analyse par la Cour de la mise en œuvre du volet immobilier du plan montre que
celle-
ci s’est éloignée des principes initiaux. Le plan prenait en compte l’intérêt des biens
pour les collectivités, les dommages que celles-ci avaient pu subir, sans perdre de vue la
valeur intrinsèque des biens en jeu ni les difficultés de reconversion de certaines emprises. En
ce sens, des dispositions législatives ont été rapidement modifiées et la mission pour la
réalisation des actifs immobiliers du ministère de la défense (MRAI) a été confortée pour
aider les collectivités à concevoir des projets valorisants sur ces emprises.
La Cour a constaté que la cession à titre gratuit, prévue à titre « très exceptionnel » dans
la circulaire du Premier ministre, est devenue un droit pour les collectivités éligibles à un
CRSD. La volonté du ministère de la défense de se défaire d’actifs immobiliers, souvent
coûteux à conserver, a dominé l’action de la MRAI, au détriment de leur valorisation dans les
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SYNTHÈSE
9
négociations avec les collectivités et en empiétant parfois sur les prérogatives de France
Domaine.
Les conditions fixées pour obtenir ces cessions à titre gratuit ou une décote de valeur
vénale en vue de la construction de logements sociaux, en cas de cession à titre onéreux, ont
été consenties avec peu de rigueur,
au détriment des intérêts patrimoniaux de l’
État, alors que
les sommes en jeu pouvaient être importantes. Montpellier et Nantes ont ainsi pu acquérir ou
sont en voie d’acquérir de vastes emprises en zone urbaine à des prix favorables. En outre, la
décote pour construction de logement social a pour effet de réduire le potentiel de recettes
exceptionnelles, qui sont affectées au budget de la défense, aux termes de la LPM.
Les avantages financiers obtenus par les collectivités lors de ces cessions ne sont pas
comptabilisés dans les aides de l’
État aux collectivités confrontées aux restructurations,
malgré leurs niveaux élevés.
*
*
*
En conclusion, la Cour constate qu’un plan d’aides directes de grande ampleur (300 M€
pour les seuls contrats de site), auxquelles
s’ajoutent des décotes sur cessions immobilières,
d’autres dotations aux communes, des allégements
fiscaux et de cotisations sociales et des
prêts participatifs pour les entreprises,
a été engagé pour aider les collectivités à s’adapter au
départ d’unités et services
militaires. Il se caractérise à la fois par la diversité des mesures
proposées et par le montant des crédits accordés.
Elle relève cependant que les conditions de sa mise
en œuvre ne sont pas à la hauteur de
l’ambition fixée, en terme d’emplois retrouvés, même s’il est sans doute trop tôt pour en
apprécier les effets. Il ressort par ailleurs des analyses menées par la Cour que le dispositif
d’aide a inégalement bénéficié a
ux territoires. De grandes disparités apparaissent dans le
montant des aides versées par l’
État dans le cadre des contrats de redynamisation de site de
défense (CRSD)
et des plans locaux de restructuration (PLR)
rapportées au nombre d’emplois
de la défense
supprimés ou transférés à l’extérieur du territoire
; ce ratio ayant pu atteindre
plus de 40 000
€ par emploi. La reprise des immeubles et emprises libérées a pu favoriser des
collectivités importantes déjà dotées de fortes capacités financières (Montpellier, Nantes) ou à
l’inverse, malgré des cessions à l’euro symbolique, accro
ître les charges de collectivités déjà
fragilisées, telles Briançon et Barcelonette (cf. tableau n° 1
infra
)
La rapidité d’exécution exigée par l’
État avantage les collectivités qui disposent déjà de
projets et des ressources pour les engager rapidement. Il en va de même des conditions de
cessions des emprises qui peuvent parfois faire figure d’occasions foncières de
développement
pour
des
collectivités
solides,
alors
qu’elles
pourront
s’avérer
surdimensionnées et contraignantes à entretenir pour les plus petites.
La Cour a également constaté un accès très inégal aux avantages fiscaux et exonérations
sociales mises en place. Complexes, redondantes avec d’autres
dispositifs, ces mesures ne
bénéficient aux entreprises que si l’information a été bien relayée par les services de l’
État et
si les communes sont en mesure d’accorder les exonérations ouvertes par la loi. Par ailleurs,
comme indiqué
supra
, les transferts d’emplois publics n’on
t pas atteint les objectifs annoncés.
Trois grandes orientations devraient être adoptées afin d’améliorer le dispositif actuel
:
Les aides de l’État aux territoires concernés par les restructurations des armées – décembre 2014
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COUR DES COMPTES
10
-
définir un cadre plus précis, plus exigeant et mieux suivi de l’éligibilité des collectivités
aux aides ou aux avantages prévus par le dispositif, afin de privilégier les bassins
d’emploi les plus en difficultés du fait des restructurations ;
-
mieux tenir compte du potentiel des emprises délaissées
pour définir le niveau d’exigence
des conditions de cession et l’accompagnement des
collectivités susceptibles de les
acquérir, à titre onéreux ou à titre gratuit ;
-
simplifier le dispositif, notamment en supprimant les composantes dont l’utilité n’est pas
avérée.
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SYNTHÈSE
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Tableau n° 1 :
synthèse des compensations financières accordées pour un échantillon de collectivités territoriales
concernées par la révision des implantations militaires
(Montants
en millions d’euros)
Emplois
« perdus »
Emplois
créés/transférés
(délocalisation)
Emplois
« perdus »
nets
(a)
Valeur des
emprises
cédées à
l’euro
symbolique*
(b)
FNADT
et
FRED
(c)
FSCT
(d)
Montant des
financements
État
(b) + (c) + (d)
= (e)
Crédits de
l'État/emploi
« perdu
»** (€/h)
(e)/(a)
Metz (CRSD)
5 078
1 004
4 074
4,91
32,00
1,20
38,11
9 354,44
Dieuze (CRSD)
914
-
914
6,45
14,00
0,20
20,65
22 593,00
Reims (CRSD)
1 600
-
1 600
1,60
3,00
-
4,60
2 875,00
Cambrai (CRSD)
1 515
-
1 515
14,66
11,70
1,80
28,16
18 587,46
Arras (CRSD)
730
-
730
22,89
6,30
1,60
30,79
42 178,08
Vernon (CRSD)
450
-
450
20,40
5,30
0,90
26,60
59 111,11
Provins-Sourdun (CRSD)
887
325
562
3,70
10,00
0,30
14,00
24 911,03
Barcelonnette (CRSD)
121
-
121
3,70
2,20
2,50
8,40
69 421,29
Briançon (CRSD)
124
-
124
6,36
2,00
3,60
11,96
96 451,61
La Rochelle (CRSD)***
711
119
592
29,67
6,00
-
35,67
60 253,38
Oise-Compiègne (PLR)
393
0
393
-
4,60
-
4,60
11 704,83
Nord (Valenciennes) (PLR)
154
-
154
-
3,00
-
3,00
19 480,52
Nantes (PLR)****
800
-
800
-
1,50
-
1,50
1 875,00
*
la valeur réelle des emprises cédées à l’euro symbolique découle des évaluations de France Domaine
; elle diffère parfois de manière significative des évaluations enregistrées
dans CHORUS et dans le
tableau général des propriétés de l’État (TPGE)
.
**
les emplois « perdus » correspondent aux emplois transférés en raison des restructurations du ministère de la défense
; ils doivent être distingués des pertes d’emplois découlant
de fermeture d’entreprises.
***
compte non tenu de trois prochaines cessions à
l’euro symbolique d’emprises du centre
-ville.
****
compte non tenu de la cession avec forte décote d’emprises de grande valeur en centre
-ville.
Sources : Cour des comptes, à partir
de données DAR, DATAR, DGCL, DMPA
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Recommandations
La Cour formule les recommandations suivantes :
1.
l
ier les attributions d’aides aux besoins des territoires en fonction de leurs
caractéristiques
économiques et sociales et de l’effectif supprimé et appliquer plus
rigoureusement les critères d’éligibilité aux contrats de site, de manière à réserver
les aides de l’État aux territoires les plus atteints par les restructu
rations et les plus
vulnérables ;
2.
clarifier le rôle des acteurs intervenant au niveau national au sein du ministère de la
défense et renforcer le pilotage interministériel du dispositif ;
3.
tenir un tableau de bord des aides de diverses formes accordées aux collectivités
territoriales au
titre du plan d’accompagnement et en mesurer les effets en termes
d’emplois
;
4.
supprimer les mesures d’exonérations fiscales et de charges sociales, complexes à
mettre en œuvre et de faible efficacité, et faire reverser à l’État par l’ACOSS
les
excédents destinés à compenser
l’effet de la mesure d’exonération de cotisation
sociale dans les ZRD ;
5.
calculer la décote pour logement social par rapport au potentiel optimal de
valorisation du bien considéré, en assurer la traduction budgétaire et neutraliser son
effet sur les recettes exceptionnelles du ministère de la défense ;
6.
limiter le bénéfice des cessions à l’euro symbolique aux collectivités qui subissent
le plus durement l’effet des restructurations et prévoir la fixation d’un délai pour
qu’elles se prononcent sur l’acquisition ou le renoncement à l’acquisition des
emprises qui leur sont proposées ;
7.
recentrer les missions de la mission pour la réalisation des actifs immobiliers
(MRAI) sur ses fonctions techniques.
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Introduction
La profonde mutation du ministère de la défense, engagée en 2008, a entraîné des
fermetures et des transferts de sites militaires, aux impacts inévitables sur les territoires et les
collectivités où les forces étaient stationnées. Aux termes de la circulaire du Premier ministre
du 25 juillet
2008 qui a engagé les mesures d’accompagnement, «
ce sont, au total,
20 régiments, 11 bases aériennes et 1 base aéronavale qui seront dissous ou transférés entre
2009 et 2015. S’y ajoutent une quarantaine d’établissements ou de sites isolés. Cette réforme
conduit à la suppression de 54 000 postes ».
La mise en œuvre de la loi de programmation militaire (LPM) 2009
-2014
2
devait ainsi
entraîner la disparition de toute forme de présence des armées dans 80 communes. Sur le plan
domanial, les restructurations ont eu pour effet de libérer, selon le mode de calcul, entre 200
et 262 emprises, pour une surface totale (hors Paris) d’environ 5
400
hectares. À l’inverse,
60 communes devaient accueillir de nouvelles impla
ntations ou transferts d’effectif sur leur
territoire.
L’
État
a conçu un plan d’aide aux collectivités subissant les plus fortes diminutions,
décrit dans la circulaire du 25 juillet 2008, qui rassemble une pluralité de moyens « dans le
but de recréer, à te
rme, un nombre d’emplois par site équivalent aux départs imputables au
ministère de la défense »
: transferts d’emplois publics, dotations aux communes, aides
collectives et individuelles aux entreprises, cessions d’emprises immobilières délaissées dans
des conditions favorables.
Les unités militaires représentant parfois une part significative de la population et de
l’activité économique locale
s
, leur dissolution ou leur transfert ont entraîné d’importantes
conséquences sur les territoires concernés, à la fois par la réduction de leur dotation globale
de fonctionnement qui est calculée en fonction du nombre d’habitants, par la réduction des
recettes de la fiscalité locale, par la perte de l’activité économique associée à cette présence
militaire et par d’au
tres impacts.
Ces mesures d’accompagnement ont été rappelées dans la LPM 2009
-2014 qui
comporte un chapitre sur la densification des implantations et l
accompagnement des
restructurations et qui confirme également les modalités de l’accompagnement social e
t
territorial des restructurations par l’
État.
La nouvelle LPM portant sur les années 2014 à 2019
3
reprend et prolonge le plan
d’économies, en ajoutant de nouveaux objectifs de contraction des forces. Elle prévoit
notamment de consacrer 150
M€ supplémentai
res aux restructurations (100
M€ d
u fonds de
restructuration de la défense
FRED
et 50
M€ d
u fonds national d'aménagement et de
développement du territoire
FNADT
), portant ainsi l’enveloppe globale d’aides de l’État
destinée au financement des contrats de site à 470
M€. Par ailleurs, elle rappelle l’existence
2
Loi du 29 juillet 2008 relative à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014 et portant diverses dispositions
concernant la défense.
3
Loi du
18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions
concernant la défense et la sécurité nationale.
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COUR DES COMPTES
16
des prêts participatifs de revitalisation au bénéfice de PME situées dans les territoires affectés
par les restructurations de défense, proposés par la Banque publique d’investissement. Le
fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement territorial des armées (FSCT)
est maintenu jusqu’au 1
er
janvier 2022.
Au-delà, plusieurs dispositions rappellent certaines spécificités du budget de la défense
telles que le retour intégral des produits des cessions immobilières, affectés au financement de
l’infrastructure de la défense. Le dispositif spécifique de négociation en vue de l’aliénation
des immeubles est reconduit pour permettre une reconversion des sites par la réalisation de
projets d’amén
agement urbain ou de développement économique.
Le présent rapport dresse un état des lieux des mécanismes
de l’État
d’accompagnement
des restructurations des armées dans les territoires et cherche à en apprécier le degré
d’application.
Ciblé sur les aides
de l’État
, il ne traite pas des aides accordées par les collectivités
régionales et départementales, ce qui aurait nécessité un délai de réalisation supérieur aux
limites fixées par le 2°
de l’article 58 de la loi organique n°
2001-692 du 1
er
août 2001 relative
aux lois de finances (LOLF), qui encadre le présent rapport.
Le dispositif, examiné dans un premier temps (chapitre I), expose les ambitions
affirmées dans le plan d’action de l’
État. L
a Cour constate qu’il est difficile d’en évaluer la
cohérence et d’en mesurer les résultats globaux, du fait d’une gouvernance non unifiée, d’un
manque de pilotage interministériel d’ensemble
et
d’un suivi défaillant de la part des
administrations concernées.
La Cour s’est attachée à analyser les conditions d’application en métropole des actions
prévues dans la circulaire du Premier ministre du 25 juillet 2008 et à en évaluer les effets pour
les deux grandes catégories de bénéficiaires, les communes, d’une part (chapitre
II), les
entreprises, d’autre part
(chapitre III), dans la limite des données communiquées par les
administrations centrales et locales. Enfin, le dispositif de cession des emprises, qui a
vocation à faciliter la redynamisation économique des collectivités, fait l’objet d’une analyse
spécifique (chapitre IV).
Les enseignements critiques qu’en tire la Cour ont vocation à permettre d’améliorer la
mise en œuvre du dispositif pour les restructurations en cours et celles à venir
.
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Chapitre I
Un plan ambitieux, une gouvernance peu affirmée
L’instruction n°
5318/SG du 25 juillet 2008 du Premier ministre adressée aux préfets de
région et de département (cf. annexe
3) relative à l’accompagnement territorial du
redéploiement des armées, annonce un « plan ambitieux de redynamisation de ces territoires
pour recréer, à terme, un volume d’emplois et d’activité au moins comparable à celui
supprimé par les restructurations ».
Cinq
4
grandes mesures sont présentées:
-
des aides directes aux collectivités à travers les contrats de redynamisation de site de
défense (CRSD) et les plans locaux de redynamisation (PLR) ;
-
des modalités adaptées de cession des emprises militaires ;
-
des mesures d’aide aux entreprises implantant de nouvelles activités dans les territoires
concernés ;
-
un programme de
délocalisation de services d’administration centrale, associé à des
dispositions pour le maintien des services publics existants.
L’instruction annonce une enveloppe de crédit de 320
M€ (dont 20
M€ pour l’outre
-
mer), consommable de 2009 à 2015, pour les co
ntrats de site. L’annonce des mesures
contenues dans l’instruction devait être consolidée par leur traduction législative et
réglementaire, notamment par la loi de finances pour 2009.
I -
Un pilotage partagé
L’instruction du Premier ministre n’a pas instauré
de pilotage interministériel du plan de
redynamisation des territoires, dont la mise en œuvre fait intervenir au moins cinq services ou
autorités.
4
Le plan comportait une sixième mesure dite « plan Grand Nord Est », ensuite abandonnée.
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COUR DES COMPTES
18
A -
Au niveau central
La circulaire du 25 juillet 2008 avait confié à la
délégation interministérielle à
l
aménagement du territoire et à l
attractivité régionale (DATAR),
aujourd’hui
Commissariat
général à l'égalité des territoires (CGET),
la coordination de l’action d’accompagnement
territorial et de celle des ministères concernés, en relation étroite avec la délégation aux
restructurations (DAR). Le CGET préside le comité technique interministériel (CTI) dont le
rôle est d’instruire les projets de CRSD ou de PLR.
L
e CTI est également l’instance
d’engagement unique des crédits des deux fonds (FNADT et FRED) mobi
lisés à ce titre.
La DAR a été créée par un arrêté du 27 août 1991. Elle fait office de secrétariat
permanent du comité des restructurations du ministère
5
et gère, depuis cette date, les crédits
du FRED.
La DAR disposait, en mars 2014, d’un effectif de 22
personnes
6
, dont 14 civils et 8
militaires. Elle anime en outre un réseau de 11 délégués territoriaux
7
interrégionaux, placés
auprès des préfets de région, qui sont les interlocuteurs des acteurs locaux (collectivités
territoriales et entreprises).
Ses attributions ont été confirmées par un arrêté du ministre de la défense du
6 juin 2008 et précisées par l’arrêté du 13 avril 2013 qui assigne à la délégation une triple
mission :
-
la préparation des décisions de restructuration des organismes du ministère ;
-
le suivi et l’accompagnement de ces décisions
;
-
l’accompagnement des petites et moyennes entreprises et l’expertise économique des
territoires.
En réalité, les deuxième et troisième volets recouvrent l’essentiel de son activité. Elle
n’a pa
s, ou très peu, participé à la préparation des décisions de dissolution, création, transfert
et réorganisation
9
. Celles-ci ont essentiellement reposé sur des critères d'organisation
opérationnelle et de réduction d’effectif, plus que sur des considérations
liées aux territoires.
À côté de la gouvernance bicéphale DATAR (devenue CGET, gestionnaire du FNADT)
et DAR, un autre acteur est apparu au sein du ministère de la défense. Le délégué ministériel à
la mise en œuvre territoriale de la réforme a été nommé le 14 août 2013. Sa mission
consistait
à animer et coordonner l’action du ministère dans les domaines suivants
:
-
l’accompagnement des réorganisations au profit des per
sonnels civils et militaires ;
-
l’accompagnement des restructurations au profit des territoires et du secteur économique
;
5
Ce comité, organe consultatif à la disposition du ministre, était composé du chef d’état
-major des armées, du délégué
général pour l’armement, du secrétaire général pour l’administration, des chefs d’état
-
major d’armée, du directeur général de
la gendarmerie nationale et du chef du contrôle général des armées.
6
Onze fonctionnaires de catégorie A, trois de catégories C et, pour les militaires, sept officiers et un sous-officier.
7
Effectif au 14 janvier 2014 : dix délégués interrégionaux aux restructurations de défense et un délégué-adjoint.
9
Dans sa réponse, le ministère de la défense assure que la DAR est chargée de l’évaluation des effets économiques des
mesures envisagées sur chaque territoire, au travers de « fiches de site
» préparées pour le cabinet du ministre, d’autres
directions du SGA (DMPA, DCSID ou DRH-
MD) étant chargées d’évaluer les autres aspects des mesures en préparation. La
Cour n’a pas eu communication de notes p
réparées par la DAR à ce titre.
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UN PLAN AMBITIEUX, UNE GOUVERNANCE PEU AFFIRMÉE
19
-
la conduite des négociations en vue de l’aliénation des immeubles et des études de
réaménagement des sites ;
-
l’évaluation des opératio
ns de restructuration et de reclassement.
Sa lettre de mission précise qu’il doit préparer
, avec les armées, directions et services et
en appui du cabinet du ministre de la défense, les prochaines évolutions du plan de
stationnement des armées, qu’il doit
élaborer, en relation avec la DATAR, la nouvelle
circulaire « Accompagnement territorial des restructurations
» et qu’il doit engager des
travaux de refonte de la circulaire du 5 mai 2010 relative au FRED.
En matière de cessions immobilières, à côté de la compétence affectée au délégué
ministériel, existait aussi au sein du ministère de la défense la mission pour la réalisation des
actifs immobiliers (MRAI), créée en 1987.
Si le CGET était désigné pour présider le comité technique interministériel, cet exercice
s’est limité à l’approbation des projets de contrats de site financés, s’agissant de l’
État, par les
crédits du FNADT et du FRED. Une réelle coordination
interministérielle impliquant le
Premier m
inistre a manqué pour appuyer l’action du CGET et
opérer vis-à-vis des autres
ministères appelés à concourir au plan. L’impossibilité
à obtenir un bilan des mesures
d’exonération fiscale en témoigne, de même que la réticence des services de la direction
générale des finances publiques à faire connaître ce
s mesures. Plus consistant lorsqu’il était
assuré par la société de financement pour la réforme et le développement (SOFIRED), avec
qui la DAR disposait de relations privilégiées, le suivi des emplois soutenus par les prêts
participatifs est plus difficile
depuis qu’ils sont accordés par Bpifrance. La faiblesse du
support interministériel apparaî
t à travers le manque d’implication
des ministères dans les
transferts d’emplois publics, certains projets annoncés ayant même été ajournés sans décision
formelle d
’abandon
. Il en est ainsi de
l’installation à Reims de l’
Institut de recherches
archéologiques préventives (INRAP), établissement public sous tutelle du ministère de la
culture.
Outre la DATAR et la
DAR, le ministère de l’intérieur a agi de son côté
en faveur de
collectivités, avec le concours de la direction du budget grâce au fonds de soutien aux
communes touchées par le redéploiement des armées (FSCT)
, sans que l’avis du CGET ni
celui de la DAR ne soit requis. Les dotations allouées sur ce fonds ne sont pas portées à leur
connaissance pour l’élaboration du suivi du plan.
