3, place des Grands-Hommes
–
CS 30059
–
33064 BORDEAUX CEDEX
–
Tél : 05 56 56 47 00
–
Fax : 05 56 56 47 77
Mél : crca@aquitaine-pc.ccomptes.fr
Le Président
Bordeaux, le 02 octobre 2014
RECOMMANDE AVEC A.R.
Monsieur le Président,
Le rapport d’observations définitives sur la gestion
de la
Communauté d’Agglomération
du Grand Angoulême
arrêté par la chambre régionale des comptes le 07 août 2014, vous a été notifié le 14 août 2014.
En application de l’article L.
243-5 du code des juridictions financières, vous pouviez y apporter une réponse
écrite dans le délai d’un
mois suivant sa réception.
Je vous prie de bien vouloir trouver ci-
joint le rapport d’observations définitives auquel
est jointe la réponse
adressée au greffe de la chambre.
Ce rapport, accompagné des réponses,
devra être communiqué par vos soins à l’asse
mblée délibérante dès
sa plus proche réunion, après avoir fait l’objet d’une inscription à l’ordre du jour de celle
-ci et avoir été joint à la
convocation adressée à chacun de ses membres. Il devra donner lieu à un débat. Je vous précise que, selon
les dis
positions de l’article R.
241-18 du code des juridictions financières, les observations définitives sont
communicables aux tiers dès qu’a eu lieu la première réunion de l’assemblée délibérante suivant leur
réception par la collectivité concernée.
Vous voudrez bien indiquer au greffe de la juridiction la date de cette réunion.
Veuillez agréer, Monsieur le Président, l'expression de ma considération distinguée.
P.J. : 1
Franc-Gilbert BANQUEY
conseiller maître
à la Cour des comptes
Président de la Comm
unauté d’agglomération
du Grand Angoulême
25, boulevard Besson Bey
16 000 Angoulême
3, place des Grands-Hommes
▪
CS 30059
▪
33064 BORDEAUX CEDEX
T : 05 56 56 47 00
▪
crca@aquitaine-pc.ccomptes.fr
▪ www.ccomptes.fr
RAPPORT D’OBSERVATIONS
DEFINITIVES
COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION
DU GRAND ANGOULÊME
Années 2007 et suivantes
La chambre régionale des comptes d'Aquitaine, Poitou-Charentes a examiné le 7 août 2014 la gestion de la
communauté d’agglomération du Grand Angoulême
à compter de 2007.
Le contrôle a porté sur
la présentation de la collectivité, les taux de réalisation budgétaire, l’information financière
et la fiabilité des comptes, la situation financière, la gestion des ressources humaines, la commande publique et
la construction du nouveau stade d’athlétisme.
Rapport d’observations définitives ▪
Communauté d’agglomération du Grand Angoulême
CRC d’Aquitaine, Poitou
-Charentes
▪
Délibération du 7 août 2014
3/56
SOMMAIRE
LA SYNTHESE GENERALE DU RAPPORT
.....................................................................................................
5
LA RECAPITULATION DES RECOMMANDATIONS
.......................................................................................
7
LA PROCEDURE
..............................................................................................................................................
8
LES OBSERVATIONS
.......................................................................................................................................
9
1.
LA PRESENTATION DE LA COLLECTIVITE
.........................................................................................
9
1.1.
Les données socio-économiques
........................................................................................................
9
1.2.
Le périmètre et les compétences de la communauté d’agglomération
................................................
9
1.3.
Le conseil communautaire
..................................................................................................................
10
2.
LES TAUX DE REALISATION BUDGETAIRE
......................................................................................
11
3.
INFORMATION FINANCIERE ET FIABILITE DES COMPTES
.............................................................
11
3.1.
L’information financière : présentation des annexes des comptes administratifs
................................
11
3.1.1.
L’état de la dette (A2)
................................................................................................................
11
3.1.2.
Les subventions attribuées à des tiers (B1-7)
...........................................................................
12
3.1.3.
La liste des organismes dans lesquels a été pris un engagement financier (C2)
......................
12
3.1.4.
La liste des services individualisés dans un budget annexe (C3.3)
...........................................
13
3.2.
Les provisions
.....................................................................................................................................
13
3.3.
Le compte au Trésor de certains budgets annexes
............................................................................
14
3.4.
Les régies
...........................................................................................................................................
14
3.4.1.
Le contrôle :
..............................................................................................................................
14
3.4.2.
Le fonctionnement de la régie pour le paiement des frais de mission :
.....................................
15
4.
LA SITUATION FINANCIERE
................................................................................................................
15
4.1.
La situation financière consolidée
.......................................................................................................
16
4.1.1.
Le fonctionnement
.....................................................................................................................
16
4.1.2.
L’investissement
........................................................................................................................
17
4.1.3.
L’endettement
...........................................................................................................................
17
4.1.4.
Les engagements hors bilan et les reprises d’activité en régie
.................................................
18
4.2.
La situation financière des trois principaux budgets de la collectivité
.................................................
19
4.2.1.
Le budget principal
....................................................................................................................
19
4.2.2.
Le budget transports
.................................................................................................................
24
4.2.3.
Le budget assainissement
.........................................................................................................
26
5.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
....................................................................................
27
5.1.
Les effectifs
........................................................................................................................................
27
5.1.1.
L’organisation des services :
.....................................................................................................
27
5.1.2.
L’évolution des effectifs :
...........................................................................................................
27
5.1.3.
La répartition des effectifs par catégorie, filière et statut
...........................................................
28
5.2.
L’avancement d’échelon
.....................................................................................................................
29
5.3.
Le régime indemnitaire
.......................................................................................................................
29
5.4.
L’examen de la rémunération
.............................................................................................................
30
5.4.1.
L’indemnité horaire pour travaux supplémentaires (IHTS)
........................................................
30
5.5.
Le taux d’emploi des agents reconnus en situation de handicap
........................................................
31
5.6.
L’absentéisme
.....................................................................................................................................
31
5.6.1.
L’a
bsentéisme global
.................................................................................................................
32
5.6.2.
L’absentéisme pour maladie ordinaire et accident du travail
.....................................................
32
Rapport d’observations définitives ▪
Communauté d’agglomération du Grand Angoulême
CRC d’Aquitaine, Poitou
-Charentes
▪
Délibération du 7 août 2014
4/56
5.7.
Les conditions de recrutement des agents non titulaires sur poste permanent
..................................
33
5.7.1.
L
a déclaration de vacances d’emploi
........................................................................................
34
5.7.2.
L’acte d’engagement
.................................................................................................................
34
5.8.
Les frais de mission
............................................................................................................................
35
5.8.1.
Les frais de mission des conseillers communautaires
...............................................................
35
5.8.2.
Les frais de mission des agents
................................................................................................
36
5.8.3.
L’externalisation de la réservation des billets de transport
........................................................
36
6.
LA COMMANDE PUBLIQUE
.................................................................................................................
38
6.1.
Le règlement intérieur de la commande publique
...............................................................................
38
6.2.
L’opération de création d’un camping d’intérêt communautaire
..........................................................
38
6.2.1.
La maîtrise d’œuvre
..................................................................................................................
39
6.2.2.
Le lancement des travaux
.........................................................................................................
39
6.2.3.
Le déroulement des travaux
......................................................................................................
41
6.2.4.
Les délais
..................................................................................................................................
41
6.2.5.
L’exploitation
.............................................................................................................................
42
7.
LA CONSTRUCTION DU N
OUVEAU STADE D’ATHLE
TISME
............................................................
45
7.1.
La genèse du projet
............................................................................................................................
45
7.2.
Le rapport d’évaluation préalable
........................................................................................................
46
7.2.1.
Analyse des conditions de recours au contrat de partenariat
....................................................
46
7.2.2.
Bilan avantages/inconvénients selon le type de montage
.........................................................
47
7.2.3.
Analyse en termes de coût global
.............................................................................................
48
7.2.4.
Analyse en termes de partage des risques
...............................................................................
49
7.2.5.
L’actualisation des coûts
...........................................................................................................
52
7.3.
Le choix du montage
..........................................................................................................................
53
7.4.
La passation du contrat
......................................................................................................................
53
7.5.
Les termes du contrat
.........................................................................................................................
54
Rapport d’observations définitives ▪
Communauté d’agglomération du Grand Angoulême
CRC d’Aquitaine, Poitou
-Charentes
▪
Délibération du 7 août 2014
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LA SYNTHESE GENERALE DU RAPPORT
D’un point de vue socio
-
économique, l’agglomération
angoumoisine se caractérise par une présence
industrielle marquée, un taux de chômage plus élevé que la moyenne nationale et des revenus fiscaux
relativement modestes.
La communauté d’agglomération du Grand Angoulême, qui compte 111
528
habitants
1
, comprend 16 communes dont la population varie entre 44 829 habitants (Angoulême) et 1 142
habitants (Touvre).
La situation financière, examinée sur la période 2007-2012, peut être qualifiée de satisfaisante. La capacité
d’autofinancement est largement suffisant
e pour couvrir le remboursement en capital des emprunts et la dette,
constituée, pour l’essentiel, par des produits à taux fixe ou variable «
classiques » a eu tendance à diminuer,
malgré un recours à l’emprunt plus marqué en 2012 au titre du budget assain
issement. A compter de 2011,
les recettes ont fortement progressé du fait de l’augmentation du taux du versement transport, décidée dans la
perspective de la réalisation d’un transport en commun en site propre (TCSP) utilisant un réseau de bus à
haut nivea
u de services. La trésorerie du budget principal s’est ainsi trouvée consolidée par les apports du
budget annexe des transports. Toutefois, au cours des années à venir, les marges financières disponibles
devraient diminuer en raison des importants investissements programmés portant, en particulier, sur le projet
de TCSP « Mobilix
» évalué à environ 103 M€.
Ces dernières années, la collectivité avait déjà procédé à la reprise en régie d’activités déléguées déficitaires
(camping, salle de spectacle La Nef). En 2014, elle vient de faire de même avec la SEMAPEX, qui gère
l’Espace Carat (parc des expositions).
Depuis 2007, les effectifs sont restés stable. La part occupée par les non-titulaires est proche de celle
constatée au niveau national dans les structures intercommunales mais les modalités de recrutement de
certains agents mériteraient d’être améliorées.
En ce qui concerne les opérations d’investissement, la création du camping d’intérêt communautaire a connu
des difficultés qui se sont traduite
s par des retards de réalisation et la livraison d’équipements défaillants ou
peu adaptés. Ces déboires, qui ont pesé sur la fréquentation et les recettes, ont également retardé l’obtention
d’une classification en quatre étoiles.
1
Source
ministère de l’Intérieur
- Base Banatic 2012
Rapport d’observations définitives ▪
Communauté d’agglomération du Grand Angoulême
CRC d’Aquitaine, Poitou
-Charentes
▪
Délibération du 7 août 2014
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Début
2013, la communauté d’agglomération a conclu un contrat de partenariat public
-
privé (CPPP) d’une
durée de vingt ans pour la réalisation d’un stade d’athlétisme. Le recours à ce type de montage ne se justifiait
ni par l’urgence, ni par la complexité du projet. Le rapport d’évaluation préalable
2
a conclu que le Grand
Angoulême pouvait valablement envisager de recourir au CPPP sur la base du seul critère de l’efficience
économique car la simulation réalisée dégageait un léger avantage financier par rapport à la maîtrise
d’ouvrage publique. L’écart est toutefois très faible (à peine 130,5 k€ sur un projet évalué à plus de 8
M€).
Cette différence ne peut pas être considérée comme significative compte tenu des marges d’erreur inhérentes
à ce type de simulation, qui repose sur des hypothèses communiquées par la collectivité et intègre un calcul
d’actualisation des coûts très favorable au contrat de partenariat. Le calendrier des travaux, qui permettait de
réduire les délais en faisant appel à un partenaire privé, a certainement beaucoup pesé dans le choix final. La
prestation confiée comprend le financement, la conception, la construction, l’entretien, la maintenance, le
renouvellement et l’exploitation de l’ouvrage. La rémunération s’effectue sous la forme du versem
ent de
redevances trimestrielles dont le coût est évalué à 397 546 € HT (valeur en euros constants), auxquels
s’ajoutent 2,2 M€ de reversements de financements externes, soit, au total, plus de 10,13 M€ répartis sur
toute la durée du contrat. A ce jour, il
est toutefois impossible d’évaluer précisément le coût final de cette
opération dans la mesure où les redevances trimestrielles sont soumises à des revalorisations reposant sur
l’évolution de plusieurs indices de coûts.
2
D
émarche imposée par l’article L. 1414
-2 du code général des collectivités territoriales.
Rapport d’observations définitives ▪
Communauté d’agglomération du Grand Angoulême
CRC d’Aquitaine, Poitou
-Charentes
▪
Délibération du 7 août 2014
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LA RECAPITULATION DES RECOMMANDATIONS
Les juridictions financières examinent les suites réservées à leurs recommandations
et les évaluent en fonction du niveau de mise en oeuvre
Les cotations utilisées sont les suivantes :
- «
recommandations totalement mises en œuvre
» ;
- «
recommandations partiellement mise en œuvre" qui ont fait l'objet d'un commencement d'exécution ou d'un
en
gagement à les mettre en œuvre
;
- «
recommandations à suivre" qui, pour diverses raisons, n’ont pas fait l’objet d'une mise en œuvre totale ou
partielle et qui sont maintenues par la chambre ;
- « recommandations devenues sans objet ».
Ce suivi intervient soit immédiatement au vu des réponses apportées entre la notification du rapport
d’observations provisoires et celles du rapport d’observations dé
finitives, soit lors du contrôle suivant.
Cette fiche établit la liste des recommandations formulées par
la chambre régionale des comptes d’
Aquitaine,
Poitou-Charentes et les suites qui leur ont été réservées.
Recommandations suivies d’effet au cours du contrôle
1/Recommandations totalement mises en œuvre
:
-
N°1
Corriger les écarts constatés entre le stock de dettes (compte 1641) apparaissant au
compte administratif et au compte de gestion.
-
N°2
S’assurer de la cohérence des annexes des comptes administratifs, en particulier
celles relatives aux engagements financiers de la collectivité et veiller à la qualification juridique
des budgets annexes
au regard de l’activité exercée
.
-
N°3
Améliorer le degré d
’information financière
concernant le centre nautique-patinoire
Nautilis dont les comptes sont intégrés au budget principal de la collectivité.
-
N°4
Rappel à une obligation juridique : adopter des délibérations octroyant des mandats
spéciaux aux él
us qui accomplissent des missions d’intérêt communautaire ne relevant pas de
l’exercice courant de leurs fonctions.
-
N°5
Adopter une nouvelle délibération en remplacement de la délibération du conseil
districal du 26 février 1993, afin de clarifier les conditions, les modalités et les montants des
remboursements des frais de mission des élus communautaires engagés à l’occasion de
l’accomplissement d’une mission faisant l’objet d’un mandat spécial.
2/ Recommandations partiellement mises en œuvre
:
-
N°6
Rappel à une obligation juridique : doter les budgets annexes des services publics
industriels et commerciaux d’un compte au Trésor distinct de celui du budget principal, dès lors
que leur exploitation est assurée directement par la collectivité (engagement
de l’ordonnateur)
.
-
N°7
Rappel à une obligation juridique : établir des procès-verbaux de vérification des
régies
(engagement de l’ordonnateur).
Rapport d’observations définitives ▪
Communauté d’agglomération du Grand Angoulême
CRC d’Aquitaine, Poitou
-Charentes
▪
Délibération du 7 août 2014
8/56
LA PROCEDURE
Dans sa séance du 16 janvier 2014, la chambre régionale des comptes d’Aquitaine, Poitou
-Charentes a arrêté
ses observations provisoires concernant la gestion de la communauté d’agglomération du Grand Angoulême
sur la période 2007 à 2012. Le 12 février 2014
, le rapport a été adressé à l’ordonnateur en fonctions (M.
Lavaud) et des extraits ont été envoyés à son prédécesseur (M. Mottet) ainsi qu’à des personnes physiques et
morales mises en cause. La collectivité a répondu le 12 mai 2014 sous la signature du nouveau président de
la communauté d’agglomération (M. Dauré). Le maître d’œuvre intervenu pour la construction du camping
communautaire a répondu le 7 mars 2014, un agent de la collectivité le 25 mars 2014 et la SAEML Territoires
Charentes le 17 avril 2014
. Le mandataire du groupement ayant produit l’étude préalable à la signature du
contrat de partenariat public privé pour la construction du stade d’athlétisme n’a, quant à lui, pas répondu à la
chambre. Il en est de même en ce qui concerne le partenaire privé signataire de ce contrat (Athlé Stadium).
Lors de sa séance du 7 août 2014, la chambre a arrêté les observations définitives qui figurent dans le présent
rapport.
Rapport d’observations définitives ▪
Communauté d’agglomération du Grand Angoulême
CRC d’Aquitaine, Poitou
-Charentes
▪
Délibération du 7 août 2014
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LES OBSERVATIONS
1.
LA PRESENTATION DE LA COLLECTIVITE
1.1.
L
ES DONNEES SOCIO
-
ECONOMIQUES
L’agglomération d’Angoulême constitue un pôle industriel important en Poitou
-Charentes qui se caractérise
surtout par l’implantation de grands groupes tels que Leroy Somer (Angoulême), Schneider Electric
(Angoulême et L’Isle
-
d’Espagnac),
la DCNS (Ruelle-sur-Touvre) ou SAFT Batteries (Nersac). Le poids de
l’industrie, qui représente 18 % des emplois (15 % au niveau national et 17 % au niveau régional), demeure
toutefois inférieur à celui occupé par l’administration publique, l’enseignement
et la santé qui regroupe 40 %
des salariés (contre 32 % en France métropolitaine et 34 % en Poitou-Charentes)
3
.
Le taux de chômage constaté au sein de la communauté d’agglomération est élevé (14
%), les communes
d’Angoulême et Soyaux (50 % de la population) concentrant 60 % des demandeurs d’emploi de la zone.
La proportion des foyers fiscaux imposables (51 %) est plus faible qu’au niveau nati
onal (53 %) mais
supérieure à la moyenne départementale
(48 %). Le revenu fiscal de référence s’élève, en moyenne, à 32,2
k€ contre 35,9 k€ pour l’ensemble de la France (32 k€ en Charente)
4
.
1.2.
L
E PERIMETRE ET LES COMPETENCES DE LA COMMUNAUTE D
’
AGGLOMERATION
La communauté d’agglomération du Grand Angoulême regro
upe 16 communes et 111 528 habitants
5
. La
commune de Mornac est la dernière à avoir rejoint l’établissement public de coopération intercommunale
(EPCI) au 1er janvier 2012.
3
Source : étude du CRIEF
–
Université de Poitiers
4
Source : DGFIP
5
Source ministère de l’Intérieur, base de données Banatic.
Rapport d’observations définitives ▪
Communauté d’agglomération du Grand Angoulême
CRC d’Aquitaine, Poitou
-Charentes
▪
Délibération du 7 août 2014
10/56
Tableau 1.
Composition de la communauté d’agglomération
Communes
Population
%
Délégués
Angoulême
44 829
40 %
20
Soyaux
10 639
10 %
5
Ruelle-sur-Touvre
7 696
7 %
4
La Couronne
7 290
7 %
4
Saint-Yrieix-sur-Charente
7 272
7 %
4
Gond-Pontouvre
6 139
6 %
3
L'Isle d'Espagnac
5 494
5 %
3
Fléac
3 736
3 %
2
Saint Michel
3 244
3 %
2
Magnac-sur-Touvre
3 139
3 %
2
Puymoyen
2 663
2 %
2
Nersac
2 422
2 %
2
Mornac
2 271
2 %
2
Linars
2 194
2 %
2
Saint Saturnin
1 358
1 %
2
Touvre
1 142
1 %
2
Total
111 528
100 %
61
Source : Base Banatic et arrêté préfectoral du 22 décembre 2011
La
collectivité assure les quatre compétences obligatoires prévues par l’article L.
5216-5 du code général des
collectivités territoriales (CGCT) que sont le développement économique, l’aménagement de l’espace
communautaire, l’équilibre de l’habitat et la politique de la ville. Ce texte prévoit également qu’au moins trois
compétences doivent être exercées parmi une liste de six énumérées par le code. Le Grand Angoulême en a
retenu quatre
: l’eau potable, l’assainissement, la protection et la mise en valeur de
l’environnement et du
cadre de vie (qui comprend la collecte et le traitement des déchets ménagers) ainsi que la construction,
l’aménagement, l’entretien et la gestion d’équipements culturels et sportifs d’intérêt communautaire. Douze
autres domaines d’in
tervention sont également listés dans les statuts parmi lesquels figurent les nouvelles
techniques de communication, le tourisme, le soutien à des actions culturelles d’agglomération, la
construction, l’aménagement l’entretien et la gestion d’équipements c
oncernant la petite enfance.