En matière immobilière, la Cour a constaté les imperfections dans la coordination
interministérielle entre le ministère de la défense (via la MRAI) et le ministère des finances et
des comptes publics (via
France Domaine) dans l’approche de certaines cessions, notamment
lorsqu’elles touchent à la politique du loge
ment. Ces constats témoignent
d’une coordination
interministérielle délicate, pouvant segmenter la position de l’
État dans ses discussions avec
les collectivités territoriales, comme l’illustre la troisième partie du présent rapport.
Faute d’une clarification sur le pilotage national du plan
d
ans l’instruction fondatrice de
2008, ni le CGET ni la DAR ne sont
aujourd’hui
en mesu
re d’établir un bilan financier
complet du plan et de son impact en termes d’emplois maintenus ou créés dans les sites
délaissés par le ministère de la défense.
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COUR DES COMPTES
20
B -
Au niveau local
L’instruction confie aux préfets de département le soin de mettre en place «
une
organisation adaptée », en concertation avec les élus, à la problématique de la revitalisation
des territoires.
La coordination régionale de la mise en œuvre est confiée aux préfets de région.
L’essentiel des actions repose sur les préfets de département qui constituent et président
les « comités de site », regroupant les représentants des collectivités territoriales concernées et
des acteurs économiques locaux. Les préfets de département disposent aussi du relais des
chargés de mission des secrétariats généraux pour les affaires régionales parmi lesquels les
délégués interrégionaux aux restructurations de défense (DIRD).
La Cour a sollicité ce réseau pour soumettre aux collectivités et aux administrations
locales ses constatations provisoires durant l’été 2014 et une visite en Champagne
-Ardenne et
Lorraine a permis d’apprécier la mobilisation des préfectures de région et de département
ainsi que des services territoriaux de l’
État.
Toutefois, comme au niveau central, les données relatives aux exonérations fiscales et
de cotisations sociales ainsi que le décompte des emplois maintenus ou créés grâce au plan ne
sont pas suivies au niveau départemental ou régional.
Par ailleurs, au niveau local,
l’action de l’
État se joint à celle des régions, départements
et collectivités impliquées, selon leurs politiques autonomes, dans l’
accompagnement des
territoires affectés par le redéploiement des armées. Les préfets jouent également, selon les
contextes l
ocaux, un rôle dans la combinaison et l’articulation de ces dispositifs avec les aides
de l’État
.
II -
Des aides d’
État multiples
L
es aides de l’
État ont pris plusieurs formes.
L’aide directe aux territoires relevait de deux
supports, les contrats de redynamisation
de site de défense (CRSD) et les plans locaux de redynamisation (PLR).
L’annexe
1 de l’instruction de 1988 précise les règles d’éligibilité des territoires aux
CRSD, les conditions de leur mise en place et les grandes lignes de leur contenu.
Elle prév
oit notamment la réalisation obligatoire d’un diagnostic de territoire pour
déterminer les actions à privilégier dans le contrat. Elle souligne la nécessité d’un objectif de
redynamisation économique par l’orientation prioritaire des mesures vers les entre
prises et le
soutien à l’emploi, en cohérence avec les autres politiques territoriales mises en œuvre par
l’
État (contrats de projets État-
régions, programmes opérationnels européens, zonages d’aides
aux entreprises, etc.).
L’annexe attire aussi l’attention des préfets sur la nécessité d’inclure dans les contrats
l’étude des projets liés à la réaffectation des emprises militaires libérées.
Les territoires moins atteints par les restructurations peuvent bénéficier d’un PLR, doté
d’une enveloppe moindre que l
es CRSD, dont la mise en place par les préfets de département
est davantage déconcentrée.
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UN PLAN AMBITIEUX, UNE GOUVERNANCE PEU AFFIRMÉE
21
En dehors des CRSD et des PLR, des mesures étaient aussi destinées aux entreprises et
aux collectivités :
-
l’extension aux zones de restructuration de la défense (ZRD
) du périmètre des « aides à
finalité régionales » (AFR), zones dans lesquelles des aides directes aux PME sont
autorisées par les règles européennes ;
-
l’extension et la création de mesures d’exonération fiscale et de
cotisations sociales en
faveur des entreprises dans ces ZRD ;
-
la mise en place d’un dispositif de prêts participatifs pour aider en quasi
-fonds propres les
PME.
L’instruction de 2008 annonçait un programme de délocalisation de services
d’administration centrale devant concerner 5
000 emploi
s provenant de l’ensemble des
ministères, associé à des dispositions pour le maintien des services publics existants. Elle
contenait un moratoire sur les fermetures de lycées et collèges dans les collectivités
bénéficiant d’un CRSD, et la recherche de solu
tions pour éviter la fermeture de services dans
le domaine hospitalier.
Le régime de cession des emprises était précisé dans l’annexe
2 de la circulaire de 2008.
Elle annonçait la prorogation des dispositifs dérogatoires existants et la création de nouvelles
mesures
visant
à
accélérer
les
cessions
en
tant
qu’élément
des
stratégies
de
redynamisation des territoires. Était autorisé, pour les emprises victimes de pollutions
industrielles ou pyrotechniques, la possibilité de confier à un acquéreur le soin de réaliser les
dépollutions sous le contrôle de l’
État
et d’en déduire le coût du prix de cession. Pour les
emprises les plus difficiles à reconvertir, le ministère de la défense était autorisé à les confier
à un opérateur spécial. L’annexe 2 précisait enfin
que les modalités de cession aux
collectivités territoriales seraient étudiées au cas par cas en fonction de leurs projets et de leur
situation financière, la gratuité pouvant être envisagée très exceptionnellement, lorsque les
ressources de la collectivité et ses projets le justifieraient.
L’annexe 3 de la circulaire comporte la liste
des territoires concernés par un CRSD et
des PLR : elle identifie, par année
(de 2009 à après 2011), 24 sites devant bénéficier d’un
contrat et l’enveloppe financière de crédits d’
État devant leur être allouée. À
titre d’exemple,
un CRSD devait être conclu avec Barcelonnette en 2009, avec une dotation de 2
M€ (
soit la
dotation minimum), Metz en 2010, avec une dotation de 10
M€ (
soit la dotation maximum),
Laval en 2011, avec 6
M€, etc.
Le plan formalisé dans l’instruction de 2008 rassemble donc un large éventail de
mesures pour un objectif ambitieux et annoncé comme tel. Ce plan est chiffré, ciblé et
accompagné d’un calendrier, éléments de nature à en garantir l’effectivité.
La nouvelle LPM (2014-2019) ayant prolongé le plan, une nouvelle instruction du
Premier ministre est en préparation pour actualiser les dispositions initiales. Cette nouvelle
instruction, dont des projets ont été transmis à la Cour, devrait permettre de corriger certains
aspects soulevés dans le présent rapport.
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COUR DES COMPTES
22
A -
Une concrétisation législative et réglementaire des mesures annoncées rapide
mais partielle
La plupart des mesures ont été rapidement mises en œuvre. Ainsi, la loi de
programmation
militaire
2009-2014
adoptée
le
29 juillet
2009
puis
la
loi
du
27 décembre 2008 de finances pour 2009 comportent les dispositions nécessaires à la
dépollution et aux cessions des emprises et les mesures d’exonération
s fiscales et de
cotisations sociales annoncées. Le fonds de soutien aux communes touchées par les
restructurations (FSCT) a été mis en place. Le dispositif de prêts participatif a été créé par la
SOFIRED.
En revanche, plusieurs éléments du plan ont été abandonnés ou fortement réduits : le
projet de plan « Grand Nord Est
» n’a pas eu de suite, de même que le projet de confier à un
opérateur de l’
État spécialisé le soin de reconvertir les emprises les plus difficiles. Les
transferts d’emplois publics annoncés en 2008 n
e se sont pas généralisés.
1 -
L’abandon du projet de transfert à un opérateur spécialisé des emprises les plus
difficiles à reconvertir
Le recours à un opérateur spécialisé pour valoriser les emprises les plus difficiles à
céder
devait s’appuyer sur
la Société de valorisation foncière et immobilière (SOVAFIM),
société de droit privé créée en 2006 dont l’
État est le seul actionnaire. Le ministère de la
défense avait déjà eu l’occasion de lui remettre des biens en vue de leur valorisation. Des
négociations approfondies ont été engagées pour dresser la liste des emprises dont le
ministère
devait se défaire et dont la reconversion s’annonçait difficile. Le principe était celui
d’une cession à un prix évalué par France Domaine
en tenant compte des contraintes propres à
chaque terrain ou bien immobilier en cause, une clause de complément de prix devant
permettre au ministère de la défense de récupérer une partie du résultat des opérations, en cas
de succès de reconversion.
Ces négociations se sont interrompues dès 2009, le ministère de la défense ayant décidé
de piloter lui-même les négociations locales avec les collectivités territoriales sur le devenir
des emprises, en confiant la totalité de cette mission à la MRAI.
La Cour a porté une appréciation critique sur la situation et le rôle de la SOVAFIM en
2011 et en 2014
10
, cette structure apparaissant insuffisamment assurée de ses compétences
pour mener à bien les chantiers qu’elle
devait porter.
Indépendamment de l’appréciation portée sur la SOVAFIM, le princip
e du recours à un
opérateur spécialisé pour valoriser les emprises les plus difficiles à céder était justifiée.
L’examen par la Cour de plusieurs cessions immobilières démontre qu’en ne donnant pas
suite à ce projet,
le ministère de la défense s’est placé
dans une dépendance vis-à-vis des
10
Cf. Cour des comptes,
Rapport public annuel 2011
. Tome I, La SOVAFIM : un intervenant sans utilité réelle, pp.
635-650. La documentation française, février 2011, 711 p., et Cour des comptes,
Rapport public annuel 2014
. Tome II.
SOVAFIM : un réexamen indispensable,
pp. 349-374. La Documentation française, février 2014, 428 p., disponibles sur
www.comptes.fr
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UN PLAN AMBITIEUX, UNE GOUVERNANCE PEU AFFIRMÉE
23
collectivités territoriales pour la reprise du foncier ou de certains biens immobiliers, au
détriment des intérêts de l’
État.
2 -
Des délocalisations d’emplois publics très inférieures aux annonces
Le plan prévoyait, pour «
recréer à terme un volume d’emploi et d’activité au moins
comparable à celui supprimé par les restructurations », un « important programme de
délocalisation de services d’administration centrale, associé à des dispositions pour le
maintien des services publics existants ».
Ce programme devait être engagé dès 2009
8
. Ces mouvements devaient concerner
l’ensemble des ministères et représenter «
à terme » au moins 10
% de l’effectif parisien de
leurs services, soit 5 000 emplois environ. La cible fut ensuite réduite à 3 645 postes au cours
des arbitrages interministériels rendus en 2009.
Le retrait de forces stationnées dans les communes ne peut être assimilé directement à
des «
pertes d’emplois
» au sens où il s’agirait de fermeture d’entreprises ou de services
.
Selon le type d’unité implantée, dans quelques cas
très peu nombreux, le départ pourra être
assimilé à une telle perte d’activité mais, dans la plupart des cas, ce sont les activités induites
qui sont affectées par le départ, dans des proportions variables, selon les lieux de résidence
des familles des militaires notamment.
Au 31 mars 2014, 1 578 postes ont été relocalisés hors de Paris et de sa banlieue,
essentiellement dans les agglomérations de La Rochelle, Limoges, Metz et Sourdun, soit 32 %
de l’obj
ectif initial fixé en
2008 et 44 % de l’objectif arbitré en 2009, selon les informations
communiquées par la DAR et par la DATAR.
Bien que le nombre d’emplois transférés ne soit pas négligeable, la plupart des
délocalisations annoncées ne se sont pas réalisées. Ainsi, par exemple, le transfert du siège de
l’
Office national des forêts (ONF) à Compiègne, annoncé en juillet 2008, a suivi un cours
chaotique jusqu’à son abandon au printemps 2012, à la suite d’
une décision de justice
annulant le protocole d’accor
d avec les représentants du personnel concernant les conditions
du transfert. En compensation, l’avenant au CRSD du 3 mai 2012 a prévu une dotation
supplémentaire de 2
M€. Le projet de transfert de l’
Institut de recherches archéologiques
préventives (INRAP)
à Reims n’a connu aucun commencement de réalisation
, face à une forte
hostilité de l’établissement et de son personnel.
8
Cf. a
nnexe 1 de l’instruction du 25 juillet 2008
.
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24
Tableau n° 2 :
transferts d’emplois publics
Comparaison entre prévision et réalisation au 31 mars 2014
Site
Emplois
Transferts
Observations
« perdus »
prévus
réalisés
Caen
1 010
240
12
Service du médiateur de la république
Opérateur national de paie (ONP) (228 postes, abandonné)
Cambrai
1 515
400-450
0
Centre de liquidation des factures des armées (abandonné)
Compiègne
393
350
0
ONF (abandonné)
Laon
929
25
0
Service logistique du déminage du ministère
de l’intérieur
La Rochelle
711
110
119
Siège de l’
Établissement national des invalides de la marine
(102 postes)
Sec. comité d'indemnisation des victimes des essais nucléaires
(17 postes)
Limoges
792
431
127
Centre producton multimédia de la gendarmerie (82)
Établissement central logistique de la police nationale
(ECLPN 30)
Service de l’agriculture (CGAAER
15 postes)
Centre pénitentiaire (217 postes, abandonné)
Metz
5 078
1 500
1 004
Défense (état-major BdD, DIRISI, Chorus : 397)
Intérieur (CRS et gendarmerie mobile : 204)
Finances (INSEE 180, centre d’appel ministériel 70,
centre perception taxe poids lourds 130)
Agriculture (15)
Justice (8)
Reims
1 600
145
0
INRAP (non réalisé)
Sourdun
887
394
325
CEREMA (SETRA 171 postes et CETE 50 postes)
Internat d’excellence (104 postes)
TOTAL
12 915
3 645
1 587
Source :
Cour des comptes, d’après données
DATAR
La nature des emplois transférés a été examinée dans trois opérations de transfert ou de
création d’emplois
: l’internat d’excellence et le
centre d
études et d'expertise sur les risques,
l
environnement, la mobilité et l
aménagement (CEREMA) à Sourdun
; l’
Établissement
national des invalides de la marine (ENIM) à La Rochelle.
Les emplois qualifiés ici de « créés » ont été pourvus par recrutement sur place tandis
que, pour les emplois « transférés », les agents qui les occupaient en région parisienne ont
suivi la nouvelle implantation.
L’ouverture de l’internat d’excellence de Sourdun a conduit au transfert de
2 postes et à
la création de 100 postes avec recrutement sur place. Cependant, 52 agents sont des
contractuels en CDD, dont 44 sont d’un niveau de qualification III et 8 d’un niveau de
qualification I. Les 50 autres agents sont des fonctionnaires de catégorie A (26 agents) et de
catégorie B (24 agents).
L’établissement du CEREMA emploie 22
agents contractuels qualifiés de niveau IV
dont 13 CDD, et 209 fonctionnaires dont 29 A+, 64 A, 61 B et 39 C.
L’installation du
siège de l’ENIM à la Rochelle a
entraîné le transfert depuis Paris de 79
personnes et l’embauche sur place de 17
personnes. Sur ces 96 emplois, on compte 31 agents
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25
en CDD, très majoritairement qualifiés, et 61 fonctionnaires. La catégorie B est la plus
représentée.
La stabilité des emplois créés varie donc beaucoup en fonction du type de structure
implantée
: forte dans le cas du CEREMA, moyenne dans le cas de l’ENIM, très faible dans le
cas de l’internat d’excellence.
Si ces implantations sont appréciables dans le cas des petites collectivités, elles pèsent
peu dans les grandes villes. La décision de transfert de la centaine d’emplois de l’ENIM à La
Rochelle ne modifie pas sensiblement l’activité de la ville qui n’avait pas particulièrement
sollicité cette mesure. Par ailleurs,
le coût de ces transferts de services n’a pas été évalué par
l’
État, ni avant la décision ni après. Il peut ne pas être négligeable pour les administrations en
investissement initial puis en charges de fonctionnement ultérieures. Dans son rapport public
annuel de 2014, la Cour a relevé que la création de l’internat d’excellence de Sourdun avait
coûté 48,5
M€ en dépenses d’
investissement
9
. L’ENIM gère désormais quatre sites de
services centraux mal reliés entre eux par les réseaux de transport. Il serait judicieux
d’intégrer un chiffrage de ces coûts au processus de décision et à l’estimation de l’effort de
l’
État
en direction des collectivités affectées par des départs d’unité
s.
B -
Les sources de financement
Le plan d’accompagnement
de
l’
État est financé essentiellement par trois fonds : le
fonds pour les restructurations de la défense (FRED), le fonds national d’aménagement et de
développement du territoire (FNADT) et le fonds de soutien aux communes touchées par les
restructurations de la défense (FSCT).
Le FRED a été créé par la loi du 30 décembre 1991 de finances pour 1992. Financé par
les crédits du ministère de la défense, il constitue le principal support financier de la politique
de restructuration.
S
es modalités d’action
ont évolué au gré des circulaires successives
10
, et ses règles
d’utilisation se caractérisent par leur souplesse. Le financement des instruments nouveaux que
constituent les contrats de site par le FRED n’a
pas mis fin à son utilisation à travers des
engagements directs de la délégation aux restructurations (DAR) :
-
à la fois dans les zones où les implantations sont supprimées et dans celles où elles sont
reconcentrées ;
-
en réponse à la baisse de l’activité industrielle ou de l’effectif salarié dans le secteur de
l’armement, que cette baisse concerne un grand établissement industriel, certains sous
-
traitants ou des PME largement dépendantes de ce secteur ;
-
pour le financement des pôles de compétitivité intéressant particulièrement le secteur de
la défense.
9
Cour des comptes,
Rapport public annuel 2014
. Tome I, Des
internats d’excellence à ceux de la réussite
: la conduite
chaotique d’une politique éducative et sociale, pp. 177
-202, février 2014, 477 p., disponible sur www.ccomptes.fr.
10
La circulaire d’origine du 14 janvier 1992 a été modifiée à six reprises
: en 1993, 1995, 1997, 2000, 2009 et, enfin, le
5 mai 2010.
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COUR DES COMPTES
26
Les prêts participatifs accordés par la SOFIRED et, depuis 2013, par Bpifrance, sont
financés à titre principal par la trésorerie de la SOFIRED (en cours d’absorption par
Bpifrance) mais sont garantis à hauteur de 40 % par le FRED.
Le FNADT, administré par le Commissariat général à l’égalité des territoires, a été créé
en 1999 à partir du regroupement de fonds spécialisés concernant divers aspects
d’aménagement du territoire et de soutien à l’emploi, sans tout
efois
qu’il puisse
bénéficier
directement aux entreprises. Il vient essentiellement en appui d’investissements mais il peut
aussi être accordé sous forme de subventions de fonctionnement. Il n’est utilisé en
accompagnement des restructurations des armées que dans le cadre des contrats de site.
Le fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement territorial des armées
(FSCT), a été créé par l’article 173 de la loi
du 27 décembre 2008 de finances pour 2009
11
, en
tant que mesure complémentaire du dis
positif d’accompagnement des collectivités
territoriales concernées par la révision de la carte des implantations militaires. Il a été doté, en
plusieurs versements annuels, de 35
M€ entre 2009 et 2013.
Le total des crédits d’
État (FRED et de FNADT) annoncé pour accompagner le plan de
restructurations sur les années 2009 à 2015 était de 300
M€, pour les contrats de site en
métropole.
Ces montants n’incluent pas les délocalisations d’emplois publics ni le coût des
mesures d’allégement de charges fiscales et sociales, des cessions d’emprises à l’euro
symbolique, ces
mesures n’ayant pas fait l’objet d’évaluations préalables.
III -
La reconduction du dispositif
Un projet de nouvelle instruction intitulée « Accompagnement territorial des armées »
est en cours d’élabor
ation par le délégué ministériel, conformément à sa lettre de mission et
aux orientations adoptées dans la LPM 2014-2019. Ce projet a vocation à modifier
l’instruction du 25 juillet 2008 précitée
12
. Une ébauche décrivant les principaux changements
envisagés a été communiquée à la Cour.
Selon cette ébauche, l
a procédure de mise en œuvre des mesures resterait sensiblement
la même.
L’instrument privilégié de la démarche serait le CRSD. Le seuil de suppression de
postes pour en bénéficier serait abaissé à 100. Les PLR disparaîtraient.
Chaque CRSD devrait comporter une « fiche-action
» d’aide directe aux entreprises,
financée par le FRED et allouée par le préfet après avis d’une commission locale,
éventuellement abondée par des financements locaux. Le partenariat
entre l’
État et les acteurs
locaux devrait prendre la forme de comités de site et opter, dès la première réunion, pour la
réalisation
des études d’impact, de diagnostic et de prospectives
, entre un accompagnement
technique et méthodologique ponctuel par un
consultant extérieur dans le cadre d’une
11
Cf. article L. 2335-2-1 du code général des collectivités territoriales et circulaire du 12 novembre 2009 relative au fonds de
soutien aux communes touchés par le redéploiement territorial des armées.
12
Dans sa réponse au projet de rapport en date du 18 août 2014, le ministère de la défense indique que, si la nouvelle
instruction annoncée n’a pas encore été diffusée (elle n’était toujours pas publiée sur le site Légifrance
fin octobre 2014), les
princip
es rénovés ont été repris dans l’instruction du Premier ministre diffusée en octobre 2013 aux préfets de département
concernés par la fermeture de quatre nouveaux sites en 2014.
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27
convention nationale passée par la DAR ou le recours à un prestataire au choix, la réalisation
de l’étude constituant alors une action du CRSD.
Chaque contrat devrait faire l’objet d’un bilan à échéance des trois a
ns, avant
prolongation éventuelle, et lors de sa clôture définitive. Le CGET serait chargé, avec l’appui
de la DAR, d’évaluer
a posteriori
l’efficacité du contrat, d’apprécier la concordance entre les
objectifs fixés et les résultats atteints et d’en prése
nter les conclusions au CTI puis au Premier
ministre.
En dépit de ces quelques évolutions, la nouvelle instruction ne devrait donc pas apporter
de changement substantiel au dispositif.
___________________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________________
L’
État a engagé un plan de grande ampleur pour aider les collectivités devant faire
face au départ d’unités militaires, dont les effets, notamment pour les plus petites communes,
peuvent être majeurs en termes de démographie, de ressources fiscales, d’activité
économique, de tissu social ou encore
d’équipements publics. Ce plan rassemble une diversité
de moyens en relation avec la diversité des conséquences subies par les communes, dans le
but de recréer un nombre d’emplois par site équivalent aux départs imputab
les au ministère
de la défense : aides collectives et individuelles aux entreprises sous diverses formes,
transferts d’emplois publics, dotations en investissement et en fonctionnement aux communes,
cessions d’emprises dans des conditions favorables.
Toutefois, la gouvernance du dispositif au plan national a associé une pluralité
d’acteurs dont les rôles respectifs n’ont pas contribué à une coordination claire de l’action
interministérielle, restée marquée par des cloisonnements et la difficulté à assurer un suivi
d’ensemble.
La plupart des mesures annoncées ont été rapidement, mais partiellement, transcrites
dans les textes et mises en place, de même que les crédits requis.
Les transferts d’emplois publics vers les villes ayant subi les plus fortes restruc
turations
se sont toutefois révélés sensiblement réduits par rapport aux annonces.
Des financements substantiels ont été engagés par l’
État pour accompagner les
restructurations en métropole, évalués à 300
M€ (FRED et FNADT
) hors coût des transferts
d’empl
ois publics pour les administrations concernées, garanties des prêts participatifs,
exonérations fiscales et de cotisations sociales et décotes ou moins-values sur cessions
immobilières. Le FSCT a été doté à hauteur de 35
M€
complémentaires pour aider
exceptionnellement les communes en grave difficulté.
La Cour, en conséquence, formule les recommandations suivantes :
1.
l
ier les attributions d’aides aux besoins des territoires en fonction de leurs
caractéristiques économiques et sociales et de l’effectif supp
rimé et appliquer plus
rigoureusement les critères d’éligibilité aux contrats de site, de manière à réserver les
aides de l’État aux territoires les plus atteints par les restructur
ations et les plus
vulnérables ;
2.
clarifier le rôle des acteurs intervenant au niveau national au sein du ministère de la
défense et renforcer le pilotage interministériel du dispositif ;
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28
3.
tenir un tableau de bord des aides de diverses formes accordées aux collectivités
territoriales au titre du plan d’accompagnement
et en mesurer les effets en termes
d’emplois.
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Source
: ministère de la défense, secrétariat général pour l’administration
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30
Tableau n° 3 :
liste des contrats de site (2009-2014)
2009
Date
Fait générateur
CRSD de Givet (08)
10 fév
dissolution du CEC
CRSD d'Arras (62)
2 avr
dissolution du 601
e
RCR
CRSD de Barcelonnette (04)
7 mai
dissolution détachement du CNAM
CRSD de Provins-Sourdun (77)
26 mai
départ du 2
e
RH
CRSD de Briançon (05)
2 juil
dissolution CNAM
2010
PLR de la Nièvre (58) (Château-Chinon)
5 fév
dissolution EIAT et DSPRS
CRSD de Langres (52)
12 fév
dissolution du détachement 15
e
BSMAT
PLR de l'Oise (60) (Compiègne)
1
er
juil
dissolution école d'e-m, Dion et Centre du SN
CRSD de Châteauroux-Déols (36)
6 juil
dissolution 517
e
RT et 12
e
BSMAT
.
CRSD de Metz (57)
7 juil
dissolution BA 128, 2
e
RG, départ 1
er
RMED...
2011
.
PLR de la Creuse (23) (La Courtine)
14 janv
transfert sur BDD de Brive
.
PLR des Landes (40) (Dax)
27 janv
dissolution de l'EALAT (externalisée)
.
PLR de la Moselle (57) (Bitche)
31 janv
57
e
RA dissous remplacé par 16
e
BC
.
CRSD de Cambrai (59)
9 fév
dissolution BA 103
.
CRSD de Joigny (89)
11 fév
transfert du 28
e
GG à Oberoffen
.
PLR du Gard (30) (Nîmes Garons)
6 avr
BAN (1300) remplacée par 503
e
RT (1100)
.
CRSD de Limoges (87)
28 avr
15
e
BTRN et autres unités transférées
.
PLR de la Manche (50) (Cherbourg)
17 juin
retrait d'unités navales
.
PLR du Nord (59) (Valenciennes)
8 juil
départ BSN
.
CDE bassin de Commercy (55)
18 juil
dissolution du 8
e
RA
.
CRSD de La Rochelle (17)
19 sept
dissolution du 519
e
RT
.
PLR de l'Ille-et-Vilaine (35) (Rennes)
12 oct
1
er
CTAC et GLCAT remplacée par LRBA et CEP
.
PLR de la Meurthe-et-Moselle (54)
13 oct
dissolution 4
e
BAM et 3
e
RHC
.
CRSD de Laval (53)
25 oct
dissolution du 42
e
RT
.
PLR de la Gironde (33) (Bordeaux)
24 nov
départ 503è RT et fermeture écoles DGA et SSA
.
CRSD de Noyon (60)
6 déc
départ du RMT
.
PLR du Rhône (69)
7 déc
départ d'unités CAT; RTSE; DS; 28 RTRS
.
CRSD de Dieuze (57)
8 déc
départ 13
e
RDP
.
PLR de Loire-Atlantique (44) (Nantes)
9 déc
dissolution 22
e
BIMa, départ EM 9
e
BIMA
.
PLR de la Meuse (55) (Verdun, Thierville, Etain)
16 déc
dissolution de 2 escadrons de chars
.
CRSD de Fort-de-France (972)
19 déc
dissolution 33
e
RIMa et BA 365
.
PLR de la Haute-Garonne (31) (Toulouse)
19 déc
dissolution BA 101
.
CRSD de Caen/Bretteville S/Odon (14)
22 déc
dissolution 18
e
RT et ECMMSSA
.
CRSD de Guéret (23)
22 déc
dissolution 13
e
BSMAT
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UN PLAN AMBITIEUX, UNE GOUVERNANCE PEU AFFIRMÉE
31
2012
.
PLR du Finistère (29) (Brest)
17 janv
retrait unités navales
.
PLR de l'Eure-et-Loir (28) (Chartres)
24 janv
dissolution ERSA
.
CRSD de Bourg St-Maurice (73)
20 fév
départ du 7
e
BCA
.
PLR de l'Yonne (89) (Saint-Florentin)
15 mars
dissolution annexe 15
e
BSMAT
.
CRSD de Brétigny (91)
15 mars
dissolution BA 217 et 1
er
GLCAT
.
PLR de la Nièvre (58) (Fourchambault)
12 mars
dissolution annexe 15
e
BSMAT
.
PLR de l'Hérault (34) (Montpellier)
22 mai
départ EAI et dissolution EMSAM
.
PLR de la Dordogne (24) (Bergerac)
04 mai
dissolution ESCAT
.
PLR de l'Oise (60) (Senlis)
13 juil
dissolution 41
e
RT
.
PLR de la Guadeloupe (971)
27 juil
dissolution 41
e
BIMa
.
PLR du Maine-et-Loire (49) (Angers)
24 oct
déflation ETAS
.
CRSD Laon-Couvron (02)
26 nov
départ 1
er
RAMa
.
PLR Bouches-du-Rhône (13) (Marseille)
7 déc.
divers départs échelonnés
.
PLR de La Réunion (974)
21 déc
BA 181 réduite à un DETAIR
2013
.
PLR Val d'Oise (Taverny-Bessancourt)
05 juil
déflation BA 921 devient EAR 921
.
CRSD BA 112 Reims
19 juil
dissolution BA 112
.
PLR Marne (Châlons et Mourmelon)
29 juil
dissolution 402
e
RA
remplacé par
1
er
RAMa et 503
e
RCC
(Mourmelon)
PLR Yvelines (Rambouillet, Satory)
8 août
déflation
.
CRSD Vernon
6 sept
départ du LRBA
.
PLR Haut-Rhin (Colmar)
20 déc
dissolution BA 132
remplacée par
RMT
2014
date
fait générateur
.
PLR Tarn et Garonne (Montauban-Caylus)
déflation
.
CRSD Varennes-sur-Allier
suppression du DA 277
.
CRSD Orange
départ du 1
er
REC pour Carpiagne
.
CRSD Châteaudun
déflation de la BA 279
.
CRSD Luxeuil
déflation de la BA 116
.
CRSD Polynésie
dissolution BA 190
.
PLR Nouvelle-Calédonie
.
PLR Mayotte
aucun
Source
: ministère de la défense, secrétariat général pour l’administration
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Chapitre II
Les aides de l’
État aux collectivités territoriales
Les dotations allouées sous forme de subvention aux communes ou aux structures
intercommunales subissant les restructurations ont en général été complétées ou abondées par
des concours versés par d’autres collectivités (région et département notamment
).
Aux termes de l’instruction du Premier ministre du 25 juillet 2008, les aides sont
regroupées dans deux types de contrats (dits « contrats de site »), en fonction de l
’ampleur des
conséquences des restructurations engagées :
-
des « contrats de redynamisation des sites de défense » (CRSD), au profit des sites
subissant une perte nette de plus de 200 emplois directs et qui connaissent une grande
fragilité économique et démographique ;
-
des « plans locaux de redynamisation
» (PLR) à l’appui des sites pour lesquels la décision
de transfert ou de dissolution entraîne une perte de plus de 50 emplois directs et qui
subissent un impact significatif, sans qu’il en résulte pour auta
nt un bouleversement
profond de l’économie locale.
Ces contrats ont une durée de trois ans, qui peut être prolongée de deux ans.
Par ailleurs, les communes placées dans une situation financière difficile du fait des
restructurations peuvent bénéficier de d
otations ponctuelles de l’
État, allouées par le ministère
de l’intérieur.
Ces mesures et la forme du contrat, associant dans le temps
l’
État à plusieurs
collectivités pour financer des investissements,
n’appellent pas de critique dans leur principe.
Elles répondent à des besoins distincts, de reconstruction d’un potentiel d’attractivité et de
développement économique à moyen-
long terme d’un côté,
et de financement à court terme
dans des contextes très d
ifficiles de l’autre.
La Cour a cependant constaté que la mise en œuvre du dispositif souffrait de défauts
pouvant compromettre une utilisation optimale des crédits accordés, tant à l’échelle globale
qu’à celle des collectivités aidées. Les développements
qui suivent en présentent des
illustrations.
I -
Les contrats de site : une action partenariale aux effets inégaux
La liste des contrats de site (CRSD et PLR) figure dans le tableau n° 3
. L’
État a dégagé
des ressources budgétaires significatives pour abonder des contrats de sites
a priori
caractérisés par leur souplesse. La mise en œuvre de ces contrats a malgré tout été marquée
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COUR DES COMPTES
34
par des délais dans la consommation des crédits et quelques approximations dans le contenu
des diagnostics ou la définition des projets.
A -
Un effort financier significatif
1 -
Une annonce portant sur 300 M€ au titre des contrats de site
Les crédits accordés via les contrats de site représentent la principale enveloppe
d’aides
de l’État
du plan d’accompagnement des restructurations
des armées.
Le tableau ci-dessous récapitule les crédits prévus
par l’
État pour ces contrats (en
métropole) CRSD et PLR.
Tableau n° 4 :
crédits prévus par l’
État pour le financement des contrats de site destinés
à accompagner la réforme des implantations militaires, en métropole
Période 2009-2015
Plans locaux de redynamisation (PLR)
75
M€
Contrats de redynamisation des sites de défense (CRSD)
225
M€
Total
300
M€
Source : LPM 2009-2014, circulaire 25 juillet 2008
Au 31 décembre 2013, 51 contrats de site étaient signés (28 PLR et 23
CRSD). L’effet
« levier
» de l’aide de l’
État apparaît à travers le montant total des projets financés
(1,34
Md€)
, dont 17
% financés par l’
État
, auxquels se sont associés d’autres financements
provenant des régions, des départements et des communes et intercommunalités touchées par
les restructurations elles-mêmes.
Tableau n° 5 :
financements inscrits dans les contrats de site (CRSD et PLR)
signés au 31 décembre 2013 (métropole)
Contrats
Financements inscrits par l’État dans les 28 PLR
58
M€
Autres financements
193
M€
Sous-total des financements inscrits dans les PLR
251
M€
Financements inscrits par l’État dans les 23 CRSD
175
M€
Autres financements
913
M€
Sous-total des financements inscrits dans les CRSD
1 096
M€
Total des financements inscrits dans les contrats de site
1 339
M€
Dont c
rédits inscrits par l’
État
233
M€
Source :
Cour des comptes d’après
DAR, DATAR
Les aides de l’État aux territoires concernés par les restructurations des armées – décembre 2014
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LES AIDES DE L’ÉTAT
AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
35
L’analyse d’un
échantillon de contrats fait apparaître que les communes et
intercommunalités subissant les restructurations financent elles-mêmes 44 % du total des
projets inscrits et l’
État, 26 %, la différence provenant de nombreux autres partenaires :
régions, départements, Union européenne, organismes professionnels, entreprises, etc. Ces
participations, à l’appui de projets précisés dans les contrats, obéissent à des règles propres
liées aux stratégies des organismes financeurs qu’il n’a pas été possible d’examiner
globalement.
Seuls les financements de l’
État ont pu être étudiés par la Cour au regard
d’objectifs et de règles générales.
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36
COUR DES COMPTES
Tableau n° 6 :
exemples de financements réunis dans les contrats de site
(en euros)
FRED
FNADT
État
(autres)
Conseil
général
Conseil
régional
Union
européenne
Autres
financements
*
Communes
et intercom-
munalités
Total
CRSD Metz
22 015 898
9 984 102
28 184 820
39 192 000
29 816 787
0
21 870 796
173 578 375
324 642 778
CRSD Dieuze
9 333 333
4 666 667
5 060 172
8 000 000
1 981 610
0
6 070 664
0
35 112 446
CRSD Reims
2 050 000
950 000
0
0
0
1 310 000
100 000
8 655 000
13 065 000
CRSD Cambrai
7 967 000
3 803 000
2 031 000
2 860 000
3 968 000
271 000
449 000
16 362 000
37 711 000
CRSD Arras
4 100 000
2 160 000
3 760 280
3 500 000
9 334 000
0
9 030 000
18 708 928
50 593 208
CRSD Vernon
3 636 000
1 668 500
0
350 000
969 495
0
6 799 958
351 672
13 775 625
CRSD Provins-Sourdun
6 971 202
4 208 798
316 517
2 033 114
3 776 470
0
0
10 777 970
28 084 072
CRSD Barcelonnette
1 200 000
800 000
440 000
450 000
1 890 000
1 040 000
0
1 720 000
7 540 000
CRSD Briançon
1 340 000
660 000
2 341 954
2 067 403
2 110 290
1 160 165
3 632 137
0
13 311 949
PLR Oise-Compiègne
3 455 000
1 120 000
0
0
0
0
0
4 797 000
9 372 000
PLR Nord
2 000 000
1 000 000
0
0
0
0
0
5 000 000
8 000 000
PLR Nantes
1 000 000
500 000
0
0
400 000
250 000
2 415 000
28 000
4 593 000
Total
65 068 433
31 521 067
42 134 743
58 452 517
54 246 652
4 031 165
50 367 555
239 978 945
545 801 078
%
138 724 243 (25,4 %)
10,7 %
10,0 %
0,7 %
9,2 %
44,0 %
100,0 %
*
autofinancement par les porteurs de projets et par d’autres cofinanceurs privés ou publics
Source :
Cour des comptes d’après
DAR, CRSD et PLR
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AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
37
Les crédits apportés par l’
État aux contrats de site proviennent majoritairement de deux
fonds,
FNADT et le FRED, le recours à l’un ou l’autre dépend
ent de la nature des projets et
des règles particulières d’emploi de ces fonds, non sans quelque incertitude pour les décideurs
locaux, peu familiarisés avec le FRED.
2 -
Une consommation des crédits très progressive
Au 31 décembre 2013, soit plus de quatre ans après le lancement du plan, les
consommations de crédits ne représentent que 30 % des annonces de financement par
l’État.
Le ministère de la défense a souligné que la consommation des crédits devait être
appréciée sur l’ensemble de la période de mise à disp
osition de ceux-ci, soit sur une échelle de
temps sensiblement plus longue que celle examinée par la Cour. Le ministère prévoit 97 %
d’engagement et 88
% de paiements sur l’enveloppe de crédits du FRED,
à fin 2017
(cf.
infra
).
Tableau n° 7 :
consommation des crédits pour les contrats de site
du 1
er
janvier 2009 au 31 décembre 2013
Nature de l’action (et source de financement)
Financements
inscrits dans
les contrats
13
(M€)
AE
engagées
(M€)
CP
payés
(M€)
Réalisation
(CP en %)
Contrats de redynamisation des sites de défense (FRED)
117,51
77,56
37,38
32 %
Contrats de redynamisation des sites de défense (FNADT)
57,64
32,06
16,32
28 %
Sous-total CRSD
175,15
109,62
53,70
Plans locaux de redynamisation (FRED)
38,22
23,65
9,10
24 %
Plans locaux de redynamisation (FNADT)
19,97
13,99
7,38
37 %
Sous-total PLR
58,19
37,64
16,48
Études ou diagnostics territoriaux (FRED)
-
4,66
4,27
Ns
Total
233,34
151,92
74,45
Ns
NS : « non significatif
», s’agissant de crédits ne relevant pas de dotations fixées dans les contrats
Source :
Cour des comptes d’après
DAR, DATAR puis CGET et DGCL
Tableau n° 8 :
évolution de la consommation d’AE entre 2011 et 2013 en métropole
(M€)
Financeme
nts
de l’État
AE
2011
AE
2012
AE
2013
AE
2011-2013
CP
2011
CP
2012
CP
2013
CP
2011-2013
FRED
155,73
16,9
40,7
29,7
87,3
5,6
13,1
24,6
43,3
FNADT
77,63
6,8
17,5
12,6
36,9
2,6
7,0
12,0
21,6
TOTAL
233,36
23,7
58,2
42,3
124,2
8,2
20,1
36,6
64,9
Source :
Cour des comptes d’après
DAR et DATAR
13
Par la signature d’un CRSD ou d’un PLR.
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COUR DES COMPTES
38
Une consommation très progressive des crédits n’est pas surprenante, pour un dispositif
de cette ampleur, nécessitant des négociations entre de nombreux partenaires sur des projets
divers. On peut craindre cependant qu’un certain nombre de projets n’aient
pas le temps de se
concrétiser avant l’échéance fixée pour l’exécution des contrats de site (cinq ans au maximum
à compter de leur signature), s’ils
ont été signés sur la base de canevas encore imprécis. La
volonté d
’obtenir la dotation de l’
État pouvait favoriser cet empressement,
in fine
contre-
productif pour des collectivités signataires qui ne seraient pas en mesure d’employer les
crédits obtenus pour les projets prévus.
Une étape de réflexion préparatoire a pourtant été prévue par les instructions, avec la
réalisation d’un diagnostic territorial destiné à rationaliser le choix des projets à financer.
B -
D
es diagnostics territoriaux d’une inégale pertinence
Avant la finalisation des PLR ou CRSD, le ministère de la défense a financé des études
dites de « diagnostic territorial »,
dont le but est de mesurer l’impact de la restructuration
(transfert ou dissolution) sur la situation économique locale et de définir un programme
d’actions réparatrices, incluant le devenir des emprises libérées. La phase du diagnostic
apparaît de bon sens,
mais sa mise en œuvre ne fut pas convaincante.
Il revient aux préfets de département de définir, avec les collectivités territoriales, le
cahier des charges de l’étude de diagnostic à réaliser et de notifier la commande à l’un des
prestataires préalablement sélectionnés par le ministère de la défense sur la base de deux
marchés à bons de commande.
Les études territoriales peuvent être alimentées par des études spécifiques de l’INSEE
pour mesurer l’impact des restructurations des sites militaires par rapport au bassin d’emplois.
Au 31 décembre 2013, 2,97
M€ avaient été engagés pour financer ces études et 2,59
M€
avaient été décaissés (à la fois en métropole et en outre-mer).
La Cour a examiné une série de diagnostics. Leur coût global s’élève à 39
% de
l
’enveloppe consacrée à cette mesure.
La Cour a constaté une grande diversité dans le coût des prestations des cabinets pour
des travaux assez similaires. Tel est le cas, par exemple, des études effectuées à l’occasion des
PLR de Saint-Florentin et de Compiègne : les deux prestations sont très semblables ;
cependant, le prix de la prestation a été trois fois plus élevé pour Saint-Florentin.
Par ailleurs, il ressort
des réponses et appréciations des représentants de l’État et de
ceux des collectivités, de manière générale, une faible satisfaction des autorités territoriales
qui jugent souvent médiocres, voire inutiles, les prestations réalisées par les cabinets.
Tel est le cas du CRSD de Bergerac : devant le mécontentement des élus provoqué par
la faiblesse du résultat, un autre cabinet a finalement été sollicité, cette nouvelle prestation
doublant le coût du diagnostic. Cette défiance des collectivités se retrouve également dans les
analyses menées sur les diagnostics du PLR de la Creuse et des CRSD de Limoges, Noyon,
Briançon et Barcelonnette, pour lesquels l’unique société chargée de ces études a touché près
de 200 000
€.