1.3.
L
E CONSEIL COMMUNAUTAIRE
Jusqu’au 17 avril 2014, le conseil communautaire était présidé par M. Lavaud. Il se réunissait six à huit fois
par an. En 2009, le nombre de conseillers
communautaires a été porté de 39 à 59. Avec l’in
tégration de la
commune de Mornac en 2012, le conseil comprend désormais 61 délégués titulaires, dont neuf vice-
présidents, et vingt suppléants. Le nombre de représentants communaux se situe plutôt parmi la moyenne
basse des communautés d’agglomérations
m
étropolitaines de taille comparable. Ainsi, au sein du Grand
Angoulême on compte un conseiller communautaire pour 1 800 habitants et, en moyenne, quatre délégués
par commune. A titre de comparaison, parmi les communautés d’agglomérations de 100 000 à 120 0
00
habitants les ratios moyens sont d’un conseiller pour 1 600 habitants et cinq délégués par commune, avec des
écarts très variables selon les collectivités.
Le CGCT prévoit que les montants maximums des indemnités versées aux élus des communautés
d’agglomération sont déterminés par référence à l’indice brut 1015, indice terminal de l’échelle indiciaire de la
fonction publique. Par délibération du 5 avril 2008, le conseil communautaire a fixé les indemnités de fonction
des élus. Ces dernières sont inférieures aux seuils maximum autorisés, sauf pour les conseillers
communautaires (maximum autorisé).
Rapport d’observations définitives ▪
Communauté d’agglomération du Grand Angoulême
CRC d’Aquitaine, Poitou
-Charentes
▪
Délibération du 7 août 2014
11/56
Tableau 2.
Indemnités des élus
en pourcentage de l’indice 1015
Grand Angoulême
(délibération 2008-04-070)
Maximum autorisé par le CGCT
6
Président
67,5 %
145 %
Vice-président
33,75 %
66 %
Conseiller
6 %
6 %
Le 11 avril 2013, le conseil communautaire a délibéré en faveur du maintien de la répartition actuelle des
sièges (61 délégués). Cette décision est intervenue dans le cadre de l’article L. 5211
-6-1 du CGCT fixant les
règles relatives à la représentation des communes dans les organes délibérants des EPCI. Pour être
applicable, cette décision devait intervenir avant le 30 juin 2013. Passé cette date, le préfet aurait procédé à la
répartition de 50 sièges, conformément aux dispositions législatives en vigueur.
2.
LES TAUX DE REALISATION BUDGETAIRE
Les taux de réalisation budgétaires de la section de fonctionnement sont corrects pour les trois principaux
budgets (budget principal, budget transports et budget déchets ménagers) qui représentent, en 2012, environ
90 % des dépenses réelles de fonctionnement. En revanche, les taux de réalisation sont beaucoup plus
faibles pour les budgets assainissement, développement économique et eau potable puisque, en moyenne
sur la période 2007-2012, entre 26 % et 50 % des crédits ouverts ne sont pas consommés.
En section d’investissement, les taux de réalisation sont peu satisfaisants dans la mesure où ils sont compris,
en moyenne, entre 16 % (budget assainissement non collec
tif) et 55 % (eau potable), à l’exception du budget
assainissement qui atteint 65 %. La faiblesse de ces taux de réalisation s’explique, en partie, par des
décalages survenus sur des opérations (projet de transport en commun en site propre, station d’épura
tion,
acquisition des matériels de collecte des déchets ménagers…) ou des abandons de programmes (valorisation
énergétique de l’usine d’incinération des ordures ménagères, parcours lumière etc.).
La collectivité, consciente de ce problème, a engagé des mesures correctrices passant, notamment, par la
mise en place progressive des autorisations de programmes et crédits de paiement, la rédaction d’une lettre
de cadrage adressée aux services visant à réduire les inscriptions budgétaires et la communication des taux
de réalisation mensuels au comité de direction.
3.
INFORMATION FINANCIERE ET FIABILITE DES COMPTES
3.1.
L’
INFORMATION
FINANCIERE
:
PRESENTATION
DES
ANNEXES
DES
COMPTES
ADMINISTRATIFS
3.1.1.
L’état de la dette (A2)
Des différences significatives ont été pointées entre les soldes du compte 1641 - « emprunts en euro » - qui
apparaissent aux comptes de gestion et l’état de la dette au 31 décembre figurant à l’annexe A2 des comptes
administratifs (document obligatoire en vertu des dispositions de l’article R.2313.3 du
CGCT).
6
Pour les communautés d’agglomération de 100
000 à 199 999 habitants
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Tableau 3.
Dette au 31 décembre 2012
En €
Budget principal
C/1641 du CG
24 729 991,15
Encours annexe au CA
24 717 566,09
Ecart (CG-CA)
12 425,06
Budget annexe Assainissement
C/1641 du CG
12 338 965,75
Encours annexe au CA
12 858 320,81
Ecart (CG-CA)
-519 355,06
Budget annexe Développement économique
C/1641 du CG
12 538 926,19
Encours annexe au CA
12 514 981,95
Ecart (CG-CA)
23 944,24
Budget annexe Eau
C/1641 du CG
875 022,94
Encours annexe au CA
1 146 213,03
Ecart (CG-CA)
-271 190,09
Source : comptes de gestion et comptes administratifs
Dans sa réponse aux observations provisoires, la collectivité a indiqué que certains de ces écarts avaient été
corrigés dans le compte administratif 2013, voté le 26 juin 2014. Les autres le seront au cours de
l’exercice
2014.
3.1.2.
Les subventions attribuées à des tiers (B1-7)
En application de l’instruction budgétaire et comptable M14, les subventions doivent être présentées en
fonction de la nature juridique des bénéficiaires (personnes de droit privé ou de droit public) et comporter les
informations suivantes : nom ou raison sociale, montant de la subvention, valorisation des prestations en
nature et total général de l’ensemble des subventions versées.
La nature juridique des bénéficiaires ainsi que le total des
subventions versées ne figure qu’au tableau de
l’exercice 2012. Auparavant, ces informations étaient scindées en deux documents.
Par ailleurs, des erreurs ont été relevées. Par exemple en 2008, il était indiqué que la subvention versée au
Comité d’action
sociale du personnel atteignait 772 600 €, alors que le montant réellement attribué était de
263 800 € (inscrit à l’annexe C2 « Liste des organismes dans lesquels a été pris un engagement financier »).
De même en 2010, la subvention octroyée à la SARL 9èm
e art+ s’élevait à 70 000 €, comme précisé dans la
convention, alors que le montant indiqué dans la liste des subventions B1-7 annexée au compte administratif
indiquait 77 622 € et 542 600 € à l’annexe C2 de ce même compte (ce n’est qu’à partir de 2011 que
la
communauté d’agglomération a versé annuellement 542 600 € à cette société).
3.1.3.
La liste des organismes dans lesquels a été pris un engagement financier (C2)
L’état des délégations de service public (DSP), qui présente notamment le montant de l’engagement
financier
de la collectivité par délégataire, n’est pas exhaustif dans la mesure où la DSP pour le haut
-débit, attribuée à
la société Solstice Grand Angoulême, n’y figure pas.
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Par ailleurs, e
n contradiction avec l’article L.2313
-1-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT), il
a été constaté qu
’entre 2007 et 2010,
l’annexe du compte administratif destiné au comptable ne comprenait
pas les comptes certifiés des organismes bénéficiaires de concours supérieurs à 75 000
€ ou à 23
000
€ et
représentant plus de 50 % de leurs produits.
La collectivité s’est engagée à corriger ces points et à transmettre au comptable l’annexe prévue par la
réglementation.
3.1.4.
La liste des services individualisés dans un budget annexe (C3.3)
Entre 2007 et 2011, tous les budgets annexes étaient présentés comme des services publics industriels et
commerciaux (SPIC). Or, seuls les budgets annexes assainissement, camping, eau et assainissement non
collectifs appartenaient à cette catégorie.
En 2012, certaines corrections ont été apportées tout en laissant subsister des erreurs. Ainsi, les budgets
annexes retraçant l’activité de collecte des déchets végétaux et de développement économique continuent de
figurer comme des SPIC alors qu’il s’agit de services publics administrat
ifs (SPA). Par ailleurs, les services
d’assainissement non collectif et de transports en commun figurent comme des SPA alors qu’il s’agit de
SPIC
7
.
Après avoir pris connaissance du rapport d’observations provisoires, le Grand Angoulême a procédé aux
corrections nécessaires sur le compte administratif 2013 (voté le 26 juin 2014).
3.2.
L
ES PROVISIONS
En vertu de l’article
L.2321-2 du CGCT, les dotations aux provisions constituent une dépense obligatoire. Elles
doivent être constituées :
-
pour litige, dès l’ouverture d’un contentieux en première instance contre la co
llectivité ;
- pour risque
, dès l’ouverture d’une procédure collective ;
- pour dépréciation des restes à recouvrer lorsque le recouvrement est compromis.
De plus, les collectivités peuvent constitue
r une provision dès l’apparition d’un risque avéré (article R.2321
-2
du CGCT).
La Communauté d’agglomération du Grand Angoulême a créé deux provisions pour dépréciation des actifs
circulants (compte 6817). La première en 2006, d’un montant de 45
750
€, concerne le reversement de l’aide
à l’immobilier versée à la société Charente Porcs, en liquidation judiciaire. La créance étant irrécouvrable, la
collectivité a prévu la reprise de cette provision et l’admission en non
-valeur de la créance. La seconde, qui
s’élève à
265 570
€, a été créée en 2010, pour un contentieux amorcé en 2007, qui oppose la collectivité à la
une entreprise dans le cadre des travaux de construction du centre aquatique et patinoire Nautilis.
Selon les éléments communiqués par la c
ommunauté d’agglomération
, les contentieux apparus au cours de la
période 2007-
2012 (une trentaine) sont aujourd’hui régularisés. Il n’y a donc
plus lieu de procéder à des
dotations aux provisions à cet effet. Toutefois, il est rappelé qu’en application d
e
l’article
L.2321-2 du CGCT,
ces provisions pour litige auraient dû être constituées dès l’ouverture d’un contentieux contre la collectivité et
éventuellement faire l’objet d’une reprise ultérieure.
7
Le service de transport en commun est devenu un SPIC soumis à la nomenclature M43 à compter du 1
er
janvier 2012.
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3.3.
L
E COMPTE AU
T
RESOR DE CERTAINS BUDGETS ANNEXES
Aucun des budgets annexes ne disposent de compte au Trésor distinct (compte 515).
En application des dispositions des articles L.1412-1 et L.2221-
4 du CGCT et de l’instruction budgétaire et
comptable M4 applicable à l’ensemble des services publics industriels e
t commerciaux (SPIC), les budgets
annexes retraçant l’activité des SPIC doivent disposer d’un compte au Trésor distinct de celui du budget
principal, dès lors que leur exploitation est assurée directement par la collectivité.
Le budget annexe retraçant l’activité du SPIC de production et de distribution d’eau était délégué par contrat
d’affermage à la SEMEA. Les dispositions ci
-
dessus ne s’appliquent donc pas. En revanche, les budgets
annexes des SPIC d’assainissement, du SPANC (service public d’assainisse
ment non collectif), du camping
et de la salle de spectacles La Nef
8
devraient détenir un compte au Trésor distinct de celui du budget
principal.
En réponse, l’ordonnateur in
dique que le comptable public a été saisi à cet effet.
3.4.
L
ES REGIES
La communauté
d’agglomération dispose de 1
3
régies d’avances et/ou de recettes, dont deux créés en 2012
et une en 2013.
3.4.1.
Le contrôle :
En application de l’article R.1617
-
17 du CGCT et de l’instruction codificatrice n°06
-031 A-B-M du 21 avril
2006, les régisseurs de re
cettes, d’avances ainsi que de recettes et d’avances sont soumis au contrôle de
l’ordonnateur.
D’une part, celui
-ci doit effectuer un contrôle administratif en constituant un dossier pour chaque régie, dans
lequel il regroupe tout document relatif au fonctionnement de la régie et à la gestion du régisseur et
notamment l'acte constitutif de la régie, l'acte de nomination du régisseur, les décisions relatives à son
cautionnement et à son indemnité de responsabilité ainsi que les procès-verbaux de vérification effectués par
ses soins ainsi que ceux effectués par le comptable.
D’autre part, l’ordonnateur doit effectuer un contrôle comptable en veillant à ce que le régisseur intervienne
seulement pour les opérations prévues par l’acte constitutif de la régie e
t respecte ses modalités de
fonctionnement. Il s’assure de l’encaissement normal des produits au vu des bordereaux de recettes des
régies de recettes et il exerce les mêmes contrôles que ceux qui lui incombent pour les dépenses payées
après mandatement pou
r les régies d’avances.
La collectivité n’a pas été en mesure de produire des procès
-verbaux de vérification effectués par
l’ordonnateur.
Elle a précisé que les différents contrôles et conseils ne sont pas formalisés sur un procès-
verbal mais s’effectuent
de façon permanente.
Dans sa réponse aux observations provisoires, la communauté d’agglomération prend acte de ces remarques
et s’engage, à l’avenir, à établir des procès
-verbaux de vérification des régies.
8
Le contrat de délégation de service public pour la gestion de la salle de spectacles La Nef est arrivé à son terme le 31 mai 2012.
Depuis cette date, la collectivité a repris sa gestion en régie.
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3.4.2.
Le fonctionnement de la régie pour le paiement des frais de mission :
Au sein de la collectivité, il existe une régie d’avance pour le paiement des frais de mission et d’étude des élus
et des fonctionnaires et des frais de représentation du directeur général des services.
L’article R.1617
-14 du CGCT précise que le régisseur remet les pièces justificatives des dépenses payées par
ses soins dans les conditions fixées par l’acte constitutif et au minimum une fois par mois, à l’ordonnateur ou
au comptable assignataire qui émet, pour le montant des dépenses reconnues régulières, un mandat de
régularisation. Ce mode de fonctionnement se traduit normalement par un allégement des tâches tendant à
diminuer le nombre de mandats émis par les services de l’ordonnateur.
Or, il a été constaté que la collectivité re
versait à la régie d’avances les sommes remboursées à l’élu ou au
fonctionnaire «
au fil de l’eau
», pour chaque état de frais de mission. Grand Angoulême justifie ce procédé en
indiquant qu’il permet de reconstituer rapidement le montant de l’avance, d’éviter les sources d’erreurs et de
faciliter le suivi des comptes de la régie.
Un mandat global du montant des dépenses admises, établi dès que nécessaire et au minimum une fois par
mois, permettrait à la régie de fonctionner normalement. En outre, le mode de fonctionnement actuel qui
multiplie les écritures comptables et la reproduction de pièces justificatives pourrait être source d’erreurs.
Par ailleurs, les mandats de reversement à cette régie sont imputés au compte 625-6 « Missions », alors que
la régie rembourse non seulement les frais des agents de la collectivité mais également ceux des élus, qui
devraient être inscrits au compte 653-2 « Frais de mission des maires, adjoints et conseillers ». Cette pratique
entache la fiabilité des comptes car elle ne permet pas de distinguer précisément le montant annuel des frais
de déplacement des agents de celui des élus.
Enfin, la dernière vérification de la régie, réalisée par le comptable le 6 novembre 2008 et consignée dans le
procès-verbal du 25 novembre 2008, indiquait (observation n°4) : «
L’arrêté de création doit être modifié afin
de préciser clairement la périodicité de versement des pièces et prévoir que celle-
ci peut s’accomplir à la
Trésorerie, accompagnée d’un Ordre de Paiement Comptable, afin que la reconstitution de l’avance ne souffre
d’aucun retard.
» Aucun arrêté ayant pour objet la prise en compte de cette observation n’a été pris car
la
collectivité a estimé
que sa procédure de reconstitution de l’avance n’avait pas à être révisée car réguliè
re.
Néanmoins, l’arrêté de création de cette régie d’avances gagnerait à être modifié afin d’une part, de préciser
les comptes d’imputation budgétaire pouvant être utilisés, et, d’autre part, de déterminer les modalités de
reconstitution de l’avance.
En r
éponse, la collectivité s’est engagée à modifier l’arrêté relatif aux conditions de fonctionnement de la régie
afin de suivre les préconisations de la chambre régionale des comptes.
4.
LA SITUATION FINANCIERE
L’analyse porte sur la période 2007
-2012. Les co
mparaisons avec les autres communautés d’agglomération
sont effectuées à partir des données 2010 de la direction générale des collectivités locales (DGCL)
9
qui ne
concernent que les budgets principaux. Or, le Grand Angoulême disposait, en 2012, de neuf budgets
annexes. Le budget principal ne représentait que 61 % des dépenses réelles de fonctionnement et 46 % des
dépenses réelles d’investissement.
9
« Les finances des groupements de communes à fiscalité propre en 2010 », publié par la DGCL en avril 2012.
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La présente analyse portera, dans un premier temps, sur les comptes consolidés (tous budgets confondus)
afin d
’avoir une vision globale de la situation financière de la collectivité. Dans un second temps, seront
analysés les trois principaux budgets (budget principal
10
, transports et assainissement), qui représentent, à
eux seuls en moyenne, plus de 85 % des dépens
es réelles de fonctionnement et d’équipement.
4.1.
L
A SITUATION FINANCIERE CONSOLIDEE
La situation financière consolidée est appréciée à partir des données de la direction générale des finances
publiques (DGFIP).
4.1.1.
Le fonctionnement
Au cours de la période 2007-2012, les produits de fonctionnement ont progressé de 18,2 %, à un rythme
légèrement supérieur à celui des charges de même nature (17 %). En 2011, les recettes ont augmenté de
plus de 11 % par rapport à l’année précédente. Cela s’explique principalement pa
r la hausse du taux de la
taxe de versement transport, qui est passé de 1,05 % à 1,8 % et, dans une moindre mesure, par des recettes
exceptionnelles liées à des cessions d’immeubles enregistrées sur le budget «
développement économique ».
Tableau 4.
Résultats de fonctionnement
En k€
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Produits de fonctionnement
80 789
79 401
79 950
81 992
91 139
95 459
dont impôts locaux
32 887
32 372
33 620
34 459
34 423
33 482
dont reversement de fiscalité
-19 398
-19 169
-18 941
-18 941
-18 941
-19 330
dont autres impôts et taxes
19 543
19 555
20 175
20 617
28 746
29 169
dont dotation globale de fonctionnement
18 430
18 657
18 475
18 443
18 230
18 390
Charges de fonctionnement
69 322
71 013
70 103
70 231
74 672
81 087
dont charges de personnel
18 512
18 967
19 705
20 437
21 130
22 082
dont achats et charges externes
14 478
15 465
14 250
14 731
14 808
18 250
dont charges financières
2 720
2 651
2 249
1 958
1 757
1 951
dont subventions versées
14 093
13 557
16 057
15 200
17 008
18 133
Résultat comptable
11 467
8 388
9 847
11 761
16 467
14 372
Source : DGFIP
Le résultat comptable, généré pour une part importante par les budgets annexes, est resté positif sur
l’ensemble de la période (entre 8,4 M€ et 16,5 M€ selon les exercices). Le poids que
représentent ces
derniers parmi l’ensemble des charges et des produits de fonctionnement a considérablement augmenté en
2012 en raison de la création d’un budget «
déchets ménagers », antérieurement intégré au budget principal.
Tableau 5.
Poids des budgets annexes dans le budget consolidé
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Produits de fonctionnement
41 %
38 %
40 %
36 %
41 %
57 %
Charges de fonctionnement
40 %
38 %
36 %
34 %
37 %
53 %
Résultat comptable
43 %
38 %
65 %
50 %
63 %
74 %
Source : DGFIP
10
Avec le budget annexe déchets ménagers en 2012.
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4.1.2.
L’investissement
Le recours à l’emprunt ne représente qu’une part relativement modérée des ressources d’investissement
(comprise entre 0 % et 21 % selon les exercices).
Tableau 6.