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LES AIDES DE L’ÉTAT
AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
39
Ce constat est partagé par la présidente de
la communauté d’agglomération de
Reims-
Métropole, comme elle l’a indiqué dans sa réponse au pro
jet de rapport et lors de son
audition.
Des représentants de l’
État ont exprimé leurs doutes sur le bien-fondé de ces dépenses
alors que les territoires sont déjà l’objet de nombreuses études, que les élus et le corps
préfectoral connaissent bien les conte
xtes locaux et les axes prioritaires d’action, dans des
territoires confrontés de longue date à des problématiques de développement ou de recherche
d’opportunités économiques. L’apport des cabinets de consultants appara
ît limité à une mise
en forme de résu
ltats d’entretiens conduits avec les autorités et experts locaux, source de
perte de temps, d’utilisation décevante des ressources publiques, voire de maladresses.
Le contenu des contrats de site découlant théoriquement des diagnostics n’apparaît
d’ailleurs pas d’une originalité particulière et correspond le plus souvent à des attentes locales
connues à l’avance. La prestation d’étude
-diagnostic préalable devrait pourtant être proposée
avec l’objectif d’une valeur ajoutée, ciblée par exemple sur la recherc
he de réponse ou de
parole d’expert sur des points circonscrits tels qu’étude de marché, analyse de fréquentation
d’un équipement, élaboration d’un avant
-
projet, combinaison d’investissements, et non pas
sur un panorama de considérations généralistes.
Cependant, le CGET et le ministère de la défense ont décidé de maintenir le principe de
ce diagnostic préparatoire dans la nouvelle phase de restructurations, en laissant toutefois le
choix du prestataire aux autorités locales.
C -
L’analyse
de neuf contrats de redynamisation des sites de défense et de trois
plans local de restructuration
Un échantillon de neuf CRSD et de trois PLR a été plus particulièrement analysé par la
Cour.
La composition de cet échantillon, présenté dans le tableau ci-après, tient compte du fait
que la Lorraine est la région qui a subi le nombre de départs le plus élevé, 8 000 civils et
militaires, soit un tiers de l’effectif antérieurement stationné dans la région (24
000
personnes). L’essentiel de ces départs (6
600 personnes, soit 82 % du total) concerne le
département de la Moselle.
L’échantillon analysé représente environ 40
% du financement accordé par l’
État à
l’ensemble des contrats de site.
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COUR DES COMPTES
40
Tableau n° 9 :
échantillon de CRSD et de PLR au 31 décembre 2013
Contrats de site
sélectionnés
Nombre
d’emplois
« perdus »
Date de signature
du contrat de site
Montant des
financements
publics
(M€)
Montant
annoncé
dans la
circ. PM
(M€)
Montant de
FRED
accordé
(M€)
Montant
de FNADT
accordé
(M€)
CRSD de Metz
5 078
8 juillet 2010
420,80
10,00
22,00
10,00
CRSD de Dieuze
914
8 décembre 2011
35,10
10,00
9,30
4,70
CRSD de Reims
1 600
19 juillet 2013
13,06
3,00
2,05
0,95
CRSD de Cambrai
1 515
9 février2011
37,71
10,00
7,97
3,80
CRSD d’Arras
730
2 avril 2009
48,10
6,00
4,10
2,20
CRSD de Vernon
450
6 septembre 2013
13,80
2,00
3,60
1,70
CRSD de Provins-Sourdun
887
26 mai 2009
27,90
10,00
6,80
3,20
CRSD de la Vallée de l’Ubaye*
121
7 mai 2009
7,50
2,00
1,20
1,00
CRSD de Briançon
124
2 juillet 2009
13,30
2,00
1,34
0,70
PLR de l’Oise
-Compiègne
393
1
er
juillet 2010
9,40
-
3,50
1,10
PLR du Nord-Valenciennes
154
8 juillet 2011
7,80
-
2,00
1,00
PLR de Nantes
800
9 décembre 2011
4,60
-
1,00
0,50
Total
12 766
639,07
-
64,86
30,85
*
Barcelonnette
Sources :
Cour des comptes d’après
DAR, DATAR
D’une manière générale, les contrats de site,
(CRSD et PLR), ont permis de financer des
projets portés de longue date par les collectivités, ce qui a contribué à rendre les
restructurations moins douloureuses. Si la DATAR et la DAR ont su organiser un suivi
méthodique des contrats, l’analyse de cet échantillon a cependant conduit la Cour à constater
des défauts de mise en œuvre de l’instruction du Premier ministre.
1 -
Des relations ténues entre le niveau des dotations accordées et l’intérêt des projets
pour re
dynamiser l’emploi
L’examen des
12 contrats de site ne fait pas apparaître de lien de proportionnalité entre
la répartition des crédits et les dommages ressentis. Aucun ratio évident ne permet de
rapporter l’aide versée au nombre d’emplois militaires suppr
imés, par exemple. Les montants
accordés résultent manifestement autant des capacités négociatrices des élus et acteurs
territoriaux que de l’ampleur de la restructuration subie et de l’intérêt économique des projets
présentés pour redynamiser l’emploi.
Le CRSD de Metz, signé en juillet 2009, est le contrat de site qui comporte les
financements les plus élevés, correspondant à la suppression de 5 078 emplois militaires. Les
subventions du FRED et du FNADT y atteignent 32
M€ après avoir été initialement éval
uées
à 10
M€. Le triplement de cette première estimation résulte plus d’une négociation avec les
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AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
41
élus que de la nature des projets à financer, les élus faisant valoir, à juste titre, le faible
nombre d’emplois publics relocalisés dans l’agglomération au re
gard des promesses
formulées lors des annonces de départ d’unités.
De même,
l’insistance
et le refus de signer le contrat pendant de longs mois du maire de
Dieuze ne sont pas étrangers à la décision de
l’État d’accorder
une aide de 14
M€ au lieu de
10
M€, sur un montant total de financements (toutes collectivités
confondues) de 35
M€ pour
914 emplois supprimés.
Des financements supplémentaires ont aussi été attribués pour compenser le
renoncement de l’État à des transferts d’empl
ois publics promis, comme dans le cas de
l’échec du transfert de l’ONF à Compiègne
, où 2
M€ supplémentaires de subventions
étatiques furent octroyées à la ville dans le cadre du PLR.
Si toutes les actions financées peuvent être présentées au sens large comme participant à
l’aménagement et à l’attractivité des territoires, notion au demeurant imprécise, cette
participation est parfois assez indirecte
: les aides de l’
État ont ainsi financé des piscines, une
étude sur la faune et la flore
14
, des ronds-points, des aménagements de salles de musée, un
palais des congrès, par exemple
. Ainsi, la commune d’Arras a perdu un total de 730
emplois
civils et militaires, avec la dissolution du 601
ème
régiment de la circulation. Un CRSD a été
signé pour un montant global de 48
M€, auquel l’État a contribué pour un montant de 6,3
M€.
Son action phare est la création d’un centre «
balnéo-ludique » (centre aquatique du Val de
Scarpe). Le FRED participe à son financement à hauteur de 2,8
M€.
Ce choix, sans doute inhérent à la souplesse du dispositif, de répondre aux demandes
des élus locaux,
a conduit à saupoudrer des financements sur des actions dont l’impact direct
en termes de revitalisation est peu discernable.
Certaines actions ont été abandonnées en raison d’une mauvaise
évaluation des besoins
financiers. Le CRSD de Reims avait notamment prévu trois actions concernant la création
d’un pôle culturel. Dans sa réponse au rapport provisoire puis lors de son audition à la Cour,
la présidente de Reims-Métropole a précisé que le projet était abandonné « en raison de
charges financières en investissement et en fonctionnement non prises en charge par le plan
financier ».
Très peu de financements sont consacrés à la reconversion des emprises libérées, en
contradiction avec l’instruct
ion du Premier ministre. À Metz, le devenir de la base de Frescaty
et des multiples emprises libérées ne bénéficient que d’une part très réduite de l’ensemble des
financements
: moins d’1
M€ sur 421
M€.
Même si, dans certains cas, les emprises sont encore occupées, la réflexion sur leur
devenir mériterait d’être engagée dans ces contrats.
Le ministère de la défense a précisé à la Cour que le projet de nouvelle instruction du
Premier ministre soulignera la nécessité de consacrer à la reconversion des emprises libérées
une partie des financements prévus par les contrats de sites.
14
CRSD de Laval.
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COUR DES COMPTES
42
2 -
Une précipitation excessive au regard des délais prévus pour l’utilisation des crédits
Un certain nombre de contrats ont été signés pour sanctuariser un montant maximal de
subvention, appuyé de projets imprécis, emportant parfois comme conséquence une incapacité
à engager les crédits du FRED et du FNADT dans le délai d’
exécution des contrats.
La modification fréquente, par avenant, des projets initialement affichés et la faible
consomm
ation des crédits de paiement (CP) montrent que beaucoup d’entre eux ont peiné à
être lancés. Le CRSD de Metz en est un exemple. Alors qu’il prévoyait le financement d’un
palais des congrès, l’ampleur du projet est apparue incompatible avec le cadre tempor
el du
CRSD, ce qui a entraîné un transfert des crédits réservés vers d’autres actions du contrat.
Deux avenants au CRSD de Briançon ont été signés, venant supprimer 8 actions sur les 21
prévues initialement et en ajouter quatre, signe que la faisabilité de
s projets n’avait pas été
correctement évaluée.
La DATAR a ensuite insisté sur la rapidité d’utilisation des crédits inscrits dans les
contrats. Elle a diffusé le message selon lequel les crédits devaient non seulement être
engagés, mais également consommés (avoir donné lieu à paiement) avant le terme des
contrats de site, c’est
-à-dire que les projets devaient être achevés dans les trois ans,
prolongeables deux ans. Ces délais sont courts pour un certain nombre de projets retenus à un
stade embryonnaire dans les contrats.
Ce faisant, la DATAR est allée au-
delà des textes organisant l’utilisation des
subventions d’investissement accordées par l’
État, en diffusant le message selon lequel, à
l’échéance des contrats, «
[il ne sera plus possible] d’engager ni mêm
e de verser les
financements spécifiques CRSD qui figureraient encore sous les rubriques FRED et FNADT.
La poursuite du projet inachevé incombera en conséquence au seul porteur
15
». En effet,
l’utilisation des crédits d’investissement accordés par l’État so
us forme de subvention est
régie par le décret du 16 décembre 1999, modifié, relatif aux subventions de l’État pour
des
projets d’investissement
, qui fixe un délai de deux ans à compter de la notification de la
subvention pour engager les crédits (et donc lancer
l’opération, qui doit être achevée dans les
quatre ans à compter de la déclaration du début d’exécution par le bénéficiaire
).
Le ministère de la défense semble n’avoir pas exercé la même pression à propos du
FRED géré par la DAR. La faible consommation des crédits du FRED, tant en autorisations
d’engagement qu’en crédits de paiement, est relativisée
par le décalage calendaire entre la
signature de ces contrats et la mise en œuvre concrète des act
ions par les porteurs de projet en
début de période de validité des contrats.
15
Extrait de la lettre du directeur de la DATAR au préfet des Hautes-Alpes en date du 17 avril 2012.
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LES AIDES DE L’ÉTAT
AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
43
Graphique n° 1 :
calendrier de la signature des CRSD/PLR et des
engagements/paiements du FRED de 2008 à 2013
Source : ministère de la défense
Une fois les contrats signés, la pression exercée pour leur exécution rapide, notamment
par la DATAR, en
dépit des délais ouverts par le décret sur les règles d’utilisation des
subventions de l’
État, a conduit à modifier ou remplacer un certain nombre de projets figurant
dans les contrats, au détriment des plus « structurants
» d’entre eux.
La volonté de voir
les contrats de site rapidement conclus et mis en œuvre a pu accroître
les tensions ou les divergences entre collectivités à propos du devenir de certaines emprises
ou de la négociation de compensation au départ d’unités militaires. Le cas de la base
aérienne 112, à proximité de Reims, en est une illustration. Pressé par la nécessité de conclure
et
face à l’absence de con
sensus sur le devenir de la base entre toutes les collectivités
concernées, le représentant de l’
État a décidé de signer le contrat de site avec seulement une
partie d’entre elles, pour un contenu peu opérationnel. Dans sa réponse au rapport provisoire,
la présidente de Reims-Métropole a souligné que « la faiblesse des orientations stratégiques,
les errements méthodologiques, le manque de cohérence dans les projets de développement et
l’absence de plan de financement sérieux de beaucoup de projets ont finalement conduit à une
absence de contenu réel à ce dossier ».
3 -
Une application extensive et parfois irrégulière de l’instruction du Premier
ministre
L’instruction du Premier ministre de 2008 a donné lieu à une application extensive et
parfois irrégulière.
Les conditions fixées par ce texte ont pu être parfois écartées ou interprétées largement
pour permettre la signature d’un CRSD : Barcelonette et Briançon ont chacune bénéficié d’un
CRSD alors que leurs fragilités structurelles étaient pour l’essentiel antérieures aux
restructurations décidées en 2008. Certes, ces contrats de site ont été les bienvenus pour ces
deux collectivités en situation financière difficile, mais ils ont, pour une bonne part, contribué
à régler les conséquences de décisions passées.
Les aides de l’État aux territoires concernés par les restructurations des armées – décembre 2014
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COUR DES COMPTES
44
D’autres sites tels que Nantes ou La Rochelle ont bénéficié d’un PLR (pour la
première), d’un CRSD (pour la seconde), alors que les restruct
urations du ministère de la
défense n’ont pas eu pour effet de bouleverser significativement leur équilibre
territorial.
Le cadre des financements n’a pas toujours été respecté. Dans le cadre du CRSD de
Metz, le FRED a financé des dépenses du Centre Pompid
ou, à hauteur de 3,4 M€. Outre le
fait que ce domaine d’activité relève de la responsabilité du ministère de la culture,
l’engagement de l’État n’a pas été formalisé conformément aux règles d’utilisation des crédits
du FRED. Ceux-ci ont été engagés par le préfet de la région Lorraine par la signature au nom
de l’État, le 10 novembre 2009, d’un protocole d’accord relatif au cofinancement du Centre
Pompidou-
Metz sans qu’il dispose de la validation du financement par le comité technique
interministériel (CTI) présidé par la DATAR.
Un cas de financement non conforme au code général des collectivités territoriales a été
relevé. Pour compenser les conséquences économiques et démographiques du transfert du 2
e
régiment de hussards de Sourdun vers Haguenau-Oberhoffen et le départ correspondant de
887 personnes, dont 48 civils, les communes de Provins et de Sourdun ont bénéficié d’un
CRSD dans lequel est inscrit le financement du « centre aquatique de Provins ».
L’assise foncière de cet équipement repose sur un bail e
mphytéotique administratif
consenti
par
la
communauté
de
communes
à
l’entreprise
Auxifip-Sodearif.
Le
subventionnement par l’État d’un tel projet n’est pas prévu par les articles L.
1311-2 et
suivants du code général des collectivités territoriales. La dotation du FRED était donc
irrégulière, et la mise en œuvre du CRSD pouvait s’en trouver fragilisée juridiquement
.
II -
Le recours dérogatoire au fonds de soutien aux communes
touchées par le redéploiement des armées
A -
Un dispositif géré par le ministère de
l’intérieur
Le fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement des armées (FSCT) a
été mis en place en 2009 et son utilisation est régie par la circulaire de 2009. Les crédits du
fonds sont attribués par arrêté conjoint du ministre de l'intérieur et du ministre chargé du
budget. La gestion est assurée par la direction générale des collectivités locales (DGCL) du
ministère de l'intérieur. C
e dispositif s’écarte du mécanisme des aides instruites par la DAR et
le CGET (DATAR), financées par le FRED et le FNADT avec une décision relevant du CTI.
La circulaire de novembre 2009 qui régit le fonctionnement du FSCT prévoit
expressément que «
les aides versées n’ont pas de caractère compensatoire
», qu’elles ne sont
qu’une incitation financière pour déci
der de «
mesures d’adaptation
» et ne s’adressent qu’aux
communes « dont la situation financière aurait été significativement affectée par les effets des
restructurations de défense et qui sont confrontées à une évolution défavorable de leurs
ressources ».
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LES AIDES DE L’ÉTAT
AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
45
Les aides versées ne doivent être, ni pérennisées, comme l’indique la circulaire, ni
reconduites, comme l’a précisé le ministre de l’intérieur dans une réponse à une question
parlementaire en mars 2011
16
.
La circulaire ne prévoit pas non plus que le montant des aides accordées soit
proportionnel à l'évaluation faite par la commune des conséquences financières des
fermetures d'implantations.
Les collectivités qui sollicitent l’attribution de cette aide doivent, selon la circulaire de
novembre 2009, faire la
démonstration d’un lien de «
causalité directe » entre leurs difficultés
financières et la restructuration des implantations du ministère de la défense. Cette
démonstration repose sur des critères tels que la proximité géographique avec le site de
défense et les évolutions démographiques (évolution de la population municipale, évolution
du nombre d
usagers des services publics municipaux, évolution du nombre d'élèves
scolarisés, etc.).
Le FSCT a été doté de 5
M€ en 2009, puis de 10
M€ supplémentaires en 201
0, en 2011
et en 2013, soit un total de 35
M€.
Tableau n° 10 :
utilisation des crédits du FSCT de 2009 à 2013
2009
2010
2011
2012
2013
Total
Ressources annuelles du fonds
5,0
M€
10,0
M€
10,0
M€
-
10,0
M€
35,0
M€
Sommes des aides attribuées
4,4
M€
3,8
M€
5,7
M€
5,1
M€
19,0
M€
Nombre de communes aidées
5
8
16
21
50
Crédits disponibles en fin d’année
5,0
M€
10,6
M€
16,8
M€
11,1
M€
16,0
M€
Source : DGCL
Tableau n° 11 :
principales subventions versées par le FSCT
Euros
2010
2011
2012
2013
Total
Briançon
2 000 000
370 000
900 000
300 000
3 570 000
Barcelonnette
1 000 000
1 000 000
500 000
2 500 000
Arras
1 000 000
600 000
1 600 000
Metz
900 000
330 000
1 230 000
Givet
1 000 000
500 000
300 000
1 800 000
Noyon
600 000
400 000
200 000
1 200 000
Dieuze
200 000
200 000
Source : DGCL
16
Question écrite n° 15326 de M. Jean-Louis Masson (Moselle) ; réponse du ministère de l
intérieur, de l
outre-mer, des
collectivités territoriales et de l
immigration publiée dans le Journal officiel du Sénat du 3 mars 2011.
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COUR DES COMPTES
46
Sept communes (Briançon, Barcelonnette, Metz, Givet, Arras, Noyon et Cambrai) ont
reçu 72 % des crédits attribués, soit 13,7
M€
; Briançon a bénéficié de 19 % de ces crédits,
soit 3,6
M€. Toutes ces communes étaient aussi bénéficiaires de CRS
D.
B -
L’examen d’un échantillon de subventions illustre la similitude des finalités
entre le fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement des armées
et les autres fonds
La Cour a examiné plus en détail les aides versées à quelques communes au titre du
FSCT. Elle en a tiré les observations suivantes.
1 -
Les subventions versées à la commune de Briançon
La fermeture, à la fin de l’année 2009, du centre d’aguerrissement en montagne
(CNAM) situé à Briançon a entraîné la disparition de 122 emplois. Un CRSD, rassemblant
des projets d’un montant total de 13,14
M€ dont 2
M€ financés par les crédits du FRED et du
FNADT, a été signé en juillet 2009.
La commune de Briançon, déjà lourdement endettée, était devenue propriétaire de
plusieurs bâtiments et emprises du ministère de la défense (caserne Colaud et fort du
Randouillet) achetés à l’État pour 2,1
M€ en 2007. Par ailleurs, elle s’est engagée, dans le
cadre du CRSD de 2009, à acquérir à l’euro symbolique et à rénover un patrimoine
immobilier important nécessitant des opérations de dépollution pyrotechnique (caserne
Berwick).
La commune avait fait l’objet de plusieurs contrôles budgétaires de la
chambre régional
des comptes de Provence-Alpes-Côte d
Azur (PACA) depuis de nombreuses années dont un
en 2010 ; ses budgets étaient déjà fortement déséquilibrés bien avant la fermeture du
CNAM
17
.
Parmi les motifs présentés pour justifier sa demande de subvention, Briançon a invoqué
notamment la nécessité de régler la situation issue de l’achat (à titre onéreux) du quartier
Colaud en 2007, la mise en œuvre de la dernière partie du CRSD, le maintien
à niveau
constant de l’offre de service à la population, la sécurité et la pérennité des ouvrages cédés, la
gestion d’un contentieux et la mise en œuvre
d’un plan de gestion, de conservation et de
développement durable des fortifications Vauban reconnues comme patrimoine mondial par
l’UNESCO, dont le défaut de maintenance pourrait provoquer le déclassement. Dans ce
contexte, la commune a sollicité, de 2010 à 2013, 8,7
M€
18
. Elle a obtenu 2
M€ en 2010,
0,4
M€ en 2011, 0,9
M€ en 2012, et 0,3
M€ en 2013, soit u
n total de 3,6
M€.
S’il est indéniable que le départ du CNAM a entraîné une diminution des recettes et un
supplément de dépenses, les difficultés financières de la commune sont antérieures à la
modification de la carte militaire de 2008. En conséquence, le lien de « causalité directe »
17
Le préfet des Hautes-Alpes a saisi la chambre régionale des comptes de Provence-Alpes-
Côte d’Azur, le 30
avril 2010, du
budget primitif 2010 de la commune de Briançon, en application de l’article L.
1612-5 du code général des collectivités
territoriales (c
onstat de déséquilibre budgétaire et demande de mesures de rétablissement de l’équilibre budgétaire). Voir
supra
sur les difficultés pérennes de la commune.
18
Demande de 4
M€ pour 2011, de 2
M€ pour 2012, et de 2,7
M€ pour 2013.
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LES AIDES DE L’ÉTAT
AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
47
n’est pas suffisant pour justifier les subventions du FSCT, aux termes des règles d’utilisation
affichées pour ce fonds dans la circulaire de novembre 2009.
Si Briançon a trouvé dans les subventions du FSCT une aide face à ses difficultés,
notamment d’accès au crédit, celles
-
ci résultent, pour une part, d’év
énements antérieurs au
plan de restructurations de la défense de 2008 et, pour une autre part, de la mise en œuvre des
actions du contrat de site, en contradiction avec le plan de financement prévisionnel attaché à
chacune d’entre elles. Par ailleurs, malgré l’avantage d’une acquisition à l’euro symbolique, la
commune ne disposait pas des capacités d’assumer la reconversion des emprises dont elle est
devenue propriétaire.
E
n définitive, le cas de Briançon démontre que les acquisitions à l’euro symbolique et
les contrats de site assortis de subventions du FRED et du FNADT ayant pour objet la
réparation du dommage créé par le départ de l’armée ont paradoxalement contribué à ac
croître
la tension sur les finances communales, pour lesquelles les concours réputés exceptionnels du
FSCT ont pu constituer une ressource appréciable.
2 -
Les subventions versées à la commune de Barcelonnette
La fermeture de l’antenne du CNAM de Barcelonnett
e a eu lieu en juillet 2009. La
commune a bénéficié d’un CRSD. Par ailleurs, elle a acquis, à l’euro symbolique, les
bâtiments du quartier Craplet et a prévu leur reconversion.
Barcelonnette a sollicité 0,5
M€ en 2009, 0,5
M€ en 2010, 1
M€
en 2011, 2
M€ en
2012
et 1
M€ en 2013, soit 5
M€
au total. La commune a notamment fait valoir des charges
incompressibles et des projets d’investissement qui découlent du CRSD.
La réponse de l’administration a fluctué. Alors que la commune a obtenu 1
M€ en 2010
,
la DGCL a
refusé l’octroi de la subvention en 2011, au motif que «
l’impact sur les finances
communales n’étant pas démontré
19
». En revanche, la commune a de nouveau bénéficié
d’une aide en 2012 (1
M€) et en 2013 (0,5
M€).
Les décisions de la DGCL furent paradoxales : en effet, Barcelonnette a pu bénéficier
du FSCT en 2010, en 2012 et en 2013 mais pas en 2011,
l’impact sur les finances
communales n’était pas démontré. Il est dès lors légitime de s’interroger sur l’existence d’un
tel impact pour justifier les subvent
ions de 2010, 2012 et 2013, d’autant que la situation
financière de Barcelonnette est mentionnée pour justifier l’octroi de la subvention en 2012 par
la DGCL. Celle-ci a évoqué, également, les investissements devant être réalisés pour la
reconversion du quartier Craplet : «
la collectivité ne disposant pas d’un autofinancement
suffisant pour supporter seule cet effort d’investissement, il est proposé d’octroyer une
subvention de 1
M€ pour accompagner les actions de reconversion déjà engagées
20
».
Les difficultés financières de la commune sont antérieures à la modification de la carte
militaire de 2008. En conséquence, les conditions fixées pour l’octroi de subventions du
FSCT n’étaient pas formellement réunies. Par ailleurs, les subventions ont été utilisées
pour la
reconversion des emprises militaires acquises à l’euro symbolique.
19
Extrait de la note « recensement des communes touchées par le redéploiement territorial des armées » du 18 octobre 2011.
20
Extrait de la note « Recensement des communes touchées par le redéploiement territorial des armées » du 23 novembre
2012.
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COUR DES COMPTES
48
3 -
Les subventions versées à la commune d’Arras
La commune d’Arras (42
000 habitants) a sollicité des aides de 1
M€ en 2010, de
1,2
M€ en 2011 et de 1,4
M€ en 2012. Elle a invoqué, à l’appui de ses demandes, les
conséquences financières découlant des fermetures du 601
ème
régiment de la circulation
routière et de l’escadron de gendarmerie et les mesures d’accompagnement prévues
21
. Elle n’a
pas sollicité de subvention en 2013.
La commune d
’Arras a bénéficié de 1
M€ en 2010, puis de 0,6
M€ en 2011 alors que
l’accès au FSCT n’était pas reconductible. Elle n’a pas obtenu la subvention demandée en
2012. Son cas illustre la proximité entre les objectifs des différents fonds et la difficulté de
s
’en tenir aux règles de non reconduction fixées pour l’utilisation du FSCT dans le contexte
des contrats de sites pluriannuels.
4 -
Les subventions versées à la commune de Givet
La commune (6 700 habitants) a sollicité 1
M€ en 2011, en 2012 et en 2013. Elle a
fait
valoir les investissements rendus nécessaires par le CRSD, d’autres dépenses liées au
développement de la ville et le transfert de la propriété du fort de Charlemont qui induit des
coûts d’entretien important
s.
La commune a obtenu 1
M€ en 2011, 0,5
M€
en 2012 et 0,3
M€ en 2013, autre exemple
de reconduction.
La commune de Givet a utilisé le FSCT pour financer son CRSD.
___________________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________________
La méthode des contrats de site pour définir un programme de redynamisation était
positive en soi, par ses caractéristiques partenariales et son horizon pluriannuel. Cependant,
les critères annoncés par l’instruction du Premier ministre n’ont pas été appl
iqués avec la
rigueur prévue. Certaines collectivités peu déstabilisées
par les restructurations ont bénéficié
du dispositif.
Compréhensibles en leur principe, les diagnostics territoriaux ne présentent toutefois en
réalité qu’une faible valeur ajoutée, l’essentiel de leur contenu étant descriptif et se limitant
au recensement de projets préexistants.
La répartition des dotations entre les contrats de site apparaît parfois précipitée. Les
territoires n’ont pas toujours eu le temps de concevoir une stratégi
e et des projets réellement
réparateurs. L’évaluation des besoins et des projets n’était pas au cœur de la démarche qui
est restée marquée par une quête de financements publics. La méthode peut être améliorée.
21
L’estimation effectuée par les services municipaux de la commune d’Arras se répartit comme suit
: « Conséquences
financières : 198 851
» ; «
Coût des mesures de d’accompagnement
: 1 216 246
» composés notamment de dépenses de
ravalement de façades et du lancement d’une étude sur la rec
onversion du site Diderot pour 40 000
€ en 2012, de la création
d’un centre de vidéo
-protection pour sécuriser les bâtiments publics pour 190 000
€, de l’organisation du Main Square
Festival dans la citadelle Vauban pour 150 000
€, du fleurissement de la v
ille pour 12 371
€.
»
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LES AIDES DE L’ÉTAT
AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
49
Le dispositif a été prolongé aux termes de la nouvelle LPM
avec complément de
crédits
et une nouvelle instruction est en cours de préparation, sans qu’un bilan rigoureux
des actions conduites et financées au travers des PLR et des CRSD ait été établi.
Il appartient au ministère de la défense et au C
ommissariat général à l’égalité des
territoires d’identifier les territoires réellement les plus atteints par les restructurations et les
plus vulnérables e
t de définir des critères précis et objectifs d’éligibilité permettant de
réserver les aides de l
’État à ceux qui ont été les plus touchés par les
restructurations. Par
ailleurs, il est nécessaire que la qualité et le réalisme des projets prévalent sur la rapidité de
la signature des contrats de site.
Le projet de nouvelle circulaire ne modifie qu’à
la marge le dispositif existant.
L’octroi des aides au fonctionnement s’appuie souvent sur une interprétation extensive
des textes. Ainsi, des subventions du FSCT ont été attribuées pour aider des communes en
situation financière déjà dégradée, avant même
l’annonce des restructurations du ministère
de la défense de 2008, pour aider
a posteriori
les communes à tenir les engagements pris dans
les contrats de site ou, encore, aider celles-ci à reconvertir ou maintenir des emprises
militaires déjà acquises. Des
contrats de sites et des acquisitions à l’euro symbolique
d’emprises dont elles ne pouvaient se désintéresser ont pu aggraver la situation financière de
certaines communes déjà fragiles.
Le FSCT recouvre en partie les aides du FRED et du FNADT et fait figure de
financement venant
de facto
abonder les contrats de site. Il fonctionne comme un instrument à
part, à la disposition de deux autorités ministérielles distinctes sans que
ses finalités s’en
distinguent réellement.
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Chapitre III
Les aides de l’
État aux entreprises
Le plan d’aide aux restructurations de 2008 évoque deux grandes catégories d’aides aux
entreprises : les aides collectives et les aides individuelles.
Les aides collectives prennent le plus souvent la forme d’aides aux collectivités pour les
infrastructures
ou l’équipement de zones d’activit
é. Elles peuvent figurer parmi les actions
prévues dans les contrats de site qui peuvent être financées par le FRED et par le FNADT,
évoquées précédemment.
Le plan a aussi prévu des aides individuelles de trois types : des mesures
d’exonérations
fiscales et de cotisations sociales, des subventions directes du FRED, des prêts participatifs.
La Cour s’est efforcée d’en dresser l’inventaire et d’en apprécier les effets, aspect sur lequel
elle a constaté
l’absence de réel suivi de la part des administrations de l’
État.
I -
L’impact mal mesuré et quasiment négligeable des mesures fiscales
A -
Les mesures relatives
aux bassins d’emplois et aux zones en
difficulté ont été
étendues aux territoires affectés par des restructurations des armées
L’instruction du Premier ministre du 25 juillet 2008 a prévu l’extension aux territoires
concernés par les restructuration de défense de deux dispositifs fiscaux de soutien aux
entreprises : un « crédit de taxe professionnelle
», créé par l’article 28 de la loi
du
30 décembre 2014
de finances pour 2005 pour les zones d’emploi en grande difficulté et des
mesures d’exonération fiscale et sociale prévues, au départ, pour les «
bassins d’emploi à
redynamiser » (loi du 30 décembre 2006 de finance rectificative pour 2006, art. 130).
Les « zones de restructurations de la défense » (ZRD) ont ainsi été créées par la loi du
30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008 qui a ajouté ce zonage à ceux définis
par la loi du 4 février 1995
modifiée
d’orientation pour l’aménagement et le développement
du territoire (art.
42). Deux catégories de ZRD bénéficient d’avantages fiscaux différents
(cf. ci-dessous) :
-
la première catégorie concerne les territoires de résidence ou
d’
activité des actifs
transférés,
a priori
les plus touchés, et qui réunissent une triple condition :
o
subir une perte d’au moins 50
emplois directs du fait de la réorganisation des unités
militaires et établissements du ministère de la défense ;
o
être couvert par un CRSD ;
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COUR DES COMPTES
52
o
répondre à
l’un des quatre critères supplémentaires prévus par la loi (un taux de
chômage supérieur de trois points à la moyenne nationale, une variation annuelle
moyenne négative de la population entre les deux derniers recensements connus
supérieure en valeur absolue à 0,15
%, une variation négative de l’emploi total sur
une période de quatre ans supérieure ou égale en valeur absolue à 0,65 %, un rapport
entre la perte locale d’emplois directs du fait de la réorganisation des unités
militaires sur le territoire nati
onal et la population salariée d’au moins 5
%) ;
-
la seconde catégorie est moins restrictive ; elle correspond aux communes visées à la
première catégorie, caractérisées seulement par une perte d’au moins 50 emplois directs et
dont le territoire est couvert par un CRSD, sans application des critères supplémentaires.
Deux arrêtés, du 1
er
septembre 2009 et du 1
er
février 2013, ont dressé la liste des
communes ou zones d'emploi comprises dans le périmètre des ZRD pour l’une et l’autre des
catégories précitées. Ils fixent, en outre, l
année au titre de laquelle celles-ci sont reconnues
comme ZRD (soit les années 2010, 2011, 2012 ou 2013) et peuvent à ce titre bénéficier des
mesures fiscales prévues
22
. 1 900 communes environ entrent dans le dispositif.
Les avantages fiscaux aux entreprises
L’exonération de l’impôt sur le bénéfice (
code général des impôts-CGI, art. 44
terdecies
)
Il est prévu
23
une exonération d
impôt sur les bénéfices
24
pour les contribuables qui créent des activités
dans les ZRD pendant trois ans à
compter de la publication de l’arrêté définissant les ZRD ou à partir du
1
er
j
anvier de l’année précédant la reconnaissance comme ZRD, si elle est postérieure à la date de publication
de l’arrêté.
L’exonération totale de cinq ans est suivie d’une exon
ération partielle de deux ans. Elle est prise en
charge par l’
État.
22
L'arrêté du 1
er
septembre 2009 distingue :
-
les zones reconnues au titre de l’année 2010 pour lesquelles les créations d’
activités doivent avoir été réalisées du
17 septembre 2009 (date de publication de l
arrêté) jusqu
au 17 septembre 2012 ;
- les zones reconnues au titre de 2011, 2012 ou 2013 pour lesquelles les créations d'activités doivent avoir été réalisées entre
le 1
er
janvier de l’année n
-1 (car ce 1
er
janvier n-1 est postérieur à l'arrêté du 01/09/09) et le 31
décembre de l’année n+1, soit,
du 1
er
janvier 2010 (2011 ou 2012) jusqu'au 31 décembre 2012 (2013 ou 2014).
L
arrêté du 1
er
février 2013 étend les zones de l’arrêté de 2009 à de nouvelles communes. Dans ces zones, les créations
d'activités doivent, pour bénéficier des mesures fiscales prévues par la loi, avoir été réalisées du 14 février 2013, date de
publication de l’arrêté, au 14 février 2016, date du troisième anniversaire de cette publication.
23
Cette disposition a été modifiée par les lois du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 et du 29 décembre 2010 de
finances pour 2011.
24
Cette exonération s’applique dans les ZRD relevant de la première catégorie et dans les seules emprises foncières libérées
par la réorganisation des établissements militaires et des établissements du ministère de la défense qui sont situées dans les
ZRD de seconde catégorie, c’est
-à-dire les communes visées au 2° du 3
ter
de l’article 42 de la loi du 4 février 1995
d’orientation pour l’aménagement et le développem
ent du territoire.
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LES AIDES DE L’ÉTAT
AUX ENTREPRISES
53
L’exonération de la cotisation foncière des entreprises (CFE
- CGI, art. 1466 A I
quinquies
B)
Les communes et les établissements publics de coopération intercommunale dotés d
une fiscalité
propre peuvent
25
exonérer de cotisation foncière des entreprises (CFE) les entreprises pour les créations et les
extensions d'établissements situés dans le périmètre des ZRD
26
. Ces créations ou extensions doivent avoir été
réalisées pendant une période de trois ans débutant à la date de publication de l'arrêté prévu à cet effet
27
ou, si
cette seconde date est postérieure, au 1
er
janvier de l'année précédant celle au titre de laquelle le territoire est
reconnu comme ZRD par cet arrêté.
L'exonération porte sur cinq ans et vise la totalité de la part de CFE revenant à chaque commune ou
établissement public de coopération intercommunale doté d
une fiscalité propre. Elle est prise en charge par
ces derniers.
L’exonération de taxe foncière sur les propriétés bâti
es (TFPB
CGI, art. 1383 I)
L’exonération de TFPB s’applique aux immeubles rattachés à un établissement affecté à une activité
professionnelle exercée dans les conditions permettant à cet établissement de bénéficier de l’exonération de la
CFE.
La durée de l'exonération de TFPB est de cinq ans, à compter de l'année qui suit celle où est intervenu
le rattachement à un établissement remplissant les conditions requises pour bénéficier de l'exonération de
CFE. Comme pour la CFE, elle est prise en charge par les collectivités locales concernées.
Le crédit d’impôt CFE (CGI, art.
1647 C
septies
)
Il s’agit d’un crédit d’impôt de 750
€ par salarié, sous conditions. Ce dispositif vise les redevables de la
CFE
28
qui sont implantés dans les ZRD de seconde catégorie.
La durée du crédit d'impôt CFE est de trois ans, à compter du 1
er
janvier de l'année au titre de laquelle
la commune est reconnue comme étant une ZRD.
L’
État
prend en charge le remboursement du crédit d’impôt aux communes concernées, la dépense
étant imputée au programme 212 du ministère de la défense. Chaque année, 2
M€ sont inscrits en loi de
finances à ce titre.
B -
Un impact presque négligeable
L’évaluation des mesures fiscales dont le cabinet du Premier ministre a rappelé, en
octobre 2013, qu’elle conditionnait tout amendement de prolongation du régime
d’exonération fiscale et sociale, n’a pas été établie par la
DGFiP. Malgré cette lacune, la loi de
finances rectificative pour 2013 a prorogé les mesures d’
e
xonération fiscale jusqu’à 2019. La
seule documentation se présentant comme une « évaluation » annexée au projet de loi de
finances rectificative pour 2013 consiste en fait en un récapitulatif des dispositifs fiscaux
proposés aux territoires concernés sans faire état de leur coût, de leur efficacité et de leur
pertinence. Le l
égislateur n’a donc pas disposé d’un bilan.
La Cour a tenté, dans le délai contraignant propre à la présente saisine, de rassembler
elle-
même les données nécessaire à l’appréciation de l’efficacité du dispositif, en adressant un
25
CGI, art. 1639 A
bis
I.
26
Cf. les 1° et 2° du 3
ter
de l'article 42 de la loi du 4 février 1995 d
orientation pour l'aménagement et le développement du
territoire.
27
Cf. le dernier alinéa du 3
ter
de l'article 42 de la loi du 4 février 1995.
28
Les entreprises temporairement exonérées de CFE au titre de l’un ou de plusieurs de leurs établissements en application
des articles 1464 B à 1464 D, 1464 I, 1464 K, 1464 L, 1466 A, 1466 C et 1466 D du CGI peuvent également bénéficier du
crédit d’impôt.
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COUR DES COMPTES
54
questionnaire aux préfectures de région et, par leur intermédiaire, aux DRFiP. Cependant,
aucune donnée n’a été adressée pour 22
% des communes concernées et, pour les autres, les
réponses reçues furent souvent incomplètes. Toutefois, au vu des données partielles
recueillies, deux constats émergent.
1 -
Une utilisation du dispositif très incertaine
Les effets de l’exonération de l’impôt sur les bénéfices,
qui s’applique de droit à toutes
les entreprises répondant aux critères requis et situées dans les 1 900 communes du dispositif,
sont très incertains. Dans un quart des communes concernées, aucune entreprise n’aurait ainsi
utilisé cette mesure. Les communes restantes (trois quarts) se partagent entre celles pour
lesquelles la Cour n’a pas pu recueillir d’élément (22 % soit presque un quart) et celles qui
ont fait appel à l’un des dispositifs (53
% des 1 900 communes éligibles. Pour ces dernières,
identif
iées comme ayant délibéré en faveur d’une exonération et pour lesquelles des chiffres
ont été fournis, on dénombre 136 entreprises qui ont utilisé les exonérations ; pour 32
entreprises
, le montant de l’exonération n’est pas connu
; les 104 restantes auraient bénéficié
au 31
décembre 2013 d’une exonération totale de 616
548
€. Ce chiffre demeure toutefois
incertain dans la mesure où les données sont issues de « reconstructions » informatiques via
des outils de requêtage non prévus pour cet exercice, et reposent sur des réponses à des
questionnaires dont la Cour n’a pas pu tester la qualité du
reporting.
S’agissant des exonérations d’impôts locaux, selon les éléments recueillis, moins d’une
quarantaine de communes (38) a
délibéré pour accorder l’exonération d
e TFPB et moins
d’une cinquantaine (48)
a
décidé d’accorder une exonération de CFE. Au total, moins de 90
communes ont donc eu recours aux exonérations rendues possibles par la loi sur un ensemble
de près de 1 900 communes éligibles, soit environ 4,7 %.
A
u regard des informations recueillies, le crédit d’impôt CFE aurait été, en revanche,
davantage utilisé. Il s’élèverait ainsi à 3,1
M€. En outre, une centaine de réclamations
contentieuses seraient actuellement en cours d’instruction.
Malgré leur caractère partiel, ces constats illustrent un impact faible des mesures
d’exonération, notamment pour celles relevant de la fiscalité locale. Ils soulignent
néanmoins
la lacune que représente l’absence de données d’évaluation disponibles dans les
administrations ce
ntrales sur l’efficacité de ces dispositifs d’exonération.
2 -
Des bénéficiaires hétérogènes
La dispersion géographique des entreprises bénéficiaires des différentes catégories
d’exonérations semble traduire une appropriation très inégale du dispositif selon l
es
territoires. Alors que 75 entreprises du Nord ont obtenu une exonération de l’impôt sur les
bénéfices, de nombreux départements, comme la Meuse, la Moselle, la Creuse, la Haute-
Vienne ou encore les Ardennes n’affichent que très peu de bénéficiaires.
Les entreprises situées sur six communes du Nord-Pas de Calais auraient en outre
bénéficié d’un crédit d’impôt CFE de 2,16
M€, soit environ 70
% du total constaté. Si l’on
ajoute à ces communes celles de La Rochelle (8,5 % du montant total) et de Givet (7 % du
total), on constate que les entreprises implantées dans huit communes ont donc bénéficié de
plus de 85
% du crédit d’impôt CFE total.