Ressources et emplois d’investissement
En k€
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Ressources d'investissement
43 767
47 257
41 342
28 292
45 582
50 972
dont emprunts bancaires
0
6 038
5 534
0
1 995
10 737
dont subventions
7 791
6 085
2 011
888
7 963
3 312
dont FCTVA
1 046
1 623
1 580
928
1 345
863
Dépenses d'investissement
47 340
45 217
38 336
23 321
52 533
38 990
dont dépenses d'équipement
23 372
26 970
21 548
13 959
35 337
23 193
Source : DGFIP
Au cours de la période 2007-2013
11
, les principales opérations d’investissement ont concerné la réalisation de
la station d’épuration de Fléac
(20,9 M€), la construction de la médiathèque intercommunale (8,5 M€ sur un
coût prévisionnel de 31,5 M€ dont 17,7 M€ à la charge du Grand Angoulême), les opérations de rénovation
urbaine (5,3 M€ sur 9,7 M€ d’autorisation de programme), la réhabilitation et le calibrage de l’émissaire de la
Vimière (4,9 M€) et le réaménagement du camping (4,88 M€). S’ajoute la participation de la communauté
d’agglomération à la réalisation de la ligne à grande vitesse Sud Europe Atlantique (5,7 M€ versés au 21 juin
2013 sur
12 M€ de prévus).
A l’avenir, d’importantes opérations sont programmées, en particulier dans le domaine des transports. Ainsi, le
projet Mobilix, qui consiste à réorganiser entièrement le réseau de transports en commun, en créant
notamment un service de
bus circulant en site propre, est évalué à 103 M€ (dont environ 83 M€ pour les
infrastructures et 11 M€ pour les systèmes d’informations auxquels s’ajoutera le coût du matériel roulant). Le
plan de financement prévisionnel repose sur un recours à l’emprunt
d’environ 34 M€ et un autofinancement de
28 M€, le solde étant couvert par des subventions et la récupération de la TVA. Les travaux sont prévus à
partir de 2015 pour une mise en service en 2017.
La réalisation du pôle d’échange multimodal, situé autour
de la gare SNCF, est, quant à lui, chiffré à 19,5
M€
TTC, dont 11,8
M€ pour la construction d’une passerelle et 7,65 M€ pour la création de deux parvis (fin des
travaux à l’horizon 2015). En parallèle, l’aménagement du quartier de la gare comprenant une ZA
C est
programmé pour 6 M€.
Par ailleurs, il est également prévu une remise à niveau de la station d’eau potable de Touvre (11
M€) et la
création d’un centre de tri des déchets ménagers à Mornac (5,6 M€).
4.1.3.
L’endettement
L’encours de la dette a diminué de
25 % entre 2007 et 2011. Le montant de la dette par habitant est ainsi
passé de 560 € en 2007 à 420 € en 2011 pour une population de référence qui n’a progressé que de 1,25 %
au cours de la période.
11
Montants arrêtés en juin 2013
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Tableau 7.
Encours de la dette
2007
2008
2009
2010
2011
2012
en
k€
61 676
60 492
59 000
52 424
46 500
57 964
en € par habitant
560
549
539
474
420
520
Source : DGFIP
En 2012, la collectivité a emprunté 10,7 M€, dont 8 M€ sur le seul budget assainissement et 2,7 M€ sur le
budget développement économique, ce qui a eu
pour conséquence d’augmenter le ratio de la dette par
habitant à 520 €. L’encours fin 2012 demeurait, toutefois, inférieur de 3,7 M€ à celui constaté au 31 décembre
2007.
Fin 2012, l’endettement auprès des établissements de crédit (compte 1641) était cons
titué à 74 % par des
produits à taux fixe et la très grande majorité des emprunts à taux variable reposait sur des indices classiques,
essentiellement l’Euribor
12
, classifiés 1A suivant la typologie de la circulaire du 25 juin 2010
13
. Un seul contrat,
inscri
t au budget principal, est classifié 3E, pour un capital restant à rembourser de 3 M€ fin 2012 (moins de
6
% de l’encours total).
Tableau 8.
Soldes des comptes 1641
En k€
31/12/2012
Poids
% taux fixe
Budget principal
24 730
49 %
80 %
Budget assainissement
12 339
24 %
75 %
Budget eau potable
875
2 %
100 %
Budget développement économique
12 539
25 %
60 %
Tous budgets
50 483
100 %
74 %
Source : compte de gestion 2012
Selon les informations communiquées par la collectivité, le montant des intérêts versés au cours de la période
2007-2012 au titre des contrats de prêts à taux variable est inférieur aux montants de référence figurant dans
les tableaux d’amortissement de ces contrats. Cette situation est la résultante de la baisse des taux d’intérêt
indexés sur les indices de type Euribor intervenue au cours de la période examinée (le taux moyen de
l’Euribor 3 mois, qui atteignait 4,6 % en 2008 est retombé à 0,57 % en 2012).
En 2007 est intervenue une importante opération de renégociation d’emprunts portant sur neuf
contrats de
prêts pour un montant total restant à rembourser de 13,2 M€ (environ 21
% de l’encours de l’époque). Elle
s’est traduite pour deux emprunts par une diminution des taux fixes (de l’ordre de trois points) et pour les sept
autres par une baisse de la marge appliquée sur les taux variables de référence (0,02 % pour des marges
initiales comprises entre 0,06 % et 0,2 %) sans que soit modifiée la durée résiduelle des contrats.
4.1.4.
Les engagements hors bilan et les reprises d’activité en régie
Les engageme
nts hors bilan, qui comprennent les emprunts garantis par la collectivité, s’élevaient à 1,48 M€
fin 2012. Il s’agit de trois contrats indexés sur l’indice Euribor, souscrits par l’établissement public foncier de
Poitou-
Charentes dans le cadre d’acquisitio
n de terrains pour la réalisation de la ZAC de la gare.
12
Euribor : taux du marché monétaire européen
13
Cette circulaire classifie les emprunts en fonction de leur risque, selon les indices sous-jacent (1 à 6) et la nature de leur structure
(A à F). Ainsi, un produit peu risqué avec un indice en euro et un taux fixe ou taux variable simple sera classifié 1A
. A l’inverse, un
produit très risqué, basé sur des écarts d’indices hors zone euro et un coefficient multiplicateur de 5 sera classifié 5E.
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▪
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19/56
Par ailleurs, la communauté d’agglomération détient une part du capital social dans huit sociétés et plus de
33
% du capital dans quatre d’entre
-elles pour des montants très variables. Les principaux engagements
concernent des sociétés d’économie mixte
: la SAEMTGA (transports publics de l’agglomération) et la SEMEA
(distribution de l’eau). En 2013, la collectivité détenait 69,6 % du capital (soit 379,2
k€) de la SEMAPEX (parc
des expositions - Espace Carat). Cette société se caractérisait depuis plusieurs années par des fonds propres
négatifs (-
232 k€ fin 2012) en raison de reports à nouveau déficitaires récurrents. Elle est en cours de
dissolution et son activité a été reprise en régie par la collectivité.
Au cours de la période examinée, deux délégations de service public ont également été reprises sous la forme
de régie directe avec autonomie financière en raison des difficultés rencontrées par les délégataires pour
équilibrer leurs comptes. Il
s’agit du camping (en avril 2011) et de la salle de spectacle la Nef (en juin 2012).
Ces nouveaux budgets annexes ont fait l’objet de
subventions
sur la base de l’alinéa 2 de l’article L.
2224-1 du
CGCT qui prévoit des possibilités de dérogations au strict
principe de l’équilibre des budgets des services
publics industriels et commerciaux
14
.
Tableau 9.
Résultats des activités reprises en régie
En €
2010
2011
2012
Report à
nouveau
Résultat
de
l'exercice
Report à
nouveau
Résultat
de
l'exercice
Report à
nouveau
Résultat
de
l'exercice
Camping
Dont subvention exceptionnelle du BP
0
99 114
160 000
14 300
140 016
116 000
La Nef
Dont subvention exceptionnelle du BP
-82 976
65 048
-17 928
2 487
0
0
325 972
Espace Carat
-763 259
54 327
-708 932
41 269
- 667 663
-108 930
Sources : bilans, rapports du délégataire, comptes du commissaire aux comptes
Si la reprise en régie d’équipements déficitaires peut se justifier du point de vue du service rendu à la
population, elle présente un risque financier dans la mesure où les déficits de fonctionnement impacteront
directement les comptes de la collectivité.
4.2.
L
A SITUATION FINANCIERE DES TROIS PRINCIPAUX BUDGETS DE LA COLLECTIVITE
4.2.1.
Le budget principal
En moyenne, entre 2007 et 2012, le budget principal représentait un peu plus de 60 % des dépenses réelles
de fonctionnement. Jusqu’en 2011, il comprenait l’activité de collecte et de traitement des ordures ménagères
qui, à compter de 2012, fait l’objet d’un budget annexe.
14
Il est interdit aux communes de prendre en charge dans leur budget propre des dépenses au titre des services publics visés à
l'article L. 2224-1. Toutefois, le conseil municipal peut décider une telle prise en charge lorsque celle-ci est justifiée par l'une des
raisons suivantes :
1° Lorsque les exigences du service public conduisent la collectivité à imposer des contraintes particulières de fonctionnement ;
2° Lorsque le fonctionnement du service public exige la réalisation d'investissements qui, en raison de leur importance et eu égard
au nombre d'usagers, ne peuvent être financés sans augmentation excessive des tarifs ;
3° Lorsque, après la période de réglementation des prix, la suppression de toute prise en charge par le budget de la commune
aurait pour conséquence une hausse excessive des tarifs.
Rapport d’observations définitives ▪
Communauté d’agglomération du Grand Angoulême
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▪
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20/56
Au cours de la période examinée, les charges de fonctionnement (activités de collecte et traitement des
ordures ménagères comprises) ont augmenté de 27 %, à un rythme supérieur à celui des produits de même
nature (19 %). Néanmoins, le résultat net est resté positif (3,8
M€ fin 2012 sans le budget déch
ets ménagers
et 4,3 M€ avec ce dernier).
Tableau 10.
Budget principal
En k€
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2012
avec OM
Impôts locaux
32 887
32 372
33 620
35 459
27 025
28 705
28 705
Autres impôts et taxes
9 509
9 822
10 117
10 513
15 465
5 291
16 302
Revers sur impôts et taxes (cpte 739)
-19 398
-19 169
-18 941
-18 941
-18 941
-19 380
-19 380
Dotation globale de fonctionnement
18 430
18 657
18 475
18 443
18 230
18 390
18 390
Autres dotations, subv. et particip.
2 742
2 459
1 969
2 510
6 730
5 238
6 079
Produits des services et du domaine
4 190
4 532
4 477
5 414
5 175
4 687
7 046
Autres recettes
364
358
156
203
208
194
354
Produits de gestion
48 723
49 032
49 873
53 601
53 893
43 125
57 496
Charges de personnel
16 198
16 645
17 281
18 062
18 650
14 756
19 351
Charges à caractère général
9 478
9 846
10 852
11 239
11 298
5 705
12 976
Subventions
5 521
5 174
5 011
4 718
5 181
5 310
5 380
Autres charges
6 467
6 563
7 958
7 785
6 835
7 970
8 333
Charges de gestion
37 664
38 228
41 102
41 803
41 964
33 742
46 039
Excédent brut de fonctionnement
11 060
10 804
8 771
11 798
11 928
9 383
11 457
Produits financiers
0
0
0
6
0
275
275
Charges financières
19
18
28
3
19
1
1
Intérêts des emprunts
1 374
1 358
1 219
1 160
1 044
875
1 149
Produits exceptionnels
713
1 546
1 257
918
1 108
771
886
Charges exceptionnelles
798
1 999
826
594
556
1 273
1 308
Dot. aux amort.et aux provisions
3 097
3 781
4 492
5 084
5 355
4 499
5 898
Rep sur amort et provisions
0
0
0
3
0
0
0
Total produits de fonctionnement
49 436
50 578
51 130
54 528
55 000
44 171
58 657
Total charges de fonctionnement
42 951
45 384
47 667
48 644
48 939
40 390
54 396
Résultat de fonctionnement
6 486
5 194
3 463
5 884
6 061
3 781
4 261
Capacité d'autofinancement brute
9 466
9 284
7 354
10 187
10 635
7 585
9 453
Amortissement du capital de la dette
2 979
3 132
3 203
3 472
3 449
3 414
3 414
Capacité d'autofin. disponible
6 487
6 152
4 151
6 715
7 186
4 170
6 038
Source : comptes de gestion retraités
Les produits du budget principal:
Les impôts
locaux constituent 65 % des produits de fonctionnement (49 % si l’on intègre le budget des
déchets ménagers). La réforme de la fiscalité professionnelle a modifié la structure de financement de la
collectivité sans que les montants globaux soient profondément impactés (la suppression de la taxe
professionnelle s’applique aux entreprises à partir de 2010 et aux collectivités locales à compter de 2011).
Pour le Grand Angoulême, cela se traduit par des impôts économiques nouveaux et par des transferts de
fiscalité des ménages.
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Tableau 11.
Fiscalité
En k€
2009
2010
2011
2012
Taxe professionnelle unique (TPU)
33 095
Cotisation foncière des entreprises (CFE)
Compensation
relais
7 691
8 072
Cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE)
6 147
6 563
Taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM)
1 278
1 404
Imposition forfaitaire sur les entreprises de réseau (IFER)
429
483
Taxe d'habitation (TH)
11 142
11 808
Taxe sur le foncier non bâti (TFNB)
13
15
Taxe additionnelle sur le foncier non bâti (TATFNB)
118
143
Dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle
2 705
2 625
Fonds national de garantie individuelle de ressources (FNGIR)
4 694
4 767
Total
33 095
34 152
34 217
35 880
Source : CA Grand Angoulême
Les taux d’imposition votés par le Grand Angoulême sont légèrement inférieurs à ceux appliqués, en
moyenne, au sein des communautés d’agglomération métropolitaines. Le coefficient de mobilisation du
potentiel fiscal
15
, qui mesure le niveau de pression fiscale exercé par la collectivité, est proche de la moyenne
nationale.
Tableau 12.
Taux d’imposition
Taux 2012
Taux 2013
Taxe
d’habitation
Foncier
bâti
Foncier
non
bâti
Cotisation
foncière
entreprises
Taxe
d’habitation
Foncier
bâti
Foncier
non
bâti
Cotisation
foncière
entreprises
Grand
Angoulême
8,95 %
0
2,44 %
26,24 %
8,95 %
0
2,44 %
26,24 %
Moyenne
métropolitaine
9,26 %
0,68 %
3,92 %
27,26 %
9,19 %
0,73 %
4,04 %
27,26 %
Source : Direction générale des collectivités locales
Toutefois, les marges de
manœuvre fiscales se trouvent désormais réduites dans la mesure où les principaux
leviers dont dispose la communauté d’agglomération reposent sur le taux de la taxe d’habitation et sur le taux
et le montant minimal de la cotisation foncière des entreprises.
La dotation globale de fonctionnement, qui constitue la troisième source de recettes du budget principal, est
demeurée relativement stable. En 2012, elle représentait 163,4 € par habitant pour une moyenne nationale de
151 €.
Enfin, les atténuations de produits qui apparaissent au débit du compte 739 « Reversement et restitution sur
impôts et charges
» sont composées, pour l’essentiel, par l’attribution de compensation reversée aux
communes (18,9 M€ jusqu’en 2011 et 19,2 M€ en 2012 après intégration de l
a commune de Mornac).
15
Rapport entre le produit fiscal et le potentiel fiscal
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Les charges du budget principal :
Les dépenses réelles de fonctionnement rapportées au nombre d’habitants sont inférieures à la moyenne de
l’ensemble des communautés d’agglomération (496 € en 2012 pour une moyenne nationale de 538 € en
2010).
Les charges de personnel ont augmenté de 19 % alors que l’ensemble des charges de gestion progressaient,
dans le même temps, de 22 %. Leur poids parmi les dépenses réelles de fonctionnement est supérieur à la
moyenne nationale (29 % en 2010
avec l’activité de collecte et d’élimination des déchets ménagers, 27 % en
2012 pour le seul budget principal, pour une moyenne de la strate de 18 % en 2010). 64 % des effectifs de la
collectivité sont rattachés au budget principal et 85 % si l’on y ajout
e le budget des déchets ménagers. La
masse salariale a progressé en raison de l’effet classique «
glissement vieillesse technicité » (GVT), de
mesures nationales et, du fait de la revalorisation du régime indemnitaire des agents de la collectivité
intervenue en 2010 et 2012 (Cf. § 5.3).
En 2012, les charges exceptionnelles ont connu une forte augmentation (1,3 M€ pour 556 k€ mandatés sur le
même chapitre l’année précédente). Suite à une décision de justice, la collectivité a dû payer cette année
-là
436 k€ d’intérêts moratoires et de pénalités dans le cadre d’un litige qui l’opposait à une société intervenue sur
le chantier de la construction du centre nautique patinoire Nautilis (entre 2000 et 2003). Le budget principal a
également versé d’importantes subve
ntions aux budgets annexes « Camping
» (116 k€) et «
La Nef
» (326 k€)
dont la gestion a été reprise en régie.
Les charges financières ont, quant à elles, diminué de 16 % au cours de la période examinée, en lien avec la
réduction de l’encours de la dette
intervenue entre 2007 et 2012 (- 24 %).
L’endettement du budget principal
Au 31 décembre 2012, le stock de dette était inférieur de 10,7 M€ à celui constaté le 1
er
janvier 2007.
Tableau 13.
Emprunts en euros
En k€
Compte 1641
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2012
avec OM
Encours au 01/01
35 408
32 442
32 735
35 065
31 593
28 144
28 144
Encours au 31/12
32 442
32 735
35 065
31 593
28 144
24 730
24 730
Source : comptes de gestion
A cette date, 49 % du stock des emprunts détenus par la collectivité étaient imputés au budget principal. 80 %
de l’encours étaient remboursables à taux fixe et 20 % à taux variable, indexés généralement sur des indices
classiques, à l’exception d’un emprunt structuré souscrit en juillet 2006. Ce contrat, d’une durée de quinze
ans, portai
t initialement sur 5 M€ pour un capital restant dû qui s’élevait à 3 M€ fin 2012. Il s’agit d’un produit à
barrière de taux avec un coefficient multiplicateur de cinq, classifié 3E selon la typologie en vigueur (circulaire
du 25 juin 2010). Le calcul des intérêts repose sur un taux fixe de 2,98 % garanti pendant les deux premières
années auquel se substitue un taux variable si la différence entre les index CMS 20 ans
–
CMS 1 an
16
est
inférieure à 0,40 %. Dans ce cas, la formule appliquée est la suivante : 6,80 %
–
5 x (CMS 20 ans
–
CMS 1
an). Depuis son entrée en vigueur, ce contrat n’a pas engendré de surcoût par rapport au tableau
d’amortissement prévisionnel qui intégrait une simulation avec un taux d’intérêt de 5,665 % à compter de
16
CMS : Constant maturity swap de taux d'intérêt, qui permet d'échanger un taux variable indexé sur des taux d'intérêt à court
terme contre un autre taux variable indexé sur un taux d'intérêt à moyen ou long terme.
Rapport d’observations définitives ▪
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2009. Néanmoins, il dem
eure potentiellement risqué sur le long terme dans la mesure où il s’agit d’un produit
de pente
17
accompagné d’un coefficient multiplicateur de cinq.
La trésorerie du budget principal:
Le fonds de roulement permet de dégager une trésorerie positive en fin d’exercice.
Tableau 14.
Trésorerie
En k€
Au 31 décembre
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Solde débiteur du compte 515
3 188
1 341
715
5 510
2 349
12 431
Source : comptes de gestion
Les budgets annexes alimentent la trésorerie du budget principal par le biais du compte de rattachement
(compte 451). C’est tout particulièrement le cas du budget transports, qui a bénéficié de l’augmentation du
taux du versement transport décidée fin 2010.
Tableau 15.
Comptes de rattachement
En k€
Compte 451 *
2007
2008
2009
2010
2011
2012
BA transports
1 901
1 750
1 283
2 517
6 895
15 622
BA eau
1 434
1 085
1 408
1 591
1 561
1 215
BA assainissement
-1 393
-1 657
-2 275
-174
-7 279
-2 084
BA déchets végétaux
-214
225
-16
17
55
54
BA développement économique
-2 733
74
703
1 398
-1 504
209
BA SPANC
-14
3
-6
2
5
7
BA camping
131
691
BA déchets ménagers
-1 140
BA La Nef
155
Solde compte 451 du budget principal
-1 019
1 480
1 097
5 352
-135
14 730
Source : comptes de gestion
* un montant négatif indique que le solde du compte 451 du budget principal est débiteur, un solde positif indique qu’il est
créditeur
et que le budget annexe contribue à alimenter la trésorerie du budget principal
Une
trésorerie positive en fin d’exercice n’exclut pas l’existence de besoins ponctuels, notamment pour
préfinancer des investissements. Ainsi, chaque année, la collectivité conclut des contrats de ligne de
trésorerie et effectue des tirages pour des montants
variables (14 M€ en 2008, 37 M€ en 2009, 3 M€ en 2010,
18,7 M€ en 2011 et 3,9 M€ en 2012). Les marges appliquées par les établissements prêteurs ont fortement
augmenté au cours de la période examinée
18
mais, compte tenu de la faiblesse des taux d’intérêt
(généralement indexés sur les indices Eonia
19
ou T4M
20
), le coût engendré demeure modeste (19 k€ en 2011
et 1,3 k€ en 2012).