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LES AIDES DE L’ÉTAT
AUX ENTREPRISES
55
Cette hétérogénéité est tout aussi importante pour les mesures nécessitant une
délibération des conseils municipaux (exonération de TFPB et de CFE) : aucune commune du
Pas-de-
Calais n’en fait usage
; seule une commune de la Haute-
Vienne a décidé d’y
recourir
29
; d’autres départements de l’Est, pourtant très frappés par une diminution de la
présence militaires, comme la Moselle ou la Meuse y ont eu très peu recours : alors que ces
deux départements affichent un total de 330 communes susceptibles de décider de ces
exonérations, seules 20 d’entre elles ont pris une délibération concernant l’exonération de
TFPB (soit 6 %) et 40 p
our l’exonération de CFE (12
%). D’autres en revanche, comme en
Mayenne, en ont plus largement fait bénéficier leurs entreprises. La commune de La Rochelle,
seule commune de Charente-Maritime avec celle de Lagord à pouvoir bénéficier du dispositif
ZRD, a,
par exemple, fait bénéficier de l’exonération de CFE un nombre croissant
d’entreprises (46 en 2012, 67 en 2013) alors que d’autres bassins comme l’Aisne, avec 185
communes éligibles, ou le Nord (115 communes), n’ont voté aucune exonération de ce type.
Les
communes ont peu fait appel au dispositif permettant d’exonérer de taxe foncière ou
de CFE, deux taxes locales, les entreprises ayant créé des activités dans le créneau prévu par
la loi. Selon le Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET), l’i
mpact sur les
finances locales déjà tendues constitue la principale raison invoquée. Toutefois, ce motif
n’apparaît pas toujours démontré, comme en témoigne le contre
-exemple de la commune de
Commercy, qui est
l’
une des communes de la Meuse à avoir délibéré en faveur de
l’exonération
: si quatre entreprises y ont bénéficié en 2013 de l'exonération de la CFE, la
base d
imposition exonérée représentait 16 514
€, montant à rapprocher de la base totale de la
commune de Commercy pour la CFE (1 521 241
€ en 2013
) dont il représente environ 1 %.
En dépit des éléments eux-
mêmes très hétérogènes fournis par les services de l’État qui,
souvent, ne permettent pas d’être certain de l’état des lieux
30
, plusieurs explications peuvent
être avancées, telles qu’un accès inég
al à la compréhension des mesures et un chevauchement
des dispositifs existants.
3 -
Une inégale compréhension d’un dispositif complexe
Si les mesures accompagnant les ZRD sont, dans l’ensemble, moins complexes et
foisonnantes que celles visant d’autres politi
ques de zonage, telles les zones de revitalisation
rurales (ZRR), les conditions de l’éligibilité et particulièrement la date de référence pour la
création d’activité, ouvrant les droits au dispositif
, ont parfois créé une certaine confusion
chez les acteu
rs. Les entretiens menés auprès du CGET témoignent ainsi d’une
compréhension tardive de ce mode de calcul et d’un accès inégal à l’information
: seules
certaines collectivités ont pu bénéficier de présentations pédagogiques efficaces du dispositif
par les
services de l’
État.
La diffusion du dispositif par les services compétents est apparue très hétérogène,
aboutissant à une connaissance extrêmement variable des possibilités qu’il offre par les
bénéficiaires potentiels.
29
La commune de Saint Bonnet-Briance.
30
Ainsi, par exemple, une absence d’exonération sur les bénéfices peut
s’expliquer par l’absence de bénéficiaires potentiels
mais aussi par l’ignorance de ces mêmes acteurs de l’existence d’un tel dispositif ou d’un découragement devant la
complexité réelle ou ressentie des démarches.
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COUR DES COMPTES
56
4 -
Un chevauchement des dispositifs : la concurrence des « bassins d
emploi à
redynamiser » (BER)
31
et des « zones de revitalisation rurales » (ZRR)
32
L’existence d’autres dispositifs de soutien aux territoires, également fondés sur un
zonage, ont pu priver les ZRD de leur intérêt, certaines communes bénéficiant déjà de
dispositifs concurrents, comme les «
bassins d’emplois redynamisés
» (BER) ou les » zones
de revitalisation rurales » (ZRR),
dont les règles d’utilisation étaient mieux assimilées du fait
de leur antériorité.
Ainsi, depuis 2007, 80 % des communes des Ardennes sont classées en BER, dont les
dispositions fiscales permettent de bénéficier d’une exonération totale d’impôt sur les
bénéfices durant cinq ans et, au-
delà, d’une exonération de TFPB et de CFE.
Ce chevauchement est plus important encore avec les mesures de ZRR mais les
évaluations actuellement menées sur celles-ci conduisent à conclure à leur très faible
utilisation.
II -
La mise en
œuvre
hésitante de l’exonération de cotisations sociales
L’exonération de cotisations sociales e
n faveur des entreprises créant des emplois dans
les ZRD est prévue par l'article 34 de la loi du 30 décembre 2008 de finances rectificative
pour 2008. Cette mesure est applicable depuis le 1
er
septembre 2009, date de parution de
l’arrêté de délimitation d
es ZRD.
Ce n’est toutefois qu’en 2011 que la mesure, financée par le ministère chargé de
l’emploi, a été mise en œuvre.
Pour l’année 2011, les crédits prévus dans l’échéancier financier signé entre l’État et
l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) s’élevaient à 42,39
M€
; l’
État
a finalement versé 30,77
M€ mais la perte réelle de recettes de cotisations comptabilisée par
l’ACOSS ne s’est élevée qu’à 1,82
M€, engendrant ainsi une créance de l’État sur cet
organisme, signe d’un recours encore limité aux exonérations lors de l’exercice 2011.
Les crédits inscrits en loi de finances initiale pour
2012 s’élevaient à 30,9
M€, alors que
l’ACOSS n’a enregistré en 2012 qu’
une perte de recette de cotisations sociales de 7,33
M€,
niveau qui n’a pas provoqué l’apurement complet de la créance constatée au titre de l’exercice
2011.
Pour l’exercice 2013, l’État a versé 29
M€ à l’ACOSS au titre de l’échéancier financier
contre une budgétisation de 30,87
M€ en
loi de finances initiale. La perte de recette de
cotisations comptabilisées par l’ACOSS s’est élevée à 8,57
M€.
31
La liste des bassins d'emploi à redynamiser a été fixée par le décret du 20 février 2007 fixant la liste des bassins d'emploi à
redynamiser et les références statistiques utilisées pour la détermination de ces bassins d'emploi. Actuellement, deux régions
sont concernées : Champagne-Ardenne (zone d
emploi de la Vallée de la Meuse) et Midi-Pyrénées (zone d'emploi de
Lavelanet.
32
Les exonérations fiscales applicables dans les ZRR concernent les créations ou reprises d'activités. Elles sont codifiées,
pour l
impôt sur les bénéfices (exonération totale de cinq ans puis exonération partielle pendant trois ans), à l'article 44
quindecies
du CGI, pour la TFPB (exonération entre deux et cinq ans), à l'article 1383 A du CGI et, pour la CFE, à
l'article 1464 B du CGI (exonération entre deux et cinq ans) et à l
article 1465 A (exonération de cinq ans au plus).
Les aides de l’État aux territoires concernés par les restructurations des armées – décembre 2014
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LES AIDES DE L’ÉTAT
AUX ENTREPRISES
57
Au total, sur la période 2011-2013, le solde fait apparaître une créance en faveur de
l’État à hauteur de 42
M€. L’écart entre la prévision du montant annuel des exonérations et la
réalité
des pertes de recettes en cotisations recensées par l’ACOSS traduit une certaine
modestie des effets de ces mesures.
Le recensement des salariés ouvrant droit au dispositif
33
était le suivant :
-
2011 : 515 salariés de 89 établissements ;
-
2012 : 1 420 salariés de 319 établissements ;
-
2013 (troisième trimestre) : 2 118 salariés de 439 établissements.
Ces chiffres témoignent d’une certaine montée en charge, avec la multiplication par
quatre en trois ans du nombre de salariés concernés. Ils restent toutefois dans des ordres de
grandeur modestes, par rapport au nombre de communes visées par les arrêtés de 2009 et de
2013, soit désormais plus de 2 000 communes. Faute
d’évaluation
exhaustive réalisée par les
administrations centrales, il n’est pas possible d’i
soler le rôle du
dispositif d’exonération de
cotisations sociales par rapport aux caractéristiques et au potentiel des territoires en matière
d’accueil et de
développement
d’activités créatrices d’emploi
.
III -
Les subventions du fonds pour les restructurations de la défense
aux entreprises
A -
Une grande variété de bénéficiaires possibles
Les subventions du FRED ne ciblaient aucun type ni aucun secteur spécifique.
Quasiment toutes les catégories d
entreprises sont éligibles, dans les ZRD, aux subventions du
FRED :
-
les micros, petites et moyennes entreprises, quel que soit le secteur, à condition que leur
situation financière soit saine ;
-
toute autre entreprise ou groupe, dans la limite de 15 % des autorisations annuelles
d
engagement ; le FRED peut intervenir à leur profit en complément d
autres aides
publiques si celles-ci s'inscrivent dans un régime d
aide, notifié auprès des instances
compétentes de l
Union européenne ou exempté de notification, dans le respect des règles
relatives au cumul des aides publiques ;
-
les commerçants et artisans : le FRED peut subventionner des projets faisant partie d'une
opération de restructuration de l
artisanat et du commerce (ORAC) ou d
une action
similaire sur un site directement et gravement touché par les restructurations.
33
Cf.
l’annexe 5 des projets de loi
de financement de la sécurité sociale 2013 et 2014.
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COUR DES COMPTES
58
B -
Des c
onditions précises d’attribution
Dans le cas d’une subvention apportée à une entreprise, outre les règles relatives au
droit communautaire et aux régimes de notification des aides d’État, des conditions assez
détaillées et strictes sont posées :
-
pour favor
iser la création d’emplois, le FRED peut apporter jusqu’à 10
000
€ par emploi
créé
34
; les emplois pris en compte sont ceux créés postérieurement à la date de
notification de la demande d’aide et dans un délai maximum de trois ans après cette date
;
il doit
s’agir de contrats à durée indéterminée
; les opérations permettant le maintien de
l’emploi peuvent, à titre exceptionnel, bénéficier du FRED
; l’aide ne peut alors excéder
5 000
€ par emploi
;
-
pour une aide à l’investissement, ne sont éligibles que les i
nvestissements matériels hors
immobilier et les investissements immatériels liés à ceux-ci ; cette aide est subordonnée à
la création ou au maintien d’un nombre «
significatif
» d’emplois
;
-
pour une aide au conseil et à la formation, le FRED peut supporter
jusqu’à 50
% des coûts
afférents aux services de conseils
35
.
Chaque subvention doit contribuer, « de manière incitative », à la réalisation des projets
des entreprises en complément des différents moyens de financement mis en œuvre par ces
dernières. Les règles
précisaient que le montant de l’aide ne
pouvait dépasser 600 000
€ et
qu’un même projet ne
pouvait être financé deux fois.
C -
La coexistence de deux niveaux de décision
Les dossiers de demandes de subvention pouvaient suivre deux circuits distincts, selon
le rattachement ou non du projet à un contrat de site. Les demandes de subvention au titre du
FRED pouvaient être déposées auprès de la préfecture de département concernée et à la DAR.
Après instruction locale par les services déconcentrés de l’État com
pétents, les dossiers sont
transmis, avec avis motivé, au préfet de région.
La commission nationale examine les dossiers transmis par ses délégués régionaux.
Présidée par le délégué aux restructurations du ministère de la défense, cette commission est
composée de représentants du ministère de la défense, des délégués régionaux aux
restructurations, de représentants du ministère chargé
l’économie et du CGET.
Lorsque les financements sont inscrits dans un CRSD ou un PLR, une commission
locale d’attribution, présidée par le préfet, statue sur les dossiers de demandes d’aide et
attribue les subventions à partir des enveloppes prévues à cet effet. Cette commission locale
comprend le représentant de la zone militaire concernée et/ou le délégué régional ou
interrégional aux restructurations de la défense.
34
Le montant de l’aide est déterminé en fonction du niveau de qualification de l’emploi. Le nombre minimal d’emplois créés
est de trois, sauf exception.
35
Jusqu’à 60
% des coûts admissibles pour une formation générale ou 25 % des coûts admissibles pour une formation
spécifique.
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LES AIDES DE L’ÉTAT
AUX ENTREPRISES
59
En réponse à la Cour, le ministère de la défense a indiqué que la nouvelle instruction
d’emploi du FRED en cours de préparation limitera le financement d’actions en faveur des
entreprises au seul cadre des CRSD ; l
a commission nationale n’interviendra plus dans ce
domaine. L’unification des procédures constituera ainsi un facteur de clarification.
D -
L’analyse d’un échantillon de subventions
1 -
255 entreprises ont bénéficié de subventions à hauteur de 35,9 M€
Entre 2009 et 2013, la commission nationale a attribué 302 subventions du FRED dont
255 à des entreprises, pour un montant total de 35,9
M€, hors attributions effectuées dans le
cadre de CRSD et PLR instruites localement.
Tableau n° 12 :
attribution aux entreprises de subventions du FRED, de 2009 à 2013,
par la commission nationale
Année
Nombre
d’entreprises
aidées
Subventions attribuées
Emplois attendus
2009
5
1,0
M€
390
2010
14
3,6
M€
344
2011
75
12,4
M€
1 532
2012
94
8,1
M€
1 810
2013
65
6,3
M€
1 261
Sous-total
253
31,4
M€
5 337
Attribuées par le
ministre
Eurocopter
2,3
M€
-
36
Safran
2,2
M€
220
37
Total
255
35,9
M€
5 557
Source : DAR
L’avis rendu par la commission des affaires étrangères de la défense et des forces
armées du Sénat sur le projet de loi de finances pour 2013 indique que « le point commun à
toutes ces entreprises est qu
elles ont un projet de développement intégrant des créations
d
emplois. La subvention accordée par la commission nationale contribue à la création de ces
emplois, tout en rappelant que l'aide n'est concrètement versée que si l
emploi est
effectivement créé, c'est-à-dire au vu des contrats de travail validés par les directions
compétentes des préfectures ».
36
Aucun engagement, en termes de création d’emplois, n’est pris par
E
urocopter. Il s’agit simplement d’un déménagement.
37
L’avenant à la convention d’attribution du FRED, signée avec le ministre de la défense, prévoit une création d’au moins
220 emplois.
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COUR DES COMPTES
60
La Cour s’est enquise auprès de la DAR du nombre d’emplois réellement créés. Dans sa
réponse, celle-
ci a indiqué qu’aucun suivi statistique global n’était assuré.
La Cour a analysé un échantillon de 15 subventions accordées individuellement par la
commission nationale au titre du FRED à des entreprises.
Pour deux entreprises, les subventions ont été accordées avant 2009 mais les
engagements qu’elles ont pris intéressent la période du présent contrôle. Les treize autres
subventions accordées à des entreprises représentent 28 % du montant total de subventions
accordées au titre du FRED sur la période 2009-2013.
Au regard de cet échantillon, quatre grands constats peuvent être établis :
-
la commission nationale a attribué des subventions à plusieurs entreprises dont les
perspectives étaient très incertaines ; certaines de ces sociétés ont, au 31 décembre 2013,
déjà fait l’objet d’une procédure de liquidation, comme la société Bois Massif, mise en
liquidation judiciaire le 29 mai 2013
38
;
-
contrairement à ce qu’indique l’avis de la commission du Sénat
à propos du FRED, il
n’est pas avéré que tous les projets aidés contribuent à la création d’emplois nouveaux
;
en principe, seuls sont financés des emplois « à durée indéterminée dont la création doit
être dûment constatée par le service de l’État compétent et dont le maintien doit être
assuré, sous peine de remboursement, au moins deux ans au-
delà de l’échéance de la
convention d’aide
» ; en pratique, des entreprises peuvent utiliser les aides pour
transformer des CDD en CDI et les créations nettes d’emplois sont alors seulement des
pérennisations d’emplois
39
; par ailleurs, la violation de la clause de conservation des
emplois aidés pendant deux ans n’entraîne pas systématiquement une restitution des
financements perçus
40
;
-
le montant de l’aide accordée ne tient pas toujours compte du niveau de qualification de
l’emploi
41
;
-
deux subventions d’un montant très élevé ont été accordées en méconnaissance du
plafond de 600 000
€ prévu par la circulaire qui fixe une limite au financement que le
FRED peut apporter à des groupes ou à de grandes entreprises ; ces deux subventions
présentés de manière détaillée ci-après, ont été accordées directement par le ministre aux
entreprises Safran et Eurocopter.
38
Sur les 600 000
€ accordés à cette société, 120
768
€ ont été versés. Une procédure de recouvrement des créances de l’
État
est en cours.
39
C’est le cas de la société U2R qui profite des subventions FRED pour transformer une partie des CDD qu’elle employait en
CDI.
40
Par exemple, la société Transcom qui s’est vue accorder des aides à l’emploi pour 1
760 000
€ en contrepartie de la
création de 550 emplois en contrat à durée indéterm
inée et leur maintien jusqu’au 12 mars 2009. Sur la base du nombre
d’emplois effectivement créés au titre du programme en 2005 et en 2007 (total 440), la somme de 1
408 000
€ a été versée à
l’entreprise. Toutefois, à l’échéance fixée par la convention, le nombre d’emplois réalisés (emplois maintenus) n’était plus
que de 327. Le 18 mars 2011, la commission nationale indique que « nonobstant la décision de la CIALA du
27 octobre 2010, réclamant à la société Transcom un trop-perçu de 112 000
€ au titre de la prime à l'aménagement du
territoire, la commission nationale du FRED estime que la décision de subordonner le non remboursement du trop-perçu de la
subvention FRED (361 000
€) au maintien, pendant au moins deux ans à compter de la s
ignature de l'avenant, des 327
emplois constatés au 18 janvier 2010, est conforme aux objectifs de revitalisation économique poursuivis par le FRED ».
41
C’est le cas de la société U2R
: 40 embauches sont prévues avec des niveaux de qualification assez variables. Pour autant,
la commission nationale a attribué une subvention de 10
000 € par emplois créés soit 400
000
€.
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LES AIDES DE L’ÉTAT
AUX ENTREPRISES
61
2 -
L’aide de 2,2 M€ accordée à S
afran à Commercy (Meuse)
Des aides d’un montant élevé ont été apportées à S
afran, évaluées sur la période 2009-
2013 à 2,2 M€. Aux montants versés sous forme de subvention, s’est indirectement ajoutée la
prise en charge d’autres dépenses, notamment de voirie, ou de formation.
Il est probable que, sans l’intervention du FRED (1,8
M€ accordés en 2012)
, du
FNADT, de la région Lorraine et du conseil général de la Meuse, l’installation de S
afran à
Commercy n’aurait pas été acquise. Les concours apportés ont permis de créer 180
emplois
directs et environ 200
emplois indirects. Ce résultat positif s’est toutefois accompagné d’une
utilisation des crédits du FRED non conforme aux règles de plafond que le ministère de la
défense a lui-même édictées et qui sont énoncées dans la circulaire du 5 mai 2010. Le plafond
de 600 000
€ est dépassé, alors qu’aucune exception n’était envisagée. Cet exemple illustre
ainsi que des règles de portée générale édictées dans les instructions peuvent ne pas résister à
des projets impliquant une négociation directe au niveau ministériel avec un grand groupe
industriel porteur d’un fort potentiel d’emplois à créer.
Dans le cadre de la procédure contradictoire, le président de Safran indique que, par
avenant du 31 octobre 2013, la subvention a été portée à 2,2
M€ et le nombre direct d’emplois
à créer à 220.
3 -
La subvention de 2,3 M€ accordée (hors avantages sur l’emprise) à l’implantation
d’E
urocopter au Bourget (Seine-Saint Denis)
La base aéronavale de Dugny occupait, jusqu’à sa fermeture en juin 2011, un total de
40 ha sur les communes de Dugny (Seine-Saint-Denis) et de Bonneuil-en-France (Val-
d
’Oise
), à la limite de l'aérodrome du Bourget (268 ha). Eurocopter
a souhaité disposer d’une
partie du site pour y regrouper plusieurs activités réparties sur des lieux différents, car elle ne
pouvait plus développer son site de La Courneuve (Seine-Saint-Denis).
Eurocopter menaçait de plus de transférer son activité en Allemagne.
L’entreprise
a
in
fine
bénéficié d’une aide de 2,3
M€.
À cette subvention
du FRED s’ajoutent la prise en charge
d’autres dépenses, les économies réalisées dans l’achat des terrains ou encore l’aménagement
de voiries financé par les collectivités territoriales
, portant le total du soutien de l’
État à
9,6
M€.
L’utilisation des crédits du FRED n’est pas conforme aux règles édictées par la
circulaire du 5 mai 2010.
Tout d’abord, le plafond de 600
000
€ prévu pour les aides du FRED est dépassé.
Ensuite, la part que le fonds peut consacrer chaque année à de grandes entreprises (15 % du
total des autorisations d’engagement annuelles) est également dépassée, puisqu’une aide de
1,8
M€ a été accordée la même année à la société S
afran. Enfin, les contreparties apportées
par l’entreprise sont en réalité faibles. Sur le plan des emplois, elle
s sont même presque
inexistantes puisqu’il ne s’agit que d’un engagement de maintien global des emplois, du site
de la Courneuve, vers le site du Bourget, sur le territoire de la Communauté d’agglomération
du Bourget, à laquelle adhérait la commune de Bonneuil, qui lui a transféré son droit
d’acquisition prioritaire de l’emprise militaire abandonnée.
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COUR DES COMPTES
62
Le bien-
fondé de la menace d’
une délocalisation en Allemagne, qui pouvait être mis en
doute, a été confirmé par l’entreprise dans sa réponse.
L’opération comp
rend par ailleurs un
volet immobilier avantageux pour l’entreprise qui sera exposé plus bas (
cf. chapitre IV).
Au total,
l’opération ne s’est traduite par aucune création d’emploi mais par un transfert
à l’intérieur du même bassin d’emploi, eu égard à la proximité géographique de l’implantation
d’origine (La Courneuve) et d’arrivée (Le Bourget).
IV -
Les prêts participatifs
L’
État a eu recours à un opérateur spécialisé dans le secteur militaire, la SOFIRED
(Société de financement et d’investissement pour la réfo
rme et le développement), pour
accorder, entre 2009 et 2013, des prêts participatifs à des entreprises du secteur de l’armement
et de la défense. SOFIRED est en effet issue de l’ancienne filiale spécialisée de GIAT
Industrie depuis 1993, dénommée « SOFRED », elle-même divisée ensuite en SOFRED
Capital, ciblée sur la revitalisation des territoires, et SOFRED Consultants dédiée à l’activité
de conseil.
En 2009, les actions et le capital de SOFRED Capital ont été apportés à l’État par GIAT
Industries et la société a pris le nom de SOFIRED.
Ultérieurement, les titres de la SOFIRED ont été transférés à la banque publique
d’investissement (Bpifrance) le 12 juillet 2013, première étape vers une intégration complète
dans Bpifrance devant s’achever fin 2014. Bpifranc
e reprendra donc l
’activité d’octroi de
prêts participatifs.
Le ministère de la défense et Bpifrance ont toutefois conçu un nouveau dispositif de
financement pour poursuivre les actions menées en faveur de la revitalisation des territoires
restructurés de la défense. Bpifrance Financement propose désormais un prêt en quasi-fonds
propre « SOFIRED
PME Défense », pour soutenir les projets de développement des
entreprises du secteur de la défense et des PME localisées dans les zones de restructuration de
la déf
ense (ZRD). Une convention relative à la mise en œuvre de ces prêts, signée le
17 janvier 2014, définit les conditions du partenariat entre l’État et Bpifrance Financement.
La convention prévoit qu’un montant maximal de 70
M€ de prêt
s pourra être accordé
par Bpifrance Financement. Les parties se fixent pour objectif général de les mettre en œuvre
dans un délai de six ans.
Un fonds de garantie spécifique a été créé afin de couvrir le risque induit par les prêts
Ce fonds, abondé par le ministère de la défense à hauteur de 7
M€ sur trois ans, à parité avec
le fonds de garantie de renforcement de la structure financière des PME et TPE géré par
Bpifrance. Une convention relative à la mise en œuvre de ce fonds a été signée le 17 janvier
2014. Cette convention prévoit qu’à titre de rémunération, Bpifrance conserve 10
% des
produits nets du placement des disponibilités du fonds.
La
convention relative au fonds de garantie prévoit qu’à l’issue du remboursement des
opérations garanties par Bpifrance Financement et du règlement de tous les contentieux, le
solde du fonds sera, à la demande de l’État, soit affecté en tout ou partie à des
opérations
ayant une finalité comparable à celle du fonds « SOFIRED-PME DEFENSE », notamment au
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LES AIDES DE L’ÉTAT
AUX ENTREPRISES
63
sein de Bpifrance Financement soit, affecté à d’autres fonds de garantie gérés par Bpifrance
Financement, soit reversé à l’État.
Les données sur les prêts parti
cipatifs des deux premières années d’octroi des prêts
(2010 et 2011)
, ont été communiquées à la Cour par Bpifrance avec le nombre d’emplois
espérés et le nombre d’emplois créés. Avec ce faible recul, les résultats sont forcément limités
(25 prêts accordés pour un montant de 1,73
M€)
; fin 2011, 51 emplois avaient été créés. Les
normes de Bpifrance ne permettant plus de conditionner l’octroi de prêts par un engagement
du bénéficiaire sur un nombre d’embauches, les données correspondantes ont cessé d’être
tenues à jour.
Malgré l’apparence d’une sanctuarisation des prêts participatifs dans le fonds
« SOFIRED-PME DEFENSE
», il apparait ainsi que l’intégration de l’activité dans le groupe
Bpifrance l’éloigne du lien conçu à l’origine avec la revitalisation des t
erritoires frappés par la
suppression d’unités ou d’implantations militaires. Il n’est donc pas possible d’apprécier
aujourd’hui l’effet des prêts participatifs sur l’emploi dans les zones de restructuration de la
défense.
___________________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________________
Le plan de 2008 a annoncé un volet d’aide aux entreprises destiné à créer des emplois,
rassemblant un large éventail de mesures combinant avantages fiscaux, allègement de
cotisations sociales, subventions, prêts participatifs. Ce dispositif a effectivement été mis en
œuvre avec, notamment
, la création des « zones de restructurations de la défense » dans la
loi-
cadre d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire.
Les règles d’utilisation du FRED sont très larges et manquent de précision.
Le
ministère a indiqué à la Cour avoir entrepris une refonte de l’instruction sur l’emploi de ce
fonds dans un sens plus précis et plus exigeant.
Malgré son importance, ce dispositif n’était pas chiffré dans le plan
; en l’absence de
plafonnement
a priori
, les financements accordés dépendent du nombre d’entreprises qui les
sollicitent et aucun dossier ne s’est heurté à une insuffisance de crédits, selon les
informations recueillies par la Cour.
Pour autant, il est regrettable qu’un suivi
des moyens mobili
sés et des résultats obtenus
en termes d’emplois ne soit pas tenu par le CGET et la DAR, et plus particulièrement par la
DGFiP
, s’agissant des mesures fiscales, au moins pour celles qui sont assumées par le budget
de l’
État. Les mesures fiscales sont en outre complexes, mal connues, redondantes avec
d’autres dispositifs préexistants et faiblement utilisées.
Les montants prévus par l’État au titre des exonérations de cotisation sociale se
révèlent très supérieurs à la réalité des pertes comptabilisées par l’
ACOSS. En conséquence,
le surplus des versements de l’État à l’ACOSS reste à apurer.
La Cour, en conséquence, formule les recommandations suivantes :
4.
supprimer les mesures d’exonérations fiscales et de charges sociales, complexes à
mettre en œuvre et de
faible efficacité, et faire reverser à l’État par l’ACOSS les excédents
destinés à compenser l’effet de la mesure d’exonération de cotisation sociale dans les ZRD
.
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Chapitre IV
Les cessions d’emprises militaires
La libération de multiples emprises immobilières par les armées est apparue comme un
objectif pour le ministère de la défense, pour se dégager des charges du propriétaire et
encaisser le prix de vente. Pour les collectivités territoriales, il pouvait s’agir d’un choix
opportun en cas de terrains et immeubles urbanisables et bien situés ou, au contraire, d’une
contrainte, étant par la force des choses résignées à récupérer un actif emblématique lourd en
charges induites. La problématique de la libération des emprises militaires a donc conduit à la
mise en œuvre de dispositifs s’efforçant de trouver des solutions à des situations hétérogènes.
La problématique
n’était
toutefois pas nouvelle, en 2008, pour le ministère de la
défense, qui disposait déjà d’un cadre juridique et d’une organisation spécifique à l’appui de
ses précédents programmes de cession d’actifs inemployés. La vague des restructurations
engagées en 2008 a apporté des leviers incitatifs supplémentaires, qui ont favorisé et accéléré
les opération
s de cession, au prix toutefois de procédures n’ayant pas abouti à optimiser les
intérêts de l’
État
. Quatre modalités spécifiques ont notamment retenu l’attention de la Cour
:
le consentement élargi aux cessions à l’euro symbolique, la prise en compte des
coûts de
dépollution, le mécanisme de la décote en faveur du logement social et le positionnement de
la mission pour la réalisation des actifs immobiliers (MRAI).
I -
Un dispositif dérogatoire destiné à faciliter la cession des biens de
l’
État
A -
Les cessions d’emprises militaires bénéficiaient déjà d’un régime dérogatoire
avant 2008
Le code du domaine de l’État (art.
129) qui ne prévoyait, pour l’aliénation du domaine
immobilier de l’État, que la procédure de l’adjudication publique, a été modifié en 2004 pour
faciliter la reconversion de biens domaniaux devenus inutiles au ministère de la défense.
Le décret du 4 novembre 2004 relatif aux modalités d'aliénation du domaine privé
immobilier de l'État a introduit la possibilité de cession à l
amiable, sans mise en concurrence,
dans divers cas tels qu’adjudication infructueuse, acquisition par un
établissement public à
caractère industriel et commercial (EPIC) et autres circonstances particulières telles que la
production de logements sociaux ou autres programmes d’aménagement d’intérêt général.
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COUR DES COMPTES
66
Par ailleurs, les communes disposent déjà de facilités, à travers leurs compétences et
leurs prérogatives en matière d’urbanisme. Les plus importantes portent sur le droit de
préemption ou la maîtrise des règles d’utilisation
du foncier, au travers des plans locaux
d’urbanisme (
PLU)
, dont il n’est pas nécessaire de souligner l’influence sur la valeur vénale
des terrains devant être libérés par les armées.
Toutefois, cette position favorable restait contrariée par des processus de cession trop
longs, en particulier pour les emprises susceptibles d’être affectées de pollution industrielle ou
pyrotechnique. Le ministère de la défense s’était doté de la
mission pour la réalisation des
actifs immobiliers (MRAI) pour améliorer ces processus, notamment pour la prise en compte
des opérations de dépollution dans l’engagement et l’accompagnement des discussions entre
l’
État et les collectivités territoriales.
L’inventaire approximatif des actifs immobiliers
Les constats de la Cour ont identifié un autre obstacle au dénouement rapide des opérations de cession,
qui porte sur le caractère approximatif de la connaissance de l’origine de propriété de certains biens
immobiliers. Ce point renvoie au demeurant à la réserve récurrente formulée par la Cour depuis 2006 sur les
actifs immobiliers du ministère dans le cadre des travaux de certification des comptes de l’
État.
Compte tenu de l’ancienneté des biens dévolus
au ministère de la défense, les droits de propriété de
l’État sur les emprises dont
il entend se séparer ne sont pas toujours clairement fondés. Ainsi, la situation
juridique de la caserne Vincent, à Valenciennes, fait l’objet d’un contentieux quant à la réalité du droit de
propriété de l’État sur une partie du bien.
La nature des droits
de l’État sur les emprises qu’il occupe doit être vérifiée de manière approfondie
avant la conclusion des cessions. Dans certains cas, des dispositions particulières, telles qu’un démembrement
de droit de propriété, un bail emphytéotique, un droit de reto
ur, s’appliquent aux emprises, en vertu de
dispositions générales ou particulières anciennes, susceptibles de produire encore leurs effets puisque le délai
de prescription trentenaire ne s’applique pas aux biens relevant du domaine public.
B -
Les mesures prises pour accompagner le plan de restructuration de 2008
L’instruction du Premier ministre de 2008 a prolongé les dispositifs dérogatoires de
cession préexistants propres au ministère de la défense, tels que possibilité pour le ministère
de négocier l’aliénation des immeubles directement avec les collectivités territoriales,
dispense de consultation des autres administrations de l’
État avant cession et intervention de
la MRAI. Elle a institué
d’
autres mesures exceptionnelles :
-
la possibilité de confier à un acquéreur le soin de réaliser les opérations de dépollution,
sous le contrôle de l’
État, dont le coût viendrait en déduction du prix de vente ;
-
la possibilité po
ur l’
État de céder gratuitement les biens « à titre très exceptionnel, lorsque
les ressources de la collectivité, et ses projets, le justifieront » ;
-
la possibilité de consentir à la collectivité un bail emphytéotique, également « à titre
exceptionnel », dans le cas où des solutions de portage classiques ne pourraient pas être
mises en œuvre.
Les dispositions législatives et réglementaires correspondantes ont été prises et sont
entrées en vigueur en 2009. La LPM 2014-2019 (art. 48) a prolongé ce dispositif sur les six
prochaines années.
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LES CESSIONS D’EMPRI
SES MILITAIRES
67
C -
La majoration de décote introduite par la loi du 18 janvier 2013 relative à la
mobilisation du foncier public en faveur du logement
La loi du 18 janvier 2013 a fortement majoré la décote venant réduire la valeur vénale
de ter
rains cédés par l’
État
lorsque l’acquéreur a pour projet d’y construire des logements
sociaux. Cette décote avait été créée par la loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la
cohésion sociale, mais elle était alors limitée à 25 %, voire à 35 %. La loi du 18 janvier 2013
lui permet désormais d’atteindre 100
%.
La décote ne peut en principe être appliquée qu’au vu d’un programme d’aménagement
précis, engageant et vérifiable, présenté par la collectivité acquéreuse. La consistance de ce
programme commande, en effet, le quantum de la décote appliqué au prix de cession et
l’application future de la clause de complément de prix qui doit figurer dans l’acte de cession.
La Cour a constaté que des emprises susceptibles d’être cédées avec décote n’ont pas
fait l’objet d’une évaluation préalable à la valeur optimale susceptible d’être obtenue en
appliquant les règles générales du PLU et au regard de la configuration du secteur urbain
considéré.
L’imputation budgétaire des décotes accordées aux collectivités à fin
de logement social
n’est pas précisée et on peut s’interroger sur la légitimité de faire porter au budget du
ministère de la défense, à travers une moins-value sur ses recettes potentielles, une mesure qui
relève de la politique du logement.
*
*
*
Les biens délaissés par le ministère de la défense constituent un potentiel important pour
les communes qui peuvent y concentrer les projets d’urbanisme social, avec le double levier
incitatif de la décote maximale ou de la cession «
à l’euro symbolique
». Il en va de même
pour les opérateurs privés partenaires des collectivités à même de valoriser ces emprises en
prenant directement en charge le traitement de la dépollution, avec une compensation sur le
prix de vente.
II -
La cession à l’euro symbolique
: la banal
isation d’une mesure
exceptionnelle
Alors que l’instruction du Premier
ministre avait prévu la possibilité de cessions
d’emprises militaires à l’euro symbolique à titre exceptionnel, la mise en œuvre
de cette
faculté
, à travers le décret d’application et
la pratique du ministère de la défense, a généralisé
la mesure à toutes les communes bénéficiant d’un CRSD.
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COUR DES COMPTES
68
A -
La cession à l’euro symbolique en faveur des communes
: l’exception devenue
la règle
L’article 67 de la loi de finances pour
2009
42
a institué la faculté, pour l'État, de céder à
l
euro symbolique les immeubles libérés par le ministère de la défense entre le
1
er
janvier 2009 et le 31 décembre 2014. Le bénéfice de cette mesure était réservé aux
« communes sur lesquelles la restructuration a un effet majeur, en particulier au regard du
nombre d
emplois supprimés rapporté aux emplois existants, qui connaissent une situation de
grande fragilité économique, sociale et démographique et qui disposent de capacités propres
de redynamisation limitées, notamment au regard des caractéristiques du tissu économique et
de ses évolutions récentes ainsi que des perspectives de développement d
activités nouvelles
sur le territoire concerné ».
Un décret en Conseil d’
État, pris en juillet 2009, a fixé une liste de 88 communes
éligibles à ce dispositif
43
.
Cette liste a, en outre, transformé en droit ce qui n’était qu’une faculté. Les communes y
figurant peuvent obtenir des cessions à l’euro symbolique sans avoir à produ
ire davantage de
justification. Initialement revêtue
d’un caractère très exceptionnel, la cession à titre gratuit est
devenue la règle pour les communes bénéficiant d’un CRSD.
L’article 67 de la loi de finances pour 2009 avait précisé que les cessions deva
ient être
nécessaires à « la réalisation d
opérations ou d
actions d'aménagement au sens de l'article
L. 300-1 du code de l
urbanisme »
44
. La cession à l’euro symbolique y appara
ît subordonnée à
l’existence d’un projet décrit et vérifiable, dans l’acte de c
ession. Si, ultérieurement, le projet
ne se concrétise
pas, la cession à l’euro symbolique devrait être remise en cause.
Le gouvernement a annoncé la prolongation des cessions à l’euro symbolique pour les
années 2014-2019. Le ministère de la défense a préc
isé à la Cour qu’un projet de loi prévoira
la prise en considération du marché foncier local parmi les conditions à remplir
pour qu’une
collectivité bénéficie de ce dispositif de cession.
Dans le même sens, le ministère indique que la future instruction du Premier ministre
rappellera que la cession à l’euro symbolique ne
découle
pas de l’existence d’un CRSD et
que, le cas échéant, la valeur de l’emprise ainsi cédée figurera dans le recensement des aides
accordées par l’État à la collectivité.
L’acquisition à l’euro symbolique est réservée aux communes, qui peuvent transférer ce
droit à une structure intercommunale dont elles sont membres, Aucune disposition ne
prévoyant de délai pour que les communes se prononcent sur l’utilisation du droit
d’acquisition, le
devenir de certaines emprises peut être durablement bloqué et empêcher toute
autre option plus valorisante pour le patrimoine de l’
État.
42
Loi du 27 décembre 2008 de finances pour 2009.
43
Annexe du décret du 3 juillet 2009 pris pour l'application de l'article 67 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de
finances pour 2009 et fixant la liste des communes éligibles au dispositif de cession à l'euro symbolique.
44
Code de l’urbanisme, art.
300-1 : « Les actions ou opérations d
’aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet
urbain, une politique locale de l'habitat, d
organiser le maintien, l
extension ou l
accueil des activités économiques, de
favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou
d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement
urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels. »
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LES CESSIONS D’EMPRI
SES MILITAIRES
69
La DATAR a déjà tenté de remédier à cette difficulté en diffusant une instruction à
l’attention des préfets pour les i
nciter à fixer un délai pour que les communes se prononcent
48
.
Toutefois, cette instruction
n’a pas de valeur juridique. Le ministère de la défense et France
Domaine ont indiqué à la Cour, dans leur réponse au rapport provisoire, que la possibilité de
fixe
r un délai d’option pour les communes serait
insérée dans le prochain projet de loi de
finances.
B -
Le recours généralisé aux cessions à l’euro symbolique dans les négociations
et les transactions.
1 -
L’estimation du bien n’est pas intégrée dans l’évaluation de l’effort de l’
État
Dans tous les cas (cession à l’euro symbolique ou à titre onéreux), la direction nationale
des interventions domaniales (DNID, service à compétence nationale de France Domaine dont
les agents sont attachés aux directions départementales et régionales des finances publiques) a
la responsabilité juridique de l’évaluation du bien. Cette évaluation tient compte de
l’utilisation future des emprises (logements sociaux, densification
, etc.).
Dans le cas de la cession à l’euro symbolique, cette évaluation n’emporte aucune
conséquence autre que de permettre le calcul des frais d’actes mais elle donne
au moins une
indication de l’avantage consenti par l’État à la collectivité, avantage qui s’additionne aux
crédits accordés dans les CRSD. Cet avantage, parfois très supérieur en valeur aux
subventions du FNADT et du FRED, n’est pas décompté dans le coût du plan par le CGET et
par la DAR.
2 -
La clause de complément de prix : un concept séduisant, une application malaisée
Dans le cadre des cessions à l’euro
symbolique, la loi de finances pour 2009 a posé le
principe du paiement à l’État par la collectivité acquéreuse d’un complément de prix dans
l’hypothèse où, dans le cadre du projet prévu, les collectivités revendraient le bien avec une
plus-value dans les 15
ans qui suivent l’acquisition et où le montant de cette vente serait
supérieur aux charges exposées pour la mise en valeur du bien.
Ce complément de prix est fixé à 50 % du produit de la vente, après déduction des coûts
afférents aux biens cédés, y compris les coûts de dépollution.
Claire dans son principe, cette clause apparait très difficile à mettre en œuvre dans la
plupart des cas, dès lors qu’un bien sera revendu par parcelles et en tranches successives ou
après aménagement et construction.
France
Domaine reconnaît la difficulté de mise en œuvre de la clause et envisage une
modification de son outil de suivi pour intégrer des mécanismes d’alerte à la date
d’anniversaire des cessions, ce qui constitue une précaution minimale.
48
La note de la DATAR, en date du 26 novembre 2010, indique que « les communes éligibles sont invitées à se prononcer
sur leur intention d’acquérir et à se manifester auprès des préfets dans un délai raisonnable (de l’ordre de deux
mois à
compter de la réception de l’étude historique). En l’absence de réponse des communes, il leur sera demandé de clarifier leur
position ».
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COUR DES COMPTES
70
L’amélioration d
u suivi
du devenir de l’emprise
et les moyens qui y ont consacrés,
notamment en cas de fractionnement et de cessions ultérieures à des opérateurs fonciers,
conditionne la portée concrète de la clause de complément de prix.
France Domaine a aussi indiqué que les actes types (notariés pour la plupart) de cession
mentionneront dans l’avenir que la clause de complément de prix devra être reprise dans tous
les actes de cessions successifs, étant rappelé que les actes de cession à l’euro symbolique
prévoient déjà que l’obligation de versement d’un complément de prix pèse pendant un délai
de 15 ans sur tous les acquéreurs successifs. Il convient que cette disposition soit appliquée
non seulement aux actes de cession mais à tous les actes de transmission de propriété, comme
les apports en société, par exemple. La question reste posée de l’accès effectif, pendant 15
ans, de France Domaine à ces informations en cas de fractionnements et cessions à des
opérateurs non soumis aux mêmes obligations que les collectivités publiques.
Les cessions à l’euro symbolique ayant pour objectif –
et pour condition
de permettre
la réalisation d’opérations ou d’actions d’aménagement d’intérêt général telles que définies à
l’article L. 300
-
1 du code de l’urbanisme, l’éventuelle revente des emp
rises par les communes
à des tiers doit, de même, s’inscrire dans ce cadre, à défaut de quoi l’opération de cession à
l’euro symbolique devrait être remise en cause. La clause de complément de prix permet un
retour à l’État d’une partie des profits tirés par la commune de l’opération mais elle ne libère
pas celle-
ci de l’obligation de respecter les conditions substantielles de ce régime d’exception.