17
Définition de la circulaire du 25 juin 2010 : le taux est déterminé par référence à un écart entre 2 points plus ou moins éloignés
sur la courbe de taux (différentiel/spread entre les taux longs et les taux moyens). Ce produit peut s’accompagner d’un effet
de levier
qui conduit à ce que l’évolution du taux d’intérêt supporté n’est pas proportionnel à l’évolut
ion du sous-jacent (à savoir le spread
entre le taux long et le taux court dans un produit dit « de pente »).
18
Marge de 0,0145 % en 2007 et de 0,8 % en 2011 avec une commission de réservation de 0,075 %.
19
Euro Overnight Index Average, taux au jour le jour du marché monétaire européen
20
Taux moyen mensuel du marché monétaire
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Le centre nautique patinoire Nautilis
Le 25 avril 2002, le conseil communautaire avait créé une régie dotée de la personnalité morale et de
l’autonomie financière pour assurer la gestion du centre nautique patinoire Nautilis, situé à Saint Yrieix. Après
trois années de fonctionnement, la gestion de cet équipement a été reprise en régie simple car, selon le
conseil communautaire (12 mai 2005), il s’avérait indispensable de maîtriser totalement les orientations
stratégiques de l’équipement. Ce service n’étant pas considéré comme industriel et commercial et n’étant pas
assujetti à la TVA, il a été intégré au budget principal de la collectivité. Le déficit de fonctionnement s’accroît
au cours de la période examinée (1,7 M€ en 2007, 2,5 M€ en 2012).
Tableau 16.
Centre Nautilis
En k€
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Dépenses de fonctionnement
3 149
3 192
3 259
3 338
3 220
3 873
Recettes de fonctionnement
1 429
1 348
1 351
1 317
1 095
1 373
Solde de fonctionnement
-1 720
-1 844
-1 908
-2 021
-2 125
-2 500
Dépenses d'investissement
381
230
184
367
1 344
590
Source : collectivité (communication lors du vote du compte administratif)
L’activité de Nautilis
figure à la rubrique officielle 414 « autre équipements sportifs ou de loisirs » du compte
administratif sans toutefois être isolée dans le document. Les comptes de ce service font néanmoins l’objet
d’une présentation annuelle très simplifiée auprès du co
nseil communautaire lors du vote du compte
administratif.
Le changement de mode de gestion intervenu en 2005 a eu pour conséquence de réduire le niveau
d’information financière communiquée aux délégués communautaires. Compte tenu de la spécificité de cet
équipement et des montants financiers en jeu (3,9
M€ de dépenses de fonctionnement en 2012 et 1,4 M€ de
recettes), il serait légitime que ces derniers disposent d’une information plus précise concernant la gestion de
cette structure. La création d’un budg
et annexe ou une présentation détaillée des comptes (à partir de
l’extension fonctionnelle 4143 dont dispose en interne la collectivité) serait de nature à améliorer le degré
d’information financière.
En réponse, l’établissement public indique qu’il comm
uniquera désormais un extrait de la balance budgétaire
détaillée par chapitre et article.
4.2.2.
Le budget transports
Le budget transports est le budget annexe le plus important en termes de fonctionnement. En 2012, il
représentait 18 % des charges et 21 % des produits tous budgets confondus.
L’activité transports en commun fait l’objet d’une délégation de service public auprès de la société d’économie
mixte des transports du Grand Angoulême (STGA), ce qui explique l’absence de charges de personnel
imputées à ce budget.
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Tableau 17.
Budget transports en commun
En k€
2007
2008
2009
2010
2011
2 012
Autres impôts et taxes
10 006
9 705
9 959
10 012
17 933
17 693
Autres dotations, subv. et participations
3 363
2 794
2 960
2 588
2 538
2 549
Autres recettes
2
2
2
2
2
2
Produits de gestion
13 370
12 502
12 920
12 602
20 473
20 245
Charges à caractère général
214
208
169
216
404
732
Subventions versées
8 841
8 639
11 479
10 482
11 827
12 753
Autres charges
2 193
2 238
Charges de gestion
11 248
11 086
11 648
10 698
12 231
13 485
Excédent brut de fonctionnement
2 122
1 416
1 272
1 904
8 243
6 759
Produits financiers
0
0
0
0
0
0
Charges financières
0
0
0
0
0
0
Produits exceptionnels
1 107
250
1 101
410
138
107
Charges exceptionnelles
756
206
708
173
162
106
Dotations aux Amortissements et aux Provisions
1 506
1 575
1 544
1 563
1 501
1 381
Reprises sur Amortissement et Provisions
0
0
0
0
0
0
Total des produits de fonctionnement
14 477
12 752
14 021
13 011
20 611
20 352
Total des charges de fonctionnement
13 510
12 867
13 900
12 434
13 894
14 972
Résultat de fonctionnement
967
-115
121
578
6 717
5 380
Capacité d'autofinancement brute
2 361
1 418
1 634
2 127
8 208
6 726
Amortissement du capital de la dette
0
0
0
0
0
0
Capacité d'autofinancement disponible
2 361
1 418
1 634
2 127
8 208
6 726
Source : comptes de gestion
La contribution versée par la communauté d’agglomération au délégataire, qui s’élevait à 12,5 M€ en 2012,
représentait environ 95 % des charges de gestion du budget annexe et 70 % des
recettes de l’exploitant.
En recettes, le versement transport acquitté par les employeurs de l’agglomération (17,7 M€ en 2012)
représentait 87,6 % des produits de gestion. Cette ressource a considérablement augmenté à compter de
2011 (+ 78 % par rapport
à l’année précédente) en raison de la hausse du taux de versement assis sur la
masse salariale. En effet, par délibération du 22 octobre 2010, le conseil communautaire a porté le taux de
1,05 % à 1,8 % (plafond maximal prévu par l’article L.2333
-67 du CGCT
21
) pour financer la réalisation d’un
projet de transports en commun en site propre (TCSP). Conformément aux dispositions de l’article L.2333
-68
du CGCT, qui prévoit que le versement peut être affecté au financement de dépenses d’investissement et aux
opéra
tions visant à améliorer l’intermodalité des transports en commun
-vélo, le versement transport sera
mobilisé pour le projet d’aménagement du pôle multimodal de la gare qui comprend la réalisation de deux
parvis et d’une passerelle au
-dessus des voies. Cett
e opération, portée par le budget principal, fera l’objet
d’un reversement annuel pour le financement des infrastructures communes.
Du fait de l’augmentation des recettes fiscales, la capacité d’autofinancement dégagée par ce budget est
particulièrement é
levée (6,7 M€ en 2012, alors que celle du budget principal était de 4 M€). Elle sera
mobilisée dans les années à venir, lorsque les travaux programmés seront réalisés.
Le parc de véhicules, composé en 2012 de 82 bus standards, cinq articulés et 12 minibus, est la propriété de
la collectivité. Sa valeur comptable (environ 11 M€ en 2012) figure donc à l’actif du bilan de ce budget annexe.
21
Le CGCT prévoit que si les travaux correspondants n'ont pas été commencés dans un délai maximum de cinq ans à compter de
la date de majoration du taux du versement de transport, le taux applicable à compter de la sixième année est ramené à 1 % au
plus.
Rapport d’observations définitives ▪
Communauté d’agglomération du Grand Angoulême
CRC d’Aquitaine, Poitou
-Charentes
▪
Délibération du 7 août 2014
26/56
Le projet Mobilix engendrera l’acquisition de 25 bus à «
haut niveau de service
» (coût estimé de 8,5 M€) qui
seront déployés sur les deux lignes en site propre.
4.2.3.
Le budget assainissement
Avec 6,4 M€ de dépenses en 2011 et 6,8 M€ en 2012, il s’agit du troisième budget le plus important en termes
de dépenses de fonctionnement (le quatrième à partir de 2012, après la création
d’un budget déchets
ménagers). Contrairement au budget eau potable, le service est géré en régie
22
. Il employait 53 agents fin
2012.
Tableau 18.
Budget assainissement
En k€
2007
2008
2009
2010
2011
2 012
Vente de produits et service
8 225
8 148
9 200
9 302
8 751
8 438
dont redevance assainissement
7 206
7 002
8 220
7 485
7 474
7 478
Subventions
701
558
297
316
337
354
dont prime d'épuration
562
511
250
268
291
303
Autres produits de gestion courante
360
456
541
100
100
396
Produits de gestion
9 285
9 161
10 039
9 718
9 188
9 188
Charges à caractère général
2 548
2 633
2 458
2 442
2 361
2 485
Charges de personnel
2 090
2 104
2 165
2 180
2 210
2 175
Autres charges de gestion courante
45
37
64
19
0
23
Charges de gestion
4 682
4 774
4 687
4 641
4 571
4 683
Produits financiers
0
1
1
1
0
0
Charges financières
406
337
273
221
204
350
Produits exceptionnels
247
227
188
187
173
302
Charges exceptionnelles
50
830
8
30
26
67
Dotations aux Amortissements et aux Provisions
1 528
1 552
1 532
1 582
1 637
1 711
Total des produits de fonctionnement
9 532
9 390
10 227
9 905
9 361
9 490
Total des charges de fonctionnement
6 667
7 493
6 500
6 475
6 438
6 810
Résultat de fonctionnement
2 865
1 897
3 728
3 431
2 923
2 680
Capacité d'autofinancement brute
4 190
3 286
5 010
4 740
4 296
4 158
Amortissement du capital de la dette
1 717
1 491
1 225
1 149
983
1 129
Capacité d'autofinancement disponible
2 474
1 795
3 785
3 591
3 313
3 029
Source : comptes de gestion
Au cours de la période examinée, l’évolution des produits et des charges de gestion (hors amortissements) a
connu une relative stabilité. La redevance assainissement représente, selon les exercices, entre 75 % et 80 %
du total des produits de fonctionnement.
Le service traite annuellement plus de cinq millions de m3 d’eaux usées et entretient 950 kilomètres de
canalisations. Le montant des dépenses d’équipement est très variable d’une année sur l’autre. Sur la période
examinée, la réalisation de la nouvel
le station d’épuration de Fléac a mobilisé l’essentiel des crédits
d’investissement (10,7 M€ en 2011 et 5,4 M€ en 2012). L’endettement auprès des établissements de crédit,
après avoir connu une diminution sensible de 3 M€ entre 2007 et 2010, est reparti à
la hausse à compter de
2011 et surtout 2012 du fait de la réalisation de cet équipement. Le stock de dettes est composé de produits à
taux fixe ou à taux variable classique (type Euribor).
22
La collectivité dispose également d’un budget annexe pour l’assainissement non collectif (SPANC)
Rapport d’observations définitives ▪
Communauté d’agglomération du Grand Angoulême
CRC d’Aquitaine, Poitou
-Charentes
▪
Délibération du 7 août 2014
27/56
Tableau 19.
Emprunts en euros
En k€
Compte 1641
2007
2008
2009
2010
2011
2 012
Encours au 01/01
8 832
7 446
6 236
5 273
4 313
5 151
Encours au 31/12
7 446
6 236
5 273
4 313
5 151
12 339
Source : comptes de gestion
Jusqu’à présent, la capacité d’autofinancement nette du remboursement en capital des emprunts dégageait
un solde
positif compris entre 1,8 M€ et 3,8 M€ selon les exercices. A l’avenir, du fait de l’augmentation des
annuités de la dette, ce montant devrait diminuer.
5.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
Les tableaux présentés dans cette partie consacrée aux ressources humaines concernent les agents de la
collectivité, tous budgets confondus.
5.1.
L
ES EFFECTIFS
5.1.1.
L’organisation des services
Les services de la communauté d’agglomération sont organisés autour de six directions
:
-
Direction des ressources ;
-
Direction du cadre de v
ie, espace publics et proximité, qui regroupe l’eau, l’assainissement, les
déchets ménagers et le patrimoine ;
-
Direction de l’aménagement, mobilité et développement durable, compétente notamment pour les
transports ;
-
Direction des politiques communautaires, en charge de grands équipements structurant comme la
médiathèque, le conservatoire, l’école d’arts plastiques ou Nautilus
;
-
Direction générale adjointe, missions transversales, qui assure aussi la coordination du SCOT ;
-
Direction de l’économie, de l’emploi et de l’insertion.
5.1.2.
L’évolution des effectifs
Au cours de la période examinée, les effectifs sont restés stables (+ 2 %). Le budget principal regroupe 64 %
des agents, le budget déchets ménagers 21 % et l’assainissement 11
%.
Tableau 20.
Effectifs
2007
2008
2009
2010
2011
2012
%
Budget principal
409
411
419
424
429
306
64%
Déchets ménagers
103
21%
Assainissement
57
57
58
54
56
53
11%
Eau potable
5
5
5
5
5
5
1%
La NEF
0
0
0
0
0
12
3%
Autres (camping et SPANC)
1
2
1
0
0
1
0%
Total
472
475
483
483
490
480
100%
Source : comptes administratifs et budgets primitifs
Rapport d’observations définitives ▪
Communauté d’agglomération du Grand Angoulême
CRC d’Aquitaine, Poitou
-Charentes
▪
Délibération du 7 août 2014
28/56
A compter de 2012, avec la création d’un budget déchets ménagers, 103 agents qui étaient affectés au budget
principal sont comptabilisés dans le nouveau budget annexe.
5.1.3.
La répartition des effectifs par catégorie, filière et statut
Tous statuts confondus, les agents de catégorie A représentent 19 % des effectifs. Ce taux d’encadrement est
supérieur à celui constaté, en moyenne, dans les organismes intercommunaux. A l’inverse, le poids d
es
catégories C est, quant à lui, inférieur à la moyenne nationale. Cette situation se justifie, en partie, par la
nature des compétences transférées.
Tableau 21.
Effectifs par catégorie
Ensemble des effectifs
2012
%
Organismes
intercommunaux au
31/12/2010
Catégorie A
90
19%
12%
Catégorie B
100
21%
14,6%
Catégorie C
290
60%
70,5%
Non déterminée
2,8%
Total
480
100%
100 %
Source : compte administratif 2012 et DGCL « les collectivités locales en chiffres 2013 »
Le poids de la filière administrative est équivalent à la moyenne nationale alors que celui de la filière technique
est moindre. L’absence de transfert de la voirie communale au Grand Angoulême peut constituer l’un des
facteurs explicatif de cette situatio
n. A l’inverse, le nombre d’agents affectés dans les filières sportive et
culturelle (regroupées dans les statistiques, nationales de la DGCL) est important. Au sein de la filière
culturelle, un redéploiement des effectifs a eu lieu en 2012 : 12 agents supplémentaires ont été comptabilisés
dans le nouveau budget annexe de « La Nef
» et 17 agents de la bibliothèque d’Angoulême ont également
rejoint les effectifs de la structure intercommunale après transfert de cet équipement à la communauté
d’agglomération.
Tableau 22.
Effectifs par filière
Filières
2012
%
Organismes
intercommunaux
au 31/12/2010
Hors secteur
9
1%
5%
Filière administrative
108
23%
23%
Filière technique
252
53%
49%
Filière sociale, médico-sociale, sanitaire
21
4%
9%
Filières sportive et culturelle
90
19%
13%
Total
480
100%
100%
Source : comptes administratif 2012 et DGCL « les collectivités locales en chiffres 2013 »
En moyenne, sur la période 2007-2012, les agents non titulaires représentent 24 % des effectifs de la
collectivité, ratio proche
de celui constaté au niveau national au sein de l’ensemble des structures
intercommunales (23 %)
23
.
23
Source : DGCL, les collectivités locales en chiffres 2013 (données 2010).
Rapport d’observations définitives ▪
Communauté d’agglomération du Grand Angoulême
CRC d’Aquitaine, Poitou
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▪
Délibération du 7 août 2014
29/56
5.2.
L’
AVANCEMENT D
’
ECHELON
L’article 78
de la loi n°84-
53 du 26 janvier 1984 prévoit que l’avancement d’échelon à l’ancienneté maximale
est accordé de plein dro
it et que l’avancement d’échelon à la durée minimale repose sur l’appréciation des
mérites de l’agent.
La très grande majorité des avancements
d’échelon
s accordés sur la période 2007-2013 se sont fait à la
durée minimale (entre 93 % et 98,8 % selon les
exercices) malgré l’instauration d’une durée intermédiaire.
Tableau 23.
Les avancements d’échelons
Avancements d'échelons
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
A la durée minimale
217
142
199
174
167
187
98
A la durée maximale
13
1
9
3
1
3
3
A la durée intermédiaire
2
2
6
2
1
6
2
Total des promotions d'échelons
232
145
214
179
169
196
103
% à la durée minimale
93,53 %
97,93 %
92,99 %
97,21 %
98,82 %
95,41 %
95,15 %
Impact financier en €
99 625
93 430
94 380
92 657
104 557
84 890
93 559
Source : collectivité
L’impact financier de la politique d’avancement d’échelons est estimé entre 85 k€ et 105 k€ selon les
exercices. Même si ces montants peuvent paraître relativement modestes au regard du budget de la
collectivité, l’avancement d’échelon à la durée minimale
quasi-systématique vide de leur sens les dispositions
statutaires, en particulier celles relatives à l’évaluation des agents.
L’ordonnateur indique que cette politique a été mise en œuvre afin de motiver les agents. Toutefois, au regard
des textes, l’avancement d’échelon à l’ancienneté minimale
ne constitue
qu’
une dérogation pouvant être
accordée aux fonctionnaires dont la valeur professionnelle le justifie.
5.3.
L
E REGIME INDEMNITAIRE
Les charges de personnel ont connu une croissance de 19 % entre 2007 et 2012 malgré la maîtrise des
effectifs.
La rémunération globale des titulaires (11
107 k€ en 2012
pour les budgets principal et déchets ménagers) a
progressé de 18 % alors que, dans le même temps, le poste « autres indemnités » (2
166 k€) augmentait de
32 %. Cette forte progression est, en partie, liée à la revalorisation du régime indemnitaire intervenue en 2010
et 2012, justifiée, selon les délibérations, par trois objectifs :
-
un objectif social : le régime indemnitaire représente un complément de rémunération, notamment
pour les plus bas salaires ;
-
un objectif d’équité
: rechercher l’harmonisation entre les filières
;
-
un objectif managérial : augmentation graduelle du régime indemnitaire pour reconnaître la
progression de carrière des agents.
Cette réforme
s’est appliquée à compter du 1
er
novembre 2010 pour les personnels de catégorie C
(délibération du 15 octobre 2010) et du 1
er
juillet 2012 pour les catégories A et B (délibération du 7 juin 2012).
Rapport d’observations définitives ▪
Communauté d’agglomération du Grand Angoulême
CRC d’Aquitaine, Poitou
-Charentes
▪
Délibération du 7 août 2014
30/56
Tableau 24.
Le régime indemnitaire
En €
Catégories
24
Attributions mensuelles garanties
Part variable
Catégorie C
2010
2011
2012
Echelle 3
173
180
180
0%
Echelle 4
183
190
190
Echelle 5
194
200
200
Agent de maîtrise
250
250
250
Echelle 6
205
210
210
Agent de maîtrise principal
280
280
280
Catégorie B
30%
Premier grade
325
325
350
Premier grade d'avancement
350
350
375
Deuxième grade d'avancement
375
375
425
Filière culturelle (enseignants)
172
172
172
Catégorie A
30%
Premier grade
450
450
500
Premier grade d'avancement
500
500
700
Deuxième grade d'avancement
550
550
800
Filière culturelle (enseignants)
172
172
172
Source : délibérations n° 2013.07.172
Le régime indemnitaire peut faire l’objet de retenue pour absentéisme et la part variable peut être modulée en
fonction de la manière de servir. Les nouvelles règles ayant été adoptées en juillet 2012, il est encore trop tôt
pour apprécier l’ampleur de la modulation effective de la part variable.
Après revalorisation, le montant maximum versé demeure inférieur aux plafonds prévus par la réglementation.
L’impact budgétaire annuel est estimé à 55 k€ (enveloppe prévue).
5.4.
L’
EXAMEN DE LA REMUNERATION
5.4.1.
L’indemnité horaire pour travaux supplémentaires (IHTS)
Au total, ce sont plus de 4 400 heures supplémentaires qui ont été rémunérées au
cours de l’année 2011 (ce
qui correspond au temps de travail de 2,7 agents à temps plein, calcul effectué sur la base de 1 607 heures
par an).
Selon les dispositions du décret n°2002-60 du 14 janvier 2002 modifié relatif aux IHTS
25
, seuls les agents des
catégories C et B ayant accompli réellement des heures supplémentaires peuvent percevoir des IHTS (article
2-I-
1°). De plus, en raison de la mise en place de l’aménagement et de la réduction du temps de travail, la
récupération des heures supplémentaires doit être privilégiée. Les heures supplémentaires ne peuvent
dépasser un plafond mensuel de 25 heures pour un agent à temps complet, y compris les heures accomplies
les dimanches, jours fériés et la nuit. Toutefois, en cas de circonstances exceptionnelles et après avoir
informé le comité technique paritaire (CTP), la collectivité peut y déroger pour une durée limitée.
24
Certa
ins cadres d’emploi conservent leur régime indemnitaire particulier (puéricultrice, infirmier, éducateur jeunes enfants,
auxiliaire de puériculture, conservateur des bibliothèques, conseillers des activités physiques et sportives).
25
Ce décret concerne la
fonction publique de l’Etat et est transposable à la fonction publique territoriale en raison du principe de
parité défini à l’article 88 de la loi n°84
-53 du 26 janvier 1984.
Rapport d’observations définitives ▪
Communauté d’agglomération du Grand Angoulême
CRC d’Aquitaine, Poitou
-Charentes
▪
Délibération du 7 août 2014
31/56
Le plafond de 25 heures mensuelles a été dépassé au bénéfice de 26 agents, de une à plusieurs fois dans
l’année pour certains
(21 bulletins de salaires mentionnent plus de 30 heures supplémentaires rémunérées
dans le mois et huit plus de 50 heures, hors rattrapages de l’année précédente). La collectivité
justifie ces
dépassements
par la surcharge de travail engendrée par le projet d’optimisation
de la collecte en porte à porte
et l’organisation du forum sport, santé, environnement, manifestation qui a connu un fort développement à
compter de 2011.
Seize agents se sont vus attribuer des heures supplémentaires au moins dix mois dans l’année. Ils s
ont sept à
en avoir bénéficié 11 mois sur 12 et cinq chaque mois de l’année écoulée. Dans certains cas, le volume
d’heures supplémentaires cumulé est très important. Ainsi, 11 salariés ont perçu plus de cent heures
supplémentaires en 2011 et deux ont même dépassé 200 heures annuelles. Pour chacun des cas concernés,
la collectivité a expliqué le nombre de ces heures supplémentaires par une charge de travail ponctuelle
importante ou des fonctions entraînant de forts pics d’activité au cours de l’année. Cette
grande régularité
dans les versements devrait toutefois inciter la co
mmunauté d’agglomération
à revoir l’organisation de certains
postes de travail afin d’éviter d’avoir recours de façon aussi régulière au paiement d’IHTS.
En réponse, Grand Angoulême indique que les directions ont été invitées à favoriser, autant que possible, la
récupération des heures supplémentaires et que, pour certains agents, la mise en place de cycles de travail
plus adaptés à l’activité de chaque service pourrait être envisagée.
5.5.
L
E TAUX D
’
EMPLOI DES AGENTS RECONNUS EN SITUATION DE HANDICAP
La loi n°87-
517 du 10 juillet 1987 institue un taux d’emploi de 6 % de travailleurs handicapés, mutilés de
guerre et assimilés. Ce texte a été complété par la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 qui prévoit un dispositif
incitatif (le défaut de respect du taux d’emploi entraîne le versement d’une contribution compensatoire au
fonds d’insertion des personnes handicapées dans la fonction publique).
Tableau 25.
Taux d’emploi de travailleurs handicapés
Année de déclaration, effectifs N-1
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Nombre de bénéficiaires théorique
(6% de l'effectif déclaré)
30
29
28
29
29
29
29
Nombre d’emplois déclarés
8
10
15
14
19
25
30
Taux d'emploi (en %)
1,60 %
2,03 %
3,14 %
2,89 %
3,83 %
5,02 %
6,04 %
Contributions versées CDAPH (en €)
36 174
43 614
41 272
59 315
39 646
11 835
0
Source : déclaration du Grand Angoulême au Fonds d’insertion des personnes handicapées
La collectivité était assujettie au versement de la contribution
obligatoire jusqu’en 2012 (232 k€ versés pour la
période 2007-
2011) mais le taux d’emploi des personnes handicapées est maintenant conforme aux
dispositions législatives en vigueur.
5.6.
L’
ABSENTEISME
Les données sur l’absentéisme sont issues des rapports sur l’état de la collectivité (ou bilans sociaux) prévus
par la loi statutaire n°84-53 du 16 janvier 1984 et le décret n°97-443 du 25 avril 1997. Ces rapports, établis
chaque année impaire, doivent être présentés au comité technique paritaire avant le 30 juin
de l’année paire
suivante. Ils portent, entre autres, sur l’état des emplois et leur répartition, la rémunération, les conditions
d’hygiène et de sécurité, le temps de travail et les relations sociales.
Rapport d’observations définitives ▪
Communauté d’agglomération du Grand Angoulême
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5.6.1.
L’absentéisme global
En 2011, l’absentéisme représent
ait 11
504 journées perdues, soit l’équivalent du temps annuel de travail
d’une trentaine d’agents. Depuis 2007, le nombre de journées d’absence, tous motifs confondus, a tendance à
diminuer.
Tableau 26.
L’absentéisme global
Nombre de jours. d'absences des titulaires et
non titulaires sur emploi permanent
2007
%
2009
%
2011
%
Maladie ordinaire
6 084
46 %
5 306
44 %
6 427
56 %
Longue maladie, maladie de longue durée et
grave maladie
3 417
26 %
3 883
32 %
2 040
18 %
Maladie prof, ou imputable au service
245
2 %
251
2 %
528
5 %
Accidents du travail imputables au service ou au
trajet
1 805
14 %
647
5 %
1 071
9 %
Maternité, paternité, adoption
1 240
9 %
1 314
11 %
911
8 %
Autres raisons, hors motif syndical ou de
représentation
549
4 %
680
6 %
527
5 %
Total
13 340
100 %
12 081
100 %
11 504
100 %
Source : états de la collectivité
La répartition des absences par motif est relativement proche de celle constatée au niveau départemental par
le centre de gestion de la Charente avec, toutefois, une part moins importante imputable à la maladie ordinaire
(56 % contre 59 % à l’échelle départementale en 2011).
Selon une étude de la société SOFCAP (assureur des collectivités territoriales), le taux d’absentéisme
26
pour
raison de santé (toute nature d’arrêts) était de 10 % en 2
011 dans les structures employant plus de 350
agents. Cette même année, au sein de la communauté d’agglomération, ce ratio (9,8 %) était légèrement
inférieur à la moyenne nationale.
5.6.2.
L’absentéisme pour maladie ordinaire et accident du travail
La maladie
ordinaire est la première cause d’absentéisme (56 % des jours d’absence). Entre 2007 et 2009, le
nombre de journées d’absence pour ce motif a augmenté de 5,6 %. Toutefois, le nombre moyen de journées
d’absence par agent est resté relativement stable (13 jo
urs). En 2009 (dernières statistiques nationales
disponibles
27
) le nombre de jours d’absence pour maladie ordinaire était équivalent à celui constaté au sein
des communautés d’agglomération pour les agents titulaires (11 jours) et inférieur en ce qui concer
ne les
contractuels (3,5 jours contre 5,7 jours en moyenne).
26
Taux d’absentéisme
: (nombre de jours d’absences / (nombre de jours de travail
x effectifs pourvus)).
27
Source : CNFPT/DGCL-
février 2012, synthèse nationale sur l’état des collectivités au 31 décembre 2009.
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Tableau 27.
L’absentéisme pour maladie ordinaire
Maladie ordinaire
2007
2009
2011
Fonct.
Non
tit.
Total
Fonct
Non
tit.
Total Fonct.
Non
tit.
Total
Nombre de jours calendaires
5 927
157 6 084
5 133
173 5 306
6 251
176
6 427
Nombre d'agents
435
67
502
455
49
504
453
60
513
Jours/agents
13,6
2,3
12,1
11,3
3,5
10,5
13,8
2,9
12,5
Communautés d'agglomération
10,8
5,7
11,2
5,7
ND
ND
Source : états de la collectivité
Les accidents du travail
imputables au service constituent le troisième motif d’absence en termes de jours
d’arrêts de travail (9 % en 2011), derrière la maladie ordinaire et la longue maladie ou maladie de longue
durée. Ce taux est supérieur à celui constaté au sein des collectivités charentaises (5,4 %
28
). En revanche, le
nombre d’accident pour 100 agents est moindre que celui rapporté par les statistiques départementales et
nationales. Ces comparaisons sont toutefois trompeuses car elles intègrent toutes les filières de la fonction
publique territoriale, y compris les agents des services départementaux d’incendie et de secours qui
connaissent un taux d’accidentologie supérieur à la moyenne (19,9 % en 2009).
Conformément aux dispositions de l’article L.4121
-3 du code du travail, l
a collectivité dispose d’un document
unique d’évaluation des risques depuis 2008 (obligation effective depuis fin 2002).
5.7.
L
ES CONDITIONS DE RECRUTEMENT DES AGENTS NON TITULAIRES SUR POSTE PERMANENT
L
e recours à des agents non titulaires constitue une exception au principe de l’emploi des fonctionnaires et est
strictement encadré.
Les conditions de recrutement d’agents non titulaires par les collectivités sont définies par la loi statutaire
n°84-53 du 26 janvier 1984 modifiée, portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale,
qui précise les exceptions au principe.
Par ailleurs, l
’article 1
-1 du décret n°88-145 du 15 février 1988 impose aux collectivités de veiller à ce que les
dossiers des agents non titulaires de droit public comportent toutes les pièces intéressant leur situation
administrative, enregistrées, numérotées et classées sans discontinuité.
31 dossiers de personnes ayant été ou étant toujours sous contrat avec la
communauté d’agglomération
ont
été examinés, ce qui équivaut à une soixantaine de contrats conclus au cours de la période examinée. Cet
échantillon, composé de 27 agents de catégorie A, représente la quasi-
totalité des postes d’encadrement hors
post
es d’enseignement artistique. Les dossiers de quatre agents de catégorie B ont également été examinés
au motif que ces derniers ont enchaîné plusieurs contrats à durée déterminée au cours de la période
examinée.
28
Rapport sur l’état des collectivités rattachées au centre de gestion de la Charente, bilan social 2011.
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5.7.1.
La déclaration de vacances d’emploi
L’article 41 de la loi statutaire n°84
-53 du 26 janvier 1984 modifiée prévoit que tout emploi créé ou qui devient
vacant doit faire l’objet d’une déclaration auprès du centre de gestion compétent qui en assure la publicité.
Cette procédure doit être mise e
n œuvre dans tous les cas de recrutement d’agents titulaires ou non titulaires
dans un emploi permanent.
De même, lorsqu’un contrat arrive à échéance, l'emploi concerné doit faire l'objet
d'une nouvelle déclaration avant son renouvellement.
En application
de l’article 23
-1 de la loi statutaire, les collectivités sont tenues de communiquer à leur centre
de gestion les créations et vacances d’emplois, à peine d’illégalité des nominations.
Ni la loi ni le juge n'ont déterminé de délai minimum précis entre la déclaration et la nomination. Le juge a
seulement indiqué qu'un délai raisonnable devait être respecté : deux mois ont été jugés suffisants pour
permettre aux fonctionnaires qui étaient en mesure de postuler de déposer une candidature (CAA Paris 13
octobre 2009 n°08PA01647)
; alors qu’un délai de 30 jours a été considéré comme étant trop court (CE 16 juin
1997 n°149088).
Plusieurs cas de déclarations de vacance d’emploi tardives ont été relevés.
Tableau 28.
Déclarations tardives de vacance d’emploi
Agents
Grille de rémunération
Date de signature du contrat
Date de déclaration
vacance d’emploi
Agent n° 1
Administrateur
6 septembre 2010 (lettre d’embauche du
30/07/2010 faisant référence à un
entretien du 20/07/2010)
2 Août 2010
Agent n° 2
Attaché
31 mai 2007
24 avril 2007
Agent n° 3
Attaché
30 avril 2010
26 mars 2010
Agent n° 4
Ingénieur en chef
20 mars 2012
05 mars 2012
Agent n° 5
Attaché principal
11 juin 2012
18 avril 2012
Agent n° 6
Technicien principaux
14 janvier 2013
2 janvier 2013
Dans un cas
(recrutement d’un agent contractuel rémunéré sur la grille indiciaire des administrateurs
territoriaux), la lettre d’embauche a même été expédiée avant la déclaration de vacance de poste.
La communauté d’agglomération
, qui reconnait que les déclarations d
e vacance d’emploi ont parfois été
tardives,
s’engage désormais à faire preuve d’une vigilance accrue pour éviter ces situations.
5.7.2.
L’acte d’engagement
Le fondement juridique du recrutement :
En application de l’article 3 du
décret n°88-145
du 15 février 1988 modifié, l’acte d’engagement doit indiquer le
fondement juridique du recrutement. Il vise le texte de référence en précisant l’article ainsi que l’alinéa s’il
s’agit de l’article 3, de la
loi n°84-53 du 26 janvier 1984.
Il a été consta
té, parmi l’échantillon, que trois contrats signés après 2006 ne mentionnaient pas l’alinéa de
l’article 3 de la loi statutaire permettant de justifier le recours à un agent contractuel. Par ailleurs, un contrat ne
mentionnait que la seule loi du 26 janvie
r 1984, sans apporter de précision quant à l’article concerné. Enfin, à
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trois reprises, les contrats visaient, par erreur, une délibération qui concernait la création d’un autre poste.
L’instauration de modèles type de contrats ou d’arrêtés devrait être de
nature à limiter les oublis.
La date de la signature du contrat :
La signature de l’acte d’engagement doit intervenir avant la prise de poste. Dix contrats ou arrêtés de
nomination signés au cours de la période examinée, correspondant le plus souvent à des renouvellements de
contrats, ont été conclus après la date de prise d’effet.
Le renouvellement des contrats :
Certains agents enchaînent des contrats qui sont renouvelés tous les ans. Selon la collectivité, cette situation
s’explique par l’absence d
e candidatures de titulaires lors des renouvellements de contrat, en particulier
lorsqu’il s’agit d’éducateurs territoriaux des activités physiques et sportives
(ETAPS) occupant les fonctions de
maîtres-nageurs sauveteurs.
Par contrat signé le 25 mai 2007, un agent contractuel de catégorie A a été recruté à compter du 18 juin 2007
pour une durée de trois ans au 1
er
échelon de la grille des attachés territoriaux (IB 379). Cette personne a
bénéficié par la suite
d’un nouveau contrat de trois ans, signé le 31
mai 2010 avec prise d’effet à compter du
18 juin 2010. Sans remettre en cause la compétence professionnelle de cet agent, la chambre constate que
sa rémunération a été revue à la hausse de façon significative puisqu’elle est désormais basée sur
le 9
ème
échelon de la grille des attachés territoriaux (IB 653), ce qui correspond à un gain de huit échelons (274
points) en trois ans. Pour un fonctionnaire, une telle progression de rémunération aurait nécessité, au
minimum, 13 années de présence. La collectivité
indique, qu’à l’occasion du second contrat, elle a décidé de
réévaluer la rémunération de cet agent qui avait mené à bien tous les projets qui lui avaient été confiés.
Toutefois, à la lecture des deux contrats de travail, il n’apparaît pas d’évolutions si
gnificatives dans les
missions dévolues à cette personne. Le contrat aurait donc certainement mérité d’être plus précis sur ce point,
compte tenu de l’écart de rémunération constaté entre les deux périodes de travail.
La collectivité, qui prend note de cette remarque, fait part de sa volonté de veiller désormais à ce que toute
revalorisation salariale soit suffisamment précise et justifiée sur l’acte d’engagement.
5.8.
L
ES FRAIS DE MISSION
5.8.1.
Les frais de mission des conseillers communautaires
L
’absence de
mandat spécial :
Selon les articles L.2123-18 et L.5215-
16 du CGCT, l’indemnité de fonction étant censée couvrir tous les frais
résultant de l’exercice habituel du mandat, les élus ne peuvent prétendre au remboursement des frais qu’ils
engagent que pour l’accomplissement d’un mandat spécial.
Le mandat spécial exclut ainsi les activités courantes de l’élu et s’applique à une mission d’intérêt
communautaire. Celle-ci doit être précisément déterminée dans son objet, sa durée, concerner un ou des élus
nommément désignés et votée par le conseil communautaire.
Le conseil communautaire du Grand Angoulême n’a adopté aucune délibération visant à accorder un mandat
spécial au cours de la période de contrôle alors que les frais de mission des élus représentaient 7 400 € e
n
2012 et 10
255 € en 2011.
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Tableau 29.
Frais de déplacement des élus
En €
Budget principal
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Compte 653-2
7 015
4 440
6 878
5 420
10 255
7 437
Source : comptes de gestion
Le remboursement des frais pour leur montant réel :
Le remboursement des frais de mission des conseillers communautaires peut être liquidé de façon forfaitaire
dans la limite du montant des indemnités journalières allouées aux fonctionnaires de l’Etat selon les modalités
du décret n°2006-781 du 3 juillet 2006.
Le montant de l’indemnité journalière (75,25 €) comprend les
indemnités de nuitées et de repas. Les dépenses de transport sont remboursées sur présentation d’un état de
frais. Les autres dépenses liées à l’exercice d’un mandat spécial peuvent être rembour
sées sur présentation
d’un état de frais et après approbation de l’assemblée délibérante.
Toutefois, l’article L.2123
-
18 du CGCT n’exclut pas un remboursement des frais réellement engagés, à
condition que ces frais ne sortent pas du cadre de la mission as
signée à l’élu.
A la communauté d’agglomération du Grand Angoulême, les frais de mission des conseillers communautaires,
imputés au compte 653-2, sont remboursés aux intéressés pour leur montant réel sans plafonnement. Cette
pratique qui prévaut dans la collectivité, se fonde sur une délibération ancienne adoptée par le conseil districal
le 26 février 1993. Cette dernière fait référence à un texte abrogé (décret n°90-437 du 28 mai 1990 fixant les
conditions et les modalités de règlement des frais occasionn
és par les déplacements), aujourd’hui remplacé
par le décret n°2006-781 du 3 juillet 2006.
Suite aux observations de la chambre, l’organe délibérant a voté une délibération relative aux mandats
spéciaux le 15 mai 2014 qui abroge les dispositions de la délibération de 1993, tout en maintenant le principe
du remboursement en fonction des frais réellement acquittés.
5.8.2.
Les frais de mission des agents
Les frais occasionnés par les déplacements temporaires des agents sont remboursés sur la base d’une
délibération du 24 mai 2007, adoptée par la collectivité afin de se conformer aux nouvelles dispositions du
décret n°2006-781 du 3 juillet 2006 fixant les conditions et les modalités de règlement des frais occasionnés
par les déplacements temporaires des personnels civils de l’Etat.
Les agents et les collaborateurs occasionnels qui assurent une mission dont l’intérêt pour la collectivité exige
un dépassement du forfait fixé, par exemple lorsqu’ils accompagnent un élu communautaire, sont remboursés
sur la base des frais réellement engagés (délibération du conseil communautaire du 10 décembre 2009).
Cette possibilité, qui bénéficie principalement au directeur général des services,
s’appuie sur les dispositions
de l’article 7 du décret précité selon lequel une délibération du conseil d’administration de l’établissement peut
fixer, pour une durée limitée, des règles dérogatoires aux arrêtés ministériels lorsque l’intérêt du service
l’exige et pour tenir compte de situations particulières.
Pour autant, aucune durée limitée dans le temps ni période déterminée liée à des situations particulières ne
figure dans la délibération du 10 décembre 2009.
5.8.3.
L’externalisation de la réservation des billets de transport
La collectivité fait appel à un prestataire extérieur pour la réservation de ses billets de transport.
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En juin 2009, une consultation a été engagée sous la forme d’un
marché à procédure adaptée afin de
renouveler un contrat passé en septembre 2006. Le titulaire précédent, qui était le seul à avoir remis une offre,
a été retenu à l’issue
de la procédure. Ce marché, d’une durée d’un an renouvelable pour une période de trois
ans maximum, prévoit la commande, l’achat et la livraison des titres de transport ainsi que la gestion des
annulations. Le barème des prestations indique les frais hors taxe facturés en fonction du titre de transport
commandé
: 40 € pour un billet d’avion en Europe et 22 € pour un billet national, 5 € pour un billet de train
aller/retour, une réservation d’hôtel ou de voiture
29
.