Les dispositions prises aujourd’hui, tant par le ministère de la défense que par France
Domaine, apparaissent
insuffisantes pour garantir que les conditions pour l’avenir émises à la
cession d’un bien de l’
État seront respectées lors de la revente de celui-ci par le premier
acquéreur, voire par les acquéreurs successifs.
C -
Le bilan des cessions à l’euro symbolique
: un coût global estimé à 156 M€
La direction de la mémoire, du patrimoine et des archives (DMPA) du ministère de la
défense a communiqué à la Cour l’état des cessions à l’euro symbolique intervenues depuis le
1
er
janvier 2009.
Tableau n° 13 :
état des cessions à un euro symbolique de 2009 à mars 2014
Année
Nombre
d'emprises
Surface totale
cédée (m²)
Évaluation
finale (€)
Prix de
cession (€)
Coût
de la mesure (€)
2009
17
529 386
16 127 500
17
16 127 483
2010
11
852 866
24 508 810
11
24 508 799
2011
30
4 635 877
59 445 623
30
59 445 593
2012
5
479 476
1 469 800
5
1 469 795
2013
20
9 272 948
33 984 733
20
33 984 713
2014
3
690 841
21 111 000
3
21 110 997
Total
86
16 461 394
156 647 466
86
156 647 380
Source : DMPA
Les aides de l’État aux territoires concernés par les restructurations des armées – décembre 2014
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LES CESSIONS D’EMPRI
SES MILITAIRES
71
Au total, la valeur des biens cédés gratuitement par l’État est estimée à 156,65
M€. La
cession des dix emprises de plus grande valeur vendues à l’euro symbolique sont toutes
réalisées ou sur le point de l’être. Un certain nombre d’emprises, non encore lib
érées par les
armées, ont vocation à compléter cet inventaire.
La cession à l’euro symbolique est particulièrement favorable à certaines communes, en
particulier lorsque les emprises cédées ne sont pas polluées et qu’elles sont valorisables dans
le cadre d
’opérations d’aménagement.
Les motifs fixés par l’instruction du Premier ministre pour justifier la mise en œuvre de
cette mesure « très exceptionnelle
», n’apparaissent pas
clairement dans la plupart des
cessions examinées, dont quelques illustrations sont fournies ci-après.
1 -
La Rochelle
La ville de La Rochelle a perdu 711 emplois relevant des armées, partiellement
compensés par un transfert d’emplois publics (119 postes, cf.
supra
), soit une perte nette de
578. Sans méconnaître l’impact de ce solde sur l’
activité de la ville, cette dernière répond
moins que d’autres au critère de «
grande fragilité économique et démographique ».
Le CRSD de la Rochelle, signé le 19 septembre 2011, indique d’ailleurs que « sur le
plan démographique, la communauté d’agglomér
ation affiche un dynamisme certain ». Par
ailleurs, la note du délégué interrégional aux restructurations Aquitaine-Poitou Charentes
observe que la situation de la Rochelle est plutôt favorable
45
.
Malgré ces atouts, la ville a pu acquérir à l’euro symboliq
ue trois sites importants, non
pollués, dont deux situés à proximité immédiate du centre-ville alors que le législateur a posé
deux conditions cumulatives pour appliquer cette procédure
: l’impact majeur des
restructurations et l’absence de capacité des co
llectivités concernées à surmonter cet impact
par leurs ressources propres.
Les emprises ainsi cédées étaient valorisées entre 17,61
M€
46
et 39,37
M€
47
(estimations internes à l’État, avant valorisation des emprises) dans les données patrimoniales
de l’État
(TGPE et Chorus). Lors de leurs cessions, elles ont été évaluées à 10
M€.
45
Extrait de la note DIRD du 19 mars 2010 : « Une « masse critique » de 200 000 habitants entre Nantes et Bordeaux, un
cadre de vie et un climat particulièrement agréables, une richesse historique et culturelle alliées à un esprit de découverte, les
agglomérations de La Rochelle et de Rochefort bénéficient d’un capital d’image qui contribue largement à leur
développement. Au plan économique, La Rochelle et Rochefort jouent la complémentarité. Le bipôle concentre ainsi, sur un
bassin de 51 000 hectares, une grande diversité d’activités représentées par plus de 10 000 entreprises, dont de nombreuses
PME organisées en réseaux de sous-traitance autour de "filières clés "
, bénéficient de la matière grise d’une université jeune
et dynamique. (…) L’agglomération rochelaise a vécu les grandes mutations technologiques et industrielles des années 70.
Les deux figures emblématiq
ues de l’époque
: les Chantiers Navals et Peugeot, ont disparu. Aujourd’hui, deux filières (le
nautisme, et l’agroalimentaire dans sa dimension "nutrition
-santé") sont fortement implantées. Les technologies de
l’information et de la communication, en plein
développement, marquent la forte représentation du secteur tertiaire. Quelque
7 000 entreprises pour près de 30 000 salariés forment le bassin industriel local. La Rochelle attire les entreprises de
l'environnement et plus spécialement celles du photovoltaïque. La ville sait faire fructifier son capital vert. Pionnière en
matière de déplacements et dans le solaire, elle vient de lancer deux passeurs (bateaux permettant le transport de passagers
d'une rive à l'autre du port) à énergie solaire. Les serres municipales ont été recouvertes de panneaux photovoltaïques comme
le sera le toit de la future tribune du stade Marcel-Deflandre. Soixante-six logements collectifs basse consommation vont
bientôt sortir de terre à Villeneuve-les-Salines ».
46
Estimation insc
rite au tableau général des propriétés de l’État
(TGPE) à issue du tableau 20111215
Restructuration-suivi-
cessions
pour DMPA.
47
Estimation Chorus issue du tableau 20111215_Restructuration-suivi-cessions-pourDMPA.
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La Rochelle s’est au surplus positionnée pour acquérir à l’euro symbolique
les quatre
emprises restantes, situées au cœur de la ville, dont la valeur potentielle est élevée.
Tableau n° 14 :
emprises
de La Rochelle en cours d’acquisition
Emprises
Valeur
Surface au sol
Pollution
pyrotechnique
industrielle
Caserne Duperré
1 624 551
7 260 m²
Non
En attente
Centre Aufrédi
8 585 788
10 628 m²
Non
En attente
Ancien corps de garde
349 500
148 m²
Non
En attente
Caserne Renaudin
9 353 360
22 174 m²
Non
En attente
Total
19 913 199
40 210 m²
Source : DMPA
Lorsque le processus sera arrivé à son terme, La Rochelle aura acquis à l’euro
symbolique plusieurs emprises d’une valeur globale (ajustée
à son évaluation basse la plus
récente) de 30
M€
48
.
Aux termes de l’instruction du Premier ministre du 25 juillet 2008, les CRSD
bénéficient aux sites subissant une perte nette de plus de 200 emplois directs et qui
connaissent une grande fragilité économique et démographique.
La Rochelle a reçu des aides sans commune mesure avec des territoires tels que Reims
qui connaissent une fragilité certaine et pour lesquels les restructurations du ministère de la
défense ont des conséquences plus lourdes.
2 -
Vernon
La c
ession de l’emprise de Vernon à l’euro symbolique a été suivie de l’apport en
nature de cet actif par la commune à une société publique locale, sans que la clause de
complément de prix
n’ait été reprise dans l’acte d’apport. La perspective d’activer la cla
use de
complément de prix dans l’avenir en cas de nouvelles mutations est donc compromise.
3 -
La base aérienne 112, à proximité de Reims
La base aérienne 112 est une vaste emprise située sur quatre communes de la périphérie
de Reims, dont l’une est membre de l’agglomération.
Certaines des communes, qui ne font pas partie de l’agglomération, ont sollicité
l’acquisition à l’euro symbolique de la partie de la base située sur leur territoire. L’État, bien
qu’ayant affiché le souhait d’éviter la division de l’empri
se, y a portant consenti pour la
commune de Bétheny, membre de la communauté d’agglomération de Reims. Il a refusé de
céder les parcelles demandées à Courcy et à Brimont, considérant que les projets présentés en
périphérie de l’agglomération compromettaien
t le potentiel de cette vaste réserve foncière.
48
Il s’agit de la valeur réelle des tro
is emprises déjà acquises par La Rochelle (10
M€) à laquelle vient s’ajouter la valeur
prévisionnelle des emprises restant à acquérir (19,91
M€).
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Cependant, le coût de gardiennage est élevé et les communes craignent que les
équipements de vie de la base, (logements, station d’épuration, réseau électrique
, etc.) soient
livrés au vandalisme et l’insécuri
té.
La possibilité d’une acquisition à l’euro symbolique, sur la base d’un droit acquis aux
collectivités, y compris celles dont les ressources sont limitées, a contribué à bloquer
l’émergence de projets. L’État et l’agglomération de Reims ont promu la création d’un
opérateur, syndicat mixte porté par l’agglomération et le conseil général, auquel les
communes rurales refusent d’adhérer par crainte de voir l’avenir d’une partie de leur territoire
leur échapper. Ce cas illustre également l’intérêt de subordonner l’octroi de la cession à l’euro
symbolique à la conclusion, dans un délai impératif, d’accords sur le devenir des biens
concernés.
La volonté de régler rapidement le devenir de la base ne doit pas conduire à négliger la
qualité des projets, au regard du potentiel à moyen-
long terme d’une telle emprise.
4 -
La caserne Schramm à Arras
La caserne Schramm a été cédée à la ville d’Arras contre un euro symbolique alors que
cette emprise était fermée depuis plus de 10
ans. Ce bien n’entrait donc pas dans le cha
mp
d’application des cessions à l’euro symbolique.
III -
Une organisation spécifique au ministère de la défense en matière
de cession immobilière
A -
Le cadre d’intervention de la MRAI
L’instruction du Premier ministre s’appuie sur l’existence, au sein du ministère
de la
défense, d’une structure spécifique, la «
mission pour la réalisation des actifs immobiliers »
(MRAI). Créée en 1987 au sein du secrétariat général pour l’administration, elle est placée
sous l’autorité du directeur de la mémoire, du patrimoine et
des archives (DMPA), lui-même
placé sous l’autorité du SGA. Sa vocation initiale était d’aider les collectivités à concevoir des
projets intéressants de valorisation des emprises dont le ministère se séparait, dans un intérêt
partagé.
La MRAI intervient en général en relation avec le préfet de département et aide celui-ci,
avec les services déconcentrés de l’État, dans ses initiatives et discussions avec la collectivité
territoriale sur le devenir de l’emprise.
La création de France Domaine, en 2007, auquel est dévolue une fonction élargie et
centralisée de gestion du patrimoine de l’État, n’a pas eu de conséquence directe sur la MRAI.
Celle-ci a, au contraire, été confortée par le maintien du principe exceptionnel du retour du
produit des cessions au ministère de la défense.
Avec le lancement du programme de restructuration de 2008, le nombre et la nature des
emprises à céder a conduit le ministère de la défense à modifier sa logique de gestion des
emprises qui lui devenaient inutiles.
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Un classement des emprises en trois catégories a été décidé en 2008 entre le DMPA et
le chef du service France Domaine :
-
les immeubles banalisés, sans
particularité
pouvant compliquer
leur cession, étaient
dévolus à France Domaine, conformément au dispositif fixé par la circulaire du Premier
ministre ;
-
ceux pour lesquels l’action de la MRAI était considérée comme nécessaire pour faciliter
la cession, notamment du fait des dépollutions, action à coordonner avec France
Domaine ;
-
ceux pour lesquels un transfert à la SOVAFIM apparaissait opportun
49
, essentiellement à
Paris
; finalement, l’échec des négociations avec la SOVAFIM (en consortium avec la
Caisse des dépôts et consignations) a conduit à confier leur cession à France Domaine.
Lorsqu
elle est mandatée, la MRAI se concentr
e d’abord sur la sensibilisation de la
collectivité locale et la recherche d'un acquéreur puis aide celui-ci à définir un projet de
reconversion. France Domaine produit une première estimation du prix du bien au vu du
projet envisagé puis les négociations se poursuivent, sans que la MRAI ne
puisse s’impliquer
dans les conditions financières (qui relèvent de France Domaines), pour aboutir à
«
l’engagement d’acquérir
» de la collectivité, acte qui met un terme, en principe, à
l’intervention de la MRAI.
Une dé
cision ministérielle autorise le déclassement de l’immeuble et sa remise au
service France Domaine. Cette décision est signée, soit par le DMPA, soit par le commandant
de la base de défense, en fonction des seuils de compétence réglementaires
50
. Dans certains
cas marginaux (cessions d'anciens ouvrages de côte ou places fortes) le déclassement du
domaine public s'opère par décret. En dehors de ces actes rares, seule la cession des biens à
l'euro symbolique relève de l’autorisation par décret.
L'acte de cession est ensuite rédigé, soit sous la forme administrative par France
Domaine, soit par un notaire (cas le plus fréquent), avec l’appui technique du service
d’infrastructures de la défense, voire de la MRAI.
B -
L’organisation de la MRAI
À la suite d’une forte réduction d’effectif ces dernières années, la MRAI est composée
aujourd’hui de neuf personnes dont six «
négociateurs
», chacun étant responsable d’une zone
géographique. Ces zones de compétence étaient très déséquilibrées jusqu’à la fin de 2013 (un
négociat
eur a géré jusqu’à 35
départements contre une dizaine pour les autres). Cette
répartition est en cours de rationalisation.
La durée en poste est parfois exceptionnellement longue. L’ancien chef de la MRAI
est
resté 17
ans dans l’entité jusqu’à sa retraite
en décembre 2012. Un négociateur est présent
depuis vingt
ans, trois le sont depuis une dizaine d’années, un depuis cinq ans et un depuis
quatre mois. Malgré la nécessité d’une certaine durée dans ces fonctions, pour
en maîtriser
49
La SOVAFIM, société publique immobilière, devait les acquérir pour les valoriser dans le cadre d’opérations
de
promotion
; cette intention ne s’est pas concrétisée, ainsi qu’il a été indiqué en première partie.
50
Conditions définies par les textes de politique immobilière, notamment le décret du 27 décembre 2012 modifié portant
délégation de pouvoir du ministre de la défense en matière domaniale.
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tous les rouages, la Cour
estime qu’une
pérennité
excessive dans ce type de poste exposé n’est
pas souhaitable.
La MRAI fonctionnait, en outre, de manière peu formalisée encore récemment : absence
de mandat écrit, absence d’organigramme, tenue des dossiers non normée, absence de
comptes rendus réguliers au DMPA et au SGA sur les affaires en cours, même pour les
principales d’entre elles. Les documents afférant à la conduite de la cession des emprises,
fournis tardivement à la Cour, sont lacunaires.
Dans un domaine aussi sensible qu
e celui de l’immobilier, il est nécessaire de suivre des
procédures strictes, de formaliser les échanges et les comptes rendus et de conserver toutes les
pièces justificatives retraçant l’évolution d’un dossier. Tel n’a pas été le cas à la MRAI depuis
plusieurs années.
Le ministère de la défense a fait valoir qu’une réorganisation de la MRAI avait été
engagée au second semestre 2013, à l’occasion de l’arrivée d’un nouveau responsable
: une
note du DMPA, en date du 27 septembre 2013, rappelle les fonctions et compétences de cette
unité, et celles de ses interlocuteurs et partenaires administratifs (France Domaine, autorité
préfectorale, services déconcentrés de l’État)
; le retour au mandatement formel par la
DMPA
; la tenue d’un tableau de suivi des cessions
par grande étape du processus jusqu'à la
conclusion notariée, partagé avec le service de l'infrastructure de la défense, les bureaux
environnement et domanial de la sous-direction de l'immobilier de la DMPA, la DAR et les
directions régionales et départementales des finances publiques (DRFiP et DDFiP)
concernées.
La Cour note la volonté nouvelle de clarification des rôles dont fait état le ministère de
la défense. Étant
donné le nombre de services et d’autorités impliqués, il est en effet
important que
l’État n’apparaisse pas en ordre dispersé face à des collectivités qui maîtrisent
le droit des sols, et œuvre efficacement à réduire les délais d’aboutissement des opérations de
cession pour les emprises dont les équipements, et la valeur intrinsèque, peuvent se dégrader
avec le temps.
La nécessité de se défaire rapidement de ces emprises ne doit toutefois pas prévaloir sur
l’objectif de valorisation et d’obtention du meilleur prix de cession. Le ministère de la défense
souligne que la MRAI « a pour mission d
e démontrer à l’acquéreur le potentiel d’un bien et
de l’assister dans la définition d’un projet, le cas échéant en finançant des études de
reconversion et en suggérant les éventuelles modifications des documents d’urbanisme locaux
nécessaires à la réalisation du projet. ».
La Cour appelle à recentrer le rôle de la MRAI sur le pilotage de la préparation
technique des emprises à céder et en laissant l’initiative de la négociation au préfet,
représentant de l’État sur le territoire, en vertu d’un mandat inter
ministériel, appuyé par
France Domaine. Au-
delà, l’intégration de la MRAI dans le service d’infrastructure de la
défense (SID) devrait être examinée.
IV -
La difficile conduite de cessions à titre onéreux
La difficulté d’articuler l’action des différents acteurs intervenant dans un processus de
cession d’emprise apparait dans les exemples suivants, où le prix de vente accepté
in fine
par
l’
État a été fixé à un niveau très lointain des estimations initiales.
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76
A -
Le jeu des estimations successives dans la cession des emprises militaires à
Montpellier
L’
École
d’application d’infanterie (EAI) est répartie sur plusieurs emprises dont la
valeur d’ensemble était estimée entre 52,6
M€ et 53,9
M€ au 15 décembre 2011. Le
s emprises
ne présentaient pas de pollution pyrotechnique mais, pour certaines, le sous-sol était affecté
par une pollution industrielle.
Dans cet ensemble, une surface de 35 ha, bien située à proximité du centre-ville, était
cessible à la commune. Sa valeur vénale a été estimée à 39,1
M€, en décembre 2010, en vue
d’un transfert à la SOVAFIM, opérateur foncier lié à l’
État, puis à 32,5
M€, une fois déduite
la partie devant être rétrocédée au ministère de l’intérieur. La SOVAFIM a ensuite diligenté
des expe
rtises qui l’ont conduite à offrir au ministère de la défense, hors emprise affectée à la
gendarmerie, 21
M€ puis 24,4
M€ avec complément de prix.
La ville de Montpellier, intéressée par l’acquisition de l’emprise, a fait valoir un
programme d’aménagement
sur ces espaces. Il comportait environ 60 % de logements aidés,
taux largement supérieur aux objectifs fixés par le programme local de l’habitat de 45
%. En
outre, le projet prévoyait des équipements publics scolaires, bureaux, bassins de rétention des
eaux, aménagement de VRD et aménagement paysager du parc Montcalm. La ville a proposé
7 à 8
M€ à l’État pour l’ensemble.
Avant de remettre son évaluation, France Domaine a posé différentes hypothèses qui
aboutissent à des prix de cession très différents.
Tableau n° 15 :
hypothèses de France Domaine concernant le site de
l’École
d’application de l’infanterie
(EAI)
Quote-part des
logements
aidés
Densité
retenue
SHON
supplémentaire
É
valuation
Hypothèse 1 (programme de la ville)
60 %
0,56
12,08
M€
Hypothèse 1
bis
(simulation France
Domaine)
45 %
0,56
15,55
M€
Hypothèse 2 (simulation France Domaine)
60 %
0,60
12 400 m²
14,40
M€
Hypothèse 2
bis
(simulation France
Domaine)
45 %
0,60
12 400 m²
18,13
M€
Hypothèse 3 (simulation France Domaine)
60 %
0,70
47 976 m²
21,16
M€
Hypothèse 3
bis
(simulation France
Domaine)
45 %
0,70
47 976 m²
25,70
M€
Source : DMPA
En novembre 2011, la ville de Montpellier a formulé une nouvelle proposition à
15,5
M€.
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En mars 2012, un accord a été trouvé entre la ville et l’État qui a consenti à
céder
l’emprise militaire pour 19
M€ à la ville de Montpellier, avec clause de révision de prix, le
coût de la dépollution et de remise en état du site incombant au vendeur. La mise en œuvre de
la clause de complément de prix pour des emprises de cette dimension se révèlera très ardue
pour les services déconcentrés de l’État.
La Cour a été informée que la caserne Guillaut, qui est
l’
une des quatre emprises
principales de l’ensemble de l’EAI cédé, avait été aussitôt revendue à la Société
d’aménagement de l’a
gglomération de Montpellier pour 13
M€ et qu’une promesse de vente
pour le surplus des biens acquis de l’État pour 6
M€ avait été conclue avec celle
-ci.
Outre l’ampleur de l’écart constaté entre les estimations ayant successivement jalonné le
dossier avant que ne
s’établisse
in fine
une transaction
à 19 M€, qui fragilise
a posteriori
le
bien fondé des premières évaluations, la reprise immédiate des emprises par l’aménageur en
vue d’y promouvoir des programmes de grande ampleur ne facilitera pas l’applicatio
n de la
clause de complément de prix.
B -
L’action de l’
État
en ordre dispersé et l’incidence de la décote
: le cas de
Nantes
La cession de la caserne Mellinet à la ville de Nantes est révélatrice d’une coordination
imparfaite entre services de l’
État, ayant abouti à un prix de cession modeste, pour lequel
l’invocation
a posteriori
de la majoration du taux de décote introduite par la loi du 18 janvier
2013 a servi de justification.
La caserne Mellinet couvre 13,5 ha à proximité immédiate du centre-ville. La valeur
potentielle de l’emprise, sur la base du COS des quartiers environnants et dans l’hypothèse
théorique d’une opération d’aménagement privée recherchant une valorisation maximale,
donnerait une « valeur de référence »
51
d’un ordre de grandeur de 60 à 70
M
€, coûts de
démolitions soustraits
52
.
En décembre