Un voyage aller-
retour donnant lieu à l’ém
ission de deux billets, les frais de facturation sont comptabilisés
deux fois, soit 12,12 € TTC en 2011. Il arrive parfois que le montant de la prestation soit supérieur au prix du
transport. Ainsi au cours de
l’exercice 2011
, dans le cadre des sorties pédagogiques, la collectivité a acheté
des billets de train pour des voyages aller - retour entre Angoulême et Châteauneuf au prix unitaire de
9,60
€
TTC auquel s’ajoutait 12,12 € de frais de réservation facturés au titre des prestations de l’agence de
voyages.
Au total, sur l’année 2011, du fait de cette externalisation, les dépenses de déplacements des élus et des
agents ont été majorées de 9,8 %.
Tableau 30.
Dépenses de déplacement des élus et des agents
En €
Exercice 2011
Montant TTC
des frais de
réservation
Montant TTC
des mandats
% de frais
Compte 653-2 : frais de mission (élus)
301,84
4 786,65
6,3 %
Compte 6256 : déplacements missions réceptions
3 212,93
31 001,23
10,4 %
Ensemble
3 514,77
35 787,88
9,8 %
Source : factures 2011 du prestataire
Le recours à un prestataire extérieur peut se justifier dans certains cas, mais pour la plupart des déplacements
il est possible d’obtenir des billets de train sans se déplacer et sans frais supplémentaire via le service d’envoi
des titres de transport ou le service e-billet de Voyages-SNCF.com, filiale de la SNCF. Ces offres étaient déjà
disponibles en 2009 lors du renouvellement du marché. De plus, une note interne de la collectivité relative à la
gestion des titres de transports, datée d’août 2006, indiquait que l’absen
ce de livraison des billets ne
constituait pas un problème puisque la majorité des réservations était effectuée suffisamment à l’avance.
Aujourd’hui, dans le cadre de la mutualisation des services, il a été décidé de constituer un groupement de
commandes
pour les services d’agence de voyages entre la communauté d’agglomération, la ville
d’Angoulême, le CCAS ainsi que le syndicat mixte de l’angoumois. A cette occasion, la chambre incite le
Grand Angoulême à tenir compte de toutes les possibilités offertes sur le marché, les déplacements courants
pouvant très bien être commandés en direct par la collectivité alors que les prestations plus complexes
seraient confiées à un prestataire externe.
29
Lors du précédent
contrat, les tarifs étaient de 7 € HT pour un billet de train aller
-
retour et de 6 € HT pour une réservation de
voiture ou d’hôtel.
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6.
LA COMMANDE PUBLIQUE
6.1.
L
E REGLEMENT INTERIEUR DE LA COMMANDE PUBLIQUE
La communauté d’agglomération dispose d’un guide des procédures internes pour les marchés publics dont la
dernière mise à jour a été réalisée le 22 mars 2010. Ce document qui comporte 17 « fiches » et des annexes
a été rédigé dans un souci de clarific
ation du code des marchés publics et afin d’apporter une aide aux
services acheteurs.
En deçà de 15 k€ HT, le service acheteur maîtrise l’intégralité de la procédure d’achat.
A partir de ce seuil et jusqu’à 200 k€ HT pour les fournitures et services et
5
M€ HT pour les travaux, le
service marchés gère la procédure tout en laissant le soin au service acheteur de procéder à l’analyse des
besoins, à la rédaction des pièces à caractère technique (cahier des clauses techniques particulières), à
l’analyse des offres et à la rédaction du rapport d’analyse des offres. Pour les marchés de travaux dont
l’estimation se situe entre 200 k€ et 5
M€ HT, le service acheteur présente le rapport à la commission
spécifique pour les marchés à procédure adaptée (dont les memb
res sont ceux de la commission d’appel
d’offres), qui doit valider le choix du titulaire.
Au-
delà de 200 k€ HT pour les fournitures et services et 5 M€ HT pour les travaux, le service des marchés
dirige les procédures formalisées.
La modification des seu
ils intervenue suite à la publication de deux décrets en décembre 2011 ne s’est pas
traduite par l’édition d’un nouveau guide mais a fait l’objet d’une note interne corrigeant les seuils mentionnés
dans la version 2010 du document. Ce dernier est en cours
de révision afin d’harmoniser les pratiques avec la
ville d’Angoulême et le centre communal d’action sociale.
6.2.
L’
OPERATION DE CREATION D
’
UN CAMPING D
’
INTERET COMMUNAUTAIRE
Une étude de programmation et d’analyse économique pour la création d’un camping sur
l’agglomération avait
été lancée en 2005.
En février 2006
, la communauté d’agglomération du Grand Angoulême a décidé la création de cet équipement
à proximité du plan d’eau de Saint
-Yrieix sur Charente. Le projet, était de réaliser un camping de courts
s
éjours de 152 emplacements sur une superficie d’environ six hectares, classé trois ou quatre étoiles. La
tranche ferme était constituée par l’aménagement du terrain, une maison d’accueil, une zone de déchetterie,
quatre blocs sanitaires et quatre aires de
jeux. La construction d’une piscine de 150 m
2
faisait, quant à elle,
l’objet d’une tranche conditionnelle.
Le coût prévisionnel des travaux s’élevait à 2
050
k€ HT, auquel s’ajoutaient les prestations de maitrise
d’œuvre, études techniques, contrôles techniques, coordinateur sécurité, pilotage du chantier et les révisions
de prix, portant le montant de l’opérat
ion à 2 497
k€ HT, hors acquisition des terrains et travaux de voirie.
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6.2.1.
La maîtrise d’œuvre
Par délibération du 2 février 2006, la collectivité a décidé d’organiser un concours de maîtrise d’œuvre, dont le
coût a été estimé à 246
k€ HT. L’avis d’appel à c
oncurrence a été publié dans divers supports (BOAMP
30
,
JOUE
31
, Le Moniteur).
L’acte d’engagement a été signé le 28 août 2006 avec un groupement solidaire composé d’un architecte,
mandataire du groupement, d’un paysagiste, d’un économiste et du directeur d’une société d’ingénierie, pour
un montant total de 309,6 k€ HT, dont 283,9 k€ HT pour la tranche ferme et 25,7 k€ HT pour la tranche
conditionnelle, soit une majoration de 26 % par rapport à la prévision présentée au conseil communautaire.
Tableau 31.
Maîtrise d’œuvre pour la construction du camping d’intérêt communautaire
En € HT
Maîtrise d'œuvre
Tranche ferme
Option 1 :
OPC tranche
ferme
Tranche
conditionnelle
Option 2 :
OPC tranche
conditionnelle
Total
Montant estimé des travaux
1 880 000
170 000
2 050 000
Forfait de rémunéra° / travaux
13,9%
13,9%
Forfait de rémunération
261 320
22 560
23 630
2 040
309 550
Rémunération par tranche
283 880
25 670
Source : Acte d’engagement
Sept avenants ayant pour objet l’intégration d’éléments programmatiques
complémentaires à la tranche ferme,
l’optimisation du projet, la prise en compte de diverses modifications et travaux supplémentaires, ont été
conclus
entre 2007 et 2010, portant la rémunération du maître d’œuvre à 367,6 k€ HT, dont 333,5 k€ HT pour
la tra
nche ferme et 34,1 k€ HT pour la tranche conditionnelle, ce qui représente une augmentation de 18,8 %
par rapport au montant initial du marché.
Le 7 janvier 2013, le Grand Angoulême a entrepris une action contentieuse devant le tribunal administratif de
P
oitiers et déposé une requête en indemnisation contre le cabinet d’architecte mandataire du groupement.
Cette affaire est en attente de jugement.
6.2.2.
Le lancement des travaux
La tranche ferme :
Afin de réaliser la tranche ferme de cette opération, la communauté d’agglomération a organisé un appel
d’offres ouvert de 14 lots à la fin de l’année 2007, publié au BOAMP, dans les quotidiens Sud
-Ouest et la
Charente Libre ainsi que sur la plate-forme de dématérialisation de la collectivité.
Sur les 14 lots de ce marché, un lot ne comportait qu’une seule candidature et cinq n’en ont reçu que deux
.
La valeur estimée du marché étant inférieure aux seuils de la procédure formalisée, la collectivité a utilisé une
procédure adaptée dont elle était libre de fixer les modalités. 28 jours se sont écoulés entre
la date d’envoi au
service éditeur de l’avis d’appel à la concurrence et la date limite de réception des offres
. Ce délai, sans être
aberrant, était tou
tefois inférieur aux seuils imposés dans le cadre d’une procédure formalisée (52 jours pour
un appel d’offres ouvert, 37 jours pour un appel d’offres restreint ou une procédure négociée)
.
30
BOAMP : bulletin officiel des annonces des marchés publics.
31
JOUE
: journal officiel de l’Union européenne
Rapport d’observations définitives ▪
Communauté d’agglomération du Grand Angoulême
CRC d’Aquitaine, Poitou
-Charentes
▪
Délibération du 7 août 2014
40/56
Les lots n°4 (étanchéité, couverture sèche), n°7 (menuiserie, bois), n°8 (cloisons sèches, faux-plafonds) et
n°9 (carrelages, faïence) ont été déclarés infructueux par la commission d’appel d’offres en raison d’offres
irrégulières ou inacceptables. Une procédure négociée avec publicité et mise en concurrence pour le lot n°4 et
une procédure négociée sans publicité mais avec mise en concurrence pour les lots n°7, 8 et 9 ont été
relancées. Au final, après signature des actes d’engagement, le surcoût par rapport au chiffrage initial s’établit
à 10 % pour la tranche ferme du projet.
La tranche conditionnelle :
La tranche conditionnelle a fait l’objet d’un marché à procédure adaptée de huit lots, publié à compter de
septembre 2009 au BOAMP, dans les quotidiens Sud-Ouest et La Charente Libre.
Sur les huit lots de ce marché, le
lot n°7 (plomberie) n’a reçu qu’une candidature et a été déclaré sans suite
en raison du désistement de l’unique candidat. Deux autres lots n’ont enregistré que deux candidatures.
Un premier avis d’appel à la concurrence laissait 27 jours aux candidats p
our remettre leur offre. Ce délai a
ensuite été prorogé de 13 jours jusqu’au 5 octobre 2009.
Sept marchés complémentaires ont été conclus par voie de procédure adaptée sans publicité ni mise en
concurrence afin d’agencer une buanderie et son accès pour la
clientèle, un bureau et une réserve
supplémentaire pour le stockage des boissons du bar-restaurant ainsi que plusieurs aménagements pour la
piscine
(la construction d’un pédiluve, l’installation d’un dispositif de mise à l’eau des personnes handicapées
et un système de drainage).
Selon l’article 35
-II (5°) du code des marchés publics, les marchés complémentaires de services ou de travaux
concernent des prestations qui ne figurent pas dans le marché initialement conclu mais qui sont devenues
nécessaires, à
la suite d’une circonstance imprévue, à l’exécution du service ou à la réalisation de l’ouvrage
tel qu’il est décrit dans le marché initial, à condition que l’attribution soit faite à l’opérateur économique qui a
exécuté ce service ou réalisé cet ouvrage. Leur montant cumulé ne doit pas dépasser 50 % du montant du
marché initial.
Ainsi,
comme le précise la direction des affaires juridiques du ministère de l’économie
32
, le marché
complémentaire ne doit pas être la réponse à une mauvaise évaluation préalable des besoins à satisfaire par
le pouvoir adjudicateur. De même, une évolution prévisible, ou encore un fait imputable à l'administration, ne
peut justifier le recours à cette procédure. Est imprévue, la circonstance qui ne pouvait pas entrer
raisonnablement dans les prévisions des parties lors de la conclusion initiale du contrat.
Les aménagements qui ont fait l’objet des marchés complémentaires n’ont,
a priori, pas été rendus
nécessaires à la suite d’une circonstance imprévue et
auraient pu être inscrits dans le projet initial.
En ce qui concerne la tranche conditionnelle, le coût total des travaux figurant
sur les actes d’engagement
est
supérieur de 13,8 % au chiffrage initial, malgré la réduction de la taille de la piscine, qui est passée de 150 m
2
dans le projet initial à 98 m
2
.
32
« Marchés à bons de commande et marchés complémentaires », Direction des affaires juridiques, Espace marchés publics,
Rubrique « Conseils aux acheteurs », www.economie.gouv.fr.
Rapport d’observations définitives ▪
Communauté d’agglomération du Grand Angoulême
CRC d’Aquitaine, Poitou
-Charentes
▪
Délibération du 7 août 2014
41/56
6.2.3.
Le déroulement des travaux
26 avenants en plus-value et moins-value ont été signés pour les tranches ferme et conditionnelle des
marchés de travaux. Ils ont fait l’objet d’un avis préalable de la commission d’appel d’offres et d’une
délibération lorsqu’ils dépassaient 5
% du montant de l’acte d’engagement.
Ces avenants ont été conclus suite à des modifications rendues nécessaires par l’apparition d’aléas lors de la
réalisation du chantier, d’erreurs commises par une entrepri
se, mais également en raison de travaux et
aménagements non prévus
par la maîtrise d’œuvre
et de modifications de programmes. Ils ont augmenté le
coût total des travaux de 3,71 %.
En ce qui concerne la seule tranche ferme, les avenants ont généré un coût supplémentaire de 4,33 %. Parmi
ces aménagements certains auraient pu être prévus au stade de la définition des besoins. Il en est ainsi par
exemple de certains travaux nécessaires à l’installation des mobil
-homes (création de 27 branchements de
raccordement au réseau des
eaux usées pour leurs parcelles) et d’un accès supplémentaire avec portail
de
six mètres de passage
. A titre d’exemples, ont également fait l’objet d’avenants au marché, l’aménagement
d’un accès «
côté restaurant » grâce à la réalisation
d’une allée piétonne et la mise en place d’un portillon
pour piétons, des
travaux nécessaires à l’installation d’un système de contrôle d’accès de l’entrée du c
amping
ou des travaux de toiture liés à la mise en place des évacuations des hottes de la cuisine.
Le coût final des travaux s’élève à 3
135 k€ TTC (dont 112 k€ d’avenants,
106 k
€ de révisions de prix et prise
en compte des pénalités venant en déduction pour 86 k€), ce qui équivaut à un surcoût de 4,39 % par rapport
aux marchés initiaux. Le coût de
la construction, comprenant en plus des travaux les dépenses d’études et de
programmation, de maîtrise d’œuvre, de coordination, de contrôles techniques, d’assurance et d’acquisitions
de matériels, s’élève à
3
909 k€ TTC
(dont 212 k€ d’avenants, 106 k€ de
révisions de prix et après déduction
du montant des pénalités), soit une majoration de 5,43 % par rapport aux actes d’engagement.
Si l’on ajoute les aménagements et équipements non pris en compte dans le programme de construction, qui
comprennent la réalisation de passerelles piétons
(103 k€)
,
l’acquisition de 15 mobil
-
homes (243 k€), de
matériel de cuisine et bar (23 k€), de jeux pour enfants (23 k€) et la réalisation d’un bâtiment bloc sanitaires
nécessaire pour l’homologation en quatre étoiles (288 k€)
, le
coût de l’opération
atteint, au total, 4 973
k€
TTC. Grand Angoulême a bénéficié de 1 050 k€ de subventions publiques
attribuées par l’Union européenne
(510,2 k€), le département de la Charente (500 k€), la région Poitou
-
Charentes (33,9 k€) et l’Etat (5,5 k€)
.
6.2.4.
Les délais
La tranche ferme :
Le cahier des clauses administratives particulières (CCAP) renvoyait au calendrier prévisionnel d’exécution
des travaux figurant en annexe, qui prévoyait un chantier d’une durée de 11 mois de février à décembre 200
8
et une réception des travaux en janvier 2009. Un autre planning, annexé à l’ordre de service n°2 du lot VRD
indiquait un démarrage du chantier à la mi-avril 2008 pour un achèvement fin mars 2009 (durée 11 mois).
Finalement, le chantier s’est déroulé sur
une période de plus de 13 mois et les travaux ont été réceptionnés le
28 mai 2009.
Trois entreprises ont fait l’objet de pénalités
. Après examen le conseil communautaire a procédé à des
exonérations partielles pour les lots n°7 (menuiserie bois) et n°8 (cloisons sèches
–
faux plafond) en raison de
retards d’exécution et d’absences à des réunions de chantier. Le marché du lot n°14 (espaces verts) a, quant
à lui, été résilié par arrêté
du président de la communauté d’agglomération le 14 décembre 2010, en rai
son de
prestations non réalisées et non terminées. L’entreprise étant en liquidation judiciaire, les pénalités d’un
montant de 74
868 € ont fait l’objet d’une créance inscrite à titre chirographaire par ordonnance du 6
Rapport d’observations définitives ▪
Communauté d’agglomération du Grand Angoulême
CRC d’Aquitaine, Poitou
-Charentes
▪
Délibération du 7 août 2014
42/56
décembre 2012 du juge commissaire du
tribunal de commerce d’Angoulême. Par
délibération du 17 octobre
2013, le conseil communautaire a provisionné cette créance douteuse.
La tranche conditionnelle :
Selon le planning prévisionnel des travaux produit par la collectivité, la durée de construction de la piscine
était de 13 semaines. Le premier ordre de service a fixé le début du chantier au 11 janvier 2010 et le dernier
procès-verbal de réception le clôt le 25 mai 2011 avec réserves, soit une durée totale de 16 mois.
Aucune pénalité de retard dans l’exécution des travaux n’a été décomptée car les retards constatés dans la
réalisation de la tranche conditionnelle sont essentiellement dus aux difficultés rencontrées par une seule
entreprise, celle chargée de la construction de la piscine et de son local technique (lot n°3). Après plusieurs
mises en demeure et décalages, l’exécution des travaux de ce lot aurait dû avoir lieu entre le 7 février et le 25
mars 2011
33
mais leur réception n’a été prononcé
e avec réserve que le 25 mai 2011, soit deux mois plus tard.
Les travaux nécessaires à la levée des réserves n’ayant pas été réalisés, la communauté d’agglomération a
résilié le marché pour faute le 5 juillet 2011. Toutefois, les pénalités
,
qui s’élèvent à
16
750 €, ainsi que les
frais et risques liés aux travaux restant à réaliser, ne pourront pas être recouvrés. L’entreprise titulaire du lot a
été placée en liquidation judiciaire le 8 février 2012 et la collectivité n’a pas émis le décompte de résiliation
car, selon elle, il était impossible de réaliser les aménagements nécessaires pendant la saison touristique, qui
prenait fin le 31 octobre 2012. Toutefois, l’article L.622
-
24 du code du commerce prévoit qu’une créance dont
le montant n’est pas encore définitivement fixé peut être déclarée sur la base d’une évaluation, si elle
intervient dans un délai de deux mois à compter de la publication du jugement d’ouverture au BODACC
34
. La
communauté d’agglomération avait donc la possibilité de présenter une créance
auprès du liquidateur
judiciaire sur la base d’une évaluation de son montant. Cette démarche qui était nécessaire n’aurait, toutefois,
pas garantie un recouvrement ultérieur.
L’aménagement complet du camping et de sa piscine a été achevé le 25 mai 2011 av
ec réserves, soit plus de
trois ans après le démarrage des travaux, même si l’exploitation de l’équipement (sans piscine) par le
délégataire a commencé dès le mois de juin 2009.
6.2.5.
L’exploitation
Jusqu’en 2011, cet équipement était ouvert cinq mois dans l’année, du 1
er
juin au 31 octobre. La durée
d’ouverture a ensuite été allongée de deux mois et s’étend désormais du 1
er
avril au 31 octobre. Le camping,
qui bénéficiait d’un classement provisoire en trois étoiles par arrêté préfectoral du 29 mai 2009, s’e
st vu
attribuer une quatrième étoile par un arrêté
de l’agence de développement touristique de la France (Atout
France) du 14 août 2013.
L’équipement dispose de 14
8 emplacements, dont 15 hébergements locatifs (ou mobil-homes) et 14 places
pour camping-cars.
Initialement, la gestion du camping d’intérêt communautaire était confiée par délégation de service public à
une société privée, par convention d’affermage conclue le 15 avril 2009 avec une échéance fixée au 31
décembre 2015.
Le conseil communautaire a décidé à deux reprises (délibérations du 10 décembre 2009 et du 3 février 2011)
d’exonérer le délégataire de la redevance d’affermage en raison de ses difficultés financières, reconnues
33
Ordre de service n°5 daté du 1
er
février 2011
34
Bulletin officiel des annonces civiles et commerciales.
Rapport d’observations définitives ▪
Communauté d’agglomération du Grand Angoulême
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▪
Délibération du 7 août 2014
43/56
comme étant en partie imputables à la communauté d’agglomération. L
es éléments pris en compte au titre de
la saison 2009 sont
le retard de la livraison de l’équipement, qui a conduit à différer le début d’activité, ainsi
que l’absence de la signalétique directionnelle sur les routes nationales. La saison 2010 a pâti de l’
absence de
livraison de la piscine, d’équipements non conformes, de réseaux défaillants, de travaux à reprendre, de
sanitaires peu adaptés en dehors de la période estivale, de nombreux végétaux à remplacer, de l’absence de
référencement du camping dans le guide ACSI
35
et de l’insuffisance de la signalétique sur les routes
nationales.
Par délibération du 31 mars 2011
,
le conseil communautaire a accepté une résiliation amiable du contrat de
délégation à effet au 4 avril 2011, accompagnée du versement d’une in
demnité de résiliation de 7
608 € et de
la reprise de certains équipements acquis par le délégataire pour un montant de 10
785 € HT, afin d’assurer
l’exploitation immédiate du camping. Cette délibération fait état de «
l’absence de livraison
ou des défauts de
conformité de certaines installations devant être mises à disposition par le Grand Angoulême »
et de
«difficultés dans la réalisation et la livraison de certaines des installations du camping d’intérêt communautaire
(qui) ont contribué aux difficultés financières rencontrées par la société (délégataire)
».
La collectivité, qui a décidé de reprendre la gestion du camping communautaire, a opté pour la forme de la
régie directe dotée de la seule autonomie financière (délibération du 31 mars 2011).
Malg
ré une nette amélioration de l’activité, le taux de remplissage de cet équipement est encore faible et la
clientèle accueillie est essentiellement nationale.
Tableau 32.
Fréquentation du camping
2009
2010
2011
2012
Nombre de nuitées de la saison
2 546
7 317
11 988
16 367
Evolution par rapport à l'année précédente
187 %
64 %
37 %
Taux de remplissage total pour la saison
34 %
42 %
Source : rapports annuels du délégataire et statistiques de fréquentation produites par la collectivité
Par conséquent, les recettes de gestion courante sont insuffisantes pour équilibrer ce budget annexe, qui a
bénéficié en 2011 et 2012 du versement de subventions exceptionnelles.
35
ACSI Eurocamping : annuaire des campings, répandu dans les pays Nordiques (en nov
embre 2013, le camping n’était toujours
pas référencé).
Rapport d’observations définitives ▪
Communauté d’agglomération du Grand Angoulême
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▪
Délibération du 7 août 2014
44/56
Tableau 33.
Compte de résultat synthétique du camping
En k€
2011
2012
Produits des services
110,43
148,75
Autres produits
1,19
1,00
Produits courants non financiers
111,62
149,75
Traitements, salaires, charges sociales
64,47
61,31
Achats et charges externes
56,54
86,97
Dotations aux amortissements et provisions
31,08
44,21
Autres charges
12,81
16,27
Charges courantes non financières
164,90
208,76
RESULTAT COURANT NON FINANCIER
-53,28
-59,01
RESULTAT COURANT
-53,28
-59,01
Produits exceptionnels
160,00
199,09
Charges exceptionnelles
7,61
0,06
RESULTAT EXCEPTIONNEL
152,39
199,03
RESULTAT DE L'EXERCICE
99,11
140,02
Source : comptes de gestion
Afin de prévenir toute distorsion de concurrence et d’éviter qu’un service public industriel et commercial soit
financé par les contribuables à la place des usagers, l’article L.2224
-2 du CGCT interdit aux collectivités de
prendre en charge dans leur budget propre les dépenses d’un SPIC. Toutefois, il permet à l’assemblée
délibérante d’en décider autrement dans certains cas. Cette possibilité fait l’objet, à peine de nullité, d’une
délibération motivée qui fixe les règles de calcul et les modalités de versement de la subvention, ainsi que le
ou les exercices auxquels elles se rapportent. Elle ne peut avoir pour effet de se traduire par une
compensation pure et simple d’un déficit d’exploitat
ion et revêt un caractère exceptionnel.
Le budget annexe du camping a bénéficié d’une subvention exceptionnelle du budget principal de 160
000 €
en 2011 et de 116
000 € en 2012.
Pour l’exercice 2011, la délibération du 31 mars 2011 relative au budget pr
imitif précise que, la clientèle
n’étant pas au rendez
-vous, le versement est motivé par «
la réalisation d’investissements qui, en raison de
leur importance et eu égard au nombre d’usagers, ne peuvent être financés sans augmentation excessive des
tarifs
»
(2° de l’article L.2224
-2 du CGCT).
En revanche, l’assemblée délibérante n’a pas adopté de délibération spécifique pour l’octroi d’une subvention
exceptionnelle de fonctionnement au titre de l’exercice 2012. Cette attribution n’a été soumise au conseil
communautaire que par le biais du vote du budget primitif du camping dans lequel apparaît une recette de
fonctionnement de 116
000 €. La motivation, les règles de calcul et les modalités de versement n’y figurent
pas.
Dans sa réponse aux observations prov
isoires, la collectivité s’engage à ce que les règles de calcul et les
modalités de versement de cette subvention fassent l’objet d’un paragraphe spécifique dans les décisions
budgétaires concernées. La chambre attire toutefois l’attention sur le fait que
le versement de subventions
exceptionnelles à des SPIC est soumis au respect de certaines conditions. Une prise en charge n’est possible
que si les exigences du service public conduisent la collectivité à imposer des contraintes particulières de
fonctionnement, lorsque le fonctionnement du service public exige la réalisation d'investissements qui, en
raison de leur importance et eu égard au nombre d'usagers, ne peuvent être financés sans augmentation
Rapport d’observations définitives ▪
Communauté d’agglomération du Grand Angoulême
CRC d’Aquitaine, Poitou
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▪
Délibération du 7 août 2014
45/56
excessive des tarifs ou lorsque, après la période de réglementation des prix, la suppression de toute prise en
charge par le budget de la commune aurait pour conséquence une hausse excessive des tarifs.
7.
LA CONSTRUCTION DU N
OUVEAU STADE D’ATHLE
TISME
7.1.
L
A GENESE DU PROJET
La fusion en 2006 des trois clubs d’athlétisme de l’agglomération en un club unique, le Grand Angoulême
Athlétisme (« G2A », qui compte 544 adhérents
36
) a permis d’obtenir des résultats sur le plan national. Ceux
-
ci, associés aux demandes du club, ont entraîné une réflexion sur la création d’un nou
vel équipement
permettant le développement de la pratique de l’athlétisme, mais aussi de la formation et de la compétition.
Par délibération du 10 décembre 2009
, la construction d’un nouveau stade d’athlétisme a été déclarée
d’intérêt communautaire, ce qui permet à la communauté d’agglomération de porter ce projet.
Le 26 janvier 2010 le bureau communautaire a autorisé le président de l’exécutif à solliciter des subventions
dans le cadre d’un plan de financement prévisionnel arrêté à 6,5 M€ HT.
Tableau 34.
Tableau de financement prévisionnel du stad
e d’athlétisme
Recettes
k€ HT
%
Conseil régional
1 000
15,4 %
Conseil général
1 000
15,4 %
CNDS (centre national pour le développement du sport)
1 200
18,5 %
Communauté d’agglomération du Grand Angoulême
3 300
50,8 %
Total
6 500
100 %
Dépenses
Etudes, contrôles
230
3,5 %
Travaux, équipements sportifs
4 700
72,3 %
Maîtrise d’œuvre, OPC
700
10,8 %
Taxes, révisions
870
13,4 %
Total
6 500
100 %
Source : délibération 2010.01.2B du 26/01/2010
En mars 2010, la
collectivité a décidé de passer un marché public avec appel d’offres restreint (coût estimé à
80
k€ HT) afin de confier la définition de ses besoins et l’étude de programmation à un prestataire externe.
Elle s’est également adjoint les compétences d’un cabinet spécialisé pour l’accompagner dans une démarche
de construction conforme aux normes de haute qualité environnementale (marché estimé à 60 k€ HT).
Le projet de contrat de partenariat du nouveau stade d’athlétisme de plein air a été examiné une premièr
e fois
lors du conseil communautaire du 15 novembre 2012. Devant les réticences exprimées par certains élus
quant à l’orientation de la piste de 100 m et des tribunes, le vote a dû être repoussé à une séance ultérieure.
Après étude des données météorologiq
ues disponibles, il s’est avéré que les vents dominants n’étaient
défavorables aux coureurs qu’en hiver, période où les compétitions se déroulent davantage en salle. Suite à
ces débats, quelques modifications de programme ont été apportées (création d’un s
econd couloir de 100 m à
l’opposé du premier, léger déplacement du parking et des chemins d’accès au stade…).
36
Source
: Fiche d’identité du club pour la saison 2013,
www.g2a-athletisme.com
Rapport d’observations définitives ▪
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Délibération du 7 août 2014
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Le contrat a finalement été adopté par le conseil communautaire le 13 décembre 2012 avec une enveloppe
financière prévisionnelle affectée aux tr
avaux s’élevant à 5,5
M€
HT.
Le nouveau stade, qui répondra à la catégorie interrégionale, sera implanté sur le site de Ma Campagne. Il
accueillera G2A pour l’entraînement et la préparation à la compétition, les scolaires et le grand public de
proximité.
La partie « plein air » sera composée :
-
d’une piste d’athlétisme de 400 mètres
: huit couloirs avec lignes droites de 145 mètres et l’ensemble
des aires de pratiques (saut, lancers,) ;
-
d’une aire de réception engazonnée au centre de la piste d’athlétis
me de 400 mètres ;
-
d’une piste d’athlétisme d’entraînement de 200 mètres en synthétique, 4 couloirs
;
-
d’une réserve foncière pour la création d’une aire d’évolution pour les lancers
;
-
d’une zone de stationnement pour des véhicules légers d’environ 100 plac
es ;
-
d’une réserve foncière pour la mise en place d’une tribune provisoire d’une capacité d’accueil de
1 500 places assises lors des grandes manifestations et qui servira de zone de stationnement au
quotidien.
La partie couverte intégrera une tribune de 5
00 places, groupée avec l’ensemble des locaux
fonctionnels (accueil, vestiaires, sanitaires, locaux pour le futur gestionnaire).
7.2.
L
E RAPPORT D
’
EVALUATION PREALABLE
L’article L.1414
-
2 du code général des collectivités territoriales impose la réalisation d’un rapport d’évaluation
préalable à l’engagement d’un partenariat public privé qui doit être
présenté à l'assemblée délibérante de la
collectivité territoriale concernée. Cette évaluation doit comporter une analyse comparative de différentes
options, notamment en termes de coût global hors taxes, de partage des risques et de performance, ainsi
qu'au regard des préoccupations de développement durable.
A cette fin, un marché a été passé avec un groupement constitué par trois cabinets conseils spécialisés
(av
ocat, expertise financière et expertise technique). L’acte d’engagement
a été conclu le 6 février 2012. La
prestation commandée (114
176 € TTC) comprenait le travail d’évaluation préalable (22
776 €), d’assistance
dans la rédaction du contrat (20
398 €) et
d’analyse des candidatures (71
503 €).
Le rapport d’évaluation préalable rédigé par le groupement d’experts est conforme à la méthodologie énoncée
par l’arrêté du 2 mars 2009
37
, qui prévoit une présentation générale du projet, une partie juridique démontrant
l’urgence, la complexité ou l’efficience du projet et une analyse comparant les divers schémas juridiques.
7.2.1.
Analyse des conditions de recours au contrat de partenariat
Aux termes de l’article L.1414
-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT), les contrats de
partenariat ne peuvent être conclus que si, au regard de l’évaluation, il s’avère
:
37
Arrêté relatif à la méthodologie applicable à l’évaluation préalable à la mise en œuvre d’une procédure de passation d’un con
trat
de partenariat.
Rapport d’observations définitives ▪
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Délibération du 7 août 2014
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1° Que, compte tenu de la complexité du projet, la personne publique n'est pas objectivement en mesure de
définir seule et à l'avance les moyens techniques répondant à ses besoins ou d'établir le montage financier ou
juridique du projet ;
2° Ou que le projet présente un caractère d'urgence, lorsqu'il s'agit de rattraper un retard préjudiciable à
l'intérêt général affectant la réalisation d'équipements collectifs ou l'exercice d'une mission de service public,
ou de faire face à une situation imprévisible ;
3° Ou encore que, compte tenu soit des caractéristiques du projet, soit des exigences du service public dont la
personne publique est chargée, soit des insuffisances et difficultés observées dans la réalisation de projets
comparables, le recours à un tel contrat présente un bilan entre les avantages et les inconvénients plus
favorable que ceux d'autres contrats de la commande publique. Le critère du paiement différé ne saurait à lui
seul constituer un avantage.
Le rapport estime que «
le projet présente différentes complexités. Cependant, il n’est pas clairement et
incontestablement avéré que la communauté d’agglomération ne soit pas objectiveme
nt en mesure de définir
seule et à l’avance les solutions techniques et juridiques répondant le plus efficacement à ses besoins
». Il
indique, par ailleurs, que le caractère d’urgence n’est pas rempli dans la mesure où «
il n’est pas démontré
que la situation prévalant sur le territoire intercommunal serait de nature à caractériser véritablement un retard
préjudiciable ou un retard particulièrement grave
38
en matière d’équipement sportif, ou plus particulièrement
de stade d’athlétisme
».
Les deux premiers critères susceptibles de justifier un recours à un contrat de partenariat se trouvant écartés,
seul le troisième critère portant sur le bilan avantages/inconvénients ou efficience économique s’avère de
nature à justifier un montage du type partenariat public-privé.
7.2.2.
Bilan avantages/inconvénients selon le type de montage
L’analyse comparative doit comporter successivement une présentation des scénarios envisageables (après
élimination des scénarios inopportuns), une comparaison de ces scénarios au regard de différents critères
(coût global hors taxes, partage des risques, performance, préoccupations de développement durable) et une
conclusion sur l’opportunité du recours au contrat de partenariat.
La convention de délégation de service public a été écartée
d’emblée car la communauté d’agglomération
n’envisageait pas de soumettre l’exploitation de l’ouvrage à un cocontractant et l’activité n’aurait pas permis à
ce dernier de se rémunérer. Il en est de même pour la concession de travaux (article L.1415-1 du CGCT).
Le bail emphytéotique administratif, qui présente des similarités importantes avec le contrat de partenariat,
n’a
pas été retenu au motif qu’il ne
présentait pas de réel intérêt et qu’un aléa risquait de peser sur la récupération
de la TVA (la percep
tion du FCTVA étant possible si le montant du bail est inférieur à 10 M€ HT
39
, une
éventuelle modification ou extension de l’opération aurait été susceptible de remettre en cause cet avantage).
L’analyse comparative détaillée a donc porté sur les avantages
et inconvénients du contrat de partenariat par
rapport à la maîtrise d’ouvrage publique.
38
Critères appréciés en référence à une décision du conseil constitutionnel du 26 juin 2003 (n° 2003-473)
39
Article L.1615-13 du CGCT et décret n°2009-244 du 2 mars 2009 (article D.1615-7 du CGCT).
Rapport d’observations définitives ▪
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▪
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7.2.3.
Analyse en termes de coût global
La méthode de calcul repose sur la valeur actualisée nette (VAN) qui permet d’estimer les coûts annuels en
euros courants en valeur 2012, après un recalage de la date de mise en service sur le montage le plus tardif
(en l’occurrence la maîtrise d’ouvrage publique).
L’approche financière, sans prise en compte des risques associés à chacune des deux procédures, laisse
apparaître que la solution du montage en contrat de partenariat (CP) est plus onéreuse de 6,7 % (soit 507,7
k€) par rapport à la maîtrise d’ouvrage publique (MOP).
Tableau 35.
Coûts TDC en euros courants
En € courants
Solution MOP
Solution CP
Coûts directs d'investissement HT
Etudes
250 224
199 665
Honoraires de conception
840 241
Conduite d'opération
80 531
43 331
Indemnisation des candidats
90 000
Démolition
118 450
Réalisation (y compris démolition)
5 342 958
Frais AO/administratifs
228 891
224 000
Taxes
35 783
35 140
Assurances construction
99 846
Subvention CNDS
-1 000 000
Subvention Conseil général
-680 000
Subvention Conseil régional
-500 000
Sous total investissement
4 698 474
710 586
Coûts directs exploitation HT
GER
1 471 569
1 471 569
Maintenance
3 208 021
3 208 021
Assurances
117 388
114 418
Loyer financier
6 631 712
Sous total exploitation
4 796 978
11 425 720
Total HT
9 495 452
12 136 306
TVA à payer
2 281 375
2 371 829
TVA récupérée
1 267 025
748 362
Coûts TTC (TVA récupérée)
10 509 802
13 759 773
Coûts nets actualisés
7 531 333
8 039 071
Source : étude préalable p 46 et 47
La simulation intègre des surcoûts en maîtrise d’ouvrage publique sous la forme d’un «
pourcentage de
tolérance » calculé au stade de
l’avant
-projet définitif (5 %) et au stade des marchés de travaux (2 %), soit
318,2 k€ (valeur septembre 2011). Si l’on déduit ces postes, l’écart de coût entre la maîtrise d’ouvrage
publique et le contrat de partenariat atteint alors 826 k€ (soit une diff
érence de près de 11 %).
Par ailleurs, en ce qui concerne le fonctionnement, l’hypothèse a été prise qu’en cas de maîtrise d’ouvrage
publique la collectivité externaliserait les prestations de maintenance et de grosse réparation. De ce fait, les
marges sont les mêmes quel que soit le montage retenu. Or, compte tenu de ses effectifs et des conventions
de mise à disposition de personnel passées avec la commune d’Angoulême, il n’est pas exclu que la
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▪
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communauté d’agglomération puisse disposer en interne des co
mpétences et des moyens nécessaires pour
assurer la maintenance du stade d’athlétisme.
Sans la prise en compte monétaire des risques liés aux deux types de montages, le contrat de partenariat
s’avère donc plus onéreux que la maîtrise d’ouvrage publique.
En revanche, il permet un lissage des
décaissements car la collectivité ne supporte pas directement le coût de construction mais verse un loyer
global (construction + exploitation) sur toute la durée du contrat.
Tableau 36.
Coûts en euros actualisés
En € actualisés
Coûts
Total
2 012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
MOP
7 531 333 634 953 342 201 3 532 649
75 188 181 616 178 281 175 006
171 793
CP
8 039 071 247 216 394 119
123 439 506 756 490 314 471 586 453 634
436 423
Source : étude préalable p 46 et 47
En termes de délais, l’étude préalable laisse apparaître un avantage de huit mois au contrat de partenariat.
Cet argument a certainement pesé au moment du choix dans la mesure où ce type de montage permettait de
lancer le projet avant le dernier trimestre
2013 pour une livraison à la fin de l’été 2014.
Tableau 37.
Délais en maîtrise d’ouvrage publique
Maîtrise ouvrage publique
Mois
Evaluation programme
2
Programmation, sélection maître d'œuvre
6
Conception (études, permis) démolition
9
Sélection des entreprises
4
Construction
14
Réception, équipements
1
Durée totale
36
Source : étude préalable p 25
Tableau 38.
Délais en contrat de partenariat
Contrat de partenariat
Mois
Evaluation, étude préalable
2
Choix du candidat, contractualisation
7
Démolition
8
Construction
10
Réception, équipements
1
Durée totale
28
Source : étude préalable p 25
7.2.4.
Analyse en termes de partage des risques
Pour les deux types de montage, une matrice valorise financièrement les risques en pourcentage du coût des
travaux en les traduisant en
mois de retard et en leur appliquant des probabilités d’occurrence.
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Tableau 39.
Risques en maîtrise d’ouvrage publique
Maîtrise d'ouvrage publique
Quanti-
fication
Probabilité
TDC
(€ courants)
Non-respect des délais prévus pour la conception (architecte et
bureaux d'études)
2
9 %
20 226
Modification
de
la
conception
du
fait
d'une
nouvelle
réglementation
1
5 %
5 618
Défaillance de l'équipe de conception
6
10 %
67 421
Retards engendrés au cours de la préparation des études
d'avant-projet
2
10 %
22 474
Retards engendrés au cours de la préparation des études de
projet
2
5 %
11 237
Reprise des études engagées par la collectivité
2
5 %
11 237
Appel d'offres infructueux
2
10 %
22 474
Contentieux lié à la passation
1
2 %
2 247
Invalidation du marché
5
2 %
11 237
Retard dans l'obtention des documents d'urbanisme
1
1 %
1 124
Modification ou recours contre les documents d'urbanisme
2
1 %
2 247
Total risque "conception"
177 542
Maîtrise de la complexité du parti architectural
1
1 %
1 124
Non-respect des délais de livraison du fait du titulaire
3
30 %
104 989
Force majeure
3
0,50 %
1 750
Risque archéologique
3
1 %
3 500
Défaillance du constructeur
4
10 %
46 662
Refus d'acceptation total ou partiel de l'ouvrage par la
collectivité
2
1 %
2 333
Modifications mineures prescrites par la personne publique
pendant les travaux
5
10 %
23 458
Modifications non mineures prescrites par la personne publique
pendant les travaux
3
20 %
28 150
Risque du dépassement du fait des circonstances du chantier
ou de l'interface
1
5 %
235
Total risque "construction"
212 201
Risque de surcoût au niveau de la maintenance
1
20 %
6 416
Risque de vandalisme
1
5 %
1 604
Manquement aux obligations du GER
1
10 %
130 401
Risque de non réalisation du GER
2
25 %
-652 006
Surcoût de travaux de réhabilitation
3
25 %
978 009
Usure des ouvrages supérieure aux prévisions
1
5 %
65 201
Total risque "exploitation"
529 625
Total général
919 368
Source : étude préalable p 55 à 57 pour les risques et p 60 pour les coûts TDC
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Tableau 40.
Risques en contrat de partenariat
Contrat de partenariat
Quanti-
fication
Probabilité
TDC
(€ courants)
Modification
de
la
conception
du
fait
d'une
nouvelle
réglementation
1
5 %
5 642
Reprise des études engagées par la collectivité
2
5 %
11 284
Invalidation du marché
4
1 %
4 514
Retard dans l'obtention des documents d'urbanisme
1
1 %
1 128
Modification ou recours contre les documents d'urbanisme
2
1 %
2 257
Total risque "conception"
24 825
Force majeure
3
50 %
1 735
Risque archéologique
3
1 %
3 470
Refus d'acceptation total ou partiel de l'ouvrage par la
collectivité
2
1 %
2 313
Modifications mineures prescrites par la personne publique
pendant les travaux
1
0 %
0
Modifications non mineures prescrites par la personne publique
pendant les travaux
2
1 %
1 036
Total risque "construction"
8 554
Total général
33 379
Source : étude préalable p 58 et 59 et p 61 pour les coûts TDC
Il ressort de l’étude préalable que les risques pesant sur la maîtrise d’ouvrage
publique seraient beaucoup
plus importants, ce qui serait susceptible d’engendrer un surcoût de l’ordre de 886
k€
40
. D’une part, le nombre
de risques supportés serait plus élevé et, d’autre part, la probabilité et la quantification d’un même risque
serait p
lus pénalisante dans le cadre d’une maîtrise d’ouvrage publique, par exemple en ce qui concerne les
modifications apportées au programme initial à l’initiative de la collectivité.
Tableau 41.
Risques de modifications
Montage MOP
Quantification
Probabilité
TDC
(€ cou
rants)
Modifications mineures prescrites par la personne publique
pendant les travaux
5
10 %
23 458
Modifications non mineures prescrites par la personne
publique pendant les travaux
3
20 %
28 150
Montage contrat de partenariat
Quantification
Probabilité
TDC
(
€ courants
)
Modifications mineures prescrites par la personne publique
pendant les travaux
1
0 %
0
Modifications non mineures prescrites par la personne
publique pendant les travaux
2
1 %
1 036
Source : étude préalable
Ces tableaux
issus de l’étude préalable ne sont que des estimations basées sur des hypothèses
communiquées par la collectivité. On peut toutefois penser qu’une bonne définition du programme de travaux
réalisée en amont est de nature à limiter considérablement les risqu
es inhérents à la maîtrise d’ouvrage
publique, en particulier ceux relatifs aux modifications ultérieures du projet.
40
Montant corrigé des doublons
–
tableau p 60 de l’étude préalable.
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La prise en compte des risques est donc très favorable au montage du type contrat de partenariat. Elle n’est
toutefois pas suffisante pour inverser la tendance (surcoût de 2
347 k€ dans le cadre du contrat de
partenariat).
Tableau 42.
Coûts TDC en euros courants
En € courants
Coûts TDC
Solution MOP
Solution CP
Coûts TTC hors risques
10 509 802
13 759 774
Total des risques
936 014
33 379
Total des coûts non actualisé
11 445 816
13 793 153
Source : étude préalable p 60 et 61
Ce n’est finalement qu’après actualisation des coûts que la maîtrise d’ouvrage publique s’avère plus onéreuse
que le contrat de partenariat.
7.2.5.
L’actualisation des coûts
L’actualisation des coûts repose sur le calcul de la valeur actualisée nette (VAN) qui permet d’estimer tous les
coûts annuels en euros courants valeur 2012. L’ensemble de ces coûts est actualisé au taux de 4,9 % sur la
durée
d’exploitation
du contrat (20
années). Le taux d’actualisation retenu est égal au taux d’intérêt supposé
d’un emprunt de 5
499
022 € que serait susceptible de mobiliser la collectivité pour financer à 100 % le projet
d’investissement en maîtrise d’ouvrage publique. Cette méthodologie (calage de l’actualisation sur le taux de
financement supposé) est préconisée par la mission d’appui aux partenariats public
-privé (MAPPP). Il en est
de même en ce qui concerne l’hypothèse du financement intégral du projet par le recours à l’emprunt.
Le t
aux d’intérêt retenu (4,9
%),
duquel découle directement le taux d’actualisation,
a été déterminé en
fonction des taux obtenus par la collectivité pour ses derniers investissements (budget assainissement). Il
correspondait à une période où le refinancement
des banques s’avérait
particulièrement difficile. Cette valeur,
qui aujourd’hui pourrait
-
être qualifiée d’élevée au regard des conditions de crédit disponibles sur le marché,
s’avère très favorable au contrat de partenariat dans la mesure où le profil des
décaissements est différent
selon le type de montage. En maîtrise d’ouvrage publique, les principaux décaissements liés à
l’investissement interviennent en début de période alors qu’en contrat de partenariat les sommes sont
« lissées » sur toute la durée du contrat.
Au final, le calcul d’actualisation permet de réduire le coût global du projet de 28 % dans le cadre d’un
montage en maîtrise d’ouvrage publique et de 41 % dans le cadre d’un contrat de partenariat.
Tableau 43.
Coûts TDC en euros courants actualisés
En
€ courants
Coûts TDC
Solution MOP
Solution CP
Coûts TTC hors risques
10 509 802
13 759 774
Total des risques
936 014
33 379
Total des coûts non actualisé
11 445 816
13 793 153
Coûts TTC actualisés hors risques
7 531 333
8 039 071
Coûts des risques actualisés
669 426
31 112
Total des coûts actualisé
8 200 759
8 070 183
Source : étude préalable p 60 et 61
Ce n’est qu’à ce stade, après une actualisation des coûts basée
sur une hypothèse favorable au contrat de
partenariat que cette solution devient plus avantageuse que le montage du projet en maîtrise d’ouvrage
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53/56
publique. L’écart final demeure toutefois très limité, à peine 130,5 k€, ce qui représente un différentiel de
coût
de seulement 1,6 %.
7.3.
L
E CHOIX DU MONTAGE
A la suite de la présentation du pré-
programme de l’opération d’aménagement du stade d’athlétisme,
intervenue avant la réalisation de l’étude préalable, le planning prévoyait un délai de 39 mois de la conceptio
n
à la réalisation des travaux. Cette durée semblant trop importante, la direction de l’environnement, du cadre
de vie et de la construction a été sollicitée pour donner un avis sur l’opportunité de recourir à un partenariat
public-privé. Dans une note interne du 20 octobre 2011, cette dernière a analysé les modalités de réalisation
du projet en comparant les deux montages envisagés, la maîtrise d’ouvrage publique et le contrat de
partenariat. Le gain théorique apporté par la deuxième solution était évalué à 10 mois (28 mois au lieu de 39).
Toutefois, le document concluait : «
Le recours à une procédure de partenariat public-privé apparaît difficile à
justifier compte tenu d’une absence de complexité, d’une absence d’urgence avérée préjudiciable au service
public et compte tenu que l’efficience économique reste à démontrer
».
L’étude d’évaluation remise le 12 mars 2012 conclu
t que Grand Angoulême peut valablement envisager de
recourir au contrat de partenariat pour mettre en œuvre le projet du stade communautaire d’athlétisme. Cette
conclusion signifie qu’au regard des critères réglementaires, en particulier celui de l’efficience, il est possible
de mettre en œuvre un montage du type public
-
privé. Il ne s’agit en aucun cas d’une préconisation de la part
du
cabinet d’étude
, la décision relevant, bien entendu, de la collectivité concernée.
Après la communication du rapport d’évaluation, les avis des différentes commissions et comités ont été
recueillis rapidement (commission des finances et programmation le 13 mars, commission consultative des
services publics locaux le 16 mars, comité technique paritaire le 28 mars et bureau communautaire le 29
mars), ce qui atteste la volonté de mettre en œuvre ce projet dans de brefs délais.
Par délibération du 29 mars
2012
, le conseil communautaire a approuvé le lancement d’une procédure de contrat de partenariat pour la
construction de cet équipement (décision prise à la majorité des suffrages avec trois votes contre).
Compte tenu de la faiblesse de l’écart de coût final
(à peine 130,5 k€, soit un différentiel de 1,6 %)
et de la
marge d’erreur qu’engendre nécessairement ce type de calcul basé sur des hypothèses, le critère du coût
n’apparaît pas suffisant pour justifier, à lui seul, un recours au contrat de partenariat. D’ailleurs, la délibération
du 29 mars 2012, évoque principalement les délais
41
et le partage des risques pour expliquer le choix du
montage retenu. Il s’agit de deux critères importants mais susceptibles d’être maîtrisés si la collectivité
prépare et anticipe suffisamment le projet. En plus des éléments figurant dans la délibération, la collectivité
explique également son choix en invoquant l’évolution des normes relatives aux équipements sportifs et
l’insuffisance des moyens humains à sa disposition pour assurer la maîtrise d’ouvrage d’un tel projet en raison
de la mobilisation de ses équipes sur la construction de la médiathèque intercommunale.
7.4.
L
A PASSATION DU CONTRAT
L’article L.1414
-5 du CGCT prévoit que le contrat de partenariat peut-être passé selon les procédures du
dialogue compétitif, de l’appel d’offres ou selon une procédure négociée. En l’espèce, la procédure négociée
n’était pas applicable car le coût du contrat excédait le seuil plafond fixé
par le décret (5
000 k€ à compter du
1
er
janvier 2012). Le recours au dialogue compétitif ne pouvait pas non plus se justifier dans la mesure où la
complexité du projet n’entraînait pas l’impossibilité pour la personne publique de définir seule et à l’ava
nce les
moyens techniques pouvant répondre à ses besoins. Seul l’appel d’offres pouvait donc être retenu.
41
P
ermettre au club G2A de bénéficier de l’équipement à la rentrée 2014 afin
de faire une saison complète dans le nouveau stade.
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Délibération du 7 août 2014
54/56
L’article L.1414
-3 du CGCT rappelle que la passation d'un contrat de partenariat est soumise aux principes de
liberté d'accès, d'égalité de traitement des candidats et de transparence des procédures. Ces principes
permettent d'assurer l'efficacité de la commande publique et la bonne utilisation des deniers publics. Elle est
précédée d'une publicité permettant la présentation de plusieurs offres concurrentes dans des conditions
prévues par décret.
Les avis d’appel à la concurrence dans le cadre d’une procédure restreinte ont été envoyés au JOUE et au
BOAMP le 30 mars 2012, pour une publication le 4 avril 2012. La date limite de réception des offres ou des
demandes de participation a été arrêtée au 14 mai 2012 à 12 heures. Par conséquent, le délai minimum prévu
à l’article L.1414
-
6 du CGCT (40 jours entre la date d’envoi de l’avis d’appel public à la concurrence et la date
limite de réception des candidatures) a été respecté.
Trois sociétés
ont soumis leur candidature avant le terme fixé dans l’avis d’appel public à la concurrence
: la
SAEML Territoires Charente et les sociétés Scotpa et Vilquin.
La commission spécifique
d’analyse des offres, prévue par l’article L.1414
-6 du CGCT, réunie le 30 mai 2012,
s’appuyant sur les conclusions du rapport d’analyse des candidatures
a rejeté la candidature de la société
Scotpa qui ne présentait pas les capacités requises au regard des critères de sélection des candidatures
mentionnés dans l’avis d’appel à la concurrence.
Ainsi deux entreprises, les sociétés Territoires Charente et Vilquin ont été destinataires du dossier de
consultation. Seule cette dernière a remis une offre avant la date limite fixée au 10 septembre 2012. La
société d’économie mixte justifie son retrait par la lourdeur de la procédure, le coût engendré pour le montage
du dossier et un certain nombre d’incertitudes juridiques et financières (difficultés pour trouver un banquier
partenaire par exemple).
La collectivité a précisé ne pas avoir relancé de procédure de mise en concurrence car le projet de la société
Vilquin répondait aux exigences formulées dans les documents de la consultation et son offre financière était
inférieure à l’estimation du rapport d’évaluation préalable. Dès lors, selon elle, une déclaration d’infructuosité
ne pouvait être motivée. Pour autant, l’acheteur public peut toujours décider de ne pas donner suite à une
procédure de marché. Comme le précise la direction des affaires
juridiques du ministère de l’économie
42
, il est
de jurisprudence bien établie que ce droit existe pour tous les marchés. La décision de déclarer la procédure
sans suite est subordonnée à l’existence d’un motif d’intérêt général qui peut être notamment l’in
suffisance de
concurrence, même si une ou plusieurs offres sont acceptables.
La communauté d’agglomération n’ayant reçu
qu’une seule offre acceptable, la possibilité d’une déclaration sans suite pour insuffisance de concurrence
aurait pu se justifier. Cette solution aurait, toutefois, entraîné un allongement des délais alors que comme
indiqué précédemment, le calendrier constituait un élément important ayant pesé sur le choix du recours au
contrat de partenariat.
Le contrat de partenariat a été signé le 10 janvier 2013 avec la société « Athlé Stadium Partenariat » créée
pour l’occasion fin décembre 2012. Il s’agit d’une société par actions simplifiée détenue par la société Vilquin,
membre du groupe Fayat intervenant dans le secteur du bâtiment et des travaux publics.
7.5.
L
ES TERMES DU CONTRAT
Ce contrat de partenariat a pour objet le financement, la conception, la construction, l’entretien, la
maintenance, le renouvellement et l’exploitation technique de l’ouvrage. La mise à disposition des terrains
42
Fiche technique « La déclaration sans suite
», Ministère de l’économie, direction des affaires juridiques, espace marchés publics.
Rapport d’observations définitives ▪
Communauté d’agglomération du Grand Angoulême
CRC d’Aquitaine, Poitou
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▪
Délibération du 7 août 2014
55/56
d’assise est effectuée par la communauté d’agglomération moyennant une contrepartie symbolique de 1€ par
an.
Le calendrier des travaux
prévoit un délai de réalisation de 19 mois à compter de la date d’entrée en vigueur
du contrat, ce qui signifie que la réception de
vrait intervenir à l’été 2014. Des pénalités sont d’ailleurs prévues
en cas de retard dans la mise à disposition incombant au partenaire privé. La période d’exploitation court,
quant à elle, sur une durée de 20 ans. La durée totale de validité du contrat est donc fixée à 259 mois.
Le partenaire privé est chargé d’assurer les prestations d’entretien maintenance
et de gros entretien
renouvellement. Chaque trimestre, il provisionne dans sa comptabilité les sommes reçues au titre de ces
dépenses (le montant to
tal nécessaire à la bonne vie de l’ouvrage est évalué à 863
970 € sur 20 ans). La
communauté
d’agglomération conserve à sa charge les interventions sur le mobilier et les matériels sportifs, la
propreté et l’hygiène des locaux, le gardiennage, la gestion d
es déchets et des fluides, les espaces verts, le
balayage et le nettoyage quotidien de la piste d’athlétisme ainsi que le salage et le déneigement. Les actes de
vandalisme non couverts par les polices d’assurance souscrites par le partenaire sont pris en c
harge par lui
dans la limite de 4
000 € par an.
Des objectifs de performance
sont assignés à l’exploitant en termes d’environnement, de disponibilité de
l’équipement et de fonctionnalité, accompagnés d’éventuelles pénalités. Les plages d’utilisation
par le club
sont également mentionnées en annexe du contrat mais, comme il est précisé dans le document, «
il est
extrêmement difficile d’établir des pourcentages d’utilisation sur les futures installations
». Celles-ci-seront
d’ailleurs partagées par plusieurs
types d’utilisateurs (scolaires, associations, manifestations organisées par la
communauté d’agglomération etc.).
En contrepartie de la mise à disposition du stade, la communauté d’agglomération verse au partenaire une
redevance trimestrielle composée de plusieurs volets :
-
la redevance L1 relative à l’investissement et au financement, décomposée en redevance L1p
(amortissement financier de l’investissement) et L1i (charge financière liée à la rémunération des
fonds propres investis) ;
-
la redevance L2 correspondant aux provisions pour gros entretien renouvellement ;
-
la redevance L3 liée à la maintenance et à l’exploitation technique
;
-
la redevance L4 correspondant aux frais de gestion et de structure ;
-
la redevance L5 constituée des frais refacturés à l
’euro l’euro par le partenaire à la collectivité (impôts
et taxes, primes et franchises d’assurance).
Tableau 44.
Redevances du contrat de partenariat
Redevances (montant annuel)
Euros constants HT
(valeur septembre 2012)
Euros courants HT
(date de mise à disposition)
L1
–
Investissement et financement
316 357
329 215
L2
–
Gros entretien renouvellement
43 199
46 215
L3
–
Maintenance exploitation
22 991
24 596
L4
–
Gestion
15 000
16 047
Redevance globale
397 546
416 073
Refacturation à l’euro l’euro
Variable
Variable
Source : contrat de partenariat et son annexe 17
Les financements publics externes obtenus par la communauté d’agglomération, d’un montant de 2
180
000 €
HT, font également l’objet d’un reversement au partenaire
: 654 000
€ reversés au démarrage
des travaux,
763
000 € au clos et couvert du bâti des locaux (au plus tard en février 2014) et le solde, soit 763
000 €, dans
un délai maximal de 30 jours à compter de la mise à disposition de l’ouvrage.
Rapport d’observations définitives ▪
Communauté d’agglomération du Grand Angoulême
CRC d’Aquitaine, Poitou
-Charentes
▪
Délibération du 7 août 2014
56/56
Au total, sur les 20 années d’exploitation de l’équipement, les sommes versées par la collectivité au partenaire
privé peuvent être évaluées à 7 950
920 € HT (en euros constants) au titre des redevances trimestrielles
auxquels s’ajoutent 2
180
000 € HT de
reversement de financements externes, soit 10 130
920 €. Ces
montants ne tiennent pas compte des refacturations à l’euro l’euro des impôts et taxes et primes d’assurance
ni des révisions de prix annuelles indexées sur différents indices.
Les indexations de rémunération sont détaillées dans une annexe du contrat. La redevance L1 est fixée
définitivement après que l’ensemble des échéances mensuelles ait été révisé en une seule fois sur la base du
dernier indice national du coût du bâtiment, tous corps d’état
(BT01) connus à la date d’obtention du permis de
construire. Les redevances L2, L3 et L4 sont, quant à elles, révisées annuellement en fonction de diverses
formules mathématiques prenant en compte le coût de la main d’œuvre dans les industries mécaniques
et
électriques (ICHT-
IME pour L2 et L3), l’indice national du prix du bâtiment (BT 01 pour L2), l’indice frais et
services divers (FSD pour L3) ou l’indice Syntec
43
(L4). Compte tenu de la multitude des indices entrant dans
les calculs et de la durée de val
idité du contrat, il est impossible d’évaluer précisément le coût de ces
redevances annuelles. A titre d’information, le tableau ci
-
dessous indique l’évolution des indices utilisés dans
les formules de calcul au cours des vingt années précédentes (ou moins si la base 100 a été fixée plus
récemment).
Tableau 45.
Evolution des indices du contrat
Indices
Juillet 1993
Juillet 2013
BT01
499,2
880,6
Syntec
160,5
246
ICHT-IME
Décembre 2008
Juillet 2013
100
112
FSD 2
Juillet 2004
Juillet 2013
100
127
A ces coûts
s’ajoute la démolition des anciennes tribunes restée à la charge de la collectivité. Les sommes
engagées à cet effet s’élèvent à 89
197 € HT (dont 79
939 € pour les seuls travaux).
43
Cet indice fréquemment utilisé dans des formules de révision de prix s
ert à mesurer l’évolution du coût de la main d’œuvre,
essentiellement de nature intellectuelle.